ROCCO ORLANDO DI STILO
Le attività
commerciali
• Commercio in locali privati
• Commercio su aree pubbliche
• Rivendite di giornali e riviste
• Forme speciali di vendita
• Tutela del consumatore
VII edizione 2008
riveduta ed aggiornata
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e di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi.
Finito di stampare nel mese di luglio 2008
dalla Litografia Titanlito s.a.
Dogana (Repubblica di San Marino)
Ai miei nipoti
Sarah e Marco Dellepiane
dedico questo lavoro
Premessa
Il favore riservato dagli operatori pratici del diritto e dagli addetti
alle attività di commercio, a cui va rivolto un grazie sentito, ha portato
quest’opera, nel volgere di pochi anni, alla settima edizione.
Invero, dopo la pubblicazione della precedente edizione, non sono state
emanate norme legislative nazionali che modificassero sostanzialmente
la disciplina del commercio al dettaglio, sia a posto fisso che su aree
pubbliche (ex commercio ambulante), tuttavia alcune innovazioni e
puntualizzazioni normative, ministeriali e giurisprudenziali sono intervenute e sono state oggetto di trattazione in questa settima edizione; infatti, innovazioni sono state apportate alla disciplina del commercio:
– dal d.m. 20 novembre 2007, emanato in attuazione dell’art. 1,
comma 1065, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, con il quale sono
stati istituiti ex novo i mercati riservati all’esclusivo esercizio della vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli:
– dalle norme sulla pubblicità ingannevole di cui al d.lgs. 2 agosto
2007, n. 145, emanato in attuazione della direttiva CE 2005/29;
– dalle sostanziali e radicali modifiche apportate al “Codice del consumo” dai decreti legislativi 2 agosto 2007, n. 146 e 23 ottobre 2007, n. 221.
Oltre alle modifiche ed aggiornamenti conseguenti dalle norme sopra elencate e ad altre di minore rilevanza, una particolare attenzione e
puntualizzazione è stata riservata, in questa edizione, alla procedura
da attuare per:
– la gestione pro-tempore delle aziende commerciali (sia a posto
fisso che su area pubblica – ex ambulante –), ed in modo particolare
alla reintestazione dell’autorizzazione ai titolari e/o agli eventuali eredi
a fine gestione, avendo accertato che la maggioranza delle Regioni non
ha disciplinato con puntualità la procedura della reintestazione delle
autorizzazioni al titolare e/o agli eventuali eredi ed alcuni Comuni (purtroppo anche di grandi dimensioni), ostinatamente attuano in modo
restrittivo ed illegittimo la procedura delle reintestazioni;
– la eventuale possibilità della subconcessione della gestione protempore;
– l’attuazione delle norme emanate da alcune Regioni derogative all’obbligo della chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali, ecc.
Ovviamente in questa settima edizione, come nella precedente, ri-
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PREMESSA
sultano dettagliatamente trattate, oltre alla previgente generale disciplina, le innovazioni introdotte nell’ordinamento:
– dal d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (c.d. decreto Bersani), come convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, tra le quali: il tanto dibattuto
requisito professionale, con l’abolizione di fatto, ma non definitivamente
del Rec; l’abolizione della già inesistente distanza tra gli esercizi commerciali; le altrettanto inesistenti limitazioni quantitative dell’assortimento merceologico negoziale; i limiti riferiti a quote di mercato nella
programmazione commerciale; la liberalizzazione delle vendite promozionali; la possibilità di consumare negli esercizi di vicinato (in generale) i prodotti di gastronomia acquistati (in pratica tutti i prodotti
alimentari); la liberalizzazione degli esercizi della panificazione, con l’introduzione della facoltà di consumare nei locali della medesima azienda di panificazione tutti i prodotti da forno ivi acquistati;
– le vendite al dettaglio da parte degli imprenditori agricoli, in sede
fissa, in forma itinerante su aree pubbliche e nei posteggi mercatali, in
conformità delle specifiche disposizioni nazionali;
– le vendite sottocosto di cui al d.P.R. 6 aprile 2001, n. 218 fatte salve
dal d.lgs. n. 223/2006, con inserite considerazioni di carattere personale;
– le rivendite di giornali quotidiani e periodici in conformità a quanto
dispone la normativa nazionale di cui al d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170.
Occorre ricordare, anche in questa premessa, che la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha modificato il titolo V della parte II della
Costituzione e che in conformità a quanto stabilisce l’attuale formulazione dell’art. 117 della Costituzione, la competenza legislativa, in materia di commercio al dettaglio, è di esclusiva competenza delle Regioni e
che conseguentemente, tanto in materia di commercio fisso, di commercio su aree pubbliche, nei mercati, nelle fiere e di rivendita di giornali e
riviste, alle Regioni è attribuita competenza esclusiva, conseguentemente, in tutti i casi cui la propria Regione ha emanato norme in materia di
commercio, la disciplina regionale ha la prevalenza su quella nazionale.
Un merito particolare va riconosciuto alla Casa Editrice Maggioli,
che con diligenza e competenza cura queste pubblicazioni nell’intento di
fornire agli operatori pratici del commercio al dettaglio dei volumi sempre aggiornati e curati anche nei minimi particolari, tant’è che oltre al
mio personale impegno profuso ad ogni nuova edizione, l’organizzazione della Casa Editrice con particolare diligenza e competenza rivede, parola per parola, le singole edizioni e formula richiami ove necessario.
Come per le precedenti edizioni, ringrazio i cortesi lettori che vorranno segnalarmi eventuali carenze o fornirmi suggerimenti da tenere
in evidenza per eventuali future edizioni.
Chivasso, giugno 2008
Rocco Orlando Di Stilo
PARTE PRIMA
Il commercio su aree ed in locali privati (ex fisso)
Capitolo I
Commercio, commercianti e modalità di vendita
delle merci
1. Chi è commerciante al minuto (= al dettaglio) - La trasformazione delle merci
Prima d’ora il secondo comma dell’art. 1 della legge 11 giugno
1971, n. 426, abrogata a far data dal 24 aprile 1999, a carattere soggettivo stabiliva che sono commercianti al minuto (= al dettaglio)
coloro che con carattere di professionalità acquistano merci in nome
e per conto proprio e le rivendono, sia nello stesso stato in cui sono
state acquistate, sia dopo essere state sottoposte ad eventuali trasformazioni, trattamenti e condizionamenti, abitualmente praticati, in
sede fissa, o mediante altre forme di distribuzione, direttamente al
consumatore finale.
Attualmente è l’art. 4, comma 1, lett. b), del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, a carattere oggettivo e sintetico, a stabilire che
si intende, «per commercio al dettaglio, l’attività svolta da ‘‘chiunque
professionalmente’’ acquista merci in nome e per conto proprio e le
rivende, su aree private in sede fissa o mediante altre forme di distribuzione, direttamente al consumatore finale».
Malgrado la norma legislativa prescriva il carattere della professionalità per essere commercianti, il Minindustria (con circolare 8
marzo 1972, n. 180610) ebbe a precisare che sono assoggettati all’osservanza delle norme legislative e regolamentari, e quindi che sono
commercianti, anche coloro che esercitano l’attività in modo saltuario o provvisorio e che non lo sono coloro che svolgono la stessa
attività in modo del tutto sporadico ed occasionale in quanto questi
ultimi non conferiscono all’attività il carattere della professionalità.
Sulla base dell’estensione ministeriale, non possono essere qualificati commercianti soltanto coloro che occasionalmente ed eccezionalmente rivendono merci in precedenza acquistate ovvero vendono
merci di propria produzione.
Dal raffronto tra le definizioni contenute nella legge 426/1971 e nel
d.lgs. 114/1998, si rileva che in quest’ultimo manca la pur necessaria ed
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
importante precisazione contenuta nella legge 426/1971 che le merci
«possono essere rivendute sia nello stesso stato in cui sono state acquistate, sia dopo essere state sottoposte ad eventuali trasformazioni, trattamenti e condizionamenti che sono abitualmente praticati». Malgrado
tale omissione, il principio deve ritenersi tuttora applicabile.
2. Il commercio nei vari modi di esplicazione: all’ingrosso, al
minuto, negli spacci interni, mediante distribuzione automatica, ecc.
L’attività commerciale, cioè l’esercizio del commercio, anche dopo
l’entrata in vigore del d.lgs. 114/1998, può essere svolta:
– all’ingrosso: esercita il commercio all’ingrosso chiunque professionalmente acquista le merci in nome e per conto proprio e le rivende ad altri commercianti, all’ingrosso o al dettaglio, o ad utilizzatori
professionali o ad utilizzatori in grande. L’attività può assumere la forma di commercio interno, di importazione o di esportazione;
– al minuto (= al dettaglio) in sede fissa (su aree e in locali privati) o mediante altre forme di distribuzione (su aree pubbliche, con
distributori automatici, al domicilio dei consumatori, ecc.), direttamente al consumatore finale;
– in spacci interni (a favore di dipendenti da enti o imprese,
pubblici o privati, di militari, di soci di cooperative di consumo, di
aderenti a circoli, anche privati, nonché per la vendita nelle scuole e
negli ospedali esclusivamente a favore di coloro che hanno titolo ad
accedervi);
– mediante distributori (= apparecchi automatici);
– per corrispondenza e su catalogo (propaganda a fini commerciali);
– per televisione e con altri sistemi di comunicazione;
– mediante mezzi elettronici (Internet);
– al domicilio dei compratori;
– mediante le somministrazioni di alimenti e di bevande in sede
fissa (ristoranti, trattorie, tavole calde, pizzerie, birrerie, bar, gelaterie, pasticcerie ed esercizi similari, di cui alla legge 25 agosto 1991,
n. 287), nonché
– le somministrazioni di alimenti e di bevande che vengono effettuate su aree pubbliche da coloro che sono in possesso dell’autorizzazione al commercio su aree pubbliche, comprendente tale specifica attività.
CAP. I - COMMERCIO, COMMERCIANTI E MODALITÀ DI VENDITA
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3. Le varie attività commerciali
a) I soggetti e l’esercizio del commercio all’ingrosso
È commerciante all’ingrosso «chiunque professionalmente acquista merci a nome e per conto proprio e le rivende o ad altri commercianti, all’ingrosso o al dettaglio, o ad utilizzatori professionali o ad
altri utilizzatori in grande».
Conseguentemente, il commercio all’ingrosso può avere come destinatari soltanto i commercianti, gli utilizzatori professionali e gli
utilizzatori in grande (limitatamente ai prodotti afferenti al campo della
loro attività professionale ed al fabbisogno aziendale) e non anche i
consumatori finali (= coloro che acquistano per uso personale o familiare). Infatti il criterio differenziatore tra commercio all’ingrosso e
commercio al minuto (o al dettaglio) sta appunto nella qualità dell’acquirente (commercianti grossisti, dettaglianti, utilizzatori in grande e
utilizzatori professionali) e mai nella quantità di merce compravenduta. Pertanto il commercio all’ingrosso comporta il dovere professionale del grossista di accertare, per la corretta circolazione del prodotto,
che l’acquirente rivesta una delle qualifiche prescritte dalla legge.
Il commercio all’ingrosso «può assumere la forma di commercio
interno, di importazione o di esportazione».
Per ragioni di estrema chiarezza si precisa che:
– utilizzatori professionali sono gli esercenti attività industriali,
attività agricole, attività alberghiere, gli esercenti arti e professioni e
in genere gli esercenti un’attività di produzione di beni e di servizi.
Tuttavia anche l’operatore commerciale deve essere considerato operatore professionale (professionisti, imprenditori, persone giuridiche
o enti) nei riguardi di quei prodotti destinati in via strumentale al
funzionamento dell’impresa;
– utilizzatori in grande sono le comunità, le convivenze, le cooperative di consumo regolarmente costituite e i loro consorzi, nonché gli
enti giuridici costituiti da commercianti per effettuare acquisti di prodotti oggetto della loro attività (ex art. 1, reg. 375/1988, ora abrogato).
b) Commercio al minuto (= al dettaglio): su aree pubbliche e private
ed in locali pubblici e privati
Esercita «l’attività di commercio al minuto, chiunque professionalmente acquista merci a nome e per conto proprio e le rivende, su
aree private in sede fissa, o mediante altre forme di distribuzione,
direttamente al consumatore finale».
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Per «prodotti destinati al consumatore finale si intendono i prodotti diversi da quelli utilizzabili, per loro natura, esclusivamente in
un processo produttivo di beni o di servizi», cioè per produrre beni
finali (ex art. 7, comma 2 dell’abrogato d.m. 375/1988).
Il commercio al minuto può essere esercitato sia in sede fissa,
normalmente in un idoneo locale, e sia all’aperto su area pubblica o
privata.
c) Commercio su aree pubbliche
«Per commercio su aree pubbliche si intendono la vendita di
merci al dettaglio ed eventualmente la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande effettuate su aree pubbliche, comprese quelle del demanio marittimo, o su aree private delle quali il
Comune abbia la disponibilità, attrezzate o meno, scoperte o coperte» (principi ex art. 1 legge 112/1991, ora confermati dall’art.
28 del d.lgs. 114/1998) ed anche in forma itinerante.
d) Commercio per corrispondenza e su catalogo
La vendita per corrispondenza (già scarsamente disciplinata dall’art. 36 della legge 426/1971 e dall’art. 55 del relativo regolamento di
esecuzione di cui al d.m. 375/1988) attualmente risulta compiutamente disciplinata dagli articoli 18 e 20 del d.lgs. 114/1998. Vendita per
corrispondenza è quella che si effettua esclusivamente «nei riguardi
del consumatore finale» e si svolge mediante scelta sul catalogo (del
quale sono in possesso gli acquirenti o che esibisce l’incaricato) della merce che si intende acquistare, nel conferire l’ordine o la commissione all’azienda commerciale e nella spedizione della merce, solitamente a mezzo pacco in «contrassegno», per l’importo della merce e delle spese di spedizione.
e) Vendite al domicilio dei compratori
Le vendite al domicilio dei compratori possono essere di due tipi:
– quelle previste e disciplinate in precedenza dall’abrogato art. 36
della legge 426/1971, ed ora dall’art. 19 del d.lgs. 114/1998 e dalla legge 17 agosto 2005, n. 173, che le prevedano come «vendita al dettaglio
o raccolta di ordinativi di acquisto presso il domicilio dei consumatori». Queste vendite, normalmente, si effettuano mediante l’esibizione
di campioni o l’illustrazione di cataloghi direttamente dai titolari delle aziende od a mezzo di incaricati delle ditte;
CAP. I - COMMERCIO, COMMERCIANTI E MODALITÀ DI VENDITA
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– quelle previste e disciplinate in precedenza dal comma 4 dell’art. 2
della legge 28 marzo 1991, n. 112 «Commercio su aree pubbliche», ed
ora dal comma 4 dell’art. 28 con rinvio all’art. 19 del d.lgs. 114/1998 e
dalla legge 17 agosto 2005, n. 173 «Disciplina della vendita diretta a
domicilio». Questo tipo di attività si svolge con autorizzazione commerciale per l’esercizio di vendita su aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante, la quale, com’è noto, «abilita anche alla vendita al domicilio dei consumatori, nonché nei locali (= località) ove questi si trovino
per motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago».
f) Somministrazione di alimenti e di bevande al pubblico
In conformità della tripartita competenza legislativa stabilita dal
vigente art. 117 della Costituzione, come introdotto ex novo dalla legge
costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, soltanto le seguenti 11 Regioni, sino ad oggi, hanno disciplinato con proprie leggi le somministrazioni di alimenti e bevande:
1) Emilia Romagna .................... l.r. n. 14 del 26 luglio 2003
2) Friuli Venezia Giulia ............. l.r. n. 29 del 5 dicembre 2005
3) Lazio ....................................... l.r. n. 21 del 29 novembre 2006
4) Liguria .................................... l.r. n. 1 del 3 gennaio 2007
5) Lombardia .............................. l.r. n. 30 del 24 dicembre 2003
6) Marche .................................... l.r. n. 30 del 5 dicembre 2005
7) Piemonte ................................. l.r. n. 38 del 29 dicembre 2006
8) Sardegna ................................. l.r. n. 5 del 18 maggio 2006
9) Toscana ................................... l.r. n. 28 del 7 febbraio 2005
10) Valle d’Aosta .......................... l.r. n. 1 del 3 gennaio 2006
11) Veneto .................................... l.r. n. 29 del 21 settembre 2007
In tutte le altre Regioni, che non hanno disciplinato con proprie
leggi le somministrazioni di alimenti e bevande, si continua ad applicare la disciplina portata dalla legge nazionale 25 agosto 1991, n.
287, il cui articolo 1 stabilisce che per somministrazione di alimenti
e di bevande al pubblico «... si intende la vendita per il consumo sul
posto che comprende tutti i casi in cui gli acquirenti consumano i
prodotti nei locali dell’esercizio o in un’area aperta al pubblico all’uopo attrezzati».
Di contro, secondo l’art. 1 del regolamento di esecuzione dell’abrogata legge 112/1991 (per il commercio su aree pubbliche), stabiliva
che per somministrazione di alimenti o bevande al pubblico si intende la vendita di alimenti e bevande «effettuata unitamente alla predi-
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
sposizione di impianti o attrezzature per consentire agli acquirenti
di consumare sul posto i prodotti acquistati».
Si deve anche aggiungere che agli esercenti della somministrazione al pubblico di alimenti e bevande è data la facoltà (tanto dall’art. 5, comma 4 della legge n. 287/1991 quanto dalle singole leggi
regionali) (1) di vendere per asporto le bevande ed i pasti che normalmente somministrano.
Per l’effettuazione delle somministrazioni, in ogni caso, si devono osservare, fatte salve le eventuali diverse disposizioni regionali,
agli effetti igienico-sanitari, le norme contenute:
– nell’art. 231 del t.u.l.s. 27 luglio 1934, n. 1265, esteso agli esercizi della somministrazione dall’articolo unico della legge 16 giugno
1939, n. 1112;
– nella legge 30 aprile 1962, n. 283 e nel relativo regolamento di
esecuzione di cui al d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327.
Conseguentemente per l’esercizio di tale commercio (somministrazione), fra l’altro, occorrono:
a) l’attestazione di idoneità sia del mezzo con cui si effettua il
trasporto delle merci e sia delle attrezzature che normalmente servano per le somministrazioni, anche su aree pubbliche;
b) l’autorizzazione sanitaria per le attrezzature di vendita;
c) il libretto di idoneità sanitaria per ciascuno degli addetti alle
vendite, valevole per l’anno in corso (nelle Regioni ove non è stato
soppresso).
g) Commercio e somministrazione con distributori automatici
Il progresso tecnologico consente, ormai da molto tempo, di distribuire ogni tipo di merce a mezzo di apparecchi automatici. Tali
apparecchi, com’è noto, funzionano mediante l’introduzione, in apposita fessura, delle monete corrispondenti al prezzo del prodotto
desiderato, alla richiesta del prodotto pigiando l’apposito (corrispondente) pulsante e alla consegna della merce mediante deposito in
scomparto accessibile all’acquirente.
Né il d.lgs. 114/1998, né la legge 287/1991 danno la distinzione
tra distribuzione e somministrazione di merci ed alimenti mediante
distributori automatici.
(1) Per la dettagliata trattazione delle disposizioni emanate dalle Regioni si veda:
R.O. DI STILO, Disciplina delle somministrazioni di alimenti e bevande, II ed., 2008,
Maggioli Editore.
CAP. I - COMMERCIO, COMMERCIANTI E MODALITÀ DI VENDITA
15
L’art. 17 del d.lgs. 114/1998, di fatto, assoggetta l’installazione degli
apparecchi automatici di distribuzione di merci alla procedura della
preventiva comunicazione al Comune, al rispetto dei termini (di 30
giorni) ed al possesso dei requisiti previsti e prescritti per gli esercizi
di «vicinato» dall’art. 5 del d.lgs. 114/1998. Invece il comma 2 dell’art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 287 stabilisce che per la somministrazione di alimenti e di bevande mediante distributori automatici
necessita l’apposita autorizzazione (alla pari di un qualsiasi ristorante
o bar), limitatamente, però, ai casi in cui la somministrazione venga
«effettuata con distributori automatici in locali esclusivamente adibiti a tale attività».
Conseguentemente la vendita e la somministrazione di prodotti
mediante apparecchi automatici di distribuzione installati in locali
non destinati esclusivamente a tale attività sono da assoggettare alla
sola comunicazione al Comune, mentre per la «somministrazione
degli alimenti» con apparecchi installati in locali destinati (= o riservati) «soltanto» a tali apparecchi devono essere assoggettate a preventiva autorizzazione ai sensi dell’art. 1 della legge 287/1991.
Occorre tuttavia evidenziare che difficile sembrerebbe, aprioristicamente, stabilire dove cessa l’attività commerciale e dove inizia
la somministrazione nei casi in cui alla distribuzione si provveda con
apparecchi automatici; tuttavia per la considerazione che, per «somministrazione di alimenti e di bevande si intende la vendita di tali
prodotti effettuata» nei casi in cui esista la «predisposizione di impianti e di attrezzature per consentire agli acquirenti di consumare
sul posto i prodotti acquistati», si ha ragione di ritenere che il legislatore nello stabilire che si considera somministrazione quella effettuata con apparecchi automatici installati in locali adibiti esclusivamente a tale scopo abbia supposto che il locale sia anche munito
di un minimo di attrezzatura (un tavolo e qualche sedia) necessaria
per consumare sul posto alimenti e bevande acquistati.
h) Commercio e commerciante di opere d’arte (e pubblicazioni di natura scientifica o informativa)
La legge 20 novembre 1971, n. 1062 (i cui articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8,
primo comma, sono stati abrogati dall’art. 16 del d.lgs. 29 ottobre 1999,
n. 490), ha introdotto la figura del commerciante di opere d’arte stabilendo (art. 1) che «l’esercizio dell’attività di vendita al pubblico e di esposizione a fine di commercio di opere di pittura, di scultura, di grafica,
degli oggetti di antichità o di interesse storico od archeologico è sogget-
16
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
to ... alle disposizioni della legge 11 giugno 1971, n. 426» (ora abrogata
e sostituita dal d.lgs. 114/1998) sulla disciplina del commercio.
Consegue che a parte la differente iscrizione al Rec, che in precedenza era prescritta (ora il Rec è stato soppresso), l’autorizzazione e
l’attività seguivano e tuttora seguono la medesima procedura autorizzativa e disciplina di vendita stabilite per il commercio al minuto in
sede fissa. Non par dubbio, pertanto, che ora che la legge 426/1971 è
stata abrogata la procedura da seguire per la vendita delle opere d’arte
(da parte di commercianti che non siano i medesimi artisti produttori
delle opere) è quella prevista e prescritta per gli esercizi di vicinato
ovvero quella degli esercizi di media grandezza, in relazione alla superficie negoziale, come disciplinati dal d.lgs. 114/1998.
Si sottolinea che quanto precede è applicabile alle vendite di opere
d’arte ad opera di commercianti e non anche alle opere d’arte che espongono o vendono direttamente gli artisti (produttori delle opere), perché
gli artisti non abbisognano di autorizzazione alcuna essendo esplicitamente esonerati. Infatti, coloro che vendono o espongono «per la
vendita le proprie opere d’arte, nonché le opere dell’ingegno a carattere creativo, comprese le proprie pubblicazioni di natura scientifica o
informativa, realizzate anche mediante supporto informatico», non
erano in precedenza e non sono nemmeno adesso assoggettati ad autorizzazione di sorta (art. 4, comma 2, lett. h), del d.lgs. 114/1998).
Si ritiene utile, infine, evidenziare che non essendo possibile stabilire un chiaro confine tra opere d’arte e non, tra opere dell’ingegno e non,
anche gli pseudo artisti di prodotti di ferrofilato, di lana, come braccialetti e prodotti similari, che realizzano nelle fiere e nei mercati beneficiano anch’essi delle medesime esenzioni come gli artisti veri per la vendita dei loro prodotti, cioè non abbisognano di alcuna autorizzazione.
4. Tipologie degli esercizi previsti dal d.lgs. 114/1998 (in vigore
dal 24 aprile 1999)
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, di riforma della disciplina del commercio, prevede tre tipologie di esercizi commerciali, di vicinato, delle medie e grandi strutture:
– della prima tipologia fanno parte gli esercizi di vicinato che
per il decreto legislativo possono avere la superficie fino a 150 mq.
nei Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti e fino a 250
mq. negli altri Comuni; occorre tuttavia evidenziare che molte Regioni hanno stabilito superfici diversificate sulla base delle classi di
CAP. I - COMMERCIO, COMMERCIANTI E MODALITÀ DI VENDITA
17
Comuni a tal fine istituite in rapporto alla popolazione residente. Le
differenti superfici stabilite dalle Regioni vanno rispettate;
– della seconda tipologia fanno parte gli esercizi della media struttura, cioè gli esercizi che per la norma nazionale possono avere la superficie negoziale tra 151 e 1.500 mq. nei Comuni aventi popolazione
fino a 10.000 abitanti e tra 251 e 2.500 mq. nei Comuni aventi popolazione superiore a 10.000 abitanti; anche per questa tipologia di esercizi
molte Regioni hanno previsto esercizi della media struttura con diverse
superfici in base alla classe di appartenenza del Comune determinata
con riferimento all’importanza demografica dei singoli Comuni. Si deve
altresì ricordare che di questa tipologia possono esistere strutture integrate di esercizi commerciali con connesse altre attività, così come possono coesistere nello stesso fabbricato (con strutture e servizi comuni)
diversi esercizi di vicinato e costituire un centro commerciale;
– della terza tipologia fanno parte le grandi strutture, cioè gli
esercizi aventi superfici maggiori di quelle massime stabilite per le
medie strutture dalla normativa statale e regionale (quindi esercizi
con superfici maggiori di quelle stabilite dalla Regione per i diversi
tipi di esercizi di media struttura, in quanto, anche per le grandi strutture, i limiti minimi di superficie sono stati stabiliti in modo differente dalle singole Regioni). Di questa tipologia possono anche far
parte una o più grandi strutture da sole o con altri esercizi di media
struttura o di vicinato, nei casi in cui costituiscono una struttura integrata con altri esercizi (medie strutture o esercizi di vicinato), cioè
quando realizzano un centro commerciale.
Capitolo II
Il requisito professionale per l’esercizio
delle attività commerciali (frequenza di corsi
professionali abilitanti) continua
ad essere necessario
1. Le vicissitudini del requisito professionale per l’esercizio del
commercio
Prima dell’entrata in vigore della legge 11 giugno 1971, n. 426,
che ha disciplinato in modo nuovo e programmato le attività commerciali di vendita al dettaglio, nessun requisito professionale era
prescritto per l’accesso alle attività di vendita né al dettaglio (=al
minuto), né all’ingrosso, né per l’esercizio dell’attività a posto fisso,
né per le vendite in forma ambulante e nemmeno per le somministrazioni di alimenti e bevande.
La legge 426/1971, che per ben 29 anni ha disciplinato le attività
di vendita al dettaglio, ha prescritto il requisito professionale (indispensabile ed insostituibile) per poter iniziare qualsiasi attività di
vendita sia all’ingrosso che al dettaglio, sia in qualità di titolare, sia
di gestore pro tempore ed anche di preposto o institore in luogo del
titolare. Il requisito professionale prescritto era costituito dall’iscrizione (previo esame di qualificazione) al Registro delle attività commerciali (Rec), che l’art. 1 della stessa legge 426/1971 aveva istituito
ed assegnato in gestione alle Camere di commercio.
1.1. Abolizione del Rec per le attività di vendita ed anche per le
somministrazioni di alimenti e bevande - Acquisizione del requisito professionale mediante frequenza, con esito finale
positivo, di un corso professionale regionale
Per le attività di vendita al dettaglio, dal 24 aprile 1999, data di
entrata in vigore del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, il Rec è stato abolito «limitatamente» alle attività commerciali di vendita all’ingrosso
e al dettaglio, mentre erano rimaste in vigore:
– la sezione speciale del Rec per le attività ricettive (alberghi, pensioni, ecc.), successivamente anch’essa abrogata dalla legge sul turismo 29 marzo 2001, n. 135;
CAP. II - REQUISITO PROFESSIONALE
19
– il Rec per le somministrazioni di alimenti e bevande al pubblico, in precedenza soltanto per le Regioni che non hanno, con loro
leggi, disciplinato il settore delle somministrazioni, e successivamente
a carattere generale come si dirà nel successivo paragrafo.
