Corso di Organizzazione Politica
Europea
anno accademico2012-13
Lez IV
La Commissione
Gabinetti dei Commissari e
amministrazione
I gabinetti dei Commissari
• Organismo tipico degli esecutivi costruiti sul
modello “ministeriale” (Francia, Italia etc.)
•
• Piccolo gruppo di funzionari (oggi non più di 6) .
• Ogni Commissario nomina il proprio “capo
gabinetto”
•
• Funzioni del gabinetto del Commissario :
• -coordinamento orizzontale (tra i Commissari) volto
ad assicurare la collegialità della Commissione
• -coordinamento verticale (tra il Commissario e i
settori dell’amministrazione comunitaria che
dipendono da lui/lei)-raccordo tra l’amministrazione
e i suoi responsabili politici.
.
I cabinets prima della riforma
• Tradizionalmente i cabinets erano formati da alti
funzionari “paracadutati” dalle amministrazioni dello
stato del Commissario ed erano esposti all’accusa
di essere portatori di interessi nazionali
nell’amministrazione comunitaria”feudi nazionali”.
• Spesso gli stati finanziavano direttamente un certo
numero di posti per i propri connazionali nei
cabinets (oltre a quelli finanziati dal bilancio
comunitario)
• Ciò dava luogo a relazioni spesso difficili con la
burocrazia della Commissione.
• (Cabinets: The animals nobody loves..)
Riforma Prodi-Kinnock 1999-2004
•
Ridare legittimità alla Commissione dopo la crisi della Commissione Santer
•
Il numero massimo dei membri dei gabinetti è stato ridotto a 6 (9 per il
Presidente)
A ciascun Commissario si è chiesto di nominare un capogabinetto o
un vicecapogabinetto di nazionalità diversa dalla propria
Tutti i gabinetti debbono avere membri di almeno 3 nazionalità (prima
bastava che 1 solo fosse di nazionalità diversa dal Commissario).
Riforma implementata immediatamente
Il 40% dei membri nominati furono donne
•
•
•
•
•
•
Furono rafforzati i rapporti tra gabinetto e settore dell’amministrazione
comunitaria corrispondente trasferendo ciascuno presso la sede del
rispettivo settore (DG). Questo diminuì i contatti dei gabinetti tra loro .
Ma nel 2004 quando il Berlyamont (sede Commissione) fu ristrutturato
tornarono lì tutti.
I gabinetti dalla Commissione
Barroso I
• Mantenne le riforme precedenti, ma aggiunse che
almeno 3 membri del gabinetto dovessero essere
nominati tra i funzionari della Commissione.
• Importanza dei gabinetti probabilmente cresciuta dopo
allargamento del 2004 perché i Commissari dei nuovi
s.m. avevano bisogno di affidarsi a personale esperto
: hanno nominato + spesso funzionari con nazionalità
dei 15 (90% dei capi gabinetto viene dai 12)
Multinazionalità realizzata
• Nel 2004 più del 96% dei cabinets includeva più
nazionalità di quanto prescritto
• Il 57% dei membri dei gabinetti veniva da uno
stato diverso da quello del proprio commissario
((nel 1995 il 75% era della stessa nazionalità).
• La multinazionalità dei cabinets è divenuta la
regola.
• Anche se i capi gabinetto sono spesso della
stessa nazionalità del Commissario
I membri dei gabinetti
The average cabinet member is a dynamic,
extremely hard-working, 30-40 year old’. Young,
thrusting, and with no security of tenure, most
cabinet members naturally are driven by a
perceived need to serve and make an
impression on their Commissioner, which is
seldom a recipe for inaction or non-intervention.
It is little wonder that they are considered a
special form of terrorist by many in the services.
(Peterson 2009)
Ruolo crescente dopo
l’allargamento
• Ruolo fondamentale per costruire il
consenso nella Commissione, forgiando
compromessi . Non ci sarebbe collegialità
senza i gabinetti
• Ruolo cresciuto con allargamento:
gabinetti “ponte” tra vecchi e nuovi stati e
tra nuovi Commissari inesperti e
l’amministrazione comunitaria
I gabinetti del Presidente e di alcuni
Commissari
• Il gabinetto del Presidente Barroso
• http://ec.europa.eu/commission_20102014/president/about/team/index_en.htm
•
•
•
•
Il gabinetto della Vicepresidente Ashton
http://eeas.europa.eu/ashton/team/index_en.htm
Il gabinetto del Vicepresidente Tajani
http://ec.europa.eu/commission_20102014/tajani/about/team/index_en.htm
• Il gabinetto del Commisario allo Sviluppo Piebalgs (Lettonia)
• http://ec.europa.eu/commission_20102014/piebalgs/about/team/index_en.htm
La Commissione EuropeaL’Amministrazione
La Commissione EuropeaL’Amministrazione
Line e Staff
• Compiti di line
• Legati al
perseguimento dei fini
ultimi (mission) di
un’organizzazione.
