STUDI
NUMERO 30 - MARZO 2015
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO
DI DISPOSITIVI MEDICI
PRIMO AGGIORNAMENTO
CENTRO STUDI
A cura di:
• Felice Cincotti • Paolo Gazzaniga
• Giovanni Pesce
Centro Europa Ricerche – CER
Centro Studi Assobiomedica – CSA
Centro Europa Ricerche – CER
Centro studi intitolato a Ernesto Veronesi
Direttore: Paolo Gazzaniga
INDICE
INTRODUZIONE3
1.L’OSSERVATORIO GARE DI ASSOBIOMEDICA E CER
6
1.1 FINALITÀ
6
1.2 METODO
7
2.I NUMERI DELL’OSSERVATORIO
10
3.GLI EFFETTI SULLA CONCORRENZA
16
3.1 IL NUMERO DI IMPRESE PARTECIPANTI
17
3.2 LA DIMENSIONE MEDIA DELLE GARE
18
3.3 LE PROCEDURE DI ACQUISTO
19
3.4 LA DURATA DELLE FORNITURE
21
4.I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE DELLE GARE
22
5.LA TENDENZA AL RIBASSO DEL PROCUREMENT25
6.I TEMPI NECESSARI ALLE AGGIUDICAZIONE
28
SINTESI E CONCLUSIONI
31
ALLEGATO – L’EVOLUZIONE DELLE POLITICHE DI ACQUISTO NELLE VARIE REGIONI 33
PUBBLICAZIONI DEL CENTRO STUDI ASSOBIOMEDICA
42
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
INTRODUZIONE
Questo lavoro tratta delle politiche pubbliche d’acquisto dei dispositivi medici con
una particolare attenzione tesa a cogliere l’evoluzione, le caratteristiche e l’impatto
delle esperienze di centralizzazione maturate negli ultimi sette anni nelle regioni italiane. Si tratta della seconda pubblicazione di questo tipo a cura del Centro Studi
Assobiomedica (CSA) in collaborazione con il Centro Europa Ricerche (CER) che
aggiorna e sostituisce la precedente del dicembre 2013.
In termini generali, la centralizzazione degli acquisti da parte della pubblica amministrazione (PA) è molto probabilmente da considerarsi un fatto acquisito. Ciò nonostante, riteniamo che ancora oggi – dopo circa tredici anni1 – vi sia un deficit di evidenze
che rende altamente aleatorio rispondere a domande quali ad esempio le seguenti:
qual è il modello organizzativo su cui puntare? Unioni d’acquisto oppure apposite
Centrali? E in tal caso, entità giuridiche sì o no? Qual è il livello di centralizzazione
(interaziendale, regionale, interregionale) da preferirsi? Qual è il perimetro dei beni
e servizi acquistabili centralmente?
Spendere bene, oculatamente, razionalmente non si traduce sic et simpliciter nello
spendere il meno possibile. Un’altra ovvietà è rappresentata dal fatto che, così come
esistono economie di scala, esistono altresì diseconomie di scala. E ancora, standardizzare determinati fabbisogni equivale a soddisfarne al meglio soltanto una frazione, penalizzandone verosimilmente altri.
Naturalmente il senso di queste considerazioni non è di negare i possibili vantaggi
della centralizzazione, bensì di richiamare il fatto che la centralizzazione non ha
effetti taumaturgici e di efficientamento che prescindano dal come (in che misura,
rispetto a cosa, ecc.) la si realizza.
Esistono condizioni da rispettare affinché la centralizzazione possa effettivamente
semplificare i processi, accelerare i tempi di aggiudicazione delle gare, portare a
risparmi di sistema e non finisca invece per produrre risultati inversi. Tali condizioni
hanno a che fare con diversi fattori, alcuni da ricondursi al sistema, altri al mercato;
tra questi ultimi ne citiamo due da considerarsi congiuntamente: il contenuto tecnologico dei prodotti da acquistare e il grado di standardizzabilità dei fabbisogni.
Queste considerazioni sono note e diffusamente condivise. Ma qual è l’esatta soglia
di contenuto tecnologico superata la quale la centralizzazione sarebbe da evitare?
Viene valutata (e nel caso come?) l’opportunità o meno di standardizzare determinati
fabbisogni?
La nostra impressione è che tali questioni, a distanza di molti anni dalle prime esperienze di centralizzazione degli acquisti, continuino ad essere affrontate con una certa superficialità e che il “modello”, inizialmente acquistato a scatola chiusa, ancora
oggi sia orfano di un adeguato libretto di istruzioni all’uso.
Negli ultimi tredici anni, sostanzialmente dal 2001 ad oggi, gli assetti sperimentati
sono stati numerosi, quasi altrettanti i cambi di rotta (da formule di un tipo a formule
1. Le prime regioni ad aver imboccato la via degli acquisiti centralizzati sono state: Piemonte,
Valle D’Aosta (entrambe nel 2001), Veneto e Basilicata (entrambe nel 2002), Marche (nel
2003), Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna (entrambe nel 2004). Nelle restanti regioni
il processo di centralizzazione degli acquisti è stato avviato tra il 2005 e il 2008.
3
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
di un altro), le frenate e le accelerazioni. Mai però questo è stato accompagnato da
resoconti chiari, metodologicamente rigorosi, sui risultati (costi e benefici) che hanno
fatto propendere per una decisione piuttosto che un’altra. La conseguenza è che questo tema continua ad essere affrontato istintivamente.
Da un lato i “fautori” della centralizzazione che ne citano i supposti vantaggi sul piano dei risparmi di spesa, degli stimoli alla concorrenza, della razionalizzazione degli
acquisti; dall’altro, coloro che ribattono che prezzi più bassi non equivalgono a costi
complessivi più bassi, che l’omologazione delle tecnologie sanitarie disincentiva l’innovazione, porta a oligopoli e pregiudica il livello di appropriatezza dell’assistenza
sanitaria. Argomentazioni, nell’uno e nell’altro caso, in sé plausibili, ma generalmente prive di dati solidi a sostegno.
Sul piano organizzativo: pur con differenze tra regioni, negli ultimi anni la spesa per
il personale amministrativo del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) risulta lievemente
aumentata2; accanto a questa, occorre inoltre considerare i maggiori costi generati
dall'istituzione di enti preposti alla gestione centralizzata degli acquisti. Stanti, da
un lato, la forte eterogeneità delle scelte regionali in termini di assetto istituzionale,
sistema contabile e di finanziamento delle centrali di committenza e, dall’altro lato,
la scarsa disponibilità e confrontabilità dei dati delle stesse, risulta difficile calcolare
l’impatto della centralizzazione in termini di costi sostenuti per il processo di acquisto
ed effettuare una valutazione di efficienza della policy sotto tale profilo.
Sul piano finanziario: in base a quali evidenze possiamo quantificare i risparmi attribuibili alla centralizzazione piuttosto che alla dinamica in discesa dei prezzi? A tale
proposito, va sottolineato che se è ragionevole ritenere che la centralizzazione abbia
inciso (ma quanto?) sulla dinamica dei prezzi è altrettanto vero che la spesa storica
non è un “caso controllo” adeguato (per via del fatto che l’evoluzione tecnologica e
altri fattori ancora incidono sui prezzi).
Sul piano economico e strategico: esistono evidenze per affermare che la centralizzazione è la via più sicura per promuovere la concorrenza e lanciare messaggi
virtuosi all’industria delle tecnologie sanitarie (ad esempio per quanto riguarda gli
investimenti in R&S di prodotti innovativi)? Su questo, a livello intuitivo, abbiamo
fortissimi dubbi.
E, non da ultimo, sul piano sanitario: è mai stato valutato ex ante o ex post l’impatto
(nel primo caso potenziale) della standardizzazione di determinati fabbisogni sugli
outcome e sull’appropriatezza delle relative prestazioni sanitarie? È di tutta evidenza
come questo sia un punto fondamentale: la centralizzazione degli acquisti di dispositivi medici ci appare essere una questione decisamente più delicata da affrontare
rispetto alla centralizzazione degli acquisiti di altri prodotti; infatti, nel primo caso
le possibili diseconomie non avrebbero una dimensione unicamente economica, ma
riguarderebbero altresì l’appropriatezza delle cure, ovvero la salute delle persone3.
2. Secondo i dati dei conti economici di consuntivo (cfr. Ministero della salute, Banca dei
dati economico-finanziari regionali) dal 2007 al 2012 la spesa per il personale del ruolo
amministrativo è aumentata complessivamente dello 0,5%. In particolare, la spesa cresce
fino al 2010, per sperimentare poi una dinamica in riduzione, anche grazie alle misure di
contenimento del personale prese a partire dal Dl 78/2010.
3. Nel caso dei dispositivi medici il concetto di “qualità” del prodotto è da porsi in relazione
al bisogno assistenziale che si mira a soddisfare: infatti, un dispositivo medico con determinate caratteristiche tecniche, quali che siano, può non risultare appropriato per tutte le
esigenze.soglia
4
Partendo, lo ripetiamo, non dal voler dimostrare l’indimostrabile in un senso (centralizzazione mai) piuttosto che nell’altro (centralizzazione sempre), bensì dal voler
indagare su basi quantitative il fenomeno in questione, con questo lavoro abbiamo
tentato di fornire alcuni dati originali, mettendo in luce al tempo stesso i limiti delle
banche dati oggi disponibili. L’auspicio è che entrambi questi contributi (insufficienti
a trarre conclusioni significative) siano da stimolo affinché un giorno non lontano questo, come altri importanti temi, possano essere affrontati avendo trovato un equilibrio
tra la stretta ragione del calcolo matematico di leibniziana memoria – sedeamus et
calculemus – e l’approccio odierno oggettivamente troppo superficiale.
5
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
1. L’OSSERVATORIO GARE DI ASSOBIOMEDICA E CER
1.1 FINALITÀ
Nell’ultimo decennio il legislatore è ripetutamente intervenuto per regolamentare gli
acquisti di beni e servizi della PA. Le esigenze di contenimento della spesa pubblica
hanno concorso, analogamente a quanto accaduto, a partire dagli anni Novanta,
nell’Unione europea, ad accrescere l’attenzione ai profili organizzativi e gestionali
del public procurement, con l’obiettivo annunciato di ridurne i costi, ricorrendo a interventi di razionalizzazione organizzativa e di semplificazione procedurale. Il tratto
distintivo di tale processo è stato la promozione di modelli centralizzati di acquisto, il
cui raggio d’azione progressivamente è stato esteso anche alle strutture sanitarie e ai
beni e prodotti sanitari4.