1.2. L’abolizione di fatto del requisito professionale per tutte le
attività di vendita in generale e della somministrazione, ad
opera dell’art. 2, comma 1, lettera a) del d.l. n. 223/2006. La
persistente volontà del Ministro Bersani
L’originaria formulazione dell’art. 3, comma 1, lettera a) del d.l. 4
luglio 2006, n. 223 «Regole di tutela della concorrenza nel settore della distribuzione commerciale» stabiliva che le «attività economiche di
distribuzione commerciale, ivi comprese la somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni: “a)
iscrizione a registri abilitanti ovvero possesso di requisiti professionali
soggettivi per l’esercizio di attività commerciali, fatti salvi quelli riguardanti la tutela della salute e la tutela igienico-sanitaria degli alimenti”».
Dalla riportata originaria formulazione della lettera a) dell’art. 3,
comma primo, emerge chiaramente che si intendeva abolire ogni tipo
di requisito professionale per gli esercenti le attività commerciali in
generale (tra cui vendita di ogni tipo di prodotti, comprese le rivendite di giornali, di carburanti, di prodotti annessi ai generi di monopolio, ecc.) per cui non sarebbe stata più necessaria l’iscrizione al Rec
per le somministrazioni di alimenti e bevande di cui all’art. 2 della
legge 25 agosto 1991, n. 287, né la frequenza di corsi professionali
per il commercio di prodotti alimentari, di cui all’art. 5 del d.lgs. n.
114/1998.
In sede di conversione del d.l. 223/2006 nella legge 4 agosto 2006,
n. 248, la formulazione della citata lettera a) del comma 1 dell’art. 3,
è stata svuotata di ogni significato, essendo stata sostituita dalla seguente: «le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni: a) iscrizioni a registri abilitativi ovvero possesso di requisiti professionali soggettivi per
l’esercizio di attività commerciali, fatti salvi quelli riguardanti il
settore alimentare e della somministrazione degli alimenti e delle
bevande».
Da cui consegue che il legislatore ha voluto conservare o ripristinare (in sede di conversione) il requisito professionale per la vendita
di prodotti alimentari e per la somministrazione di alimenti e bevande. Infatti, il contenuto dell’originaria formulazione della lettera a),
20
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
del d.l. 223/2006, per la considerazione che, soltanto per la vendita
di prodotti alimentari e per la somministrazione di alimenti e bevande, la normativa prescrive l’obbligo del requisito professionale, sarebbe stato meglio, al fine di evitare false interpretazioni, che l’intero periodo portato dalla lettera a) fosse stato soppresso.
Tant’è che alla nuova formulazione della lettera a), comma 1, dell’art. 3, legge 248/2006, laddove stabilisce che le attività di cui al d.lgs.
114/1998 e di somministrazioni di alimenti e bevande sono svolte
senza i seguenti limiti e prescrizioni «iscrizione a registri abilitanti,
ovvero possesso dei requisiti professionali soggettivi», «fatti salvi
quelli riguardanti il settore alimentare e della somministrazione
degli alimenti e delle bevande», non può avere altro significato se
non che restano in vigore le procedure abilitative per l’esercizio del
commercio di prodotti alimentari (i corsi professionali abilitanti) e
l’iscrizione al Rec per le somministrazioni di alimenti e bevande. Ogni
diversa interpretazione è assolutamente abusiva anche perché differisce dalla volontà del legislatore.
Malgrado la predetta letterale conclusione, il Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale commercio, assicurazioni e
servizi – con la circolare n. 3603/C prot. 0008426 del 28 settembre
2006, a firma del Ministro Bersani (riportata in questo volume), afferma (forzatamente, al solo scopo di conseguire gli intendimenti
personali del Ministro che gli sono stati modificati in sede di conversione del decreto, quindi, in difformità della norma giuridica, sostiene), che «il Registro degli esercenti il commercio per l’attività di somministrazione di alimenti e bevande è da ritenersi soppresso dal 4 luglio 2006, data di entrata in vigore del decreto legge n. 223, convertito
nella legge 6 (si legga 4) agosto 2006».
Si può essere d’accordo col Ministro, che tanto la non necessità
del requisito professionale quanto il Rec sono stati resi, rispettivamente, non necessario e abolito per il periodo dal 4 luglio al 12 agosto 2006, cioè per l’arco temporale di temporanea vigenza del decreto legge originario, prima della sua conversione con modifiche, perché in sede di conversione nella legge n. 248/2006 come già detto
sono stati fatti salvi i requisiti professionali relativi al settore alimentare ed alla somministrazione di alimenti e bevande, quindi era stato
fatto salvo anche il Rec.
La volontà del Ministro, benché difforme dal disposto normativo,
è prevalsa e conseguentemente il Rec, di fatto, è stato abolito; non si
può non rilevare che in assenza del Rec, dovendo, comunque, gli aspiranti somministratori essere in possesso del requisito professionale,
CAP. II - REQUISITO PROFESSIONALE
21
in assenza di una specifica norma giuridica, dovranno acquisire il
prescritto requisito professionale per la somministrazione, sulla base
di quanto disposto dalla propria Regione, in pratica con la frequenza dei corsi professionali organizzati o autorizzati dalla Regione.
1.3. La procedura abilitativa vigente per l’esercizio del commercio di prodotti alimentari
L’art. 5, al comma 5, lettera c), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, stabilisce che «L’esercizio in qualsiasi forma di un’attività di commercio relativa al settore merceologico alimentare, anche se effettuata nei confronti
di una cerchia determinata di persone, è consentito a chi è in possesso di
uno dei seguenti requisiti professionali». I requisiti come previsti dalla
norma giuridica sono descritti ai successivi paragrafi 2.1 e 2.2.
2. I requisiti morali necessari per l’esercizio del commercio
Il d.lgs. 114/1998 all’art. 5 (tuttora vigente) prescrive i requisiti
che devono possedere i nuovi commercianti: cioè requisiti morali e
requisiti professionali e nulla più.
Per ragioni di praticità i predetti requisiti vengono trattati distintamente.
2.1. Requisiti morali
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, disciplina ex novo le
attività di vendita al dettaglio relativamente ai tipi di esercizi commerciali ed ai requisiti morali e professionali che devono possedere i commercianti. Relativamente ai requisiti morali il comma 2 dell’art. 5 stabilisce che per poter accedere alle attività commerciali gli aspiranti
commercianti devono non aver subìto una delle seguenti condanne:
a) essere stati dichiarati falliti (1);
(1) La prescrizione di non essere stati dichiarati falliti, di cui alla lettera a) che si
annota, è stata abrogata dall’art. 20 del d.lgs. 12 settembre 2007, n. 169, in materia
di fallimento (in G.U. 16 ottobre 2007, n. 241).
Inoltre, poiché nei confronti dei dichiarati falliti successivamente all’entrata in
vigore delle modifiche apportate alla legge fallimentare (di cui al r.d. 16 marzo 1942,
n. 267), con il d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5, la incapacità commerciale dura (come
puntualmente stabilito anche da alcune Regioni) dalla dichiarazione di fallimento
fino a quando non sia intervenuto il decreto irrevocabile di chiusura del fallimento,
mentre per i falliti in data precedente non soltanto nulla era previsto, ma i Tribuna-
22
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
b) aver subìto una condanna con sentenza passata in giudicato
per un delitto non colposo, per il quale è prevista una pena (edittale)
detentiva non inferiore nel minimo a TRE anni, alla condizione, però,
che in concreto sia stata applicata una pena superiore al minimo edittale, cioè che con la sentenza sia stata irrogata la pena detentiva superiore a tre anni. Per i reati oggetto di questa rubrica occorre precisare che qui sono ricompresi non soltanto i reati previsti dal codice
penale, ma anche quelli previsti da leggi speciali ed altresì che le prescrizioni del minimo edittale a pena superiore a tre anni non sono
applicabili ai reati di cui alle successive lettere c), d) ed e);
c) pena detentiva (di qualunque durata), accertata con sentenza
passata in giudicato, per uno dei delitti di cui al Titolo II e VIII del
libro II del codice penale. I reati previsti dai due titoli richiamati sono:
Titolo II del libro II del codice penale (Delitti contro la pubblica amministrazione)
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Artt.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
314
315
316
316-bis
317
318-320
322
323
324
325
326
327
Peculato e peculato mediante profitto;
Malversazione a danno di privati (abrogato);
Peculato mediante profitto dell’errore altrui;
Malversazione a danno dello Stato;
Concussione;
Corruzione per un atto d’ufficio o contrario ai doveri;
Istigazione alla corruzione;
Abuso d’ufficio;
Interesse privato in atti d’ufficio (abrogato);
Utilizzazione di invenzioni e scoperte per ragioni d’ufficio;
Rivelazione e utilizzazione di segreti d’ufficio;
Eccitamento al dispregio e vilipendio (abrogato dal 30
luglio 1999);
li si rifiutavano di concedere la riabilitazione giudiziale (perché l’istituto della riabilitazione era stato abolito per i falliti), per cui costoro rimanevano inabilitati senza
fine, la Corte costituzionale con sentenza 25-27 febbraio 2008, n. 39 (in G.U. 5 marzo 2008, n. 11, I serie speciale), ha dichiarato «l’illegittimità costituzionale degli articoli 50 e 142 del regio decreto 15 marzo 1942, n. 267, nel testo anteriore all’entrata in
vigore del decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5, in quanto stabiliscono che le incapacità personali del fallito dalla dichiarazione di fallimento perdurano oltre la chiusura della procedura concorsuale».
Di conseguenza, automaticamente ora, tutti i vecchi falliti hanno riacquistato la
riabilitazione e quindi la capacità commerciale, mentre i nuovi falliti rimangono
incapaci di svolgere attività commerciale, soltanto per il periodo che va dalla dichiarazione di fallimento fino a quando il decreto di chiusura del fallimento non
diviene irrevocabile.
CAP. II - REQUISITO PROFESSIONALE
Artt.
328-329
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
330
331
332
333
334
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Artt.
335
336
337
338
340
341-349
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
343
345
346
347
348
349
350
351
352
353
354
355
356
23
Omissione o rifiuto di atti d’ufficio (abrogato dal 13 luglio 1999);
Abbandono collettivo di pubblico ufficio (abrogato);
Interruzione d’un servizio pubblico;
Omissione di doveri d’ufficio;
Abbandono individuale di pubblico ufficio (abrogato);
Sottrazione o danneggiamento di cose sottoposte a sequestro;
Violazione colposa dei doveri della custodia di cose;
Violenza o minaccia a pubblico ufficiale;
Resistenza a pubblico ufficiale;
Violenza o minaccia a corpo politico, amministrativo, ecc.;
Interruzione di ufficio o servizio pubblico;
Oltraggio a pubblico ufficiale, impiegato, ecc. (abrogato
dal 13 luglio 1999);
Oltraggio a corpo politico o magistrato in udienza;
Offesa all’autorità mediante danneggiamento di affissioni (2);
Millantato credito;
Usurpazione di funzioni pubbliche;
Abusivo esercizio di una professione;
Violazione di sigilli;
Agevolazione colposa (3);
Violazione della pubblica custodia di cose;
Vendita di stampati dei quali è stato ordinato il sequestro (4);
Turbativa libertà degli incanti;
Astensione dagli incanti;
Inadempimento di contratti di pubbliche forniture;
Frode nelle pubbliche forniture.
Titolo VIII del libro II del codice penale (Delitti contro l’economia politica, l’industria e il commercio)
Art.
499
Art.
500
Distruzione di materie prime, prodotti agricoli, industriali, ecc.;
Diffusione di una malattia delle piante o degli animali;
(2) Dall’art. 38 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, il reato è stato depenalizzato
in sanzione amministrativa pecuniaria da A 103 a A 619 (da L. 200.000 a L.
1.200.000).
(3) Dall’art. 39 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, il reato è stato depenalizzato in
sanzione amministrativa pecuniaria da A154 a A929 (da L. 300.000 a L. 1.800.000).
(4) Dall’art. 40 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, il reato è stato depenalizzato
in sanzione amministrativa pecuniaria da A 103 a A 619 (da L. 200.000 a L.
1.200.000).
24
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Art.
Art.
Artt.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Artt.
501
501-bis
503-506
507
508
509
513
513-bis
514-515
Art.
Art.
516
517
Rialzo o ribasso fraudolento dei prezzi (mercato e borsa);
Manovre speculative su merci;
Serrata o sciopero per fini non contrattuali;
Boicottaggio;
Arbitraria invasione e occupazione di aziende – Sabotaggio;
Inosservanza della disciplina dei rapporti di lavoro;
Turbativa libertà industriale o del commercio;
Illecita concorrenza con minaccia e violenza;
Frodi contro le industrie nazionali e nell’esercizio del commercio;
Vendita di sostanze alimentari non genuine come genuine;
Vendita di prodotti industriali con segni mendaci.
La stessa lettera c), comma 2 dell’art. 5 stabilisce inoltre che non
possono esercitare l’attività commerciale, salvo che abbiano ottenuto
la riabilitazione, coloro che hanno riportato una condanna a pena
detentiva per: ricettazione, riciclaggio (art. 648-bis c.p.), emissione di
assegni a vuoto (5), insolvenza fraudolenta (art. 641 c.p.), bancarotta
fraudolenta (art. 612 legge fallimentare n. 267/1942), usura (644 c.p.),
sequestro di persona a scopo di estorsione (630 c.p.), rapina (628 c.p.);
d) coloro che hanno riportato due o più condanne a pena detentiva od anche soltanto pecuniaria nel quinquennio precedente all’inizio
dell’attività (leggasi alla data di presentazione della domanda o della
denuncia di inizio attività), con sentenza passata in giudicato (salvo
riabilitazione), per uno dei delitti previsti dai seguenti articoli del
codice penale:
Art.
442
(commercio di sostanze alimentari contraffatte o adulterate);
Art.
444
(commercio di sostanze alimentari nocive);
Art.
513
(esplicitato sopra: è una ripetizione);
Art.
513-bis
(esplicitato sopra: è una ripetizione);
Art.
515
(frode nell’esercizio del commercio);
Art.
516
(esplicitato sopra: è una ripetizione);
Art.
517
(esplicitato sopra: è una ripetizione).
Leggi varie che prevedono frode nella preparazione o nel commercio di alimenti.
(5) Dall’art. 29 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, il reato di emissione di assegno senza provvista è stato depenalizzato in sanzione amministrativa pecuniaria da
A 516 a A 3.098 (da L. 1.000.000 a L. 6.000.000) se l’assegno a vuoto non è superiore
a A 10.329 (L. 20.000.000); se supera A 10.329 (L. 20.000.000) la sanzione va da A
1.032 a A 6.197 (da L. 2.000.000 a L. 12.000.000).
CAP. II - REQUISITO PROFESSIONALE
25
Si evidenzia che gli artt. 513, 513-bis, 516 e 517 sono ricompresi
sia nella precedente che in questa elencazione, per cui verificandosi una di tali ipotesi sorge il dubbio: sono necessarie due condanne
perché si realizzi la perdita della capacità commerciale oppure è
sufficiente una sola? Chi scrive consiglia nel caso di condanna a
pena detentiva di considerare privati della capacità commerciale
anche coloro che abbiano subìto una sola condanna a pena detentiva, mentre per il caso di condanna a pena pecuniaria di considerare necessarie due condanne per la perdita della capacità commerciale;
e) non possono, ed a maggior ragione, essere autorizzati ad esercitare l’attività commerciale coloro che siano stati dichiarati delinquenti abituali (art. 102 e segg. c.p.), professionali (art. 105 c.p.) o per
tendenza (art. 108 c.p.) e coloro che sono sottoposti ad una delle misure di prevenzione di cui alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423 o nei
confronti dei quali sia stata applicata una delle misure previste dalla
legge 31 maggio 1965, n. 575 (legge antimafia).
2.1.1. Precisazioni sulla riabilitazione e sul semplice decorso dei 5 anni
Il comma 2 dell’art. 5 del d.lgs., con formulazione ripetuta da sempre, stabilisce che non possono esercitare l’attività commerciale coloro che hanno subìto specifiche condanne, salvo che abbiano ottenuto la riabilitazione (ed in questo caso si intende la riabilitazione
giudiziale espressa), mentre il successivo comma 4 dello stesso art. 5
stabilisce che «il divieto di esercizio dell’attività commerciale, ai sensi
del comma 2 del presente articolo, permane per la durata di cinque
anni a decorrere dal giorno in cui la pena è stata scontata o sia stata in
altro modo estinta, ovvero, qualora sia stata concessa la sospensione
condizionale della pena, dal giorno del passaggio in giudicato della
sentenza» (in questo ultimo caso la riabilitazione è prevista automatica per il semplice decorso del tempo).
L’interrogativo che si è sempre posto, stante la mancanza di chiarezza tra le due formulazioni, è quale delle due è da ritenersi applicabile, in altre parole a quali reati si applica la riabilitazione giudiziale ed a quali è sufficiente il semplice decorso dei cinque anni.
A tal proposito il Ministero delle attività produttive (ora Ministero dello sviluppo economico), con circolare n. 3518/C del 27 giugno
2001, a seguito di parere fornitogli dal Ministero della giustizia, ha
ribadito che il problema è stabilire i casi in cui necessita ottenere un
provvedimento formale di riabilitazione, per eliminare gli effetti osta-
26
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
tivi allo svolgimento dell’attività commerciale e quando il trascorrere dei cinque anni previsti faccia decadere di per sé gli effetti ostativi.
In buona sostanza il suddetto Dicastero ha precisato (sintetizzando):
– che il provvedimento riabilitativo costituisce condicio sine
qua non solo quando lo stato di “inabilità” derivi dalla dichiarazione di fallimento (6) o dalla dichiarazione di abitualità, professionalità o tendenza a delinquere (visto che nell’ultima fattispecie l’interdizione non scaturisce, come nelle ipotesi sub b), c) ed e), dalla
condanna penale in sé, bensì dalla suaccennata dichiarazione di
abitualità, professionalità o tendenza a delinquere);
– che non pare potersi affermare altrettanto (cioè non necessita
la riabilitazione giudiziale) per le ipotesi di cui alle lettere b), c) e d)
del comma 2; perciò, per tali ipotesi, decorsi i prescritti cinque anni
di durata dell’effetto interruttivo, la situazione di inabilità viene comunque a cessare.
Relativamente alle misure di prevenzione è stato precisato che
«non sembra necessaria la riabilitazione neppure nel caso di soggetti ...
sottoposti a misure di prevenzione ... (in quanto) sembra (necessario) ricollegare l’inabilità ad una ‘attuale’ sottoposizione alle misure in
parola, per cui qui l’interdizione dovrebbe venir meno, comunque, con
la cessazione delle stesse».
Occorre, ora, nell’intento di fare ulteriore chiarezza, precisare cosa
debba intendersi per pena scontata o in altro modo estinta. A tal fine
si precisa:
a) pena scontata: normalmente se un tizio sia stato condannato a
4 anni di detenzione, la capacità commerciale la riacquista quando
saranno trascorsi 5 anni (necessari per la riabilitazione) dalla data in
cui ha finito di scontare la pena (che potranno essere 4 anni + 5 = 9
anni); se, però, il soggetto sia stato tenuto in carcere per 2 anni prima che la sentenza sia divenuta definitiva, è chiaro come al soggetto
siano rimasti da scontare altri 2 anni di detenzione, per cui al 7°
anno da quando la sentenza sia divenuta definitiva può riacquistare
la capacità commerciale;
b) pena in altro modo estinta: è il caso del condono (art. 174 c.p.)
con il quale, in tutto o in parte, viene condonata la pena originaria(6) Essendo stata abrogata la lettera a) dell’art. 5 del d.lgs. n. 114/1998, dall’art.
20 del d.lgs. 12 settembre 2007, n. 169 (si veda la precedente nota 1), ora, la dichiarazione di fallimento inibisce l’attività commerciale, soltanto fino a quando il decreto di chiusura del fallimento non diviene irrevocabile.
CAP. II - REQUISITO PROFESSIONALE
27
mente inflitta. In tal caso si ha che la pena rimane estinta e dal giorno in cui la pena viene estinta devono decorrere 5 anni affinché il
soggetto riacquisti la capacità commerciale.
Occorre precisare che nel caso di sentenza conseguente a patteggiamento (in applicazione dell’art. 444 c.p.p.) una simile sentenza secondo
certa giurisprudenza non è da sola idonea ad escludere la capacità commerciale; infatti secondo tale giurisprudenza «La sentenza recante l’irrogazione di una pena concordata tra l’imputato ed il Pubblico Ministero, a seguito di patteggiamento, non si identifica in una condanna in
quanto, mancando l’accertamento dei fatti, non comporta affermazione
di colpevolezza e quindi di responsabilità dell’imputato» (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 29 agosto 2001, n. 5634; Cass. pen., sez. un., 26
febbraio 1997, n. 1469; Cons. Stato, sez. VI, 23 febbraio 1999, n. 11) (7).
2.1.2. Accertamento del possesso dei requisiti morali
A differenza di quanto a suo tempo sostenuto da un membro della speciale Commissione della Camera dei Deputati che approntava
lo schema di legge (poi divenuto decreto legislativo), dal comma 3
dell’art. 5 del d.lgs. è prescritto che si debba procedere all’accertamento del possesso dei requisiti morali di cui al comma 2 dell’art. 5.
Non par dubbio, conseguentemente, che sono i Comuni a dover provvedere d’ufficio ad accertare presso il Casellario giudiziale se coloro
che comunicano di voler iniziare l’attività commerciale di vicinato,
ovvero coloro che presentano domanda di rilascio autorizzazione per
una media o grande struttura commerciale, siano o meno in possesso dei requisiti morali, cioè accertare se abbiano subìto una delle
innumerevoli condanne che ora sono previste come escludenti dalla
capacità di svolgere attività commerciale.
La richiesta del certificato del Casellario giudiziale è prevista dal
comma 3 dello stesso art. 5 del d.lgs. 114/1998, con il richiamo ad
una serie di norme legislative, le quali, in buona sostanza, stabilisco(7) Tuttavia non manca chi sostiene l’esatto contrario; infatti, il T.A.R. Abruzzo,
Pescara, del 23 maggio 2003, n. 556 ha affermato che «L’equiparazione della sentenza penale patteggiata ad una sentenza di condanna può comportare che essa osti
all’esercizio dell’attività commerciale in applicazione dell’art. 5, comma 2, lett. c)
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 e conseguentemente la revoca della relativa licenza, ma
tale effetto può conseguire dalla sentenza patteggiata non in via di necessario automatismo, bensì esclusivamente sulla base di una valutazione operata dall’Autorità
amministrativa in relazione ad ogni singolo caso, così da verificare l’incidenza della
pronuncia sulla sussistenza dei requisiti morali richiesti».
28
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
no che gli enti e le amministrazioni pubbliche hanno diritto di chiedere e di ottenere il certificato del Casellario giudiziale, in carta semplice, senza spese e con tutte le iscrizioni (a seconda di colui al quale
è destinato il certificato stesso) a nome di una determinata persona.
2.1.3. Considerazioni conclusive sui requisiti morali
Si suppone che i redattori del decreto legislativo non si saranno
soffermati eccessivamente nel mettere assieme l’elenco delle condanne
che escludono la capacità di esercitare il commercio. Infatti hanno
mutuato da diverse norme giuridiche (dalla legge 426/1971, dal
t.u.l.p.s. 773/1931, dalla legge 287/1991, ecc.) includendo delle particolari modalità (ad esempio: pena detentiva non inferiore al minimo
di 3 anni, sempre che, in concreto, sia stata applicata una pena superiore al minimo edittale), rendendo così eccessivamente complicata
l’attività dei dipendenti comunali, specie dei Comuni minori, quando devono discernere quali condanne escludono e quali no dalla capacità commerciale.
2.2. Procedura per acquisire i requisiti professionali richiesti
soltanto per la vendita di prodotti alimentari
Per svolgere l’attività commerciale di prodotti diversi da quelli alimentari (cioè non alimentari) non è richiesto nessun requisito professionale, per cui qualsiasi soggetto, anche analfabeta e/o incompetente,
può svolgere liberamente l’attività commerciale, ovviamente previa
comunicazione al Comune, per gli esercizi di vicinato, ovvero previo
rilascio dell’autorizzazione per le medie e grandi strutture di vendita.
Invece, per svolgere in qualsiasi modo l’attività commerciale di
vendita dei prodotti «del settore merceologico alimentare», tanto al
minuto, quanto all’ingrosso ed anche per svolgere l’attività nei confronti di una cerchia determinata di persone (spacci e attività similari) il soggetto che svolge l’attività deve essere in possesso di uno dei
seguenti requisiti professionali (art. 5, comma 5):
a) avere frequentato con esito positivo un corso professionale per
il commercio del settore alimentare istituito o riconosciuto dalla
Regione o dalle Province autonome di Trento e di Bolzano (le Regioni, normalmente e con pratici intenti, riconoscono idonea anche la
frequenza di corsi istituiti da altre Regioni, anche precedenti all’entrata in vigore del d.lgs. 114/1998, alla condizione, ovvia, che i corsi
professionali afferissero a prodotti alimentari e siano stati frequentati con esito finale positivo);
CAP. II - REQUISITO PROFESSIONALE
29
b) aver esercitato, in proprio, per almeno due anni nell’ultimo
quinquennio, l’attività di vendita all’ingrosso o al dettaglio di prodotti alimentari. In questa fattispecie rientrano gli artigiani, gli industriali, i produttori diretti e le categorie similari, che comunque
abbiano effettuato vendite al dettaglio o all’ingrosso di prodotti alimentari per due anni nell’ultimo quinquennio. A tale conclusione si
perviene interpretando correttamente ed alla lettera la chiara dizione portata dalla norma giuridica, anche se il Minindustria e qualche
Regione ritengono che non si acquisisce il requisito professionale con
lo svolgimento di alcune delle predette attività (qualche Regione, però,
è perfettamente in linea con la nostra interpretazione e dichiara
espressamente di riconoscere l’acquisizione del requisito della professionalità con lo svolgimento di una delle predette attività in proprio o alle dipendenze di terzi. Inoltre, qualche Regione riconosce i
titoli di studio di maturità ed universitari idonei per la qualificazione professionale, altre Regioni si paraventano affermando che sul
punto nulla dice il decreto).
È riconosciuta, inoltre, la qualificazione professionale a chi ha
prestato la propria opera presso imprese in qualità di dipendente
qualificato addetto alla vendita o all’amministrazione, ovvero in qualità di coadiutore familiare comprovata dalla iscrizione all’INPS,
purché in esercizi svolgenti l’attività nel settore alimentare.
Nei casi in cui gli interessati non forniscono spontaneamente la
prova di quanto asseriscono nelle dichiarazioni, relativamente all’acquisizione del requisito professionale, sono i Comuni a dover accertare anche il possesso di tale requisito, presso gli enti e le amministrazioni che hanno avuto la possibilità di accertare (o anche semplicemente la possibilità di registrare) l’effettivo svolgimento dell’attività;
c) essere stato iscritto, sempre nell’ultimo quinquennio, nel registro degli esercenti il commercio (Rec) per una delle seguenti tabelle
merceologiche: I-II-III-IV-V-VI-VII e VIII.
In caso di società il possesso dei prescritti requisiti morali e professionali è richiesto con riferimento al legale rappresentante o alla
persona specificamente delegata e preposta all’attività di vendita.
Si può, conclusivamente, affermare che con il d.lgs. 114/1998,
pur venendo abolito il Rec per lo svolgimento delle attività commerciali e pur non venendo più richiesto alcun requisito professionale per l’esercizio del commercio di prodotti non alimentari, per
lo svolgimento dell’attività commerciale dei prodotti alimentari il
requisito professionale richiesto è esattamente identico a quello
previsto dall’abrogata legge 426/1971, con una complicanza. In pre-
30
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
cedenza le organizzazioni sindacali di categoria organizzavano i corsi di preparazione dei candidati commercianti, i quali successivamente sostenevano il prescritto esame di idoneità davanti alla speciale commissione istituita presso la Camera di commercio; attualmente, invece, senza eccessiva differenziazione, le Regioni affidano
alla Camera di commercio ed anche ad organismi di categoria lo
svolgimento dei corsi abilitanti allo svolgimento delle attività commerciali!
