Le politiche di coesione dell’Unione Europea
Prof. Wolleb
OBIETTIVO INCLUSIONE SOCIALE
A cura di: Chiara Gorreri, Elena Quagliotti,
Deborah Pezzani
16 ottobre 2009
L’inclusione sociale: una definizione
L’inclusione sociale può essere definita come la
situazione in cui, in riferimento a una serie di aspetti
multidimensionali (che definiscono l’opportunità
sostanziale degli individui di vivere secondo i propri
valori e le proprie scelte e di migliorare le proprie
condizioni), tutti gli individui e i gruppi godono degli
standard essenziali, le disparità tra le persone e i
gruppi sono socialmente accettabili e il processo
attraverso il quale vengono raggiunti questi risultati è
partecipativo ed equo.
L’inclusione sociale: una definizione
La nozione di inclusione sociale…





é un concetto-soglia: indica la capacità della società di garantire
a tutti gli individui di raggiungere standard essenziali di vita
é relazionale: si riferisce all’assottigliamento delle
disuguaglianze tra gli individui
é multidimensionale: considera i vari aspetti del benessere di
una persona, non solo la dimensione economica
richiede un processo decisionale partecipativo ed equo per la
definizione delle soglie e degli standard
enfatizza l’importanza delle condizioni in cui si trovano gli
individui
La trappola dell’esclusione sociale

Cosa accade se le forze sociali e di mercato non
consentono agli individui di raggiungere
(autonomamente) l’inclusione sociale ?
Trappola dell’esclusione sociale
L’esclusione si perpetua nel tempo:
1.
sono negati ad alcuni individui gli standard essenziali
condivisi a livello sociale e/o
2.
si manifesta una divergenza persistente (o addirittura
crescente) tra le opportunità sostanziali e quelle
ritenute socialmente accettabili
La trappola dell’esclusione sociale

Cause:





la condizione di “escluso” si trasferisce da una generazione
all’altra;
i risultati attuali dipendono da quelli passati;
le politiche e le istituzioni attuali sono il risultato di quelle
passate;
le istituzioni formali e informali (capacità di agire degli
individui, capitale sociale, capacità istituzionale,
partecipazione democratica ai processi decisionali)
Soluzioni:


interventi endogeni
interventi esogeni
la politica di inclusione sociale…
Misurare l’esclusione sociale

L’efficacia delle politiche dipende anche dalla capacità di
misurare l’esclusione sociale, ma quest’obiettivo può
presentare alcune insidie…




problema dell’incompletezza informativa
scelta degli standard
scelta delle dimensioni da considerare e degli indicatori da
adottare
Gli indicatori devono rispettare alcuni requisiti
fondamentali, tra cui: chiarezza, verificabilità,
comparabilità, tempestività
Misurare l’esclusione sociale


Il Consiglio Europeo di Laeken (2001) ha elaborato un
set di 18 indicatori (rivisitati nel 2004) strutturati in
indicatori primari e indicatori secondari
Punti di forza:



colgono le principali dimensioni dell’esclusione sociale (povertà
economica, occupazione, salute e istruzione);
rispettano i principi statistici richiesti
Punti di debolezza:


non si giunge alla definizione di un indicatore “globale”
dell’esclusione sociale;
gli indicatori non sviluppano in maniera sufficiente le dimensioni
sociale, politica e culturale
Le cause
1.
AGENCY: “chi esclude gli esclusi?”
 ATTIVA: discriminazione o diritti non rinforzati
 PASSIVA: limitazione dell’accesso a risorse e opportunità legata
all’organizzazione e al funzionamento delle istituzioni e sistemi sociali.
La Commissione Europea individua 4 aree legate ai grandi cambiamenti
in atto: mercato del lavoro, sviluppo della società della conoscenza,
struttura socio-demografica, polarizzazione geografica dello sviluppo
 AUTOESCLUSIONE: comportamenti e valori antisociali e/o patologici
2.
MATERIALI/STRUMENTALI: “la mancanza di cosa esclude gli esclusi?”
 RISORSE E REDDITO: esclusione sociale come conseguenza della
povertà
 OCCUPAZIONE: lavoro come mezzo per l’integrazione sociale, effetti
cumulativi
 CAPABILITY: esclusione sociale come mancanza delle funzioni di base
(buona salute, istruzione, condizioni abitative…) e della libertà di
scegliere e agire
Le politiche
Dalla classificazione precedente emergono 3 grandi aree di
intervento delle politiche:
1. TRASFERIMENTO DI RISORSE a particolari categorie
di persone, possibilità di trasferimenti condizionali
2. AUMENTO DEI LIVELLI DI OCCUPAZIONE: il nesso
occupazione-inclusione sociale non è automatico, ma
dipende dalla qualità, sicurezza e remunerazione del
lavoro
dibattito sul rapporto tra flessibilità del mercato del
lavoro e creazione di posti di lavoro marginali
3. RAFFORZAMENTO DELLA CAPABILITY attraverso
l’offerta di beni e servizi pubblici: importanti in sé e per il
loro ruolo abilitante
Perché l’Unione Europea?
Varie motivazioni per una politica sociale a livello
comunitario:



