La nuova riforma del lavoro pubblico
Note di lettura del d.l. n. 112/2008, del ddl delega per
l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico (AS
847/2008) e del ddl per la semplificazione (AC 1441/2008)
Giuliano Palagi, dg della Provincia di Pisa
(Roma, 1 luglio 2008 Firenze, 3 luglio 2008 Pisa, 24 luglio 2008 Milano- Venezia, settembre 2008)
Hanno collaborato: Donatella Donadel, Giulia Baldocchi e Marco Gherardini
Le 4 tipologie delle nuove misure per obiettivi
1.
Ulteriore razionalizzazione della spesa di personale
2.
Maggiore flessibilità, oltre le stabilizzazioni
3.
Attenzione prioritaria a valutazione, merito e produttività
4.
La riforma del sistema delle relazioni industriali nelle PA
2
Le 4 tipologie delle nuove misure per contenuto
1.
Collaborazioni, consulenze, lavoro flessibile, turn over, controlli e concorsi
2.
Il regime e le prospettive delle stabilizzazioni
3.
Nuovi principi e criteri per la valutazione di strutture e personale
4.
La riforma del sistema della contrattazione e il rafforzamento dei poteri del
datore di lavoro pubblico
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Le nuove misure (1): Collaborazioni e consulenze
Analisi
Art. 46 D.L. 112/2008
Riduzione delle collaborazioni e consulenze nella pubblica amministrazione
Modifica dell’art. 7, co. 6, D.Lgs 165/2001.
Introduzione di nuove disposizioni per la razionalizzazione e la limitazione del ricorso a collaborazioni
esterne e a consulenze da parte delle Pubbliche Amministrazioni, nel rispetto delle loro esigenze di
funzionalità.
Requisito richiesto: particolare e comprovata specializzazione anche universitaria.
Casi in cui non è richiesta la comprovata specializzazione universitaria:
professionisti iscritti in ordini o albi
soggetti che operino nel campo dell’arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali
Necessario accertamento di una maturata esperienza nel settore.
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(1) Collaborazioni e consulenze
Analisi
Art. 46 D.L.112/2008 (Riduzione delle collaborazioni e consulenze nella PA)
Modifica dell’art. 3, commi 55 e 56, della L. n. 244/2007.
Gli enti locali possono stipulare contratti di collaborazione autonoma, indipendentemente
dall’oggetto della prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge
o previste nel programma approvato dal Consiglio ai sensi dell’articolo 42, comma 2, del
D.Lgs n. 267/2000.
Con il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi sono fissati i limiti, i criteri e le
modalità per l’affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le
tipologie di prestazioni.
Il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio
preventivo.
Note positive su collaborazioni e consulenze:
1. Legata indissolubilmente la stipulazione dei contratti di collaborazione autonoma allo
svolgimento di funzioni istituzionali stabilite dalla legge o previste nel programma approvato
dal Consiglio.
2. I novellati artt. 55 e 56 della L. n. 244/2007 razionalizzano le precedenti elencazioni di
prestazioni (incarichi di studio, incarichi di ricerca, di collaborazione, consulenze)
ricomprendendole all’interno dell’unica categoria della collaborazione autonoma.
3. Limite massimo di spesa per le collaborazioni da inserirsi nel bilancio preventivo, anziché nel
regolamento degli uffici e dei servizi: variazione opportuna.
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(1) Il lavoro flessibile
Analisi
Art. 49 D.L. n. 112/2008
Lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni
Fabbisogno ordinario: contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato; per esigenze
temporanee ed eccezionali: forme contrattuali flessibili.
Divieto di utilizzo del medesimo lavoratore con più tipologie contrattuali per periodi di servizio
superiori al triennio nell’arco dell’ultimo quinquennio.
Responsabilità dei dirigenti. Delle violazioni delle disposizioni in materia di lavoro flessibile si terrà
conto in sede di valutazione dell’operato del dirigente stesso.
Valutazioni:
1. Sfavore per l’ampliamento delle ipotesi di possibile ricorso a contratti di collaborazione coordinata
e continuativa: si rischia di tornare ad alimentare sacche di precariato, in parallelo allo sfavore
per I percorsi di stabilizzazione e al paventato ritorno del blocco del turn over, nonostante la
riaffermata centralità del contratto a tempo indeterminato.
2. Quali sono le esigenze temporanee e soprattutto quelle eccezionali?
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(1) Controlli
Le prime considerazioni
Art. 47 D.L. 112/2008
Controlli su incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi
Vengono rafforzati i poteri dell’Ispettorato del Dipartimento della Funzione Pubblica in materia di
controllo delle incompatibilità così come del cumulo di impieghi e incarichi.
Controlli più serrati, in collaborazione con la Guardia di Finanza e altri servizi ispettivi.
Art. 71 D.L. 112/2008
Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle PP.AA.