3. Maggiore età e disciplina per gli emancipati e gli incapaci
Vige il principio di carattere generale che per poter esercitare attività commerciale i soggetti devono aver raggiunto la maggiore età.
Anche per gli emancipati continueranno a vigere i principi di carattere generale (art. 390 c.c.: «Il minore è emancipato col matrimonio»).
Perplessità rimangono, invece, relativamente agli incapaci perché
nulla dice la norma giuridica e non risulta che esistano principi di
carattere generale applicabili alla fattispecie (8).
4. Assolvimento dell’obbligo scolastico: non esiste prescrizione
normativa
Non esiste nel decreto legislativo 114/1998 alcuna prescrizione
relativamente all’assolvimento dell’obbligo scolastico. Secondo i redattori dello schema di decreto la cultura non è necessaria per svolgere l’attività commerciale; infatti mi è stato risposto, ad un apposi(8) Art. 414 c.c.: «Il maggiore di età e il minore emancipato, i quali si trovano in
condizioni di abituale infermità di mente che li rende incapaci di provvedere ai
propri interessi, sono interdetti quando ciò è necessario per assicurare la loro adeguata protezione».
Art. 425 c.c.: «L’inabilitato può continuare l’esercizio dell’impresa commerciale
soltanto se autorizzato dal tribunale su parere del giudice tutelare. L’autorizzazione
può essere subordinata alla nomina di un institore».
Art. 2198 c.c.: «I provvedimenti di autorizzazione all’esercizio di una impresa
commerciale da parte di un minore emancipato o di un inabilitato o nell’interesse
di un minore non emancipato o di un interdetto e i provvedimenti con i quali l’autorizzazione (del giudice) viene revocata devono essere comunicati senza indugio a
cura del cancelliere all’ufficio del registro delle imprese per l’iscrizione».
CAP. II - REQUISITO PROFESSIONALE
31
to convegno, da parte di un parlamentare componente della Commissione della Camera dei Deputati che approntava il progetto di
legge poi diventato decreto legislativo, che generalmente coloro che
sono privi di titolo di studio svolgono l’attività commerciale meglio
dei diplomati e dei laureati. Se l’affermazione può essere vera in qualche caso, in generale non lo è affatto!
5. Requisiti per l’esercizio del commercio all’ingrosso - Chi deve
accertare il possesso - Abolizione dell’albo di cui alla legge
125/1959
Il comma 11 dell’art. 5 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114:
– stabilisce che l’esercizio dell’attività di commercio all’ingrosso è
subordinata al possesso dei requisiti morali e professionali (ove necessario), tal quale come previsto per gli esercenti il commercio al
dettaglio (cfr. precedente comma 2), e nel contempo
– sopprime l’albo istituito dall’art. 3 della legge 25 marzo 1959, n.
125 e stabilisce (in pratica) che per l’attività del commercio all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli, carni ed ittici si devono osservare
le medesime disposizioni stabilite per le vendite all’ingrosso, cioè
necessita soltanto il possesso dei requisiti morali e professionali (i
requisiti professionali sono prescritti soltanto per i prodotti alimentari), di cui all’art. 5 dello stesso decreto (cfr. precedente comma 2).
Non essendo prescritta alcuna comunicazione al Comune ove ha
sede l’esercizio, per il commercio all’ingrosso, né a chi spetta l’onere
di accertare il possesso dei prescritti requisiti (morali e professionali) nel soggetto che esercita l’attività di commercio all’ingrosso, né la
idoneità dei locali destinati all’attività commerciale all’ingrosso, a
seguito di esplicita richiesta il Minindustria ha risolto l’enigma molto semplicemente, affermando che è la Camera di commercio in sede
di iscrizione al registro delle imprese che deve accertare il possesso
dei requisiti morali. Infatti testualmente ha affermato che il grossista è tenuto a dichiarare, al momento dell’iscrizione al Registro delle
imprese, il possesso dei requisiti morali, nonché quelli professionali,
di cui all’art. 5 del decreto, qualora venda prodotti appartenenti al
settore merceologico alimentare (cfr. circ. 3487/C del 1° giugno 2000).
Capitolo III
La programmazione regionale e comunale,
l’evoluzione e la presunta abolizione
della pianificazione commerciale
1. Evoluzione storica del commercio fisso fino all’introduzione della pianificazione commerciale ed alla successiva abrogazione
Con la legge 11 giugno 1971, n. 426 si è passati dal sistema distributivo vincolato, introdotto nell’ordinamento corporativistico con il
r.d.l. 16 dicembre 1926, n. 2174 (convertito nella legge 18 dicembre
1927, n. 2501), al sistema distributivo programmato, limitatamente ai
generi di largo e generale consumo, ed al sistema praticamente liberalizzato per le altre merci e vieppiù per il commercio all’ingrosso di
qualsiasi tipo di merce.
Il legislatore del 1971 ha ritenuto che con la programmazione
venivano assolti e rispettati i principi di libertà economica sanciti
dall’art. 41 della Costituzione, in quanto, in luogo dell’esigenza, da
taluni sostenuta, della totale liberalizzazione dell’intero settore, si è
ritenuto che la forma programmata a cui era stato assoggettato il
sistema distributivo delle merci di largo e generale consumo meglio
poteva servire a garantire il cittadino.
Con il piano di sviluppo e di adeguamento commerciale si dovevano poter «predeterminare» gli obiettivi ed i vincoli di sviluppo
del settore, nell’intento di perseguire, nell’ambito dell’economia
locale, uno sviluppo equilibrato del commercio, il quale, non a
torto, era ed è ritenuto uno dei settori chiave dell’economia dei
Paesi più evoluti avviati alla «terziarizzazione» dei sistemi produttivi.
Il sistema pianificatorio introdotto dalla legge n. 426/1971 si riteneva che fosse in linea con il principio di libertà economica previsto
dall’art. 41 della Costituzione, e che l’assoggettamento ad una autorizzazione permissiva in funzione di programmazione avesse lo scopo,
limitatamente ai generi di largo e generale consumo, di tutelare l’interesse pubblico anche nell’intento di realizzare le condizioni per una
economica gestione delle aziende commerciali.
CAP. III - LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE E COMUNALE
33
È indubbio, comunque, che la previsione di uno strumento programmatorio nasce anche dall’esigenza di assicurare l’imparzialità
delle scelte rimesse all’amministrazione pubblica in un settore (di
primaria importanza sia pure limitata ai generi di largo e generale
consumo) di particolare rilievo per l’interesse sociale. Imparzialità
che si realizzava, appunto, mediante l’interposizione, tra la domanda
del privato e l’autorizzazione, di un atto generale qual era il piano
che sotto il profilo funzionale serviva a ponderare in maniera unitaria tutti gli interessi legislativamente tutelati.
Per contro, il sistema liberistico a sviluppo «spontaneo» dell’attività produttiva, cioè il sistema che lascia al libero gioco delle
parti ogni iniziativa, porterebbe o potrebbe portare alla prevalenza degli interessi dei più forti a danno dei più deboli, all’esaltazione degli interessi particolari rispetto agli interessi generali e potrebbe anche comportare uno spreco di risorse potendo essere effettuati degli investimenti laddove esiste già una sovracapacità di
distribuzione.
La libertà del commercio potrebbe portare, secondo gli studiosi
del settore, anche a fenomeni di destabilizzazioni sociali troppo accentuati che la nostra economia, nel suo complesso, non potrebbe
accettare; così come potrebbe provocare lacerazioni nell’attuale, già
adeguatamente efficiente, rete distributiva, nel senso di creare sovrastrutture in alcune zone e anche aree prive di servizi commerciali.
2. Gli originari piani degli esercizi commerciali e la loro presunta abrogazione
La legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina del commercio,
agli artt. 11 e 12 stabiliva l’obbligo per i Comuni di provvedere all’approntamento «di un piano di sviluppo e di adeguamento della rete
di vendita» dei generi di largo e generale consumo, allo scopo di
«favorire una più razionale evoluzione dell’apparato distributivo» e
nell’intento di «assicurare la migliore funzionalità e produttività del
servizio da rendere al consumatore» ed altresì per conseguire «il
maggior possibile equilibrio tra installazioni commerciali a posto fisso e la presumibile capacità di domanda della popolazione residente e
fluttuante, tenuto conto anche delle funzioni svolte dall’ambulantato
(dal commercio su aree pubbliche) e da altre forme di distribuzione
in uso».
34
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Dalla sintesi dei principi normativi surriportati si può affermare
che scopo del piano commerciale era quello di preventivare le effettive esigenze della popolazione del Comune o della zona (nei casi in
cui il territorio comunale veniva diviso in zone commerciali), e più
esattamente della popolazione residente, di quella di futuro insediamento e di quella fluttuante (esistente temporaneamente o provvisoriamente sul territorio interessato. Nelle zone di soggiorno o di cura
o turistiche, la popolazione che provvisoriamente vi si stanzia), allo
scopo di quantificare e realisticamente equilibrare, sulla base delle
effettive necessità previsionali, le esigenze dei consumatori (necessitava preventivare ed equilibrare la domanda all’offerta sulla base
anche degli usi e delle consuetudini locali).
Consegue da quanto detto, fra l’altro, che dati salienti da prendere a base per la formazione del piano erano:
– il rilevamento della rete distributiva esistente;
– la determinazione della popolazione residente, fluttuante e le
previsioni di futuro sviluppo o regresso della popolazione;
– l’influenza, positiva o negativa, dell’ambulantato e delle altre
attività produttive locali;
– i poli di attrazione commerciale positivi e negativi;
– il reddito pro capite e la propensione al consumo della popolazione;
– il rapporto di interconnessione con gli strumenti urbanistici del
Comune.
Dall’elaborazione dei predetti elementi si doveva determinare e
fissare la superficie globale già occupata dagli esercizi esistenti e
quella che rimaneva per i futuri esercizi commerciali, distintamente
per le zone del territorio comunale, e per i generi di largo e generale
consumo.
I piani commerciali, che come si è visto hanno segnato l’inizio,
bene o male, dell’attività commerciale programmata e la fine delle
ampie discrezionalità riservate agli amministratori locali, sono rimasti abrogati con l’abrogazione della legge 11 giugno 1971, n. 426
e del relativo regolamento di esecuzione n. 375/1988, a far data dal
24 aprile 1999, in conformità a quanto dispone l’art. 26 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114. Tale abrogazione segna la fine di
un’era e l’inizio di un’altra: quella della programmazione, impostata su basi completamente diverse, regionale e comunale.
CAP. III - LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE E COMUNALE
35
3. La programmazione commerciale regionale prevista dal d.lgs.
31 marzo 1998, n. 114
Con l’abrogazione, a far data dal 24 aprile 1999, della legge 11
giugno 1971, n. 426, ad opera dell’art. 26 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, hanno perduto efficacia e valore (si è già detto)
i piani commerciali comunali. In loro vece l’art. 6 del d.lgs. 114/1998
prevede l’approntamento della «Programmazione della rete distributiva» commerciale, che dovrebbe perseguire (si adopera il condizionale perché la prescrizione si appalesa ampiamente descrittiva e poco
operativa) i seguenti obiettivi:
– favorire la realizzazione della rete distributiva che, in collegamento con le altre funzioni di servizio, assicuri la migliore produttività del sistema e la qualità dei servizi da rendere ai consumatori
(questa semplice teoria dovrebbe rendere il sistema commerciale più
produttivo);
– assicurare, in relazione alle grandi strutture di vendita, il rispetto del principio della libera concorrenza, favorendo l’equilibrato
sviluppo delle diverse tipologie distributive;
– rendere compatibile l’impatto territoriale ambientale degli insediamenti commerciali, con particolare riguardo alla mobilità, al traffico, all’inquinamento, alla riqualificazione dei quartieri degradati e alla
valorizzazione commerciale al fine di riqualificare il tessuto urbano;
– salvaguardare e riqualificare i centri storici;
– favorire gli insediamenti commerciali destinati al recupero delle piccole e medie imprese già operanti sul territorio al fine di salvaguardare i livelli occupazionali reali;
– salvaguardare e riqualificare la rete distributiva nelle zone di
montagna, insulari e rurali, anche attraverso la creazione di servizi
commerciali polifunzionali al fine di favorire e mantenere ricostituito il tessuto commerciale;
– assicurare un sistema di monitoraggio riferito all’entità e all’efficienza della rete distributiva.
Le Regioni, entro un anno dalla data di pubblicazione del decreto
(entro il 23 aprile 1999), osservando i principi e perseguendo gli obiettivi di cui al comma 1, lettere da a) a g) dell’art. 6 (sopra sintetizzati),
dovevano definire gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali, tenendo principalmente conto delle caratteristiche
dei seguenti ambiti territoriali:
a) delle aree metropolitane omogenee, nell’intento di conseguire una
programmazione integrata tra centro e periferia;
36
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
b) delle aree sovracomunali da considerare come unico bacino di
utenza al fine di determinare i criteri di sviluppo omogenei;
c) dei centri storici, con lo scopo di «salvaguardare e qualificare»
le attività commerciali esistenti e in grado di svolgere un servizio di
vicinato, di tutelare «gli esercizi aventi valore storico e artistico» ed
anche allo scopo di evitare il processo di espulsione delle stesse attività;
d) dei centri di minore consistenza demografica (inferiori a 3mila
abitanti: art. 10), allo scopo di sviluppare il tessuto economico-sociale dei centri stessi.
Per conseguire gli indirizzi di insediamento delle attività commerciali, le Regioni dovevano fissare «i criteri di programmazione
urbanistica riferiti al settore commerciale» affinché i Comuni, sulla
base di tali criteri, individuassero (= stabilissero) «negli strumenti
urbanistici comunali»:
a) le aree da destinare agli insediamenti commerciali, cioè le aree
nelle quali sono consentiti gli insediamenti commerciali, «in particolare, nelle quali consentire gli insediamenti delle medie e grandi strutture di vendita al dettaglio». Tutto ciò significa che per le aree ove non
sia stato o non venga previsto alcun insediamento commerciale non
sarà possibile rilasciare autorizzazioni di vendita ed altresì che gli strumenti urbanistici non potranno individuare aree destinate e/o vietate
agli insediamenti commerciali diverse da quelle al dettaglio;
b) per i centri storici e le località di particolare interesse artistico e
naturale (dovevano essere stabiliti) i limiti a cui sono sottoposti gli
insediamenti commerciali, ai fini della tutela dei beni artistici, culturali e ambientali; cioè dovevano essere stabilite le prescrizioni a
cui sottoporre gli insediamenti commerciali in particolari zone, nonché l’arredo urbano a cui sono tenuti a provvedere;
c) i vincoli di natura urbanistica con particolare riferimento ai
parcheggi di cui devono disporre le diverse strutture di vendita;
d) la correlazione che deve essere «creata» tra la procedura di
rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie e le autorizzazioni
commerciali relative all’apertura di nuove «medie e grandi strutture
di vendita», prevedendone la eventuale contestualità (si dovrebbero
creare meccanismi per cui le due autorizzazioni commerciali e le
concessioni edilizie fossero fra di loro correlate nel senso che il rilascio dell’una vincola l’altra e viceversa).
In modo più specifico di quanto detto in precedenza, necessita
precisare che l’art. 10 del d.lgs. prevede che la Regione era tenuta ad
emanare disposizioni particolari per favorire lo sviluppo della rete
CAP. III - LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE E COMUNALE
37
commerciale nelle aree montane, rurali, insulari, comuni, frazioni e
località con popolazione inferiore a 3mila abitanti, centri storici, aree
aventi valore storico, artistico e ambientale, che così si possono riassumere:
a) per Comuni, frazioni ed aree con popolazione inferiore a 3mila
abitanti e per zone montane ed insulari, le Regioni dovevano emanare
disposizioni che accordassero agli operatori commerciali la facoltà
di svolgere congiuntamente (in un medesimo locale e/o in locali contigui ed intercomunicanti), assieme alle attività commerciali, anche
altri servizi di particolare interesse per la collettività, eventualmente
stipulando convenzioni con soggetti pubblici e privati. Le Regioni
avevano anche la possibilità di prevedere particolari agevolazioni ed
anche l’esenzione dal pagamento di tributi regionali;
b) per centri storici, aree (o edifici) aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale le Regioni erano tenute ad emanare disposizioni con le quali attribuire ai Comuni maggiori poteri relativamente alla localizzazione e alla apertura di esercizi di vendita (rispetto alle norme e/o ai principi di carattere generale), in particolare
al fine di rendere compatibili i servizi commerciali con le funzioni
territoriali relativamente alla viabilità, alla mobilità dei consumatori
e all’arredo urbano, eventualmente accordando agevolazioni tributarie e (contributi) di sostegno finanziario;
c) per le aree metropolitane omogenee, per le aree metropolitane
configurabili come unico bacino di utenza e per i centri storici (le Regioni) dovevano indicare ai Comuni i criteri in base ai quali, per un
periodo NON superiore a due anni, si sarebbero potuti sospendere o
inibire gli effetti della comunicazione di apertura degli esercizi di
vicinato (in pratica bloccare l’apertura degli esercizi di vicinato, cioè
quelli sino a 150 mq. di superficie nei Comuni sino a 10mila abitanti
e sino a 250 mq. in quelli con popolazione superiore), sulla base di
specifica valutazione dell’impatto del nuovo esercizio commerciale
sull’apparato distributivo e sul tessuto urbano ed in relazione ai programmi di qualificazione della rete commerciale (la possibilità per
le Regioni di inibire l’apertura di nuovi esercizi «di vicinato» nelle
aree dianzi dette in pratica era prevista illimitata, ma le Regioni ne
hanno fatto un uso accorto e limitato).
Inoltre i successivi commi dell’art. 10 attribuivano la competenza/
incombenza alle Regioni di stabilire:
a) i criteri di priorità per il rilascio delle autorizzazioni all’apertura delle medie e grandi strutture (mediante concentrazioni di
esercizi già esistenti, la conseguente revoca delle autorizzazioni
38
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
accorpate e l’impegno della riassunzione del personale. Per il settore non alimentare la preferenza deve essere accordata, anche,
alle domande di chi è in possesso di adeguata qualificazione professionale);
b) i casi in cui l’autorizzazione all’apertura di una media struttura di vendita è obbligatorio concederla a seguito di concentrazione o
accorpamento di esercizi in atto esistenti e autorizzati alla «vendita
di generi di largo e generale consumo» (cioè i generi di largo e generale consumo come definiti dalla legge 426/1971 e dal relativo regolamento n. 375/1988); anche in tal caso rilasciando la nuova autorizzazione si revocano le preesistenti autorizzazioni accordate. Per la
preferenza si deve tenere conto del reimpiego del personale già dipendente dalle aziende accorpate, come sarà puntualizzato dalla
Regione;
c) individuare (le Regioni possono individuare facoltativamente ...)
le zone del proprio territorio alle quali applicare i limiti massimi di
superficie di vendita (di mq. 150 o 250 per gli esercizi di vicinato e di
mq. 1.500 o 2.500 per le medie strutture), in base alle caratteristiche
socio-economiche, anche in deroga al criterio della consistenza demografica. Sulla base di questa norma molte Regioni hanno individuato superfici ulteriormente spezzettate rispetto a quelle previste,
in via generale, dal d.lgs. 114/1998.
Le Regioni, unitamente agli indirizzi ed ai criteri, dovevano stabilire, e di fatto tutte lo hanno stabilito, il termine «non superiore a
180 giorni», entro il quale i Comuni sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale
alle disposizioni regionali (invece poche sono state le Regioni che
hanno provveduto a diramare i criteri programmatori e fra quelle
che li hanno emanati alcune sono state talmente pignole e significative da fare assimilare i loro provvedimenti ad alchimia farmaceutica; una Regione ha direttamente delegato alcune incombenze ai singoli Comuni, altre invece sono state talmente generiche che i Comuni hanno facilità ad adattare la programmazione commerciale alle
effettive esigenze locali).
Le Regioni prima di emanare gli «indirizzi» ed i «criteri» hanno
avuto l’obbligo di acquisire il parere «delle rappresentanze degli enti
locali» e procedere altresì «alla consultazione delle organizzazioni
dei consumatori e delle imprese del commercio».
Era previsto che per il caso di inerzia della Regione, il Ministro
dell’industria, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs., avrebbe dovuto chiedere
l’adempimento nel termine di 60 giorni e nel caso di perdurante ina-
CAP. III - LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE E COMUNALE
39
dempimento era previsto l’intervento, in via surrogatoria, del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Regione stessa, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni.
Nella precedente edizione di questo volume era stata espressa la
convinzione che «codesta sarebbe la procedura disperata e probabilmente inattuabile». Ora a ragion veduta si può affermare che malgrado
le innumerevoli minacce le Regioni che hanno adottato i loro provvedimenti, in modo esaustivo o meno con accettabile ritardo, sono state
veramente poche. Altre hanno provveduto nel corso dell’anno 1999 e
comunque per nessuna Regione vi è stato l’intervento sostitutivo del
Governo (cioè per nessuna è stato nominato un commissario ad acta),
soltanto per la Sardegna è stato emanato un provvedimento sostitutivo.
4. La programmazione urbanistico-commerciale e l’adeguamento dei regolamenti comunali alle disposizioni regionali
Nel paragrafo precedente è stata sintetizzata la programmazione
commerciale regionale ed è stato evidenziato che le Regioni entro
un anno dalla data di pubblicazione del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114 (cioè entro il 23 aprile 1999) dovevano «fissare criteri di
programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale», affinché i Comuni, sulla base di tali criteri, potessero individuare «negli
strumenti urbanistici» comunali:
– le aree destinate agli insediamenti commerciali ed in particolare quelle afferenti alle medie e grandi strutture di vendita;
– i limiti degli insediamenti, i vincoli di natura urbanistica (e gli
spazi minimi da destinare a parcheggi) e la correlazione che deve
sussistere tra «concessione o autorizzazione edilizia» ed «autorizzazione all’apertura di una media o grande struttura di vendita».
È stato altresì evidenziato che secondo quanto stabilisce il comma 5 dell’art. 6 del d.lgs. 114/1998, le Regioni dovevano stabilire,
ed hanno stabilito, «il termine non superiore a 180 giorni» entro
cui i Comuni sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e attuativi (che dovrebbe consistere: a) nel Piano regolatore
generale, che diviene Piano di urbanistica commerciale, e b) nel Pip,
cioè nel Piano degli insediamenti produttivi), nonché i regolamenti
di polizia locale alle disposizioni emanate dalla Regione (i regolamenti di polizia locale possono essere anche molti, fra i quali sono
ricompresi: quelli edilizio-urbanistici, di polizia urbana, di polizia
annonaria, di igiene, ecc., da cui consegue che anche nel termine
40
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
massimo di 180 giorni, come stabilito dalla generalità delle Regioni, non sarebbe possibile provvedere, ma allo stato attuale sono
moltissimi i piccoli Comuni che non hanno nemmeno iniziato la
revisione dei prescritti atti).
Per il caso di inadempimento da parte del Comune, il comma 6
dell’art. 6 del d.lgs. prevede che la Regione deve provvedere in via
sostitutiva con norme necessarie (= con norme sostitutive) che restano in vigore fino alla emanazione delle norme comunali. Qualche
Regione ha disposto in conformità della disposizione nazionale,
mentre qualche altra ha ritenuto opportuno, illegittimamente, di stabilire che in caso di inadempimento verrà nominato un commissario ad acta per adottare i provvedimenti in via sostitutiva.
5. La presunta abolizione della programmazione commerciale
L’art. 3, comma 1, lettera d), del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge n. 248 del 4 agosto 2006) stabilisce testualmente che
«le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, e la somministrazione di alimenti e bevande, sono
svolte senza le seguenti limitazioni e prescrizioni: ... d) il rispetto di
limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle
vendite a livello territoriale subregionale».
In pratica ed in buona sostanza, la predetta disposizione sembrava dovesse essere intesa nel senso che il legislatore statale intendesse
abolire la programmazione commerciale, prevista dal d.lgs. n. 114/
1998. Invece, realtà vuole che non sia così, malgrado il penultimo
comma del citato art. 3 stabilisce che «Alla data di entrata in vigore
del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale
incompatibili con le disposizioni di cui al comma 1».
Infatti qualunque possa essere stato l’intendimento del Ministro,
nessuna programmazione commerciale poteva essere abrogata con
provvedimento nazionale, perché diversamente dalla delega nel 1998
attribuita alle Regioni di dettare le norme applicative del d.lgs. 114/
1998, attualmente, in conformità del titolo V della Costituzione, come
introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, le Regioni,
anche in materia di commercio interno al dettaglio, per il disposto
dell’art. 117 Cost., hanno competenza legislativa propria, da cui consegue che le disposizioni nazionali in materia di commercio al dettaglio, non hanno supremazia sulle leggi regionali, le quali, pertanto,
CAP. III - LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE E COMUNALE
41
non sono né abrogate, né superate dalle leggi statali, ma continuano
ad avere vigenza e ad essere regolarmente applicate.
Ed è per tale ragione che l’ultimo comma dello stesso art. 3 del
d.l. n. 223/2006 stabilisce che «Le Regioni e gli enti locali adeguano le
proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi ed alle disposizioni di cui al comma 1 entro il 1° gennaio 2007».
A parte la considerazione che qualche Regione aveva presentato
ricorso alla Corte Costituzionale avverso il d.l. 223/2006, ritenendolo
invasivo della competenza legislativa regionale, occorre ricordare che,
in conseguenza della competenza legislativa di cui ora sono titolari
le Regioni, se le singole Regioni non recepiscono o adeguano la propria normativa alle disposizioni nazionali, le normative regionali afferenti alla programmazione commerciale continuano ad applicarsi
e ad esse i singoli Comuni devono adeguarsi (1).
Da questa conclusione la giustificazione del titolo di questo paragrafo, «Il tentativo di abolizione della programmazione commerciale».
(1) In conformità della conclusione riportata, il Ministro Bersani, nella circolare
28 settembre 2006, n. 3603/C (in questo volume), dopo avere precisato che «la presente circolare è riferita alla legislazione statale in materia di commercio ancora vigente negli ambiti territoriali nei quali non sia stata esercitata dalle regioni o
dalle province autonome la potestà legislativa sulla materia del commercio», così
circoscrive il contenuto dell’art. 3, comma 1, lett. d) del d.l. n. 223/2006: «La disposizione sancisce l’incompatibilità con il principio di tutela della concorrenza della
prescrizione del rispetto di limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate
sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale.
Non sono pertanto ammissibili eventuali programmazioni fondate sulla fissazione di volumi di vendite o quote massime di mercato, comunque individuate, riferite ad ambiti territoriali predefiniti, che non trovano riscontro nella normativa e
nella giurisprudenza statale e comunitaria riguardante la tutela della concorrenza.
Una programmazione che preveda una siffatta valutazione, può determinare,
infatti, ingiustificate distorsioni della concorrenza, in quanto è in grado di impedire la crescita delle imprese e il conseguimento di economie di scala che, nei contesti
di mercato caratterizzati dalla presenza di qualificati concorrenti, possono condurre a benefici per i consumatori.
Tale programmazione avrebbe l’effetto, pertanto, di limitare l’esercizio dell’attività imprenditoriale senza tutelare la concorrenza e i consumatori, recando al contrario un potenziale danno agli stessi».
Capitolo IV
Abolizione delle tabelle merceologiche «ordinarie»,
introduzione dei settori merceologici
e conservazione delle tabelle speciali
1. Premessa storico-evolutiva alle tabelle
La prima volta che nel nostro Paese sono state istituite tabelle
merceologiche nazionali, valevoli per tutto il territorio nazionale,
risale al 1971. In precedenza, soltanto alcuni tra i più importanti
Comuni e qualche Camera di commercio avevano istituito «una
specie» di tabelle proprie, al solo scopo di evitare l’elencazione senza fine dei prodotti che i singoli commercianti, con le «licenze» loro
rilasciate, erano autorizzati a vendere. La maggior parte dei Comuni, invece, nelle singole licenze elencavano in dettaglio, cioè singolarmente, i prodotti che gli esercenti erano autorizzati a porre in
vendita.
