Giorgio Giraudi
La Commissione
Lezione n.#
Parole chiave:
Inserire testo
Corso di Laurea:
Inserire testo
Insegnamento:
Inserire testo
A.A. 2012-2013
La Commissione europea
La Commissione europea è spesso considerata
l'esecutivo dell'UE nonché l'istituzione più genuinamente
originale ed europea dell'Unione.
Nata per volontà di Jean Monnet sul modello della
Commissione francese per l'attuazione del piano
economico, essa doveva essere qualcosa a metà tra un
collegio di saggi indipendenti selezionati per le loro
competenze tecniche e per la provata fede europeista ed
un'amministrazione sovranazionale. Nella concezione di
Monnet la vocazione tecnica e sovranazionale doveva
essere molto marcata e la Commissione doveva essere
composta da un numero molto ristretto di commissari (i
saggi) e da una struttura amministrativa molto snella di
funzionari europei.
In realtà fin dall'inizio tutti i governi nazionali hanno
voluto essere direttamente presenti con almeno un
commissario e anche i posti gerarchicamente più
rilevanti (Direttore generale e Direttore) sono stati
sempre oggetto di una spartizione basata su quote
nazionali 'informali'.
In definitiva quindi la Commissione si caratterizza per
una grande complessità interna che vede coesistere e
interagire costantemente l'istanza tecnico/funzionale,
quella politica e gli interessi nazionali.
Jean Monnet (1888-1979)
La struttura della Commissione (1)
La Commissione è costituita da alcuni elementi distinti e
interconnessi.
Il vertice di questa istituzione è dato dal Presidente e dal
Collegio dei commissari, cioè oggi da 28 'saggi' (uno per
ogni stato membro) selezionati dai governi nazionali e
confermati dal Parlamento europeo.
A ogni commissario si affianca un 'gabinetto', cioè un
gruppo di lavoro composto mediamente da 6 persone di
fiducia nominate dallo stesso commissario, che aiuta il
commissario a mantenere relazioni stabili con la
struttura amministrativa di riferimento (la Direzione
generale assegnata), con le altre direzioni generali, con
le altre istituzioni comunitarie e con gli altri commissari.
Al di sotto dei gabinetti si trova la struttura
amministrativa vera e propria costituita da Direzioni
generali competenti per materia e servizi trasversali (es.
servizio per il personale).
Il lavoro di queste tre componenti è coordinato dal
Segretariato generale della Commissione che agisce da
struttura di staff per tutti i livelli.
La struttura della Commissione (2)
Le procedure di nomina
Il Presidente e i commissari sono nominati ed eletti
periodicamente ogni cinque anni secondo una procedura
abbastanza complessa che inizia con l’indicazione a
maggioranza qualificata da parte del Consiglio europeo
del futuro Presidente della Commissione che viene
successivamente eletto a maggioranza assoluta dal
Parlamento europeo.
Successivamente il Presidente eletto concorda con gli
stati membri la lista dei futuri commissari e
l'assegnazione a ogni candidato di un'area di policy
comunitaria, dopodiché l'intera futura Commissione
deve presentarsi davanti al PE per un voto di
approvazione.
A tale voto si arriva dopo che i singoli commissari hanno
sostenuto degli incontri di valutazione con i membri delle
diverse commissioni permanenti del PE attive nel campo
di policy che è stato potenzialmente assegnato al futuro
commissario.
Questa procedura non è puro formalismo poiché in
diverse occasioni i membri del PE si sono dichiarati
insoddisfatti delle performances di alcuni commissari 'in
pectore' e ne hanno ottenuto la sostituzione o lo
spostamento su altri portafogli.
I Gabinetti
I gabinetti sono piccole strutture di staff (6 membri più il personale di supporto operativo)
dedite ad assistere i commissari in tutte le loro funzioni.
Ogni commissario dispone del suo gabinetto personale che è composto da membri nominati
direttamente dallo stesso commissario di riferimento. Oggi è previsto che almeno 3 diverse
nazionalità siano contemporaneamente presenti in ogni gabinetto e che il Capo di gabinetto
provenga da un paese diverso da quello del commissario di riferimento.
I membri dei gabinetti sono comunque persone che appartengono a network fiduciari nazionali e
comunitari che hanno normalmente un background lavorativo legato all'amministrazione
comunitaria (cioè le Direzioni generali della stessa Commissione), a quelle nazionali o a partiti
politici.
I gabinetti svolgono diverse funzioni delicate: controllano che la DG rispetti sufficientemente
l'agenda politica del commissario; coordinano orizzontalmente le proposte legislative; avvertono
il commissario del proprio paese dell'esistenza di dossier rilevanti; ascoltano i gruppi di
pressione.