A spingere nella direzione di suddetti modelli è, in ultima istanza, la prospettiva di
conseguire per tale via un significativo risparmio di spesa pubblica. Secondo questo
disegno, la centralizzazione, in termini generali, consentirebbe alle amministrazioni
interessate di concludere accordi di fornitura a costi più bassi, grazie al maggior
potere contrattuale di cui esse verrebbero a disporre e alla riduzione dei costi di
transazione.
Tuttavia, come accennato in premessa, sebbene tale obiettivo (peraltro del tutto legittimo) sia stato molto comunicato nel corso degli ultimi anni, il grado di effettivo
raggiungimento dello stesso non è stato altrettanto misurato e approfondito in modo
rigoroso e trasparente. Questo rilievo non è di poco conto dal momento che la centralizzazione tende verosimilmente a produrre anche effetti indesiderati, che alla prova
dei fatti potrebbero ridurre, azzerare, superare i vantaggi perseguiti di cui sopra.
Da un lato, l’effetto combinato tra dimensione di gara e omologazione dei prodotti
può, soprattutto in contesti come nel nostro paese dove predominano le piccole-medie
imprese (Pmi), spingere fuori dal mercato anche imprese efficienti e, contrariamente
alle aspettative, finire per indebolire il livello di concorrenzialità del mercato e la
competitività del sistema.
Dall’altro lato, nella misura in cui la scelta si orientasse verso prodotti di qualità inferiore e meno innovativi la centralizzazione esaspererebbe le conseguenze negative di
tale scelta soprattutto nel caso dei beni complessi, come lo sono i dispositivi medici,
impoverendo di fatto la qualità delle prestazioni e frenando lo sviluppo tecnologico e
competitivo dell’intero sistema.
4. Negli ultimi anni diversi provvedimenti – in particolare, i decreti di spending review (Dl
52/2012 e Dl 95/2012) e la legge di stabilità 2013 - hanno impattato sull’attività di procurement. Tra questi, ricordiamo il rilancio del “sistema a rete” delle centrali di acquisto,
l’obbligo del ricorso al mercato elettronico, l’aver vincolato l’accesso delle regioni alla
componente premiale del finanziamento statale ordinario per il SSN all’adesione degli
strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione dalla CONSIP o,
eventualmente, dalle Centrali di committenza regionali di riferimento (cfr. Dlgs 149/2011,
art. 9, c. 2 e Dl 95/2012, art. 15, c. 23). Nella stessa direzione va il recente Patto per la
salute 2014-2016 che, individuando nella riorganizzazione sovra aziendale delle attività
di amministrazione generale e di supporto tecnico-logistico, con particolare riferimento
proprio all’acquisto di beni e servizi, una delle chiavi per il recupero di efficienza di gestione, impegna le Regioni a dar vita a centrali uniche di acquisto su base regionale, anche
per quanto riguarda l’acquisto di farmaci e di dispositivi medici (“un network informativo
di coordinamento delle centrali regionali di acquisto, una centrale unica per Regione”. Cfr.
articolo 24, punto 5).
6
Una corretta valutazione dei pro e dei contro della centralizzazione degli acquisti
non può prescindere nè da tali effetti, che devono pertanto essere adeguatamente
approfonditi, nè dalla verifica degli effettivi costi amministrativi dell’attività d’acquisto.
L’Osservatorio sulle Gare pubbliche implementato da Assobiomedica in collaborazione con il CER risponde all’esigenza di intercettare ed elaborare evidenze empiriche
che servano a “leggere” e ad interpretare le trasformazioni avvenute negli ultimi anni
nel procurement sanitario, e in quello dei dispositivi medici e delle tecnologie diagnostiche in particolare.
L’intento non è quello di verificare la convenienza relativa degli acquisti regionali
rispetto ad altre formule di acquisto - compito che non è possibile eseguire con i soli
dati dell’Osservatorio - bensì quello di fornire indicazioni che, nell’ambito del complesso quadro descritto in precedenza, servano ad interpretare la recente evoluzione
del procurement.
A tal fine, la nostra attenzione è stata rivolta ai seguenti fattori: dimensione delle gare,
tipi di procedure, durata delle forniture, criteri di aggiudicazione, tendenza al ribasso, tempi di aggiudicazione.
1.2METODO
I dati elementari utilizzati per l’elaborazione degli indicatori definiti sono ricavati dal
Supplemento alla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea e, più precisamente, dalla
sua versione on-line dedicata agli appalti organizzati in ambito comunitario5.
Per ogni Bando di gara e Avviso di aggiudicazione, in ottemperanza a una serie di
obblighi che ne prevedono la pubblicazione e la diffusione, si rende disponibile una
“scheda” contenente una descrizione sintetica delle caratteristiche della gara: dall’ente aggiudicatario, all’importo messo a gara o aggiudicato, alla durata, ai criteri di
aggiudicazione previsti, fino alla specificazione dei pesi attribuiti al prezzo e agli
aspetti “qualitativi” nell’ambito dell’Offerta economicamente più vantaggiosa. Si viene così a disporre di un archivio pluriennale sull’attività di procurement, aggiornabile
settimanalmente, anche se limitato alle gare cosiddette sopra soglia6. A tale riguardo
si sottolinea come il fatto di non aver considerato gli acquisiti sotto-soglia (una parte
dei quali avviene sul Mercato Elettronico della PA - MePA) ci ha certamente portati
a sottostimare la quota degli acquisti singoli; infatti, nonostante l’avvenuto aumento
delle dimensioni delle aziende sanitarie negli ultimi vent’anni abbia concorso a far
diminuire gli acquisiti sotto-soglia, una parte non marginale degli stessi ancora oggi
riguarda i dispositivi medici, con differenze da regione a regione.
Dall’intero archivio disponibile, abbiamo infine circoscritto l’attività di procurement
italiana riferita, in particolare, ai dispositivi medici. A tal fine abbiamo sfruttato il fatto
che dal 2006 le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a indicare le caratteristiche tecnologiche e le tipologie di beni che intendono acquistare, facendo riferimento
5. Cfr. http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage.do. Il TED (Tenders Electronic Daily), per
l’appunto, è la versione on-line del “Supplemento alla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea”.
6. Gli appalti pubblici i cui importi superano le soglie della direttiva sono soggetti a un obbligo d'informazione e di trasparenza nel corso della procedura. Tale obbligo si traduce
nella pubblicazione obbligatoria sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea di avvisi
d’informazione redatti secondo i modelli definiti dalla Commissione, tra cui il Bando di
gara e l’Avviso relativo agli appalti aggiudicati e ai risultati di un concorso.
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LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
all’apposita classificazione merceologica, cosiddetta CPV (“Common Procurement Vocabulary”), sviluppata in ambito Eurostat7. In particolare, abbiamo fatto inizialmente
riferimento alle informazioni delle gare della “divisione 33000000 - Apparecchiature
mediche prodotti farmaceutici e per la cura personale” per poi individuare, tenendo
conto della sua articolazione interna e delle modifiche di essa nel frattempo intervenute, unicamente quelle gare riferite a dispositivi medici8.
A questo proposito si sottolinea che l’approssimazione con cui le amministrazioni
risultano aver generalmente compilato il CPV impedisce ad oggi sia di intercettare
in automatico tutte le gare che interessano i dispositivi medici (e solo quelli), sia di
procedere a elaborazioni che distinguano tra le varie famiglie di dispositivi medici.
Ai nostri fini, tenuto conto dei vari assetti a livello regionali e sulla base dell’ente che
indice la gara e di altre informazioni disponibili, gli acquisti sono classificati in tre
gruppi.
1) Gli acquisti singoli, ossia quelli effettuati dalle strutture sanitarie per loro conto e
per il loro fabbisogno specifico.
2) Gli acquisti effettuati da enti sanitari in unione tra loro, anche attraverso la creazione di enti strumentali ad hoc. Vi rientrano diverse fattispecie di acquisti, da
quelli in cui un ente figura da capofila anche per altri, a quelli effettuati in ambito
di Aree Vaste9 (tra i quali abbiamo fatto rientrare gli acquisti effettuati da Aziende sanitarie uniche nel proprio territorio10 e, a partire dal 2010, gli acquisti
effettuati dall’Azienda Ospedaliero Universitaria “S. Maria della Misericordia” di
Udine11).
3) Gli acquisti effettuati da Centrali regionali12.
7. La versione in uso è entrata in vigore verso la fine del 2008 (il 17 settembre)
con il regolamento (CE) n. 213/2008. Per maggiori informazioni, cfr. http://simap.europa.eu/codes-and-nomenclatures/codes-cpv/codes-cpv_en.htm
8. All’interno della divisione esistono quattro Gruppi (classificazione a tre digit), a loro volta
suddivisi in circa 40 classi. Ai fini della nostra ricerca le classi (e a scendere ancora più
nel dettaglio le categorie, ecc.) di interesse sono il gruppo delle apparecchiature mediche
(33100000) suddiviso a sua volta in 9 classi e - all’interno del gruppo prodotti farmaceutici
(33600000) - la classe 3369 contenuti che comprende i reagenti diagnostici.
9. Enti per i servizi tecnico-amministrativi di Area Vasta (ESTAV) Toscana, Aree Vaste Emilia
Romagna, Aree Vaste Veneto, Federazioni Sovrazonali Piemonte e i Bacini in Sicilia.
10.Azienda sanitaria unica regionale (ASUR) Marche, Azienda sanitaria regionale (ASREM)
Molise.
11.Dal 2010, infatti, le attività e le funzioni del Centro Servizi Condivisi (CSC) sono state
trasferite al Dipartimento Servizi Condivisi dell'Azienda Ospedaliero-Universitaria “S. Maria della Misericordia” di Udine, che subentra in ogni rapporto attivo e passivo (contratti,
procedure di gara, debiti, crediti, ecc.). Gli acquisti effettuati dal CSC, sono stati invece
considerati tra gli acquisti effettuati da centrali regionali.
