Corso di Negoziazione Urbanistica
Corruptissima in res publica, plurimae leges Tacito)
Un libero mercato può esistere solo all’interno
Di un sistema legale creato e garantito dallo Stato…
…i limiti di ogni libertà sono sempre problematici e
richiedono esperienza.
….e questo vuol dire che le opinioni su dove
tracciare
il confine del necessario in molti casi
non saranno concordi.
Karl R. Popper
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Perché un percorso di negoziazione urbanistica?
In una trasformazione territoriale la fase di progettazione
amministrativa e finanziaria dura due o tre volte quella di realizzazione
con due conseguenze gravi
1.
All’atto dell’approvazione il progetto è ormai obsoleto
2.
I progetti hanno meno “speculativi” perdono di attrattività
Se si vuole accelerare il processo urbanistico occorre centrare l’attenzione su questa prima
fase di lavoro.
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Se si vuole
1.
Dare priorità all’attività di costruzione istituzionale, amministrativa e finanziare
aumentando i livelli di professionalità di coloro che sono coinvolti a vario titolo
nella trasformazione urbanistica
2.
Studiare attentamente le forme attraverso le quali si esplicita la partecipazione
democratica alle scelte e favorire un percorso di condivisione delle scelte sia dei
protagonisti che della comunità in cui si interviene
INNOVAZIONE DI PROCESSO
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L’urbanistica monocratica era governata da un pensiero forte ed unico di origine
Illuminista che aveva portato alla creazione delle comunità utopiche tipo Falansterio di
Fourier(1836 – 1840) o le New Lamark di Robert Owen
Il pensiero utopico di questi illuministi al pari delle ideologie produce un immagine
distorta della realtà sociale, ma a differenza dell’ideologia ha avuto il dinamismo
necessario per trasformare quella realtà nella sua immagine
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Al di là dei fallimenti di queste comunità una vena di idealismo ha segnato la nascita
dell’urbanistica moderna. Un pensiero forte che ha resistito a conflitti mondiali e a
cambiamenti politici e che è stato messo in discussione soltanto recentemente con
l’ampliamento della partecipazione pubblica alle scelte politiche
È evidente che alcuni elementi di connotazione spaziale ed organizzativa del Falansterio di
Fourier si ritrovino nella Unitè d’Habitation di Le Corbousier:
•Strada
•Galleria al primo piano
•Alternanza di spazi pubblici e privati
•Servizi pubblici nella piazza
•Grandezza del fabbricato
Molto simile anche alla struttura di Corviale
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L’aspetto interessante di questi esperimenti è lo studio di un modello urbanistico e di
un modello sociale e la comprensione della loro stretta correlazione.
New Lanark è il villaggio ideale di Owen basato su una organizzazione comunitaria della
produzione. Primo piano urbanistico moderno sviluppato in ogni sua parte, dalle
premesse politiche – economiche al programma edilizio e al preventivo finanziario
Modello Gestionale
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Le trasformazioni urbanistiche seguono un iter procedurale tracciato dalle leggi e quindi
la loro struttura è strettamente connessa con il pensiero politico dominante in ogni fase
storica.
Fino a pochi anni fa questo pensiero era direttamente legato al pensiero illuminista.
Basato sull’idea che la realtà fosse oggettiva e rappresentabile attraverso numeri e indici
matematici ( fondiari, territoriali, di superficie, di cubatura, ecc…)
L’urbanistica sembrava una disciplina scientifica, non interpretabile. Al massimo poteva
essere studiato l’andamento di tali indici indipendentemente dal luogo di applicazione.
Come se, ad esempio, un piccolo comune di montagna al di sotto di 500 abitanti avesse
una situazione uguale ad un comune costiere con popolazione al di sopra di 15.000
abitanti
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Dalla fine degli anni ’80 si scinde da un lato l’esigenza di allargare la partecipazione
democratica dall’altra quella di avere strumenti snelli che potessero rapidamente
adattare le situazioni locali al veloce andamento dell’economia e dei mercati
In questo senso si può affermare che in urbanistica si sperimentano le forme nuove
delle architetture istituzionali; la filosofia con cui i moderni Stati democratici si
rapportano con i propri cittadini e con i cittadini del mondo.
