L’amministrazione
digitale
http://spol.unica.it/didattica/duni/Informatica_amministrativa/informatica_a
mministrativa.htm
1
INDICE
• Informatica e diritto
• Le forme di comunicazione umana ed il diritto: problema antico
ed attuale
• Terminologie
• L’informazione automatica (infor-matique): le banche dati
pubbliche
– L’accesso e la sua disciplina
• L’interfaccia verso il cittadino (front office). I siti web delle
PP.AA.
• La dematerializzazione della documentazione e dell’attività
• La gestione telematica delle attività (teleamministrazione;
back office)
• Il coordinamento informatico
• L’automazione
• Uno sguardo all’U.E.
2
Rapporti tra diritto ed
informatica:
l’informatica giuridica
• Informatica giuridica come espressione
generica ed onnicomprensiva
• Informatica giuridica come informatica
documentale (significato originario)
3
Rapporti tra diritto ed
informatica
• Diritto dell’informatica (la disciplina
giuridica del fenomeno informatica di
tutti i campi)
• Informatica del diritto (l’uso
dell’informatica come strumento delle
attività giuridiche)
4
Rapporti tra diritto ed
informatica
• Diritto dell’informatica (la disciplina
giuridica del fenomeno informatica)
• Reati informatici
• Diritti di autore sui software e sui prodotti
informatici
• La disciplina delle banche dati e la tutela
della privacy nel mondo informatizzato
5
Rapporti tra diritto ed
informatica
• Informatica del diritto (l’uso dell’informatica
come strumento delle attività giuridiche)
• Le banche dati come strumento dell’attività
• I contratti informatici (nel diritto commerciale commercio elettronico - e nel diritto
amministrativo. La Consip; gli appalti
telematici). Rinvio all’art. 15 della “Bassanini
1”: riguarda la forma elettronica di tutti gli atti
giuridici.
• L’attività amministrativa: come
dematerializzazione e come elaborazione
6
Terminologie equivalenti
•
1.
2.
3.
4.
In merito alla forma degli atti:
Digitale
Forma elettronica
Dematerializzazione
Paperless
7
Terminologie non equivalenti
•
1.
2.
•
Atto elettronico: potrebbe significare:
Ad elaborazione elettronica
In forma elettronica
Documento informatico: è meno
equivoco: normalmente si fa
riferimento alla forma e non alla
elaborazione
8
Preistoria, storia e attualità
•
•
1.
2.
3.
4.
L’impatto della novità informatica nella
società umana e nel diritto
Precedenti impatti di innovazioni:
La parola
La scrittura
La stampa
La dattilografia
9
Preistoria, storia e attualità
Precedenti impatti di innovazioni (segue):
•
La scrittura
1.
2.
3.
4.
Da documentazione successiva a documentazione
contemporanea;
da facoltativa a requisito di validità di prova dell’atto (ad
probationem necessaria: oggi solo per i contratti di
assicurazione)
… a requisito di esistenza dell’atto: quali atti erano
considerati solenni. Quali atti sono oggi necessariamente
scritti (su carta o in forma elettronica).
Il caso unico del testamento olografo
10
Preistoria, storia e attualità
•
•
Precedenti impatti di innovazioni: segue
La scrittura a penna, dattilografica ed a stampa
5.
6.
Il concetto fisico e giuridico di “sottoscrizione.
Gli atti notarili: esempio di lentezza nell’acquisizione delle
innovazioni:
1. la n. 4900 del 1879: scritturazione di pugno di originali e copie
2. L. 16-2-1913 n. 89: originale a mano; copie “a stampa o con altri
mezzi meccanici
3. L. 14 aprile 1957, n. 251: ammessa la dattilografia dell’originale.
4. art. 12 della L. 4 gennaio 1968, n. 15, accomunando la disciplina
degli atti notarili a quelli degli enti pubblici, ammise gli originali a
stampa, a mano, a macchina o promiscuamente
5. Art. 7 del DPR 445/2000 (T.U. sulla documentazione
amministrativa) stabilisce per gli atti pubblici: “I decreti, gli atti
ricevuti dai notai, tutti gli altri atti pubblici, e le certificazioni
sono redatti, anche promiscuamente, con qualunque mezzo
idoneo, atto a garantirne la conservazione nel tempo”
11
La forma elettronica come nuovo
mezzo di comunicazione
Rapporti con il diritto
• I problemi di sempre già visti nelle altre
innovazioni
• La velocità dello sviluppo della società umana
poteva accettare la nuova forma in tempi più
brevi (oltre mezzo secolo dalla nascita dei
computers; 32 anni dalla ideazione del
documento informatico).