12.Agenzia regionale sanitaria (ARES) Puglia, Intercent-ER Emilia Romagna, CSC Friuli Venezia Giulia, Centrale regionale acquisti (CRA) Liguria, Agenzia Umbria Sanità, regione
Lazio, Società regionale per la sanità (SO.Re.SA.) Campania, Centrale regionale Veneto,
Lombardia Informatica e ARCA in Lombardia, Società di committenza regionale (SCR)
Piemonte, Stazione unica appaltante (SUA) Calabria. Inizialmente considerate, ma risultate
non aver effettuato gare di interesse: EmPulia regione Puglia, Ufficio unico acquisti regione
Abruzzo, Centro di acquisto territoriale (CAT) regione Sardegna.
8
Abbiamo preferito non considerare le gare fatte da CONSIP per due motivi: il primo
è che nell’arco di tempo oggetto della nostra indagine CONSIP ha giocato un ruolo
tutto sommato marginale nell’acquisto di dispositivi medici e se ne avessimo considerato le gare avremmo quindi aggiunto poco all’indagine13; il secondo motivo è che
abbiamo preferito focalizzare l’indagine sulle politiche regionali per meglio cogliere
le differenze tra di esse.
Tra i punti di forza dell’Osservatorio, il principale è di attingere a un archivio ufficiale, accessibile e pluriennale, che in linea teorica consentirebbe di realizzare analisi
anche più articolate, dal punto di vista settoriale e territoriale.
I suoi limiti rimandano in definitiva alla natura stessa dell’archivio originario che non
è concepito per consentire di elaborare in modo sistematico i dati raccolti.
La qualità di questi ultimi; i dati mancanti; le difficoltà nell’interpretare sia i valori
riferiti all’importo economico (se relativo alla durata base e se comprensivo o meno
di IVA), sia altre informazioni (ad esempio sulla durata delle forniture); l’inappropriato
utilizzo da parte delle amministrazioni della classificazione tecnologica e merceologica; questi sono tutti elementi che rendono più difficile la definizione di una base
di riferimento analitica omogenea e accurata. Da questo punto di vista il pericolo
maggiore è quello di sottostimare il peso degli acquisti in unione, a vantaggio di
quelli singoli. A questo si deve aggiungere, infine, una non completa aderenza della
distribuzione regionale degli importi presenti nell’Osservatorio a quella di altre fonti
attendibili (in primis i dati CE Ministero della Salute).
13.Sono presenti nel nostro osservatorio 23 gare indette da CONSIP. L’ammontare messo a
gara è pari complessivamente a poco meno di 530 milioni di euro, per una dimensione di
gara di 40,7 milioni di euro (calcolata sulle 13 gare di cui i documenti disponibili riportano la base d’asta): in particolare, la gara dal valore più alto registrata ha un importo di
oltre 200 milioni di euro per l’acquisizione di materiale per l’autocontrollo glicemico.
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LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
2. I NUMERI DELL’OSSERVATORIO
Per il periodo che va dal 2007 al primo trimestre 201414, sono presenti complessivamente nell’Osservatorio circa 7.700 Bandi di gara e 6.000 Avvisi di aggiudicazione
riferiti ai dispositivi medici.
Il corrispondente importo messo a gara cresce dai circa 3 miliardi di euro nel 2007
fino ai circa 4 miliardi nel 2010; diminuisce nel 2011 e aumenta significativamente lo
scorso anno (cfr. figura 1, dove l’importo complessivamente bandito è stato ripartito
per le tre tipologie di acquisto). Nel 2013, infine, risultano essere stati messi a gara
1,6 miliardi di euro, mentre nel primo trimestre 2014 circa 400 milioni di euro.
Nel periodo 2007-2013 l’importo bandito “catturato” dall’Osservatorio cresce a un
tasso medio annuo del 7,6% (cfr. tabella 1): più precisamente tale importo cresce fino
al 2010, si riduce nel 2011, e ritorna a crescere del 17,5% nel 2012 e dell’8,8%
nel 2013. Cresce l’importo messo a gara relativo agli acquisti “congiunti” (ossia in
unione o centralizzati a livello regionale, considerati insieme): da un terzo del totale
nel 2007 essi passano ad oltre la metà nel 2012 e raggiungono il 75% nel 2013 (il
65% nel primo trimestre 2014).
Figura 1 – L’importo totale annuo bandito (2007-2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
14.Da tale finestra temporale restano fuori sia l’Ente di supporto tecnico amministrativo regionale (ESTAR) della Regione Toscana (istituito dalla legge regionale 26/2014) sia l’Ente
per la gestione accentrata dei servizi condivisi (EGAS) della Regione Friuli Venezia Giulia
(istituito dalla legge regionale 17/2014) che si prevede diventino operativi nel corso del
2015.
10
Figura 2 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trimestre 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
A trainare tale dinamica e l’accelerazione della stessa avvenuta nel 2013 sono gli
acquisti effettuati mediante unioni d’acquisto, mentre nell’ultimo biennio si segnala un
affievolimento della crescita degli acquisti regionali che in percentuale del totale si
mantengono più bassi rispetto all’incidenza raggiunta nel triennio 2009-2011.
Tabella 1 – L’importo totale annuo bandito (tasso medio annuo 2007-2012)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2007-2013
Acquisti singoli
6,6
-7,8
-10,8
-0,9
25,0
-45,1
-8,2
Acquisti congiunti
3,8
77,8
21,5
-19,1
11,1
59,9
21,5
- Unioni d'acquisto
2,8
23,0
70,3
-29,5
49,9
64,4
24,6
- Centrali regionali
6,4
226,2
-28,3
6,3
-51,4
37,7
10,0
5,6
22,7
5,9
-11,7
17,5
8,8
7,6
Totale
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
La figura 3 mostra per ciascuna delle regioni considerate15 l’incidenza riferita all’intero importo regionale messo a gara nel periodo in esame, delle tipologie d’acquisto
definite.
Scontando le già citate criticità e il fatto che in tal modo non si colgono immediatamente
le tendenze, dal quadro presentato si possono comunque ricavare utili indicazioni.
15.Le gare indette in Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige non sono state considerate, in quanto
riferite a realtà territoriali troppo particolari.
11
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura 3 – Le tipologie d’acquisto: le differenze regionali (2007-1° trimestre 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
La diffusione delle tre tipologie d’acquisto considerate è decisamente differenziata a
livello regionale.
In Abruzzo, Lazio e Puglia, nell’arco di tempo considerato, una quota di mercato
superiore all’80% è stata coperta da acquisti singoli. In Abruzzo e Puglia (nonostante
qui esistesse una centrale regionale a partire dal 2010), la restante quota è stata coperta dalle unioni d’acquisto, mentre nel Lazio prevalentemente da acquisti fatti dalla
centrale regionale.
Seguono Calabria e Sardegna, dove il “primato” degli acquisti singoli, rispettivamente il 71%, e il 65% del totale, è negli ultimi anni insidiato dagli acquisti regionali nella
prima e da quelli in unione nelle altre due.
Gli acquisti singoli coprono una quota di mercato complessiva tra il 50% e il 60% in
Liguria, Lombardia, Piemonte, Umbria e Veneto; in Umbria e Liguria gli acquisti regionali coprono la gran parte della restante quota di mercato; in Lombardia, Piemonte
(nonostante la presenza qui di una centrale regionale a partire dal 2007) e Veneto
sono invece gli acquisti in unione a prevalere su quelli regionali.
Gli acquisti in unione assorbono l’intero mercato in Toscana e in Molise: nel primo
caso, per via della pervasiva organizzazione in Aree Vaste; nel secondo, per via della costituzione dell’ASREM. Coprono, invece, circa i due terzi del mercato in Sicilia,
Friuli Venezia Giulia e Basilicata; circa la metà nelle Marche e in Emilia Romagna.
Va precisato che sui risultati relativi a Marche e Friuli Venezia Giulia incidono alcune
ipotesi da noi adottate in sede di classificazione delle strutture16.
16.Nelle Marche conta l’aver considerato come acquisti singoli, a meno della disponibilità tra
le fonti di indicazioni contrarie, quelli ad opera delle Aziende Ospedaliere presenti, mentre nel Friuli Venezia Giulia, come detto, di aver considerato come in unione gli acquisti
effettuati dall’Azienda Ospedaliero Universitaria “S. Maria della Misericordia” di Udine,
dopo la cessazione del Centro Servizi Condivisi.
12
Gli acquisti regionali, infine, rappresentano (ben) oltre la metà del mercato solo in
Campania, dove peraltro non si rilevano acquisti in unione17.
Nel complesso tra le regioni con Piani di rientro (più precisamente quelle che li hanno
adottati dal 2007 e sono ancora sottoposti a tale procedura)18 e le altre, la differenza sostanziale consiste in una diversa composizione degli acquisti congiunti: mentre
la quota degli acquisti singoli è molto vicina tra i suddetti due gruppi di regioni (nel
periodo 2007-2013 è il 46,8% nelle regioni del primo e il 46,1% in quelle del secondo), di fatto nelle regioni del primo gruppo prevalgono gli acquisti regionali (con una
quota, oltre il 20%, che è quasi il doppio di quella nelle altre).
Per un approfondimento sulle tendenze in atto in ciascuna regione si rimanda alle
figure riportate in allegato.
Per quanto riguarda gli avvisi di aggiudicazione presenti nell’Osservatorio, le figure
4 e 5 danno una sintetica rappresentazione dell’andamento temporale complessivo e
della distribuzione per le tipologie d’acquisto.
Figura 4 – L’importo totale annuo aggiudicato (2007-2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
17.Il fatto che nel 2012 la quota della Campania sul mercato totale rilevata sia diminuita,
contribuisce a spiegare la riduzione della quota degli acquisti regionali.
18.Più precisamente, tra le regioni con Piani di rientro abbiamo incluso Lazio, Abruzzo, Molise, Campania e Sicilia.
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LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura 5 – L’importo totale annuo aggiudicato, valori % (2007-1° trimestre 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
L’importo aggiudicato19 “catturato” dall’Osservatorio cresce fino al 2011 (ad un tasso medio annuo del 34,7% nel quadriennio 2007-2011), per poi diminuire sia nel
2012 che nel 2013 (cfr. tabella 2), riportandosi in linea con l’importo registrato nel
2008 (poco più di 1,5 miliardi di euro). Rispetto all’intero importo aggiudicato in tale
periodo, la Lombardia ne rappresenta circa il 16%, seguita da Toscana, Sicilia ed
Emilia Romagna, con quote di circa il 10% ciascuna.
