Linee e paradigmi di riorganizzazione del sistema pubblico
La storia infinita delle riforme della PA:
dagli anni ’90, al titolo V, al federalismo fiscale, alle ‘manovre
finanziarie’, alla spending review 1 e 2, fino alle leggi Madia
(2014-2015)
Corso di analisi finanziaria degli enti pubblici
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La pubblica amministrazione:
definizione
PA
Sistema
debolmente
connesso
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È costituita dall’insieme degli istituti la cui
missione è rivolta al soddisfacimento di
“bisogni pubblici”
Tali istituti sono connessi da relazioni di
varia intensità ma dotati di reciproca
autonomia
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Mappa delle PA
• ministeri 12, con rispettive strutture periferiche:
scuole, musei, prefetture...
• regioni 20, con enti collegati
• province: oltre 100, con enti collegati
• comuni oltre 8.000, con enti collegati
• università: circa 90
• camere di commercio: 100
• enti di ricerca: 300
• enti pubblici non economici, Autorità e agenzie:
alcune centinaia
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La dimensione finanziaria
Conto consolidato PA- miliardi di euro
2006
2010
2011
2012
2013
2014
Uscite
correnti
656
739
750
755
762
767
Uscite totali
730
793
798
820
819
826
Entrate
correnti
677
715
725
766
763
769
Entrate totali
681
722
736
771
772
777
Saldo corrente
20,20
-24,49
-24,93
10,3
1,2
2,37
Indebitamento
netto
49,9
71,2
62,3
48,3
47,4
49,1
% Debito sul
PIL
106
119
120
127
128,5
132,1
Fonte: ISTAT, DEF 2015 (dal 2012)
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Struttura della spesa corrente
(miliardi di euro)
2006
2010
2011
2012
2013
2014
Uscite correnti
AP
656
739
750
755
762
767
Di cui interessi
passivi
68,5
70
78
84
78
75
Personale
163
172
170
166
165
164
Consumi
intermedi
77,6 +41
137
136
130
133
134
Prestazioni
sociali
252
298
305
311
319
328
Contributi alla
produzione
13
62,3
61
63
66
66
Altre spese
40,9
Fonte: ISTAT, DEF 2015 (dal 2012)
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Progressione storica
Anni
Debito pubblico
Debito pubblico su
PIL
Pressione fiscale
1984
285
74,4
34,9
1991
751
98,0
39,4
1994
1.069
121,8
40,8
2000
1.300
109,2
41,6
2006
1.582
106,5
42,0
2009
1.763
115,8
42,6
2011
1.890
120
42,5
2012
1.987
127
43,5
2013
2069
128,5
43,4
2014
2135
132,1
43,5
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Il nodo irrisolto
• Da oltre 20 anni le riforme amministrative hanno
affrontato il problema di gestire in modo
efficiente ed efficace un aggregato di enti che
incide per la metà del PIL
• Nei momenti di crisi le riforme si sono
intensificate ma non è stato risolto il nodo di
fondo
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...emerge una contraddizione di fondo tra
autonomie, aziendalizzazione
federalismo
controllo centrale sulla
spesa (parametri di
Maastricht, patto di
stabilità, vincoli vari)
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8
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Riforme e innovazione nella PA: anni ‘90
•
• Focus sul contesto di ente
• Contrattualizzazione rapporto di lavoro
• Riorganizzazione uffici
• Sviluppo managerialità
• Enfasi su direzione per obiettivi
Innovazione nelle modalità operative e nella relazione con gli utenti
Esiti parziali
ma significativi
La crisi degli anni ‘90 delle istituzioni locali
• Spinte alla crescita e
all’assorbimento di
risorse
• Debolezza degli
assetti istituzionali e
organizzativi
Crisi di legittimazione e crisi finanziaria
La riforma del 1990 (legge 142 prima maniera) non influisce
perché non tocca le risorse fondamentali (soldi, poteri,
personale)
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1992/93 - anni forti del cambiamento
Le quattro riforme del
governo Amato (l.421/92 e
finanziaria da 70.000 MLD)
• finanza territoriale (ICI)
• sanità
• privatizzazione lavoro
• previdenza (primo
intervento)
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Elezione diretta del Sindaco
(l. 81/93)
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Le riforme amministrative
degli anni ‘90
• Superamento del modello burocratico
• Separazione dei ruoli tra indirizzo
politico strategico e gestione (affidata ai
dirigenti)
• Scelta di fondo verso un modello di
direzione per obiettivi
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perno del sistema
definizione degli
obiettivi e verifica
dei risultati
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ANNI ‘00
•
•
•
•
•
•
Rafforzamento delle autonomie nella costituzione (Titolo V)
Forti incrementi della spesa in alcuni settori (sanità vs. istruzione)
Indebolimento dei controlli
Enfasi su governance, sussidiarietà, integrazione…
Sforzo di misurazione risultati in termini di prodotti/servizi, meno di
outcome, valore pubblico e sociale…
Sindaci e amministratori locali perdono slancio
Approccio
confuso,
esiti incerti
13
Il nuovo rilievo costituzionale di
regioni ed enti locali
Vecchio art. 114
La repubblica si riparte in
Regioni, Province e Comuni.
