UNIVERSIDAD CÁTOLICA
SAN ANTONIO DE MURCIA
Provincia di Pisa
Descentralización del Estado
Análisis comparativo del Modelo Italiano y Español
El modelo italiano de descentralización
Giuliano PALAGI, Direttore Generale della Provincia de Pisa
con la collaborazione di Cristina Bendinelli, Silvia Ciammaichella, Annalisa Libertella, Donatella Rughi
Torre Pacheco (Centro de Artes Escénicas), 14 de Julio 2011
Sintesi della conferenza
1. Il quadro istituzionale e normativo. Dallo Stato accentrato allo
Stato regionale. Il lungo cammino delle Autonomie locali.
Massimo Severo Giannini e il decentramento amministrativo.
2. Il
cantiere
del
federalismo.
Definizioni,
realizzazioni
e
complicazioni.
3. Prospettive di sviluppo dello Stato regionale.
2
I principi costituzionali e
lo Stato regionale
1. I timori della regionalizzazione all’Assemblea Costituente e la
lenta attuazione del titolo V.
2. La Costituzione vivente, la legge Scelba del 1953 e l’attuazione
alle Regioni nel 1970.
3. Le caratteristiche delle Regioni a Statuto ordinario: potestà
legislativa, funzioni amministrative e autonomia finanziaria.
3
I principi costituzionali e lo Stato regionale (segue)
1. La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 e la Riforma del Titolo V
della Costituzione: il rafforzamento/esaltazione dei principi autonomistico,
statutario, regolamentare e finanziario.
2. Il valore essenziale dell’art. 114, comma 1, della Costituzione: statualità,
sovranità, autonomia.
3. Le 5 Regioni ad autonomia speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sardegna,
Sicilia, Trentino-Alto Adige/Sϋdtirol e Vallée d’Aoste): verso un
ripensamento?
cc
Palazzo della Consulta
4
Titolo V della Costituzione: articoli 114, 117, 118, 119
Art. 114
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e
dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica.
La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.
Art. 117
La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché
dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
…..
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:
….
-governo del territorio;
-armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
5
Art. 117
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per
la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla
disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Art. 118
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio
unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e
di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle
lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e
coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del
principio di sussidiarietà.
6
Art. 119
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di
entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome.
Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i
principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
La Legge dello Stato istituisce un fondo perequativo senza vincoli di destinazione, per i territori
con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province,
alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni.
7
Art. 119
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio,
attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere
all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello
Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
8
Le autonomie locali oggi
dopo la riforma costituzionale del 2001.
1. La grande riforma delle autonomie locali: dalla legge n. 142/1990 alla
legge n. 81/1993.
2. Autonomie locali e sovranità statale. Le connessioni con il processo di
integrazione europea.
3. Enti locali e servizi pubblici. Il dibattito sul municipalismo
imprenditoriale. La libera concorrenza nei servizi pubblici.
4. Le autonomie locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.
Firenze
9
Le autonomie locali oggi (segue)
1. Le Province italiane: elementi costitutivi , autonomia, organi,
funzioni, controlli.
2. In particolare, l’autonomia finanziaria e organizzativa.
3. Le aree metropolitane.
4. Il dibattito attuale sui costi della politica e sulla semplificazione
istituzionale: il caso delle Province e delle unioni di Comuni.
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Le autonomie locali oggi (segue)
1. I Comuni italiani: elementi costitutivi, autonomia, organi, funzioni, controlli.
2. Il Comune, ente locale a finalità generale. I dati storici e la realtà attuale
Comuniverso: numero dei Comuni e popolazione residente per classi
demografiche
Popolazione residente (Istat
Numero Comuni
Classi
2010)
demografiche
v.a.
%
v.a.
%
0 - 1.999 3.521
43,51
3.379.515
5,57
2.000 - 4.999 2.162
26,72
6.979.354
11,51
5.000 - 9.999 1.192
14,73
8.458.578
13,95
10.000 - 19.999 701
8,66
9.671.759
15,95
20.000 - 59.999 412
5,09
13.564.660
22,37
60.000 - 249.999
92
1,14
9.455.827
15,60
> 250.000
12
0,15
9.116.749
15,04
Italia
8.092
100%
60.626.442
100%
3. Gli sviluppi possibili del municipalismo: identità reali e funzioni associate.
11
La relazione Giannini e il decentramento
amministrativo
1. I principi e i contenuti del "Rapporto
dell’amministrazione dello Stato ¨ del 1979.
sui
principali
problemi
2. I quattro obiettivi delle riforme amministrative degli anni 1997/2000:
semplificazione amministrativa, distinzione politica/gestione, privatizzazione del
lavoro pubblico, misure di accompagnamento al federalismo.