• Storia della dematerializzazione degli atti e
dei procedimenti (rinvio).
12
I grandi temi dell’informatica
amministrativa
• L’informazione automatica (infor-matique): le
banche dati pubbliche
• L’interfaccia verso il cittadino (front office). I
siti web delle PP.AA.
• La dematerializzazione della documentazione
• La gestione telematica delle attività
(teleamministrazione)
• La contabilità
• L’automazione
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L’informazione automatica (informatique): le banche dati pubbliche
• Dai computer come calcolatori ai computer
come gestione delle attività umane
• I computer come gestione delle informazioni
• La società dell’informazione
• L’importanza della informazione
• L’informazione è solo un aspetto del mondo
dell’informatica
14
le banche dati pubbliche
• Le banche dati organizzate (strutturate per la
ricerca dei dati). La ricerca pluricanale.
• Le banche dati non organizzate per la ricerca
(rinfusa; raggruppamenti monocriteri).
Comparazione agli archivi cartacei.
• I sistemi di ricerca nelle banche dati non
organizzate (google e simili. I finder nei
computer di ultima generazione).
15
Le banche dati di utilità
giuridica ed amministrativa
• Il C.E.D. della Cassazione
• I dischi ottici delle case editrici
• I siti web a pagamento
– Norme, dottrina, giurisprudenza selezionata.
• Normeinrete.it
• Altre banche dati di informazione giuridica
– Giustizia amministrativa.it; studiocelentano.it; i siti
web governativi e di altre pp.aa. (rinvio). L’uso di
Google.
• Banche dati di informazione amministrativa.
Le anagrafi
16
Le Banche dati nel codice
P.A. digitale
• Capo V - Dati delle pubbliche amministrazioni e
servizi in rete
– Sezione I - Dati delle pubbliche amministrazioni
•
•
•
•
•
Artt. Da 50 a 62. Attenzione: alcuni artt. modificati nel 2009; alcuni
articoli saranno letti più avanti
50. Disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni.
51. Sicurezza dei dati.
52. Accesso telematico ai dati e documenti delle pubbliche
amministrazioni.
53-54. Caratteristiche e Contenuto dei siti delle pubbliche
amministrazioni. (modificato nel 2009; rinvio).
17
SEGUE
• 56. Dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi all'autorità
giudiziaria di ogni ordine e grado
• 57. Moduli e formulari. (RINVIO)
• 57 bis (L. /2009) http://www.indicepa.gov.it/
• 59. Dati territoriali.
• 60. Base di dati di interesse nazionale. (anche se ripartite tra
più PP.AA. Costituiscono un sistema unitario).
• 62. Indice nazionale delle anagrafi.
18
I livelli ed i limiti di accesso
alle informazioni
• Accessi conoscitivi
• Accessi creativi, modificativi, integrativi
– Connessi all’esercizio di specifiche funzioni
pubbliche
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Accessi conoscitivi
• Ad opera di uffici pubblici o di privati
• Di pubblico dominio e di conoscibilità limitata
• Conoscibilità limitata per categorie di
informazioni e per categorie di utenti
– Uffici pubblici ed uffici privati
– Il segreto d’ufficio e la riservatezza
– Problema generale e specificità nell’informatica
20
La disciplina dell’accesso, del
segreto e della riservatezza
• Direttive CE: 1995/46/CE; 2002/58/CE
• L.31 dic. 1996, n. 675, assorbita nel Codice
della Privacy: decreto legislativo 30 giugno
2003, n. 196
• Dir.Min. 11 febbraio 2005, n. 1/2005
(applicazione alle pp.aa. Del codice della
privacy)
• Articoli nella L. 241/90
• Articoli nel Codice P.A. digitale
21
I principi nella L. 241/90
Art. 22 modif. da L. 15/2005
•
•
•
•
•
•
LETTURA COMMENTATA
•
Capo V Accesso ai documenti amministrativi
•
Articolo 22. (1) (Definizioni e princípi in materia di accesso)
1. Ai fini del presente capo si intende:
a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di
documenti amministrativi;
b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o
diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso;
c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base
alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero
compromesso il loro diritto alla riservatezza;
d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non
relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e
concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o
privatistica della loro disciplina sostanziale;
e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto
privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale
o comunitario.
22
I principi nella L. 241/90
Art. 22 modif. da L. 15/2005 - SEGUE
•
•
•
•
•
•
2. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse,
costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la
partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell'ambito delle rispettive
competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.
