Eppur si muove
La riforma 2008 del lavoro pubblico.
(note di lettura della legge n. 133/2008, del ddl delega per
l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico (AS 847/2008)
e del ddl sul lavoro pubblico (AC 1441-quater/2008)
Giuliano Palagi, dg della Provincia di Pisa
(Roma, 1 luglio 2008 Firenze, 3 luglio Pisa, 24 luglio Forte dei Marmi, 20 ottobre 2008)
Hanno collaborato: Donatella Donadel, Renato Crupi, Giulia Baldocchi e Marco Gherardini
Le 4 tipologie delle nuove misure per obiettivi
1.
Ulteriore razionalizzazione della spesa di personale
2.
Maggiore flessibilità, oltre le stabilizzazioni
3.
Attenzione prioritaria a valutazione, merito e produttività
4.
La riforma del sistema delle relazioni industriali nelle PA
2
Le 4 tipologie delle nuove misure per contenuto

Collaborazioni, consulenze, lavoro flessibile, turn over, controlli e concorsi

Il regime e le prospettive delle stabilizzazioni

Nuovi principi e criteri per la valutazione di strutture e personale

La riforma del sistema della contrattazione e il rafforzamento dei poteri del
datore di lavoro pubblico
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Le nuove misure (1): Collaborazioni e consulenze
Analisi
Art. 46 legge n. 133/2008
Riduzione delle collaborazioni e consulenze nella pubblica amministrazione
Modifica dell’art. 7, co. 6, D.Lgs 165/2001.
Introduzione di nuove disposizioni per la razionalizzazione e la limitazione del ricorso a collaborazioni
esterne e a consulenze da parte delle Pubbliche Amministrazioni, nel rispetto delle loro esigenze di
funzionalità.
Requisito richiesto: particolare e comprovata specializzazione anche universitaria.
Casi in cui non è richiesta la comprovata specializzazione universitaria:
professionisti iscritti in ordini o albi
soggetti che operino nel campo dell’arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali
Necessario accertamento di una maturata esperienza nel settore.
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(1) Collaborazioni e consulenze
Analisi
Art. 46 legge n. 133/2008 (Riduzione delle collaborazioni e consulenze nella PA)
Modifica dell’art. 3, commi 55 e 56, della L. n. 244/2007.
Gli enti locali possono stipulare contratti di collaborazione autonoma, indipendentemente
dall’oggetto della prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge
o previste nel programma approvato dal Consiglio ai sensi dell’articolo 42, comma 2, del
D.Lgs n. 267/2000.
Con il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi sono fissati i limiti, i criteri e le
modalità per l’affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le
tipologie di prestazioni.
Il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo
degli Enti territoriali (modifica apportata in sede di conversione).
Note positive su collaborazioni e consulenze:
1. Legata indissolubilmente la stipulazione dei contratti di collaborazione autonoma allo
svolgimento di funzioni istituzionali stabilite dalla legge o previste nel programma approvato
dal Consiglio.
2. I novellati artt. 55 e 56 della L. n. 244/2007 razionalizzano le precedenti elencazioni di
prestazioni (incarichi di studio, incarichi di ricerca, di collaborazione, consulenze)
ricomprendendole all’interno dell’unica categoria della collaborazione autonoma.
3. Limite massimo di spesa per le collaborazioni da inserirsi nel bilancio preventivo, anziché nel
regolamento degli uffici e dei servizi: variazione opportuna.
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(1) Il lavoro flessibile
Analisi
Art. 49 legge n. 133/2008
Lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni
Fabbisogno ordinario: contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato; per esigenze
temporanee ed eccezionali: forme contrattuali flessibili.
Divieto di utilizzo del medesimo lavoratore con più tipologie contrattuali per periodi di servizio
superiori al triennio nell’arco dell’ultimo quinquennio.
Responsabilità dei dirigenti. Delle violazioni delle disposizioni in materia di lavoro flessibile si terrà
conto in sede di valutazione dell’operato del dirigente stesso.