L’art. 37 della legge 11 giugno 1971, n. 426, ha demandato al Ministero dell’industria, commercio e artigianato l’incombenza di determinare le tabelle merceologiche, valevoli per tutto il territorio
nazionale.
Con decreto del Ministro dell’industria, commercio e artigianato 30
agosto 1971, in modo nuovo e per la prima volta, sono state determinate le 14 tabelle merceologiche valevoli per tutto il territorio nazionale.
Successivamente, prima con l’art. 37 del d.m. 28 aprile 1976, quindi con l’articolo unico del d.m. 5 maggio 1983 e poi con il d.m. 11
febbraio 1985, le tabelle merceologiche approvate nel 1971 sono state modificate.
Successivamente le 14 tabelle sono state sostituite con quelle (in
parte rinnovate) portate dal d.m. 4 agosto 1988, n. 375, come allegato 5, mentre con l’allegato 9 sono state approvate le tre tabelle speciali per le farmacie, per le rivendite dei generi di monopolio e per
gli impianti di distribuzione automatica di carburante.
Per ultimo con il comma 3 dell’art. 7 del citato d.m. 375/1988, al
Minindustria era stata attribuita l’incombenza di raggruppare «in
categorie, le più ampie possibili, i prodotti appartenenti alla tabella
CAP. IV - ABOLIZIONE DELLE TABELLE MERCEOLOGICHE «ORDINARIE»
43
XIV allo scopo di assicurare che l’iscrizione al registro per tali prodotti nelle varie Camere di commercio avvenisse secondo criteri di
uniformità». All’incombenza è stato provveduto con il d.m. in data
17 settembre 1996, n. 561 (in G.U. 30 ottobre 1996, n. 255), con il
quale sono state sostituite le previgenti tabelle per i titolari di rivendite di generi di monopolio e per i titolari di impianti di distribuzione automatica di carburanti. Inoltre è stato sostituito il sopra citato
comma 3 dell’art. 7, nel modo seguente: «Ai fini del comma 2 sono
individuate le seguenti categorie: prodotti per la persona; prodotti
per la casa; prodotti per lo sport ed il tempo libero; prodotti culturali, d’arte e da collezione; prodotti per l’edilizia; prodotti di meccanica strumentale, macchinari ed attrezzature; prodotti vari». Inoltre lo
stesso Minindustria, prima con la circolare 13 novembre 1996, n.
3404/C e successivamente con altra circolare datata 10 dicembre 1996,
n. 3405/C, ha individuato i prodotti facenti parte di ciascuna delle
predette sette categorie della tabella XIV.
2. L’abolizione delle 14 tabelle merceologiche «ordinarie»
L’art. 26 del d.lgs. n. 114/1998, fra gli altri, ha abrogato, a far data
dal 24 aprile 1999, il d.m. 4 agosto 1988, n. 375, nonché l’allegato 5,
che contiene le 14 tabelle merceologiche. Tuttavia le tabelle merceologiche, per quanto riguarda gli esercizi del commercio esistenti, avevano già perduto ogni valore sin dalla data – 24 aprile 1998 – di pubblicazione dello stesso d.lgs. 114/1998, in quanto con il comma 1
dell’art. 25 i titolari delle autorizzazioni per l’esercizio di vendita di
prodotti appartenenti alle tabelle merceologiche di cui all’allegato 5
del d.m. 375/1988 sono stati autorizzati a porre in vendita tutti i prodotti relativi al settore merceologico di appartenenza delle tabelle,
cioè i prodotti del settore merceologico «alimentare», o «non alimentare» ed anche misto, alimentare e non alimentare.
Le tabelle merceologiche di cui all’allegato 5 al d.m. 375/1988,
conseguentemente, sono rimaste in vigore sino al 23 aprile 1999,
soltanto ai fini dell’iscrizione al Registro degli esercenti il commercio, data in cui è cessato definitivamente anche il registro degli esercenti il commercio, limitatamente alle attività commerciali.
Sono escluse dall’abrogazione le tabelle speciali (cfr. il successivo
paragrafo 4).
44
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
3. I settori merceologici di nuova istituzione
In sostituzione delle 14 tabelle merceologiche abrogate, il citato
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che disciplina ex novo il
settore del commercio, al comma 1 dell’art. 5 stabilisce che l’attività
commerciale può essere esercitata con riferimento ai settori merceologici «alimentare e non alimentare».
Dal 24 aprile 1999, conseguentemente, tanto le comunicazioni di
apertura degli esercizi di vicinato, quanto le domande e le relative autorizzazioni per gli esercizi delle medie e grandi strutture vengono formulate e rilasciate e gli esercizi gestiti per i rispettivi settori: alimentare,
non alimentare ed anche alimentare e non alimentare insieme.
A quanto precede occorre subito aggiungere che l’art. 25 dello stesso decreto, al comma 1 (entrato in vigore il 24 aprile 1998, cioè il
giorno stesso in cui il decreto è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale), stabilisce che i titolari di autorizzazione per l’esercizio dell’attività di vendita di prodotti appartenenti alle diverse tabelle merceologiche «hanno titolo a porre in vendita tutti i prodotti relativi al
settore merceologico corrispondente» (cioè hanno titolo a porre in
vendita: tutti i prodotti alimentari, o tutti i prodotti non alimentari o
gli uni e gli altri, a seconda che le tabelle contenute nelle autorizzazioni possedute afferiscano a prodotti alimentari, a prodotti non alimentari o agli uni e agli altri), facendo salvo, in ogni caso, il rispetto
delle prescrizioni igienico-sanitarie.
A quanto detto va aggiunto che il Ministero dell’industria e commercio, con la circolare n. 3446 del 15 giugno 1998, ha stabilito che
«La facoltà di vendere tutti i prodotti del settore merceologico corrispondente è applicabile a coloro che svolgono l’attività di vendita su
area pubblica di cui alla legge 28 marzo 1991, n. 112 (ora abrogata);
i quali la esercitano in quanto titolari di autorizzazione rilasciata in
relazione alle tabelle merceologiche di cui all’allegato 5 al d.m. n.
375/1988 e all’art. 2 del d.m. n. 561/1996».
Si conferma, di conseguenza, quanto dianzi detto, e cioè che
malgrado l’abolizione delle tabelle merceologiche sia stata stabilita
dal 24 aprile 1999, per la graziosa concessione fatta dal Ministero ai
commercianti su aree pubbliche, di fatto, per tutti indistintamente
gli esercizi a posto fisso e su aree pubbliche, l’abrogazione delle tabelle è già avvenuta dal 24 aprile 1998, avendo esteso a tutti i commercianti al dettaglio la facoltà di porre in vendita «tutti» i prodotti
del settore merceologico «alimentare» o «non alimentare» o di entrambi, sulla base delle autorizzazioni possedute.
CAP. IV - ABOLIZIONE DELLE TABELLE MERCEOLOGICHE «ORDINARIE»
45
4. Norme e tabelle speciali che rimangono in vigore
A maggiore puntualizzazione di quanto detto in precedenza, si precisa che il citato art. 26 al comma 6 esclude dall’abrogazione il «comma 9 dell’art. 56» e l’«allegato 9», da cui consegue che le seguenti tabelle merceologiche speciali per i titolari di farmacie, di rivendite di
generi di monopolio e degli impianti di distribuzione automatica di
carburanti (1) continuano a vigere e devono essere rispettate dalle relative strutture commerciali, anche dopo il 24 aprile 1999.
Pertanto permangono vigenti nell’ordinamento e continueranno
ad applicarsi, anche dopo il 24 aprile 1999, le seguenti disposizioni e
tabelle merceologiche speciali:
Art. 56, comma 9 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375:
«9. Per i titolari di farmacie, i titolari di rivendite di generi di
monopolio, i titolari di impianti di distribuzione automatica di carburanti, di cui all’art. 45, n. 2, 3 e 7, della legge, sono istituite tre
apposite tabelle, tenuto conto della natura degli esercizi, degli usi e
delle esigenze del pubblico. Tali tabelle, il cui contenuto è indicato
nell’allegato 9 al presente decreto, sono ottenute nel rispetto della
legge e del presente decreto».
5. Tabelle merceologiche speciali per farmacisti, privative e rivendite di carburanti (allegato 9 al reg. 375/1988 come modificato con d.m. 561 del 17 settembre 1996)
• Tabella per i titolari di farmacie
– Prodotti dietetici per l’infanzia, gli anziani e gli ammalati.
– Articoli per l’igiene della persona.
– Articoli di puericultura, quali biberon, scaldabiberon, bagnetti,
spargitalco, ciambelle lavatesta, accessori per il bagno, spugne, termometri, accappatoi per neonati, pannolini e tutine assorbenti, vasini ortopedici, indumenti per neonati e per la prima infanzia di speciale tessuto filtrante e anallergico, lenzuolini di gomma o filtranti
per neonati.
(1) La tabella speciale per i distributori di carburanti è stata successivamente
integrata, nel modo che verrà detto nel successivo paragrafo 5 alla voce «Tabella
per gli impianti di distribuzione automatica di carburanti» ed anche nella parte
legislativa (allegato 9 del reg. 375/1988).
46
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
– Apparecchi propedeutici allo sviluppo dell’attività sensoriale e
visiva del bambino parzialmente ritardato, quali attrezzature montessoriane.
– Articoli per la sicurezza e la custodia del bambino nella deambulazione e nel riposo, quali bretelle sostenitrici e prime attrezzature per la custodia del bambino, tipo infantseat.
– Bilance per neonati e per adulti.
– Busti, guaine, pancere, correttivi e curativi, calze, collant elastici contenitrici per varici, preventivi e curativi.
– Cinti, cavigliere, ginocchiere, polsini elastici, guanti di gomma
per la casa.
– Indumenti e biancheria dimagranti preparati esclusivamente a
tale scopo.
– Indumenti terapeutici antireumatici in lana termica creati allo
scopo.
– Massaggiatori, articoli di massoterapia.
– Prodotti per la cura del capello: lozioni, creme, shampoo medicati (e mezzi per il loro impiego: spazzole e pettini) ed altri cosmetici destinati ad essere messi a contatto con la pelle o con le mucose,
con esclusione dei concentrati o delle essenze.
– Amari, liquori, vini e pastigliaggi medicati.
– Polveri per acque da tavola.
– Alimenti per piccoli animali.
– Disinfettanti, disinfettanti per uso animale e per ambienti; insetticidi per uso umano e per uso veterinario e prodotti chimici in
genere non di uso farmaceutico.
• Tabella per i titolari di rivendite di generi di monopolio
– Articoli per fumatori.
– Francobolli da collezione e articoli filatelici.
– Moduli e stampati in genere per comunicazioni e richieste ad
enti vari, moduli per contratti.
– Tessere prepagate per servizi vari.
– Articoli di cancelleria e cartoleria (compresi materiali di consumo per computer e fax).
– Articoli di bigiotteria (articoli prodotti ad imitazione della gioielleria per l’abbigliamento e l’ornamento della persona in metallo o
pietra non preziosi) quali spille, fermagli, braccialetti, catene, ciondoli, collane, bracciali, anelli, perle, pietre e vetri colorati, orecchini,
bottoni da collo e da polso, gemelli da polso, fermacravatte, portachiavi e simili.
CAP. IV - ABOLIZIONE DELLE TABELLE MERCEOLOGICHE «ORDINARIE»
47
– Pellicole fotocinematografiche, compact disc, musicassette e videocassette da registrare.
– Lampadine, torce elettriche, pile, prese e spine (elettriche e telefoniche).
– Articoli per la cura e l’igiene della persona, nonché prodotti cosmetici e di profumeria.
– Articoli di pelletteria (escluse calzature, valigeria e borsetteria).
– Articoli di chincaglieria purché realizzati in materiali non preziosi (a titolo di esempio: pietre o vetri colorati, bottoni, temperini,
portachiavi ecc.).
– Pastigliaggi vari (caramelle, confetti, cioccolatini, gomme americane e simili).
– Fazzoletti, piatti, posate, bicchieri «usa e getta» e simili.
– Detersivi, insetticidi in confezioni originali, deodoranti.
– Articoli sportivi (esclusi capi di abbigliamento e calzature) inclusi gli articoli da pesca per dilettanti, distintivi sportivi.
– Articoli ricordo (esclusi gli articoli di oreficeria).
– Carte geografiche e stradali, mappe e guide turistiche su qualsiasi supporto realizzate.
– Giocattoli (escluse le biciclette), articoli per festività o ricorrenze a carattere civile e/o religioso, articoli per feste, giochi di società,
giochi pirici.
– Fiori e piante artificiali.
– Articoli per la cura e la manutenzione delle calzature.
– Callifughi, cerotti, garze, siringhe, profilattici, assorbenti igienici, pannolini per bambini, cotone idrofilo, disinfettanti (alcool denaturato, acqua ossigenata, tintura di iodio e simili).
– Orologi a batteria in materiali non preziosi.
– Articoli per il cucito, il ricamo ed i lavori a maglia.
• Tabella per i titolari di impianti di distribuzione automatica di carburanti (2)
– Ricambi e accessori per i veicoli, compresi i prodotti per la
manutenzione e la protezione, le pile e le torce elettriche, le borse
(2) A questa tabella speciale, in conformità di quanto disposto dall’art. 2-bis del
d.l. 29 ottobre 1999, n. 383, convertito, con modificazione, in legge 28 dicembre
1999, n. 496, occorre aggiungere che:
«1. I soggetti titolari della licenza di esercizio dell’impianto di distribuzione di
carburanti, rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza, in possesso della tabella riservata di cui all’articolo 1 del decreto del Ministro dell’industria, del commercio e
dell’artigianato 17 settembre 1996, n. 561, hanno titolo a porre in vendita tutti i
prodotti relativi al settore merceologico alimentare e non alimentare.
48
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
di pronto soccorso, catene da neve, corde elastiche per fissaggio
bagagli, portabagagli, portasci, spoiler, frangisole, shampoo per
auto.
– Carte geografiche e stradali, mappe e guide turistiche su qualsiasi supporto realizzate, manuali tecnici per auto, impermeabili tascabili pronto impiego.
2. La vendita dei prodotti relativi al settore merceologico alimentare è svolta,
fermo il possesso dei requisiti di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114, in locali attrezzati e nel rispetto delle disposizioni igienico-sanitarie
vigenti.
3. Fermi restando i requisiti igienico-sanitari, nei locali di cui al comma 2 del
presente articolo con superficie non superiore al limite di cui all’articolo 4, comma
1, lettera d), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, è consentito il consumo
immediato dei prodotti di cui all’articolo 4 della legge 25 marzo 1997, n. 77, a condizione che siano esclusi il servizio di somministrazione e le attrezzature ad esso
direttamente finalizzate.
4. Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano
regolano la materia di cui ai commi 1, 2 e 3 nel rispetto dei relativi statuti e delle
rispettive norme d’attuazione.
5. (Omissis).
6. La superficie di vendita dei prodotti di cui al comma 1 non deve essere superiore a quelle di cui all’articolo 4, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114».
Si deve ancora aggiungere che l’art. 19 della legge 5 marzo 2001, n. 57 «Disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati», stabilisce, per quanto qui
interessa che: «In coerenza con il Piano nazionale, le Regioni, nell’ambito dei poteri
programmatori loro attribuiti, provvedono a redigere i piani regionali sulla base dei
seguenti indirizzi:
(omissis);
h) definizione delle modalità di sviluppo di attività commerciali integrative presso
gli impianti di distribuzione dei carburanti della rete stradale e autostradale;
i) determinazione, nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 3, comma 4,
della legge 25 agosto 1991, n. 287, degli indirizzi, dei criteri e delle priorità in base
ai quali i Comuni individuano il numero delle autorizzazioni rilasciabili ai soggetti
titolari della licenza di esercizio rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza, in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2 della medesima legge n. 287 del 1991, per l’attivazione nei locali dell’impianto di un esercizio per la somministrazione di alimenti
e bevande di cui all’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge stessa. L’attività di
somministrazione è effettuata nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 3,
comma 7, della medesima legge n. 287 del 1991, e non è trasferibile in altra sede.
Resta fermo che l’attivazione di un esercizio della suddetta tipologia presso gli impianti di distribuzione dei carburanti da parte di soggetti diversi dai titolari delle
licenze di esercizio rilasciate dall’ufficio tecnico di finanza è soggetta alle disposizioni della citata legge n. 287 del 1991.
(Omissis)».
CAP. IV - ABOLIZIONE DELLE TABELLE MERCEOLOGICHE «ORDINARIE»
49
– Specchi, pettini, forbici, nastri, spazzole, ventagli, nécessaires
per viaggio e per toletta, purché in metalli e materie non preziosi.
– Pellicole fotocinematografiche, compact disc, musicassette e videocassette registrate o da registrare.
– Articoli per la cura e l’igiene della persona, nonché prodotti cosmetici e di profumeria.
– Articoli di pelletteria (escluse le calzature, la valigeria e la borsetteria).
– Apriscatole, levacapsule, tagliacarte in metalli e materie non preziosi.
– Spaghi, turaccioli, stuzzicadenti.
– Fazzoletti, piatti, posate, bicchieri «usa e getta» e simili.
– Callifughi, cerotti, garze, siringhe, profilattici, assorbenti igienici, pannolini per bambini, cotone idrofilo, disinfettanti (alcool denaturato, acqua ossigenata, tintura di iodio e simili).
– Articoli ricordo (esclusi gli articoli di oreficeria).
Capitolo V
La progressiva e la definitiva abolizione delle
commissioni comunali del commercio Le consultazioni previste dal d.lgs. 114/1998
1. Abolizione delle commissioni comunali del commercio
Gli articoli 15 e 16 della legge 11 giugno 1971, n. 426, prevedevano la costituzione delle commissioni per il commercio fisso, rispettivamente per i Comuni con più e con meno di 50mila abitanti. Le
predette commissioni alla pari delle commissioni per l’ambulantato
intervenivano per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio del commercio, nella formazione del piano di sviluppo e di adeguamento commerciale e nelle principali determinazioni afferenti al commercio rispettivamente fisso o ambulante.
Le commissioni comunali non esistono più. Infatti, relativamente al commercio fisso, il comma 3 dell’art. 3 dell’abrogato d.P.R. 18
aprile 1994, n. 384, stabiliva che: «Ai fini del rilascio dei provvedimenti di cui ai precedenti commi», cioè al rilascio delle autorizzazioni all’apertura, all’ampliamento o al trasferimento degli esercizi
commerciali, «non è richiesto il parere delle commissioni di cui agli
articoli 15 e 16» della legge.
Essendo venuta meno la necessità dell’intervento delle commissioni per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio del commercio,
non sarebbe stato più necessario il parere delle stesse commissioni
per la revoca delle autorizzazioni, in applicazione del generale principio che alle revoche degli atti amministrativi si deve applicare lo
stesso procedimento prescritto per il rilascio. In ogni caso le commissioni rimanevano in funzione per esprimere il prescritto parere
per la formazione del piano di sviluppo e di adeguamento commerciale.
Anche il parere per la formazione del piano commerciale è venuto
meno con l’entrata in vigore del comma 7 dell’art. 2 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 608, che reca «Norme per il riordino degli organi collegiali dello Stato» e per quanto qui interessa stabilisce che «Per lo svolgimento delle funzioni già attribuite alla commissione per i piani di svi-
CAP. V - L’ABOLIZIONE DELLE COMMISSIONI COMUNALI
51
luppo e di adeguamento della rete di vendita, la partecipazione procedimentale è assicurata ai sensi del capo III della legge 7 agosto 1990,
n. 241» (quindi non più previo parere delle commissioni).
A tal punto le commissioni, pur non essendo state abrogate, non
avevano più competenze da svolgere e purtuttavia rimanevano in vigore, per cui più recentemente:
– le commissioni comunali per il commercio previste dagli artt.
15 e 16 della legge 11 giugno 1971, n. 426, sono state «soppresse»
dall’art. 1 del d.P.R. 27 luglio 1995, n. 398 (in G.U. 25 settembre 1995,
n. 224). Infatti il predetto decreto stabilisce che «Alla tabella A allegata al d.P.R. 9 maggio 1994, n. 608, nell’elenco degli organi collegiali del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato» (nell’elenco A sono elencati gli organi collegiali soppressi), dopo il n. 17
viene aggiunto il seguente:
«n. 18. Commissione per i piani di sviluppo e di adeguamento
della rete di vendita, di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 11
giugno 1971, n. 426».
Consegue da quanto precede che le commissioni comunali di cui
agli artt. 15 e 16 della legge 426/1971 (ora abrogata anch’essa) sono
state soppresse normativamente e che le autorizzazioni all’esercizio
del commercio fisso, sino al 23 aprile 1999, venivano e vengono rilasciate direttamente dal Sindaco (= dal dirigente del Comune), senza
necessità di sentire o acquisire il parere di alcun organo collegiale.
2. Le commissioni comunali per gli esercizi della somministrazione di alimenti e bevande: abolizione
L’articolo 6 della legge 25 agosto 1991, n. 287, dal titolo «Aggiornamento della normativa sull’insediamento e sull’attività dei pubblici esercizi», prevedeva:
– che in ogni Comune avente popolazione superiore a 10mila abitanti venga costituita una commissione composta da 11 membri (compreso il Sindaco presidente od un suo delegato);
– che in ogni capoluogo di Provincia venga costituita una commissione provinciale, da valere per tutti i Comuni della Provincia aventi
meno di 10mila abitanti, composta da 13 membri (compreso il presidente della Giunta provinciale che la presiede o suo delegato).
Queste commissioni sono state “soppresse” dal comma 1, dell’art.
11 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito nella legge 4 agosto 2006,
n. 248.
52
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
3. Possibilità di abolire tutte le commissioni non individuate
come indispensabili
Con deliberazione del Consiglio comunale si sarebbe potuto procedere alla soppressione delle commissioni consultive comunali previste sia dalle leggi dello Stato, sia dai regolamenti locali, giusta il
disposto dell’art. 41, comma 1, della legge 27 dicembre 1997, n. 419.
Tale normativa era stata superata in quanto la legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (finanziaria 2002), all’art. 18, commi 2 e 3, testualmente stabiliva:
«2. Entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono individuati gli organismi tecnici e ad elevata specializzazione già operanti nelle pubbliche amministrazioni ritenuti indispensabili ... Per le amministrazioni statali si provvede con decreto di
natura non regolamentare del Ministro competente ... Per le restanti
amministrazioni pubbliche, si provvede con atto dell’organo di direzione politica responsabile, da sottoporre all’approvazione dell’amministrazione vigilante e alla verifica degli organi interni di controllo. Gli organismi collegiali non individuati come indispensabili dai predetti provvedimenti sono conseguentemente soppressi.
3. Scaduto il termine di cui al comma 2 senza che si sia provveduto
agli adempimenti ivi previsti, è fatto divieto di corrispondere alcun
compenso ai componenti degli organismi collegiali».
La medesima disciplina non era prevista per la eliminazione delle commissioni provinciali le quali, pertanto, continuavano a rimanere legittimamente in funzione.
Consegue, dalla norma trascritta, che se i singoli Comuni non
avessero ritenuto di sopprimere oppure di dichiarare indispensabili,
con apposita deliberazione del Consiglio comunale, le commissioni
comunali in generale ed anche quella che qui interessa, le stesse sarebbero rimaste soppresse di diritto (non esistono più) e tuttavia, se
continuassero ad essere convocate, ai componenti partecipanti alle
riunioni non potrebbero essere corrisposti gettoni o compensi.
4. Definitiva soppressione delle commissioni per gli esercizi
della somministrazione di alimenti e bevande
Come si è detto in precedenza, dal comma 1 dell’art. 11 del d.l. 4
luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge 248/2006), sono state espressamente «soppresse le commissioni istituite dall’art. 6 della legge 25
CAP. V - L’ABOLIZIONE DELLE COMMISSIONI COMUNALI
53
agosto 1991, n. 287», da cui consegue che tanto nei Comuni che eventualmente avessero dichiarato indispensabili le commissioni per gli
esercizi della somministrazione, quanto le commissioni provinciali
ora sono state definitivamente soppresse e le funzioni già svolte o
demandate alle commissioni soppresse, per espressa volontà del legislatore, sono ora svolte dalle amministrazioni (= dai funzionari)
comunali titolari dei relativi procedimenti amministrativi (in pratica
tutte le attività già attribuite alle commissioni sono ora svolte, senza
alcun parere, dai funzionari a cui compete il rilascio delle autorizzazioni).
5. Considerazioni sulle consultazioni previste dal d.lgs. 114/1998
È stato evidenziato ed accertato, nel paragrafo precedente, il lento, ma inesorabile indirizzo normativo volto alla soppressione di tutte le commissioni comunali per il commercio ed in generale dell’abolizione degli organi collegiali consultivi. In contrapposizione al predetto «indirizzo», gli estensori del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, di riforma della disciplina del commercio, non hanno ritenuto di perseguire fino in fondo lo stesso indirizzo di abolizione delle
consultazioni di organi esterni al Comune ed alla Regione, tant’è vero
che è stato previsto:
– all’art. 8 per le autorizzazioni per medie strutture di vendita che:
il Comune deve adottare i criteri per il rilascio delle autorizzazioni
sulla base delle disposizioni regionali e degli obiettivi indicati nell’art. 6 «sentite le organizzazioni di tutela dei consumatori e le organizzazioni imprenditoriali del commercio»;
– all’art. 9 per le grandi strutture di vendita che: l’apertura, il trasferimento e l’ampliamento sono assoggettati ad autorizzazione rilasciata dal Comune, previa deliberazione di una conferenza di servizi
«composta da tre membri, rappresentanti rispettivamente la Regione, la Provincia e il Comune medesimo»; con l’ulteriore prescrizione
che le deliberazioni della conferenza sono adottate a maggioranza
dei componenti e che «il rilascio dell’autorizzazione è subordinato al
parere favorevole del rappresentante della Regione»; in pratica è demandato il diritto di veto, in violazione dei principi dell’autonomia
dei Comuni (1);
(1) Malgrado la conferenza sia da considerare a tutti gli effetti una «commissione», la stessa continuerà a funzionare anche in futuro.
54
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
– all’art. 11, commi 1, 4 e 5 – Orari dei negozi che: i Sindaci per
l’emanazione dei «criteri» ivi previsti (in pratica per stabilire le giornate di domenica e festivi in cui gli esercenti, discrezionalmente,
possono tenere aperti gli esercizi) debbono «sentire» «le organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del commercio e dei lavoratori dipendenti»;
– all’art. 12, comma 2 – Orario di vendita nei Comuni ad economia
prevalentemente turistica e nelle città d’arte che: previe intese fra di
loro, «le organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del
commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti» possono sottoporre al Sindaco richieste perché disciplini, in modo particolare, gli
orari dei negozi (eventuale anticipazione dell’apertura e/o posticipazione della chiusura);
– all’art. 12, comma 3 – Individuazione da parte della Regione dei
Comuni ad economia prevalentemente turistica, delle città d’arte e/o
delle zone d’arte dei Comuni che: le Regioni, entro 180 giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto (quindi entro il 23 settembre
1999), dovevano individuare i Comuni e le zone aventi le predette
caratteristiche «sentite le organizzazioni dei consumatori, delle imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti».
Da quanto sin qui detto emerge evidente che il legislatore del 1998
ha disposto in modo non conforme all’indirizzo seguito o perseguito
dal legislatore precedente. È vero che, a parte la conferenza di servizi prevista dall’art. 9 per le grandi strutture di vendita (che non è
altro che una commissione), le organizzazioni da consultare non sono
delle commissioni e che per «sentirle» non necessita convocarle, essendo necessario e sufficiente uno scambio epistolare (= attività burocratica), ma è altrettanto vero che se per un verso il «sentire» può
essere qualificato come attuazione del principio di «democrazia
amministrativa » e di «trasparenza», per altri versi l’obbligo del «sentire» comporta burocratizzazione dell’attività amministrativa e in ogni
caso motivazione e/o giustificazione adeguata per i casi in cui vengono adottati i provvedimenti in difformità da quanto comunicato
dagli organismi sentiti.
