Corso di Organizzazione Politica
Europea
anno accademico2013-2014
Lezione III-IV
La Commissione EuropeaIl Presidente e il Collegio dei Commissari
La Commissione Europea






Un’istituzione sui generis: generalmente identificata
come l’ “esecutivo della UE” presenta notevoli
difformità anomalie rispetto agli esecutivi nazionali.
E’ l’istituzione più innovativa: la creazione col Trattato
di Parigi dell’Alta Autorità CECA come organismo
sovranazionale indipendente dagli s,m., che è il
modello istituzionale della Commissione rappresenta
un’ evidente discontinuità con la tradizione dello stato
nazionale sovrano.
La Commissione è :
Un organismo sovranazionale molto più forte del
Segretariato di un’organizzazione internazionale
ma insieme…..
più debole in termini di poteri e legittimazione di
qualsiasi esecutivo nazionale


Come negli esecutivi nazionali nella
Commissione è presente un livello
politico, il Collegio dei Commissari, e un
livello amministrativo (le DG e gli altri
organismi dell’amministrazione
comunitaria);
come negli esecutivi organizzati secondo
il modello ministeriale vi sono organismi
di raccordo tra livello politico e livello
amministrativo, i cabinets (gabinetti) dei
Commissari
La dimensione del Collegio dei Commissari




Dal Trattato di Roma al 2004 : 2 Commissari
provenienti da ciascuno degli s.m. grandi, 1 da
ciascuno dei piccoli.
Missionorganismo sovranazionale che
rappresenta l’interesse comune degli s.m.
Dimensione diventa problematica nella prospettiva
dell’allargamento
dilemma capacità decisionale
vs.rappresentanza
La dimensione del Collegio dei
Commissari



Tr.Nizza-Fino a 27 s.m.: 1 per s-mTrattato Costituzionale : 2/3 s.m. con rotazione
Trattato di Lisbona  1 per s.m.





Dal 2014 = 2/3 di s.m. (18-19)con rotazione
autorizzazione a Consiglio Europeo all’unanimità a tenere
formato 1 per s.m. Così si è espresso in due deliberazioni
del 2008 e del 2009 (concessione a Irlanda) e di nuovo nel
2012 . Probabile resti 1 x s.m.
Dibattito riflette un Trend a crescente “nazionalizzazione” di
Commissione la sua legittimità sembra dipendere di più dalla sua
rappresentatività degli s.m., diversamente da ciò che accadeva alle
origini.
Ma non vi è comunque rappresentatività demografica (1
Commissario indipendentemente da dimensione di s.m.)
E perde in efficacia decisionale
E’ discutibile quanto la soluzione 1 Commissario per stato tuteli la
pari dignità dei piccoli meglio della rotazione.
La COMMISSIONE: IL COLLEGIO DEI COMMISSARI
-Procedura di insediamento




Originariamente (e fino al 1993, con l’entrata
in vigore del Trattato di Maastricht) la
Commissione era scelta e insediata dagli s.m.
di comune accordo (unanimità)
A partire dal Trattato di Maastricht vi è stata
un’evoluzione della procedura di insediamento nel
senso di un peso crescente dell’autorizzazione da
parte del PE (sul modello dell’insediamento degli
esecutivi nei sistemi di tipo parlamentare) che è
andato di pari passo al rafforzamento del ruolo di
leadership del Presidente della Commissione rispetto
al Collegio.
Allineamento della durata in carica del PE e della
Commissione
Parlamentarizzazione dell’insediamento
della Commissione



E’ esito:
-del ruolo crescente assegnato dai
Trattati al PE nell’insediamento della
Commissione
-dell’interpretazione estensiva che il PE
ha di volta in volta dato del proprio
ruolo usando nel modo più incisivo
possibile i propri poteri legali .
Parlamentarizzazione
dell’insediamento della Commissione

Svolta col Trattato di Maastricht :



gli s.m. sono obbligati a consultare il PE sulla
persona che vogliono nominare Presidente
Il PE deve esprimere un voto di approvazione sulla
Commissione perché questa si insedi
La durata in carica della Commissione e quella del PE
sono allineate a 5 anni e la Commissione entra in
carica a sei mesi dalle elezioni del PE che ha luogo a
date fisse nel giugno degli anni che finiscono con 4 e
con 9 .
Parlamentarizzazione dell’insediamento della
Commissione