Valutazioni:
1. Sfavore per l’ampliamento delle ipotesi di possibile ricorso a contratti di collaborazione coordinata
e continuativa: si rischia di tornare ad alimentare sacche di precariato, in parallelo allo sfavore
per I percorsi di stabilizzazione e al paventato ritorno del blocco del turn over, nonostante la
riaffermata centralità del contratto a tempo indeterminato.
2. Quali sono le esigenze temporanee e soprattutto quelle eccezionali?
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(1) Controlli
Le prime considerazioni
Art. 47 n. legge 133/2008
Controlli su incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi
Vengono rafforzati i poteri dell’Ispettorato del Dipartimento della Funzione Pubblica in materia di
controllo delle incompatibilità così come del cumulo di impieghi e incarichi.
Controlli più serrati, in collaborazione con la Guardia di Finanza e altri servizi ispettivi.
Art. 71 n. legge 133/2008
Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle PP.AA.
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-
trattamento economico: nei primi dieci giorni di assenza è corrisposto il trattamento economico
fondamentale con esclusione di ogni indennità o emolumento aventi carattere fisso e
continuativo, nonché di ogni altro trattamento accessorio;
certificazione: per periodi di malattia superiori a dieci giorni e, in ogni caso, dopo il secondo
evento di malattia nell’anno solare l’assenza viene giustificata esclusivamente mediante
presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica;
controllo: nel rispetto delle esigenze funzionali e organizzative, scattano controlli anche nel caso
di assenza di un solo giorno. Le fasce orarie di reperibilità del lavoratore per l’effettuazione delle
visite mediche sono ampliate.
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(1) Controlli, cassa integrazione, part time e concorsi nelle società pubbliche
Le prime considerazioni
Sull’articolo 47: più che rafforzamento degli strumenti ispettivi esterni, favore per il potenziamento e
la piena funzionalità dei servizi di controllo degli enti e per la leale collaborazione con le strutture
sanitarie pubbliche;
Sull’articolo 71: sulle assenze, sembra incidere maggiormente l’aspetto dei controlli rispetto alle
penalità retributive; il sistema funziona bene se controllo e visita medica di certificazione sono
concomitanti: il medico della struttura effettua la visita fiscale e rilascia contestualmente la
certificazione prevista dal comma 2 dell’articolo 71.
L’articolo 72 (cassa integrazione per lavoratori prossimi al compimento dei limiti di età per il
collocamento a riposo), putroppo, non è applicabile al personale degli enti locali, ma sarebbe
auspicabile la sua estensione.
L’articolo 73 sul part time è positivo: si anche alla eliminazione della regola di versamento nel fondo
dei risparmi realizzati, da collegare a un esercizio più rigoroso della facoltà di concessione e alla
possiblità di revisione sistematica di tutte le posizioni in essere alla data di entrata in vigore del
decreto legge.
Articolo 18 dl: risponde ad esigenze condivisibili, ma risponde con una scelta incompleta e non
felice. Estendere la disciplina del comma 2 anche alle società di cui al comma 1.
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I trattenimenti in servizio (art 72, commi 7 a 11)
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7. All'articolo 16 comma 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, e successive modificazioni, dopo il
primo periodo sono aggiunti i seguenti: «In tal caso e' data facoltà all'amministrazione, in base alle proprie
esigenze organizzative e funzionali, di accogliere la richiesta in relazione alla particolare esperienza
professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente andamento
dei servizi. La domanda di trattenimento va presentata all'amministrazione di appartenenza dai ventiquattro ai
dodici mesi precedenti il compimento del limite di età per il collocamento a riposo previsto dal proprio
ordinamento.».

8. Sono fatti salvi i trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e quelli
disposti con riferimento alle domande di trattenimento presentate nei sei mesi successivi alla data di entrata in
vigore del presente decreto.
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9. Le amministrazioni di cui al comma 7 riconsiderano, con provvedimento motivato, tenuto conto di quanto ivi
previsto, i provvedimenti di trattenimento in servizio già adottati con decorrenza dal 1° gennaio al 31 dicembre
2009.
