ANCI
XXVIII Assemblea annuale
Brindisi, 5-8 ottobre 2011
Per un welfare sostenibile
Claudio De Vincenti
Sapienza Università di Roma
Struttura della presentazione
A che punto siamo dopo la manovra di bilancio
E in prospettiva?
Hic Rhodus hic salta
Servizi pubblici locali e investimenti infrastrutturali:
•
•
•
efficienza e risorse
programmazione, regolazione e mercato
il finanziamento
Servizi sociali:
•
•
•
•
l’empowerment del cittadino
l’aderenza dei servizi ai bisogni
costruire i mercati
la compartecipazione e l’effetto “leva”
Per concludere: una questione di fondo
A che punto siamo
dopo la manovra di bilancio
Gli impegni italiani nel quadro del Patto di stabilità e crescita UE:
•
•
pareggio di bilancio nel 2013
mantenimento avanzo primario al 5% di Pil a partire dal 2014
La manovra (DL 98 + DL 138):
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riduzione deficit: 28 mld nel 2012, 54 nel 2013, 60 nel 2014
composizione a regime (2014): entrate 39,2; spese 20,4
I tagli a regioni ed enti locali (compresa sanità):
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2012 - 3,8
2013 - 9,2
2014 - 12,4
Sul fronte investimenti:
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•
in base al DEF tra il 2010 e il 2012 la spesa in c/K scende dal 3,5 al 2,7% del Pil;
ulteriore riduzione a seguito dei tagli apportati dalla manovra ai fondi strutturali e agli
enti locali
In prospettiva
Il Patto di stabilità interno (PSI):
• obbligo di un saldo di bilancio definito per ciascun anno del triennio
2011-2013 in proporzione all’ammontare delle spese correnti
registrato in media nel triennio 2006-2008 e un vincolo stringente alla
crescita nominale del debito
• allocazione delle risorse e PSI dopo il 2014
Il Federalismo fiscale:
• percorso di convergenza ai costi e ai fabbisogni standard entro il
quadro del PSI
• il fondo perequativo opererà entro questi limiti
• il fondo di riequilibrio infrastrutturale risentirà della flessione della
spesa in c/K a livello nazionale
Si possono allentare
questi vincoli?
In parte no:
• va evitato un ulteriore aumento della pressione fiscale, che già da
quest’anno è ai massimi storici e con la manovra raggiunge il 44,4%
• ulteriori tagli di spesa centrale sono possibili (spending review,
pensioni) ma devono essere destinati a evitare il taglio di 20 mld
nelle detrazioni Irpef (lavoro, pensione, famiglia, tax expenditures) e
a finanziare le parti sottodimensionate del welfare (ammortizzatori
sociali, assistenza)
• l’auspicabile ricomposizione delle entrate va destinata a ridurre il
carico fiscale su lavoro, famiglia, impresa
In parte sì:
• se si tagliano altre spese centrali, si liberano risorse per investimenti
e servizi e, per questo verso, anche per i Comuni
• il tema è l’allocazione delle risorse tra livelli di governo ma anche
l’efficienza nell’uso delle risorse da parte di goni livello di governo
Hic Rhodus hic salta
La via d’uscita:
•
un salto di qualità nella capacità di governo e nell’efficienza dell’azione
pubblica centrale e locale
Due settori chiave su cui puntare a livello comunale:
•
•
servizi pubblici locali e investimenti infrastrutturali
servizi sociali
Loro centralità:
•
•
per la crescita
per la coesione sociale
Un analogo salto di qualità devono fare le
amministrazioni centrali:
•
crescita e coesione sociale sono essenziali in sé, ma anche per riportare a
sostenibilità il debito pubblico e allentare i vincoli di bilancio
Servizi pubblici locali
(1)
Efficienza e risorse:
• urgente una ripresa degli investimenti nei servizi pubblici locali (in
particolare idrico, rifiuti, TPL)
• necessario innalzare l’efficienza di gestione dei servizi per generare
risorse per l’autofinanziamento riducendo al minimo l’impatto sui
cittadini in termini di tariffe o di imposizione locale
• necessario coinvolgere risorse finanziarie private in forme che non
si risolvano in aumento del debito pubblico
• per memoria, regole di contabilità europee: finanziamenti a debito
contratti da società in-house o da enti pubblici economici ed aziende
speciali vengono contabilizzati “on-balance” (debito pubblico degli
enti locali proprietari); per i concessionari non in-house è essenziale
il trasferimento dei rischi (lavori e domanda) sul soggetto gestore
Servizi pubblici locali
(2)
Programmazione, regolazione, mercato:
•
•
•
•
•
distinzione dei ruoli tra ente locale rappresentante degli interessi dei cittadini e
soggetti gestori dei servizi orientati all’economicità della gestione; l’efficienza dipende
dal disegno della rete (programmazione) e dalla tensione cui è sottoposto il gestore
del servizio (regolazione e mercato)
la programmazione da parte dell’ente locale della rete e dell’estensione del servizio
(necessario aggregare in ATO – economie di scala e di varietà - e potenziare le
capacità tecniche di programmazione)
la regolazione da parte dell’ente locale (ATO) dell’attività del gestore per orientarlo a
soddisfare gli obiettivi della programmazione nelle forme più efficienti; il ruolo di
Autorità indipendenti nazionali nel supportare l’attività di regolazione dell’ente locale
(ATO)
il ricorso al mercato (concessione a terzi e società mista) come strumento per
ampliare le possibilità di scelta dell’ente locale (ATO): la questione dell’asimmetria
informativa nella produzione diretta (commistione di ruoli) e nel ricorso al mercato
(disegno delle gare e durata degli affidamenti); il contrasto di interessi e il contratto di
servizio