Capitolo VI
Le autorizzazioni commerciali: procedura, soggetti,
contenuti e attivazione degli esercizi
1. Avvio del procedimento (art. 7, legge 241/1990)
Per tutte le pratiche amministrative, nei casi in cui dal provvedimento finale possa derivare un vantaggio o un pregiudizio al soggetto destinatario od anche a soggetti terzi, cioè nei confronti dei
soggetti nei quali il provvedimento finale è destinato a produrre
effetti diretti ed anche ai soggetti che per legge debbano intervenirvi, è necessario ed indispensabile, per evitare che il procedimento
possa essere inficiato da illegittimità, all’atto dell’avvio dell’iter procedurale dare «comunicazione» all’interessato di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con i
contenuti dell’art. 8 della legge 241/1990, tra cui il nominativo del
responsabile del procedimento e l’ufficio presso il quale si può prendere visione degli atti (è opportuno indicare anche il termine perentorio – congruo – entro il quale gli interessati possono presentare scritti e documenti).
Tutte le pratiche di rilascio, di revoca, di sospensione delle autorizzazioni e di chiusura degli esercizi commerciali e/o di sospensione dell’attività commerciale sono da assoggettare alla preventiva comunicazione di avvio del procedimento.
Alla comunicazione di avvio del procedimento è tenuto a provvedere il responsabile del procedimento, entro 10 giorni decorrenti dal
giorno successivo a quello di presentazione di istanze, ricorsi, ecc. al
Comune (si veda anche il successivo paragrafo 8).
Occorre precisare, per ogni buon fine, che, per costante e pacifica giurisprudenza amministrativa, non occorre l’avviso nei casi in cui
l’avvio del procedimento venga attivato ad istanza di parte (1). Infatti,
(1) Anche se la giurisprudenza amministrativa afferma che non è necessaria la
comunicazione di avvio del procedimento, è consigliabile effettuarla, anche perché
per il disposto dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (introdotto dalla
legge 11 febbraio 2005, n. 15), nei procedimenti ad istanza di parte, prima di adot-
56
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
in una fra le tante decisioni esistenti si legge: «Va esclusa la necessità
della comunicazione di avvio del procedimento allorché l’mministrazione abbia adottato il provvedimento, ancorché di segno negativo, in
seguito ad iniziativa del destinatario dell’atto».
L’avviso deve comunque essere emesso, nei casi in cui le specifiche leggi di settore lo prescrivano anche per i casi in cui l’avvio del
procedimento avviene ad istanza di parte.
1.1. Premessa di carattere generale e storiografica
Si è già detto che il legislatore del 1971 ha ritenuto che venissero
assolti e rispettati i principi di libertà economica sanciti dall’art. 41
della Costituzione con l’assoggettamento del sistema distributivo delle
sole merci di largo e generale consumo alla programmazione locale
e la liberalizzazione in modo assoluto delle vendite all’ingrosso, il
cui commercio veniva assoggettato alla sola iscrizione al Rec abrogato dal 24 aprile 1999, e successivamente al possesso dei soli requisiti professionali e non ad autorizzazione, ed in modo relativo per le
vendite di merci non di largo e generale consumo, per le quali l’attività era sì assoggettata a preventiva autorizzazione del Sindaco, ma
non a contingentamento e poteva essere rifiutata soltanto per motivi
del tutto particolari che di seguito si diranno. Infatti, il sistema distributivo, sino al 23 aprile 1999, risultava così disciplinato:
– il commercio all’ingrosso era assoggettato alla sola iscrizione al
Rec e non anche ad autorizzazione alcuna (anche se alcuni regolamenti comunali di polizia urbana richiedono per i locali, oltre ai requisiti igienici, anche particolari ampiezze, aerazione, funzionalità,
ecc.);
– il commercio al dettaglio (al minuto) per i generi di largo e generale consumo era assoggettato a «contingentamento» e/o più preci-
tare un formale provvedimento negativo, il responsabile del procedimento deve comunicare all’istante «i motivi che ostano all’accoglimento della domanda», assegnando «dieci giorni dal ricevimento della comunicazione» per «presentare per iscritto osservazioni, eventualmente corredate da documenti».
La comunicazione suddetta interrompe i termini per concludere il procedimento «che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni
o, in mancnza, dalla data di scadenza del termine» di dieci giorni dalla data di ricevimento, da parte dell’istante, della comunicazione.
Dell’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni dell’istante deve essere
data adeguata motivazione nel provvedimento finale.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
57
samente alla pianificazione commerciale, per cui le autorizzazioni si
potevano rilasciare soltanto se risultava disponibile superficie di quella globalmente prevista dal piano per le tabelle (I-IA-II-VI-VIII e IX,
abolite dal 24 aprile 1999);
– il commercio al dettaglio per i generi diversi da quelli (cioè non)
di largo e generale consumo era pure assoggettato a preventiva autorizzazione che il Comune doveva rilasciare non essendoci contingentamento alcuno. Infatti perché un’autorizzazione potesse essere negata era indispensabile dimostrare, con dati di fatto, un eccesso di
concorrenza dannoso per la collettività locale, oppure carenza/assenza
dei prescritti requisiti soggettivi (mancanza o incompleta iscrizione
al Rec), ovvero oggettivi (inidoneità dei locali secondo quanto risulta
prescritto dal piano del commercio locale).
Con l’entrata in vigore (24 aprile 1999) del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, l’attività commerciale, al dettaglio e all’ingrosso,
è stata completamente cambiata, nel modo indicato al successivo paragrafo.
2. I tipi di esercizi previsti dall’ordinamento
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, di riforma della disciplina del commercio che, fatta eccezione per i primi sei commi
dell’articolo 26, è entrato in vigore il 24 aprile 1999, prevede i seguenti tre tipi di esercizi commerciali:
1) Esercizi di vicinato: sono esercizi di vicinato quelli che hanno
la superficie di vendita non superiore a 150 mq. nei Comuni aventi
popolazione residente inferiore a 10mila abitanti e non superiore a
250 mq. nei Comuni con popolazione residente superiore a 10mila
abitanti (art. 4, comma 1, lett. d)) (2).
L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie
di questi esercizi, fino ai limiti rispettivamente di mq. 150 e di mq.
250, sono soggetti a semplice comunicazione al Comune competente
per territorio alla condizione che per poter effettuare – concretamente
– l’apertura, il trasferimento o l’ampliamento della superficie di vendita, devono decorrere 30 giorni da quando perviene al Comune la
(2) Alcune Regioni, nell’ambito di ciascuno dei tre tipi di esercizi, hanno creato
dei sottotipi con superfici limitate rispetto a quelle stabilite dal d.lgs. 114/1998. È
indispensabile seguire (= osservare) le limitazioni stabilite dalla propria Regione.
58
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
comunicazione, la quale deve contenere le esplicite dichiarazioni
previste dall’art. 7 (2). La comunicazione qui prevista va fatta, obbligatoriamente, con l’apposita modulistica (Mod. Com).
2) Esercizi per medie strutture di vendita (compresi i centri commerciali): sono qualificati esercizi di media struttura quelli aventi
superficie tra 151 e 1.500 metri quadrati di superficie nei Comuni
con popolazione residente inferiore a 10mila abitanti e quelli aventi
superficie tra 251 e 2.500 metri quadrati nei Comuni aventi popolazione residente superiore a 10mila abitanti (art. 4, comma 1, lett. e)).
L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie
di questi esercizi, fino ai limiti massimi rispettivamente di mq. 1.500
e di mq. 2.500, sono soggetti ad autorizzazione rilasciata dal Comune
competente per territorio sulla base degli obiettivi programmatici (3)
di cui all’art. 6, osservando i criteri (e le norme sul procedimento)
che lo stesso Comune si è dati, sulla base delle disposizioni regionali
e dopo aver «sentite» le organizzazioni dei consumatori e le organizzazioni imprenditoriali del commercio.
Le domande per le predette autorizzazioni devono contenere le
dichiarazioni previste e prescritte dall’art. 8. Anche le domande qui
previste vanno redatte sull’apposita modulistica (Mod. Com).
3) Esercizi per grandi strutture di vendita (compresi i centri commerciali): sono grandi strutture di vendita gli esercizi che hanno superficie negoziale superiore a mq. 1.500 nei Comuni aventi popolazione residente inferiore a 10mila abitanti, e superficie negoziale
superiore a 2.500 mq. nei Comuni con popolazione residente superiore a 10mila abitanti (art. 4, comma 1, lett. f)) (2).
L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie
delle grandi strutture di vendita sono soggetti ad autorizzazione rilasciata dal Comune competente per territorio (art. 9). La domanda è
esaminata da una conferenza di servizi indetta dal Comune ed è composta da 3 membri, in rappresentanza della Regione, della Provincia
e del Comune medesimo. Le deliberazioni della conferenza sono adottate a maggioranza, ma il voto contrario del rappresentante della
Regione è vincolante, cioè costituisce «veto»!
(3) Le programmazioni, dopo il d.l. Bersani, 4 luglio 2006, n. 223 (convertito
nella legge 4 agosto 2006, n. 248), di fatto potrebbero perdere valore e vigenza. Per
ogni buon fine si veda il contenuto del paragrafo 5 del precedente Cap. III.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
59
Spetta alla Regione adottare le norme sul procedimento delle domande degli esercizi qualificati «grandi strutture».
Le domande per queste autorizzazioni devono contenere le dichiarazioni previste e prescritte dall’art. 9. Anche queste domande
vanno redatte sull’apposita modulistica (Mod. Com).
3. La modulistica univoca da utilizzare per le comunicazioni
degli esercizi di vicinato e per le autorizzazioni commerciali
L’art. 10, comma 5 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114, prevede che su proposta del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato la Conferenza unificata di cui all’art. 8
del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Conferenza per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome) «definisce i contenuti
di una modulistica univoca da utilizzare per le comunicazioni e le
autorizzazioni» del commercio al dettaglio di cui allo stesso decreto 114/1998.
A tale incombenza la «Conferenza unificata» ha provveduto, originariamente, con la deliberazione – repertorio atti n. 96/C.V. – in
data 13 aprile 1999 (pubblicata sulla G.U. 23 aprile 1999, n. 94) e più
recentemente, in via definitiva e completa, con deliberazione n. 344
in data 12 ottobre 2000 (pubblicata sul supplemento della G.U. 18
dicembre 2000, n. 294). Quest’ultima deliberazione comprende i seguenti modelli:
– Modello Com. 1 per esercizi di vicinato;
– Modello Com. 2 per medie e grandi strutture di vendita;
– Modello Com. 3 per subingressi;
– Modello Com. 4 per spacci;
– Modello Com. 5 per apparecchi automatici;
– Modello Com. 6 per vendite per corrispondenza, per televisione
ed altri sistemi;
– Modello Com. 6-bis per l’esercizio dell’attività di commercio elettronico (4);
– Modello Com. 7 per vendite a domicilio;
– Modello Com. 8 per vendite su aree pubbliche «itineranti»;
– Modello Com. 9 per vendite su aree pubbliche «con posteggio».
(4) Il Modello Com. 6-bis è stato approvato con deliberazione della Conferenza
unificata 27 settembre 2001, in G.U. 24 ottobre 2001, n. 248.
60
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
L’uso di tale modulistica, che qui non viene riprodotta perché tutti i Comuni dispongono degli esemplari necessari, come puntualmente
ed autorevolmente precisato, è obbligatorio non essendo ammessi
né equivalenti, né comunicazioni, né istanze formulate in modo generico. (Alcune Regioni, però, hanno adottato una modulistica propria simile, ma non uguale, a quella nazionale).
4. Contenuto delle comunicazioni e delle domande previste dal
d.lgs. 114/1998
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, si è già detto in precedenza, individua tre tipi di esercizi commerciali: di vicinato, delle
medie strutture e delle grandi strutture di vendita, e per ciascun tipo
prevede differenti procedure. Fra l’altro per gli esercizi di vicinato è
prescritto che per «L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento
della superficie» i soggetti sono tenuti a dare preventiva comunicazione al Comune; invece per gli esercizi di media o di grande struttura che sono assoggettati alla previa autorizzazione per l’apertura, il
trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie, è prescritta
apposita domanda da presentarsi al Comune competente per territorio.
Relativamente al contenuto delle comunicazioni e delle domande
gli artt. 7, 8 e 9 del d.lgs. prevedono:
• Esercizi di vicinato
Nella comunicazione diretta al Comune competente per territorio i soggetti interessati devono dichiarare:
a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’art. 5 dello stesso
d.lgs. 114/1998, e precisamente:
1) non essere stati dichiarati falliti (salva riabilitazione);
2) non avere subìto alcuna condanna (salva riabilitazione o il decorso dei cinque anni, come precisato al precedente Cap. II), di quelle previste dal citato art. 5, così descritte: NON avere riportato condanna, con sentenza passata in giudicato: – per un delitto non colposo, per il quale è prevista una pena detentiva non inferiore nel minimo a tre anni, sempre che sia stata applicata, in concreto, una pena
superiore al minimo edittale; – una condanna a pena detentiva per
uno dei delitti di cui ai titoli II e VIII del libro II del codice penale,
ovvero per ricettazione, riciclaggio, emissione di assegni a vuoto (ora
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
61
depenalizzata), insolvenza fraudolenta, bancarotta fraudolenta, usura, sequestro di persona a scopo di estorsione, rapina; – due condanne a pena detentiva o a pena pecuniaria, nel quinquennio precedente
all’inizio dell’esercizio dell’attività (o dalla comunicazione?), per uno
dei delitti previsti dagli articoli 442, 444, 513, 513-bis, 515, 516 e 517
del codice penale, o per delitti di frode nella preparazione e nel commercio degli alimenti, previsti da leggi speciali;
3) non essere stati sottoposti ad una delle misure di prevenzione
di cui alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (rimpatrio con foglio di
via obbligatorio o sorveglianza speciale della pubblica sicurezza con
divieto o con obbligo di soggiorno), o nei cui confronti non sia stata
applicata una delle misure previste dalla legge 31 maggio 1965, n.
575 (sorveglianza speciale di p.s. con o senza obbligo di soggiorno),
ovvero non essere stati dichiarati delinquenti abituali (art. 102 c.p.),
professionali (art. 105 c.p.) o per tendenza (art. 108 c.p.);
b) di avere rispettato i regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche, nonché quelle relative alle destinazioni d’uso (è da presumere
che una persona cosciente, al di sopra della media, non sottoscriverà
mai una dichiarazione di tale portata, perché contenente una serie
infinita di trabocchetti, salvo che, trattandosi di conduttore in affitto, abbia osservato personalmente i regolamenti locali, ma non può
impegnarsi o dichiarare quanto abbia fatto il proprietario dei locali
in epoca precedente al suo ingresso nella locazione);
c) il settore o i settori merceologici, l’ubicazione e la superficie di
vendita dell’esercizio (alimentare o non alimentare ed anche alimentare e non alimentare assieme);
d) l’esito della eventuale valutazione in caso di applicazione della
disposizione di cui all’art. 10, comma 1, lettera c). Anche l’obbligo di
questa dichiarazione è un assurdo giuridico, dal momento che afferisce alla prescrizione/facoltà per i Comuni e le frazioni aventi meno
di 3mila abitanti, per un periodo di due anni, di sospendere o inibire
(a seguito di determinazione della Regione) gli effetti della comunicazione all’apertura degli esercizi di vicinato (non par dubbio che a
tali controlli, anche perché ben conosce le prescrizioni che si è date,
sia tenuto, quale organo competente, il Comune).
Simile contenuto è pure previsto per gli spacci, per gli apparecchi automatici ed analoghe attività; tuttavia la modulistica prevista per ogni tipo di attività (cfr. precedente paragrafo 3) è completa e conforme al dettato normativo per cui non possono sorgere
equivoci.
62
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
• Esercizi definiti di media e grande struttura
Per entrambi i tipi di esercizi dagli artt. 8 e 9 del d.lgs. 114/1998 è
prescritto che il richiedente interessato deve dichiarare:
a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’art. 5 dello stesso
d.lgs. 114/1998 (sopra descritti per gli esercizi di vicinato);
b) il settore o i settori merceologici, l’ubicazione e la superficie di
vendita dell’esercizio;
c) le eventuali comunicazioni di cui all’art. 10, commi 2 e 3 (cioè
gli eventuali titoli di priorità a seguito di concentrazione di precedenti esercizi, l’assunzione dell’impegno di reimpiego del personale
dipendente, la frequenza di un corso di formazione professionale per
il commercio o di altra adeguata qualificazione; di concentrazione o
accorpamento di esercizi muniti di autorizzazione di cui all’art. 24
della legge 426/1971).
I modelli Com. 2 e 3 sono idonei e completi per le medie e grandi
strutture di vendita e per i subingressi nelle medesime aziende.
Inoltre:
Tanto per gli esercizi di vicinato, quanto per gli esercizi di media
e di grande struttura, per il solo settore merceologico alimentare, il
soggetto deve dichiarare di essere in possesso di uno dei seguenti
requisiti (art. 5, comma 5):
– avere frequentato, con esito positivo, un corso professionale per
il commercio di prodotti alimentari, istituito o riconosciuto dalla
Regione o dalle Province autonome di Trento e di Bolzano;
– avere esercitato, in qualsiasi forma, un’attività di vendita, all’ingrosso o al dettaglio, di prodotti alimentari, per almeno due anni nell’ultimo quinquennio, in proprio, o presso imprese esercenti l’attività
nel settore alimentare (quale dipendente qualificato addetto alle vendite o all’amministrazione; cosa debba intendersi per dipendente
qualificato è tuttora da individuare), o presso il coniuge o parenti o
affini entro il terzo grado in qualità di coadiutore familiare, comprovata dalla iscrizione all’INPS (questa comprova riteniamo che occorra sempre e per qualsiasi tipo di attività svolta);
– essere stato, nell’ultimo quinquennio (l’ultimo quinquennio va
calcolato dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo o dalla
data di presentazione della richiesta di rilascio dell’autorizzazione
commerciale?) iscritto al Registro degli esercenti il commercio (Rec)
per uno dei gruppi merceologici a), b) o c) dell’art. 12 del d.m. 375/
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
63
1988 (cioè per una qualsiasi delle seguenti tabelle merceologiche I,
VI, VII; II, III, IV, V; VIII).
Il soggetto deve altresì indicare e/o precisare nella comunicazione
e/o nella domanda, anche se il decreto legislativo nulla dice in proposito:
– le generalità complete del richiedente, nome, cognome, luogo e
data di nascita, residenza, nazionalità e codice fiscale se persona fisica, ovvero la denominazione e la ragione sociale, la sede della società, la partita IVA, il numero di iscrizione nel registro delle imprese e la qualifica del sottoscrittore;
– tutti i dati descrittivi e l’ubicazione dei locali, oltre alla superficie destinata all’attività negoziale;
– dichiarare che nei suoi confronti non sussistono le cause di divieto, di decadenza o di sospensione indicate nell’allegato 1 al d.lgs.
490/1994 e successive modificazioni, e di non essere a conoscenza
dell’esistenza di tali cause nei confronti dei propri conviventi (da indicare nominativamente).
Si conferma anche qui che i modelli Com., indicati al precedente paragrafo 3, sono completi e puntuali e riportano tutti i dati necessari e sono stati emanati per ragioni di uniformità e di completezza.
5. Modalità di presentazione della comunicazione e della domanda - Rilascio della ricevuta - Procedura istruttoria, interruzione del periodo di maturazione del silenzio-assenso e comunicazioni - Avvio del procedimento
Tanto le comunicazioni, quanto le domande relative all’apertura,
all’ampliamento e al trasferimento degli esercizi di vendita possono
essere presentate direttamente o spedite al Comune, corredate dalle
dichiarazioni e dai dati indicati nei due paragrafi precedenti; codesti
dati, comunque, sono compresi nei Mod. Com., indicati nel precedente paragrafo 3, per cui, con un minimo di attenzione nella compilazione, non si dovrebbe sbagliare od omettere qualche dato.
La pubblica amministrazione, per le comunicazioni e le domande pervenute incomplete, afferenti all’apertura di esercizi di vicinato
e al rilascio delle autorizzazioni all’apertura di esercizi della media o
grande struttura, è tenuta «a dare comunicazione al richiedente entro 10 giorni, indicando le cause di irregolarità o di incompletezza»
(comma 3, art. 3, del d.P.R. 26 aprile 1992, n. 300).
64
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
La predetta comunicazione interruttiva può essere inviata 1 sola
volta, per cui tutte le irregolarità e/o incompletezze devono formare
oggetto di un’unica comunicazione.
Qualora la pubblica amministrazione, nei prescritti 10 giorni dal
ricevimento della domanda, malgrado eventuali irregolarità e/o la incompletezza della comunicazione o della domanda, non effettui la
comunicazione interruttiva al richiedente, il termine per maturare il
silenzio-assenso «decorre comunque dal ricevimento della domanda»
(comma 4, art. 3, d.P.R. 300/1992).
Nel caso di comunicazioni o di domande irregolari e/o incomplete per le quali l’amministrazione provvede ad interrompere i termini
mediante la comunicazione all’interessato delle cause di irregolarità,
i termini ricominceranno a decorrere dal giorno in cui la domanda
verrà effettivamente e totalmente regolarizzata (senza tenere conto
del periodo pregresso, cioè dei giorni decorsi dalla presentazione della
domanda al giorno di perfezionamento della pratica). La regolarizzazione deve avvenire mediante il completamento di quanto mancante, non essendo idoneo e sufficiente né l’adempimento parziale,
né le risposte evasive.
Delle comunicazioni e delle domande presentate direttamente agli
sportelli e/o al protocollo dell’ente deve essere rilasciata apposita ricevuta. La comunicazione di avvio del procedimento – art. 7, l. 241/1990
– deve essere sempre notificata al soggetto e deve contenere, fra l’altro, le indicazioni circa l’ufficio o la persona responsabile del procedimento e l’ufficio in cui l’interessato può prendere visione degli atti. Invece, per le domande spedite per posta raccomandata, la ricevuta postale tiene luogo della ricevuta di cui sopra, ma, nei tre giorni successivi
al ricevimento della comunicazione o della domanda, l’ente è tenuto a
comunicare all’interessato l’avvio del procedimento, dianzi detto, contenente l’indicazione della persona responsabile del procedimento e
l’ufficio in cui l’interessato può prendere visione degli atti.
6. Procedura e termini di controllo per le domande afferenti ad
attività commerciali (silenzio-assenso)
Si è già visto in precedenza che il d.lgs. 114/1998 introduce nell’ordinamento tre diversi tipi di esercizi commerciali per la vendita
al dettaglio in sede fissa e che per l’apertura, il trasferimento di sede
e l’ampliamento della superficie negoziale sono previste procedure e
termini diversificati, e precisamente:
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
65
Esercizi di «vicinato» (sino a 150 o 250 mq. rispettivamente nei
Comuni aventi popolazione residente inferiore o superiore a 10mila
abitanti, fatte salve le differenziate superfici stabilite dalla Regione).
Per essi è prescritta la «comunicazione» al Comune sede dell’esercizio e l’attivazione dell’esercizio è condizionata al decorso di almeno
30 giorni da quando la comunicazione è pervenuta al Comune.
Esercizi di «media struttura» (da 151 a 1.500 mq. e da 251 a
2.500 mq. rispettivamente nei Comuni aventi popolazione residente
inferiore o superiore a 10mila abitanti, anche se trattasi di centri
commerciali, fatte salve le differenziate superfici stabilite dalla Regione). Per questi esercizi è prescritta l’autorizzazione che rilascia il Comune sede dell’esercizio, con l’osservanza dei criteri che
lo stesso Comune si è dati dopo aver sentito «le organizzazioni di
tutela dei consumatori e le organizzazioni imprenditoriali del commercio», sulla base delle disposizioni regionali e degli obiettivi
indicati dall’art. 6 (normativa programmatoria regionale recepita
negli strumenti urbanistici generali ed esecutivi e nei regolamenti
comunali).
Per l’esame delle domande (di apertura, trasferimento di sede o
ampliamento di superficie degli esercizi di media struttura) e per
l’emanazione dei provvedimenti di accoglimento o di rigetto delle
stesse è previsto che i singoli Comuni debbano stabilire «il termine
comunque non superiore a 90 giorni dalla data del ricevimento, entro il quale le domande debbano intendersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego, nonché tutte le altre norme atte ad assicurare trasparenza dell’azione amministrativa e la
partecipazione al procedimento ai sensi della legge 7 agosto 1990, n.
241, e successive modifiche».
Esercizi della «grande struttura» (oltre 1.500 mq. e oltre 2.500
mq. rispettivamente nei Comuni aventi popolazione residente inferiore o superiore a 10mila abitanti. Sono ricompresi i centri commerciali). Per questi esercizi è prescritta l’autorizzazione che rilascia il Comune sede dell’esercizio, osservando la seguente procedura:
– è previsto che la domanda (di apertura, di trasferimento dell’esercizio o di ampliamento della superficie negoziale) debba essere
esaminata da una conferenza di servizi (più semplicemente ed esattamente: da una commissione) indetta dal Comune, entro 60 giorni
da quando perviene la domanda, e composta da tre membri rappresentanti rispettivamente la Regione, la Provincia e il Comune medesimo;
66
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
– la deliberazione, dalla conferenza di servizi, deve essere assunta
in conformità ai criteri di programmazione (5) stabiliti dalla Regione
e recepiti dal Comune, come prescritto dall’art. 6 del d.lgs., e nell’osservanza delle «norme sul procedimento» pure stabilite dalla Regione
unitamente al termine «non superiore a 120 giorni dalla data di convocazione della conferenza», «entro il quale le domande devono ritenersi
accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego»
(silenzio-assenso entro il termine massimo di gg. 60 + 120 = gg. 180);
– la deliberazione della conferenza di servizi, a maggioranza dei
componenti (almeno 2 voti favorevoli o contrari perché la domanda
possa essere considerata accolta o respinta), deve essere adottata
«entro 90 giorni dalla convocazione» ed il rilascio dell’autorizzazione «è subordinato al parere favorevole del rappresentante della Regione» (al quale, conseguentemente, viene attribuito diritto di veto!).
Alla Regione viene demandata l’incombenza di adottare tutte le
norme «atte ad assicurare trasparenza e snellezza all’azione amministrativa e la partecipazione al procedimento ai sensi della legge 7
agosto 1990, n. 241 e successive modifiche».
Malgrado le aggrovigliate norme sopra riportate, molto sinteticamente si deve affermare:
– che il termine minimo di 30 giorni stabilito per poter attivare
gli esercizi di «vicinato» non modifica il termine di 30 giorni stabilito dall’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, perché l’amministrazione «in caso di accertata carenza delle condizioni, modalità e fatti
legittimanti» è tenuta ad adottare motivati provvedimenti di divieto di
proseguire l’attività. In ogni caso, è bene sottolinearlo, il termine dei
30 giorni non è stabilito perché maturi il silenzio-assenso (la fattispecie non è silenzio-assenso), anche perché per gli esercizi di vicinato non viene rilasciata alcuna autorizzazione, permesso o nulla osta;
– che il termine perché si formi (= maturi) il silenzio-assenso per le
autorizzazioni relative alla media e alla grande struttura, salva diversa, più limitata, determinazione rispettivamente da parte dei Comuni
e delle Regioni, rimane fissato, rispettivamente, in 90 ed in 180 giorni.
Conclusivamente si può affermare, benché nulla espliciti l’art.
5, e benché gli artt. 8 e 9 demandino rispettivamente ai Comuni e
alle Regioni di fissare le norme di trasparenza e di snellezza del(5) Per la programmazione, le Regioni devono provvedere «senza il rispetto di
limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a
livello territoriale sul regionale» in conformità di quanto dispone l’art. 3, comma 1,
lett. d), del d.l. 223/2006.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
67
l’azione amministrativa e la partecipazione degli interessati al procedimento, che i termini e le procedure previsti dalla legge 241/
1990 se localmente regolamentati devono essere rispettati, per cui
in tutti i predetti tre casi deve essere rilasciata ricevuta della presentazione delle comunicazioni e delle domande e deve essere comunicato agli interessati, entro 3 giorni, l’avvio del procedimento
con l’indicazione del nominativo della persona responsabile del
procedimento e l’ufficio presso il quale l’interessato potrà prendere visione degli atti.