Tabella 2 – L’importo totale annuo aggiudicato (tasso medio annuo 2007-2013)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2007-2013
37,4
-5,7
28,7
-28,9
-7,7
-20,5
-2,3
182,8
47,2
21,9
38,5
-23,5
-11,1
29,8
- Unioni d'acquisto
168,0
14,9
88,3
-7,6
-5,9
-4,5
30,0
- Centrali regionali
229,6 130,3 -63,3 342,2 -47,7
-27,7
29,2
-15,1
9,4
Acquisti singoli
Acquisti congiunti
Totale
68,7
13,4
25,5
1,7
-17,5
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
L’incidenza degli acquisti singoli si riduce dal 2007 al 2011, per poi risalire nel
2012, ma senza tornare al peso originario: nel 2013 l’incidenza degli acquisti singoli raggiunge circa il 40%, inferiore all’anno prima ma superiore rispetto a quella
del 2011.
19.Rispetto agli importi complessivamente messi a gara in ciascun anno (cfr. figura 1), gli
importi aggiudicati risultano qui molto più bassi e questo trova diverse spiegazioni: oltre
alla naturale pressione al ribasso esercitata dalla concorrenza sulle basi d’asta, vi è da
considerare che talune gare non portano ad alcuna aggiudicazione, mentre altre ancora
terminano con aggiudicazioni parziali (solo per alcuni lotti).
14
Aumenta invece il peso degli acquisti in unione: dopo aver toccato nel 2010 il 40%
del valore complessivo aggiudicato aumenta la sua incidenza di altri 6 punti percentuali nel 2013.
Cresce nell’arco di tempo considerato anche il peso degli acquisti regionali, sebbene
dopo aver toccato il punto di massimo nel 2011 (26% circa) abbiano ridotto la loro
incidenza nei due anni seguenti fino a toccare nel 2013 il 14,1% del totale.
Complessivamente, dunque, anche considerando gli importi aggiudicati cresce il
peso degli acquisti congiunti che passa da un quinto del totale nel 2007 a quota 60%
nel 2011-2013 (il 75% nel primo trimestre 2014).
Nella tabella 3 abbiamo riassunto la “consistenza” del nostro Osservatorio, riportando per ciascuna tipologia d’acquisto il rapporto tra l’importo che è stato aggiudicato
rispetto a quello messo a gara. Nella media nazionale tale rapporto si mantiene al di
sotto del 50%: pesano diversi fattori, tra i quali i limiti “strutturali”, già richiamati in
precedenza, della fonte di cui ci siamo serviti per costruire l’Osservatorio e gli eventuali ribassi praticati in sede di aggiudicazione. Va precisato che tale rapporto non
va confuso con una stima del ribasso praticato in sede di aggiudicazione, per il cui
esame si rimanda al paragrafo 5.
Tabella 3 – Rapporto tra importo aggiudicato e bandito (2007-1° trim. 2014)
2007
2008
2009 2010
2011 2012 2013
1°-2014
Acquisti singoli
40,4
52,1
53,3
76,9
55,2
40,7
59,0
35,0
Acquisti congiunti
19,5
53,0
43,9
44,1
75,4
51,9
28,9
57,1
- Unioni d'acquisto 20,1
52,3
48,8
54,0
70,8
44,5
25,8
65,4
- Centrali regionali 17,8
55,1
38,9
19,9
82,7
89,0
46,8
23,0
52,4
48,5
57,4
66,1
46,5
36,2
49,4
Totale
32,8
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
15
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
3. GLI EFFETTI SULLA CONCORRENZA
L’esame delle conseguenze sul grado di concorrenza o di apertura del mercato riconducibile alle politiche di procurement si presenta non facile. Tuttavia, dai dell’Osservatorio è possibile ricavare una batteria di indicatori che, sulla base di opportune
semplificazioni, consentono di muovere primi e significativi passi in tale direzione:
il numero di partecipanti alle gare, la dimensione media di gara, la diffusione della
procedura di aggiudicazione aperta20 e la durata delle forniture.
Per quanto riguarda le indicazioni ricavabili siano evidenti e di facile lettura, anche il
“numero” di partecipanti da solo non è in grado di decidere sul maggiore o minore
grado di concorrenzialità del mercato. Occorre valutarne la struttura per verificare le
dimensioni relative delle aziende coinvolte e il loro effettivo potere di mercato. Occorrerebbe poi isolare gli effetti direttamente riconducibili ai cambiamenti delle politiche
di procurement, rispetto a quelli derivanti dal più generale contesto macroeconomico.
Allo stesso modo, le conseguenze delle variazioni della dimensione media delle gare
sul grado di concorrenzialità del mercato sono difficili da appurare, a meno di ulteriori analisi e verifiche specifiche. Infatti, se l’aumento della dimensione di gara riduce
il peso relativo delle gare “sotto soglia”, dall’altro, può, soprattutto nel nostro paese,
dove predominano le Pmi, spingere fuori dal mercato imprese anche efficienti e contrariamente alle aspettative indebolire il livello di concorrenzialità del mercato e la
competitività del sistema. Da questo punto di vista, i dati disponibili nell’Osservatorio
consentono solo di documentare l’evoluzione della dimensione media di gara, la
direzione e la sua intensità, e la differenziazione tra le differenti tipologie d’acquisto.
Al contrario, non esistono dubbi sugli effetti favorevoli all’apertura del mercato e alla
sua concorrenzialità del maggior ricorso alla procedura aperta da parte delle amministrazioni interessate21.
20.In particolare, si trascura di considerare l’impatto derivante dai requisiti, in termini di capacità economico-finanziaria e di altro tipo, che le amministrazioni aggiudicatrici richiedono
per la partecipazione alle gare.
21.Anche dal lato degli aspetti burocratici, la procedura aperta appare meno restrittiva. Ad
esempio, il tempo minimo lasciato alle imprese per partecipare alla gara è di 52 giorni
dalla data di trasmissione del Bando di gara (che può essere ridotto a 36 giorni e comunque mai a meno di 22 giorni in caso di pubblicazione di un avviso di pre-informazione)
per la procedura aperta, mentre è di 37 e 40 giorni, rispettivamente per quella negoziata
e di dialogo competitivo e quella ristretta.
16
3.1. IL NUMERO DI IMPRESE PARTECIPANTI
Nella figura 6 abbiamo riportato il numero medio di aziende partecipanti alle procedure di gara, nel complesso e per ciascuna tipologia di acquisto22.
Figura 6 – Numero di partecipanti alle gare (2007-2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
A livello complessivo le elaborazioni mostrano una tendenza alla diminuzione del
numero medio di partecipanti per gara, che è passato dal 2007 al 2013 da poco più
di 6 aziende a meno di 523. Le stesse conclusioni tengono se si pondera il numero di
partecipanti per l’importo messo a gara: la principale differenza, a parte l’intensità
delle variazioni annuali, sta nel fatto che in quest’ultimo caso si osserva un aumento
dei partecipanti tra il 2007 e il 2008.
La riduzione delle aziende attive sul mercato pubblico ha interessato tutte le modalità di acquisto, anche se con diversa intensità. Negli acquisti singoli, alle cui gare
partecipano normalmente, con l’eccezione di quelle del 2007, un numero di aziende
inferiore alla media complessiva, il numero medio di partecipanti si è ridotto ininterrottamente dal 2007 al 2011 per poi rimanere stazionario24. Per gli acquisti in unione
si registra una dinamica altalenante, con un numero medio di partecipanti che, a partire dal 2010, è stato sempre superiore alla media nazionale. Gli acquisti regionali
sono quelli che fanno registrare il maggior numero di aziende partecipanti (oltre 8
aziende per gara nel biennio 2009-2010) fino al 2012, per poi mostrare invece nel
2013 una partecipazione leggermente inferiore a quella media.
22.Le informazioni necessarie sono ricavate dagli Avvisi di aggiudicazione, laddove riportano
il numero dei partecipanti, normalmente suddivisi per singolo lotto. A questo riguardo si
richiamano i limiti qualitativi del dataset a disposizione evidenziati in precedenza.
23.Per ciascuna gara il numero di partecipanti è calcolato come media del numero dei partecipanti a ciascun lotto. Per ciascun anno – che è quello in cui è indetta la gara - il numero
medio di aziende che partecipano alle procedure di gara è pari alla media del numero
(medio) di partecipanti a ciascuna gara.
24.Tale risultato muta se il numero di partecipanti è ponderato per l’importo messo a gara: in
questo caso gli acquisti singoli registrano un numero di aziende concorrenti superiore a
quello delle altre tipologie per tutto il periodo considerato.
17
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
3.2. LA DIMENSIONE MEDIA DELLE GARE
Al fine di misurare la dimensione media delle gare e l’evoluzione di questa nell’arco
di tempo esaminato, abbiamo calcolato due indici: il primo dà una misura “ponderata”, il secondo dà una misura “semplice”.
La misura “ponderata“ considera sia i beni ad uso pluriennale (apparecchiature, ecc.)
che i prodotti consumabili e stima la dimensione media delle gara ponderando l’importo relativo ai consumabili per la durata prevista di ciascuna fornitura25.
La misura “semplice“, invece, non tiene conto della durata della fornitura dei prodotti
consumabili e stima la dimensione media come un rapporto tra importo complessivo
e numero delle gare26.
Figura 7 – Due misure della dimensione media delle gare: un confronto (2007-1° trim. 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Entrambe le misure segnalano un aumento della dimensione media per gara (cfr.
figura 7), che è più marcato per la dimensione media “semplice”, cioè non corretta
per la durata delle forniture.
Ad un esame più dettagliato, secondo le nostre elaborazioni, la dimensione media
per gara ponderata per tipologia di bene e durata, mostra un incremento del 70%
tra il 2007 e il 2013 (del 56% se si considerano anche i dati disponibili per il primo
trimestre 2014). Tra le tipologie d’acquisto, sono le gare regionali che presentano la
dimensione maggiore, seguite dalle unioni d’acquisto (cfr. figura 8).
25.La formula di calcolo è la seguente: [(importo relativo alle forniture di prodotti consumabili
÷ durata della fornitura) + importo relativo ai prodotti strumentali] ÷ numero di gare.
26.La formula di calcolo è la seguente: (importo relativo alle forniture di prodotti consumabili
+ importo relativo ai prodotti strumentali) ÷ numero di gare.