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10. I trattenimenti in servizio già autorizzati con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2010 decadono ed i
dipendenti interessati al trattenimento sono tenuti a presentare una nuova istanza nei termini di cui al comma
7.
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11. Nel caso di compimento dell'anzianità massima contributiva di 40 anni del personale dipendente, le
pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 possono
risolvere, fermo restando quanto previsto dalla disciplina vigente in materia di decorrenze dei trattamenti
pensionistici, il rapporto lavoro con un preavviso di sei mesi. Con appositi decreti del Presidente del Consiglio
dei Ministri, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, previa
delibera del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentiti i Ministri dell'interno, della difesa e degli affari
esteri, sono definiti gli specifici criteri e le modalità applicative dei principi della disposizione di cui al presente
comma relativamente al personale dei comparti sicurezza, difesa ed esteri, tenendo conto delle rispettive
peculiarità ordinamentali. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano a magistrati e professori
universitari.
Le nuove misure (2): le stabilizzazioni nel guado
Analisi
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Salvezza – relativa e condizionata – delle procedure per le stabilizzazioni, a
differenza di quanto stabilito per le amministrazioni delllo Stato, ex articolo 76,
comma 4, del decreto legge, dedicato alle spese di personale degli enti locali e
delle camere di commercio;
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Doppia condizione: rispetto del patto di stabilità nel 2007 (sulla base del regime
vigente fino al 25 giugno 2008, dunque) e insieme alla luce della nuova norma
introdotta dallo stesso articolo 76, comma 1, in aggiunta all’articolo 1, comma 557,
della Finanziaria 2007, per cui entrano a far parte della spesa di personale anche
quelle sostenute per i soggetti comandati e distaccati in strutture e organismi
variamente denominati, partecipati o comunque facenti capo all’ente;
Relatività e temporaneità: è molto recente e discusso l’emendamento al DDL
1441- quater, art. 37 bis, appena approvato in Commissione alla Camera dei
Deputati, che prevede il termine del 30.6.2009 per la conclusione di ogni
procedura di stabilizzazione alla data di entrata in vigore della legge e lo stesso
termine per la conclusione di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e
quelli di lavoro subordinato a tempo determinato in contrasto con la disciplina di
cui agli articoli 7, comma 6, e 36 del Lgs. n. 165/2001.”)
.
10
Le nuove misure (3): la centralità della valutazione
Analisi
Art. 3 Ddl n. 847 per l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico
Principi e criteri in materia di valutazione delle strutture e del personale delle PA
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sistema, da pubblicarsi annualmente, di indicatori di produttività e di qualità del
rendimento, individuale e dei gruppi di lavoro, correlati agli obiettivi assegnati e alla
pianificazione strategica, nonché riferiti agli standard internazionali;
riordino degli organismi di valutazione e controllo garantendo: elevata professionalità
dei componenti, coinvolgimento di tutti i dipendenti nella valutazione, autonomia
piena del processo valutativo;
istituzione di un organismo centrale con funzioni di indirizzo, coordinamento,
supervisione e di validazione dei sistemi di valutazione e monitoraggio adottati dalle
singole P.A.;
Assicurare la accessibilità, pubblicità e trasparenza dei dati relativi alle attività di
valutazione.
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(3) La nuova stagione della valutazione
Le prime considerazioni
La nuova disciplina della valutazione riguarda essenzialmente le amministrazioni
centrali, estremamente carenti quanto ad esistenza, funzionalità ed efficacia di validi
sistemi di valutazione.
Forti perplessità sull’utilità del nuovo organismo centrale di valutazione;
Scelta decisa per un aumento del peso del salario accessorio sul trattamento economico
complessivo, come premessa essenziale della nuova centralità della valutazione.
Necessità di superare la logica distributiva e rovesciare il rapporto fra entità e
composizione dei fondi e quadro degli obiettivi.
Occorre vincolare l’ammontare dei fondi stessi all’effettivo raggiungimento di obiettivi
misurabili tramite appropriati indicatori.