7. Il rilascio dell’autorizzazione commerciale (nei casi in cui occorra)
Si è detto più volte in precedenza che il 24 aprile 1999 è entrato
in vigore il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, il quale innovando la disciplina del commercio di vendita al dettaglio introduce
nell’ordinamento tre tipi di esercizi e collateralmente tre diverse procedure per la loro attivazione.
I tre nuovi tipi di esercizi sono denominati:
– esercizi di «vicinato»;
– esercizi di media struttura ed
– esercizi di grande struttura.
Le caratteristiche dei predetti tre tipi di esercizi sono state descritte al precedente paragrafo 6 (al quale si fa rinvio).
Si ricorda, anche qui, che per gli esercizi di «vicinato» è prescritta la sola comunicazione – contenente esplicite dichiarazioni –
al Comune sede dell’esercizio; per gli esercizi qualificati di «media
struttura» e/o di «grande struttura» sono state prescritte le autorizzazioni che, a seguito di specifiche e motivate richieste, con due
diverse procedure sono rilasciate dal Comune sede dell’esercizio. Il
contenuto delle comunicazioni per gli esercizi di vicinato e delle
domande per le medie e grandi strutture, nonché i requisiti, soggettivi ed oggettivi, che occorre possedere sono stati pure descritti
nei precedenti paragrafo 6 e Cap. II; anche le procedure che devono osservare i Comuni, tanto per gli esercizi di «vicinato», quanto
per il rilascio delle due distinte autorizzazioni, sono state descritte
al precedente paragrafo 6, tuttavia sinteticamente di seguito si riportano.
68
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
• Esercizi di vicinato
L’art. 7 del d.lgs. 114/1998 che disciplina gli esercizi di vicinato
stabilisce che nella comunicazione l’interessato deve fare specifiche
dichiarazioni (di cui si è detto in precedenza) e che gli esercizi possono essere attivati «decorsi 30 giorni dal ricevimento della comunicazione», cioè da quando la comunicazione è pervenuta al Comune.
Orbene, occorre subito precisare che i predetti 30 giorni sono lasciati liberi al Comune perché proceda agli accertamenti necessari, in
modo specifico dei requisiti morali, osservando la procedura prescritta dal comma 3 dell’art. 5 del decreto, e cioè «sulla base delle disposizioni previste dall’art. 688 c.p.p. (certificati del casellario giudiziale), dall’art. 10 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, abolita e sostituita
dal d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (accertamenti da effettuarsi direttamente d’ufficio), dall’art. 10-bis della legge 31 maggio 1965, n.
575 (disposizioni contro la mafia), e dall’art. 18 della legge 7 agosto
1990, n. 241» (acquisizione d’ufficio degli atti e documenti esistenti
nell’ente).
• Esercizi di media struttura (compresi i centri commerciali)
Le autorizzazioni per l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie negoziale per gli esercizi della media struttura le rilascia il Comune sede dell’esercizio, con l’osservanza e nel
rispetto dei criteri che lo stesso Comune si è dati dopo aver sentito
«le organizzazioni di tutela dei consumatori e le organizzazioni imprenditoriali del commercio», sulla base delle disposizioni regionali
e degli obiettivi indicati dall’art. 6 (normativa programmatoria (6) regionale recepita negli strumenti urbanistici generali ed esecutivi e
nei regolamenti comunali).
Relativamente al termine per l’emanazione dei provvedimenti di
accoglimento o di rigetto per le medie strutture, è previsto che gli
stessi Comuni stabiliscano «il termine comunque non superiore a
90 giorni dalla data del ricevimento, entro il quale le domande debbano intendersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego, nonché tutte le altre norme atte ad assicurare
trasparenza dell’azione amministrativa e la partecipazione al pro(6) Per l’attività programmatoria, sulla base di quanto dispone l’art. 3, comma
1, lett. d) del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, si veda la precedente nota 5. Si segua, per
essere nel giusto, quanto stabiliscono le disposizioni della propria Regione in materia.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
69
cedimento ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modifiche»; sul punto è stato detto in precedenza e qui si conferma
che i termini per provvedere, per fare la comunicazione all’interessato circa il responsabile del procedimento e l’ufficio ove può prendere visione degli atti possono essere ridotti rispetto a quelli in via
generale previsti dal d.lgs. n. 114/1998 e dalla legge 241/1990, ma
non aumentati.
• Esercizi della «grande struttura» (compresi i centri commerciali)
Le autorizzazioni per l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie negoziale per gli esercizi della grande
struttura le rilascia il Comune sede dell’esercizio, osservando la seguente procedura:
– la domanda deve essere esaminata da una conferenza di servizi
(= da una commissione) indetta dal Comune (previa intesa con la
Regione), entro 60 giorni da quando perviene la domanda, e composta da tre membri rappresentanti rispettivamente la Regione, la Provincia e il Comune medesimo (una Regione ha incluso anche il rappresentante della Camera di commercio);
– la deliberazione, dalla conferenza di servizi, deve essere assunta in conformità ai criteri di programmazione stabiliti dalla Regione
e recepiti dal Comune, come prescritto dall’art. 6 del d.lgs., e nell’osservanza delle «norme sul procedimento» pure dettate autonomamente dalla Regione che stabilisce, anche, il termine «non superiore a
120 giorni dalla data di convocazione della conferenza», «entro il quale le domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego» (silenzio-assenso entro il termine
massimo di gg. 60 + 120 = gg. 180);
– la deliberazione della conferenza di servizi, assunta a maggioranza
dei componenti (almeno 2 voti favorevoli o contrari perché la domanda
possa essere considerata accolta o respinta), deve essere adottata «entro 90 giorni dalla convocazione» ed il rilascio dell’autorizzazione «è
subordinato al parere favorevole del rappresentante della Regione» (al
quale, conseguentemente, è stato attribuito diritto di veto!).
Alla Regione è demandata l’incombenza di adottare tutte le norme «atte ad assicurare trasparenza e snellezza all’azione amministrativa e la partecipazione al procedimento ai sensi della legge 7 agosto
1990, n. 241 e successive modifiche».
Malgrado il predetto rinvio alle determinazioni regionali, molto
sinteticamente si deve affermare che il termine perché si formi (=
maturi) il silenzio-assenso per le autorizzazioni relative alla media e
70
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
alla grande struttura, salva diversa, più limitata, determinazione da
parte dei Comuni e delle Regioni, rimane fissato, rispettivamente in
90 ed in 180 giorni.
8. Avvio del procedimento e avvertenze di carattere generale
Malgrado la competenza attribuita a Comuni e Regioni di determinare «norme atte ad assicurare trasparenza e snellezza all’azione
amministrativa e la partecipazione al procedimento» dei cittadini, i
termini e le procedure previsti dalla legge 241/1990 vanno comunque e sempre rispettati (se recepiti o regolamentati localmente), per
cui in tutti i casi di presentazione di domande di rilascio autorizzazioni, ovvero di denuncia di inizio attività deve essere rilasciata ricevuta della presentazione delle comunicazioni e delle domande e devono essere comunicati agli interessati, entro 3 giorni, il nominativo
della persona responsabile del procedimento e l’ufficio presso il quale l’interessato potrà prendere visione degli atti.
Il legislatore ha prescritto per «l’apertura, il trasferimento di sede
e l’ampliamento» degli esercizi commerciali la medesima procedura,
che comunque va sempre osservata; così pure le dichiarazioni prescritte
per le singole fattispecie devono essere ripetute non soltanto per l’apertura, ma anche per gli ampliamenti di superficie e di trasferimenti di
sede, perché, ad eccezione della qualificazione professionale (ove richiesta) che non cambia, tutte le altre condizioni e requisiti possono
cambiare nel tempo (si veda anche il precedente paragrafo 1).
9. Le autorizzazioni temporanee e stagionali
a) Le previgenti norme
In base a quanto disponevano le previgenti norme, le autorizzazioni per lo svolgimento delle attività di vendita, su aree e in locali
privati (ex commercio fisso), potevano essere:
a) temporanee: quelle che autorizzavano lo svolgimento dell’attività di vendita «soltanto per i giorni» indicati nella stessa autorizzazione di svolgimento localmente di fiere, di feste e di mercati o di altre
riunioni straordinarie di persone (ex art. 41, comma 11, d.m. 375/1988).
Dal contesto dell’art. 1 del citato d.m. 375/1988 si desumeva che nel
corso dell’anno uno stesso soggetto poteva essere autorizzato a svolge-
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
71
re complessivamente non più di 59 giorni di attività commerciale. Per
il rilascio di queste autorizzazioni non erano previste limitazioni di
sorta: il Comune poteva rilasciarne tante quante erano ritenute utili
per una corretta attività in rapporto alla manifestazione locale;
b) stagionali: quelle che autorizzavano l’esercizio dell’attività commerciale per una stagione, la cui durata doveva essere chiaramente
indicata nell’autorizzazione stessa.
La durata della stagione doveva essere contenuta in «un periodo di
tempo, anche frazionato, non inferiore a 60 giorni e non superiore a
180, che poteva comprendere anche parte dell’anno successivo a quello in cui ha inizio» (comma 10, art. 41, dell’abrogato d.m. 375/1988).
Le autorizzazioni stagionali venivano assoggettate alle norme del
piano commerciale, alla stessa procedura, alle stesse prescrizioni e
norme in vigore per le autorizzazioni commerciali annuali;
c) annuali (o senza scadenza): quelle che autorizzavano l’esercizio dell’attività commerciale per un periodo illimitato e in ogni caso
per un periodo superiore a 180 giorni all’anno.
La procedura per il rilascio delle autorizzazioni, essendo stato
abolito il parere della commissione comunale per il commercio, era
uguale per le autorizzazioni annuali, stagionali e temporanee, con
l’unica differenza che le autorizzazioni temporanee non venivano
assoggettate alle disposizioni del piano commerciale. I requisiti soggettivi (ex iscrizione al Rec) ed oggettivi (idoneità dei locali o delle
aree private di vendita, posto che per le vendite sulle aree pubbliche
era necessaria l’autorizzazione ex ambulante) erano perfettamente
uguali per i tre tipi di autorizzazione.
b) Le norme attualmente applicabili
Quelle avanti descritte erano le procedure che sono rimaste vigenti sino al 23 aprile 1999, cioè sino al giorno precedente a quello
di entrata in vigore delle norme del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, il quale, peraltro, nulla esplicita relativamente alla possibilità
di rilasciare autorizzazioni commerciali temporanee e stagionali.
Malgrado la predetta carenza della normativa nazionale, alcune
Regioni hanno previsto nelle loro norme il rilascio delle autorizzazioni temporanee e stagionali, per cui esprimiamo l’avviso, a carattere generale, che le autorizzazioni stagionali e temporanee continuino a sopravvivere, sia pure mediante assoggettamento alla stessa
disciplina prevista per il rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio
del commercio su aree pubbliche se le attività vengono svolte all’aper-
72
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
to (su spazi ed aree pubbliche), ovvero alla disciplina prevista per gli
esercizi di vicinato se le attività vengono svolte in aree o in locali
privati. In passato si auspicava che le Regioni, a cui è stato attribuito
un onere eccessivamente gravoso e vasto, (ora le Regioni hanno competenza legislativa propria), adottassero norme esplicative ed applicative specifiche per le attività stagionali e temporanee, anche in occasione della revisione delle norme fin qui adottate e molte Regioni
hanno provveduto con puntualità e precisione.
10. I locali destinati alle attività commerciali (caratteristiche,
superficie negoziale, destinazione d’uso, prevenzione incendi, ecc.)
Né la previgente, né l’attuale disciplina normativa del commercio
al dettaglio stabiliscono, in modo diretto ed immediato, le caratteristiche che devono avere i locali destinati alle attività di vendita; tuttavia si deve subito precisare:
a) Previgente normativa (legge 426/1971)
In via indiretta l’ultimo comma dell’art. 1 della legge 426/1971,
inserito dalla legge 5 luglio 1975, n. 320, trattando della separazione
dei locali di vendita all’ingrosso da quelli al dettaglio prescriveva che
i locali stessi dovevano possedere i seguenti requisiti:
a) avere accesso diretto da area pubblica o privata qualora trattasi di cortili interni, androni, parti condominiali comuni; in quest’ultimo caso dovranno avere finestre o altre luci o insegne visibili da
area pubblica;
b) essere divisi dai locali destinati al commercio all’ingrosso mediante pareti stabili, anche se dotati di porte di comunicazioni interne non accessibili al pubblico.
Tali caratteristiche, di norma, venivano inserite nei piani comunali del commercio, tant’è:
– che relativamente alle caratteristiche ed alla superficie dei locali si dovevano applicare le norme e le disposizioni contenute nel piano comunale per il commercio;
– che la giurisprudenza, quasi costantemente, affermava che la
destinazione d’uso dei locali non era motivo valido per non rilasciare (per negare) le autorizzazioni commerciali;
– che non era richiesta la dimostrazione della disponibilità dei
locali destinati alla vendita;
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
73
– che era possibile rilasciare autorizzazioni per locali ancora da
costruire;
– che non poteva essere richiesta la preventiva presentazione né
del certificato di idoneità dei locali, né di quello di prevenzione incendi, nei casi richiesti, anche perché quest’ultimo era ed è tuttora richiesto per gli esercizi commerciali aventi superficie superiore a 400 mq.;
– che non era necessaria l’indicazione dell’eventuale persona da
preporre all’esercizio dell’attività (comma 5 dell’art. 41 d.m. 375/1988).
b) Attuale normativa (d.lgs. 114/1998)
Di contro alle procedure ed ai principi sopra esposti da quando è
entrato in vigore il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (dal 24
aprile 1999), in conformità a quanto dispone l’art. 6, le Regioni devono aver definito «gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali», perseguendo i fini nello stesso articolo precisati, e comunque avevano l’onere di fissare i criteri di programmazione urbanistica commerciale, affinché gli strumenti urbanistici comunali individuassero:
– le aree da destinare agli insediamenti commerciali, con particolare riferimento per le medie e grandi strutture di vendita;
– i limiti ai quali sono sottoposti gli insediamenti commerciali
rispetto ai beni artistici, culturali, ambientali e dell’arredo urbano
«nei centri storici e nelle località di particolare interesse artistico e
naturale»;
– i vincoli di natura urbanistica, con particolarità alla «disponibilità di spazi pubblici e di uso pubblico e le quantità minime di spazi
per parcheggi, relativi alle diverse strutture di vendita»;
– la correlazione dei procedimenti di rilascio delle concessioni o
autorizzazioni edilizie afferenti all’immobile e dell’autorizzazione all’apertura di una media o grande struttura di vendita, eventualmente
prescrivendo che i Comuni esaminino contestualmente (= unitariamente, assieme) l’una e l’altra istanza e l’accoglibilità o meno di entrambe.
Da quanto precede emerge che il legislatore si è limitato a creare
vincoli e prescrizioni che di fatto limitano il rilascio delle autorizzazioni commerciali, e che per nulla le Regioni sono tenute od obbligate a stabilire la tipologia o meglio le caratteristiche dei locali da destinare alle attività commerciali. Malgrado tale conclusione tanto le
Regioni, quanto i Comuni possono, nei loro strumenti, determinare
le caratteristiche e/o i requisiti che devono avere i locali destinati
alle attività commerciali (caratteristiche che ben possono essere de-
74
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
terminate negli strumenti urbanistici comunali, a somiglianza delle
previgenti caratteristiche sopra riportate).
Infatti l’art. 7 del decreto 114/1998, relativamente agli esercizi di
«vicinato», stabilisce che l’interessato deve dichiarare di avere rispettato (fra gli altri) «i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche, nonché quelle relative alle destinazioni d’uso», da cui consegue che gli
strumenti urbanistici ed i regolamenti relativi dovrebbero contenere
le indicazioni di cui è trattazione.
Per quanto ha attinenza alla destinazione d’uso dei locali destinati alle attività commerciali è auspicabile che «finalmente» i Comuni
esplicitino in modo chiaro, inequivoco e conformemente all’indirizzo giurisprudenziale del Consiglio di Stato e della Cassazione la loro
attività, riconoscendo che è sufficiente per i vecchi fabbricati che non
subiscono modifiche strutturali la semplice comunicazione del cambio d’uso dei locali (senza esecuzione di opere edilizie e senza pagamento di oneri) e che richiedono l’autorizzazione del cambio d’uso
soltanto quando, a seguito di modifiche strutturali, si rende effettivamente necessario il cambio di destinazione d’uso autorizzato.
Si ricorda, infine, che soltanto per gli spacci interni l’art. 16 del
decreto 114/1998 stabilisce che i locali non devono essere aperti al
pubblico e non devono avere «accesso dalla pubblica via».
Relativamente alla superficie degli esercizi commerciali, si ricorda
che per superficie di vendita di un esercizio commerciale si intende,
ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 114/1998, la misura dell’area o delle aree
destinate alla vendita, comprese quelle occupate da banchi, scaffalature, vetrine e quelle dei locali frequentabili dai clienti, adibiti all’esposizione delle merci e collegati direttamente all’esercizio di vendita.
Non costituisce superficie di vendita quella dei locali destinati a
magazzini, depositi, lavorazioni, uffici, servizi igienici, impianti tecnici e altri servizi per i quali non è previsto l’ingresso dei clienti, nonché
gli spazi di «avancassa» purché non adibiti all’esposizione di merci.
11. Contenuto merceologico delle autorizzazioni
Settori merceologici di nuova istituzione. Il 24 aprile 1999 è entrato in vigore il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che abroga
la legge n. 426/1971 ed il relativo regolamento di esecuzione il cui
allegato 5 conteneva le 14 tabelle merceologiche. Il citato decreto legislativo 114/1998, al comma 1 dell’art. 5, stabilisce che l’attività com-
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
75
merciale può essere esercitata con riferimento ai settori merceologici «alimentare» e non «alimentare».
Dal 24 aprile 1999, conseguentemente, tanto le comunicazioni
di apertura degli esercizi di vicinato, quanto le domande e le relative autorizzazioni per gli esercizi delle medie e grandi strutture sono
formulate e rilasciate e gli esercizi gestiti per i rispettivi settori: alimentare, non alimentare ed anche alimentare e non alimentare insieme (7).
Per gli esercizi esistenti le tabelle merceologiche indicate nelle
autorizzazioni in precedenza rilasciate (dal 24 aprile 1998, data di
pubblicazione del decreto 114/1998), giusta il disposto del comma
1 dell’art. 25 dello stesso decreto, è come se non fossero state apposte, essendo stati autorizzati i commercianti a porre in vendita tutti
i prodotti relativi al settore merceologico corrispondente, cioè hanno avuto la possibilità di porre in vendita: tutti i prodotti alimentari o tutti i prodotti non alimentari o gli uni e gli altri, a seconda
delle tabelle contenute nelle autorizzazioni possedute. Facendo salvo, in ogni caso, il rispetto delle prescrizioni igienico-sanitarie.
A conclusione si ricorda che rimangono sempre in vigore le tabelle speciali di cui all’allegato 9 al d.m. 4 agosto 1988, n. 375,
cioè le tabelle per tabaccai, per rivendite di carburanti e per le
farmacie.
12. Divieto di esercitare nello stesso locale commercio all’ingrosso e al minuto
Il quarto comma dell’art. 1 della legge 11 giugno 1971, n. 426, rimasta in vigore sino al 23 aprile 1999, stabiliva testualmente che «è
vietato esercitare congiuntamente nello stesso punto di vendita (nello
stesso locale) le attività di commercio all’ingrosso e al minuto».
Gli ultimi due commi dello stesso art. 1, aggiunti dalla legge 5
luglio 1975, n. 320, stabilivano altresì che il divieto non si applica
alla vendita dei seguenti prodotti:
(7) Benché non dovrebbe essere necessaria alcuna puntualizzazione, perché di
dominio generale, per ogni buon fine, si ricorda che nel rispetto delle norme igienico-sanitarie, chi è autorizzato per il settore «alimentare» può vendere ogni sorta di
prodotto costituente alimento sia per gli uomini che per gli animali e chi è autorizzato a vendere «prodotti non alimentari» può vendere ogni sorta di prodotto che
non sia alimento.
76
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
– macchine, attrezzature e articoli tecnici per l’agricoltura, l’industria, il commercio e l’artigianato;
– materiale elettrico;
– colori, vernici e carte da parati;
– ferramenta ed utensileria;
– articoli per impianti idraulici, a gas ed igienici;
– articoli per riscaldamento;
– strumenti scientifici e di misura;
– macchine per ufficio;
– auto-moto-cicli e relativi accessori e parti di ricambio;
– combustibili;
– materiale per l’edilizia;
– legnami.
Dal 24 aprile 1999, data in cui è entrato in vigore il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che disciplina ex novo le attività commerciali
di vendita al dettaglio, necessita attenersi alle disposizioni emanate dalla propria Regione. Infatti, il comma 2 dell’art. 26 rinnova il divieto di
esercitare nello stesso locale l’attività di vendita all’ingrosso e al dettaglio e demanda alle Regioni l’incombenza di stabilire le deroghe.
L’abrogato art. 1 della legge 426/1971, come modificato nel 1975,
prevedeva che coloro che all’epoca esercitavano la duplice attività di
vendita all’ingrosso e al minuto nello stesso locale potevano continuare ad esercitare la duplice attività alla condizione che attuassero
netta separazione tra il locale (o la parte di locale) destinato al commercio al dettaglio ed il locale (l’altra parte di locale) destinato all’attività all’ingrosso; e tutto ciò perché il locale destinato alla vendita al
dettaglio e quello destinato alla vendita all’ingrosso devono avere
accesso distinto e diretto da area pubblica ed essere divisi fra loro
mediante pareti stabili, anche se dotati di porte di comunicazione
interna non accessibili al pubblico.
Attualmente è l’art. 26 del decreto 114/1998 a stabilire che è fatto
salvo il diritto acquisito degli esercenti che alla data del 24 aprile
1999 vendano congiuntamente nello stesso locale all’ingrosso e al
dettaglio i prodotti sopra elencati, cioè quelli portati dall’art. 1 della
legge 426/1971. Tale puntualizzazione comporta che le Regioni ben
potevano restringere, rispetto alla norma previgente, l’elenco dei prodotti che possono essere venduti nel medesimo locale all’ingrosso e
al dettaglio, ma l’eventuale restrizione non potrà essere applicata agli
esercizi preesistenti. Tuttavia si deve precisare che, a quanto risulta,
le Regioni che hanno provveduto all’incombenza hanno ripetuto l’elencazione della pregressa normativa sopra riportata.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
77
13. La concentrazione degli esercizi di largo e generale consumo per crearne uno nuovo della superficie massima di mq.
1.500 (la disposizione era applicabile sino al 23 aprile 1999,
ma si applica tuttora nelle Regioni che non hanno disciplinato ex novo la fattispecie)
Dispone il comma 3 dell’art. 25 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114, che fino al termine di 365 giorni dalla pubblicazione
del decreto stesso (quindi sino al 23 aprile 1999, essendo stato pubblicato sulla G.U. 24 aprile 1998, suppl. n. 95), non può essere negata
(cioè doveva essere rilasciata) l’autorizzazione all’apertura di un esercizio avente superficie di vendita non superiore a 1.500 mq. in caso
di concentrazione di esercizi di vendita di cui all’art. 4, comma 1,
lettera d) (cioè piccoli esercizi che rientravano nella definizione di
esercizi di «vicinato»: sino a 150 mq. e 250 mq. rispettivamente nei
Comuni con popolazione residente minore o maggiore di 10mila
abitanti). Gli esercizi da concentrare dovevano essere stati autorizzati ai sensi dell’art. 24 della legge 426/1971, per la vendita di generi
di largo e generale consumo (cioè per le tabelle I, IA, II, VI, IX e
VIII).
Volendo ora riscrivere in maniera semplificata il contenuto del
comma 3 del citato art. 25, si può affermare che: tanto nei Comuni
con più, quanto in quelli con meno di 10mila abitanti, era accordata
la facoltà di creare nuovi esercizi sino alla superficie massima di mq.
1.500 mediante la concentrazione di piccoli esercizi per generi di largo e generale consumo.
Gli esercizi concentrandi, nei Comuni aventi meno di 10mila abitanti (qualunque fosse la loro reale superficie), venivano calcolati
come se avessero avuto mq. 150 di superficie, per cui concentrando
4 esercizi si poteva realizzare un esercizio nuovo di mq. 600 (così
come era previsto dalla legge 121/1987); conseguentemente in tali
Comuni, per poter creare un nuovo esercizio di mq. 1.500, occorreva
concentrare ben 10 esercizi preesistenti.
Diversamente, per la medesima operazione di concentrazione, nei
Comuni con più di 10mila abitanti residenti, ogni esercizio che si
intendeva concentrare, qualunque fosse stata la superficie reale purché inferiore a 250 mq., andava calcolato come se avesse avuto mq.
250; così accorpando due esercizi di modeste dimensioni si poteva
realizzare un nuovo esercizio di mq. 500, con 3 uno di mq. 750, con
4 uno di mq. 1.000 e con 6 uno di mq. 1.500.
Per la fattispecie non era obbligatorio creare, dalla concen-
78
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
trazione, un esercizio multiplo di mq. 150 o mq. 250 ben potendo,
l’operatore, crearne uno di superficie inferiore; così se l’accorpamento
di 4 esercizi dava la possibilità di creare un nuovo esercizio di mq.
1.000 (nei Comuni con oltre 10mila abitanti) e l’operatore commerciale avesse avuto soltanto, poniamo, la disponibilità di locali della superficie negoziale di mq. 800, ben poteva ottenere il rilascio dell’autorizzazione di accorpamento di mq. 800.
Inoltre se si accorpavano esercizi con tabelle di soli prodotti alimentari, anche il nuovo esercizio rimaneva autorizzato a porre in vendita tutti i prodotti appartenenti al solo settore alimentare; se si accorpavano, poniamo, autorizzazioni con la sola tabella IX, il nuovo esercizio veniva autorizzato a porre in vendita «tutti» i prodotti non alimentari; invece se si accorpavano esercizi autorizzati a porre in vendita prodotti alimentari e non alimentari, il nuovo esercizio veniva automaticamente autorizzato a porre in vendita sia i prodotti del settore
alimentare, sia quelli del settore non alimentare.
Quello che, a prima vista, stupisce è che la facoltà di accorpamento veniva accordata per i soli esercizi autorizzati a vendere generi di largo e generale consumo e non anche prodotti non contingentati, ma di questo tratteremo nel prossimo paragrafo, così come
dell’accorpamento e/o della concentrazione, successivamente al 24
aprile 1999, sulla base delle norme regionali, in adeguamento a quanto
dispongono i commi 2 e 3 dell’art. 10 del decreto 114/1998, verrà
detto al successivo paragrafo 15.
14. Concentrazione e/o semplice ampliamento di superficie degli esercizi che vendono prodotti non di largo e generale
consumo
Nel precedente paragrafo abbiamo evidenziato che l’art. 25, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, a carattere agevolativo e temporaneo (sino al 23 aprile 1999), prevedeva la possibilità di accorpare i soli piccoli esercizi rientranti nella categoria degli
esercizi di vicinato autorizzati a vendere generi di largo e generale
consumo e non anche gli altri esercizi autorizzati a vendere generi
non contingentati, e di realizzare, mediante l’accorpamento, nuovi
esercizi sino alla superficie di mq. 1.500.
Nulla è stato previsto dal d.lgs. 114/1998, né a carattere definitivo
e nemmeno a carattere temporaneo, relativamente alla concentrazione e/o all’accorpamento degli esercizi di vendita di prodotti non
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
79
di largo e generale consumo. Tale carenza, sino al 23 aprile 1999, ha
trovato giustificazione nel fatto che:
– in applicazione dell’art. 1 della legge 27 marzo 1987, n. 121,
come parzialmente modificato dal comma 89 dell’art. 2 della legge
23 dicembre 1996, n. 662, doveva (obbligatoriamente) «essere rilasciata l’autorizzazione qualora nel nuovo esercizio con superficie di
vendita non superiore a 600 mq.» si intendesse «concentrare l’attività di almeno (quattro) esercizi dello stesso settore merceologico e
operanti nello stesso Comune da non meno di tre anni»;
– per il disposto dell’art. 27 della legge 426/1971, il nulla osta della Giunta regionale era prescritto solo per i grandi magazzini (ed i
centri commerciali) che superavano la superficie di mq. 1.500, mentre sino alla superficie di mq. 1.500 potevano provvedere liberamente i Comuni, nel rispetto delle norme contenute nel piano comunale,
a rilasciare le autorizzazioni.