Con l’insediamento della Commissione Santer nel 1994 PE valorizza il suo
ruolo:
-Il PE dichiara che la persona nominata a presiedere la Commissione dovrà
presentarsi al PE per averne l’approvazione e che se questa non ci sarà gli
s.m. dovranno ritirare la candidatura. Kohl che presiede il Consiglio
Europeo accetta che PE abbia un potere di veto sul Presidente
-Il PE inaugura, sul modello del Congresso US , la prassi delle “audizioni”
delle persone designate come Commissari davanti alle commissioni
parlamentari responsabili per i rispettivi settori.
Il Trattato di Amsterdam (1997) riconosce al PE il diritto di
esprimere un voto di approvazione sul Presidente designato
L’insediamento della Commissione



Fase 1
i governi degli s.m. (Consiglio Europeo), previa
consultazione del PE, designano a MQ la persona
che intendono nominare Presidente ; in base al
Trattato di Lisbona il Consiglio Europeo dovrà
tenere conto per la designazione dell’esito delle
elezioni europee
che deve ricevere (tr. di Amsterdam) un voto di
approvazione dal PE.(il Tr. di Lisbona dice “deve
essere eletto dal PE a maggioranza dei suoi
membri”); Barroso nel 2004 ha inaugurato la
prassi di tenere un discorso prima del voto al PE
in seduta plenaria
L’insediamento della Commissione



Fase 2
Il Presidente della Commissione insieme agli s.m.
designa , sulla base delle loro proposte, gli altri
membri della Commissione. Il Collegio è approvato a
MQ.
In teoria, avendo la facoltà di porre il veto sulle
proposte di nomina degli s.m., disponendo di una
legittimazione propria (dal voto del PE) e di poteri di
leadership sulla Commissione, il Presidente dovrebbe
avere capacità negoziali rispetto agli stati circa la
scelta dei membri della Commissione. Se le esercita o
se accettare le candidature avanzate dagli stati
dipende da Presidente. Comunque la composizione in
termini di assegnazione dei portafogli è oggetto di
un’intensa negoziazione intergovernativa mediata dal
Presidente.
L’insediamento della Commissione

Fase 3
Le Audizioni parlamentari
(Hearings)
Dal 1994 si è affermata
la prassi, codificata poi in Regolamento
interno del PE, che , prima del voto di di
approvazione, i candidati alla carica di
Commissario si presentino ciascuno
presso il Parlamento Europeo, di norma
davanti
alla
Commissione
del
Parlamento responsabile del rispettivo
settore di competenza; qui il candidato
deve presentare il proprio programma e
rispondere alle domande. Tali audizioni
sono pubbliche
L’insediamento della Commissione


Fase 3 Le audizioni
Attraverso le audizioni il PE esercita un’influenza sulla
composizione della Commissione.Un esito insoddisfacente dell’audizione
per la commissione parlamentare può portare alla decadenza della
candidatura e alla sua sostituzione nel timore che il PE neghi il suo voto di
approvazione all’intera Commissione. Caso più clamoroso ha riguardato
l’italiano Buttiglione al momento della formazione della Commissione Barroso
I, la cui candidatura dovette essere ritirata; ma anche con la II Commissione
Barroso la candidata bulgara originariamente designata fu costretta a
rinunciare volontariamente di fronte alle critiche del PE.