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Le nuove misure (4): la riforma del sistema di contrattazione
Analisi
Art. 2 Ddl 847 per l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico
(Principi e criteri in materia di contrattazione collettiva e integrativa e funzionalità
delle amministrazioni pubbliche)
Materie riservate in ogni caso alla legge:
1) organizzazione degli uffici;
2) criteri generali, metodi, procedure e finalità della valutazione del personale;
3) individuazione degli strumenti volti a premiare e ad incentivare la produttività e la
qualità della prestazione lavorativa, ferme restando le competenze della
contrattazione collettiva in materia di trattamento economico;
4) regime della responsabilità, ivi compresi i principi in materia di tipologia delle infrazioni,
delle relative sanzioni e del procedimento disciplinare in conformità con quanto
previsto dall’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
5) criteri generali in materia di progressione professionale a carattere concorsuale.
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La riforma della contrattazione
Analisi
Gli altri criteri e una misura di immediata applicabilità:
inserzione automatica delle disposizioni legislative inderogabili in caso di nullità
delle clausole contrattuali per violazione di norme imperative e dei limiti
fissati alla contrattazione collettiva;
individuazione di criteri di regolazione della contrattazione collettiva integrativa
al fine di evitare superamenti dei vincoli di bilancio (per es. mediante la
fissazione di tetti o di bande di oscillazione tra minimo e massimo);
obbligo per le Amministrazioni di fornire annualmente alla Corte dei Conti
“specifiche informazioni” sulla contrattazione integrativa, ex art. 67, comma
8, legge n.133/2008. Inutile complicazione per gli enti locali, e per la Corte.
Per questo, accertamento dei costi della contrattazione integrativa mediante
una relazione tecnica standard recante i contenuti minimi necessari per la
valutazione degli organi di controllo, della compatibilità economicofinanziaria.
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La riforma della contrattazione
Analisi
Riordino dell’ARAN
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rafforzamento dell’indipendenza dell’ARAN dalle organizzazioni sindacali;
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potenziamento del potere di rappresentanza della Regioni e degli enti locali;
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ridefinizione della struttura e delle competenze dei comitati di settore;
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riduzione del numero dei comparti e delle aree di contrattazione;
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modificazione, in coerenza con il settore privato, della durata dei contratti al fine di ridurre i tempi
e i ritardi dei rinnovi e di far coincidere il periodo di regolamentazione giuridica con quello di
regolamentazione economica;
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rafforzamento del regime dei controlli sui contratti collettivi integrativi.
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Le altre misure per la realizzazione del piano industriale della PA
Primi elementi di analisi del ddl n. 1441 quater sul lavoro pubblico
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Art. 37 Procedure concorsuali territoriali
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Art. 38 Mobilità volontaria e d’ufficio del personale pubblico
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Art. 39 La nuova disciplina dell’aspettativa per motivi privati
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I dubbi e le questioni aperte
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Si tiene conto delle varietà dei modelli organizzativi (una PA o molte PA)?
Quale metodo scegliere e quali misure incentivare?
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Interrompere e non alimentare il possibile, nuovo circolo vizioso fra blocco
delle assunzioni e ricorso al lavoro flessibile.
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Valutare per gestire o valutare per innovare?
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Dove si formano, quali sono e come funzionano gli indicatori? Il cliente ha
sempre ragione? Andare oltre la parodia della produttività.
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Riformare o sopprimere l’Aran? Il ruolo dei Comitati di settore. La riforma
delle procedure di negoziazione e di formazione delle decisioni.
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La riforma della riforma della dirigenza pubblica è utile agli enti locali?
Esclusività del rapporto o caccia alla contiguità?
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Riflessioni conclusive
1. Obiettivi della manovra, criteri generali di intervento e
contenuti per lo più da condividere (si deciso al
rafforzamento del ruolo datoriale, con qualche
precisazione). Problemi di coerenza sistematica e di
alluvione normativa.
2. Metodo di costruzione poco condiviso e condivisibile,
frutto di una carente cultura delle autonomie.
3. Una riforma incompleta del sistema di contrattazione.
4. La questione del datore di lavoro negli enti locali.
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