La struttura burocratica (1)
La Commissione europea è la principale struttura
amministrativa dell'Unione europea.
Essa conta circa 33.000 dipendenti (22.500 funzionari)
organizzati in 44 Direzioni generali e servizi competenti
o per ambito di policy o per servizi generali trasversali.
Come ogni organizzazione burocratica anche la
Commissione ha una gerarchia di ruoli: i vertici
amministrativi sono dati dai Direttori generali, vengono
poi i direttori di DG o Servizi, il middle-management
costituito dai Capi unità e infine i funzionari e l'altro
personale di supporto.
In teoria non esiste nessuna gerarchia tra le varie DG,
tuttavia nei fatti il peso delle varie DG è molto variabile
a seconda della quantità di compiti e poteri che sono
stati affidati di volta in volta alla Commissione.
Capita così che accanto a DG come quella
dell'Agricoltura che ha più di 1000 funzionari troviamo
DG come quella Istruzione e cultura che di funzionari
ne ha 150.
La struttura burocratica (2))
I funzionari della Commissione vengono generalmente
selezionati attraverso concorsi pubblici, tuttavia per i
ruoli apicali di Direttore generale, di Direttore o di Vicedirettore vige un sistema di quote nazionali informali,
motivo per cui per accedere a queste cariche diventa
indispensabile il sostegno del proprio stato membro.
Per diventare Direttore bisogna quindi ottenere il
sostegno del proprio Commissario nazionale e del
Direttore generale in carica.
Tale sostegno può essere il frutto di anni di esperienza
nelle DG così come può derivare da un precedente
'paracadutaggio' nei gabinetti.
Ciò che comunque è considerato indispensabile è che ci
una sintonia sufficientemente forte tra i singoli
Commissari e i vertici amministrativi della DG di
riferimento.
In caso di contrasti troppo mercati può succedere che il
Direttore generale o di DG vengano spostati o
addirittura prepensionati.
Le funzioni della Commissione
•
FUNZIONE DI INIZIATIVA LEGISLATIVA (esercitato in tutti i campi di policy ad
esclusione della PESC/PESD);
•
FUNZIONE DI IMPULSO (esercitata prevalentemente attraverso l'influenza della
Commissione della scrittura dell'agenda politico-legislativa comunitaria);
•
FUNZIONE DI MEDIAZIONE (la Commissione è l'unica istituzione che è presente in ogni
fase del processo legislativo ed è al centro di una fitta ragnatela di relazioni che coinvolgono
tutti gli attori rilevanti presenti nel sistema comunitario);
•
FUNZIONE DI CONTROLLO DEL RISPETTO DELL'ACQUIS COMUNITARIO (esercitato
attraverso il ricorso alla procedura di infrazione nei confronti degli stati membri o con
decisioni relative alla politica di concorrenza);
•
FUNZIONE ESECUTIVA DI COORDINAMENTO E CONTROLLO DELL'ATTUAZIONNE
DELLE POLITICHE COMUNITARIE da parte di soggetti esterni (normalmente
amministrazioni nazionali ma anche agenzie di regolazione o soggetti privati);
•
FUNZIONE ESECUTIVA DI IMPLEMENTAZIONE DIRETTA DI ACUNE POLITICHE
COMUNITARIE (oggi in pratica si limita alle relazioni commerciali esterne, all'Unione
doganale e alla politica della concorrenza)
La funzione legislativa (1)
Le proposte che un giorno potranno diventare leggi
comunitarie nascono normalmente dentro le DG su
sollecitazione di attori esterni (stati membri, Consiglio e
gruppi di pressione) o per esigenze della stessa
Commissione.
Un primo testo è prodotto a livello di Capi unità e di
comitati consultivi e inizia a circolare attraverso
strutture trasversali come le conferenze interservizio, le
riunioni settimanali dei capi di gabinetto e l'azione del
Segretariato generale. In questa fase si capisce se ci
sono problemi di competenza di policy o interessi
nazionali o organizzati decisamente contrari alla
proposta che possono essere superati tramite una
riformulazione del testo in discussione.
A livello di gabinetto avviene la valutazione della
compatibilità del testo con le priorità di policy e
l'agenda del commissario che eventualmente
presenterà la proposta al Collegio dei commissari.
La responsabilità sulle proposte legislative da parte del
Collegio è collettiva; questo implica che in caso di
disaccordo il Collegio può ricorrere al voto a
maggioranza, ma una colta che una proposta passa e
viene inviata al Consiglio e al PE deve essere sostenuta
lealmente da tutti i commissari.
