Corso di Istituzioni, opinione
pubblica e politiche pubbliche in
Europa
anno accademico2013-13
Lezione IV
Caratteristiche generali del policy-making
europeo: la politica degli interessi e la
generazione e utilizzo della conoscenza nel
policy-making
Gruppi di interesse
• Sono quei gruppi che dalla politica
ricercano “contenuti di politica pubblica”
(“che cosa”)
• Utilizzano le risorse, di cui dispongono in
forma organizzata, per fare pressione sui
decisori pubblici per ottenere contenuti di
policy conformi ai propri interessi e valori
• Scambio di sostegno e risorse contro
contenuti di policy
LOBBYING
definizioni del Libro Verde sulla Trasparenza del 2006 della Commissione
COM(2006)194 final
• “Lobbying” sono tutte le attività che mirano a influire
sull’elaborazione delle politiche e i processi decisionali
delle istituzioni europee
• Lobbyisti sono le persone che dedicano a questo tipo di
attività e lavorano in una serie di organizzazioni come
uffici di consulenza specializzati in questioni
pubbliche,ONG, gruppi di riflessione, gruppi di pressione
interni, gruppi professionali
• Il lobbying è un’attività legittima nel quadro di un sistema
democratico sia che si a condotta da cittadini , imprese,
organizzazioni della società civile, gruppi di interesse o
consulenti.
Attori della politica degli interessi europea
• EUROGRUPPI-gruppi di interesse che si
organizzano per la pressione a livello europeo. Si
possono distinguere (Nugent)
• Gruppi sezionali –interessi di settori funzionali
(lavoro, impresa etc)
• Gruppi promozionali-interessi diffusi
• Eurogruppi che rappresentano interessi
territoriali delle regioni o delle città
Altri attori della politica di
pressione europea:
• Singole imprese
• Lobbisti di professione
• Coalizioni ad hoc su singole questioni di
policy
• “comunità epistemiche”
• Rappresentanze di governi regionali e locali
• Rappresentanze da paesi terzi
La politica degli interessi
nell’Unione Europea
• L’Unione Europea costituisce un’arena politica
aperta all’azione dei gruppi di interesse
• Il processo di policy making europeo implica la
cooperazione di più istituzioni e più livelli di
governo ed offre una molteplicità di punti di
accesso a gruppi che vogliano influenzare il
contenuto delle politiche
Eurogruppi
• Federazioni transnazionali di associazioni
nazionali di rappresentanza degli interessi.
• Associazioni di secondo livello, a
membership indiretta (“associazioni
ombrello”): i singoli membri aderiscono
all’associazione nazionale, che aderisce alla
federazione transnazionale
Eurogruppi- Interessi imprenditoriali
• UNICE-Business Europe- riunisce le associazioni
imprenditoriali degli s.m.
• Creata nel 1958
• Ha un ruolo di primo piano nel processo politico
europeo,con contatti continui con le burocrazie
della Commissione e fornendo membri ai gruppi di
lavoro e ai comitati consultivi e di esperti
• E’ uno dei partner del Dialogo Sociale
• Il problema dell’UNICE è che le associazioni
aderenti hanno più potere di quella europea e
tendono a seguire strategie proprie se non si
sentono rappresentate dall’UNICE
Eurogruppi-Interessi Imprenditorali
• Tavola Rotonda Europea degli Industriali (ERT)–a
membership diretta, riunisce un numero ristretto di
grandissime imprese industriali. Creata nel 1983.La
sua attività è più settoriale di quella dell’UNICE e
riguarda soprattutto il mercato unico
• Amcham-EU-rappresenta gli interessi delle imprese
americane che operano in Europa
• UNICE, ERT e Amcham rappresentano la “troika
delle grandi imprese “(Hix) al centro della politica di
pressione europea.
Eurogruppi-Interessi
Imprenditoriali
• CEEP-Centro Europeo delle Imprese
Pubbliche. Rappresenta a livello
europeo gli interessi delle imprese
pubbliche.
• E’ uno dei partner del Dialogo Sociale
Europeo
EUROGRUPPI-Interessi del
lavoro
• ETUC (CES)- Confederazione Europea dei
Sindacati.
