Prof. Ruggiero Dipace
Università degli studi del Molise
1 Ambiente e pianificazione
 Nozione a vocazione trasversale
 Funzioni e procedimenti
 Pianificazione
 Autorizzazioni a valenza ambientale
 Determinazione di standard
 Misure economiche
 Poteri di ordinanza, sanzionatori e di controllo
 Pianificazione:
 si esplica attraverso atti generali volti a distribuire sul territorio le
risorse a disposizione e predisporre un intervento complessivo in un
settore per mezzo di un insieme coordinato di misure
2 Ambiente e pianificazione
 Pianificazione territoriale di coordinamento (ART. 57
D.lgs. 112/198)
 Pianificazione territoriali e programmazione economica



Valenza ambientalistica
Prevale sul piano comunale
Non può imporre vincoli non riferiti ad un’attribuzione della provincia
 Pianificazione di settore
 Possono incidere sul territorio
 Piano di bacino distrettuale
 Piano del parco
 Piano paesistico
 Prg
3 Pianificazione territoriale di coordinamento
 Art. 20 d.lgs. 267/2000
 La provincia predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento
che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare,
indica:



le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;
la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di
comunicazione;
le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in
genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;
 Art. 57 D.lgs. 112/1998
 La regione, con legge regionale, prevede che il piano territoriale di
coordinamento provinciale assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela
nei settori della protezione della natura, della tutela dell'ambiente, delle
acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali,
sempreché la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di
intese fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti.
4 Ambiente e tutela del territorio
 Nozioni differenti a vocazione trasversale
 Art. 117 Cost.
 Tutela ambiente

Competenza statale esclusiva
 Governo territorio

Competenza concorrente
 Alcune normative regionali adottano nozione ampia
di governo del territorio
 Per rivendicare la potestà normativa in materia
ambientale
5 Governo del territorio
 Rapporti tra urbanistica, edilizia e governo del territorio
 Diversi indirizzi interpretativi


Urbanistica ed edilizia ricomprese nel governo del territorio
Materie diverse e poiché non elencate di potestà esclusiva (residuale
delle regioni)
 Giannini: governo del territorio, politica degli usi ordinati
del territorio
 Stella Richter: la disciplina investe l’intero territorio e non solo la
parte occupata da costruzioni (equivalenza con urbanistica)
 Corte cost. 239/1982: l’urbanistica comprende tutto ciò che
concerne l’uso dell’intero territorio (e non solo degli
aggregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazione
degli insediamenti di ogni genere con le relative
infrastrutture
6
6 Governo del territorio

Interventi dei pubblici poteri sul territorio
1.
2.
3.
4.

Tutela del patrimonio storico, artistico, culturale e in genere del
paesaggio e dell’ambiente naturale
Realizzazione di opere di pubblico interesse
Disciplina dell’attività di trasformazione della forma del territorio
per evitarne diseconomie esterne
Pianificazione territoriale (rivolta ad organizzare il territorio
secondo una visione unitaria in modo che ogni utilizzazione
prevista integri le altre e tutte siano, per quanto possibile, di
reciproco vantaggio).
Solo gli ultimi due rientrano nella nozione di urbanistica
intesa come scienza che studia il modo di rendere compatibili
tra loro i vari usi del territorio e di evitarne le reciproche
interferenze negative, ossia di ottimizzare lo sfruttamento del
bene essenziale per la collettività che è il territorio (Stella
Richter)

Urbanistica non è tutto ciò che attiene all’uso del territorio
7
7 Governo del territorio
 Urbanistica non è tutto ciò che attiene all’uso del
territorio
 Nell’ambito del governo del territorio non rientra la
tutela dell’ambiente dell’ecosistema e di beni culturali
 Legislazione esclusiva dello Stato
8
7 La pianificazione urbanistica
 Attività finalizzata all’individuazione delle regole da
seguire per l’utilizzazione del territorio alla scopo di
consentire un uso di quest’ultimo corretto e rispondente
agli interessi generali
 Convergono una molteplicità di interessi giuridicamente rilevanti
 È pianificazione territoriale in quanto si rivolge a tutto il territorio e
non solo agli aspetti di edilizia urbana, ma costituisce solo una parte
della complessa attività di governo del territorio ove confluiscono
altri piani che disciplinano profili diversi
 Il piano è il provvedimento discrezionale della p.a. in cui si
concretizza l’azione di pianificazione
 Natura mista dei piani
 Normativa e provvedimentale
9
8 Pianificazione urbanistica
 Vasta gamma di piani urbanistici.
 Differenziazione relativa
 All’ampiezza del territorio considerato
 Ai rapporti di gerarchia esistenti fra piani
 Agli effetti giuridici
 Ai soggetti
 Alla natura giuridica
10
9 La pianificazione urbanistica
 Tipi principali di piano
 Piani territoriali di coordinamento regionali e provinciali (direttive






