STEFANO VILLAMENA
MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”
Università degli Studi di Perugia
IL “NUOVO” DIRITTO DI ACCESSO
AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI
(Stefano Villamena)
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FONDAMENTO COSTITUZIONALE
1. opzione
ART. 97 COST.
- Imparzialità (e buon andamento)
2. opzione
ART. 21 COST.
- Diritto di informazione
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Il diritto di accesso
(in generale)
2 TIPOLOGIE:
 - accesso endoprocedimentale (o partecipativo)
 accesso extraprocedimentale (o conoscitivo)
- NORMATIVA GENERALE DI RIFERIMENTO:
 capo V della l. 241/1990, artt. 22 ss.
tante leggi e regolamenti:
 Stato: d.p.r. 184/2006 + regolamenti singoli enti
 leggi regionali
 statuti e regolamenti enti locali
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Il diritto di accesso: il piano legislativo
(Le coordinate di fondo)
Art. 22, comma 2 (L. 241/90).
“L'accesso ai documenti amministrativi (…):
 costituisce
amministrativa
principio
generale
dell'attività
 attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali
 resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali,
nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire
livelli ulteriori di tutela.
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La definizione legislativa
L’art. 22 contiene la definizione degli elementi
costituiscono il diritto di accesso (e in particolare):
che
 diritto di accesso: cioè il diritto degli interessati di
prendere visione e di estrarre copia di documenti
amministrativi;
 interessati: cioè i soggetti privati, compresi quelli portatori
di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto,
concreto e attuale, corrispondente ad una situazione
giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è
chiesto l'accesso;
 controinteressati: cioè i soggetti, individuati o facilmente
individuabili in base alla natura del documento richiesto, che
dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro
diritto alla riservatezza;
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Il d.P.R. del 2006
“Gli interessati”
Articolo 2 del d.P.R. del 2006
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi può essere
esercitato da chiunque abbia un interesse
diretto - concreto - attuale
(collegata al
richiesto
corrispondente
a
una
situazione
giuridicamente
tutelata
documento al quale è
l'accesso).
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Segue … (d.P.R. del 2006
“Gli interessati”)
Questa disposizione rispecchia l’evoluzione giurisprudenziale,
la quale richiede l’esistenza in capo al soggetto che fa l’istanza
di accesso di:
una posizione soggettiva (ad esempio al fine
di
utilizzare
la
documentazione
ottenuta con
l’accesso
per
esperire
un’azione o un ricorso)
meritevole di tutela (di diritto soggettivo, di interesse
legittimo o situazioni di più basso rilievo quali, ad
esempio, una c.d. aspettativa di diritto (come, ad
esempio, ma il Giudice la paventa soltanto: l'esigenza di
poter programmare con sufficiente chiarezza la propria
strategia imprenditoriale, cfr. Cds sent. 2109/1999)
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Segue … (d.P.R. del 2006
“Gli interessati”)
Così, il Consiglio di stato sent. 2109/1999
aveva stabilito
il requisito soggettivo della personalità e concretezza non è
ravvisabile in relazione all'interesse a combattere il fenomeno
dell'abusivismo nel settore della concessione comunale di
impianti pubblicitari.
L'interesse alla repressione dell'abusivismo non individua una
posizione legittimante del richiedente, poichè è strettamente
collegato all'interesse pubblico, di pertinenza dell'ente locale,
ad impedire e perseguire, con adeguate sanzioni, questi
fenomeni.
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Segue … (d.P.R. del 2006
“Gli interessati”)
Mentre, a differenza del passato,
si richiede che l’interesse sia anche “ATTUALE”
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IL d.P.R. del 2006
“La posizione dei controinteressati”
Con la riforma del 2005 il Legislatore ha codificato la
posizione dei titolari al diritto alla riservatezza
sull’istanza di accesso
Qualificandoli quali
“CONTROINTERESSATI”
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Segue … (La posizione dei
controinteressati”)
Articolo 3 (del d.P.R. del 2006)
La pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta
di accesso, se individua soggetti controinteressati, è
tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante
invio di copia con raccomandata
con avviso di ricevimento
o per via telematica
(per coloro che vi abbiano consentito).
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Segue … (La posizione dei
“controinteressati”)
“La motivata opposizione”
(art. 3 d.P.R. 2006)
Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione i
controinteressati possono presentare una motivata
opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di
accesso.
Decorso tale termine, la pubblica amministrazione
provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della
comunicazione di cui al comma 1.
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Segue … (la posizione dei
“controinteressati”)
Art. 5 d.P.R. del 2006
“Limite all’accesso informale”
Qualora non risulti l'esistenza di controinteressati il
diritto di accesso può essere esercitato in via informale
mediante richiesta (anche verbale).