Il PE può anche condizionare il proprio sostegno ad
una differente assegnazione di portafogli o ad un
impegno maggiore su certi obiettivi di policy
L’insediamento della Commissione



Fase 4
Commissione e Presidente sono sottoposti a un
voto di approvazione del PE a maggioranza dei
voti.
La Commissione è insediata con voto a MQ del
Consiglio
Trattato di Lisbona

Fa un passo avanti nello stabilire un legame
diretto tra I risultati delle elezioni europee e
la scelta del candidato alla Presidenza
stabilendo che il Consiglio Europeo debba
tenere in conto della composizione del PE
nella nomina del candidato: questa
disposizione accresce il ruolo del PE nella
scleta a accresce la “posta in gioco” delle
elezioni europee.
La strategia del PE per la Commissione 20142018



I partiti Europei hanno designato dei candidati a ricoprire la carica di
Presidente.
Martin Schultz, attuale presidente del PE e candidato dei Socialisti
Europei, ha dichiarato che il nominato dovrà essere uno dei candidati
ufficiali designati dai partiti prima delle elezioni e minacciato che in
caso contrario non ci sarà una maggioranza parlamentare.Questa
posizione è stata rafforzata da una rapporto della Commissione del
PE per gli Affari Costituzionali del fabbraio 2014, che dovrà essere
votata dall’Aula nella plenaria di marzo 2014 ; il PE ha aggiunta che
almeno alcuni membri della Commissione dovrebbero essere scelti tra
i MPE.
(cfr.
http://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/infopress/20140210I
PR35503/20140210IPR35503_en.pdf)
Questa posizione che vincola il Consiglio Europeo non è accettata da
tutti: Merkel ha dichiarato che non ci devono essere “automatismi”.
Il 14 maggio , una settimana prima delle elezioni al PE è previsto un
dibattito televisivo tra i candidati che sarà trasmesso in tutta la UE.

Candidature degli Europartiti



Strategia per accrescere la visibilità delle
elezioni al PE e contrastare una temuta
ulteriore crescita dell’astensionismo.
E’ parte delle strategie di rafforzamento
istituzionale del PE vis-à-vis il Consiglio
Europeo
Porta a una “politicizzazione “ della
Commissione
Chi sono i candidati degli
Europartiti?
PPEJean Claude
Juncker
Designato al Congresso di Dublino 6-7 marzo 2014. Il PPE è stato
l’ltimo dei partiti europei a designare il proprio candidato. In lizza
erano Michel Barnier, Commissario al Mercato Interno, francese e
Jean Claude Junker, ex Primo Ministro Lussemburghese
Chi sono i candidati degli
Europartiti?

PSE
Martin Schultz , tedesco, Presidente del Parlamento Europeo in due
legislature .
Designato al Congresso dei Socialisti Europei a Roma nel febbraio scorso
Chi sono i candidati degli
Europartiti?

ALDE (Alleanza Liberal Democratici
Europei)
Guy Verhofstadt , che presiede il gruppo parlamentare ALDE. Ex Primo
Ministro del Belgio, federalista convinto.
Chi sono i candidati degli
Europartiti?

VERDI EUROPEI
Louis Bové , francese e Ska Keller tedesca membri del gruppo verde al
PE. Scelti attraverso elezioni primarie (23.000 votanti ) europee nel
gennaio 2014
Chi sono i candidati degli
Europartiti?

SINISTRA EUROPEA
Alexis Tsipras leader del partito greco SYRIZA, scelto al Congresso di Madrid
del dicembre 2013
Chi sono i candidati degli Europartiti? Gli euroscettici
non li hanno per ora designati

European for Freedom and Democracy
(EFD) , euroscettici di estrema destra e
Alliance of European Conservatives and
Reformists (AECR), gruppo dominato
dai Tories inglesi, per ora hanno
manifestato l’intenzione di non
designare alcun candidato
comune.Sono gruppi parlamentari cui
non corrispondono federazioni di partiti.
Crescente politicizzazione del
processo di insediamento della
Commissione


Legato al maggiore potere accordato dai
Trattati al PE
Ma anche dall’attitudine del PE di
interpretare in modo estensivo tali poteri
Conseguenze delle
candidature di partito


Rafforzano il ruolo delle federazioni di partito
che non si limitano a presentare dei
programmi comuni (party manifestos) alle
elezioni al PE ma associano a questi delle
candidature (“facce”).
Potrebbero accrescere la partecipazione al
voto europeo arginando l’astensionismo
Un Presidente di partito migliorerebbe il
funzionammento della Commissione e la sua
legittimità?