ampie)
Piani regolatori generali intercomunali (direttive ampie)
Piani regolatori generali comunali (regolamentazione operativa)
Programmi di fabbricazione: elementari piani regolatori per i
comuni minori (regolamentazione operativa)
Programmi pluriennali di attuazione (coordinamento dei piani
attuativi di nuovi insediamenti con il programma triennale dei
lavori)
Piani particolareggiati di esecuzione e piani di lottizzazione
(attuazione del p.r.g.)
Piani speciali di zona (peep e pip) piani attuativi finalizzati
all’espropriazione del territorio
 Procedimenti tra loro collegati
 Principio di tipicità e nominatività
11
10 Piani urbanistici
 Pianificazione di direttiva, operativa e di attuazione
 Concezione “gerarchica” dei piani
 Sistema a cascata: sequenza gradualistica di comandi via via
più concreti nel passaggio tra previsioni ampiamente
programmatiche ed indicative a previsioni cogenti ed
immediatamente operative
 Critiche alla concezione gerarchica
 Contrasta con il principio costituzionale dell’autonomia degli
enti locali territoriali e con il riparto delle competenze in
materia urbanistica che conferisce la Comune la disciplina
dell’assetto del proprio territorio (sussidiarietà)
 La pianificazione comunale non è una mera specificazione
delle scelte effettuate a monte da regione e provincia
12
11 Piani urbanistici
 Stella Richter: gerarchia vero e proprio idolo teorico
 Gradualità delle scelte (superamento della gerarchia)


Gradualismo non è ordinamento gerarchico ma progressiva
specificazione dei contenuti
Piani generali e particolareggiati possono contenere
indifferentemente disposizioni a contenuto programmatorio e
puntuali, immediatamente operative
 Concezione funzionale: utilizzazione ottimale del
territorio

Funzione precettiva e di gestione
13
12 Piani di settore
 La pianificazione urbanistica non può contenere tutti gli interessi
pubblici riferibili all’organizzazione del territorio
 Discipline di settore che concorrono con la pianificazione a determinare i
possibili usi del territorio
 Tali discipline devono coordinarsi con la pianificazione


Inserzione automatica di vincoli e prescrizioni
Necessità di intese
 Piani di settore: valenza prevalente
 Piani territoriali funzionali alla tutela degli aspetti ambientali
 Piano di bacino distrettuale (Codice dell’ambiente d. lgs. 152/2006)
 Piano del parco (Legge quadro sulle aree protette l. 394/1991)
 Piano paesaggistico (Codice beni culturali d.lgs 42/2004)
14
13 La pianificazione delle risorse idriche
 Direttiva Quadro sulle Acque 2000/60/CE
 istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia
di acque con un approccio innovativo nella legislazione
europea in materia di acque, tanto dal punto di vista
ambientale, quanto amministrativo-gestionale.
 Obiettivi:


prevenire il deterioramento qualitativo e quantitativo
migliorare lo stato delle acque e assicurare un utilizzo
sostenibile, basato sulla protezione a lungo termine delle
risorse idriche disponibili
14 LA DIRETTIVA 2000/60/CE
 ampliare la protezione delle acque, sia superficiali che sotterranee
 raggiungere lo stato di “buono” per tutte le acque entro il 31 dicembre 2015
 gestire le risorse idriche sulla base di bacini idrografici indipendentemente
dalle strutture amministrative
 procedere attraverso un’azione che unisca limiti delle emissioni e standard di
qualità
 riconoscere a tutti i servizi idrici il giusto prezzo che tenga conto del loro costo
economico reale
 rendere partecipi i cittadini delle scelte adottate in materia.
 la tutela delle acque a livello di “bacino idrografico” e l’unità territoriale di
riferimento per la gestione del bacino è individuata nel “distretto idrografico”
 area di terra e di mare, costituita da uno o più bacini idrografici limitrofi e dalle
rispettive acque sotterranee e costiere.
15 LA DIRETTIVA 2000/60/CE
 Per ciascun distretto
 un’analisi delle caratteristiche del distretto
 un esame dell’impatto provocato dalle attività umane sullo stato delle acque
superficiali e sotterranee
 un’analisi economica dell’utilizzo idrico
 Entro 2015 per ciascun distretto programma di misure che tenga conto
delle analisi effettuate e degli obiettivi ambientali fissati dalla Direttiva
 I programmi di misure sono indicati nei Piani di Gestione che gli
Stati Membri devono predisporre per ogni singolo bacino idrografico