18
L’evoluzione riportata nella figura 8 mostra ancora come negli acquisti singoli e in
unione, la dimensione si mantenga sostanzialmente stazionaria, a differenza di quella
per gli acquisti regionali, la cui dimensione media segna un punto di massimo nel
2010 per poi ridursi27.
Figura 8 – La dimensione media “ponderata” delle gare (2007-1° trim. 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Passando al dettaglio territoriale, la tendenza all’aumento si registra praticamente
in tutte le regioni, ad eccezione di Friuli Venezia Giulia, Liguria e Toscana. Le gare
più grandi si registrano in Molise, Campania ed Emilia Romagna, dove sono attive
centrali d’acquisto, ma anche in Puglia, Calabria (regioni in cui la dimensione è più
elevata per gli acquisti in unione che per quelli regionali) e Sicilia. Invece, nonostante
la presenza di acquisti regionali, in Umbria le gare in media si collocano sotto la
dimensione media nazionale, così come in Lombardia e Veneto28.
3.3. LE PROCEDURE DI ACQUISTO
Sulla base dei dati del nostro Osservatorio, abbiamo stimato la percentuale di gare
rispetto al totale che sono state indette con la procedura aperta29 (cfr. figura 9).
Nel complesso le gare “aperte” hanno nel periodo esaminato accresciuto il loro peso
sul totale: l’importo medio messo ad asta con tale procedura è passato da circa il
27.Tale aspetto potrebbe essere approfondito con la considerazione delle “capacità” anche
economiche e finanziarie che le amministrazioni aggiudicatrici richiedono agli operatori
economici interessati alla gara.
28.Nel complesso, le regioni con Piano di rientro presentano, per tutte le tipologie di acquisto,
una dimensione media superiore a quella delle altre regioni.
29.A queste possono partecipare tutte le aziende che ne facciano richiesta, purché abbiano i
requisiti richiesti.
19
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
70% del totale nel 2007 al 93% nel 2012 e al 97,4% nel 2013 (in linea con l’incidenza registrata per il primo trimestre 2014, pari al 97,1%). Tale tendenza, che viene
meno solo nel 2009, si manifesta comune a tutte le tipologie di acquisto considerate
e in tutte le regioni, ad eccezione dell’Umbria.
Tra le tipologie d’acquisto, quelle che presentano una maggiore propensione a gare
aperte sono gli acquisti regionali, con percentuali che sfiorano il 100%. Seguono le
unioni e quindi gli acquisti singoli, con percentuali che nel quadriennio 2010-2013
hanno nel primo caso superato il 90% del totale e nel secondo caso vi si sono avvicinate.
Umbria, Abruzzo, Emilia Romagna, Liguria, Marche e Veneto sono le regioni dove il
peso delle gare aperte risulta essere sotto la media nazionale. In questi casi, la circostanza è da attribuire a una minore propensione per le gare aperte sia nel caso degli
acquisti singoli (in particolare, in Abruzzo e in Emilia Romagna), sia in quelli in unione (in particolare, in Liguria e nelle Marche)30. Per l’Umbria, la minore propensione
a gare aperte si manifesta per tutte le tipologie d’acquisto presenti, mentre in Veneto
sia per gli acquisti singoli che quelli in unione.
Figura 9 – Incidenza delle gare “Aperte” sul totale (2007-1° trim. 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
30.Nel complesso, la diffusione della procedura aperta è maggiore, per ciascuna tipologia
d’acquisto, tra le regioni con Piani di rientro rispetto alle altre.
20
3.4. LA DURATA DELLE FORNITURE
La crescita della durata media delle forniture segna nel 2013 una battuta d’arresto:
mentre tra il 2007 e il 2012 la durata media era aumentata del 12,8%, passando
da una media di 3,7 anni a una media di 4,3 anni, nel 2013 si riduce a 3,5 anni,
il valore più basso dell’intero periodo in esame (cfr. tabella 4)31. Tale inversione di
tendenza appare particolarmente forte per gli acquisti singoli e regionali per i quali
la durata si riduce di circa 1 anno32.
Tabella 4 – Durata media delle forniture di consumabili (2007-2012), numero anni
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Acquisti singoli
3,8
4,0
4,3
3,9
3,7
4,7
3,7
Unioni d'acquisto
3,8
3,3
3,7
3,7
3,3
4,0
3,7
Centrali regionali
3,1
3,0
3,8
3,4
3,6
3,2
2,2
Totale
3,8
3,7
4,0
3,7
3,6
4,2
3,5
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
31.La durata media delle forniture è un indicatore rilevante per valutare le conseguenze sui
fornitori. Tanto più lungo è il periodo di fornitura richiesto tanto più i fornitori subiscono l’eventuale onere connesso a variazioni del quadro economico e in particolare alla dinamica
dei prezzi delle materie prime, soprattutto se non è previsto nel contratto un adeguamento
automatico e pieno alla variazione dei prezzi delle materie prime. Per le nostre elaborazioni, abbiamo considerato una durata coerente con l’importo a base d’asta, senza considerare le eventuali l’opzione di proroga laddove previste e indicate.
32.Nei primi tre mesi del 2014, non riportati nella tabella, la durata media complessiva risale
a 4,1 anni, grazie al recupero negli acquisti singoli, la cui durata media aumenta a 4,3
anni, come per gli acquisti in unione.
21
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
4. I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE DELLE GARE
Come abbiamo richiamato in precedenza, una delle possibili conseguenze negative
della centralizzazione degli acquisti è che la domanda finisca per concentrarsi su
beni meno innovativi e di qualità inferiore33.
A ben considerare, tale rischio non è in senso stretto legato alla “centralizzazione” degli acquisti, ma ne rappresenta un verosimile corollario stanti, da un lato, le
motivazioni alla base di tale modello (sintetizzabili nell’enfatizzazione dell’obiettivo
“risparmio”) e, dall’altro, il fatto che in presenza di acquisti centralizzati la distanza
tra decisore e utilizzatore dei prodotti aumenta (con il conseguente prevalere della
tendenza da parte del primo a standardizzare e omologare la domanda34).
Rintracciare e verificare accuratamente l’esistenza di tale fenomeno nel nostro paese
è al momento impossibile. Tuttavia, sulla base dei dati dell’Osservatorio è possibile
ricavare significative indicazioni.
Si tratta in definitiva di provare a misurare l’attenzione che le amministrazioni aggiudicatrici prestano nel definire i criteri di aggiudicazione agli aspetti qualitativi della
fornitura. A tal fine siamo ricorsi a due indicatori: l’incidenza del criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa (OEV), misurata dal rapporto tra l’importo messo
a gara con tale criterio e l’importo totale; e il peso che mediamente è attribuito al
prezzo nell’ambito delle gare da aggiudicare sulla base dell’OEV.
L’incidenza relativa del criterio dell’OEV, come mostrano i dati riportati nella figura
10, si mantiene in media nazionale sostanzialmente stazionaria nel periodo 20082011, per poi ridursi. Scende all’80% nel 2012 e al 60% nel 2013 (il primo trimestre
2014 segnala un’inversione in linea con il risultato del 2012)35. La riduzione è particolarmente forte tra gli acquisti in unione, per i quali l’incidenza del criterio dell’OEV
dopo aver toccato il 71,5% nel 2012, si attesta al 45,8% nel 2013.
33.Tale esame è particolarmente significativo per il settore dei dispositivi medici e delle tecnologie diagnostiche, caratterizzato da un elevato tasso di innovazione e dalla conseguente
introduzione nel mercato di prodotti nuovi e dalle caratteristiche migliori.
34.Tale tendenza sottovaluta il fatto che l’innovazione tecnologica nel settore dei dispositivi
medici è frutto della ricerca tesa a soddisfare bisogni assistenziali sempre più specifici, con
il risultato che dispositivi, che pure rientrano nella medesima famiglia, sono significativamente diversi tra loro.
35.Nel 2013 pesa il risultato della Sicilia, dove meno del 10% delle gare sarebbe stato messo a gara secondo il criterio dell’OEV. Nello stesso anno anche in Piemonte, Campania,
Toscana e Sardegna si registra una riduzione dell’importo da aggiudicare secondo l’OEV,
rispetto all’anno precedente, pari o superiore a 10 punti percentuali; minore, ma significativa, anche la riduzione registrata in Lombardia (circa 9 punti percentuali) e Marche (circa
7 punti percentuali).
22
Figura 10 – Incidenza del criterio dell’offerta più vantaggiosa (2007-1° trim. 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Tra le tipologie di acquisto, mediamente nel periodo esaminato, il criterio presenta
una maggiore diffusione tra gli acquisti singoli. Seguono quelli in unione che, a causa
della minore propensione mostrata nell’ultimo biennio ad adottare tale criterio, sopravanzano di poco quelli centralizzati.
A livello territoriale, infine, il quadro si presenta sostanzialmente polarizzato: in Campania, Sicilia e Puglia la propensione al criterio dell’OEV si mantiene al di sotto di
quella media nazionale (in particolar modo per le prime due, la cui media complessiva è molto distante da quella nazionale, mentre la Puglia grazie anche al recupero
registrato nell’ultimo anno si è sostanzialmente allineata); tutte le altre regioni presentano invece una percentuale di utilizzo di tale criterio superiore o in linea con la
media nazionale36.
L’analisi può essere approfondita, misurando, tra le gare che prevedono il criterio
dell’OEV, l’importanza attribuita agli aspetti economici (al “costo”) della fornitura
rispetto agli elementi di natura qualitativa. Tale aspetto può essere misurato stimando
un peso medio attribuito complessivamente al prezzo.
Le elaborazioni riportate in figura 11 mostrano come fino al 2012 il peso medio
attribuito al prezzo, nell’ambito degli elementi che entrano nell’aggiudicazione, si è
mantenuto inferiore al 50%, per poi salire lo scorso anno al di sopra di tale soglia37.
36.Le regioni con Piani di rientro presentano una propensione decisamente più bassa rispetto
alle altre ad adottare il criterio dell’OEV.
37.Nelle gare indette nei primi 3 mesi del 2014, secondo i dati disponibili, il peso attribuito
al prezzo tra i criteri di aggiudicazione scende al 40%.
23
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura 11 – Il peso medio (%) del prezzo tra le gare ad OEV (2007-1° trim. 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
A spiegare tale dinamica contribuisce la maggiore importanza che al costo della
fornitura è stata attribuita negli acquisti in unione e regionali che ha superato quella
rilevata nell’ambito degli acquisti singoli, per i quali, al contrario, nel 2013 si registra
una minore importanza attribuita al criterio del prezzo.