• Rapporti con
ambiente esterno e i
destinatari delle
politiche
• Compiti di staff
• Legati alla
sopravvivenza e al
buon funzionaemento
dell’organizzazione
• Rapporti con
ambiente interno e
con le diverse unità
dell’organizzazione
Organizzazione della Commissione
Politiche interne (line)
•AGRI Agricoltura e sviluppo rurale
(DG)
•COMP Concorrenza(DG)
•TRADECommercio (-DG)
•ECFIN Affari economici e finanz(DG)
•EAC Educazione e cultura(DG)
EMPLOccupazione e affari sociali(DG)
•ENER Energia (DG)
•CLIMA Cambiamento climatico (DG)
•MOVE Trasporti e mobilità (DG)
• ENTR Impresa e industria (DG)
•ENV Ambiente (DG)
•MARE Pesca e affari marittimi (DG)
•SANCO Salute e consumatori(DG)
Società dell’informazione e
media (DG)
•MARKT Mercato Interno(DG)
•JUST Giustizia (DG)
•HOME giustizia affari int (DG)
•REGIO Politica regionale (DG)
•RTD Ricerca e innovazione(DG)
•TAXUD Tassazione unione
doganale (DG)
•Agenzie esecutive
Rel. esterne(line)
•Sviluppo(DG)
•ELARG
Allargamento (DG)
•DEVCO EuropeAid-Cooperazione(DG)
•Relazioni Esterne (DG)
• ECHO Aiuti
umanitari
•Commercio
(DG)
FPI Servizio
Strumenti
Politica Estera
Serv.generali
Serv.interni (staff)
•COMM
•BUDG Bilancio (DG)
Comunicazione (DG)
•Bureau of European Policy
•OLAF Ufficio Anti-
Advisors
frodi
•Eurostat
•JRC Centro di ricerca
(BEPA)
•Ufficio di Protezione dei dati
della Commissione Europea
•HR Risorse umane e
congiunto
•Ufficio delle
Pubblicazioni
•Archivio storico
Sicurezza (DG)
•Segretariato
•Infrastrutture e logistica-
Generale
•DIGIT Informatica
•Infrastrutture e logisticaBruxelles(OIB)
Lussemburgo(OIL)
•Servizi di audit interni(IAS)
•Servizio interpreti (SCIC)
•SERVIZIO LEGALE
•Ufficio amministrazione e
pagamento spettanze
individuali(PMO)
•Traduzioni (TRAD)
Organizzazione della Commissione
Politiche (line)
•AGRI Agricoltura e sviluppo rurale
(DG)
•COMP Concorrenza(DG)
•TRADE-Commercio (DG)
•ECFIN Affari economici e finanz(DG)
•EAC Educazione e cultura(DG)
•EMPL Occupazione e affari
sociali(DG)
•ENER Energia (DG)
•CLIMA Cambiamento climatico (DG)
•MOVETrasporti e mobilità (DG)
• ENTR Impresa e industria (DG)
•ENV Ambiente (DG)
•MARE Pesca e affari marittimi (DG)
•SANCO Salute e consumatori(DG)
DIGIT Informatics
•CNECT Reti di comunicazione,
contenuto e tecnologia (DG)
•MARKT Mercato Interno(DG)
•JUST Giustizia (DG)
•HOME Affari interni (DG)
•REGIO Politica regionale (DG)
• RID Ricerca e innovazione(DG)
•TAXUD Tassazione unione doganale
(DG)
•Agenzie esecutive
Rel.esterne(line) Serv.generali
•ENLARG Allargamento
(DG)
•DEVCO Cooperazione
allo sviluoppo(DG)
•EEAS Servizio per le
Relazioni Esterne (201011)
• ECHO Aiuti
umanitari(creata 1992
DG dal 2004 nel 2010
include anche
Protezione civile )
•COMM
Comunicazione
(DG)
•OLAF Ufficio
Anti-frodi
•ESTAT Eurostat
(DG)
•JRC Centro di
ricerca congiunto
•OPUfficio delle
Pubblicazioni
•DGT Traduzioni
(DG)
•Segretariato
Generale
Serv.interni (staff)
•BUDGET Bilancio (DG)
•BEPA Bureau of European
Policy Advisors
•Ufficio di Protezione dei dati
della Commissione Europea
•HR Risorse umane e
Sicurezza (DG)
•Informazione
•OIB Infrastrutture e logisticaBruxelles
•OIL Infrastrutture e logisticaLussemburgo
•IAS Servizi di audit interni
•SCIC Servizio interpreti
•SERVIZIO LEGALE
•Ufficio amministrazione e
pagamento spettanze
individuali
LA STRUTTURA DELLA
COMMISSIONE
• Può essere paragonata a quella delle
amministrazioni centrali dello stato organizzate
secondo un modello ministeriale: settori di
amministrazione omogenei sono affidati a
strutture gerarchiche verticali (le Direzioni
Generali) poste alle dipendenze di un
responsabile politico (Commissario).