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Nuovo art. 114 (2001)
La Repubblica è costituita dai
Comuni, dalle Province, dalle
Città Metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città
Metropolitane e le Regioni
sono enti autonomi con
propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi
fissati dalla Costituzione.
…..
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MA ….
Dopo il 2000 :
- Spesa e debito riprendono ad aumentare
- Il sistema politico torna a cavalcare la spesa
- Emergono nuove anomalie e nuovi squilibri
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Anni ‘10
•
Scenario di crisi economica dirompente
• Caduta della fiducia nella politica
• Confusione normativa: crescita dell’auto-amministrazione
• Ripresa del centralismo: dominio del MEF
• Difficoltà nel cogliere le potenzialità delle nuove tecnologie
• Transizione demografica
Disorientamento
diffuso
Le prime risposte alla crisi (2009-2010)
• LA RIFORMA “BRUNETTA”: valutazione e
performance delle PA (d.l. 150/2009 in attuazione
delega legge n. 15 2009: “in materia di ottimizzazione
della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e
trasparenza delle pubbliche amministrazioni”)
• Federalismo Fiscale (2010) LEGGE 5 MAGGIO 2009,
N. 42 ("Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione")
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Le nuove risposte alla crisi (2012-2015)
• L. Cost. 1/2012: principio dell'equilibrio strutturale delle entrate e
delle spese del bilancio
• Legge anti-corruzione (190/ 2012)
• Decreto trasparenza (33/2013)
• “finanza e funzionamento degli enti territoriali” (D.L. n. 174/2012
e L. 35/2012)
• Spending review 1 (2012): Giarda
• Spending review 2 (2014): Cottarelli
• Spending review 3 (2015): ?
• Legge “DelRio” (n. 56/2014) su province e città metropolitane
• 44 punti (Renzi-Madia): DL agosto 14 e disegno legge delega
• Nuova riforma Costituzionale (in corso …)
• LEGGE n. 124, 7 agosto 2015: Deleghe al governo in materia di
riorganizzazione delle A. P.
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L’albero storto
(Fonte: RELAZIONE DEL GOVERNO ALLE CAMERE IN OTTEMPERANZA ALLA DISPOSIZIONE DELL’ART.
2,COMMA 6, DELLA LEGGE 5 MAGGIO 2009, N. 42 ("Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione")
La situazione presente della finanza pubblica italiana, nel rapporto tra Stato centrale da un lato - e Regioni, Province e Comuni - dall’altro lato - può essere compresa
solo andando indietro nel tempo e considerando due passaggi fondamentali:
a) la sua quasi totale centralizzazione, fatta al principio degli anni ’70;
b) il decentramento/federalismo, introdotto tra il 1997 e il 2001. È così che l’albero è
cresciuto storto.
aa) mentre la spesa statale è prevalentemente finanziata con le tasse pagate dai
cittadini (e con il ricorso al debito pubblico, per cui lo Stato ha propria essenziale
responsabilità e per cui paga interessi passivi);
bb) invece la spesa locale è fatta da Governi che hanno il potere di spesa ma non il
dovere di presa fiscale, così risultando fiscalmente irresponsabili.
