La legge n. 15/2005
Riforma della legge n. 241/1990
materiale redatto dal dott. Arturo Bianco
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L’iter legislativo
• Il testo di riferimento è quello approvato
dalla Camera nel 2000 e decaduto per la
fine della legislatura
• Presentazione del testo da parte della
commissione Frattini
• Esame da parte del Senato, della Camera,
nuovamente da parte del Senato e della
Camera: in totale 5 letture parlamentari
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L’entrata in vigore
• Approvazione definitiva in data 26/1/2005
• Entrata in vigore in data 8 marzo 2005
• Ulteriori modifiche (dichiarazione di inizio
attività) introdotte dal DL n. 35/2005
• Altre modifiche (silenzio assenso, termini di
conclusione del procedimento etc)
introdotte dalla legge di conversione del DL
n. 35/2005
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I principali elementi di novità
• Ampliamento del concetto di azione
amministrativa
• Innovazioni introdotte a seguito della
giurisprudenza (invalidità provvedimento amm.vo e
limitazione effetti mancata comunicazione di avvio del procedimento)
• Innovazioni introdotte ex novo (comunicazione
preventiva motivi ostativi all’accoglimento delle istanze)
• Rivisitazione di istituti esistenti (ricorso contro il
silenzio inadempimento, non necessaria la legge per la conclusione di
accordi sostitutivi, rapporto tra accesso e privacy, conferenza di
servizi, efficacia degli atti, autotutela)
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La struttura della legge
• 23 articoli
• Numerose modifiche alla legge n. 241/1990
• Numerosi articoli introdotti alla legge n.
241/1990
• Introduzione dei titoli per gli articoli della
legge n. 241/1990
• Limitate modifiche ad altre disposizioni
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L’ambito di applicazione (art. 19
legge n. 15/2005)
• Le norme sono in buona parte direttamente ed
immediatamente applicabili per le PA centrali
• Per la parte sul diritto di accesso sono subordinate
alla modifica dello specifico regolamento (DPR n.
352/1992)
• Regioni ed enti locali devono modificare i propri
regolamenti in coerenza con le norme
costituzionali ed i principi posti dalla legge.
Ultrattività delle norme regionali sui procedimenti
(art. 22)
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Principi generali della attività
amministrativa (art. 1)
• Subordinazione ai fini determinati dalla legge
• Riferimento ai criteri della efficacia, economicità,
pubblicità, trasparenza e dai principi
dell’ordinamento comunitario
• Applicazione delle regole di diritto privato per gli
atti non autoritativi
• Estensione ai privati preposti ad attività
amministrative
• Divieto di aggravamento del procedimento, salvo
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che per esigenze straordinarie e motivate
Conclusione del procedimento/1
(art. 2)
• Obbligo di conclusione dei procedimenti avviati
obbligatoriamente a seguito di istanze
• Fissazione del termine di sua conclusione, che in
linea generale è di 90 giorni
• Proponibilità, entro 1 anno, anche senza diffida,
del ricorso contro il silenzio della PA e
riproponibilità della istanza di avvio del
procedimento
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Conclusione del procedimento/2
(art. 2)
• I termini sono fissati con Decreti dei singoli
ministri
• Negli enti locali i termini vanno fissati con
regolamento
• Contemperare natura dei diritti ed esigenze
organizzative
• Sospensione fino a 90 giorni dei termini per
acquisire pareri di altre PA
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Conclusione del procedimento/3
(art. 2)
• Sospensione dei termini per una volta sola
per acquisire documenti o informazioni che
non sono in possesso della PA e non sono
dalla stessa acquisibili presso altre PA
• Norme transitorie: emanazione dei decreti
entro 180 giorni (fin qui non emessi) e nelle
more si conferma la validità di quelli
esistenti
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Motivazione del provvedimento
(art. 3)
• Obbligo di motivazione, salvo che per gli
atti normativi ed a contenuto generale
• La motivazione contiene i presupposti di
fatto e le ragioni giuridiche, da mettere in
rapporto agli esiti della istruttoria
• Obbligo di indicare negli atti notificati il
termine e l’autorità a cui è possibile
ricorrere
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Uso della telematica (art. 3 bis)
• Incentivazione all’uso della telematica
• Strumento da utilizzare sia nei rapporti tra
PA sia nei rapporti con i privati
• Norma che segue alla avvenuta
equiparazione del valore legale dei
documenti prodotti o trasmessi
elettronicamente a quelli cartacei (legge n.