Tra le tipologie d’acquisto, gli acquisti singoli a partire dal 2008 hanno mediamente
attribuito al prezzo un’importanza relativamente più elevata delle altre tipologie. Gli
acquisti regionali e le unioni d’acquisto mostrano di aver attribuito al prezzo un peso
progressivamente più contenuto fino al 2010-2011, per poi invertire tale tendenza38.
38.Sul risultato della centralizzazione nel 2011 pesano gli acquisti effettuati in Piemonte, pari
a circa il 12% di quelli centralizzati complessivi, e che attribuiscono una maggiore considerazione al prezzo rispetto alle analoghe strutture delle altre regioni; mentre quello del
2012 sconta una minore disponibilità di dati. Complessivamente, per le regioni con Piano
di rientro al prezzo viene attribuita un’importanza minore rispetto alle altre.
24
5. LA TENDENZA AL RIBASSO DEL PROCUREMENT
In questo paragrafo intendiamo esaminare se nell’arco di tempo considerato le politiche di procurement abbiano coinciso con una tendenza al ribasso praticato al
momento dell’aggiudicazione delle gare.
Per le gare giunte a conclusione, l’Osservatorio consente di calcolare il valore aggiudicato rispetto a quello a base d’asta (che definiamo rapporto di aggiudicazione), di
stimare la sua evoluzione e le eventuali differenze tra le diverse tipologie d’acquisto.
Anche in questo caso però, stante il dettaglio dei dati a disposizione, non sono mancati i problemi da superare.
Il problema principale che abbiamo incontrato è dovuto al fatto di non riuscire, a
meno di un esame puntuale, a valutare la presenza o meno nell’importo aggiudicato
di tutti i lotti originariamente banditi: la differenza tra il valore di una gara all’aggiudicazione rispetto a quello bandito può, infatti, dipendere anche dalla mancata
assegnazione di uno o più lotti originariamente messi a gara.
Un’ulteriore difficoltà è stata incontrata ogni qual volta le due fonti, Bando di gara e
Avviso di aggiudicazione, per la durata e l’importo sono risultati riportare indicazioni
non coerenti e confrontabili, a seconda della considerazione o meno delle estensioni
opzionali e/o dell’IVA.
Per queste ragioni abbiamo proceduto a due diverse elaborazioni.
Per stimare l’evoluzione del rapporto di aggiudicazione nell’intero periodo esaminato
abbiamo delimitato l’insieme dei dati disponibili escludendo dal computo i Bandi con
lotti e quelli il cui rapporto di aggiudicazione si situa nelle code (a destra e a sinistra)
dell’intera distribuzione39. I risultati ottenuti sono riportati nella figura 12, dove per
ciascun anno è indicato il corrispondente rapporto di aggiudicazione medio40.
Nel complesso il rapporto di aggiudicazione medio risulta essersi mantenuto intorno
all’85%, toccando il massimo nel 2011 e il minimo l’anno seguente (se non si considera il rapporto ancora più basso registrato per i primi 3 mesi del 2014)41. Sembrerebbe che l’indicatore risenta del ciclo economico: i valori più bassi infatti, si registrano
nel 2009 e nel biennio 2012-2013, in concomitanza con variazioni negative del Pil
nominale42.
39.In particolare, non abbiamo considerato i casi in cui il rapporto di aggiudicazione è al di
sotto del centile 2,5 (coda sinistra, ovvero valori inferiori a 0,24) ed al di sopra del centile
97,5 (coda destra, ovvero valori superiori a 1,6).
40.Per ciascuna gara l’indicatore ricavabile è attribuito all’anno dell’aggiudicazione: ad
esempio, per una gara avviata nel 2008 e aggiudicata nel 2009, l’indicatore è attribuito
al 2009. Il rapporto di aggiudicazione medio, la media semplice dei singoli rapporti, è
calcolato su una base di oltre 1600 gare, di cui circa due terzi relativi ad acquisti singoli,
il 18,5% di acquisti in unione e il resto ad acquisti regionali.
41.Tra le tipologie d’acquisto, gli acquisti singoli presentano fino al 2011, con la sola eccezione del 2009, il rapporto di aggiudicazione più elevato. A partire dal 2012, sono gli
acquisti regionali a far registrare gli indicatori più elevati.
42.I dati purtroppo non aiutano ad isolare gli eventuali effetti derivanti dalla spending review.
25
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura 12 – L’evoluzione dell’indice di ribasso medio (2008-1° trim. 2014)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Per avere invece una misura più reale del rapporto di aggiudicazione e soprattutto
delle differenze tra le tipologie di acquisto considerate, per le gare aggiudicate dal
2012 in poi abbiamo proceduto a un esame puntuale dei documenti disponibili, in
modo da rendere il confronto tra bandito e aggiudicato quanto più possibile omogeneo, depurandolo degli eventuali lotti non assegnati e tenendo conto delle eventuali
rettifiche dei valori messi a gara43. Secondo le nostre elaborazioni, nel biennio considerato il rapporto di aggiudicazione si è attestato in media sull’82,6% dell’importo
originariamente stabilito (cfr. figura 13). La tipologia d’acquisto che pratica il ribasso
minore è risultata quella degli acquisti singoli (14,9%); al contrario, i ribassi più elevati si registrano per gli acquisti regionali (23%)44. Nel corso del biennio considerato, si
registra un lieve aumento (1% circa) della percentuale di ribasso per gli acquisti regionali (il cui ribasso aumenta del 3,7%) e gli acquisti singoli (l’1% circa in più di ribasso
praticato). Per una corretta interpretazione di tali evidenze sarebbe indispensabile
conoscere i prodotti acquistati nell’uno e nell’altro caso, nonché avere la ragionevole certezza della congruità delle rispettive basi d’asta; purtroppo, entrambe queste
informazioni non sono disponibili (o per lo meno non lo sono in modo automatico).
43.L’esame è condotto sulla base di oltre 900 gare, di cui poco più del 60% sono acquisti
singoli. In termini di importo messo a gara, la percentuale di acquisti singoli scende al 40%
circa, al di sotto di quella delle”unioni” (circa il 46%).
44.Il minor grado di ribasso si registra a livello regionale in Abruzzo e Lazio, mentre al contrario il ribasso più elevato si registra in Basilicata e Puglia, rispettivamente il 40 e il 30%.
Per la Basilicata, in particolare, il risultato risente dell’esito delle gare considerate in unione
d’acquisto che hanno fatto registrare un ribasso di oltre la metà.
26
Figura 13 – Il ribasso praticato (2012-1° trim. 2014): differenze tra tipologie d’acquisto
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
27
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
6. I TEMPI NECESSARI ALLE AGGIUDICAZIONI
Come noto, uno dei supposti vantaggi della centralizzazione è il contributo alla riduzione dei costi di transazione. Per le imprese, in senso stretto si tratta di oneri riconducibili alla complessità legislativa, amministrativa e dell’iter burocratico.
I dati a disposizione non ci consentono di stimare l’impatto delle politiche di procurement su tale tipologia di costi. Abbiamo dunque indirizzato la nostra attenzione
al tempo intercorrente tra l’avvio della procedura di gara e la sua aggiudicazione,
nell’ipotesi (semplificatrice) che la lunghezza del procedimento di gara possa essere
considerata una proxy attendibile di un altro genere di oneri a carico delle imprese:
quelli legati alle difficoltà ad impostare un’adeguata e razionale programmazione
economico-finanziaria45.
Nel nostro Osservatorio la lunghezza del procedimento di gara è ricavabile dalle
date di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del Bando e del relativo Avviso di
Aggiudicazione.
Per circa la metà delle gare presenti nell’Osservatorio abbiamo tracciato l’intero percorso fino alla sua conclusione. Abbiamo quindi stimato un tempo medio, senza ponderare per l’importo messo a gara, complessivo, regionale e per tipologia d’acquisto.
Tale soluzione soffre evidentemente di un bias che ci ha portati a sovrastimare la quota di gare più veloci tra quelle indette negli anni più recenti (in particolare nel 2013):
infatti, avendo fatto questo esercizio unicamente sulle gare per le quali avevamo
conoscenza sia della data di avvio della procedura sia della data di aggiudicazione,
con riferimento al periodo più recente si è finiti per considerare unicamente le gare
più “veloci”.
Tenuto conto di queste osservazioni, indicazioni utili possono essere ricavate dalla
figura 14, dove le gare indette in ciascun anno sono state distribuite a seconda
dell’intervallo temporale entro cui il relativo processo di aggiudicazione si è concluso.
Così risulta che circa il 30% delle gare indette nel 2007 e di cui conosciamo la data
di conclusione è stata aggiudicata entro quell’anno, il 70% entro un anno e mezzo e
il restante 30% dopo 18 mesi dall’avvio della procedura.
A partire dal 2008 e fino al 2012 la percentuale di gare concluse entro un anno è
risultata circa il 70% (più del doppio rispetto alla corrispondente percentuale riferita
alle gare indette nel 2007). Tale percentuale sale per il 2013 al 100%, per effetto del
bias implicito nel procedimento di calcolo da noi seguito.
45.Si tratta di oneri proporzionali all’incertezza sulle prospettive di fatturato su cui le imprese
possono contare.
28
Figura 14 – Il tempo medio delle gare (2007-2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura 15 – Il tempo medio: differenze tra tipologie d’acquisto (2007-2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Andando a considerare le differenze esistenti tra le tipologie d’acquisto considerate
(cfr. figura 15), emerge come fino al 2010 le gare più celeri siano state quelle regionali. Questo, che in prima battuta potrebbe apparire strano (dato che la maggiore
dimensione di tali acquisti lascia pensare a una maggiore complessità delle relative
procedure di aggiudicazione), si mette in relazione al fatto che le centrali regionali
- soprattutto rispetto alle unioni d’acquisto - siano più spedite nella valutazione delle
29
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
offerte; va aggiunto però che nel biennio 2011-2012 sono le altre tipologie d’acquisto a risultare più celeri e solo nell’ultimo anno considerato le centrali sembrano aver
recuperato il vantaggio, anche se in maniera meno significativa rispetto agli anni
precedenti.