È questa la stortura della nostra finanza pubblica. Una stortura che è tanto politica
quanto economica.
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Relazione Giarda: l’anomalia
• L‘attività degli enti locali si caratterizza per le
profonde differenze dimensionali degli enti
territoriali. I comuni variano in popolazione da 40 a
4.000.000 di abitanti. Le province da 90.000 a
4.500.000 abitanti. Le regioni da 300.000 a 10.000.000
abitanti.
• L’anomalia italiana sta tuttavia in due fatti. Il primo è
quello della uniformità delle funzioni assegnate a
tutti gli enti. Il secondo che i territori delle province,
molto diversi tra di loro per popolazione, superficie e
orografia, sono stati tradizionalmente adottati dallo
Stato per costituire sui loro territori i centri di
gestione e controllo della sua attività.
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Legge Costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
Art. 81
« Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e
le spese del proprio bilancio, tenendo conto
delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del
ciclo economico.
Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al
fine di considerare gli effetti del ciclo
economico e, previa autorizzazione delle
Camere adottata a maggioranza assoluta dei
rispettivi componenti, al verificarsi di eventi
eccezionali».
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Tematiche aperte
•
•
•
•
•
•
Valutazione
Trasparenza
Anticorruzione
Spending review
Riorganizzazione enti nei territori
Dirigenza
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Valutazione
• Nuclei (dal 1994) e organismi indipendenti di
valutazione (dal 2009)
• Agenzie nazionali
– Anvur (università e ricerca): dal 2011 (sulla carta dal
2006)
– Civit (dal 2009), poi ANAC dal 2013
• Riferimenti europei (organismi e regole in
vari settori)
• Pratiche e cultura di valutazione a livello
internazionale
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Sistema dei controlli enti locali
Referto alla CdC, secondo D.L. n. 174/2012
•
•
•
•
•
L’orientamento alla legalità emerge dalle risposte concernenti la regolarità
amministrativa e contabile come cura della conformità, o della compliance,
rispetto alle norme di riferimento;
l’orientamento manageriale si concretizza nel conformarsi ai principi della
gestione per obiettivi anche attraverso l’adozione di una serie di strumenti di
programmazione e controllo gestionale;
l’orientamento alla performance si manifesta come attenzione agli effetti
esterni degli interventi in ottica strategica, alla qualità dei risultati quale risulta
anche da indagini oggettive oppure da rilevazioni della qualità percepita;
l’orientamento all’economicità è espresso dall’attenzione posta alla verifica,
continuativa nel tempo e sostenuta da specifici strumenti, per gli equilibri
economici e finanziari;
l’orientamento al sistema allargato dell’ente locale è sostenuto dalle forme di
controllo riferite agli enti partecipati e implicanti anche l’adozione di strumenti
rivolti al consolidamento delle gestioni e dei risultati nell’ambito di questo
sistema.
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Dal sito ANAC
Con l’entrata in vigore della legge 11 agosto 2014, n.
114 [1], di conversione del decreto legge 23 giugno
2014, n. 90, le competenza dell’ANAC, relative alla
misurazione e valutazione della performance, di cui agli
articoli 7, 8, 9, 10, 12, 13 e 14 [2] del decreto legislativo
150 del 2009, sono trasferite al Dipartimento della
Funzione pubblica (www.funzione pubblica.gov.it) [3].
9 settembre 2014
Trasparenza
Nuove norme 2012 - 2013: Decr. Legisl. 33 che
integra norme precedenti
- Piani nazionali e di ente
- Obblighi per le amministrazioni: sezione
«amministrazione trasparente» nel sito
- Responsabilità dirigenti e organismi di
controllo
- Accesso civico
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Anti-corruzione
•
•
•
•
•
•
•
L. 190/2012
Piano nazionale anti-corruzione
Piani triennali di ente
Responsabile di ente
Codice etico obbligatorio
Nuovi poteri ANAC (2014)
---
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Spending review 1 (Dl n.95/2012)
Riduzione della spesa a servizi invariati
•
•
•
•
•
•
•
Direttrici azione di governo
Soppressione enti ed organismi
Tetto ai compensi dei manager pubblici
Acquisizione beni e servizi
Dismissione immobili
Risparmi di gestione
Riordino enti territoriali
Riduzione personale
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2 percorsi (Rel. Giarda)
• RIDUZIONE INEFFICIENZE
• POLITICHE DI CONFINE
«In questo processo di revisione ci sono almeno due
percorsi che si differenziano per il diverso mix di
obiettivi strategici, aggiustamenti dell’esistente,
attacco alle inefficienze.»