•
LA STRUTTURA DELLA
COMMISSIONE
• Può essere paragonata a quella delle
amministrazioni centrali dello stato organizzate
secondo un modello ministeriale: settori di
amministrazione omogenei sono affidati a
strutture gerarchiche verticali (le Direzioni
Generali) poste alle dipendenze di un
responsabile politico (Commissario).
•
Rispetto al modello ministeriale
• :
• -non vi è una corrispondenza 1 a 1 tra DG
e Commissari (Le DG sono molte di più
dei Commissari ma nello stesso tempo
alcune lavorano per più Commissari)
•
• -Struttura della Commissione è stata spesso
rimaneggiata e le DG sono meno
istituzionalizzate dei ministeri nazionali
• Per es. nella Commissione Barroso II la DG
Energia e Trasporti è stata divisa in 2 DG, una
per l’energia e l’alta per i trasporti ciascuna sotto
la guida di un Commissario
• idem DG ambienteAmbiente e CLIMA
• -le DG non sono ampie strutture
burocratiche impegnate in lavoro
amministrativo di routine, ma nodi
strategici in complesse reti politicoamministrative che lavorano in contatto
con le burocrazie nazionali e i gruppi di
interesse
La gerarchia delle DG
Commissario
cabinet
Direttore Generale
Direttore
Capo divisione
Direttore
ES: DG Concorrenza
•
•
•
•
Commissario J. Almunia
Direttore Generale  Italiener (RFT)
Chief Economist di staff a Direttore Generale
3 vice-direttori generali nelle tre aree di
intervento della politica di concorrenza:
antitrust, fusioni tra imprese, aiuti di stato
• Divisioni che corrispondono ai settori economici
• Nel settore finanziario una task-force creata ad
hoc sulla crisi finanziaria
STRUTTURA AMMINISTRATIVA DELLA
COMMISSIONE
• L’insieme dei servizi raggruppati sotto le diverse
DG rappresenta la struttura organizzativa verticale
della Commissione.
•
• La struttura orizzontale, con compiti di
coordinamento, è rappresentata in particolare da:
•
• SEGRETERIATO GENERALE
• SERVIZIO LEGALE
• Il BEPA
• Ufficio del Portavoce della Commissione
IL SEGRETARIATO GENERALE DELLA COMMISSIONE
• E’ il più importante organismo di
coordinamento, posto sotto le dipendenze
dirette del Presidente della Commissione.
• E’ responsabile:
• a) dell’agenda della Commissione
• b) del controllo dei testi legislativi
• c) della comunicazione formale tra la
Commissione e le altre istituzioni europee
Con la riforma Kinnock diviene responsabile
dell’attività di Pianificazione e programmazione
strategica del lavoro della Commissione
Il Segretario Generale della Commissione
• Il Segretario Generale è il funzionario più
importante della Comunità: presenzia alle
riunioni della Commissione e insieme al
Presidente della Commissione alle riunioni
del Consiglio Europeo.
• Ha in genere una durata in carica notevole:
dal 1958 ci sono stati solo 5 segretari
generali : Noel fino al 1987, poi Williamson,
Trojan e O’Sullivan, nominato da Prodi e
l’attuale, la prima donna, Catherine Day.
• IL SERVIZIO LEGALE
Esamina ogni proposta legislativa con riferimento:
• alla sua compatibilità coi trattati
• alla sua coerenza col resto della legislazione
comunitaria
• alla determinazione della sua “base legale”
(procedura decisionale)
Per far procedere una proposta è necessario un parere
favorevole del servizio legale.
Il BEPA
• Bureau of European Policy Advisers
• Compito di consigliare il Presidente e i
Commissari su questioni rilevanti nell’agenda
della Commissione
• Struttura orizzontale che collabora direttamente
col Presidente e può creare gruppi interservizio
.