è lo strumento di programmazione/attuazione per il raggiungimento degli obiettivi
stabiliti dalla direttiva.
16 Piani di gestione




Art. 13 direttiva
Strumento per il raggiungimento degli obiettivi della direttiva
Deve essere adottato entro 9 anni dall’entrata in vigore della direttiva
Contenuto
 la descrizione generale delle caratteristiche del distretto;
 la sintesi delle pressioni e degli impatti delle attività umane sui corpi idrici






superficiali e sotterranei;
l’elenco e la rappresentazione delle aree protette;
la mappa delle reti di monitoraggio;
l’elenco degli obiettivi ambientali per tutti i corpi idrici;
la sintesi dell’analisi economica;
la sintesi dei programmi di misure (compresi quelli più dettagliati per
sottobacino, settori o per problematiche specifiche, nonché le misure adottate
per la partecipazione pubblica);
l’elenco delle autorità competenti e le procedure per ottenere la
documentazione e le informazioni di base
 Piano particolarmente complesso
 Comprende tutti i possibili aspetti relativi alla gestione delle acque
17 Piani di gestione
 Art. 13 comma 5 direttiva
 I piani di gestione dei bacini idrografici possono essere
integrati da programmi e piani di gestione più dettagliati
per sotto-bacini, settori, problematiche o categorie di
acque al fine di affrontare aspetti particolari della
gestione idrica.
 Piano non solo territoriale ma anche economico
18 Recepimento direttiva
 La direttiva 2000/60/CE è stata recepita in Italia attraverso il
decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152.
 L’art. 64 ha ripartito il territorio nazionale in 8 distretti
idrografici e prevede per ogni distretto la redazione di un piano
di gestione, attribuendone la competenza alle Autorità di
distretto idrografico.
 Nell’attesa della piena operatività delle Autorità di distretto, il
decreto legge n. 208 del 30 dicembre 2008 convertito con
modificazioni in Legge 27 febbraio 2009, n. 13, recante Misure
straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione
dell’ambiente, stabilisce che l’adozione dei Piani di gestione
avvenga a cura dei Comitati Istituzionali delle Autorità di bacino
di rilievo nazionale, integrati dai componenti designati dalle
regioni il cui territorio ricade nel distretto a cui si riferisce il
piano.
19 Recepimento direttiva
 Prima del recepimento della direttiva l’ordinamento
nazionale aveva introdotto con la Legge 183/89 il
concetto di pianificazione a scala di bacino, da
attuarsi attraverso la realizzazione dei Piani di Bacino
e aveva anticipato un approccio integrato alla tutela
delle acque attraverso il Decreto legislativo 152/1999
che prevedeva, tra l’altro, quale strumento di
pianificazione delle misure per il conseguimento degli
obiettivi ambientali in materia delle acque,
l’elaborazione, a cura delle regioni, dei piani di
tutela, stralcio dei piani di bacino.
20 Pianificazione
 D.lgs. 152/2006
 Diversi livelli di pianificazione (tre tipi)
 Autorità di bacino distrettuale
 Piano di Bacino Distrettuale (art.65)
 Piani di gestione (art. 117)
 Piani di tutela (art. 121)
21 Piano di bacino distrettuale
 È lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale
sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla
conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo ed alla corretta
utilizzazione della acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali
del territorio interessato (art. 65 codice ambiente)
 Ha valore di piano territoriale di settore
 È al vertice della pianificazione ambientale ed urbanistica
 I piani regionali e locali si devono coordinare con questo
 Il piano deve, tra l’altro, l'indicare le zone da assoggettare a speciali vincoli e
prescrizioni in rapporto alle specifiche condizioni idrogeologiche, ai fini della
conservazione del suolo, della tutela dell'ambiente e della prevenzione contro
presumibili effetti dannosi di interventi antropici
 Deve essere sottoposto a VAS
 Approvazione con DPCM
22 Piano di gestione
 Riprende i contenuti della direttiva
 È piano stralcio (o articolazione interna) del piano di
bacino
 Medesimo iter di approvazione del piano di bacino
23 Piano di tutela delle acque
 Strumento di competenza regionale che contiene le
misure necessarie alla tutela qualitativa e quantitative
delle acque
 Riprende i contenuto del d.lgs 153/1999
 È uno specifico piano di settore
24 Partecipazione pubblica
 Art. 14 direttiva
 Accesso all’informazione