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Spending review 2 (2013-14)
Riunione di avvio – Palazzo Chigi dicembre 2013)
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Il lavoro del Commissario ha due obiettivi principali:
1. condurre la RS delle amministrazioni pubbliche e società
controllate (come definite all’articolo 49-bis del Decreto del
“Fare”) per il periodo 2014-16.
2. istituzionalizzare il processo di RS in modo che diventi parte
integrante del processo di preparazione del bilancio dello Stato e
delle altre amministrazioni pubbliche
Il fine di queste attività è la modernizzazione delle procedure e
modalità di spesa delle amministrazioni pubbliche in modo da
fornire servizi pubblici di alta qualità al più basso costo possibile
per il contribuente.
http://revisionedellaspesa.gov.it/revisionespesa.html
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Legge n. 56 del 7 aprile 2014, "Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni".
La "legge Delrio" ridisegna confini e
competenze dell'amministrazione locale senza
modificare il Titolo V della Costituzione.
La legge è stata poi modificata con il dl 66/2014
convertito nella legge 23 giugno 2014 n. 89, e il
dl 90/2014 convertito nella legge 11 agosto
2014 n. 114.
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Nei 44 punti della nuova riforma PA
•
•
•
•
12) valutazione dei risultati fatta
seriamente e retribuzione di risultato
erogata anche in funzione
dell'andamento dell'economia
13) abolizione della figura del
segretario comunale
17) gestione associata dei servizi di
supporto per le amministrazioni
centrali e locali (ufficio per il
personale, per la contabilità, per gli
acquisti, ecc.)
28) riorganizzazione della presenza
dello Stato sul territorio (es.
ragionerie provinciali e sedi regionali
Istat) e riduzione delle Prefetture a
non più di 40 (nei capoluoghi di
regione e nelle zone più strategiche
per la criminalità organizzata)
•
•
•
•
•
•
37) introduzione del Pin del cittadino:
dobbiamo garantire a tutti l'accesso a
qualsiasi servizio pubblico attraverso
un'unica identità digitale
38) trasparenza nell'uso delle risorse
pubbliche: il sistema Siope diventa "open
data"
39) unificazione e standardizzazione della
modulistica in materia di edilizia ed
ambiente
40) concreta attuazione del sistema della
fatturazione elettronica per tutte le
amministrazioni
41) unificazione e interoperabilità delle
banche dati (es. società partecipate)
42) dematerializzazione dei documenti
amministrativi e loro pubblicazione in
formato aperto
Legge di riforma della PA, approvata il 4 agosto 2015
in via definitiva dal Parlamento
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
cittadinanza digitale,
organizzazione dello Stato sul territorio,
dirigenza,
anticorruzione,
lavoro pubblico,
Camere di commercio,
enti di ricerca,
società partecipate pubbliche e servizi pubblici locali,
forze di polizia,
conferenza dei servizi,
silenzio-assenso fra amministrazioni,
testi unici
Legge 124/2015
art. 17, comma 1, lettera r)
• r) semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti
pubblici, di riconoscimento del merito e di premialità; razionalizzazione e
integrazione dei sistemi di valutazione, anche al fine della migliore
valutazione delle politiche; sviluppo di sistemi distinti per la misurazione
dei risultati raggiunti dall'organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli
dipendenti; potenziamento dei processi di valutazione indipendente del
livello di efficienza e qualità dei servizi e delle attività delle
amministrazioni pubbliche e degli impatti da queste prodotti, anche
mediante il ricorso a standard di riferimento e confronti; riduzione degli
adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una
maggiore integrazione con il ciclo di bilancio; coordinamento della
disciplina in materia di valutazione e controlli interni; previsione di forme
di semplificazione specifiche per i diversi settori della pubblica
amministrazione;