• Fondata nel 1972
• Riunisce i sindacati degli s.m. e candidati
• La sua coesione è stata storicamente abbastanza
debole per la diversità degli orientamenti politici
delle associazioni partecipanti
• Rappresenta il lavoro nel Dialogo Sociale
EUROGRUPPI-Interessi del
lavoro
• Segretariato Europeo delle Professioni
Liberali Indipendenti e Sociali
• Confederazione Europea dei Quadri
(Eurocadres)
Eurogruppi-Gruppi Promozionali
• Rappresentano interessi pubblici,diffusi
• Si sviluppano dagli anni ’80 e degli anni ’90
giocano un ruolo importante nel processo
politico europeo
• Incoraggiati e spesso finanziati dalla
Commissione che concede loro accesso
stabile e spesso istituzionalizzato al policy
making
Eurogruppi-Gruppi Promozionali
• Interessi dei consumatori:
• BEUC- Bureau Européen des Unions des
Conummateurs-E’ la principale
associazione di rappresentanza degli
interessi dei consumatori e riunisce le
associazioni nazionali
Eurogruppi-Gruppi Promozionali
• Ambientalismo
• EEB-European Environmental Bureau –la
maggiore associazione ambientalista .
Sovvenzionata dalla DG ambiente, cui ha
accesso stabile
• Greenpeace-Unità Europea
Eurogruppi-Gruppi Promozionali
• EWL-European Women’s Lobby- raduna le
associazioni peri diritti delle donne degli s.m.
• Si forma negli anni Ottanta da precedenti
associazioni formatesi a partire dagli anni Sessanta
• E’ un attore importante delle politiche di parità,
stabilmente consultato dalla DG Occupazione e
Affari Sociali e con una relazione stretta con la
Commissione Parlamentare per i Diritti della
Donna
Associazioni transnazionali che rappresentano
gli interessi dei governi regionali e locali
• Assemblea delle regioni europee
• Consiglio delle municipalità e delle regioni
• Sono le associazioni storiche delle regioni , che
esprimevano il Consiglio Consultivo delle autorità
regionali e locali,l’antenato del Comitato delle Regioni ,
creato col Trattato di Maastricht
• Eurocities –Associazione che rappresenta gli interessi
delle grandi città europee
• Molte altre associazioni di rappresentanza di interessi
regionali e locali, “generaliste” o “settoriali”
• Grandi regioni e città agiscono anche da sole.
•
“sedi” della pressione politica nella
UE
• Pluralità di sedi :dipende
• dalla frammentazione istituzionale e dal
livello di cooperazione interistituzionale
richiesto dal processo legislativo europeo
• Dal fatto che il sistema politico europeo è un
sistema di multi-level governance, in cui il
processo di policy (dalla formazione
dell’agenda all’implementazione delle
politiche) coinvolge istituzioni al livello
europeo, nazionale e regionale e locale
Destinatari della pressione a
livello delle istituzioni europee
• La Commissione Europea:principale destinataria
in quanto è responsabile preparazione legislativa, e
delle norme applicative della legislazione.Il
momento cruciale per esercitare influenza è quello
della formulazione delle politiche
• La divisione per settori di competenza, la natura
plurinazionale della burocrazia comunitaria
predispongono ingressi molteplici al processo di
policy .
• Per ragioni di efficacia e legittimità la
Commissione è l’istituzione più recettiva nei
confronti della società civile europea
Perché gli interessi organizzati scelgono come
destinatario principale la Commissione
(domanda di influenza)
• Perché conviene esercitare inflenza nella fase
iniziale del policy-making.
• Perché è comunque preferibile sapere in anticipo
quale può essere il contenuto delle politiche per
potersi adattare (il lobbying sulla Commissione
conviene anche se non si riesce a influenzare il
contenuto delle politiche, perché si acquisiscono
precocemente informazioni)
Perché la Commissione sviluppa relazioni stabili
con gli interessi organizzati (offerta di influenza)
• E’ razionale da parte di una burocrazia sviluppare relazioni
stabili con gli interessi organizzati (Downs)e ciò vale a
fortiori per la Commissione:
• Ha risorse limitate e un grande bisogno di informazioni
sugli s.m.e creca di strutturarsi in modo da facilitare
l’efficienza nella formulazione delle politiche.
• Ha bisogno di sostegno e legittimazione (dipendenza da
legittimità dell’output)
• Ha bisogno di trovare degli alleati alle sue proposte (creare
ampie coalizioni di advocacy) perché ha poteri di proporre
ma non di decidere.
• Ha quindi interesse a creare relazioni istituzionalizzate coi
gruppi di interesse
Altri destinatari della pressione a
livello delle istituzioni europee
• Parlamento Europeo La sua importanza
come interlocutore dei gruppi cresce di pari
passo al suo ruolo come legislativoSoprattutto le Commissioni parlamentari
sono interlocutori privilegiati dei gruppi
attivi nei rispettivi settori di policy
• Il COREPER
Pressione multi level
• I gruppi tendono a esercitare influenza tanto
a livello europeo che a livello nazionale.