3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli
indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.
4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non
abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo
30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i
dati si riferiscono.
5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non
rientrante nella previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale
cooperazione istituzionale.
6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo
di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.
(1) Articolo così modificato dalla Legge 11 febbraio 2005, n. 15.
23
I principi nella L. 241/90
Art. 24 modif. da L. 15/2005
•
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•
•
•
•
•
•
LETTURA COMMENTATA
• Articolo 24. (1) (Esclusione dal diritto di accesso)
1. Il diritto di accesso è escluso:
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n.
801, e successive modificazioni, …;
b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti
normativi, amministrativi generali, …;
d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti
informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da
esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso
ai sensi del comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato
dell'operato delle pubbliche amministrazioni.
4. L'accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare
ricorso al potere di differimento.
5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono
considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche
amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l'eventuale periodo di
tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso.
24
I principi nella L. 241/90
Art. 24 modif. da L. 15/2005 - SEGUE
•
•
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•
•
•
6. Con regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi:
a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall'articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, dalla
loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa
nazionale, all'esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni
internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di
attuazione;
b) quando l'accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di
attuazione della politica monetaria e valutaria;
c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente
strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della
criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di
informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all'attività di polizia giudiziaria e di
conduzione delle indagini;
d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche,
persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli
interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui
siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli
stessi soggetti cui si riferiscono;
e) quando i documenti riguardino l'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli
atti interni connessi all'espletamento del relativo mandato.
7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la
cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel
caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in
cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute
25 e la
vita sessuale".
Front office e back office
Il front office informatico
• Il front office degli albori: notizie
generali. Mancanza di una disciplina
organica.
• La rilevanza politica del front office
• La supervalutazione del front office
• Il front office nel “codice della P.A.
digitale”.
26
Il front office nel “codice della P.A. digitale”
(selezione di norme; lettura commentata)
•
•




•
•
•
•
•

Sezione II - Diritti dei cittadini e delle imprese
3. Diritto all'uso delle tecnologie.
1. I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie
telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici
servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codice.
1-bis. Il principio di cui al comma 1 si applica alle amministrazioni regionali e locali nei limiti
delle risorse tecnologiche ed organizzative disponibili e nel rispetto della loro autonomia
normativa.
1-ter. Le controversie concernenti l’esercizio del diritto di cui al comma 1 sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
4. Partecipazione al procedimento amministrativo informatico.
5. Effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche.
6. Utilizzo della posta elettronica certificata. (integrato nel 2009: P.A. locale)
7. Qualità dei servizi resi e soddisfazione dell'utenza.
8. Alfabetizzazione informatica dei cittadini.
1. Lo Stato promuove iniziative volte a favorire l'alfabetizzazione informatica dei cittadini con
particolare riguardo alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire l'utilizzo
dei servizi telematici delle pubbliche amministrazioni.
27
Moduli e formulari
• 57. Moduli e formulari.
• 1. Le pubbliche amministrazioni provvedono a definire e
a rendere disponibili anche per via telematica l'elenco della
documentazione richiesta per i singoli procedimenti, i
moduli e i formulari validi ad ogni effetto di legge, anche
ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e
delle dichiarazioni sostitutive di notorietà.
• 2. Trascorsi ventiquattro mesi dalla data di entrata in
vigore del presente codice, i moduli o i formulari che non
siano stati pubblicati sul sito non possono essere richiesti
ed i relativi procedimenti possono essere conclusi anche in
assenza dei suddetti moduli o formulari.
28
Il front office nel “codice della P.A.
digitale” (selezione di norme); segue
•
•
•
•
•
•
•
•
9. Partecipazione democratica elettronica.
10. Sportelli per le attività produttive. (rinvio al tema del procedimento)
Capo IV - Trasmissione informatica dei documenti
45. Valore giuridico della trasmissione. (rinvio al tema delle firme
elettroniche)
Capo V - Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete
Sezione I - Dati delle pubbliche amministrazioni
50. Disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni. (rinvio alla
normativa sull’accesso; riguarda anche i rapporti tra le PP.AA., quindi il
back office)
52. Accesso telematico ai dati e documenti delle pubbliche
amministrazioni. (idem)
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Trasmissione documenti, accessi
ai servizi, presentazioni di istanze
• Capo IV - Trasmissione informatica
dei documenti (Rinvio al tema delle firme)
• 45. Valore giuridico della trasmissione.