Conseguentemente – sino al giorno di vigenza delle precedenti
norme giuridiche (23 aprile 1999) – alla concentrazione e/o all’ampliamento dei preesistenti esercizi autorizzati alla vendita di prodotti non di largo e generale consumo, nei limiti massimi di superficie
di mq. 1.500, potevano provvedere senza eccessive remore i singoli
Comuni. Invece, nei periodi successivi all’entrata in vigore del d.lgs.
114/1998, cioè dal 24 aprile 1999 in avanti, per gli accorpamenti e le
concentrazioni degli esercizi che commerciano articoli non di largo
e generale consumo si devono osservare le disposizioni di carattere
generale emanate dalle singole Regioni.
15. Concentrazione degli esercizi dopo il 24 aprile 1999
Nei due paragrafi precedenti è stata illustrata la disciplina transitoria applicabile, sino al 23 aprile 1999, agli accorpamenti degli esercizi commerciali dei generi di largo e generale consumo ed è stata
data giustificazione della mancata disciplina della concentrazione
degli esercizi che vendono soltanto prodotti non contingentati.
Necessita ora aggiungere che, come più volte ripetuto in questa
trattazione, il 24 aprile 1999 è entrato in vigore, nella sua interezza,
il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che innova radicalmente
la disciplina degli esercizi di vendita al dettaglio, il quale nulla di
operativo prevede relativamente all’accorpamento degli esercizi; tuttavia era stata demandata alle Regioni (ora la competenza legislativa
in materia commerciale è esclusiva delle Regioni) l’incombenza a di-
80
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
sciplinare le priorità, le concentrazioni e gli accorpamenti degli esercizi esistenti. Infatti i commi 2 e 3 dell’art. 10 stabiliscono:
– art. 10, comma 2: «La Regione stabilisce criteri e modalità ai
fini del riconoscimento della priorità alle domande di rilascio di autorizzazione all’apertura di una media o grande struttura di vendita
che prevedono la concentrazione di preesistenti medie o grandi strutture ..., ovvero, qualora trattasi di esercizi appartenenti al settore non
alimentare, alle domande di chi ha frequentato un corso di formazione professionale ... Il rilascio della nuova autorizzazione comporta la revoca di quelle relative alle strutture preesistenti, prese in considerazione ai fini della predetta priorità»;
– art. 10, comma 3: «La regione stabilisce altresì i casi in cui l’autorizzazione all’apertura di una media struttura di vendita e all’ampliamento della superficie di una media o di una grande struttura di
vendita è dovuta a seguito di concentrazione o accorpamento di esercizi autorizzati ai sensi dell’art. 24 della legge 11 giugno 1971, n. 426,
per la vendita di generi di largo e generale consumo. Il rilascio dell’autorizzazione comporta la revoca dei titoli autorizzatori relativi ai
preesistenti esercizi».
Relativamente al contenuto del sopra riportato comma 3, si noti
che le Regioni sono tenute a disciplinare «l’apertura di una media
struttura» e soltanto «l’ampliamento di una media o grande struttura
di vendita».
Appare evidente, dalle linee programmatiche sopra tracciate, che
le Regioni sono tenute a disciplinare l’accorpamento di esercizi di
media e di grande struttura, nonché l’accorpamento degli esercizi
autorizzati in precedenza in base all’art. 24 della legge 426/1971, per
i quali può essere ripetuta (migliorata, peggiorata o soltanto ripetuta) la disciplina contenuta nel comma 3 dell’art. 25, sopra illustrata.
Non è invece ammesso o prevedibile, ed è ovvio, l’accorpamento degli esercizi di vicinato oggetto del d.lgs. 114/1998.
Le Regioni che hanno adempiuto hanno disciplinato in vario modo
le incombenze sopra descritte, spesso in modo assai differente l’una
dall’altra, per cui è impossibile fornire indicazioni applicative, dovendo ciascun operatore fare riferimento alla legge della propria
Regione per conoscere come deve procedere (8).
(8) Si ricorda che nelle Regioni che non hanno stabilito le modalità di attuazione
dell’art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 114/1998 si applicano le disposizioni dell’art. 20
della legge 5 marzo 2001, n. 57 (riportato nella parte legislativa). Tali disposizioni
vengono sintetizzate nel successivo paragrafo 16.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
81
16. Norme sostitutive applicabili alle concentrazioni nei casi in
cui le Regioni non avessero provveduto
Secondo quanto rilevato dal Minindustria, non tutte le Regioni hanno provveduto a disciplinare adeguatamente la concentrazione degli
esercizi esistenti per cui con l’art. 20 della legge 5 marzo 2001, n. 57 (9)
«Apertura e regolazione dei mercati» è stato stabilito che, sino a quando le Regioni non avranno disciplinato le modalità di attuazione dell’art. 10, comma 3 del d.lgs. 114/1998, «non può essere negata l’autorizzazione all’apertura di un esercizio avente la superficie di vendita non
superiore a 1.500 mq. in caso di concentrazioni di esercizi di vendita»,
cioè di esercizi di vicinato muniti di autorizzazione di cui «all’art. 24
della legge 11 giugno 1971, n. 426, per la vendita di generi di largo e
generale consumo». Gli esercizi di vicinato da concentrare, qualunque
sia la loro superficie effettiva, si calcolano (agli effetti della creazione
del nuovo esercizio) come se avessero la superficie di mq. 150 o 250, a
seconda che appartengano a Comuni rispettivamente aventi popolazione sino a 10.000 o più abitanti. Il rilascio della nuova autorizzazione
comporta la revoca delle autorizzazioni degli esercizi concentrati.
Operativamente si deve procedere nel modo indicato nel precedente paragrafo 13.
17. Priorità per il rilascio delle autorizzazioni a seguito di concentrazione di preesistenti esercizi e/o del possesso di adeguata qualificazione
Nel precedente paragrafo 15 è stato evidenziato il contenuto del
comma 2 dell’art. 10 del d.lgs. n. 114/1998, in base al quale alle Regioni è stata attribuita la competenza di stabilire la priorità da accordare alle domande di rilascio di una nuova autorizzazione per
(9) T.A.R. Lazio, sez. II-ter, 21 aprile 2005, n. 2989: «Stante la permanente validità
della disciplina statale di riforma del settore del commercio – dopo la nuova formulazione dell’art. 117 Cost., recata dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3 – sia l’art. 25, comma
3 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, relativo all’accorpamento degli esercizi di vicinato nel
periodo transitorio (nei limiti di mq. 1.500 di superficie di vendita), sia, successivamente, l’art. 20 l. 5 marzo 2001, n. 57 recano sostanzialmente una disciplina provvisoria relativamente all’apertura delle medie strutture di vendita, al fine di non congelare
l’iniziativa imprenditoriale nel settore, in attesa dell’elaborazione da parte delle Regioni degli indirizzi di programmazione della rete distributiva; peraltro, anche a regime il
legislatore statale ha previsto (art. 10, comma 3 d.lgs. n. 114 del 1998 cit.) che in tali
indirizzi figuri comunque una disciplina di favore per le medie strutture di vendita
derivanti dall’accorpamento di esercizi preesistenti».
82
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
l’apertura di una media o di una grande struttura di vendita (sia di
alimentari, che di prodotti non alimentari) nei casi in cui «prevedano la concentrazione di preesistenti medie e grandi strutture e ... l’assunzione dell’impegno al reimpiego del personale dipendente» delle
medie e grandi strutture concentrande.
Le Regioni, anche in questo caso, hanno provveduto in vario modo
per cui non è assolutamente possibile fornire indirizzi procedurali
certi, dovendo ciascuno degli operatori pratici fare espresso riferimento a quanto indicato nella legge della propria Regione (si pensi
che la generalità delle Regioni ha previsto questa priorità ai primi
posti dell’elenco, mentre una Regione l’ha relegata al 19° posto!).
Relativamente all’autorizzazione per l’apertura di una media o
grande struttura di vendita di prodotti non appartenenti al settore
alimentare, lo stesso comma 2 dell’art. 10 stabilisce che la stessa
Regione debba prevedere la priorità da accordare «alle domande di
chi ha frequentato un corso di formazione professionale per il commercio o risulta in possesso di adeguata qualificazione».
18. Tabelle merceologiche speciali per farmacie, tabaccherie e
distributori di carburanti
Si è più volte affermato, e qui si ripete, che il 24 aprile 1999 è entrato in vigore, nella sua interezza, il decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, il quale ha abolito le 14 previgenti tabelle merceologiche, ma,
con il comma 6 dell’art. 26, mantiene vigenti il comma 9 dell’art. 56
del d.m. 4 agosto 1988, n. 375 e l’allegato 9 al predetto decreto, riguardanti le tabelle speciali, cioè le tabelle per i titolari di farmacie, di rivendite di generi di monopolio e degli impianti di distribuzione automatica di carburanti per autotrazione (le tabelle speciali sono state
riportate nel precedente Cap. IV al cui paragrafo 5 si fa rinvio).
Si deve aggiungere che il d.lgs. 114/1998, mentre dispone per le
tabelle merceologiche speciali che rimarranno vigenti senza limitazione temporale, nulla esplicita relativamente alla procedura che deve
essere seguita, perché i nuovi esercizi possano legittimamente iniziare l’attività di vendita dei prodotti delle tabelle speciali alle stesse
categorie riservate. Malgrado la predetta carenza, si può affermare
che devono osservare la medesima procedura prevista e prescritta
per gli esercizi di «vicinato», cioè devono effettuare la sola comunicazione, con qualche dichiarazione in meno rispetto a quelle prescritte per gli esercizi di vicinato (esempio, la destinazione d’uso ed
il rispetto dei regolamenti locali).
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
83
19. Spacci interni, cooperative di consumo, circoli privati, vendita nelle scuole e negli ospedali
Gli spacci interni dall’art. 34 dell’abrogata legge 11 giugno 1971,
n. 426, erano disciplinati nel modo seguente: «La distribuzione di
merci e di alimenti o bevande a favore dei dipendenti da enti o imprese pubbliche o private, di militari o di soci di circoli privati, nelle
scuole e negli ospedali, è consentita a condizione che venga effettuata in appositi locali non aperti al pubblico». Conseguentemente la
legge disciplinava l’attività di «distribuzione» (cioè la vendita e non
l’attività di somministrazione perché questa rientrava e rientra tuttora nella disciplina della legge 287/1991 ed ora del d.P.R. 1° aprile
2001, n. 235) «di merci e di alimenti o bevande» a favore di ben individuate persone, cioè a favore di coloro che, a seconda dei casi, hanno la qualifica di dipendenti o di soci.
I predetti spacci per poter esercitare l’attività di vendita – stabiliva
lo stesso art. 34 – necessitavano di una particolare autorizzazione che
il Sindaco rilasciava, «con la sola osservanza degli artt. 4 e 9» della
legge 426/1971, cioè con il possesso nel richiedente (nel rappresentante) dei soli requisiti morali (e non professionali), e con la nomina di
un preposto alle vendite da iscrivere nell’elenco speciale annesso al
registro di cui all’art. 9 della stessa legge 426/1971 ora abrogata.
In modo affatto dissimile da quello sopra descritto, il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, con l’art. 16 disciplina cumulativamente le attività di vendita negli spacci interni «a favore di dipendenti da enti e imprese, pubblici o privati, di militari, di soci di cooperative di consumo, di aderenti a circoli privati», nonché «la vendita nelle scuole e negli ospedali» esclusivamente a favore di coloro
che hanno titolo ad accedervi e alla condizione che l’attività venga
svolta in locali non aperti al pubblico, che non abbiano accesso dalla
via pubblica (quest’ultima puntualizzazione rappresenta un’assoluta
novità).
Per tutte le predette attività l’art. 16 prescrive che debba essere
effettuata «apposita comunicazione al Comune competente per territorio» (con il Modello Com. 4) e che l’attività debba essere iniziata
trascorsi 30 giorni da quando la comunicazione risulta pervenuta al
Comune. È stabilito, altresì, che nella comunicazione deve essere
dichiarata la sussistenza «nella persona preposta alla gestione dello
spaccio» dei requisiti di cui all’art. 5, così come previsto per l’apertura degli esercizi di vicinato e, precisamente, di:
a) non essere stati dichiarati falliti (salva riabilitazione);
b) non avere subìto alcuna condanna (salva riabilitazione) di quelle
previste dal citato art. 5;
84
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
c) per il solo settore merceologico alimentare, essere in possesso di
uno dei seguenti quattro requisiti:
– avere frequentato, con esito positivo, un corso professionale per
il commercio di prodotti alimentari, istituito o riconosciuto dalla
Regione o dalle Province autonome di Trento e di Bolzano;
– avere esercitato, in qualsiasi forma, un’attività di vendita, all’ingrosso o al dettaglio, di prodotti alimentari, per almeno due anni nell’ultimo quinquennio, in proprio, o presso imprese esercenti l’attività
nel settore alimentare (quale dipendente qualificato addetto alle vendite o all’amministrazione), o presso il coniuge o parenti o affini entro il terzo grado in qualità di coadiutore familiare, comprovata dalla iscrizione all’INPS (questa comprova riteniamo che occorra sempre e per qualsiasi tipo di attività svolta);
– essere stati, nell’ultimo quinquennio (da calcolare dalla data di
presentazione della richiesta di rilascio dell’autorizzazione commerciale) iscritti al Registro degli esercenti il commercio (Rec) per uno
dei gruppi merceologici a), b) o c) dell’art. 12 del d.m. 375/1988 (cioè
per una qualsiasi delle seguenti tabelle merceologiche: I, VI, VII, II,
III, IV, V, VIII);
d) ed inoltre: di rispettare le norme in materia di idoneità dei locali, l’ubicazione e la superficie di vendita.
È facile rilevare che dalla data di entrata in vigore del d.lgs. 114/
1998 anche alle cooperative di consumo per soli soci si applica la
stessa disciplina prevista per gli esercizi commerciali di vicinato, cioè
occorre la preventiva comunicazione al Comune, benché in precedenza avessero una procedura diversificata rispetto agli esercizi commerciali, come risulta dal successivo paragrafo.
20. Cooperative di consumo e loro consorzi
L’ultimo comma dell’art. 34 dell’abrogata legge 426/1971 stabiliva che:
«Le cooperative di consumo e i consorzi da queste costituiti che attendono alla distribuzione delle merci al minuto esclusivamente a favore dei
soci, sono soggetti alla autorizzazione comunale ai soli fini del rispetto
dei regolamenti di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria».
A sua volta l’art. 53 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375, al
comma 4, esplicitava che: «Per le cooperative di consumo ed i loro
consorzi di cui all’art. 34 della legge il rilascio dell’autorizzazione
non è subordinato all’iscrizione nel registro e nell’elenco speciale ed
alle limitazioni di carattere merceologico ..., né alle norme e direttive previste dai piani comunali, purché la vendita sia effettuata esclusivamente in favore dei soci».
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
85
Conseguentemente, alle cooperative di consumo ed ai loro consorzi,
purché limitassero la vendita «esclusivamente» a favore dei loro soci, il
Comune sede della cooperativa o del consorzio rilasciava l’autorizzazione – per le tabelle ed i raggruppamenti merceologici richiesti – senza
che fossero necessari né l’iscrizione al Rec (ora abolito), né la nomina
di alcun preposto o addetto alle vendite. I locali, per la vendita di prodotti alimentari, in ogni caso, dovevano essere dichiarati idonei sotto
l’aspetto igienico-sanitario dal medico della funzione pubblica dell’A.S.L.
del luogo.
A far data dal 24 aprile 1999, data di entrata in vigore delle norme portate dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, anche alle cooperative si
applicano le procedure innovative descritte al paragrafo precedente.
21. La disciplina dei distributori automatici di merci
Una disciplina particolare e fondamentalmente agevolativa è quella
prevista per la distribuzione automatica delle merci al pubblico.
L’art. 17 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, molto semplicemente,
stabilisce:
– che la vendita con apparecchi automatici è soggetta ad apposita comunicazione al Comune competente per territorio;
– che l’attività può essere iniziata decorsi 30 giorni da quando la
comunicazione risulta pervenuta al Comune (10);
(10) Non è condivisibile quanto sostenuto dall’Anci, e cioè che «Nei Comuni dove già
risultano installati distributori automatici non è necessario che trascorrano i 30 giorni
(invece richiesti per l’inizio attività con la prima installazione in tale Comune) dalla presentazione del modello nel caso di comunicazione di nuove successive installazioni alla
prima: i 30 giorni valgono solo per la prima installazione sul territorio del Comune».
Vero è, invece, che i 30 giorni sono prescritti non soltanto per accertare il possesso, nel soggetto interessato, dei requisiti soggettivi (morali e professionali), perché l’Amministrazione comunale ha necessità anche di accertare il possesso dei requisiti oggettivi (= idoneità dei locali ove i distributori vengono installati).
In ogni caso di ciascuna installazione di distributori automatici, per la vendita
e/o per la somministrazione di alimenti e bevande, deve essere data comunicazione
anche all’A.S.L., per consentire la vigilanza di cui all’art. 3, comma 1, n. 3, del d.P.R.
26 marzo 1980, n. 327, come prescritto dal comma 3 del successivo art. 32. Lo stesso art. 32 fissa anche i requisiti e le modalità di installazione dei distributori automatici nel modo seguente:
1) essere di facile pulizia e disinfettabili, sia all’interno che all’esterno, o tali da
garantire l’igienicità dei prodotti distribuiti;
2) avere le superfici destinate a venire a contatto con le sostanze alimentari, di
materiale idoneo ai sensi dell’art. 11 della legge e resistente alle ripetute operazioni
di pulizia e disinfezione;
3) avere le sorgenti interne di calore collocate in modo tale da non influire negativamente sulla conservazione delle sostanze alimentari e bevande;
86
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
– che nella comunicazione devono essere dichiarati la sussistenza del possesso nel richiedente dei requisiti di cui all’art. 5, il settore
merceologico e l’ubicazione (l’elencazione completa è stata fatta nel
paragrafo 19 «Spacci...» di questo stesso capitolo a cui si fa rinvio,
tuttavia per la comunicazione deve essere usato il Modello Com. 5);
– l’osservanza delle norme sull’occupazione del suolo pubblico,
nei casi in cui gli apparecchi vengono installati su suolo pubblico.
Da quanto precede appare evidente che comunque per l’installazione di apparecchi automatici tanto isolatamente quanto in apposito locale a ciò esclusivamente adibito, la procedura da osservare è
sempre la stessa, cioè uguale a quella altrove descritta per l’apertura
di un esercizio di vicinato.
Nulla stabilisce la nuova normativa relativamente all’osservanza
delle prescrizioni igienico-sanitarie; non par dubbio, però, che le stesse debbano essere scrupolosamente osservate.
22. Vendite per corrispondenza, per televisione o con altri sistemi di comunicazione
L’art. 18 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che: «La vendita al dettaglio per corrispondenza o tramite televisione o altri sistemi di comunicazione è soggetta alla previa comunicazione al Comune nel quale
l’esercente ha la residenza, se persona fisica, o la sede legale». Tale
comunicazione ora si effettua con il Modello Com. 6, del quale i Comuni sono provvisti.
4) avere, salvo quanto previsto da norme speciali, una adeguata attrezzatura che
garantisca la buona conservazione:
delle sostanze alimentari di facile deperibilità ad una temperatura non superiore a + 4°C;
delle sostanze alimentari surgelate ad una temperatura non superiore a - 18°C;
delle bevande e piatti caldi ad una temperatura di + 65°C, o comunque non inferiore a + 60°C, ed avere inoltre un congegno automatico che blocchi la distribuzione delle sostanze alimentari quando la temperatura di conservazione si allontani
dai limiti stabiliti;
5) essere collocati in maniera tale da non essere situati in vicinanza di sorgenti
di calore;
6) avere la bocca esterna di erogazione non esposta ad insudiciamenti od altre
contaminazioni.
Ove la natura dell’alimento o della bevanda lo richieda, si deve provvedere alla
sistemazione di recipienti o di portarifiuti che debbono essere tenuti in buone condizioni igieniche e svuotati o sostituiti con la necessaria frequenza.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
87
Anche per queste fattispecie è stabilito che:
– l’attività può essere iniziata una volta che siano trascorsi 30 giorni da quando la comunicazione è pervenuta al Comune;
– nella comunicazione il titolare deve dichiarare il settore merceologico ed il possesso dei requisiti di cui all’art. 5 (l’elencazione completa è
riportata nel paragrafo 19 di questo stesso capitolo, «Spacci ...»).
Nessun’altra particolare disposizione è prevista per lo svolgimento dell’attività di vendita, ovvero sul requisito che devono possedere
i locali di vendita. Tuttavia è previsto il divieto di «inviare prodotti al
consumatore se non a seguito di specifica richiesta», mentre «è consentito l’invio di campioni di prodotti o di omaggi, senza spese o
vincoli per il consumatore».
Le vendite per corrispondenza sono sempre protette dalla legge;
infatti già l’art. 9 del d.lgs. 15 gennaio 1992, n. 50, ed il d.lgs. 22
maggio 1999, n. 185, di recepimento della direttiva 97/7/CEE, ora
abrogati e sostituiti dal d.lgs. 6 settembre 2005, n. 2006 “Codice del
consumo”, proteggono il consumatore anche in materia di contratti
a distanza.
• Prescrizioni particolari per le vendite effettuate tramite televisione
– L’emittente televisiva deve accertare, prima di metterle in onda,
che il titolare dell’attività è in possesso dei requisiti prescritti per
l’esercizio di vendita al dettaglio (operazione questa assolutamente
difficile, se non addirittura impossibile, perché occorrerebbe acquisire il certificato del casellario giudiziale che per l’emittente non sembra sia possibile da ottenere);
– deve essere esposta l’indicazione, durante la trasmissione (mediante cartello o altro mezzo idoneo), de «il nome e la denominazione o la ragione sociale e la sede del venditore, il numero di iscrizione
al registro delle imprese ed il numero di partita IVA»;
– agli organi di vigilanza è consentito il libero accesso al locale
(come dianzi detto) indicato come sede del venditore;
– il soggetto incaricato della vendita (terza persona, diversa dal
titolare) «deve essere in possesso della licenza» di agenzia, prevista
dall’art. 115 del t.u.l.p.s. n. 773 del 1931 (ora, a far data dal 1° gennaio 2001, di competenza del Comune secondo quanto dispone il d.lgs.
n. 112/1998).
Anche a chi effettua le vendite tramite televisione è vietato inviare
al consumatore prodotti, se non a seguito di specifica richiesta; è
soltanto consentito l’invio di prodotti o di omaggi, senza spese o vincoli per il consumatore.
88
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
A queste vendite sono applicabili le disposizioni del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 “Codice del consumo” che accorda il diritto di
recesso all’acquirente (art. 64) da effettuarsi mediante invio «all’operatore commerciale» o a soggetto diverso, se indicato, «nel termine
di dieci giorni che decorrono» dalla data di sottoscrizione della nota
dell’ordine (per i contratti riguardanti prestazioni di servizi ovvero
fornitura di beni, se previamente mostrati o illustrati), ovvero dalla
data di ricezione della merce (nei casi in cui sia stato mostrato o
illustrato un prodotto diverso da quello oggetto del contratto del
prodotto ricevuto). Si veda il d.lgs. n. 206/2005 riportato in questo
volume.
23. Vendite effettuate al domicilio dei compratori e legge 17
agosto 2005, n. 173
L’art. 19 del d.lgs. 114/1998, anche per «la vendita al dettaglio o
la raccolta di ordinativi di acquisto presso il domicilio dei consumatori», allo stesso modo delle altre forme speciali di vendita, stabilisce che è assoggettata alla previa comunicazione al Comune nel
quale l’esercente ha la residenza, se persona fisica, o la sede legale,
se società.
Anche per queste fattispecie è stabilito che:
– l’attività può essere iniziata una volta che siano trascorsi 30 giorni da quando la comunicazione è pervenuta al Comune;
– nella comunicazione (da effettuarsi con il Modello Com. 7) il
titolare deve dichiarare il settore merceologico ed il possesso dei requisiti di cui all’art. 5 (l’elencazione completa è riportata nel paragrafo 19 di questo stesso Capitolo, «Spacci ...»).
In analogia a quanto previsto dalle previgenti norme è stabilito
che se il titolare intende avvalersi di incaricati per l’esercizio dell’attività deve:
– comunicare l’elenco delle persone incaricande all’autorità di
pubblica sicurezza del luogo di sua residenza o sede legale (Questore, Commissariato di p.s. o Sindaco);
– accertare che gli incaricati siano in possesso dei requisiti di cui
all’art. 5, comma 2 (requisiti morali elencati al paragrafo 19 di questo stesso capitolo);
– rilasciare un tesserino di riconoscimento che deve «essere esposto in modo visibile durante le operazioni di vendita». Il tesserino
numerato e aggiornato annualmente deve contenere le generalità e
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
89
la fotografia dell’incaricato, nonché l’indicazione a stampa della sede
dell’azienda, dei prodotti oggetto dell’attività dell’impresa e il nome
del responsabile dell’impresa stessa, il quale deve anche firmare il
tesserino stesso;
– il tesserino di riconoscimento deve essere ritirato in tutti i casi
in cui l’incaricato perda i prescritti requisiti morali;
– anche a queste vendite si applicano le disposizioni del d.lgs. 6
settembre 2005, n. 206 “Codice del consumo” (riportato in questo
volume), di cui si è detto al precedente paragrafo.
Le sopra sintetizzate norme si applicano anche nel caso sia lo
stesso commerciante a svolgere l’attività di vendita al domicilio.
Occorre ancora aggiungere che la «Disciplina della vendita diretta
a domicilio e la tutela del consumatore dalle forme di vendita piramidali» è contenuta nella legge 17 agosto 2005, n. 173 (riportata in questo volume) e che tale legge non modifica sostanzialmente nulla ai
principi ed alle procedure avanti descritti. Infatti, tale legge si limita
a definire le vendite dirette a domicilio, sia direttamente dal titolare
dell’azienda, sia a mezzo di incaricato, il rapporto che si instaura
«fra impresa affidante e incaricato alla vendita diretta a domicilio»,
nonché «Divieto delle forme di vendita piramidali e di giochi o catene»
di Sant’Antonio.
Per la considerazione che, a ben vedere, la disciplina contenuta
nella citata legge 173/2005 non interessa i soggetti a cui è destinata
questa pubblicazione, si omette ogni approfondimento.
23.1. Vendite a domicilio da parte dei commercianti su aree pubbliche
Ai commercianti sulle aree pubbliche, muniti dell’autorizzazione commerciale di vendita su qualsiasi area pubblica esclusivamente
in forma itinerante, la quale, per il disposto del comma 4 dell’art.
28 del d.lgs. 114/1998, abilita «anche alla vendita al domicilio del
compratore nonché nei locali (= nel luogo) ove questi si trovi per
motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago», si
applicano «le disposizioni concernenti gli incaricati» delle vendite;
conseguentemente, anche per i commercianti su aree pubbliche,
come per ogni altro imprenditore che effettua personalmente le vendite di cui è trattazione, è obbligatorio il tesserino di riconoscimento
come sopra descritto, ovviamente sottoscritto dallo stesso imprenditore.
90
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
24. Propaganda a fini commerciali
Dispone l’art. 20 del d.lgs. 114/1998 che «l’esibizione o illustrazione di cataloghi e l’effettuazione di qualsiasi forma di propaganda
commerciale presso il domicilio del consumatore o nei locali (= nelle località) nei quali il consumatore si trova, anche per motivi di lavoro, studio, cura o svago, sono sottoposte alle disposizioni sugli incaricati e sul tesserino di riconoscimento» di cui è stata fatta descrizione per le vendite a domicilio al precedente paragrafo 23.
Per la pubblicità ingannevole, si veda il d.lgs. 2 agosto 2007, n.
145, riportato in questo volume.