Dunque
Qualora in base al contenuto del
documento
richiesto
si
riscontri
l'esistenza
di
controinteressati, la P.A. invita l'interessato a presentare
richiesta formale di accesso.
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Ambito di applicazione
del diritto di accesso
Articolo 23
Il diritto di accesso si esercita nei confronti:
delle pubbliche amministrazioni
delle aziende autonome e speciali
degli enti pubblici
dei gestori di pubblici servizi
 nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si
esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti.
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Ambito di applicazione:
le definizioni legislative (art. 22)
 documento
amministrativo:
cioè
ogni
rappresentazione
grafica,
fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie del
contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno
specifico procedimento, detenuti da una pubblica
amministrazione e concernenti attività di pubblico
interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o
privatistica della loro disciplina sostanziale;
 pubblica amministrazione: cioè tutti i soggetti di
diritto pubblico e i soggetti di diritto privato
limitatamente alla loro attività di pubblico interesse
disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
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IL d.P.R. del 2006
“Pubblica amministrazione”, “documenti
amministrativi”: ambito di applicazione
Articolo 2 (del d.P.R. 2006)
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è
esercitabile nei confronti di tutti i soggetti:
di diritto pubblico
i soggetti di diritto privato
limitatamente alla loro attività di
pubblico
interesse
disciplinata dal
diritto
nazionale o comunitario
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IL d.P.R. del 2006
(Novità: “esistenza dei documenti”)
Art. 2 (d.P.R. del 2006)
Il diritto di accesso si esercita con riferimento ai
documenti amministrativi
 materialmente esistenti al momento della
richiesta e detenuti alla stessa data
dalla
pubblica amministrazione
 la pubblica amministrazione non è tenuta
ad elaborare dati in suo possesso
al fine di
soddisfare le richieste di
accesso.
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Segue … (dovere di leale collaborazione
della P.A.)
Art. 5 (del d.P.R. del 2006)
Il richiedente deve indicare gli estremi del documento
oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne
consentano l'individuazione.
Art. 7 (del d.P.R. del 2006)
L'accoglimento della richiesta comporta anche la facoltà
di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e
appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le
eccezioni di legge o di regolamento.
Il “bilanciamento”
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Consiglio di stato
sent. n. 4505/2006
“Ogni richiesta di accesso”
non deve indicare in modo puntuale i documenti oggetto
dell'istanza, in quanto molto spesso il privato non
conosce in quali documenti sono contenute le
informazioni che richiede.
l'accesso
non
può
riguardare documenti allo stato non esistenti e da
formare per dare risposta alla richiesta, spetta
all'amministrazione individuare in quali documenti siano
presenti le informazioni richieste nel caso in cui
sussistano i presupposti per consentire l'accesso.
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Segue … (leale collaborazione della P.A.)
Art. 5 (del d.P.R. del 2006)
Nel caso in cui
incompleta
la richiesta sia irregolare o
l'amministrazione,
dieci giorni, ne dà comunicazione al richiedente.
entro
* In tale caso, il termine del procedimento ricomincia a
decorrere dalla presentazione della richiesta corretta.
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Esclusione dal diritto di accesso
I blocco (statico). Il caso dei segreti
Art. 24
Premessa. (comma 5, art. 24)
I documenti che rientrano in questa categoria sono
considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale
connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni
fissano, per ogni categoria di documenti, anche l'eventuale
periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso.
Ciò precisato, il diritto di accesso è escluso:
 per i documenti coperti da segreto di Stato
 nei casi di segreto di divieto di divulgazione espressamente
previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al
comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del
comma 2 del presente articolo;
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Segue … (esclusione dal
diritto di accesso)
 nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le
particolari norme che li regolano;
nei
confronti
dell'attività
della
pubblica
amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi,
amministrativi
generali,
di
pianificazione
e
di
programmazione, per i quali restano ferme le particolari
norme che ne regolano la formazione;
 nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti
amministrativi contenenti informazioni di carattere
psico-attitudinale relativi a terzi.
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Esclusioni ulteriori
II blocco (mobile)
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le
categorie di documenti da esse formati o comunque
rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai
sensi del comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate
ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche
amministrazioni.
Art. 24, comma 6.