3. Definizione e operatività della ¨devoluzione¨ (in Italia trasferimento di
competenze legislative dallo Stato alle regioni). Decentramento delle competenze,
più che evoluzione federale. La variabile linguistica.
4. Reclutamento e formazione della dirigenza e del personale pubblico:
http://www.astrid-online.it/Reclutamen/Position-p/Recl-e-form-della-dirig-PAPER-_versi1.pdf
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Federalismo e regionalismo: ragioni e relazioni
Il tema del federalismo:
1. Alla ricerca di un nuovo equilibrio fra il principio di eguaglianza formale e
quello di eguaglianza sostanziale di diritti tra i cittadini e i residenti (L.
Vandelli).
2.
Eguaglianza, uniformità ed autonomia: tema delle opportunità, più che
questione di assetti delle istituzioni.
3.
Percorso federale classico: patto tra Stati che cedono alcuni poteri per
delegarli ad un ente di governo superiore ( USA, Confederazione elvetica,
UE)
4. Percorso italiano inverso: dal governo centrale si cedono poteri (funzioni e
risorse) ad unità di governo sub-centrali. Questo avviene a partire da
circa 90 anni dall’unità d’Italia.
Altri esempi: Canada e Belgio
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5. Ragioni sociali e politiche del federalismo: rischi di secessione. Il federalismo
pieno serve a mantenere l’unità. In Italia, prima si è puntato sul decentramento,
più di recente si è finalizzato l’obiettivo del federalismo fiscale (può essere un
aspetto del federalismo; può avere un significato proprio e può coesistere con
situazioni di decentramento, ma non federaliste).
6. In ogni caso, l’interesse primario del federalismo autentico è la libertà (Elazar).
7. Un sistema federale è quello che realizza il grado maggiore di decentramento.
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8. Le ragioni politiche (in parte comuni con il decentramento, in parte peculiari):
- Esistenza di una società pluralista fondata sullo stato di diritto (comune). Molti enti
locali coesistono con lo Stato centrale.
- Il federalismo rafforza il decentramento in quanto alla separazione orizzontale dei poteri
(3), aggiunge anche quella verticale (fra diversi livelli di governo). Strumenti.
- Il federalismo è un antidoto contro la tendenza espansiva dei governi centrali (John
Callhoun, 1851). Tesi discutibile.
- Federalismo, volano della concorrenza nel sistema di selezione dei politici. Modello
dell’albergo e dei clienti, applicato da Schumpeter alla concorrenza fra le imprese.
- Dal decentramento delle funzioni al decentramento politico. Condizione necessaria, ma
non sempre sufficiente: con la cooptazione, la classe politica (e la spesa pubblica)
aumenta. Se il sistema politico è accentrato (anche in presenza di una qualche forma di
decentramento fiscale) si ha un decentramento imperfetto.
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9. Ragioni economiche del federalismo
a.
Valore complementare rispetto alle motivazioni politiche. 2 teoremi.
b.
Il decentramento consente di attuare un sistema concorrenziale
nell’offerta di beni e servizi pubblici (Tiebout, 1956). Esempio (IPT
Firenze/Roma). La concorrenza aumenta l’efficienza e consente
l’opzione exit, oltre che la voice.
c.
Il decentramento aumenta il benessere, se all’interno di ogni ente locale
le preferenze sono omogenee, e i costi dell’offerta sono uguali per
il
governo centrale e per quello locale. Esempi degli asili nido e dei
trasporti (Oates, 1972)
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Il quadro normativo (e i relativi problemi)
del federalismo fiscale
Legge n. 42 del 5 maggio 2009
“Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione”
Decreto n. 85 del 2010
Materia: federalismo demaniale
Decreto n. 156 del 2010
Materia: ordinamento transitorio di Roma capitale
Decreto n. 216 del 2010
Materia: fabbisogni standard
Decreto n. 23 del 2011
Materia: federalismo municipale
Decreto n. 68 del 2011
Materia: autonomia di entrata di regioni e province e determinazioni di costi e
fabbisogni standard nel settore sanitario
Decreto n. 88 del 2011
Materia: perequazione infrastrutturale e coesione territoriale
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Schema di decreto. (atto n. 365 del 2011)
Materia: meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni. (Il
Consiglio dei Ministri ha approvato e inviato alle Camere la relazione sulla mancata
intesa in sede di conversione)
Decreto n. 91 del 2011
Materia: armonizzazione dei sistemi contabili.