COMPENSAZIONE DEL MERCATO: persistenti
disuguaglianze e timori di esclusione possono mettere a
repentaglio l’integrazione economica e l’unificazione
monetaria
RAGIONI DI POLITICA ECONOMICA: vincoli di bilancio
imposti dall’UE agli Stati mettono in difficoltà i sistemi
nazionali di welfare
RAGIONE “FEDERALE”: tutti i cittadini europei devono
partecipare ai benefici derivanti dall’Unione europea
UE e inclusione sociale



1989, Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori
1989, 1992, 1994, risoluzioni, raccomandazioni, Libri Bianchi
L’inclusione sociale è stata affidata al Processo per la protezione sociale
e l’inclusione sociale, basato sul Metodo aperto di coordinamento:

PROGRESSI
 Punto di vista metodologico (indicatori di Laeken)
 Linee guida per il mainstreaming
 Visione europea condivisa su alcuni temi
 Sensibilizzazione e stimolo per gli Stati (Piani d’azione nazionali)

LIMITI
 No vasta mobilitazione
 No diffuso interesse politico
 Impatto limitato sull’uso delle risorse per le politiche di coesione
 No reale mainstreaming
UE e inclusione sociale

2000, Agenda di Lisbona: programma politico per
l’inclusione sociale basato su 3 tipi di attività:
1.
2.
3.
Garantire a tutti l’accesso alle risorse di base, servizi sociali e
diritti necessari per la partecipazione nella società e promuovere
la partecipazione al mercato del lavoro
Combattere le forme estreme di esclusione e l’esclusione dei
gruppi e individui più marginali
Coinvolgere nel processo di progettazione e realizzazione delle
politiche tutti i livelli di governo e gli attori rilevanti
UE e inclusione sociale
Concetto di politica per l’inclusione sociale che emerge dal
dibattito europeo:



Coerente con l’idea di inclusione sociale come obiettivo in sé e
con la multidimensionalità del concetto (enfasi sull’accesso ai
servizi)
Cambiamenti e diverse formulazioni suggeriscono un
fondamentale disaccordo
Visione “efficiente” dell’inclusione sociale può portare confusione
negli obiettivi delle politiche
Risultati del Metodo aperto di coordinamento (studio per
l’Italia): impatto significativo per l’occupazione, poco
significativo per l’inclusione sociale
no obbligatorietà dell’azione degli Stati in questo ambito
Perché nelle politiche di coesione?
Politica per l’inclusione sociale ( F. Barca):
“strategia DI LUNGO PERIODO, FATTIBILE E MOBILITANTE,
TERRITORIALE, volta a migliorare l’inclusione sociale in una serie
di risultati multidimensionali, attraverso la FORNITURA DI BENI E
SERVIZI PUBBLICI, prima garantendo a tutti standard essenziali
socialmente condivisi e poi migliorando il benessere di coloro che
sono meno avvantaggiati”
Coerentemente con questa definizione l’inclusione sociale dev’essere
perseguita all’interno delle politiche di coesione, perché:
1.
2.
3.
4.
È una politica consolidata, con una dotazione finanziaria significativa, e
con l’equità come uno dei 2 obiettivi fondamentali
Consiste in gran parte nell’offerta integrata di beni e servizi pubblici
È intrinsecamente territoriale
Si basa sul cofinanziamento di strategie nazionali e regionali
Un approccio territoriale allo sviluppo
Molte delle caratteristiche delle persone dipendono dal territorio in cui
vivono
A volte il “livello socialmente accettabile” dipende dal contesto stesso
Vi è una polarizzazione dell’ineguaglianza a vari livelli, anche sub
regionale che rendono necessaria un’analisi più approfondita luogo
per luogo
Per questi motivi
1.
2.
3.
Pensare al luogo e alle sue caratteristiche per misurare l’inclusione
sociale
Le cause istituzionali della trappola sociale dipendono spesso dal
contesto
L’effettività stessa della politica dipende dal posto. Quali strumenti e
quali capacità può offrire.
Un approccio territoriale allo sviluppo
2 RISCHI
1.
2.
Ci si focalizza troppo sugli individui e quindi la politica assume il carattere
di trasferimenti a pioggia indipendentemente dal contesto
Ci si focalizza troppo sul territorio senza porre la dovuta attenzione al tipo
di re-distribuzione che avviene tra gli individui
Il fallimento dell’agenda sociale deriva dalla mancanza di studi che combinino le
informazioni sulla distribuzione del reddito con le informazioni sulla
convergenza/divergenza dell’intero territorio
Legare la politica di coesione al territorio risolverebbe 3 ordini di problemi
1.
Scelta delle dimensioni
2.
Scelta della soglia di riferimento
3.
Superare il problema dell’incompletezza delle informazioni
Inoltre, un approccio territoriale :