Tradizionalemnte politici ma che non
agivano come esponenti di partito. (es
Prodi CS, Barroso CD).
Stanti i compiti della Commissione una
presidenza “più politica” è augurabile ?
Lo discuteremo dopo aver visto i
compiti
Il Collegio dei Commissari

Il livello politico della Commissione:

Il Presidente della Commissione


I Commissari (attualmente 27)



I gabinetti dei Commissari
Il Presidente della Commissione


Formalmente, fino al Trattato di Amsterdam,
il suo ruolo è stato quello di “primus inter
pares”. La “forza” della Presidenza
dipendeva largamente dalla personalità
politica del Presidente e dalle circostanze
politiche in cui opera.
Il Trattato di Amsterdam e poi quello di
Nizza hanno rafforzato il mandato del
Presidente e la sua leadership sulla
Commissione.
Il Presidente della Commissione



Il voto di approvazione espresso dal PE
sulla persona nominata a presiedere la
Commissione gli conferisce una sorta di
legittimità politica propria che lo
rafforza nelle negoziazioni con gli s.m.
per formare la Commissione.
La designazione delle persone che
occupano il ruolo di Commissari è fatta
da s.m. , ma dal Tr.di Amsterdam il
Presidente designato deve approvare le
designazioni e può esprimere un veto.
Il presidente della Commissione e
le dimissioni di singoli Commissari


In base al Trattato di Amsterdam
poteva chiedere lettera di
dimissioni in bianco al momento
dell’insediamento.
Dopo la crisi della Commissione
Santer il Trattato di Nizza ha
dotato il Presidente del potere di
obbligare un Commissario alle
dimissioni e opeare rimpasti.
La crisi della Commissione Santer







Fine 98 rapporto della Corte dei Conti denuncia cattiva
gestione finanziaria e che la Commissaria E.Cresson ha dato
incarichi di consulenze a persone non qualificate.
Il PE presenta una mozione di censura, respinta dopo che
Santer accetta che un gruppo di esperti indipendenti indaghi sul
caso di cattiva gestione e nepotismo.
Il gruppo presenta un rapporto molto critico sulle prassi di
gestione della Commissione (anche prima di Santer)
Il PSE (allora il gruppo più ampio) annuncia che voterà per
rimuovere l’intera Commissione (PE può farlo con maggioranza
di 2/3 dei voti e la maggioranza dei suoi membri)
Santer cerca inutilmente di convincere il governo francese a
ottenere le dimissioni volontarie di Cresson
Marzo 1999-L’intera Commissione rassegna le dimissioni
per evitare di essere rimossa da un voto del PE
Riforma dei poteri del Presidente
rispetto ai Commissari


In base al Trattato di Nizza il
Presidente può chiedere
formalmente dimissioni e operare
rimpasti.
ES: Dimissioni del Commissario
maltese John Dalli (ottobre 2012) ufficialmente presentate come
volontarie, ma il Commissario le
rassegna sapendo che il Presidente
può obbligarlo
I Presidenti della Commissione
Hallstein (RFT)
1958-1967
Rey (B)
1967-1970
Malfatti (I)
1970-1972
Mansholt (O)
Ortoli (F)
1972-73
1973-1977
Jenkins (UK)
Thorn (L)
Delors (F)
(1977-1981)
1981-85
1985-1995
Santer (L)
Prodi (I)
Barroso (P)
1995-1999
1999-2004
2004-2014
I Commissari : background




Originariamente in prevalenza erano alti funzionari
(diplomatici); nel corso del tempo sono divenuti
prevalenti i politici di carriera (ex-ministri nei governi
nazionali ) .
Anche Commissari con una formazione di tipo “tecnico”
(Economisti o giuristi)es. Monti Commissario al
Mercato Interno (Santer) e alla Concorrenza (Prodi).
Appartenenza politica-oggi che i paesi che esprimono 1
solo Commissario, questo è di solito di area governativa;
quando i grandi paesi ne esprimevano 2 essi erano uno
dell’area di governo e uno dell’opposizione; in genere
non sono politicamente estremisti e sono almeno
tiepidamente europeisti.
L’accresciuta “politicità” della Commissione e può
rendere più difficile l’esercizio di leadership da parte del
Presidente
Posizione dei Commissari-tra
mandato sovranazionale e pressioni
nazionali