una critica all’art. 4 del DL 138/2011: la questione della transizione; come passare
dall’in-house al mercato
Servizi pubblici locali
(3)
Il finanziamento:
• ricomposizione spesa pubblica verso investimenti
• capacità tecnica di programmazione e certezza del quadro di
regolazione come precondizioni essenziali per attrarre capitali
privati
• corporate finance vs. project finance: PF utile per opere singole
dove il rischio di costruzione prevale e la gestione ha natura di
routine (esempi); CF si adatta meglio ad attività di servizio che sono
caratterizzate da abilità imprenditoriale nel gestire condizioni di
costo e di domanda variabili
• sfruttare la nuova “mission” di CDP e l’interesse dei LTI verso gli
investimenti infrastrutturali con rendimenti limitati ma stabili e
prolungati nel tempo
Servizi sociali
(1)
L’empowerment del cittadino:
 i “fallimenti” del mercato nei servizi di prossimità:
•
•
•
esternalità positive che il mercato non processa e “meritorietà” dei servizi
vincoli di bilancio individuali e divisione del lavoro familiare
mercati “sottili” e offerta frammentata
 i “fallimenti” dell’intervento “command & control”:
•
•
•
l’organizzazione secondo procedure burocratiche invece che in base alla
valutazione dei risultati produce autoreferenzialità delle strutture di
produzione
quantità dei servizi limitata da inefficienza e alti costi di produzione
qualità che spesso non incontra i bisogni dei cittadini
 mettere il cittadino al centro del sistema di welfare:
•
un intervento pubblico volto a rafforzare il potere di scelta del cittadino
Servizi sociali
(2)
L’aderenza dei servizi ai bisogni:
• universalità del diritto alla fruizione dei servizi di qualità
sociale
• natura differenziata dei bisogni individuali in questo
campo
• lo spazio di scelta individuale nei servizi di prossimità
• dotare il cittadino di capacità d’acquisto su un mercato
che l’intervento pubblico cura dai suoi “fallimenti”
Servizi sociali
(3)
La domanda potenziale, specie per i servizi all’infanzia e alla non
autosufficienza, è molto elevata e insoddisfatta
Il mercato esiste già, ma funziona molto male: insufficiente capacità di acquisto
dei cittadini, frammentazione dell’offerta, lavoro irregolare
Costruire i mercati nei servizi di prossimità:
•
•
•
•
programmazione pubblica della rete di servizi
modificare l’uso delle risorse pubbliche destinandole a finanziare buoni-servizio
nominativi e non trasferibili, che il cittadino può spendere solo per l’acquisto di servizi
offerti da erogatori accreditati e regolati dagli enti locali
differenziare il valore dei buoni-servizio in relazione alle condizioni economiche dei
cittadini (“prova dei mezzi”) in modo da allargare la quantità di servizi a disposizione
della popolazione a parità di risorse pubbliche impegnate
costruire un mercato dei servizi, regolato dall’autorità pubblica nei prezzi e nella
qualità, dove i servizi sono offerti da imprese – cooperative sociali, organizzazioni non
profit, imprese for profit – in grado di organizzare il lavoro in modo più efficiente
rispetto alle prestazioni individuali e in forme regolari, migliorando costi e qualità dei
servizi
Servizi sociali
(4)
La compartecipazione e l’effetto “leva” delle risorse
pubbliche:
 nei servizi di prossimità il ruolo della compartecipazione è triplice:
•
•
•
sostenere una espansione dei servizi per ogni dato ammontare di risorse pubbliche
impegnate (effetto “leva”)
fare da rivelatore delle preferenze effettive del cittadino per un servizio: la completa
gratuità deresponsabilizza
dare potere al cittadino come acquirente nei confronti della struttura di erogazione del
servizio
 la differenziazione in base alle condizioni economiche è essenziale
per realizzare le tre funzioni indicate:
•
•
•
ampliare le possibilità di accesso ai servizi e quindi espanderne la domanda
consentire di esprimere realmente le proprie preferenze anche ai cittadini in
condizioni economiche svantaggiate
mettere tutti in grado di esprimere un potere di acquisto adeguato
Per concludere:
una questione di fondo
Nella consapevolezza dei “fallimenti” del mercato, e quindi della necessità del ruolo
pubblico di programmazione e regolazione, ho posto l’accento - sia con riferimento
alle local utilities che ai servizi sociali - sulla questione del rapporto da costruire tra
pubbliche amministrazioni e mercato e del coinvolgimento di risorse imprenditoriali e
finanziarie private
Pur rispondendo ai vincoli stringenti di finanza pubblica con cui ci confrontiamo e
all’esigenza di rientro del debito pubblico, la questione sollevata ha un valore più di
fondo, quello di costituire in realtà il modo con cui l’intervento pubblico rafforza la sua
capacità di governo effettivo sui processi economici in funzione delle proprie finalità
sociali
Il tema è quello dei modi con cui i poteri pubblici possono più efficacemente orientare
l’allocazione complessiva delle risorse (pubbliche e private) verso obiettivi di interesse
generale, ossia costruire un sistema di convenienze che porti il mercato a servire gli
interessi della collettività
La crisi di finanza pubblica di fronte a cui ci troviamo e i vincoli che ne derivano per tutti i
livelli di governo, compresi quelli locali, è una strettoia in cui non ci saremmo mai
augurati di dover passare. Ma questo passaggio ci costringe anche a misurarci con un
tema che per troppo tempo abbiamo pensato di poter rimuovere, quello dell’uso più
efficiente delle risorse in funzione dell’interesse generale ovvero quello del governo
pubblico dei mercati