Favorirebbe una maggiore partecipazione

Darebbe gli appropriati strumenti per fissare meccanismi e spazi di
valutazione
Inclusione sociale ed efficienza
L’efficienza è uno degli obiettivi principali della politica di coesione per
promuovere la crescita di aree con un potenziale sottoutilizzato
Per lungo tempo è stata enfatizzata l’idea di una coesistenza reciproca tra equità ed efficienza,
questo ha rafforzato l’idea che ci potesse essere una …
… via efficiente all’inclusione sociale
Raggiungere gli obiettivi sociali
rispettando le regole poste dall’integrazione del mercato, dalla liberalizzazione
e dell’unificazione monetaria.
Tuttavia in questo modo si è distolta l’attenzione su quale dovesse essere l’obiettivo
politico comune da perseguire
É STATA SOVRASTIMATA L’IDEA DI UNA SINERGIA TRA EFFICIENZA ED
EQUITÀ ED É STATA SOTTOSTIMATO IL TRADE-OFF TRA LE DUE
Inclusione sociale ed efficienza
Aspetti che legano questi due concetti:
SINERGIE



I FATTORI RESPONSABILI DELLA TRAPPOLA DELL’INCLUSIONE SOCIALE SONO GLI
STESSI RESPONSABILI DI UNA TRAPPOLA DELL’EFFICIENZA (es. istruzione)
LE POLITICHE DI COESIONE PUNTANO A RAFFORZARE LE CAPACITÁ DELLA
COMUNITÁ LOCALE (sia agenti pubblici che privati)
ALTI LIVELLI DI ESCLUSIONE SOCIALE SONO LA CAUSA DI INSTABILITÁ POLITICA,
SOCIALE ED ECONOMICA
TRADE-OFF



CAMBIAMENTO NEI RAPPORTI DI FORZA ALL’INTERNO DEL TERRITORIO
LE CARATTERISTICHE DELLA VITA DI OGNUNO CONDIZIONANO QUELLO CHE
SARANNO
UN EFFETTO NETTO POSITIVO SULL’EFFICIENZA DI UNA POLITICA DI COESIONE NON
È DETTO CHE ABBIA LO STESSO EFFETTO SU UNA POLITICA PER L’EFFICIENZA IN
GENERALE
Promozione dell’efficienza e promozione dell’inclusione sociale
possono essere considerate come due vie distinte
per l’aumento del benessere
Quale ruolo dell’UE
RAGIONI DI UNA RESPONSABILITÀ DIRETTA DELL’UE PER
COMBATTERE L’INCLUSIONE SOCIALE ATTRAVERSO UN
APPROCCIO TERRITORIALE


L’inclusione sociale va indirizzata verso uno stesso livello di
integrazione come sono ora i mercati. Non è più sostenibile che l’UE
abbia sovranità su mercati e liberalizzazione mentre gli Stati membri
hanno sovranità sul welfare
Vantaggio comparato dell’UE in termini di credibilità (ruolo esogeno
dell’UE e riduzione del rischio di “opportunismo” delle élites locali)
Tuttavia dare la completa sovranità all’UE dell’intervento
sul welfare è altresì inattuabile per
differenze storico-culturali e forti aspirazioni nazionali
Esperienze accumulate e aree di
cambiamento
Il fatto che l’UE debba giocare un ruolo maggiore nell’agenda sociale degli Stati nazionali non
significa che ne abbia le capacità per farlo
Il dato è che esistono


competenze accumulate attraverso il metodo di coordinamento aperto:
esperienze da sfruttare per il futuro
un potenziale inutilizzato della politica di coesione
NECESSARIO INTRODURRE DEI CAMBIAMENTI SIGNIFICATIVI
1.
SELEZIONE DELLE PRIORITÀ POLITCHE (impatto dell’ineguaglianza su soggetti
considerati maggiormente a rischio: migranti e nuove generazioni)
2.
SCELTA DEGLI INDICATORI E DEGLI STANDARDS, VALUTAZIONE DELL’IMPATTO E
MAGGIORE MOBILITAZIONE DEGLI ATTORI
3.
SCELTA E ALLOCAZIONE DELLE RISORSE VERSO I TERRITORI
4.
CONDIZIONALITÁ ATTRAVERSO REQUISITI EX-ANTE ED EX-POST, MAGGIOR
RUOLO DELLA COMMISSIONE E NECESSITÁ DI ALZARE IL LIVELLO DEL
DIBATTITO POLITICO