59/1997, DPR n. 445/2000 e codice della
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amministrazione digitale)
Responsabile del procedimento/1
(artt. 4 e 5)
• Obbligo per ogni PA di individuare e
pubblicizzare l’unità organizzativa responsabile
del procedimento
• Il dirigente dell’unità organizzativa è responsabile
del procedimento salvo che assegni tale incarico
ad altro dipendente
• Possibilità di delega anche della adozione del
provvedimento finale
• Obbligo di comunicazione agli interessati
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Responsabile del procedimento/2
(artt. 4 e 5)
• Scelta rimessa alla autonomia dei dirigenti
• Tenere conto della declaratoria delle categorie
• Modalità di remunerazione eventuale e
differenziata (indennità ex art. 17, comma 2,
lettera f), CCNL 1.4.1999)
• Responsabilizzazione maggiore
• Rapporto di coordinazione procedimentale e non
di subordinazione gerarchica
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Compiti del responsabile del
procedimento/1 (art. 6)
• Valutazione delle condizioni di
ammissibilità, dei requisiti di legittimazione
e dei presupposti rilevanti
• Accertamento d’ufficio dei fatti ed
adozione delle misure per il rapido
svolgimento delle attività istruttorie
• Indice o propone le conferenze di servizi
• Cura le comunicazioni
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Conclusione del procedimento/2
(art.6)
• Obbligo per il soggetto responsabile della
adozione del provvedimento finale di tenere
conto degli esiti della istruttoria
• Possibilità di discostarsi dalle indicazioni
della istruttoria subordinata alla presenza
ed alla comunicazione di una specifica
motivazione
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Comunicazione di avvio del
procedimento (art. 7)
• Obbligo, fatti salvi i casi in cui vi sono
esigenze di celerità, verso i soggetti nei cui
confronti si producono effetti e/o verso
coloro che devono intervenire
• Obbligo, fatti salvi i casi in cui vi sono
esigenze di celerità, verso i soggetti nei cui
confronti si producono effetti negativi
• Possibilità per la PA di adottare nelle more
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provvedimenti cautelari
Modalità e contenuti della
comunicazione (art. 8)
• Comunicazione personale, fatti salvi i casi
in cui risulti impossibile o particolarmente
gravosa, per il numero degli interessati
• Contenuti: Pa competente, oggetto, ufficio e
responsabile del procedimento, data di
conclusione e rimedi esperibili in caso di
ritardo, data di presentazione dell’istanza
nei procedimenti ad impulso di parte,
ufficio presso cui prendere visione degli atti18
Ancora sulla partecipazione al
procedimento (artt. 9 e 10)
• Possibilità di intervento per i portatori di
interessi pubblici, privati e diffusi a cui
possa derivare un danno dal provvedimento
• I soggetti a cui è comunicato l’avvio del
procedimento e coloro che vi intervengono
hanno diritto alla visione degli atti ed a
presentare istanze che la PA deve valutare,
ovviamente ove pertinenti
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Comunicazione dei motivi
ostativi (art. 10 bis)
• Ambito di applicazione: procedimenti ad
istanza di parte
• Obbligo di comunicazione, preventiva
rispetto alla conclusione, dei motivi ostativi
all’accoglimento
• Possibilità di presentazione di istanze
• Obbligo per la PA di tenere conto delle
argomentazioni
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• Sospensione dei termini
Accordi integrativi o sostitutivi
del provvedimento (art. 11)
• Possibilità per la PA di concordare con gli
interessati accordi scritti sul contenuto del
provvedimento o sostitutivi, sottoposti agli stessi
controlli.