Pensiamo al problema oggi rappresentato dalla sistemazione degli immigrati e del
loro ambientamento nei paesi sviluppati e del conseguente dibattito politico
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Per fare un esempio del riflesso continuo fra l’evoluzione delle forme democratiche ed il
sistema legislativo possiamo considerare l’importante passaggio culturale nei concetti di
proprietà pubblica e di pubblica utilizzazione
Dai Latini ci arriva l’idea
Res publica Res nullius
La partecipazione allargata alle scelte di trasformazione del territorio ha portato ad una
ridefinizione del concetto di proprietà. Le comunità locali si sono“riappropriate” delle
proprietà pubbliche. Si tratta di un fenomeno parallelo a quello generale che vede la
glocalizzazione contrapposta alla globalizzazione. Nell’urbanistica negoziata, nei piani
complessi è avvenuto un passaggio dalla “cosa pubblica” alla “cosa comune” attraverso un
processo di responsabilizzazione individuale.
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In Italia un esempio dell’autoritarismo illuminista dell’urbanistica è evidente nelle scelte
di sviluppo economico che portarono alla costruzione delle cosiddette “Cattedrali nel
deserto”: una sorta di NUOVE UTOPIE
Prenderemo in considerazione due casi molto discutibili che solo recentemente hanno
avuto una definizione positiva dopo un totale ripensamento delle scelte iniziali ed ingenti
costi a carico della collettività: due insediamenti industriali che avrebbero dovuto cambiare
l’assetto socio – economico di vaste aree importando il modello imdustriale del Nord
•Bagnoli (siderurgia in una delle insenature più belle di Napoli)
•Gioia Tauro (porto in una zona totalmente scollegata e di impiego)
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Il livello di astrazione dal contesto
non si conducevano veri studi socio – economici dei territori, l’analisi SWOT (Strenght,
Weakness, Opporunitg, Threats).
Il processo di industrializzazione si pensava potesse essere riprodotto nel meridione
secondo le stesse logiche imprenditoriali del settentrione ma con una imprenditoria di
Stato (Cassa del Mezzogiorno e IRI)
L’estraneità delle iniziative nel territorio spesso ha creato problemi di disagio e livelli
di inquinamento ambientali che hanno prodotto alla lunga degli ingenti danni, compresi
solo di recente. La definizione di Sviluppo Sostenibile si basa proprio sulle le
differenze fra uno sviluppo a breve ed una a lungo termine
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Lo Stato e le Regioni sin dagli anni ’80 si erano resi conto della inadeguatezza delle
normative urbanistiche e sono note leggi speciali gli interventi pubblici
•
•
•
•
Localizzazione facilitata delle Opere Pubbliche con apposita legge
Meccanismi di intese Stato – Regioni ex art. 81 DPR 616 del 1977
Conferenze di servizi
Accordi di programma
Esempi di questo tipo Leggi per i Mondiali, le Colombiadi, il Giubileo, fino alla
recente Legge Obiettivo per le grandi Infrastrutture
Anni ’90 inizierà una nuova legislazione che apre queste facilitazioni anche ai privati
Piani Urbanistici Complessi
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Anni ’80 Nuove ideologie sull’uso del territorio affermano la preminenza dell’ambiente
sull’urbanistica (Leggi n°183 del 1989 e n° 305 del 1989 n° 431 del 1985 Piani Paesistici)
vincolo alla tutela
DAL VINCOLO ALLA TUTELA
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I piani urbanistici complessi rappresentano una notevole evoluzione di piani attuativi
che erano previsti nei PRG. Nella loro definizione sono introdotti dai concetti innovativi
1. Possibilità di effettuare varianti al PRG seguendo un iter semplificato
2. Logica dei Piani /Progetto che, superando la separazione ed il dualismo fra
pianificazione territoriale e programmazione attuativa, rende subito operativi questi
piani attraverso accordi pubblico/privati
Si arriva così al Quartiere CHIAVI IN MANO
DAL PROCESSO TOP-DOWN A QUELLO BOTTOM-UP
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L’evoluzione urbanistica si accompagna ad una evoluzione nell’ edilizia ed il passaggio
dalla Concessione alla DIA corrisponde ad una privatizzazione delle funzioni di controllo
delle trasformazioni.
I Piani Complessi: per la gestione di aree industriali dismesse ubicate entro i perimetri
urbani della città (Pantanella a Roma, Pirelli e Breda a Milano, Zone Militari a Bologna)
Negli accordi pubblico/privato di fatto a quest’ultimo viene delegata la realizzazione di
opere pubbliche che prima erano di competenza quasi esclusiva della Pubblica
Amministrazione
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I Piani Complessi ed i Piani di Marketing possono ricostruire una nuova identità locale con
un processo di glocalizzazione. Le modalità di accordo con il privato caratterizzano il
pensiero politico dominante
Ad esempio nei paesi anglosassoni la scelta del soggetto privato fino a poco tempo fa era
effettuato soprattutto con criteri discrezionali
Nei paesi latini è molto frequente il ricorso a società miste pubblico/private in cui la delega
di operare non è totale. La Pubblica Amministrazione svolge quindi in doppio ruolo di
controllare e controllato.