su richiesta e previa autorizzazione, a tutti i documenti di riferimento e
alle informazioni in base ai quali è stato elaborato il progetto del piano
di gestione del bacino idrografico.
Pubblicazione di tutti i documenti che dovranno essere oggetto di
consultazione
 Consultazione



Calendario e programma di lavoro per la presentazione del Piano di
Gestione e misure di consultazione.
Individuazione e valutazione globale provvisoria delle principali criticità
nella gestione dei corpi idrici.
Sintesi del Piano di Gestione
 Partecipazione attiva

di tutte le parti interessate all'attuazione della direttiva stessa, in
particolare all'elaborazione, al riesame e all'aggiornamento dei piani di
gestione dei bacini idrografici
25 Partecipazione pubblica
 Piano di Gestione: l’articolo 65, comma 7, cui l’articolo
117 rimanda per le procedure di approvazione, recepisce
integralmente l’articolo 14, comma 1 della DQA;
 Piano di Tutela delle Acque: l’articolo 122,
Informazione e consultazione pubblica nei Piani di cui
all’articolo 121, recepisce integralmente tutto l’articolo 14
della DQA.
26 Piano per il parco
 Ha la funzione di tutela dei valori naturali ed ambientali
nonché storici, culturali, antropologici, tradizionali la cui
cura è affidata all'Ente parco (art. 12 legge 394/1991).
 Aspetti di conformazione del territorio
 organizzazione generale del territorio e sua articolazione in aree o
parti caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento e tutela
 vincoli, destinazioni di uso pubblico o privato e norme di attuazione
relative con riferimento alle varie aree o parti del piano
 Zonizzazione: suddivisione del parco in zone a diversa intensità di
tutela

riserve integrali; riserve generali orientate; aree di protezione; aree di promozione
economica e sociale
27 Piano per il parco
 Predisposto dall’Ente parco
 Comunità del parco (organo politico) partecipa alla
definizione dei criteri
 Il piano, approvato dal consiglio direttivo, è adottato
dalla Regione
 Dopo l’adozione si apre una fase di partecipazione
 Chiunque può prenderne visione ed estrarne copia e può
presentare osservazioni scritte
 Sulle osservazioni si esprime la p.a.
 Approvazione della Regione
28 Piano per il parco
 Effetti:
 dichiarazione di pubblico generale interesse e di urgenza
e di indifferibilità per gli interventi in esso previsti
 sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani
territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di
pianificazione
 Controllo (art. 13)
 Il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad
interventi, impianti ed opere all'interno del parco è
sottoposto al preventivo nulla osta dell'Ente parco
29 Piano paesaggistico
 Piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesaggistici
 Sovrapposizione tra territorio-paesaggio e territorio
oggetto di pianificazione urbanistica
 Pianificazione obbligatoria: funzioni
 conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici
sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche
e dei materiali costruttivi, nonchè delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;
 riqualificazione delle aree compromesse o degradate;
 salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali,
assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio;
 individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro
compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati
31
30 Piano paesaggistico
 Piano interamente regionale
 Effetti: cogenti per gli strumenti urbanistici e
prevalenti su di essi
 Imposizione di vincoli
 Determinate parti del territorio tutelate per legge
(territori costieri, fiumi, montagne, zone umide etc.)
 Immobili ed aree di notevole interesse pubblico
 Immobili ed aree individuate dai piani
 Vincoli
 Nessun indennizzo
 Nessuna decadenza