Per una visione più completa andrebbero considerati anche il tempo necessario ad
organizzare le gare, a predisporre cioè i relativi capitolati, e l’incidenza delle interruzioni dell’iter di aggiudicazione, da cui derivano ulteriori oneri per le amministrazioni
e, limitatamente alla seconda questione, anche per le imprese. Non è possibile ricavare dal nostro Osservatorio informazioni sul primo aspetto, anche se è ragionevole
ipotizzare che il tempo per organizzare le gare sia più lungo nel caso degli acquisti
congiunti rispetto a quelli singoli, per via della loro verosimile maggiore complessità.
Indicazioni, sia pur parziali46, possono essere ricavate in merito al secondo aspetto:
sulla base delle decisioni di interrompere il processo di aggiudicazione prese nell’ultimo anno circa coperto dal nostro Osservatorio, gli acquisti singoli presenterebbero
una “propensione” relativa maggiore47.
In generale, tra avvio e aggiudicazione risultano essere trascorsi mediamente 470
giorni per le gare avviate nel 2007. Tale intervallo è decisamente più contenuto negli
anni successivi, in media inferiore ai 350 giorni, mentre per il 2013 risente del bias
di cui sopra.
Tra le altre tipologie d’acquisto considerate, a partire dal 2008 le unioni fanno registrare, ad eccezione del 2011, tempi medi superiori a quelli degli acquisti singoli .
Tra le regioni, infine, la situazione è molto differenziata. L’Abruzzo è la regione che
complessivamente mostra i maggiori ritardi rispetto alla media nazionale, seguita da
Puglia, Umbria e Veneto.
All’opposto, le regioni più virtuose sono Friuli Venezia Giulia (nonostante la performance meno favorevole della media nel 2010 e, soprattutto nel 2012), Lombardia,
Calabria, Campania e Toscana.
46.Si tratta di informazioni difficili da rilevare perché contenute in avvisi che trattano argomenti diversi tra di loro e che non possono essere discriminati con procedure automatizzate.
47.Più precisamente tra il maggio del 2012 e marzo 2014 abbiamo rilevato oltre 70 casi di
annullamenti di gara, per un importo complessivo di circa 480 milioni di euro. L’incidenza
degli acquisti singoli sul numero e importo complessivo delle gare annullate, è rispettivamente del 53,1% e del 63,1%, ovvero superiore, soprattutto nel primo caso, all’incidenza
di tale formula d’acquisto sul totale delle gare esaminate. Abbiamo riscontrato, infine, con
riferimento agli ultimi dodici mesi del periodo esaminato un forte aumento di annullamenti
per le unioni d’acquisto, per un importo coinvolto che è salito da oltre 22 milioni di euro
ad oltre 175 (il 36,6% dell’importo complessivamente annullato).
30
SINTESI E CONCLUSIONI
La finalità dell’Osservatorio è di fornire evidenze empiriche attendibili sull’evoluzione
del procurement sanitario, con particolare riferimento agli acquisti di dispositivi medici.
Allo stato attuale, molti dati – la cui rilevazione sarebbe prevista in ottemperanza
a una serie di obblighi che prevedono la pubblicazione e la diffusione dei Bandi
di gara e dei relativi Avvisi di aggiudicazione – il più delle volte non sono in realtà
disponibili e/o non sono interpretabili in modo univoco e omogeneo. Questo deficit
informativo, da un lato, limita molto le nostre capacità di osservazione e di ragionamento sull’evoluzione del procurement; dall’altro, insieme alla scarsa accuratezza con
cui gli enti indicano le tipologie di beni oggetto di gara facendo riferimento all’apposita classificazione merceologica48, a nostro avviso rappresentano segnali del basso
interesse generale a disporre di dati puntuali.
In questo, come purtroppo in molti altri casi in cui all’apparenza si ragiona sulla spesa
sanitaria, verrebbe quindi da affermare che il problema di fondo è di natura culturale.
In estrema sintesi, i risultati dell’indagine confermano la varietà di approcci a livello
regionale: a un estremo, la regione Abruzzo (circa il 90% del totale è costituito da acquisti singoli); dall’altro, Toscana (solo acquisti in unione osservati) e Campania (oltre
il 75% di acquisti regionali); nel mezzo le altre regioni, con in particolare Lombardia,
Piemonte, Veneto con riferimento alle quali abbiamo osservato un mix decisamente
simile di formule (meno del 60% di acquisti singoli, poco più del 30% di acquisti in
unione e tra il 7 e il 12% di acquisti regionali).
Nel complesso, sulla base dei dati disponibili, dal 2007 la quota degli acquisti congiunti (in unione o centralizzati a livello regionale, considerati insieme) è cresciuta,
anche se in misura, velocità e modalità differenti tra le regioni: del 21,5% in media
d'anno per l’importo messo a gara e del 29,8% per quello aggiudicato, arrivando
oggi, nel 2013, a rappresentare rispettivamente il 75% e il 60% del “mercato”.
Per quanto riguarda gli effetti sulla concorrenzialità del mercato le indicazioni non
appaiono positive. All’aumento delle gare a procedura aperta (nel periodo in esame,
il ricorso a tale procedura è cresciuto dal 70% al 97%) e alla leggera riduzione della
durata media delle forniture nel periodo di tempo considerato (passata dai 3,7 anni
nel 2007 ai 3,5 anni nel 2013) si contrappone, infatti, la costante riduzione del
numero di aziende che partecipano alle gare e, conformemente a quanto ci si aspettava, l’aumento della dimensione media delle gare.
Se la riduzione del numero medio di aziende partecipanti per gara è un’indicazione
chiara, meno chiara sembra essere la lettura da darne. Occorrerebbero approfondimenti per verificare quanta parte di tale riduzione sia effettivamente riconducibile
alle politiche di procurement (piuttosto che a generali difficoltà economiche), e se ciò
abbia riguardato imprese efficienti o meno.
Per quanto riguarda l’aumento della dimensione media di gara, sebbene non sia
possibile documentare l’effetto netto che tale evoluzione ha effettivamente esercitato
sul grado di apertura del mercato, si rileva il fatto che la variazione stimata (circa
48.Prova ne sia che, sebbene il codice in questione (CPV) sia composto da otto cifre, ai fini del
presente lavoro abbiamo potuto fare affidamento sulla corretta indicazione soltanto delle
prime tre.
31
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
+60% nel periodo esaminato) appaia, in un contesto come quello italiano, alquanto
marcata e in grado di produrre effetti negativi, più che compensativi rispetto a quelli
positivi riconducibili all’aumento delle gare a procedura aperta. Le gare più grandi si
registrano in Molise, Campania, Emilia Romagna, Puglia, Calabria e Sicilia; quelle
sotto la media nazionale si registrano in Umbria, Lombardia e Veneto.
Per quanto riguarda la considerazione in cui le amministrazioni interessate tengono
gli aspetti qualitativi delle forniture, le elaborazioni effettuate segnalano come nel
caso degli acquisti congiunti le quote di aggiudicazione secondo l’OEV siano state
decisamente inferiori e più altalenanti nel corso degli anni rispetto a quelle riferite agli
acquisti singoli. Preoccupa soprattutto il significativo calo di aggiudicazioni secondo
l’OEV registrato nel biennio 2012-2013 con riferimento in particolare agli acquisti in
unione. Tanto più che a tale dinamica si è associato un aumento del peso attribuito
al criterio “prezzo”, salito nel 2013 ad oltre il 50%. Nel triennio 2009-2011 negli
acquisti singoli si attribuiva al criterio “prezzo” un peso superiore a quello delle altre
tipologie di acquisto considerate; nell’ultimo biennio, si assiste ad un avvicinamento,
dovuto ad un aumento dell’importanza che a tale criterio è stata attribuita nelle altre
tipologie di acquisto.
Secondo le nostre elaborazioni, nell’arco di tempo che va dal 2012 al primo trimestre 2014, il rapporto di aggiudicazione si è attestato in media sull’83% dell’importo
originariamente stabilito, stabile rispetto alla precedente rilevazione.
La tipologia d’acquisto che risulta praticare il ribasso minore è risultata quella degli
acquisti singoli (appena sotto il 15%); al contrario, i ribassi più elevati si registrano
per gli acquisti regionali (il 23%); valori anch’essi stabili rispetto al 2013.
I tempi di aggiudicazioni sono generalmente diminuiti: le gare aggiudicate entro
dodici mesi sono passate, non considerando i risultati relativi alle gare del 2013,
dal 30% nel 2007 al 70% nel 2012. Il vantaggio mostrato dagli acquisti regionali,
rispetto alle altre forme di acquisto, si è progressivamente ridotto nel tempo, così che
negli ultimi anni non emergono significative differenze. Tali risultati andrebbero però
corretti per tener conto dei tempi legati all’organizzazione delle gare (ovvero alla
ricognizione dei bisogni e alla predisposizione dei capitolati).
Richiamato tutto questo, l’unica vera conclusione che ci sentiamo di trarre dal presente
lavoro è che al momento, purtroppo, sono più numerosi i dati necessari di cui non disponiamo (perché impossibili o estremamente difficoltosi da cogliere) rispetto a quelli
su cui possiamo ragionare. Al fine di lasciarci alle spalle la superficialità dell’attuale
dibattito “centralizzazione sì, centralizzazione no” e a maggior ragione del rischioso
approccio “centralizzazione comunque”, occorrerà quindi ancora tanto lavoro.
32
ALLEGATO
L’EVOLUZIONE DELLE POLITICHE DI ACQUISTO NELLE REGIONI
Figura A1 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
ABRUZZO
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A2 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
BASILICATA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
33
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura A3 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
CALABRIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A4 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
CAMPANIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
34
Figura A5 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
EMILIA ROMAGNA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A6 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
FRIULI VENEZIA GIULIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
35
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura A7 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
LAZIO
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A8 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
LIGURIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
36
Figura A9 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
LOMBARDIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A10 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
MARCHE
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
37
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura A11 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
MOLISE
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A12 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
PIEMONTE
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
38
Figura A13 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
PUGLIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A14 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
SARDEGNA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
39
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura A15 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
SICILIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A16 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
TOSCANA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
40
Figura A17 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
UMBRIA
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Figura A18 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007-1° trim. 2014).