L’unificazione della normativa europea insieme alla necessità di allargare la partecipazione
democratica sta portando queste due tendenze a convergere sempre di più.
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È indubbio comunque il passaggio da forme di statalismo a quelle di neoliberismo
NEOLIBERISMO
Decentramento, Trasferimento competenze con duplice
controllo : da parte delle Pubbliche Amministrazioni e
dei cittadini
Questo processo può manifestarsi secondo quattro gradi di coinvolgimento degli interessati
1. Consultazione
2. Partecipazione
3. Concertazione
4. Negoziazione
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1. CONSULTAZIONE
È la prima forma di coinvolgimento e corrisponde ad una semplice richiesta di
opinione. È la forma prevista anche negli strumenti urbanistici di tipo monocratico.
È necessaria per evitare gli errori e le distorsioni maggiori.
Ad esempio nei vecchi PRG veniva concessa parola di osservazione ai soli proprietari
delle aree soggette a trasformazione durante soli 60 giorni di tempo
La consultazione prevede tempi ristretti ed ha un piccolo raggio d’azione
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2.
PARTECIPAZIONE
È una forma di coinvolgimento che prevede la partecipazione diretta dei cittadini nalla
fase ideativa della progettazione. ed utilizzata più in architettura che in urbanistica.
L’Unione Europea favorisce questo tipo di esperienze e nelle grandi città sono nati uffici
dedicati alla gestione della partecipazione.
Discreti successi si sono riscontrati nella trasformazione dei grandi agglomerati pubblici,
come ad esempio nel caso di Berlino est e dell’architetto Lucien Kroll
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3.
CONCERTAZIONE
La concertazione avviene nel caso che il cittadino sia chiamato ad intervenire anche nella
fase decisionale.
In questo tipo di rapporto, comunque, resta ancora uno squilibrio fra il potere contrattuale
delle Pubbliche Amministrazioni e quello dei privati chiamati alla partecipazione e di
cittadini spesso intervengono in forme organizzate (associazioni, comitati, ecc…) per
aumentare il potere contrattuale
Possono nascere comunità con obiettivi simbolici molto forti in grado di compromettere
le scelte delle Pubbliche Amministrazioni, da cui la necessità di individuare forme e
strategie per la creazione del consenso attorno alle scelte di fondo.
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4.
NEGOZIAZIONE
Corrisponde all’evoluzione delle precedenti esperienze e pone in ruolo paritetico il
pubblico ed il privato assegnando, nel contempo, dignità al ruolo degli stakeholders.
Prevede la contrattazione delle trasformazioni territoriali e lavora a più livelli
contemporaneamente : urbanistico, architettonico, sociale, economico, e finanziario.
Per poter essere efficace ha bisogno di esperti che facilitino la conduzione della
trattativa
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La negoziazione è un processo che come conseguenza non voluta porta alla
ridefinizione dell’assetto istituzionale. Il ruolo delle P.A. diventa strategico ed è il
segnale dell’evoluzione del rapporto fra Stato e Cittadino
La negoziazione contiene la novità di porre su uno stesso piano la Pubblica
Amministrazione ed i privati affidando il coordinamento a soggetti terzi non interessati
direttamente dalle trasformazioni territoriali
In urbanistica, e in senso allargato nelle trasformazioni territoriali ed ambientali, prima
ancora che in altri settori, si sperimentano le nuove forme delle architetture istituzionali
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Ridefinizione del modello istituzionale non è una esigenza solo italiana. In Europa si
discute la nuova carta costituzionale.
Esempi analoghi ai piani urbanistici complessi ci sono in tutti i paesi democratici
•Francia : Legge sui PAYS
•USA: San Francisco, caso del “Presidio”
La lettura della loro evoluzione ed in parte delle criticità può essere utile per calibrare le
nuove negoziazioni
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Daniel Elazar (Studioso di federalismo americano) 1987
“It has been said that a city is people…, and precisely
because a city is people, a city also politics”
(“E’ stato detto che una città è la gente …, e proprio perché
una città è la gente, una città è anche la politica”)
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