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“ L’organizzazione e i costi di gestione degli ATO
nell’ambito della loro funzione
Raffaello De Stefano (Consulente M.I.T.)
Roma 12 Dicembre 2005
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“Focus Point”
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Obbietivi e finalità della L.36/94
A.A.T.O. insediate e forma prescelta
Organizzazione ed attività delle AATO
Costi e benefici della Regolazione
“Presentazione del Quaderno Tecnico n.3”
Il quadro normativo di riferimento
I principi di Bilancio
Documenti e procedure contabili
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Finalità



Obiettivo della presente trattazione è, da un lato
esaminare la struttura tecnico-organizzativa
delle AATO, in relazione alle funzioni ad essa
assegnate, e dall'altro lato analizzarne i costi.
Quest'ultimo aspetto è strettamente collegato
alla definizione della struttura organizzativa
ottimale,ma anche alla frammentazione
territoriale.
Un costo di funzionamento alto può essere la
conseguenza di organismi troppo piccoli che
non permettono il conseguimento di economie di
scala e sinergie come avviene per altre Autorità
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nazionali.
Gli obbiettivi di riforma della L.36/94

L'obbiettivo di fondo della legge 36/94 è
assicurare una razionale gestione dei servizi
idrici.






Unificare la gestione del ciclo idrico: acquedotti, fognatura e
depurazione
superare la frammentazione delle gestioni esistenti (8.000)per
raggiungere economie di scala;
superare la gestione in economia per assicurare una gestione
industriale
attivare risorse finanziarie per gli adeguamenti necessari a
favorire sviluppo e qualità dei servizi idrici;
definire un sistema tariffario che consenta di finanziare gli
investimenti;
organizzare un efficace sistema di controlli sul gestore a
garanzia degli utenti.
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Individuazione degli Ambiti territoriali


-
-
La perimetrazione degli ATO è solo parzialmente riconducibile
al "rispetto dell'unità del bacino idrografico o del sub-bacino"
(art. 8 legge 36/94), di norma il riferimento territoriale ed
amministrativo adottato è la Provincia.
Nelle 19 regioni che hanno legiferato in materia
cinque hanno individuato un unico ATO regionale (Valle
d'Aosta, Puglia, Basilicata, Molise, Sardegna
sei hanno delimitato gli A TO sulla base dei confini provinciali
(Liguria, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna,
Calabria e Sicilia,
sei con confini molto simili ad essi (Piemonte, Veneto, Umbria,
Marche, Lazio ed Abruzzo)
due hanno scelto criteri di aggregazione dei comuni diversi da
quelli amministrativi (Toscana e Campania);
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Forma di Cooperazione scelta
Consorzio
41
Convenzione 46
Non legiferati 4
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Consorzio (art.31 D.Lgs.267/200)
Gli A TO costituiti nella forma di consorzio
hanno una propria personalità giuridica
indipendente ed un'autonomia di spesa
che si concretizza nella redazione di un
bilancio, alla stregua degli altri enti
pubblici.
 Hanno inoltre una struttura tecnica e
amministrativa ben definita

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Convenzione (art.30 D.Lgs.267/2000)



Nel caso in cui gli A TO siano costituiti nella forma di
convenzione, la loro operatività è vincolata al
recepimento degli atti da parte dell'ente sovraordinato.
L’ATO non ha una propria personalità giuridica, né una
propria autonomia di spesa e non è pertanto tenuto a
redigere un proprio bilancio.
La soluzione che in diversi casi viene adottata è la
redazione, da parte dell'amministrazione degli ATO, di
programmi di spesa da sottoporre alle Province che di
norma li recepiscono in appositi capitoli di entrata e di
uscita del proprio bilancio.
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Punti in comune tra Consorzio e convenzione
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