VENETO
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
41
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
PUBBLICAZIONI DEL CENTRO STUDI
ASSOBIOMEDICA
ANALISI
N. 0 Lo stato di attuazione della Riforma del SSN - Luglio 1995
N. 1 La manovra finanziaria 1997 - Febbraio 1997
N. 2 Lo stato di attuazione della Riforma del SSN - Primo aggiornamento Maggio 1997
N. 3 Appalti pubblici di forniture al SSN - Dicembre 1997
N. 4 La manovra finanziaria 1998 - Febbraio 1998
N. 5 Lo stato di attuazione della Riforma del SSN. Secondo aggiornamento Settembre 2000
N. 6 La manovra finanziaria 2001. Legge di Bilancio di previsione 2001-2003,
e avvio del Federalismo fiscale - Febbraio 2001
N. 7 Cosa attende la Sanità nel triennio 2002-2004 e negli anni successivi Gennaio 2002
N. 8 I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame
della normativa nazionale e regionale in vigore - Settembre 2003
N. 9 I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame
della normativa nazionale e regionale in vigore. Primo aggiornamento Aprile 2005
N. 10 I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame della normativa nazionale e regionale. Secondo aggiornamento Giugno 2010
N. 11
La mobilità sanitaria per la sostituzione della valvola aortica e la neurostimolazione cerebrale - Luglio 2011
N. 12
La disomogeneità nei livelli di assistenza specialistica ambulatoriale tra i
servizi sanitari regionali - Dicembre 2011
42
N. 13
Il Federalismo sanitario: la gestione del SSN nel nuovo assetto di federalismo fiscale - Aprile 2012
N. 14
L’impatto della manovra sanitaria 2012-2014 sul settore dei dispositivi
medici - Settembre 2012
N. 15
Prime considerazioni sui prezzi di riferimento pubblicati dall’Avcp in data 1
Luglio 2012 - Ottobre 2012
N. 16
I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame della normativa nazionale e regionale. Terzo aggiornamento - Dicembre 2012
N. 17
L’impatto della manovra sanitaria 2012-2014 sul settore dei dispositivi medici. Testo aggiornato dopo l’approvazione della Legge di Stabilità 2013 Gennaio 2013
N. 18 Primo aggiornamento dell’analisi sull’impatto della manovra sanitaria 2012-2014 sul settore dei dispositivi medici. Testo aggiornato dopo
l’approvazione della Legge di Stabilità 2013 - Aprile 2013
N.19
Analisi della normativa sull’accesso ai dispositivi per persone con diabete.
Quantitativi, prescrizione e distribuzione di dispositivi medici per l’autocontrollo e l’iniezione di insulina - Novembre 2013
N. 20 Le patologie valvolari. Analisi della mobilità, complessità e appropriatezza Marzo 2014
N. 21 La renumerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera. Analisi della
normativa nazionale e regionale - Marzo 2014
N. 22
La renumerazione delle prestazioni di assistenza Specialistica ambulatoriale.
Analisi della normativa nazionale e regionale - Luglio 2014
N. 23 Il quadro economico e finanziario 2009-2018. Dal Servizio sanitario
nazionale alla spesa pubblica in dispositivi medici - Dicembre 2014
43
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
GUIDE PRATICHE
N. 1 Imposta di bollo. Regime degli atti e dei documenti nella fase di acquisizione di beni e servizi da parte delle aziende sanitarie - Marzo 1998
N. 2 Linee guida per la gestione di consulenze, convegni, congressi degli operatori della Sanità pubblica - Dicembre 1998
N. 3 Linee guida per la gestione dei dispositivi medici in applicazione della
Direttiva 93/42/CEE e della relativa legislazione nazionale di recepimento
(D.Lgs. 46/97 e succ. modifiche) - Marzo 1999
N. 4 Direttiva europea 98/79/CE sui dispositivi medici per diagnostica in vitro Aprile 1999
N. 5 Semplificazione amministrativa. D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445: Testo
unico in materia di documentazione amministrativa. (Dal documento cartaceo, al documento informatico) - Maggio 2001
N. 6 Dalla Lira all’Euro. Linee guida F.A.R.E., Assobiomedica e Farmindustria Settembre 2001
N. 7 Semplificazione amministrativa. D.P.R. 28 dicembre 2002 n. 4445 Testo
unico in materia di documentazione amministrativa. Primo aggiornamento.
E-procurement le gare elettroniche delle P.A. - Dicembre 2002
N. 8 Il sistema di vigilanza per i dispositivi medici - Marzo 2003
N. 9 La Direttiva 98/79/CE sui dispositivi medico diagnostici in vitro: domande
e risposte - Aprile 2004
N.10 Direttiva 2004/18/CE del Parlamento e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e di servizi - Luglio 2004
N.11 I rapporti dell’impresa con gli operatori della Sanità pubblica: convegni,
congressi, consulenze, omaggi - Febbraio 2005
N.12 Rifiuti derivanti da apparecchiature elettriche ed elettroniche. Schema di
decreto attuativo 2002/96/CE e 2002/95 CE (RAEE & RoHS) - Maggio
2005
44
N.13
Il sistema di vigilanza per i dispositivi medici e i dispositivi medico-diagnostici in vitro. Linee guida desunte dal documento della Commissione europea MEDDEV 2.12-1 rev. 6 (Dicembre 2009) - Gennaio 2011
OSSERVATORIO TECNOLOGIE
N. 1 I dispositivi impiantabili per la Cardiostimolazione - Ottobre 2002
N. 2 La Chirurgia laparoscopica - Ottobre 2002
N. 3 Protesi ortopediche. Considerazioni sulla regolamentazione, biomeccanica
e materiali - Febbraio 2003
N. 4 La prevenzione delle ferite accidentali da aghi e dispositivi taglienti Aprile 2004
N. 5
Medicazioni e bendaggi - Marzo 2007
N. 6
Tecnologie sanitarie emergenti nel settore dei dispositivi medici Dicembre 2011
STUDI
N. 1 La spesa sanitaria, la Diagnostica di laboratorio e il mercato delle tecnologie - Settembre 1996
N. 2 I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 1997 e
anni precedenti - Marzo 1998
N. 3 Osservatorio Prezzi e politiche regionali di “acquisto al prezzo minimo” Aprile 1998
N. 4 Dispositivi per Stomia - Febbraio 1999
N. 5 La spesa sanitaria, la Diagnostica di laboratorio e il mercato delle tecnologie. Primo aggiornamento - Giugno 1999
45
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
N. 6 Ausili assorbenti per Incontinenza - Maggio 2000
N. 7 Medicazioni avanzate e medicazioni speciali - Ottobre 2000
N. 8 La spesa sanitaria, la Diagnostica di laboratorio e il mercato delle tecnologie.
Secondo aggiornamento - Ottobre 2000
N. 9 Protesi mammarie esterne - Novembre 2000
N. 10 Dispositivi per Incontinenza e ritenzione - Maggio 2001
N. 11 La Brachiterapia - Maggio 2001
N. 12 I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2000 e
anni precedenti - Giugno 2001
N. 13 Protesi mammarie esterne - Primo aggiornamento - Giugno 2001
N. 14 Recepimento della direttiva 2000/35/CE e tempi medi di pagamento delle
strutture sanitarie pubbliche - Novembre 2002
N. 15 Il Vaccino antiallergico - Gennaio 2003
N. 16 La Dialisi - Marzo 2003
N. 17 Medicazioni avanzate e medicazioni speciali. Primo aggiornamento Marzo 2003
N. 18 Il Vaccino antiallergico. Primo aggiornamento. L’immunoterapia allergene
specifica - Settembre 2004
N. 19 La crisi finanziaria del Servizio sanitario e i tempi medi di pagamento delle
strutture sanitarie pubbliche - Marzo 2005
N. 20 I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2005
e anni precedenti - Giugno 2006
N. 21 Aghi e siringhe - Febbraio 2007
N. 22
46
Lancette pungi dito e aghi penna per insulina - Ottobre 2008
N. 23
I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2010
e anni precedenti - Marzo 2011
N. 24
I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2011
e anni precedenti - Aprile 2012
N. 25
I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2012
e anni precedenti - Marzo 2013
N. 26 Le politiche pubbliche d’acquisto di dispositivi medici - Dicembre 2013
N. 27 Turchia - studio realizzato dall’ufficio di Istanbul dell’ICE-agenzia, su incarico
e con la collaborazione di Assobiomedica - Marzo 2014
N. 28 I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche e private. Dati
2013 e anni precedenti - Aprile 2014
N. 29 Malattia allergica e immunoterapia specifica con allergeni (AIT) - Ottobre
2014
N. 30
Le politiche pubbliche d'acquisto di dispositivi medici. Primo aggiornamento
- Marzo 2015
TEMI DI DISCUSSIONE
N. 1 Spesa sanitaria e mercato delle tecnologie: verso un modello previsionale Dicembre 1996
N. 2 Le proposte di Confindustria per una nuova Sanità - Settembre 1997
N. 3 Scenari e tendenze per il settore delle tecnologie biomediche e diagnostiche Ottobre 1997
N. 4 Progetto Sanità Confindustria. Secondo rapporto - Gennaio 1999
N. 5 L’impatto economico dell’evoluzione tecnologica: aspetti di valutazione Febbraio 1999
47
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
N. 6 E-business in Sanità - Marzo 2001
N. 7 Il mercato dei dispositivi medici: profilo e aspetti critici - Aprile 2001
N. 8 Il mercato dei dispositivi medici: profilo e aspetti critici. Primo aggiornamento Ottobre 2002
N. 9 Health Technology Assessment in Europa - Giugno 2003
N. 10 Scenari per il settore della Diagnostica in vitro - Dicembre 2003
N. 11 La Telemedicina: prospettive ed aspetti critici - Marzo 2005
N. 12 Il mercato dei dispositivi medici. Profilo del settore ed aspetti critici.
Secondo aggiornamento - Luglio 2006
N. 13
Mappatura dei meccanismi di HTA regionali in Italia - Novembre 2012
N. 14
Il governo dell’innovazione nel settore dei dispositivi medici - Marzo 2014
N. 15
Modelli organizzativi di trasferimento tecnologico - Aprile 2014
48
I dati e le informazioni di cui al presente documento possono essere trascritte da terzi
alla condizione che venga citata la fonte:
Cincotti F. et al. (2015), Le politiche pubbliche d’acquisto di dispositivi medici. Primo
aggiornamento. Centro Studi Assobiomedica, Studi N.30, Marzo 2015.
ASSOBIOMEDICA CENTRO STUDI
Via Marostica, 1 - 20146 Milano - Tel. 02.34531165 - Fax 02.34592072
E-mail: [email protected]