• 64. Modalità di accesso ai servizi erogati in rete dalle
pubbliche amministrazioni.
• 65. Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche
amministrazioni per via telematica.
30
“Servizi in rete”
• Secondo il concetto ristretto (tradizionale) di
servizio pubblico: utilità che si realizza e si
conclude in rete.
• Nel linguaggio oggi corrente: concetto ampio
di servizio, come agevolazione nel contatto
con la funzione pubblica.
– Es.: Pagare le tasse è una utilità che il cittadino
apporta alla P.A. Pagare le tasse on line è
considerato un servizio che la P.A. fornisce al
cittadino.
31
$$ Il front office nel “codice della P.A.
digitale”. Caratteristiche dei siti
• 53. Caratteristiche dei siti.
 1. Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti
istituzionali su reti telematiche che rispettano i principi di
accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da
parte delle persone disabili, completezza di informazione,
chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione,
qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono in particolare resi
facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all’articolo 54.
• 54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni.
32
Il front office nel “codice della P.A. digitale”. I siti web
• 54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni.
 1. I siti delle pubbliche amministrazioni «centrali»* contengono
necessariamente i seguenti dati pubblici:
 a) l'organigramma, l'articolazione degli uffici, le attribuzioni e
l'organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non generale,
i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché il settore
dell'ordinamento giuridico riferibile all'attività da essi svolta, corredati dai
documenti anche normativi di riferimento;
 b) l'elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello
dirigenziale non generale, il termine per la conclusione di ciascun
procedimento ed ogni altro termine procedimentale, il nome del
responsabile e l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni
altro
adempimento
procedimentale,
nonché
dell'adozione
del
provvedimento finale, come individuati ai sensi degli articoli 2, 4 e 5 della
legge 7 agosto 1990, n. 241;
 c) le scadenze e le modalità di adempimento dei procedimenti individuati ai
sensi degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241;
 d) l'elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive,
specificando anche se si tratta di una casella di posta elettronica certificata
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68;
 *l’aggettivo centrali, apparso per errore nei primi testi coordinati non esiste.
33
Il front office nel “codice della P.A. digitale”.
Il contenuto dei siti (segue)
 e) le pubblicazioni di cui all'articolo 26 della legge 7 agosto
1990, n. 241, nonché i messaggi di informazione e di
comunicazione previsti dalla legge 7 giugno 2000, n. 150;
 f) l'elenco di tutti i bandi di gara e di concorso;
 g) l'elenco dei servizi forniti in rete già disponibili e dei servizi di
futura attivazione, indicando i tempi previsti per l'attivazione
medesima.
 2. Le amministrazioni centrali che già dispongono di propri siti
realizzano quanto previsto dal comma 1 entro ventiquattro mesi
dalla data di entrata in vigore del presente codice.
 2-bis. Il principio di cui al comma 1 si applica alle
amministrazioni regionali e locali nei limiti delle risorse
tecnologiche e organizzative disponibili e nel rispetto della loro
autonomia normativa.
34
Il front office nel “codice della P.A. digitale”.
Il contenuto dei siti (segue art. 54 integrato da L. 69/2009)
• 2-ter. Entro il 30 giugno 2009, le amministrazioni pubbliche che
già dispongono di propri siti sono tenute a pubblicare nella
pagina iniziale del loro sito un indirizzo di posta elettronica
certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta
ai sensi del presente codice. Le amministrazioni devono altresì
assicurare un servizio che renda noti al pubblico i tempi di
risposta, le modalità di lavorazione delle pratiche e i servizi
disponibili (54).
• 2-quater. Entro il 31 dicembre 2009 le amministrazioni pubbliche
che già dispongono di propri siti devono pubblicare il registro dei
processi automatizzati rivolti al pubblico. Tali processi devono
essere dotati di appositi strumenti per la verifica a distanza da
parte del cittadino dell’avanzamento delle pratiche (55).
Quanti errori in questo comma!
35
Il front office nel “codice della P.A. digitale”.
Il contenuto dei siti (segue)
 3. I dati pubblici contenuti nei siti delle pubbliche
amministrazioni sono fruibili in rete gratuitamente e
senza necessità di autenticazione informatica.
 4. Le pubbliche amministrazioni garantiscono che le
informazioni contenute sui siti siano conformi e
corrispondenti alle informazioni contenute nei
provvedimenti amministrativi originali dei quali si
fornisce comunicazione tramite il sito.
 4-bis La pubblicazione telematica produce effetti di
pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente
previsti dall’ordinamento.
36