I Commissari non sono rappresentanti degli
s.m. ; il loro è un mandato sovranazionale
In base ai Trattati debbono essere
“completamente indipendenti
nell’espletamento dei loro compiti” e s.m. sono
tenuti a non cercare di influenzarli.
Autonomia tuttavia non è mai assoluta : le
stesse negoziazioni intergovernative per la
formazione della Commissione rivelano la
volontà degli s.m. di avere il “loro uomo”
(donna) al ruolo di responsabilità per il settore
di policy per loro più importante in quel
momento.
L’autonomia dei Commissari







Posizione che li mette al riparo da pressioni del loro
governo:
Il loro mandato è rinnovabile senza limiti (riconferme
frequenti)
Indipendenza dei Commissari è rafforzata dalla loro
posizione, nettamente più sicura che quella dei ministri
negli esecutivi nazionali:
-non possono essere dimessi da governi nazionali (unica
sanzione è che mandato non venga rinnovato)
-non possono essere sfiduciati singolarmente dal PE
-possono essere costretti alle dimissioni solo dalla Corte
di Giustizia in casi molto gravi
MA DEVE MANTENERSI RAPPORTO DI FIDUCIA COL
PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE
Responsabilità collegiale


E’ un principio assolutamente centrale
per le funzioni della Commissione .
A differenza che per i ministri negli
esecutivi nazionali,i Commissari non
sono individualmente responsabili dei
propri settori di competenza : ogni

politica è responsabilità collegiale della
Commissione.
Il principio di collegialità è più difficile
da applicare che negli esecutivi
nazionali dato che la Commissione è
multinazionale e non è tenuta insieme
da affinità ideologiche .
La Commissione Barroso II
(2009-2014)






Insediata il 9 febbraio 2010
Voto favorevole del PE (764):
488 voti a favore
137 contro
72 astenuti
Insediamento avrebbe dovuto aver luogo in
novembre; ritardato per ritardata entrata in
vigore di Trattato di Lisbona e ritiro candidatura
bulgara dopo le audizioni al PE
European Commission- December 2013
La composizione della Commissione




“ a virtuoso act of balancing” (Missiroli, Emmanoulidis ,
European Policy Centre, 2009)
Insediamento meno conflittuale di quello della Commissione
Barroso I- Condizione posta dal PE è stata maggior controllo
sulla Commissione e impegno a una risposta più rapida alle
richieste di iniziativa legislativa inoltrate da PE
PSE ha rinunciato a presentare un candidato alternativo a
Barroso e ha votato a favore,insieme a PPE e ALDE
Composizione che ha soddisfatto i maggiori s.m., attenta a
equilibri geografici, politici, di genere (9 donne su 27) , con
un promettente ridisegno dei portafogli rispetto alla
Commissione precedente, un ricambio parziale (13 su 27)
che ha premiato la seniority
Il Presidente





II mandato
Ex Primo Ministro Portoghese
Politicamente centro-destra
Primo mandato: soluzione di compromesso
nel 2004 dopo che i due candidati più
probabili, Guy Verhofstadt (belga) e Chris
Patten (UK) avevano ricevuto i veti reciproci
di Inghilterra e Francia e dopo che le elezioni
al PE avevano evidenziato una maggioranza
di centro destra al PE.
Riconfermato nel 2009
I Vicepresidenti










Sono 7
Era una distinzione quasi formale, per dare visibilità agli s.m.
grandi
Oggi sembrano ruoli sostanziali. Sono:
Affari esteri (UK),
Giustizia-Diritti fondamentali (LUX)
Trasporti (Estonia)
Industria (IT)
Concorrenza (SP)
Agenda digitale (OL),
Affari Istituzionali (Slovacchia)

http://ec.europa.eu/commission_20102014/index_en.htm
Alto Rappresentante per la Politica Estera/
Commissario agli affari Esteri