• Limiti: interesse pubblico e non lesione di privati
• A tal fine possibilità per il responsabile di
concordare un calendario di incontri
• Possibilità per la PA di recedere da tali accordi
• Preventiva determinazione da parte dell’organo
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competente alla adozione del provvedimento
Provvedimenti relativi a benefici
economici ed ambito di applicazione
(artt. 12 e 13)
• Necessaria la preventiva determinazione e
pubblicizzazione da parte della PA dei
criteri e delle modalità
• Non applicazione del capo sulla
partecipazione ai procedimenti diretti alla
emanazione di atti normativi, amministrativi
generali, pianificazione e programmazione
• Non applicazione ai procedimenti tributari
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Conferenza di servizi (art. 14)
• Finalizzata all’esame contestuale di vari interessi
pubblici parte del procedimento
• Necessaria nel caso di mancata acquisizione di
intese, concerti etc entro 30 giorni dalla ricezione
della richiesta, nonché nel caso di dissensi, per
l’esame degli interessi coinvolti in procedimenti
connessi
• Competenza alla convocazione
• Obbligo di avvalersi degli strumenti informatici
disponibili
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Conferenza di servizi
preliminare/1 (art. 14 bis)
• Possibilità di convocazione, su istanza
documentata tramite progetto o studio di fattibilità
, per progetti complessi ed insediamenti produttivi
di beni e servizi
• Per le opere pubbliche partecipazione delle PA
che devono esprimere pareri etc.
• Le PA preposte alla tutela ambientale,
paesaggistica, del patrimonio storico, della tutela
della salute e della pubblica incolumità si
pronunciano.
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Conferenza di servizi
preliminare/2 (art. 14 bis)
• Previsioni specifiche per il caso in cui sia
richiesta la VIA
• Procedure particolari nel caso di dissenso
espresso da una PA preposta alla tutela
ambientale, paesaggistica, del patrimonio storico,
della tutela della salute e della pubblica
incolumità
• Per le opere pubbliche, ulteriore conferenza
convocata sulla base dei progetti redatti tenendo
conto delle osservazioni formulate dalle Pa
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Lavori della conferenza di
servizi/1 (art. 14 ter)
• Prima riunione entro 15 gg ovvero, casi
complessi, entro 30 gg dalla indizione
• Determinazioni assunte a maggioranza
• La convocazione deve pervenire entro 5 gg
• Termine massimo di conclusione: 90 gg
• Nel caso di VIA sospensione fino a 90 gg per i
pareri di compatibilità ambientale
• Procedura rafforzata per le seguenti attività: tutela
della salute, del patrimonio storico artistico e della
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pubblica incolumità
Lavori della conferenza di
servizi/2 (art. 14 ter)
• Partecipazione di ogni PA con un unico
rappresentante abilitato
• A conclusione o a decorso dei termini la PA
procedente adotta la determinazione, tenendo
conto delle posizioni prevalenti emerse nella
conferenza
• Consenso acquisito in caso di mancata espressione
della volontà della PA, senza necessità di
notificazione del dissenso o di impugnazione del
provvedimento
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Lavori della conferenza di
servizi/3 (art. 14 ter)
• Richiesta di integrazioni per una sola volta
• Provvedimento finale adottato a
conclusione della conferenza o decorsi i
relativi termini sostituisce il provvedimento
di autorizzazione, concessione, nulla osta o
assenso
• Pubblicazione sulla GU o sul BUR dei
provvedimenti per opere sottoposte a VIA;
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decorso termine per eventuali ricorsi
I dissensi nella conferenza di
servizi/1 (art. 14 quater)
• Dissenso da manifestare durante i lavori, da
motivare e da completare con la indicazione delle
indicazioni “in positivo”
• Viene meno la disposizione sulle conclusioni della
amministrazione procedente
• Decisione rimessa: al Consiglio dei Ministri, alla
Conferenza Stato Regioni (fatto salvo il caso di
specifiche leggi regionali sui conflitti)o alla
Conferenza Unificata. Da assumere entro 30gg
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I dissensi nella conferenza di
servizi/2 (art. 14 quater)
• In caso di inadempienza della Conferenza
Stato Regioni o di quella Unificata,
possibile un intervento sostitutivo del
Governo
• Ferme le prerogative delle regioni a statuto
speciale
• Abrogata la norma sulla partecipazione del
Presidente della Regione alla riunione del
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Consiglio dei Ministri
Altre ipotesi di accordo tra Pa
(artt. 14 quinquies e 15)
• Prevista la Conferenza di servizi, con la
partecipazione del concessionario, in caso
di ricorso alla finanza di progetto
• Le Pa possono concludere altre ipotesi di
accordo, anche al di fuori della Conferenza
di servizi
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Attività consultiva e valutazioni
tecniche (artt. 16 e 17)
• Termine per i pareri da rendere da parte degli
organi consultivi della PA
• Possibilità di chiedere le valutazioni tecniche ad
altre PA in caso di ritardi
• Norme non applicabili nei casi di amministrazioni
che tutelano l’ambiente, il paesaggio, il territorio,
la salute
• Sospensioni dei termini per esigenze istruttorie
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Snellimento (art. 18)
• Previsto l’ampio ricorso alla
autocertificazione
• Divieto di richiedere documentazione se
essa è già in possesso della stessa o di
un’altra PA.