L’Assemblea o conferenza dei Sindaci, composta dai
rappresentanti degli enti consorziati, Sindaco o suo
delegato, ed estesa, in alcuni casi, ai Presidenti delle
province (Basilicata, Campania, Marche, Piemonte,
Sardegna) ed in un caso (Piemonte) ai Presidenti
della comunità montane;
Criterio di rappresentatività assembleare
generalmente determinato in rapporto al numero della
popolazione residente;
organi esecutivi di norma composti dal Presidente
dell'autorità d'ambito e da un numero variabile di
membri eletti dall'assemblea tra i propri componenti;
la durata in carica degli organi compresa tra 3 e 5
anni.
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L’organizzazione delle AATO
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

Il personale attualmente in forza nelle AATO dimostra che
ormai si stanno via via strutturando, non solo con personale
dirigente o consulente ma, anche con personale di tipo
operativo.
Dall’ultimo rapporto emerge la netta prevalenza della
tipologia contrattuale a tempo determinato (quasi il doppio
rispetto a quelli a tempo indeterminato) e l’impegno a tempo
pieno rispetto ad una vecchia prevalenza dei rapporti part
time (rilevabile dal Primo Rapporto sullo stato di attuazione
della L.36/94)
Per le Regioni Meridionali, prima con il contributo su
Ricognizioni e Piani d’Ambito attraverso Sogesid spa, e poi
con il P.O.N. A.T.A.S. è rilevante il supporto del M.I.T.
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PERSONALE PONATAS IN SERVIZIO PRESSO ATO
Regione
Molise
Ente / ATO
Totale
Personale
Ato Molise
5
Regione Molise
5
Regione
Puglia
Ente / ATO
Ato Puglia
Regione Puglia
Totale
Personale
9
9
10
Sicilia
Ato 3 Messina
3
Ato 2 - Napoli Volturno
4
Sicilia
Ato 4 Siracusa c/o Prov.Reg.le
Siracusa
4
Ato 3 Ente Ambito Sarnese
Vesuviano
8
Sicilia
Ato 5 Enna
1
22
Sicilia
Ato 7 Trapani
2
4
Sicilia
Ato di Agrigento
4
Campania
Ato n. 1 Calore Irpino (AV)
Campania
Campania
Regione Campania
Basilicata
Regione Basilicata
Basilicata
Ato Unico
12
Sicilia
Ato di Caltanisetta
3
Regione Basilicata
16
Sicilia
Regione - Assess. LLPP
4
Calabria
Ato 1 Cosenza
2
Calabria
Ato 2 Catanzaro
1
Sardegna
Ato Sardegna
3
Calabria
Ato 4 Vibo Valentia
2
Sardegna
Regione Autonoma Sardegna Ambiente
6
Calabria
Regione - Assess. LLPP
2
Sardegna
Regione Autonoma SardegnaLavori Pubblici
4
Regione Calabria
7
Regione Sicilia
Regione Sardegna
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13 11
Il Personale delle AATO


La generalità delle leggi regionali prevede l'utilizzazione di
figure dirigenziali assunte con contratti a termine di diritto
privato o pubblico. Essendo la forma di cooperazione per
espressa previsione della L.36/94 riconducibile ai modelli
associativi della L.142/90, è logica conseguenza anche ove non
espressamente previsto- ritenere applicabili le norme del
comparto EE.LL. in tema sia di personale dipendente (d. Igs.
29/93) che di finanza e contabilità (d. Igs. 77/95). Nell'ipotesi di
cooperazione in forma di convenzione, peraltro, le funzioni
dell'Ambito sono esercitate per mezzo di delega ad uno degli
enti associati (comuni o province).
Nel caso di scelta consortile, trattandosi di soggetto preposto
all'esercizio di funzioni amministrative (e non di attività
gestionali), è la legge n. 437/95 (che ha introdotto l'art. 7 bis
all'art. 25 della legge n. 142) ad aver specificato l'applicabilità
delle norme di contabilità e finanza del settore EE.LL.
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Modello organizzativo
Attività di Pianificazione
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Effettuare la Ricognizione delle infrastrutture esistenti
sull’ambito territoriale
Verificare le Concessioni e le salvaguardie
Predisporre il piano d’ambito
Definire la tariffa secondo quanto stabilito nel piano di
investimenti
Scegliere la forma di gestione
Attuare l’affidamento sulla base di una convenzione con
il soggetto gestore
Delimitazione aree di salvaguardia e Bilancio idrico
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Modello organizzativo
Attività di controllo