Materia: autonomia di entrata di regioni e province e determinazioni di costi e
fabbisogni standard nel settore sanitario
Decreto n. 88 del 2011
Materia: perequazione infrastrutturale e coesione territoriale
Schema di decreto. (atto n. 365 del 2011)
Materia: meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni. (Il
Consiglio dei Ministri ha approvato e inviato alle Camere la relazione sulla
mancata intesa in sede di conversione)
Decreto n. 91 del 2011
Materia: armonizzazione dei sistemi contabili.
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Le prospettive: per l’attuazione del federalismo fiscale
1. Lealtà istituzionale a tutti i livelli
2. Valori delle riforme: unitarietà dei diritti (livelli essenziali delle prestazioni), autonomia
(baricentro legislativo in capo alle regioni, amm. vo in capo agli enti locali), coordinamento
(nella finanza, nell’esercizio delle funzioni, nei procedimenti decisionali), solidarietà
(principio di perequazione).
3. Obbligo di attuazione delle riforme
4. Garanzie di stabilità istituzionale ed economico-finanziaria
5. Legame forte fra autonomia e risorse.
6. Obiettivo (complesso) da raggiungere, più che risultato acquisito
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Le questioni aperte
1. Federalismo compensativo o federalismo incoerente?
2. I costi dell’attuazione
3. La tendenza fiscale
4. Alla ricerca del costo standard
5. Solidarietà e differenze territoriali
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6. Federalismo e garanzie del debito pubblico
7. La condivisione effettiva delle riforme
8. La Carta delle Autonomie
9. Responsabilità e autonomia (risorse e funzioni)
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Il quadro comunitario
1.
Interruzione della linea evolutiva UE, pesanti effetti della crisi sulla coesione,
minore spirito europeo.
2.
Rilevanti vincoli economici e giuridici, da spiegare e ottimizzare.
3.
Superare la doppia crisi di fiducia e riprendere la strada dell’integrazione.
Esigenza reciproca per autonomie locali e istituzioni europee.
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Le riforme e le manovre economiche
1. Vincolo annuale alle riforme derivante dalle manovre economiche per rispettare il Patto di
stabilità interno. Tagli di trasferimenti, limitazioni dell’autonomia organizzativa si aggiungono
alla incompleta autonomia delle relazioni fiscali.
2. Particolare attenzione all’indebitamento locale: regole costituzionali, referendum fiscali locali o
maggioranze qualificate per decidere le spese di importo più rilevante;
3. Esigenza di analisi serie e accurate dei benefici e dei costi del decentramento e del federalismo,
caso per caso, con particolare attenzione alle specificità culturali e politiche dei diversi paesi.
Eurotower: sede della BCE a Francoforte
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Considerazioni conclusive: la lezione italiana
1. Buon progetto, difficile attuazione (manca il riferimento al
principio fondamentale della variazione delle entrate al crescere
della ricchezza prodotta).
2. Passaggi decisivi per una buona attuazione:
-
moratoria normativa
determinazione fabbisogni standard
lotta all’evasione e all’elusione fiscale
approvazione Carta delle Autonomie
3. Pre-condizione: leale collaborazione fra tutte le istituzioni.
24
Sitografia
http://www.federalismi.it
http://www.upinet.it
http://www.lavoce.it
http://www.avvisopubblico.it
http://www.regionetoscana.it
http://www.andigel.it
http://www.progetto-rena.it
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 J. ATTALI, Sopravvivere alle crisi. Sette lezioni di vita, Fazi
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Presidenza del Consiglio
dei Ministri
EGMONT Royal Institute
for International Relations
Ministero per le Politiche
Comunitarie
Ministero dell’Industria e
del Commercio Estero
Provincia di Pisa
30
Provincia di Pisa
[email protected]
[email protected]
[email protected]
http://www.provincia.pisa.it
31
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