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trattamento economico: nei primi dieci giorni di assenza è corrisposto il trattamento economico
fondamentale con esclusione di ogni indennità o emolumento aventi carattere fisso e
continuativo, nonché di ogni altro trattamento accessorio;
certificazione: per periodi di malattia superiori a dieci giorni e, in ogni caso, dopo il secondo
evento di malattia nell’anno solare l’assenza viene giustificata esclusivamente mediante
presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica;
controllo: nel rispetto delle esigenze funzionali e organizzative, scattano controlli anche nel caso
di assenza di un solo giorno. Le fasce orarie di reperibilità del lavoratore per l’effettuazione delle
visite mediche sono ampliate.
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(1) Controlli, cassa integrazione, part time e concorsi nelle società pubbliche
Le prime considerazioni
Sull’articolo 47: più che rafforzamento degli strumenti ispettivi esterni, favore per il potenziamento e
la piena funzionalità dei servizi di controllo degli enti e per la leale collaborazione con le strutture
sanitarie pubbliche;
Sull’articolo 71: non si pagano indennità di posizione a dirigenti e PO nei periodi di assenza. Il
sistema funziona bene se controllo e visita medica di certificazione sono concomitanti: il medico
della struttura effettua la visita fiscale e rilascia contestualmente la certificazione prevista dal
comma 2 dell’articolo 71.
L’articolo 72 (cassa integrazione per lavoratori prossimi al compimento dei limiti di età per il
collocamento a riposo), putroppo, non è applicabile al personale degli enti locali, ma sarebbe
auspicabile la sua estensione.
L’articolo 73 sul part time è positivo: si anche alla eliminazione della regola di versamento nel fondo
dei risparmi realizzati, da collegare a un esercizio più rigoroso della facoltà di concessione e alla
possiblità di revisione sistematica di tutte le posizioni in essere alla data di entrata in vigore del
decreto legge.
Articolo 18 dl: risponde ad esigenze condivisibili, ma risponde con una scelta incompleta e non
felice. Estendere la disciplina del comma 2 anche alle società di cui al comma 1.
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Le nuove misure (2): le stabilizzazioni nel guado
Analisi
- Salvezza – relativa e condizionata – delle procedure per le stabilizzazioni, a differenza di quanto
stabilito per le amministrazioni delllo Stato, ex articolo 76, comma 4, del decreto legge, dedicato
alle spese di personale degli enti locali e delle camere di commercio;
- Doppia condizione: rispetto del patto di stabilità nel 2007 (sulla base del regime vigente fino al 25
giugno 2008, dunque) e insieme alla luce della nuova norma introdotta dallo stesso articolo 76,
comma 1, in aggiunta all’articolo 1, comma 557, della Finanziaria 2007, per cui entrano a far
parte della spesa di personale anche quelle sostenute per i soggetti comandati e distaccati in
strutture e organismi variamente denominati,p artecipati o comunque facenti capo all’ente;
- Relatività e temporaneità: è molto probabile che le prossime norme stabiliscano un blocco delle
procedure di stabilizzazione o, ancor più semplicemente, l’abrogazione delle norme di
riferimento.
- Un riferimento all’art. 76, comma 6: parametri e criteri di virtuosità (l’unico accettabile pare quello
della lettera c) ,relativo alla riduzione delle posizioni dirigenziali) semplice richiamo all’autonomia
di bilancio? E’ questa la sede giusta o piuttosto quella della revsione delle regole sul patto di
stabilità interno (77), insieme all’abrogazione del comma 120 dell’articolo 3 della legge finanziaria
2008.
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Le nuove misure (3): la centralità della valutazione
Analisi
Art. 3 Disegno di legge delega per l’ottimizzazione della produttività del lavoro
pubblico
Principi e criteri in materia di valutazione delle strutture e del personale delle PA
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sistema, da pubblicarsi annualmente, di indicatori di produttività e di qualità del
rendimento, individuale e dei gruppi di lavoro, correlati agli obiettivi assegnati e alla
pianificazione strategica, nonché riferiti agli standard internazionali;
riordino degli organismi di valutazione e controllo garantendo: elevata professionalità
dei componenti, coinvolgimento di tutti i dipendenti nella valutazione, autonomia
piena del processo valutativo;
istituzione di un organismo centrale con funzioni di indirizzo, coordinamento,
supervisione e di validazione dei sistemi di valutazione e monitoraggio adottati dalle
singole P.A.;
Assicurare la accessibilità, pubblicità e trasparenza dei dati relativi alle attività di
valutazione.
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(3) La nuova stagione della valutazione
Le prime considerazioni
La nuova disciplina della valutazione riguarda essenzialmente le amministrazioni
centrali, carenti sul piano della esistenza e del funzionamento di validi sistemi di
valutazione. Perplessità sull’utilità del nuovo organismo centrale di valutazione;
Scelta decisa per un aumento del peso del salario accessorio sul trattamento economico
complessivo, come premessa essenziale della nuova centralità della valutazione.
Necessità di superare la logica “distributiva”: rovesciare il rapporto fra entità e
composizione dei fondi e quadro degli obiettivi. Occorre vincolare l’ammontare dei
fondi stessi all’effettivo raggiungimento di obiettivi misurabili tramite appropriati
indicatori.