Ruolo istituito col Trattato di Lisbona
E’ a tutti gli effetti (tranne che nel nome) il Ministro degli
Esteri della UE
Vicepresidente della Commissione e presiede il
Consiglio dei Ministri degli Affari Esteri (“double hat”)
Da lei dipende il nuovo Servizio Europeo per le Azioni Esterne
(EEAS)
E’ inglese, ex-ministro laburista, che nella Commissione
Barroso era presente dal 2008 come commissaria al
Commercio
Ashton-




conferenza stampa durante la visita a Kiev:
http://www.youtube.com/watch?v=r3IujEH0b
j4
Ashton su politica estera UE al woodrow
Wilson centre di Washington
http://www.youtube.com/watch?v=8rEIVsjz5
kI
Giustizia e affari interni




Nella I Commissione Barroso (2004-09) il portafoglio,
associato a una Vice-presidenza, era stato affidato all’Italia .
Quando Frattini nel 2008 assunse il ruolo di ministro nel
governo Berlusconi l’Italia cambiò il portafoglio con quello dei
Trasporti (Tajani (PPE) e il portafoglio passò alla Francia
(Barrot).
In virtù della crescente importanza di questo settore
di policy dopo l’unificazione dei tre pilastri operata dal
Trattato di Lisbona le competenze sono state divise in
due portafogli:
Per la Giustizia, i diritti fondamentali e la cittadinanza
(vicepresidenza) affidato a Viviane Reading (Lux-PPE)
il commissario con maggiore seniority
Per gli Affari Interni affidato a Cecilia Malstrom,
svedese, Liberale
Viviane Reading



Sulla protezione dei dati e lo spionaggio US,
la libertà di movimento, l’eguaglianza di
genere
http://www.euronews.com/2014/01/16/europ
ean-commission-s-viviane-reding-saysfreedom-of-movement-not-up-for-/
Citizens’ Dialogue – Trieste 2013
http://www.youtube.com/watch?v=ze5yK0dv
wMw
Concorrenza

La Spagna, con Joaquin Almunia (Socialista)
ha mantenuto la vicepresidenza, ma passa
dagli affari economici e monetari alla
Concorrenza
Digital Agenda


Un nuovo portafoglio, associato alla
vicepresidenza; compiti di rafforzare la
diffusione e la ricerca nelle nuove tecnologie
dell’informazione e delle comunicazione . La
sua istituzione è un indicatore
dell’importanza strategica assegnata a
questo settore
Affidato a Noelle Kroes, Olandese , liberale,
già Commissaria alla Concorrenza nella I
Commissione Barroso
E Francia e Germania..?


La Francia, con Michel Barnier (PPE) ha ottenuto il
portafoglio del Mercato interno, in assoluto uno
dei più importanti, succedendo a un liberista
convinto, l’Irandese McCreevy.
Forse per controbilanciare Barnier , a capo della DG
mercato interno c’è un funzionario inglese
La Germania


Ha voluto e ottenuto il nuovo portafoglio per
l’Energia, che include anche competenze relative
al cambiamento climatico, assegnato a Guenther
Ottingen (PPE) .
Indicatore dell’importanza crescente di questo
settore di policy e dell’esperienza tedesca in
Cambiamento climatico


Un nuovo portafoglio, che dovrebbe
avere competenze trasversali
(mainstreaming). Sostituisce la dizione
“ambiente”
Affidato a una danese, Connie
Hedegaard (PPE)
Affari economici
e monetari


Uno dei portafogli con maggiore
visibilità durante la crisi
Detenuto da Olli Rehn Finlandese
Altri portafogli




Quello per l’Agricoltura (prima voce di spesa UE) è
stato affidato a un rumeno Dacian Ciolos (PPE) su
forte pressione francese
Istruzione, cultura e multilinguismo sono stati
unificati e affidati alla cipriota Androulla Vassiliou
(liberale), mentre il portafoglio della comunicazione
è stato abolito
Al Belgio è andato il Commercio (De Goucht,
liberale)
La politica regionale (seconda voce di spesa) , prima
affidata alla polacca Hubner, è andato all’Austria
(Hahn, PPE) mentre alla Polonia (Lewandowski, PPE)
Il 28° Commissario


Neven Mimica , croato, Commissario
alla protezione del consumatore.
Ex vice-premier ha negoziato per il
governo croato il trattato di
associazione.