Verificare continuamente e rigorosamente il
rispetto di quanto stabilito nel Piano ( controllo
delle tariffe dei livelli di servizio e degli
investimenti)
Applicare la Carta del Servizio Idrico integrato
(D.M.1999)
Tutelare gli interessi degli utenti (qualità del
servizio, valutazione dei reclami, tempi di
risposta, interventi a favore di utenti particolari)
Revisione triennale della tariffa
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Modello organizzativo
Attività amministrativa
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


Assistenza e funzionamento degli Organi
istituzionali (Assemblea o conferenza dei
sindaci, Consiglio di amministrazione)
Servizio Finanziario,Ragioneria e contabilità
Supporto, studi e documentazione legislativa
Relazioni esterne e rapporti con l’informazione
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Il ruolo di “Regolatore” delle AATO

Le attività di controllo dell’ATO sul gestore per il
rispetto della convenzione in genere sono:
 Le
informazioni dal gestore (definizione, procedure e
raccolta)
 Le verifiche del raggiungimento degli obiettivi previsti
dalla convenzione (Piano)
 Le verifiche della corretta applicazione delle tariffe

La revisione triennale
 L’applicazione
delle decurtazioni e penalizzazioni
 La ridefinizione dello sviluppo tariffario
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Le AATO sono autorità regolatorie?




Una autorità di regolamentazione deve
possedere alcune caratteristiche fondamentali
che le consentano di esercitare le proprie
funzioni.
indipendenza dagli organi di governo e dalle
imprese;
autonomia decisionale e operativa;
tecnicità dei suoi membri, dotati di preparazione
specifica e alta qualificazione professionale.
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Le AATO sono autorità regolatorie?


Le Autorità di Ambito per il servizio idrico integrato pur
svolgendo alcune funzioni tipiche regolatorie
(l'affidamento della gestione, il controllo della
concessione, la predisposizione della tariffa, la tutela
degli utenti,la determinazione degli standard qualitativi,il
controllo) mancano dei requisiti istituzionali e
organizzativi per poter essere definite "autorità".
Si tratta pertanto di autorità di mero controllo, per cui se
da un lato svolgono funzioni simili alle autorità di
regolamentazione, dall'altro lato mancano di alcuni
requisiti, quali l'indipendenza dagli organi di governo e
dalle imprese, l'autonomia decisionale e operativa
(Commissione tecnica per la spesa pubblica, 1994).
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Un esempio di regolazione del SII
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L'OFWAT è l'autorità inglese di regolazione dei servizi idrici. E' un
dipartimento governativo non ministeriale completamente indipendente dai
ministeri.
A tale autorità competono i seguenti compiti:
attività di controllo sulle società in modo che esse eseguano correttamente i
compiti stabiliti nelle licenze e valutazione dell'equilibrio finanziario;
protezione dei consumatori;
promozione dell'efficienza e dell'economicità nell'attività di gestione delle
imprese;
fissazione delle tariffe secondo la metodologia del price-cap e loro revisione
periodica;
fissazione degli standard di qualità del servizio e controllo sulla loro corretta
applicazione;
promozione della concorrenza;
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L’organizzazione dell’ OFWAT
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L'Ofwat è un organo monocratico presieduto da un Direttore
Generale, coadiuvato da tre assistenti che sostituiscono la
precedente figura del vice-direttore generale.
L'Autorità, ha una struttura articolata in 7 direzioni.
Regolazione economica;
Nomina e performance dei comitati di tutela del consumatore
(CSC);
Consumatori;
Relazioni esterne;
Servizi legali;
Sistemi informativi;
Servizio amministrazione e personale (finanza, ragioneria e
risorse umane)
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Comparazione con gli altri sistemi
di regolazione



