Diritto costituzionale
Forme di Stato e di Governo
Guido Rivosecchi
Forma di Stato
a) Tradizionalmente si ritiene che lo Stato risulti
dalla sintesi di tre elementi - popolo, territorio e
governo - e che la forma di Stato sia il modo in
cui tali elementi si relazionano. Più
precisamente, le forme di stato riguardano i
rapporti tra governanti e governati.
• Stato democratico
• Stato autoritario
b) Altri criteri per classificare le forme di Stato
b1) secondo le finalità generali che lo Stato si
prefigge
Stato liberale
Stato sociale
b3) in chiave storica
Stato assoluto
Stato liberale
(principio di legalità, separazione dei poteri, uguaglianza
formale dei cittadini)
Stato totalitario fascista e socialista
Stato democratico-sociale
(suffragio universale, diritti di partecipazione politica,
uguglianza sostanziale)
b2) sulla base dei criteri con cui gli apparati di
governo si distribuiscono sul territorio nazionale.
forme di stato unitarie, regionali o federali.
In Italia abbiamo una forma di stato
democratica, in quanto:
a) il potere politico viene esercitato da
rappresentanti democraticamente legittimati a
farlo
b) i rappresentanti hanno il diritto di governare in
quanto scelti dalla maggioranza del popolo,
ma nel rispetto di regole che assicurino
garanzia di libertà alle minoranze politiche
c) sono garantiti i diritti e le libertà politiche,
contenute nella prima parte della Costituzione
Forma di governo
La forma di governo ha riguardo, invece, solo al
terzo degli elementi sopra indicati, ossia il
governo. In particolare, la f. di g. indica il modo
in cui è distribuita la funzione di indirizzo politico.
Si distingue tra forme di governo:
• pure: il potere di indirizzo politico è concentrato
in un solo organo statale
• miste: il potere di indirizzo politico è suddiviso fra
più organi costituzionali
Forme di governo miste
• Monarchia costituzionale
(storicamente dallo Stato assoluto allo Stato liberale)
Il potere esecutivo spetta al Re (principio
monarchico) e il potere legislativo al
Parlamento (principio democratico), senza
che vi sia alcun collegamento tra i due.
• Repubblica presidenziale (per es. Stati
Uniti)
Il potere legislativo è suddiviso tra il Capo dello
Stato, eletto direttamente dal popolo, e le
Assemblee elettive.
Il Capo dello Stato è anche il vertice del potere
esecutivo ed è l’organo cui competono le
decisioni essenziali per l’indirizzo politico
• Repubblica semi-presidenziale
(per es. Francia)
Il Capo dello Stato è eletto direttamente dai
cittadini e nomina il Governo. Quest’ultimo, però,
deve avere la fiducia del Parlamento.
Questa f. di g. è caratterizzata da una sorta di
“bicefalismo” dell’esecutivo, in cui Capo dello
Stato (in posizione dominante) e Primo ministro
collaborano alla realizzazione delle scelte
fondamentali.
• Governo direttoriale
Al parlamento si affianca un Governo da
esso eletto (il c.d. Direttorio). Manca un
legame di tipo fiduciario. Non c’è la figura
del Capo dello Stato.
• Governi parlamentari:
• Monarchia parlamentare
• Repubblica parlamentare (Italia)
Carattere distintivo della forma di governo
parlamentare è il rapporto di fiducia che deve
sussistere tra Parlamento e Governo, i quali
collaborano nella determinazione dell’indirizzo
politico.
Il Capo dello Stato (re o p.d.r.) è chiamato a
risolvere le “crisi”.
• Governi neo-parlamentari
Si differenziano per l’elezione popolare
diretta del primo ministro contestualmente
al Parlamento.
Il principio di separazione dei poteri
Nell’esperienza continentale europea presupposto
fondamentale perché la nozione di forma di
governo acquisti un senso pregnante è che
sussista una qualche applicazione del principio
di separazione dei poteri legislativo, esecutivo
e giudiziario.
In assenza di ciò, infatti, la funzione di indirizzo
politico non sarebbe distribuita, ma esercitata da
un unico organo.
Il principio di separazione dei poteri viene
accolto generalmente non in senso
assoluto, bensì tendenziale
(v., per es., funzioni normative esercitate dal Governo).
Il principio di separazione dei poteri è
preordinato a garantire i diritti dei cittadini.