La funzione legislativa (2)
Al fine di predisporre testi tecnicamente avanzati che
possano trovare la minor resistenza possibile entro il
sistema comunitario, la Commissione si avvale fin dalla
fase di ideazione delle politiche di comitati consultivi e
di esperti.
I comitati consultivi sono gruppi di rappresentanti degli
interessi funzionali settoriali quali BusinessEurope
(gruppo-ombrello degli interessi industriali europei), la
Confederazione europea dei sindacati (CES) o il
Comitato delle organizzazioni professionali agricole
(COPA). Questi gruppi di lavoro sono organizzati dalla
Commissione in totale autonomia e senza alcun
riferimento ai governi nazionali.
I comitati di esperti sono composti da funzionari
nazionali e da esperti di settore. I funzionari che danno
vita a questi gruppi sono nominati dai governi
nazionali. Tuttavia i comitati non sono considerati
luoghi di difesa e promozione degli interessi nazionali,
posseggono autonomia di gestione e possono mettere
in guardia la Commissione se la proposta in valutazione
potrà suscitare l'opposizione o meno del proprio o di
altri stati membri.
Numero di Comitati consultivi (expert groups) della
Commissione europea (in Gaeta, 2010: 173)
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La funzione di impulso
La funzione legislativa è strettamente interconnessa
alle funzioni di impulso e di mediazione perché è
principalmente attraverso la definizione della pipeline
legislativa che la Commissione esercita una certa
influenza sull'agenda comunitaria ed è soprattutto in
riferimento alle nuove proposte che la Commissione è
chiamata a mediare tra interessi divergenti e a volte
contrapposti.
Come sappiamo la Commissione è titolare esclusiva del
potere di iniziativa legislativa. Tuttavia la realtà oggi è
che essa deve sapere cogliere tutte le occasioni propizie
per riuscire ad inserire le proprie iniziative in un'agenda
comunitaria che è sempre più affollata di appuntamenti
routinari (es. sessioni di bilancio o PAC), di obblighi
derivanti da trattati internazionali e da priorità definite
dal Consiglio europeo.
Inoltre alla stagione 'Delors' e al crollo di credibilità
della Commissione Santer, al periodo di intervento
attivo della Corte di giustizia e ai continui allargamenti
è seguito un periodo di parziale sfiducia da parte dei
governi nazionali che oggi controllano attentamente gli
sviluppi del processo di integrazione.
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La funzione di mediazione e conciliazione
La Commissione è per sua natura il motore del
processo di integrazione, l'istituzione che più di ogni
altra è chiamata a dare forma all'interesse europeo.
Una condizione necessaria affinché ciò possa avvenire è
data dall'esistenza o meno di un Presidente capace di
promuovere efficacemente un'agenda europea
innovativa e ambiziosa.
Tuttavia anche in questa situazione la Commissione sa
benissimo che un'opposizione dei grandi paesi può
essere fatale a ogni sua proposta. Per questo motivo la
Commissione cerca di coagulare precocemente il più
ampio consenso possibile attorno alle sue nuove
proposte promuovendo ampie consultazioni tramite i
'Libri bianchi' e i 'Libri verdi' e utilizza un approccio
incrementale e tecnico piuttosto che apertamente
ideologico.
Una volta presentata la proposta la Commissione
svolge normalmente un ruolo di 'honest broker', cioé di
mediatore super-partes tra gli interessi governativi, le
richieste del PE e gli interessi organizzati e il successo
della sua azione dipende fortemente dalle capacità
politiche dei funzionari e del commissario che seguono
l'iter legislativo.
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La funzione di controllo del rispetto dell’acquis comunitario
La produzione di norme europee sarebbe un processo
inutile se qualcuno non sorvegliasse costantemente la
tempestiva trasposizione delle direttive entro gli
ordinamenti nazionali e la corretta applicazione dei
regolamenti.
In mancanza di un reale controllo e di adeguate
sanzioni gli attori del sistema comunitario sarebbero
continuamente tentati di disapplicare, aggirare o violare
le norme comunitarie che impongono costi di
adeguamento maggiori dei benefici che producono.
Per evitare la mancata o scorretta applicazione delle
norme comunitarie vincolanti i trattati hanno assegnato
alla Commissione il compito di sorvegliare che il
sistema funzioni correttamente.
Nei casi nei quali la Commissione ha competenza
esclusiva di policy è la Commissione stessa che
implementa le norme e eventualmente infligge le
sanzioni tramite decisioni autonome come nel caso
della politica di concorrenza.
Diverso è il caso della mancato o scorretto recepimento
di direttive e regolamenti da parte degli stati membri.