In un confronto con un' Autorità straniera che opera
esclusivamente nei servizi idrici in Inghilterra e in Galles
come l'OFWAT (Office for water services), e un' Autorità
italiana che opera nei settori dell'energia elettrica e del gas
come l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, emergono
costi molto diversi della regolazione .
Le AA TO nel loro complesso non sono delle Autorità di
regolazione, poiché non hanno indipendenza ma
assommano in sé anche altri compiti tra i quali, sicuramente
il più importante per complessità e impegno è “la gestione
del contratto di affidamento del S.I.I.”
In Italia la Regolazione del SII può essere definita
“Regolazione per contratto” (Regulation bv contract).
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Costi di gestione AATO



Dal Terzo Rapporto sullo stato di attuazione della legge
36/94, Il totale delle spese correnti ammonta nel complesso
a circa 28 milioni di Euro calcolata su 63 ATO e si riferisce
ad una popolazione sottesa di circa 42 milioni di abitanti,
con una media per ATO di circa € 453.000 ed una media per
abitante di circa € 0,67
All'interno della spesa corrente si trovano tre grandi
classificazioni:
- la spesa per gli organi istituzionali pari al 24 %,
- la spesa per il personale pari al 35%
- altre spese per il 41 %
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Costi di gestione AATO


Considerando i soli A TO strutturati in forma di
consorzio, la spesa corrente media ammonta a
€ 0,91 per abitante, mentre per gli A TO in forma
di convenzione è di € 0,47
Tale differenza potrebbe essere spiegata alla
luce del fatto che la forma di consorzio comporta
una maggiore strutturazione degli A TO in
termini di organi istituzionali (presidenza e
Consiglio di Amministrazione) e di autonomia
finanziaria, quindi maggiori oneri correnti e
complessivi
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Le criticità legislative e regolatorie




L’emanazione di leggi regionali e nazionali, spesso
contraddittorie ed oggetto di forti riserve da parte degli enti
locali e degli imprenditori.
Non è risultato ben articolato ed organizzato il periodo
transitorio per il passaggio dalle gestioni più frammentate a
quella unitaria all’interno degli ambiti.
Dall’obiettivo originario di attuare la separazione tra titolarità e
gestione del servizio idrico, si è introdotta (nonostante la netta
contrarietà del comitato di Vigilanza), la facoltà di separare nei
soggetti gestori pubblici anche le proprietà delle reti e degli
impianti.
In alcune realtà gli ex consorzi hanno costituito nuove società
patrimoniali per l’amministrazione di beni a volte anche
demaniali, che hanno prodotto ulteriori strutture che si
riflettono sulla tariffa..
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Comparazione con altri sistemi di
regolazione


Pur con le dovute precisazioni (diversità di settori o di
compiti) in definitiva la comparazione consente di
formulare una prima indicazione del "costo del sistema
Italiano” di regolazione dei servizi idrici, così come
previsto dalla L.36/94, rispetto ad alcuni grandi sistemi di
regolazione dei servizi pubblici locali.
per le Autorità nazionali valutate, il costo totale annuo di
funzionamento di ciascuno è pari a circa 18 Milioni di
Euro per una popolazione di 57.563.000 per l’Autority
dell’Energia e Gas e 53.420.200 per l’OFWAT con un
costo medio per abitante di Euro 0,32 e 0,33
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Costi di gestione AATO



Per gli ATO analizzati nel terzo rapporto sullo stato di
attuazione della legge 36/94 (63) il costo medio per abitante è
pari a Euro 0.67
Il costo medio per abitante dell'attività degli ATO è più elevato
sia di quello dell'OFWAT che di quello dell' Autorità per l'energia
elettrica e il gas. La maggiore onerosità della regolazione
diretta nei servizi idrici deriva, in definitiva, dalla spiccata natura
"decentrata" della regolazione prevista in ITALIA dalla L.36/94.
Motivi legati al carattere diffusivo della materia e degli strumenti
amministrativi: la municipalizzazione del sistema idrico, la
natura primaria del bene acqua, la programmazione e la
gestione della risorsa comprensiva di ogni aspetto d’uso del
territorio e dell’ambiente.
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“…Laudato si’, mi’ signore per sora
nostra acqua la quale e’ molto utile
et humile e preziosa e casta”.
San Francesco d’Assisi, nel “ Cantico delle creature”