Forma di governo parlamentare
(in Italia)
Parlamento
elegge
Presidente
della
Repubblica
concede la fiducia
nomina
Governo
Parlamento e democrazia indiretta: la
rappresentanza politica
• Rappresentanza “senza democrazia”:
Capo dello Stato “rappresentante
dell’unità nazionale” (art. 87 cost.)
• Rappresentanza democratica: “ogni
membro del Parlamento rappresenta la
Nazione” (art. 67 cost.)
Libero mandato parlamentare
I parlamentari rappresentano la Nazione
“senza vincolo di mandato” (art. 67 cost.).
≠ rappresentanza privatistica
I sistemi elettorali
Il sistema elettorale è il meccanismo con cui i voti
espressi dagli elettori si trasformano in seggi,
ed è determinato:
a) dalla dimensione delle circoscrizioni e dei
collegi
b) se il sistema è maggioritario, dal tipo collegio
elettorale (collegio uninominale o plurinominale)
c) dal tipo di scelta lasciata all’elettore (preferenze o
scelta secca)
d) dalla formula elettorale (ossia dal meccanismo con cui si
procede alla ripartizione dei seggi)
Classificazione dei sistemi elettorali
secondo la formula elettorale
• Sistemi elettorali maggioritari ► il seggio è
attribuito a chi ottiene più voti nel singolo
collegio
(in alcuni casi è richiesta la maggioranza
assoluta, in altri è sufficiente quella relativa)
• Sistemi elettorali proporzionali ► i seggi
sono distribuiti in base alla quota di voti
ottenuta da ciascuna lista in competizione
“Pregi e difetti” del sistema
elettorale proporzionale
• Assicura la proporzione tra i voti ottenuti
dai partiti ed i seggi distribuiti all’interno
delle assemblea rappresentativa (ad. es., chi
ottiene il 10% dei voti, ottiene il 10% dei seggi, ossia,
alla camera, 63 seggi)
• Se vi è un numero molto elevato di partiti,
si assiste ad una parcellizzazione della
rappresentanza politica in assemblea.
“Pregi e difetti” del sistema
elettorale maggioritario
• Premia solo chi ha ottenuto un certo
numero di voti, quindi, le forze
politiche maggiori
• Favorisce la creazione di una
maggioranza più netta
Altri elementi che determinano il
sistema elettorale
• Dimensione del collegio (più è grande e
più ostacola le forze politiche minori)
• Presenza di clausole di sbarramento
• Previsione di un premio di maggioranza
L’incidenza dei sistemi elettorali sulla forma
di governo parlamentare
Il sistema elettorale, definito non dalla
Costituzione, ma dalla legge ordinaria,
influenza moltissimo il sistema politico,
poiché:
a) incide sul numero dei partiti
b) incide sulle relazioni dei partiti fra di loro
All’interno della forma di governo parlamentare,
ad es., si distingue tra:
• Governo
parlamentare a
multipartitismo
esasperato
• Governo parlamentare a
multipartitismo temperato
• Governo parlamentare
caratterizzato dal
bipartitismo
Democrazie consociative
Democrazie maggioritarie
Il sistema elettorale in Italia
• Fino al 1993 > sistema proporzionale
Parlamentarismo compromissorio
• Dal 1993 al 2005 > sistema misto: i ¾ dei
seggi erano distribuiti con sistema
maggioritario, ¼ dei seggi con sistema
proporzionale (con clausola si
sbarramento al 4%)
Spinta verso democrazia maggioritaria
Il sistema elettorale attualmente
vigente (l. n. 270 del 2005)
Abbiamo un sistema proporzionale
“corretto”, caratterizzato da:
- liste bloccate (cioè, senza la possibilità per gli
elettori di esprimere una preferenza)
- possibilità che le liste si colleghino tra di loro in
una coalizione
- la lista o la coalizione depositano un programma
e “indicano” un candidato alla Presidenza del
Consiglio
- partecipano alla ripartizione dei seggi solo le
liste o le coalizioni che hanno raggiunto una
certa soglia (cd. clausole di sbarramento)
- (chi “vince” ottiene un premio di maggioranza
Le modalità con cui è attribuito il premio di
maggioranza alla Camera e al Senato sono diverse:
Alla Camera
chi ha avuto più voti
validi a livello
nazionale ottiene
almeno 340 seggi
(su 630)
Al Senato
i premi sono attribuiti su
base regionale (55%
dei seggi attribuiti a
ciascuna Regione).