• Acquisizione d’ufficio di tale
documentazione
• Acquisizione d’ufficio delle certificazioni
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Denuncia di inizio di attività/1
• Articolo ulteriormente riformato dal DL n.
35/2005, cd DL sulla competitività
• Ampliamento dell’ambito di applicazione: legame
con le attività vincolate nel contenuto e non
soggette ad apprezzamenti con un elevato grado di
discrezionalità amministrativa
• Indicazione tassativa delle materie escluse: alcune
di interesse degli enti locali (ad esempio tributi,
tutela salute, incolumità pubblica, ambiente etc)
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Denuncia di inizio di attività/2
• Possibilità di avvio decorsi 30 giorni dalla
presentazione della comunicazione iniziale
• Contestualmente occorre effettuare una nuova
comunicazione
• Compiti della PA di controllo e termine di 30
giorni per la adozione del divieto di prosecuzione
• Possibilità confermata di svolgere controlli
successivi e di assumere i necessari provvedimenti
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Silenzio assenso (art. 20)/1
• Materia modificata dalla legge di
conversione del DL 35/2005
• Introduzione dell’istituto del silenzio
assenso, con graduazione dei termini in
ragione della complessità
• Applicabile nei procedimenti ad istanza di
parte
• Possibilità di indire conferenze di servizi
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Silenzio assenso (art. 20)/2
• Possibilità successiva di revoca in
autotutela
• Indicazione delle materie escluse
• Applicazione delle regole sulla conclusione
dei procedimenti e sulla comunicazione dei
motivi ostativi all’accoglimento
• Norme transitorie sui procedimenti in corso
e su quelli che si avvieranno entro 6 mesi
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Altre disposizioni di snellimento
• Acquisizione diretta dei documenti in possesso di
altre PA con, al massimo, richiesta al privato di
fornire indicazioni
• Previsione di specifiche sanzioni per le
dichiarazioni false contenute nella dichiarazione di
inizio attività e nella domanda introduttiva ai fini
del ricorso al silenzio assenso
• Possibilità di effettuare controlli anche dopo la
conclusione per silenzio assenso e sui
procedimenti con dichiarazione di avvio
dell’attività
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Provvedimenti che limitano la
sfera dei privati (art. 21 bis)
• Efficacia dei provvedimenti che limitano la
sfera dei privati con la comunicazione o la
notifica per gli irreperibili
• Altre forme di pubblicità in caso di
gravosità della comunicazione personale
• Se non ha carattere sanzionatorio l’atto di
limitazione può, motivatamente, essere
immediatamente efficace
• Lo è in caso di misure cautelari ed urgenti 39
Esecutorietà, efficacia ed
esecutività (artt. 21 ter e quater)
• Provvedimenti aventi natura coattiva indica
il termine e le modalità di esecuzione; in
caso di inadempimento esecuzione coattiva
• I provvedimenti efficaci sono eseguiti
immediatamente
• Possibilità di sospendere l’efficacia od
esecutività dalla PA emanante o da altra
prevista da legge. Termine da indicare
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Revoca e recesso (artt. 21
quinquies e 21 sexies)
• Possibilità di revoca per interessi pubblici,
mutamenti di fatto, nuova valutazione.