• Per alcuni gruppi (interessi diffusi ) può
esservi maggiore accesso a livello europeo
che nazionale
Influenza di un gruppo di interesse nel
processo politico UE
•
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•
•
•
•
Dipende da una serie di fattori:
Controllo di informazioni chiave
Entità delle risorse del gruppo
Peso economico
Peso politico (anche a liv.nazionale)
Rappresentatività
Coesione
Accesso istituzionalizzato a organi decisionali
Lo sviluppo della politica di
pressione a livello europeo
• Fattori “di domanda”-tendenza dell’attività di
pressione politica a dirigersi dove vi è potere
politico (sedi da cui vengono prese decisioni
vincolanti) .
• Fattori “di offerta”- offerta di accesso al policy
making europeo in particolare da parte della
Commissione che ricerca risorse di informazione
per le politiche, cooperazione
all’implementazione,legittimazione
Evoluzione della politica di pressione nella UE
• I fase dal Tr. di Roma all’AU: 1957-1986
• Ricerca da parte delle istituzioni europee di coinvolgere nel
policy making i gruppi di rappresentanza degli interessi
• Collocarsi dei gruppi di interesse rispetto alle nuove sedi di potere
decisionale
• Mobilitazione reattiva degli interessi rivali: i primi a mobilitarsi
sono gli interessi di impresa (UNICE, COPA) seguono quelli del
lavoro con ritardo (ETUC solo nel 1976)
• Nel 1970 circa 300 gruppi, nel 1980, 440
• Sede di pressioneCommissione-costituzione di una moltitudine
di comitati consultivi
• Anni 70->tentativi di conferenze tripartite su occupazione e
politiche dei redditi-falliscono nel 1978 per il ritiro dell’ETUC
Evoluzione della politica di pressione nella UE
• Dopo l’Atto Unico e il Trattato di Maastricht:
• Moltiplicazione degli attori della politica di
pressione (crescita delle competenze
comunitarie)->in particolare regioni (riforma
politica strutturale 1988) imprese e lobbisti
(mercato unico)
• Aumento delle sedi della pressione (crescita dei
poteri del PE)
• Dialogo sociale->concertazione tripartita
istituzionalizzata nel Protocollo sociale del trattato
di Maastricht ; sviluppo di metodi di policy
making inclusivi (Coordinamento aperto)
Modelli interpretativi della politica degli
interessi e policymaking comunitario
• Pluralismo
• Neo-corporativismo
• Policy network
Pluralismo
• Modalità di rappresentanza degli interessi>molteplicità di gruppi tra loro in
competizione, che non monopolizzano
rappresentanza di un settore, bassa
concentrazione delle risorse di influenza
• Modalità di influenza sul policy
makingpressione pluralista in un’arena di
policy relativamente aperta
Corporativismo
• Modalità di rappresentanza degli interessi-la
rappresentanza degli interessi fa capo a un
numero limitato di gruppi unici, non in
competizione tra loro, gerarchicamente ordinati,
funzionalmente differenziati , autorizzati dalle
autorità pubbliche che riconoscono loro il
monopolio della rappresentanza di un
determinato settore funzionale
• Modalità di influenza sul policy making- tramite
la concertazione tripartita tra e grandi
associazioni degli interessi e lo stato
• Caratteristico Europa Continentale e Nordeuropa
Policy network
• Reti di attori (di tipo diverso e che
controllano risorse diverse) attivi in un
settore di politiche pubbliche che
definiscono le soluzioni di policy in un
determinato settore.
• Differiscono per grado di chiusura/
apertura/ e coesione/conflittualità (policy
community ------policy network)
Lez 5
Generazione e utilizzo della
conoscenza nel policy-making
europeo
Bibliografia di riferimento
• EPII e TP :
• P. Vesan, Conoscenza e apprendimento nella governance europea, in
• M. Ferrera, M.Giuliani (a cura di), Governance e politiche nell’Unione
Europea,Bologna, Il Mulino, 2008, pp. 241-269
• oppure – URGE Working paper 5/2006 (http://www.urge.it)(EPII)
• TP:
• Radaelli C.M. The public policy of the European Union: Whither
politics of Expertise, Paper presented at the ECSA International
Conference, Pittsburgh 1999 (on line) (EPII e TP)
Il ruolo della conoscenza nel
policy making europeo
• Un tratto caratteristico del policy making
europeo è il ruolo che vi svolge la
conoscenza .
• In linea generale ciò rimanda a :
• la prevalenza delle politiche di tipo
regolativo
• La complessità dei problemi di policy
(contesto multinazionale , in rapido
mutamento)
Conoscenza e policy making
• Come la letteratura sull’analisi delle
politiche pubbliche ha inteso il rapporto tra
conoscenza e policy making
3 modalità principali
• -modalità razionale
• -modalità argomentativopersuasiva
• -modalità riflessiva
Modalità razionale
• Conoscenza esperta per ottimizzare il
raggiungimento di determinati fini (decisore
razionale)
• Conoscenza risorsa esterna immessa nel processo di
policy making
• Conoscenza è detenuta da esperti e tecnici ed entra
episodicamente nel processo di formazione delle
politiche (“consulenza”)
Modalità argomentativo-persuasiva
• Conoscenza emerge all’interno del processo
decisionale dal confronto e dall’interazione
discorsiva tra diversi soggetti.