Referendum elettorale
• eliminazione delle coalizioni > il “premio”
viene attribuito alle lista che ottiene la
maggioranza dei voti
• eliminazione delle candidature plurime
Struttura del Parlamento
Bicameralismo perfetto, con pochi elementi
strutturali di differenziazione (►proposte di
riforma con trasformazione del Senato in organo
rappresentativo degli enti territoriali),
con possibilità, in casi tassativi, di riunirsi in
seduta comune ( ►elezione di organi non di indirizzo
politico e funzioni accusatorie).
La durata della legislatura
• Cinque anni, salvo scioglimenti anticipati
• Vige la regola della prorogatio
• Proroga solo in caso di guerra e per legge
(art. 60 Cost.)
Le funzioni del Parlamento
• funzione legislativa
• funzione di indirizzo e di controllo da
esercitarsi nei confronti del Governo
Organizzazione interna
• I gruppi parlamentari (►collegamento con i partiti politici)
• Le commissioni:
– permanenti
– temporanee: in particolare, le commissioni di
inchiesta (art. 82 cost.)
• Le giunte:
– Giunta per il regolamento
– Giunta delle elezioni e delle autorizzazioni a
procedere
L’autonomia parlamentare
1) Autonomia normativa > v. regolamenti
parlamentari (art. 64 Cost.)
2) Verifica delle elezioni (art. 66 Cost.)
3) Autonomia contabile
4) Autodichia (il rapporto di lavoro delle Camere con i loro
dipendenti è regolato e gestito esclusivamente dalle Camere)
5) Le prerogative parlamentari
(art. 68 Cost.)
Insindacabilità (art. 68, comma 1, Cost.)
“I membri del Parlamento non possono essere chiamati a
rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati
nell’esercizio delle loro funzioni”.
• E’ una garanzia “sostanziale”: i limiti opponibili alla libertà di
manifestazione del pensiero dei comuni cittadini non valgono per i
parlamentari
• Il problema è capire quando il soggetto è “nell’esercizio
delle funzioni”
• E chi decide?
(►v. giurisprudenza costituzionale e l. 140/2003)
Immunità penale (art. 68, comma 2, cost.)
E’ una garanzia di natura processuale:
protegge il parlamentare da alcuni
provvedimenti giudiziari finché è in carica
Formulazione della disposizione cost. prima della
riforma del 1993
Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene,
nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a
procedimento penale; né può essere arrestato, o
altrimenti privato della libertà personale, o sottoposto a
perquisizione personale o domiciliare, salvo che sia colto
nell’atto di commettere un delitto per il quale è
obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura. Eguale
autorizzazione è richiesta per trarre in arresto o
mantenere in detenzione un membro del Parlamento in
esecuzione di una sentenza anche irrevocabile di
condanna.
Attuale formulazione dell’art. 68 Cost.
• Non serve più l’autorizzazione per “processare”
un parlamentare, né per trarlo in detenzione se
condannato in via definitiva
• Si tutela il parlamentare da limitazioni della
libertà personale, domiciliare e di
comunicazione che generalmente sono disposti
“a sorpresa” dal magistrato nel corso delle
indagini (v., però, distinzione tra intercettazioni
dirette e indirette)
Il Governo
Il Governo è un organo complesso, formato dal
Presidente del Consiglio, dai Ministri e dal
Consiglio dei Ministri, ovvero il collegio
composto dal Presidente del Consiglio e dai
Ministri.
• Il numero dei ministri è stabilito dalle legge (art. 95 cost.)
• I ministri possono essere con o senza portafoglio
• Vi sono organi non necessari, quali il Vicepresidente del
Consiglio, i Viceministri ed i sottosegretari.
Funzioni:
• funzione di indirizzo politico, che
condivide col Parlamento
• funzione esecutiva
Rapporto P. del C. e ministri
I rapporti tra Presidente del Consiglio e Ministri si
sottraggono ad una specifica formalizzazione e
dipendono in larga misura dagli equilibri politici
interni alla coalizione di governo.
art. 95 Cost.: rapporto di direzione da parte del
Presidente del Consiglio verso i Ministri?
v., però, prassi causata dalla disomogeneità
politica spesso esistente fra i partiti che formano
la coalizione di governo
l. 400/1988
• La determinazione della politica generale
spetta al Consiglio dei Ministri
• Il pdc dispone di poteri relativi al
funzionamento del Consiglio
(convocazione, ordine del giorno)
• Il pdc dispone di poteri strumentali al
coordinamento delle attività dei ministri
Il procedimento di formazione del Governo
(artt. 92-93-94 Cost.) e ruolo del P.della R.