• In contatto con mondo accademico
• Mission:to ensure that in making policy the
President and through him, the Commission are
informed by the best analysis available.
BEPA
• Nel 1989 creata la Forward Studies Unit da Delors
col compito di studiare prospettive di sviluppo nel
lungo periodo mantenendo rapporti con istituti di
ricerca
• Nel 2000 Prodi aveva creato un Gruppo di policy
advisers
• Nel 2004 Barroso lo mantiene trasformandolo nel
Bureau of European Policy Advisor (BEPA)
strutturato in 3 teams :economico, politico e sociale.
• Nel 2010 riorganizzato in 2 teams :
• Outreach team-che di occupa del dialogo con gli
stakeholders al di fuori della Commissione
• Analysis team con compiti di analisi delle politiche
europee
La BUROCRAZIA DELLA
COMMISSIONE
• Miti e realtà della burocrazia comunitaria.
• La presentazione del Commissario Maroš
Šefčovič
• http://ec.europa.eu/civil_service/index_en.
htm
http://ec.europa.eu/civil_service/docs/europa_sp2_bs_dist_staff_en.pdf
La riforma Prodi -Kinnock
• Con l’insediamento della Commissione Prodi nel
1999 il Consiglio impone di riformare in misura
incisiva l’amministrazione comunitaria per
assicurarne meritocrazia, trasparenza e
responsabilità.
• Il compito viene affidato al Commissario inglese
all’amministrazione il laburista Neil Kinnock
• L’amministrazione attuale è l’esito della riforma
Kinnock e ulteriori interventi di riaggiustamento
sotto la Commissione Barroso. Un ulteriore
piano di riforme è in gestazione-
ASPETTI PRINCIPALI DELLA RIFORMA PRODIKINNOCK DELL’AMMINISTRAZIONE DELLA COMMISSIONE
• Contesto (1999-2004):
• Reazione alla crisi di
legittimità e efficacia che
aveva investito la
Commissione Santer.
• Prospettiva di prossimo
allargamento
Obiettivi della riforma
Assicurare che vi siano risorse di personale sufficiente per svolgere in modo
adeguato le principali funzioni: attraverso lo spostamento di personale ; attraverso un modesto
incremento ; attraverso una semplificazione delle procedure e la flessibilizzazione delle pratiche
organizzative; attraverso la riduzione delle attività meno centrali; programmazione delle attività;
miglioramento dei controlli interni (NPM)


•
Politiche del personale:


Eliminazione del sistema (non ufficiale) di quote nazionali per le posizioni
amministrative di vertice, utilizzando solo criteri meritocratici ( abolizione del “parachutage”).


Maggiore trasparenza nelle nomine alle posizione di vertice attraverso nomine
interne o assunzioni dall’esterno attraverso annunci pubblici.


Assicurare che i direttori generali siano di nazionalità diversa dal Commissario


Rotazione dei Direttori Generali ad altre DG a intervalli regolari (5 anni)


Modifica del sistema di classificazione professionale per dare più spazio al
merito e meno all’anzianità in ruolo (ha reso più lente le carriere)


Più attenzione nel reclutamento e nella formazione alle competenze di tipo
manageriale


Riduzione del personale su contratto
Il pers onale della Commissione Europea
Assistenza tecnico am m.va
2072
Interinali
461
Esperti nazionali distaccati
1113
A contratto
5764
Agenti temporanei
1855
Funzionari
23079
0
5000
10000
15000
20000
25000
• Composizione per sesso bilanciata (49,1 M e 50,8 F).
• Dal 2000 politica di esternalizzazione di quelle attività che
possono essere meglio svolte da agenzie esterne , in modo da
consentire una migliore utilizzazione del personale della
Commissione per le sue attività essenziali .
• Dei funzionari permanenti il 12,1% è nella D
Ricerca e nel Centro di ricerca congiunto, mentre
oltre il 9% è nel servizio traduzioni. Il 4,3% è nelle
delegazioni esterne .
• Le DG più grandi (agricoltura, Industria e imprese)
hanno poco più di 1000 persone di staff, tra
permanenti e temporanei.