• La conoscenza è diffusa tra una pluralità di
soggetti che partecipano al policy making che
sono portatori di interessi, informazioni, valori e
punti di vista rilevanti
• Nella modalità razionale la conoscenza entra
temporaneamente nel processo di policy, mentre
nelle modalità argomentativo-persuasivo e
riflessiva implica un impiego permanente o
reiterato della conoscenza
Modalità argomentativopersuasiva
• Due varianti
• (a) Conoscenza nasce dalla negoziazione tra
diversi interessi che cercano le soluzioni
politicamente fattibili, su cui si trova consenso
(Lindblom:mutuo aggiustamento
partigiano).Aggiustamento incrementale dei fini ai
mezzi disponibili, avvicinamento progressivo alla
soluzione accettabile
Modalità argomentativo-persuasiva
• (b) conoscenza nasce dall’argomentazione ,
dal confronto tra punti di vista e visioni del
mondo (Habermas “agire comunicativo”)
• Conoscenza emerge dal dibattito aperto tra
una pluralità di soggetto finalizzato a
trovare una visione comune
• Arene deliberative
• Preferenze degli attori possono essere
“endogene”
Modalità riflessiva
• Anche qui conoscenza emerge all’interno del
processo decisionale dall’interazione tra più
soggetti
• Basata sul confronto e la messa in discussione dei
costrutti e cognitivi su cui gli attori fondano la
propria azione, sull’attivazione di dinamiche di
autocritica e autoconsapevolezza , in modo di
individuare punti di forza e debolezza dei propri
modelli . Scambi di esperienze, valutazione delle
azioni interprese
Modalità di conoscenza e policy making europeo
• Tutte e tre presenti nel policy making europeo
• Ma nelle diverse modalità di governance e nei
diversi settori di policy una modalità può
prevalere sulle altre o si ha una combinazione
delle modalità.
Conoscenza e policy making
europeo
•
•
•
•
Conoscenza esperta (mod.razionale)
incertezza
Ruolo delle politiche regolative
Molte politiche hanno una forte
caratterizzazione “tecnica” (es.ambiente)
• Tendenza a depotenziare conflitto politico
formulando le questioni in termini tecnici.
• Fase della Commissione : Comitati di
esperti
Conoscenza e policy making
europeo
• Progressivo diffondersi di modalità di policy
making di tipo inclusivo e partecipativo
• Coinvolgimento di stakeholders in formulazione e
implementazione delle politiche
• Es:
• Dialogo sociale (policy making concertato)
• Metodo di coordinamento aperto
• Libro bianco sulla governance della Commissione
Prodi (2001)
Politiche europee e strategie di
produzione della conoscenza
• Strumenti e strategie conoscitive incentrati
sull’interazione di una pluralità di attori:
• Benchmarking
• Procedure di revisione periodica
• Mainstreaming (ambientale, di genere, degli
obiettivi sociali)
• parternariato
Benchmarking
• Comparazione sistematica dei risultati di un organizzazione (o di
uno stato) al fine di comparare le sue prestazioni con quelle
valutate, sulla base di determinati parametri, come le migliori
• Nasce nell’ambito del management
• Es: SEO e Strategia di Lisbona –Componente centrale del metodi
di coordinamento aperto (target quantitativi e qualitativi);
scoreboards (concorrenza e mercato interno e implementazione)
• Richiede consenso preventivo su obiettivi e metodi di misurazione
• Responsabilizza gli stati verso alcune tematiche o aspetti salienti
di una politica , sprona alla riflessione sulle proprie politiche
apprendimento
Le procedure di revisione periodica
(coordinamento aperto)
• Analisi dettagliata delle politiche di un
paese che viene condotta
• -da uno o un gruppo di altri paesi (Peer
review)
• Da un organismo internazionale
• Scopo è esaminare e valutare nel dettaglio
gli interventi adottati sulla base di obiettivi
e standard concordati , per trarne
indicazioni utili alla formulazione di linee
guida o raccomandazioni
Mainstreaming
• Un obiettivo non è più perseguito solo
attraverso politiche settoriali ma viene
integrato in tutti i settori di policy attraverso
l’analisi della relazione che i problemi di
policy in ciascun settore hanno con
quell’obiettivo, e la valutazione ex ante
delle conseguenze di ciascuna delle opzioni
di policy rispetto a quell’obiettivo.
• UE Gender mainstreaming, ambiente