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Le ulteriori ipotesi con d.P.R. del Governo
Con regolamento, adottato ai sensi dell' articolo 17, comma 2,
della l. 400/1988, il Governo può prevedere casi di sottrazione
all'accesso di documenti amministrativi:
e in particolare (lett. d) quando i documenti riguardino:
- la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone
giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare
riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale,
finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto
titolari
- ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli
stessi soggetti cui si riferiscono
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Accesso Vs. Riservatezza
Art. 24, comma 7.
 deve comunque essere garantito l'accesso ai
documenti amministrativi la cui conoscenza sia
necessaria per curare o per difendere i propri interessi
giuridici.
 nel caso di documenti contenenti dati sensibili e
giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia
strettamente indispensabile (in caso di dati idonei a
rivelare lo stato di salute e la vita sessuale nei termini
previsti dall' articolo 60 del d.lgs. 196/2003).
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Modalità di esercizio del diritto di accesso
(art. 25)
La richiesta di accesso ai documenti
 deve essere motivata.
 deve essere rivolta all'amministrazione che
formato il documento o che lo detiene stabilmente.
ha
 si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei
documenti amministrativi.
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Altri elementi di utilità pratica
L'esame dei documenti è gratuito.
Il rilascio di copia è subordinato soltanto
al rimborso del costo di riproduzione
(salve le disposizioni vigenti in materia
di bollo, nonché i diritti di ricerca e di
visura).
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Le limitazioni all’ostensione
del documento
Sono ammessi
Rifiuto
Differimento
Limitazioni
Ma
nei casi e nei limiti stabiliti dall'articolo 24
e debbono essere motivati.
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IL d.P.R. del 2006
“Il differimento per esigenze della P.A.”
Art. 9 (d.P.R. 2006)
Anzitutto occorre precisare che
L'atto che dispone il differimento
dell'accesso ne indica la durata.
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Segue … “differimento per esigenze
della P.A.”
Il differimento dell'accesso è disposto ove sia sufficiente
per assicurare:
 una temporanea tutela agli interessi di
cui all'articolo 24, comma 6, della legge
 per
salvaguardare
specifiche
esigenze
dell'amministrazione, specie nella fase preparatoria
dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui
conoscenza possa compromettere il buon andamento
dell'azione amministrativa.
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Segue … (“differimento” –
la “vecchia” disciplina)
Nel “vecchio” d.P.R. 352/1992 si prevedeva che per “esigenze
di riservatezza dell’amministrazione” (art. 7, comma 2) la P.A.
potesse disporre il differimento dell’accesso
Ciò aveva portato a riconoscere una sorta di “diritto alla
riservatezza della P.A.” (al di fuori dei casi di “segreto” già
previsti)
La giurisprudenza aveva stabilito che “l’occultamento a terzi di
determinate informazioni è ammissibile laddove la P.A. svolga
il suo operato in modo svincolato dalla relaizzazione del
vantaggio della comunità” (tra le diverse, Cds sent. 14/1998).
A titolo d’esempio: la richiesta di accesso alla documentazione
fiscale attinente all’attività svolta dall’ente
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Segue … (“differimento” –
problema ermeneutico)
Nel “nuovo” d.P.R., invece, si stabilisce più
genericamente per “specifiche esigenze
dell’amministrazione”
Dunque
1. Da un lato si amplia la sfera delle giustificazioni
ammissibili per il differimento
2. Dall’altro, però, non si parla più di “riservatezza” il
che potrebbe far immaginare che questo presupposto
non sia più ammissibile
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Il caso di “silenzio” della P.A.
sulla istanza di accesso
Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta
SI INTENDE RESPINTA
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Le tipologie di ricorso (cenni)
In caso di
diniego dell'accesso (espresso o tacito)
di differimento dello stesso
Il richiedente può presentare ricorso:
 al TAR
 al DIFENSORE CIVICO (nei confronti degli atti delle
amministrazioni comunali, provinciali e regionali) per chiedere
che sia riesaminata la suddetta determinazione.
 alla COMMISSIONE PER L'ACCESSO (nei confronti degli atti
delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato).
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IL d.P.R. del 2006
“Il responsabile del procedimento
ed il contenzioso ”
Art. 6 (del d.P.R. del 2006)
Il responsabile del procedimento di accesso è:
il dirigente
il funzionario preposto all'unità organizzativa
o altro dipendente addetto all'unità competente a
formare il documento o a detenerlo stabilmente.
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Segue …
“Il responsabile del procedimento
ed il contenzioso ”
Art. 25 (legge 241/1990)
Nei giudizi in materia di accesso, le parti possono stare in
giudizio personalmente senza l'assistenza del difensore.
L'amministrazione
può
essere
rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purché in
possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal
rappresentante legale dell'ente.
* Per cui è bene che
nelle fattispecie che a priori appaiono suscettibili di
contestazioni la relativa il responsabile del procedimento sia un
dirigente