Consultazioni
(che sono ormai diventate una consuetudine costituzionale)
Incarico (generalmente accettato “con riserva”)
(►quale discrezionalità in capo al Presidente della Repubblica?)
Nomina del Presidente del Consiglio e, su proposta di
questo, dei Ministri
(► ruolo del P.d.C. all’interno del Consiglio dei Ministri)
Giuramento
Concessione della fiducia da parte delle Camere
Dinamiche del rapporto fiduciario
• Mozione di fiducia
• Mozione di sfiducia (art. 94 cost.)
• Questione di fiducia (regolamenti parlamentari)
• Mozione di sfiducia individuale o revoca del
singolo ministro?
(v. Corte cost., sent. n. 7 del 1996)
(► revoca/sfiducia e, ancora, problema del ruolo del
P.d.C. all’interno del Consiglio dei Ministri)
Il Presidente della Repubblica
E’ estraneo al circuito di indirizzo e di
responsabilità politica a cui invece
appartengono il Governo ed il Parlamento.
E’ un organo autorevole, monocratico,
posto in una posizione super partes, a cui
è assegnata una funzione di garanzia del
corretto funzionamento del sistema
costituzionale.
Modalità di elezione (artt. 83-85)
• Parlamento in seduta comune “integrato” (art.
83 cost.)
• Maggioranze qualificate
• Scrutinio segreto
• Durata settenale (art. 85 cost.)
• Rielezione?
Funzioni (art. 87 cost.)
Può intervenire nel funzionamento dell’attività di
governo con strumenti incisivi e tempestivi.
E’ possibile individuare tre categorie di possibili
interventi presidenziali:
1) gli interventi nei confronti del potere legislativo;
2) gli interventi sul potere esecutivo;
3) gli interventi nei confronti del potere giudiziario.
Gli interventi nei confronti del potere
legislativo
• Indice l’elezione delle Camere e ne fissa
la prima riunione
• Può inviare messaggi alle Camere
• Promulga le leggi
• Può rinviare le leggi alle Camere (art. 74
cost.)
• Può sciogliere le Camere (art. 88) (rinvio)
Gli interventi sul potere esecutivo
• Nomina del Presidente del Consiglio dei
Ministri e dei singoli Ministri
• Emanazione dei decreti aventi valore di
legge e dei regolamenti
• Autorizza la presentazione dei disegni di
legge di iniziativa governativa alle Camere
Gli interventi nei confronti del potere
giudiziario
• Presiede il Consiglio Superiore della
Magistratura
• Può concedere la grazia e commutare le
pene
La controfirma (art. 89 cost.)
Tutti gli atti del Presidente della Repubblica assumono la
forma del decreto (D.P.R.) e devono essere
“controfirmati”
La controfirma ha lo scopo di far transitare la responsabilità
politica e giuridica dell’atto dal Presidente della
Repubblica al Governo
Irresponsabilità del P.d.R. ex art. 90 cost.
Dalla lettura dell’art. 89 cost., in particolare
dall’aggettivo “proponenti”, si potrebbe dedurre
che ogni atto del P.d.R. venga adottato su
proposta del Governo e, dunque, abbia un
contenuto riconducibile alla volontà
dell’esecutivo.
Se ciò fosse sempre vero, verrebbero meno le
caratteristiche fondamentali che definiscono il
P.d.R. organo super partes di garanzia
costituzionale.
Ma anche la lettura contraria, secondo cui ogni
atto formalmente presidenziale sarebbe
riconducibile per ciò solo alla volontà del P.d.R.,
farebbe venire meno il suo ruolo di “garante”.
In realtà, è necessario operare delle
distinzioni:
a) Vi sono atti frutto della
volontà del Presidente del
Consiglio dei Ministri o del
Ministro proponente
b) Vi sono atti frutto della sola
volontà del P.d.R., in cui la
controfirma ha valore di
controllo formale
Si parla di “atto
formalmente
presidenziale
ma sostanzialmente
ministeriale”
(per es., d.l., d.lgs., reg., etc.)
Si parla di atti
“formalmente e
sostanzialmente
presidenziali”
(per es. nomine, grazia (dopo
sent. 200/2006, etc.)
c) Vi sono atti formalmente
adottai dal P.d.R., il cui
contenuto è deciso
dall’accordo tra P.d.R. e
Governo
Si parla di “atti
complessi uguali”
problema
Come qualificare il potere di scioglimento
delle Camere (art. 88 cost.)?
E’ un atto proprio del P.d.R. o un atto
complesso?
Dipende dal tipo di parlamentarismo
(compromissorio o maggioritario)