• Non produzione di nuovi effetti ed
indennizzo per i pregiudizi determinati
• Competenza del giudice amministrativo
• Recesso unilaterale della PA consentito
esclusivamente nei casi previsti
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Nullità, annullabilità ed annullamento
(artt. 21 septies, 21 octies e 21 nonies)
• Nullità: carenza di elementi essenziali, vizio assoluto di
attribuzione, violazione o elusione del giudicato, norme di
legge
• Annullabilità: violazione di legge, eccesso di potere,
incompetenza
• Mancata annullabilità se è a contenuto vincolato, anche
nel caso della mancata comunicazione
• Annullamento d’ufficio se vi è l’interesse pubblico, entro
un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi
• Possibilità di convalida del provvedimento annullabile
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Definizioni e principi del diritto
di accesso/1 (art. 22)
• Nozione, prima assente, di: diritto di
accesso, interessati, controinteressati,
documento amministrativo, pubblica
amministrazione.
• Principio generale dell’attività amm.va e
norma relativa ai livelli essenziali delle
prestazioni sui diritti civili e sociali
• Regioni ed enti locali possono arricchire
tale normativa
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Definizioni e principi del diritto
di accesso/2 (art. 22)
• Principio generale dell’accesso a tutti i
documenti
• Non accessibilità delle informazioni che
non hanno forma di documento
• Acquisizione di documenti da parte di PA
rientra comunque nel principio di leale
cooperazione istituzionale
• Esercitabile fino a che la PA ha l’obbligo
di detenzione dei documenti
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Ambito di applicazione (art. 23)
•
•
•
•
•
Pubbliche Amministrazioni
Aziende autonome e speciali
Enti pubblici
Gestori di pubblici servizi
Modalità speciali per le Autorità di garanzia
e vigilanza
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Esclusione dal diritto di
accesso/1 (art. 24)
• Documenti coperti da segreto di stato; casi
previsti per legge o regolamento; procedimenti
tributari; attività diretta alla emanazione di atti
normativi, amminist.vi generali, pianificazione e
programmazione; procedimenti selettivi
(informazioni psico attitudinali di terzi)
• Individuazione degli atti da parte delle PA
• Precluso ad istanze tese a controlli generalizzati
della attività della PA
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Esclusione dal diritto di
accesso/2 (art. 24)
• Non esclusione ove sufficiente il differimento
• Fissazione dei periodi di tempo per la sottrazione
all’accesso dei documenti connessi a segreti
• Principi per il regolamento governativo
• Accesso consentito per la tutela di propri interessi
giuridici
• Limitazioni per la possibilità di accesso ai dati
sensibili (vedi DLgs n. 196/2003) ed ai cd dati
supersensibili
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Diritto di accesso e privacy: la
attività delle PA/1
• Accertare la fondatezza e la rilevanza delle
ragioni poste a fondamento dell’istanza
• Valutare la ragione specifica ed il rapporto
con la richiesta di copia
• Verifica della esistenza di una eventuale
disciplina più restrittiva
• Ostensione del documento nella forma più
idonea al soddisfacimento dell’interesse
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Diritto di accesso e privacy: la
attività delle PA/2
• Valutazione discrezionale e ponderata degli
interessi in gioco nelle richieste di accesso che
hanno come oggetto dati sensibili ed in particolare
supersensibili (salute ed abitudini sessuali)
• Comunicazione della richiesta di accesso
all’interessato
• Instaurazione di un “contraddittorio”
• Cautela nel rilascio concreto (solo alla scadenza
dei termini)
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Accesso: modalità e ricorsi/1 (art.
25)
• Acceso mediante esame (gratuito) ed estrazione di
copie (rimborso spese e bolli)
• Richiesta di accesso motivata
• Motivato il rigetto, differimento o limitazione
• Silenzio rigetto dopo 30 giorni. Possibilità di
ricorso al TAR, anche nel caso di differimento
ovvero chiedere la pronuncia del difensore civico
(utilizzazione di quello dell’ente che ha l’ambito
territoriale maggiore), che si esprime entro 30 gg
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Accesso: modalità e ricorsi/2 (art.
25)
• Silenzio rigetto, dopo 30 giorni, anche per i ricorsi al
difensore civico
• Possibilità per la PA di riconfermare motivatamente il
diniego all’accesso entro 30 gg
• Utilizzazione del Garante per la privacy
• Snellimento dei ricorsi al TAR, che hanno competenza
esclusiva
• Possibile stare in giudizio senza avvocati o con un proprio
dirigente autorizzato
• Il giudice può ordinare l’esibizione dei documenti richiesti
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