Burocrazia della Commissione per nazionalità-febbario 2013
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
AUT BEL BGR CYP CZE DEU DNK ESP EST FIN FRA GBR GRC HUN IRL ITA LTU LUX LVA MLT NDL POL POR ROU SVK SVN SWE altri
La burocrazia della Commissione
• Funzionari permanenti divisi in 2 grandi
categorie:
• AD –Administrators : comprendono 12
livelli (A5-A16) di cui A14-A16
costituiscono l’Alta Dirigenza 12946
• AS – assistants- mansioni tecniche,
segretariali di traduzione etc. (11 livelli):
10676
Il reclutamento dei funzionari
permanenti
• Il reclutamento (tranne che per l’alta
dirigenza) è affidato all’ European
Personnel Selection Office (EPSO),
attraverso una competizione aperta,
generalmente annuale,annunciata sulla
Gazzetta Ufficiale (GUCE) e sul sito .
L’EPSO seleziona il personale anche
per altre istituzioni europee
Reclutamento del personale
• I vincitori formano una lista cui attingono
le DG e i servizi quando rimangono
vacanti dei posti; l’inserimento avviene di
norma al gradino più basso della categoria
per cui si è stati reclutati; la preparazione
richiesta è prevalentemente giuridica e
economica.
• Selezione molto competitiva :la
percentuale dei vincitori sui concorrenti è
molto bassa (1-1,5%)
Procedure di selezione del personale
SWE
Composizione nazionale AD
SVN
altri
SVK
AUT
ROU
BGR
BEL
POR
CYP
CZE
POL
NDL
DEU
MLT
LVA
DNK
LUX
LTU
ESP
ITA
EST
IRL
FIN
HUN
GRC
GBR
FRA
L’ALTA DIRIGENZA
La Dirigenza comunitaria corrisponde alle
categorie AD16-AD 15 (Direttori Generali-Vice
Direttori Generali ) Direttori AD14
• Reclutamento interno (carriera interna) ma
anche esterno, con avvisi sulla stampa (tecnici,
scienziati).
• Per la selezione valgono criteri meritocratici
,ma tradizionalmente si è prestato attenzione a
mantenere la rappresentatività per nazioni
nell’alta burocrazia, anche se i nuovi
regolamenti proibiscono la riserva di posti per
particolari nazionalità.
L’Alta Dirigenza Composizione nazionale
• Per mantenere la rappresentatività nazionale in
vista dell’allargamento gli organici del livello
AD15-14 sono stati ampliati.
• I nuovi stati membri sono meno presenti nell’alta
dirigenza anche se c’è un accordo che ogni
nazionalità debba essere presente tra Direttori
Generali e Vicedirettori generali
• Le donne sono fortemente
sottorappresentate anche se dagli anni
Novanta sono state introdotte misure di
riequilibrio.
AU
T
BE
L
BG
R
CY
P
CZ
E
DE
U
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K
ES
P
ES
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FI N
FR
A
GB
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A
ML
T
ND
L
PO
L
PO
R
RO
U
SV
K
SV
N
SW
E
Composizione nazionale alta dirigenza 2013
30
25
20
15
10
5
0
a15-16
VANTAGGI E SVANTAGGI DI UNA
BUROCRAZIA MULTINAZIONALE
• Reclutamento : compromesso tra
esigenza di mantenere una burocrazia
sovranazionale altamente competente
(“modello originario” della Commissione
alla sua nascita) e l’equilibrio tra le
nazionalità. I governi nazionali ci
tengono in genere ad avere “la loro
parte” nella burocrazia comunitaria,
specie nella dirigenza.
Vantaggi:
• 1. –i governi sono rassicurati dal fatto che
all’elaborazione e all’applicazione delle politiche
cooperino funzionari della propria nazionalità
• 2. i gruppi di interesse nazionali hanno più facile
accesso alla Commissione attraverso i funzionari
della propria nazionalità
• 3. maggiore ricchezza in termini di conoscenze e
soluzioni di policy che deriva dalle diverse
esperienze nazionali
Svantaggi
• 1. deviazioni al criterio meritocratico
nuocciono alla qualità e all’imparzialità della
burocrazia della Commissione (anche se
riforma Kinnock ha rafforzato meritocrazia)
•
• 2. gli alti funzionari possono identificarsi più
con gli interessi della propria nazione che con
quelli dell’Unione
•
• 3.presenza di “stili amministrativi” diversi
può rendere più difficile il buon
funzionamento della burocrazia
Orientamenti dell’alta burocrazia
(2008)
• Identificazione con la funzione di policy initiation
e policy formulation piuttosto che con funzione
amministrativa e consenso sul fatto che
l’implementazione delle politiche debba essere
delegata ad agenzie esterne e livello di governo
nazionale.
• Enfasi su neutralità e indipendenza dagli stati
nazionali .
• Ritorno al modello di Jean Monnet?