In questi casi la Commissione opera aprendo una
procedura di infrazione (Art. 258 TFUE)
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La procedura di infrazione
A) La procedura inizia con una fase durante la quale la Commissione informa, tramite una
lettera di messa in mora, il governo dello stato membro del presunto stato di infrazione e gli
richiede di presentare eventuali osservazioni;
B) Se le osservazioni prodotte dallo stato non pervengono in tempo utile o sono valutate come
insufficienti per cambiare parere, allora la Commissione inizia la fase contenziosa emettendo
un parere motivato nel quale ribadisce la situazione di infrazione e indica i rimedi da
adottare e i tempi di esecuzione di questi ultimi;
C) nel caso lo stato non si conformi entro i termini previsti alle richieste contenute nel parere
motivato, la Commissione può adire alla Corte di giustizia chiedendo una condanna formale
dello stato inadempiente e, in un successivo pronunciamento, l'irrogazione di sanzioni
economiche giornaliere.
In media la Commissione invia ogni anno circa 1000 lettere di messa in mora, 500 pareri
motivati e in circa 150 casi decide di proseguire la procedure tramite il deferimento davanti alla
Corte di giustizia.
La funzione esecutiva di coordinamento e controllo dell'attuazionne
delle politiche comunitarie
La comitologia
Nella quasi totalità dei campi di policy la Commissione
condivide la funzione esecutiva di coordinamento delle
politiche pubbliche con alcune strutture specializzate
del Consiglio: i comitati.
Nati negli anni '60, i comitati si sono rapidamente
moltiplicati e diffusi.
Nel 1987 sono state definite tre diverse procedure:
1) la procedura di consultazione (il comitato esprime un
parere obbligatorio ma non vincolante);
2) la procedura di gestione (il comitato può bloccare la
regolamentazione proposta dalla Commissione con
un voto a maggioranza qualificata e il Consiglio può
adottare una regolamentazione diversa con voto a
maggioranza qualificata);
3) procedura di regolamentazione (la proposta della
Commissione deve essere adottata dal comitato con
voto a maggioranza qualificata, in caso contrario la
proposta è sospesa e tocca al Consiglio esprimersi
entro tre mesi a maggioranza qualificata);
4) procedura di regolamentazione con controllo (il PE
può opporsi all'adozione della nuova norma anche se
essa è stata approvata dal comitato di riferimento).
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La funzione esecutiva di coordinamento e controllo
Per quasi tutte le politiche comunitarie,
l'implementazione sul campo della policy è attuata dalle
amministrazioni nazionali, regionali e locali.
Le DG della commissione svolgono quindi in prevalenza
compiti di coordinamento e di controllo del lavoro svolto
da altre amministrazioni.
Il coordinamento avviene attraverso la definizione
preliminare, attraverso la comitologia, delle procedure
comuni che le amministrazioni dovranno
successivamente adottare.
Il controllo, invece, e normalmente un controllo formale
delle procedure eseguite e soprattutto un controllo
finanziario legato all'utilizzo di risorse comunitarie.
Questa funzione è eseguita però con difficoltà dalla
Commissione che spesso non dispone di risorse umane
sufficienti e dipende in maniera sostanziale dalle
informazioni che vengono fornite dagli stessi stati
membri. Per questi motivi, e a seguito di una serie di
scandali emersi nell'ambito della PAC e della politica
regionale e di coesione, l'UE si è dotata di una struttura
autonoma specializzata nella ricerca e soppressione
delle frodi comunitarie: l'OLAF
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La funzione esecutiva di implementazione diretta
Negli ambiti del commercio internazionale, dell'unione
doganale e della politica comunitaria di concorrenza la
Commissione dispone di poteri di implementazione
diretta.
Nel primo caso la Commissione è l'istituzione chiamata
a rappresentare l'UE e a negoziare in suo nome nei
forum internazionali dove si definiscono le regole del
commercio mondiale (WTO) o nella stipula di accordi
commerciali bilaterali o multilaterali. Queste
negoziazioni avvengono però su mandato del Consiglio,
quindi la Commissione ha uno spazio di autonomia che
può esercitare entro certi limiti.
Diverso è il caso della politica di concorrenza dove la
Commissione ha ottenuto da sempre importanti poteri
di controllo e sanzione che spaziano dal controllo
preventivo ed ex-post degli aiuti alle imprese
all'antitrust vero e proprio e al controllo di cartelli,
concentrazioni e fusioni.
Il celeberrimo 'caso Microsoft' dimostra quanto la DG
concorrenza possa incidere in questo campo di policy
visto che la sua azione ha portato ad una tripla
condanna (2004, 2007 e 2009) del colosso statunitense
rispettivamente a 497, 899 e 1,03 miliardi di euro.
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