Al fine di avere maggior rigore e migliori risultati nei controlli su produttività e assenze,
occorre rinnovare l’attenzione sull’applicazione dell’apparato normativo esistente e
procedere a una sua verifica, piuttosto che preocedere al varo di nuove norme.
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Le nuove misure (4): la riforma del sistema di contrattazione
Analisi
Art. 2 Disegno di legge delega per l’ottimizzazione della produttività del lavoro
pubblico
(Principi e criteri in materia di contrattazione collettiva e integrativa e funzionalità
delle amministrazioni pubbliche)
Materie riservate in ogni caso alla legge:
1) organizzazione degli uffici;
2) criteri generali, metodi, procedure e finalità della valutazione del personale;
3) individuazione degli strumenti volti a premiare e ad incentivare la produttività e la
qualità della prestazione lavorativa, ferme restando le competenze della
contrattazione collettiva in materia di trattamento economico;
4) regime della responsabilità, ivi compresi i principi in materia di tipologia delle infrazioni,
delle relative sanzioni e del procedimento disciplinare in conformità con quanto
previsto dall’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
5) criteri generali in materia di progressione professionale a carattere concorsuale.
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La riforma della contrattazione
Analisi
Gli altri criteri e una misura di immediata applicabilità:
inserzione automatica delle disposizioni legislative inderogabili in caso di nullità delle
clausole contrattuali per violazione di norme imperative e dei limiti fissati alla
contrattazione collettiva;
individuazione di criteri di regolazione della contrattazione collettiva integrativa al fine di
evitare superamenti dei vincoli di bilancio (per es. mediante la fissazione di tetti o di
bande di oscillazione tra minimo e massimo);
obbligo per le Amministrazioni di fornire annualmente alla Corte dei Conti “specifiche
informazioni” sulla contrattazione integrativa, ex art. 67, comma 7, decreto legge
n.112/2008. Inutile complicazione per gli enti locali, e per la Corte. Per questo,
accertamento dei costi della contrattazione integrativa mediante una relazione
tecnica standard recante i contenuti minimi necessari per la valutazione degli organi
di controllo, della compatibilità economico-finanziaria. Come minimo, norma da
stralciare e da inserire nel ddl delega.
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La riforma della contrattazione
Analisi
Riordino dell’ARAN
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rafforzamento dell’indipendenza dell’ARAN dalle organizzazioni sindacali;
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potenziamento del potere di rappresentanza della Regioni e degli enti locali;
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ridefinizione della struttura e delle competenze dei comitati di settore;
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riduzione del numero dei comparti e delle aree di contrattazione;
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modificazione, in coerenza con il settore privato, della durata dei contratti al fine di ridurre i tempi
e i ritardi dei rinnovi e di far coincidere il periodo di regolamentazione giuridica con quello di
regolamentazione economica;
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rafforzamento del regime dei controlli sui contratti collettivi integrativi.
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Le altre misure per la realizzazione del piano industriale della PA
Primi elementi di analisi del ddl n. 1441 sulla semplificazione (Titolo I, Capo VII e Titolo II)
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Art. 37 Procedure concorsuali territoriali
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Art. 38 Mobilità volontaria e d’ufficio del personale pubblico
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Art. 39 La nuova disciplina dell’aspettativa per motivi privati
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Art. 42 Trasferimento di risorse e funzioni
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Art. 46 Riordino e revisione degli istituti di formazione pubblica
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Art. 74 Appello (PA, enti pubblici e anche privati cittadini) avverso le
decisioni della Corte dei Conti in materia di controllo.
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I dubbi e le questioni aperte
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Si tiene conto delle varietà dei modelli organizzativi (una PA o molte PA)?
Quale metodo scegliere e quali misure incentivare?
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Interrompere e non alimentare il possibile, nuovo circolo vizioso fra blocco
delle assunzioni e ricorso al lavoro flessibile.
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Valutazione dei dipendenti pubblici, delle strutture, o di entrambi?
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Dove si formano, quali sono e come funzionano gli indicatori? Il cliente ha
sempre ragione? Andare oltre la parodia della produttività.
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Riformare o sopprimere l’Aran? Il ruolo dei Comitati di settore. La riforma
delle procedure di negoziazione e di formazione delle decisioni.
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La riforma della riforma della dirigenza pubblica è utile agli enti locali?
Esclusività del rapporto o caccia alla contiguità?
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Riflessioni conclusive
1. Obiettivi della manovra, criteri generali di intervento e
contenuti per lo più da condividere (si deciso al
rafforzamento del ruolo datoriale, con qualche
precisazione). Impianto complesso e ambizioso:
problemi di coerenza sistematica fra dl e ddl delega.
2. Metodo di costruzione poco condiviso e condivisibile,
frutto di una carente cultura delle autonomie.
3. Una riforma incompleta del sistema di contrattazione.
4. La questione del datore di lavoro negli enti locali.
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