25. Commercio elettronico (cfr. anche il paragrafo 4 del Cap. XXI,
nonché le circolari ed i pareri ministeriali riportati in fondo al
volume)
Con l’art. 21 del d.lgs. 114/1998 è stato demandato (oggettivamente) al «Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato di
promuovere l’introduzione e l’uso del commercio elettronico» in conformità e nel rispetto dei principi elencati nello stesso articolo.
Nessuna norma regolamentare risulta essere stata emanata dal
Ministero delle attività produttive (subentrato al Minindustria ed ora
chiamato Ministero dello sviluppo economico), ma sono stati emanati i seguenti 4 provvedimenti:
1) circolare n. 3487/C, prot. n. 505099 in data 1° giugno 2000 dall’oggetto: «Disciplina della vendita di beni tramite mezzo elettronico. Commercio elettronico», integralmente riportata fra le «Circolari» in fondo al volume e della quale qui si riporta la parte ritenuta
maggiormente interessante:
«Al riguardo si osserva che il commercio elettronico, ossia l’attività commerciale svolta nella rete Internet mediante l’utilizzo di un
sito Web (e-commerce), ove sia svolta nei confronti del consumatore
finale e assuma la forma di commercio interno, è soggetta alla disciplina dell’art. 18 del predetto decreto n. 114.
Di conseguenza, ai fini e per gli effetti di cui al citato art. 18:
• L’attività in discorso è soggetta a previa comunicazione al Comune nel quale l’esercente ha la residenza, se persona fisica, o, nel
caso di società, la sede legale (cfr. il modello Com. 6-bis, approvato
dalla Conferenza unificata il 27 settembre 2001 e pubblicato in G.U.
24 ottobre 2001, n. 248).
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
91
• L’attività può essere iniziata decorsi trenta giorni dal ricevimento
della comunicazione da parte del Comune (cfr. comma 1).
• Nella comunicazione devono essere dichiarati la sussistenza del
possesso dei requisiti per l’esercizio dell’attività prescritti dall’art. 5
del decreto n. 114, nonché il settore merceologico di attività (cfr.
comma 1).
• Nel caso di attività relativa al settore merceologico alimentare,
il soggetto deve essere in possesso di uno dei requisiti professionali
indicati alle lettere a), b) e c) del comma 5 dell’art. 5. Il possesso del
requisito professionale prescritto è necessario anche qualora lo stoccaggio dei prodotti avvenga in un magazzino distante dal luogo dove
è in uso il mezzo elettronico.
• In caso di società si richiama l’attenzione sul comma 6 del
predetto art. 5 il quale dispone che il «possesso di uno dei requisiti
di cui al comma 5 è richiesto con riferimento al legale rappresentante o ad altra persona specificamente preposta all’attività commerciale».
• È vietato inviare prodotti al consumatore se non a seguito di
specifica richiesta (cfr. comma 2).
• È consentito l’invio di campioni di prodotti o di omaggi al consumatore solo se non vi siano spese o vincoli a carico del medesimo
(cfr. comma 2).
• Prima dell’approvazione della modulistica, gli elementi e i dati
richiesti dal citato art. 18 potevano essere forniti con una comunicazione in forma libera, ora si adatta il Mod. com 6-bis.
Va evidenziato, altresì, che le violazioni alle disposizioni di cui
all’art. 18 sono punite con la sanzione amministrativa prevista dall’art. 22, comma 1, del decreto n. 114.
Le regole sopra richiamate, per via del fatto che l’art. 18 concerne
le forme speciali di vendita al dettaglio, si applicano unicamente agli
operatori che svolgono l’attività di acquisto per la rivendita ai consumatori finali.
Per quel che concerne la vendita all’ingrosso, infatti, il grossista è
tenuto unicamente a dichiarare, al momento dell’iscrizione al Registro delle imprese, il possesso dei requisiti morali, nonché di quelli
professionali, di cui all’art. 5 del decreto, qualora venda prodotti appartenenti al settore merceologico alimentare»;
2) risoluzione ministeriale 7 marzo 2002, prot. n. 502986 della quale
sono state fornite puntualizzazioni (riportata nelle «Circolari»);
3) circolare ministeriale, molto dettagliata e complessa, 17 giugno 2002, n. 3547/C, integralmente riportata al n. 8 della Parte VI
92
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
«Circolari», alla quale si rinvia non essendo possibile qui sintetizzare;
4) d.lgs. 9 aprile 2003, n. 70 (11) in attuazione della direttiva 2000/
31/CE, della quale direttiva è stato tenuto conto nella circolare ministeriale del 17 giugno 2002, sopra richiamata (il d.lgs. n. 70/2003 non
è compreso in questo volume, ma si riportano in nota gli estremi
affinché gli interessati possano rintracciarlo).
• Obblighi del presentatore delle offerte di acquisto televisive e/o Internet
Il d.lgs. 9 aprile 2003, n. 70 (11) «Attuazione della direttiva 2000/31/CE
relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi dell’informazione nel mercato
interno, con particolare riferimento al commercio elettronico», all’art. 7
«Informazioni generali obbligatorie» testualmente stabilisce:
«1. Il prestatore, in aggiunta agli obblighi informativi previsti per
specifici beni e servizi, deve rendere facilmente accessibili, in modo
diretto e permanente, ai destinatari del servizio e alle autorità competenti le seguenti informazioni:
a) il nome, la denominazione o la ragione sociale;
b) il domicilio o la sede legale;
c) gli estremi che permettono di contattare rapidamente il prestatore e di comunicare direttamente ed efficacemente con lo stesso,
compreso l’indirizzo di posta elettronica;
d) il numero di iscrizione al repertorio delle attività economiche,
Rea, o al registro delle imprese;
e) gli elementi di individuazione, nonché gli estremi della competente autorità di vigilanza qualora un’attività sia soggetta a concessione, licenza od autorizzazione;
f) per quanto riguarda le professioni regolamentate:
1) l’ordine professionale o istituzione analoga, presso cui il prestatore sia iscritto e il numero di iscrizione;
2) il titolo professionale e lo Stato membro in cui è stato rilasciato;
3) il riferimento alle norme professionali e agli eventuali codici
di condotta vigenti nello Stato membro di stabilimento e le modalità
di consultazione dei medesimi;
g) il numero della partita IVA o altro numero di identificazione
considerato equivalente nello Stato membro, qualora il prestatore
eserciti un’attività soggetta ad imposta;
(11) In G.U. 14 giugno 2003, n. 87, s.o. n. 61/L dal titolo «Attuazione della direttiva
2000/31/CE relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione
nel mercato interno, con particolare riferimento al commercio elettronico».
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
93
h) l’indicazione in modo chiaro ed inequivocabile dei prezzi e delle
tariffe dei diversi servizi della società dell’informazione forniti, evidenziando se comprendono le imposte, i costi di consegna ed altri
elementi aggiuntivi da specificare;
i) l’indicazione delle attività consentite al consumatore e al destinatario del servizio e gli estremi del contratto qualora un’attività sia
soggetta ad autorizzazione o l’oggetto della prestazione sia fornito
sulla base di un contratto di licenza d’uso.
2. Il prestatore deve aggiornare le informazioni di cui al comma 1.
3. La registrazione della testata editoriale telematica è obbligatoria esclusivamente per le attività per le quali i prestatori del servizio
intendano avvalersi delle provvidenze previste della legge 7 marzo
2001, n. 62».
26. Divieto delle vendite all’asta per televisione
In modo drastico, ma chiaro ed inequivoco, il comma 5 dell’art.
18 stabilisce che «Le operazioni di vendita all’asta realizzate per
mezzo della televisione o di altri mezzi di comunicazione sono vietate». Secondo il Ministero delle attività produttive (ora Ministero dello sviluppo economico), il divieto è operativo soltanto per i commercianti al dettaglio. Si veda la circolare n. 3547/C in data 17 giugno
2002, riportata integralmente fra le «Circolari», voce “Elettronico”.
27. Priorità nell’accoglimento delle domande di autorizzazione
Com’è risaputo, le norme contenute nel decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, sono entrate in vigore il 24 aprile 1999 (il 365°
giorno successivo a quello della pubblicazione) e non prevedono priorità per gli esercizi di vicinato essendo assoggettati alla sola comunicazione, ovviamente con il possesso dei prescritti requisiti nel richiedente e l’osservanza delle prescrizioni regolamentari comunali.
Invece per gli esercizi della media e grande distribuzione, che sono
assoggettati alla previa autorizzazione comunale, sono previste precedenze e preferenze che dovevano determinare le singole Regioni,
osservando i seguenti principi:
– art. 10, comma 2: «La Regione stabilisce criteri e modalità ai
fini del riconoscimento della priorità alle domande di rilascio di autorizzazione all’apertura di una media o grande struttura di vendita
94
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
che prevedono la concentrazione di preesistenti medie o grandi strutture ..., ovvero, qualora trattasi di esercizi appartenenti al settore alimentare, alle domande di chi ha frequentato un corso di formazione
professionale ... Il rilascio della nuova autorizzazione comporta la
revoca di quelle relative alle strutture preesistenti, prese in considerazione ai fini della predetta priorità»;
– art. 10, comma 3: «La Regione stabilisce altresì i casi in cui l’autorizzazione all’apertura di una media struttura di vendita e all’ampliamento della superficie di una media o di una grande struttura di
vendita è dovuta a seguito di concentrazione o accorpamento di esercizi autorizzati ai sensi dell’art. 24 della legge 11 giugno 1971, n. 426,
per la vendita di generi di largo e generale consumo. Il rilascio dell’autorizzazione comporta la revoca dei titoli autorizzatori relativi ai
preesistenti esercizi».
Appare evidente, dalle linee programmatiche sopra tracciate, che
le Regioni hanno avuto l’incombenza di provvedere all’accorpamento di esercizi di media e di grande struttura e all’accorpamento degli
esercizi autorizzati in precedenza in base all’art. 24 della legge 426/
1971, per i quali può essere ripetuta (migliorata, peggiorata o soltanto ripetuta) la disciplina contenuta nel comma 3 dell’art. 25, sopra
illustrata. Non è invece ammesso o prevedibile, ed è ovvio, l’accorpamento degli esercizi di vicinato.
Avendo le Regioni provveduto in vario modo a disciplinare le priorità e gli accorpamenti dianzi detti, diventa difficile sintetizzare qui
le varie disposizioni, per cui si consigliano gli operatori di accertare,
in caso di bisogno, quali disposizioni agevolative prevedono le leggi
della propria Regione.
Si aggiunge che nel caso la propria Regione non avesse disciplinato in modo specifico la creazione di nuovi esercizi della media struttura di vendita, mediante l’accorpamento degli esercizi di vicinato
muniti dell’autorizzazione rilasciata in base all’art. 24 dell’abrogata
legge 426/1971 per la vendita dei generi di largo e generale consumo,
in via sostitutiva si applica la procedura introdotta dall’art. 20 della
legge 5 marzo 2001, n. 57, sintetizzata al precedente paragrafo 16.
Si aggiunge, per ragioni di completezza, che le disposizioni avanti riportate possono risultare radicalmente cambiate nelle Regioni
che si sono avvalse della nuova potestà legislativa attribuitale dall’art. 117 della Costituzione, come introdotto ex novo dalla legge costituzionale 18 novembre 2001, n. 3.
Attualmente le Regioni che hanno disciplinato con proprie leggi
l’esercizio del commercio al dettaglio sono:
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
95
1) la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, con la l.r. 5 dicembre 2005, n. 29, dal titolo «Normativa organica delle attività commerciali»;
2) la Regione Liguria, con la l.r. n. 1 del 3 gennaio 2007, dal titolo «Testo Unico in materia di commercio»;
3) la Regione Puglia, con la l.r. n. 11 dell’1 agosto 2003, dal titolo
«Nuova disciplina del commercio»;.
4) la Regione autonoma della Sardegna, con la l.r. 18 maggio
2006, n. 5, dal titolo «Disciplina generale delle attività commerciali»;
5) la Regione Toscana, con la l.r. 12 maggio 2005, n. 28, denominata «Codice del commercio»;
6) la Regione Veneto, con la l.r. 13 agosto 2004, n. 15 dal titolo
«Norme di programmazione per l’insediamento di attività commerciali nel Veneto», e con la l.r. 16 aprile 2001, n. 10 «Norme in materia
di commercio su aree pubbliche».
Nelle suddette Regioni prevalgono le disposizioni regionali rispetto
a quelle statali.
28. Il silenzio-assenso come previsto dagli artt. 8 e 9 del d.lgs.
114/1998 e la comunicazione di accoglimento o rigetto delle domande
A completamento ed integrazione del precedente paragrafo 6, si
ribadisce che l’art. 8 del d.lgs. 114/1998, per quanto qui interessa,
stabilisce che il Comune nell’adottare le norme sul procedimento ai
fini del rilascio delle autorizzazioni per le medie strutture di vendita,
sulla base delle disposizioni regionali e degli obiettivi previsti dalla
programmazione della rete distributiva, stabilisce «il termine, non
superiore a 90 giorni dalla data di ricevimento, entro il quale le domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego» entro il medesimo termine.
A sua volta il successivo art. 9 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che
relativamente alle grandi strutture di vendita le autorizzazioni le rilasciano i Comuni, ma a seguito del parere favorevole di una conferenza di servizi (in pratica di una commissione) «costituita da tre
membri, rappresentanti rispettivamente la Regione, la Provincia e il
Comune medesimo». La conferenza deve essere convocata «entro 60
giorni» dal ricevimento della domanda e «le deliberazioni della conferenza», da assumersi a maggioranza di voti dei componenti, devono
essere adottate «entro 90 giorni dalla convocazione» (totale 150 gg.).
96
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
A tal fine la Regione è tenuta ad adottare le norme sul procedimento
concernenti il rilascio delle autorizzazioni per le grandi strutture di
vendita, nonché «il termine, comunque non superiore a 120 giorni dalla
data di convocazione della conferenza di servizi», «entro il quale le
domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il
provvedimento di diniego». Da quanto precede consegue che, in ogni
caso, alle domande per l’apertura delle grandi strutture di vendita
dovrebbe essere data risposta, negativa o positiva, non oltre 180 giorni
dalla data di presentazione delle domande (al massimo 60 giorni per
la convocazione della conferenza + al massimo 120 giorni per l’adozione della deliberazione della conferenza di servizi e la comunicazione, positiva o negativa, agli interessati).
Da quanto precede non par dubbio che normativamente il silenzio-assenso per gli esercizi della media struttura di vendita matura
in 90 giorni dalla presentazione della domanda (salvo interruzione
come è probabile che succeda in conformità e con la procedura indicata nel precedente paragrafo 5), mentre per le grandi strutture di
vendita il silenzio-assenso matura entro il termine massimo di 180
giorni dalla data di presentazione della domanda (caso per caso occorrerà accertare la data di convocazione della conferenza di servizi
da cui decorrono i 120 giorni come sopra stabiliti). Nei casi in cui la
propria Regione avesse disposto diversamente occorre osservare la
disposizione regionale.
Come sopra detto sono stati sostituiti i previgenti termini (descritti
nel precedente paragrafo 6) perché maturi il silenzio-assenso.
29. Ricorsi e motivazione dei provvedimenti di diniego delle autorizzazioni commerciali
Si premette che i provvedimenti amministrativi tutti, ed in special modo quelli che negano il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio del commercio, in quanto, fra l’altro, rappresentano un’eccezione rispetto alla regola del rilascio in applicazione del principio della
libertà economica privata portato dall’art. 41 della Costituzione, devono essere adeguatamente motivati.
Avverso i provvedimenti di diniego delle autorizzazioni commerciali è possibile esperire il ricorso giurisdizionale al T.A.R. secondo
quanto stabilisce la legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (sulla istituzione
dei T.A.R.), come modificata con legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giudizio amministrativo) competente per terri-
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
97
torio entro 60 giorni dalla data di piena conoscenza e/o dalla notifica del provvedimento.
Per il ricorso al T.A.R. occorre il ministero di un avvocato.
È possibile anche esperire il ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, per soli motivi di legittimità, entro 120 giorni dalla
notifica o dalla piena conoscenza del provvedimento. Per il ricorso
straordinario non necessita l’intervento del legale.
30. Possibilità riservate alla p.a. dopo maturato il silenzio-assenso
Nel rispetto dei principi previsti dall’art. 20 della legge 7 agosto
1990, n. 241, nei casi in cui sia decorso il termine (a seconda dei
casi) e si sia formato il silenzio-accoglimento, la pubblica amministrazione può provvedere alla revoca e/o all’annullamento del provvedimento per motivi di pubblico interesse (ed anche «nel caso di
mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario»). Ovviamente i motivi di pubblico interesse devono essere evidenziati con chiarezza e puntualità per poter «annullare l’atto di assenso» formatosi illegittimamente. Si sottolinea che
l’interesse pubblico deve essere attuale e reale e deve essere chiaramente e puntualmente indicato nel provvedimento; al provvedimento se viene adottato in data vicina all’avvenuta formazione del silenzio-assenso si attribuisce minor peso relativamente ai diritti acquisiti dal cittadino; viceversa, nel caso il provvedimento venga adottato
a distanza di tempo, essendosi radicato, sia pure illegittimamente, il
diritto in capo al cittadino, l’interesse pubblico deve essere effettivamente attuale ed adeguatamente evidenziato nel relativo provvedimento.
31. Preposto all’esercizio dell’attività e suoi sostituti
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che ha innovato la
disciplina del commercio nulla stabilisce relativamente alla figura
del preposto allo svolgimento delle attività commerciali, pur prevedendolo in via indiretta per alcune attività. Infatti:
– il comma 6 dell’art. 5 prevede che «In caso di società il possesso
dei requisiti di cui al comma 5, cioè del solo requisito morale» (e
non anche di quello professionale nei casi in cui necessita), «è ri-
98
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
chiesto con riferimento al legale rappresentante o altra persona specificamente preposta all’attività commerciale»;
– l’art. 3 che disciplina gli esercizi di «vicinato» fa riferimento
esclusivamente al «soggetto interessato», cioè all’aspirante e/o al titolare dell’esercizio, da cui dovrebbe conseguire che non sarebbe
ammessa la nomina di un preposto;
– nemmeno gli artt. 8 e 9, che disciplinano le medie e grandi strutture di vendita, fanno riferimento alcuno ai possibili preposti che
possono essere addetti ai singoli esercizi, ma sarebbe impensabile
che in fattispecie si possa escludere la possibilità di nomina di uno o
più preposti addetti alla vendita o alla gestione;
– l’art. 16, comma 3, per quanto afferisce agli «spacci interni» stabilisce che nella comunicazione a cui sono assoggettati gli spacci
«deve essere dichiarata la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 5»
(in questo caso si chiedono i requisiti morali e professionali) «della
persona preposta alla gestione».
In tutte le altre ipotesi di attività commerciali previste dal decreto 114/1998, comprese quelle che si svolgono su aree pubbliche, non
si fa riferimento alcuno alla possibilità di affidare la gestione a dei
preposti; da tale silenzio sembrerebbe di dover concludere che, fatta
eccezione per le ipotesi di cui all’art. 5, comma 6 (società) e dell’art.
16, comma 3 (spacci interni), non sarebbe ammessa alcuna nomina
di preposto/gestore degli esercizi.
Di contro alla predetta ipotetica conclusione si deve evidenziare
che, a carattere generale, è ammessa la rappresentanza mediante
conferimento dell’incombenza da un soggetto ad un altro (ai sensi
dell’art. 1387 e sino all’art. 1397 c.c.) e più puntualmente che per le
imprese commerciali dall’art. 2203 del c.c. è prevista la possibilità di
nomina di un institore, cioè di un soggetto «preposto all’esercizio di
una impresa commerciale».
Conseguentemente, a carattere generale, si può fare ricorso alla
nomina institoria; tuttavia deve rilevarsi la notevole differenza esistente tra la previgente e la nuova normativa; infatti in base alla previgente legge 426/1971 si poteva procedere alla nomina di preposti
con l’iscrizione nell’elenco speciale del Rec, ai sensi dell’art. 9 dell’abrogata legge 426/1971, mentre, dall’entrata in vigore del decreto
114/1998, si deve, necessariamente, far ricorso alla nomina degli institori a mezzo di atto notarile, anche se c’è chi sostiene che sia idonea la nomina institoria attraverso l’iscrizione al Registro delle imprese; infatti, dalle vigenti norme si ricava:
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
99
Modalità di conferimento e pubblicità della preposizione – L’art. 2206
del codice civile stabilisce che «la procura con sottoscrizione del preponente autenticata» (da pubblico ufficiale = notaio) «deve essere
depositata per l’iscrizione presso il competente ufficio del registro
delle imprese» (= nel registro delle imprese istituito presso la Camera di commercio della Provincia sede dell’impresa).
«In mancanza dell’iscrizione» (presso il registro delle imprese),
«la rappresentanza si reputa generale e le limitazioni di essa non sono
opponibili ai terzi, se non si prova che questi le conoscevano al momento della conclusione dell’affare».
Modifica e revoca della procura – Art. 2207 c.c.: «Gli atti con i quali viene successivamente limitata o revocata la procura devono essere depositati per l’iscrizione nel registro delle imprese, anche se la
procura non fu pubblicata.
In mancanza dell’iscrizione, le limitazioni o la revoca non sono
opponibili ai terzi, se non si prova che questi le conoscevano al momento della conclusione dell’affare».
Poteri dell’institore (= del preposto) – Art. 2204 c.c.: «L’institore può
compiere tutti gli atti pertinenti all’esercizio dell’impresa a cui è preposto, salve le limitazioni contenute nella procura. Tuttavia non può
alienare o ipotecare i beni immobili del preponente, se non è stato a
ciò espressamente autorizzato.
L’institore può stare in giudizio in nome del preponente per le
obbligazioni dipendenti da atti compiuti nell’esercizio dell’impresa a
cui è preposto».
Obblighi dell’institore (= del preposto) – Art. 2205 c.c.: «Per le imprese
o le sedi secondarie alle quali è preposto, l’institore è tenuto, insieme
con l’imprenditore, all’osservanza delle disposizioni riguardanti l’iscrizione nel registro delle imprese e la tenuta delle scritture contabili».
Premesso quanto precede, si può concludere affermando:
– che la nomina del preposto (= la preposizione) dal codice civile
è prevista ed ammessa (a carattere generale) per tutte le attività commerciali (= per tutte le aziende commerciali), quindi per gli esercizi
di vicinato, medie e grandi strutture di vendita, spacci di vendita,
ecc., appartengano essi a persone fisiche, società, enti o imprese pubbliche e private;
– che la nomina del preposto è sempre obbligatoria nei casi in cui
titolari dell’azienda (o comunque dell’attività) commerciale siano le
società, gli enti e/o le imprese pubbliche e private;
– che la nomina del preposto (e anche la revoca) debba avvenire
con procura autenticata da notaio e depositata per l’iscrizione nel
100
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
registro delle imprese della Camera di commercio della Provincia sede
dell’impresa;
– che pur non essendo prescritto da alcuna norma, nei casi in cui
la nomina del preposto sia obbligatoria, è utile e conveniente che il
nominativo del preposto venga scritto sull’autorizzazione commerciale, nei casi in cui questa venga rilasciata;
– che a parte l’ipotesi di iscrizione del nominativo del preposto
sull’autorizzazione, allo stato della legislazione, nessuna comunicazione deve essere fatta al Comune del nominativo del preposto.
Per ragioni di completezza si ricorda che il Minindustria con circolare n. 3467/C in data 28 maggio 1999 in merito all’argomento ha
fatto noto che: «Per quanto concerne il possesso di uno dei requisiti
di cui all’art. 5, comma 5, si osserva che, qualora la società o l’organismo collettivo intenda indicarne il possesso in capo “ad altra persona specificamente preposta all’attività commerciale”, questa deve
risultare designata con apposito atto. Considerata la specificità richiesta dalla disposizione si ritiene altresì che non possa essere nominato un medesimo preposto per più società».
32. Termine per attivare gli esercizi commerciali e proroghe in
casi particolari accordabili dal Comune
L’art. 31 dell’abrogata legge 426/1971 stabiliva che gli esercizi commerciali dovevano essere attivati:
a) entro sei mesi dalla data del rilascio dell’autorizzazione, se
normale esercizio commerciale;
b) entro un anno dalla data del rilascio dell’autorizzazione, per i
centri commerciali ed i punti di vendita al dettaglio aventi superficie
di vendita superiore a 1.500 mq. e gli esercizi di vendita al dettaglio
di generi di largo e generale consumo, con superficie superiore a 400
mq., nei Comuni con popolazione residente inferiore a 10mila abitanti.
Ai fini del rispetto dei prescritti termini e per evitare la dichiarazione di decadenza delle autorizzazioni commerciali non attivate con
tempestività:
– il comma 9 dell’art. 41 del pure abrogato d.m. 4 agosto 1988, n.
375 stabiliva che il termine di cui all’art. 31, lett. a), della legge decorre dalla data in cui l’interessato ha avuto comunicazione dell’avvenuto rilascio dell’autorizzazione;
– la richiesta per l’eventuale proroga di attivazione dell’esercizio,
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
101
in caso di comprovata necessità, deve essere presentata al Comune
prima della scadenza del termine stabilito per l’attivazione.
In parziale analogia alla pregressa e sopra sintetizzata disciplina,
l’art. 22 del d.lgs. n. 114/1998 nulla stabilisce relativamente all’attivazione degli esercizi di «vicinato». Per contro, per gli altri due tipi di
esercizi assoggettati ad autorizzazione (medie e grandi strutture di
vendita), lo stesso art. 22 stabilisce che: «L’autorizzazione all’apertura (degli esercizi) è revocata qualora il titolare: non inizi l’attività:
– di una media struttura di vendita entro un anno dalla data del
rilascio;
– di una grande struttura di vendita, entro due anni dalla data del
rilascio.
In entrambe le ipotesi è previsto «salvo proroga in caso di comprovata necessità».
Consegue che non essendo stati fissati termini per l’attivazione
degli esercizi di vicinato, i loro titolari, una volta effettuata la «comunicazione» al Comune dell’apertura di un negozio di vicinato, di
cui all’art. 7, avranno tutto il tempo che riterranno opportuno per
attivarlo (soltanto una Regione ha stabilito in un anno il termine per
attivare gli esercizi di vicinato).
Invece, allo stesso modo della pregressa disciplina, per le medie
strutture l’art. 22 accorda il termine di un anno, e per le grandi strutture il termine è di due anni. In entrambi i casi salvo proroga per
comprovata necessità.
Conseguentemente per le medie e le grandi strutture di vendita a
domanda in competente bollo, da presentarsi al Comune prima che
decorra l’anno od i due anni di tempo accordati per attivare l’esercizio, nei casi in cui ricorrano «comprovate necessità», da esplicitare e
se necessario da documentare con la domanda, il Comune può (non
è obbligato per cui può esaminare con discrezionalità la situazione
prospettata) accordare una o più proroghe per l’inizio dell’attività.
33. Igiene degli addetti alle vendite e dei locali commerciali
a) Igiene dei locali (non necessita l’autorizzazione sanitaria)
L’art. 231 del t.u. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. 1265, la
legge 30 aprile 1962, n. 283 ed il relativo regolamento d’esecuzione,
approvato con d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327, prescrivono l’autorizzazione sanitaria per l’apertura di alberghi, pensioni, locande, alberghi
102
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
diurni, affittacamere, ristoratori, trattorie, mescite, caffè e osterie e
per gli «stabilimenti, laboratori di produzione, preparazione e confezionamento, nonché deposito all’ingrosso di sostanze alimentari», ed
anche per i piccoli laboratori artigianali annessi ad esercizi di somministrazione di sostanze alimentari e bevande, ma non prescrivono
la medesima autorizzazione per gli esercizi commerciali.
Conseguentemente si deve affermare (di contro a quanto, inopinatamente e quindi illegittimamente, qualche volta, hanno affermato alcuni medici dell’A.S.L. ed anche qualche giudice) che gli esercizi
commerciali di vendita dei generi alimentari non potendo essere assimilabili né agli stabilimenti e/o laboratori di produzione, perché non
preparano, né confezionano prodotti alimentari, né ai «piccoli laboratori artigianali annessi ad esercizi di somministrazione di sostanze alimentari e bevande», non sono né possono essere assoggettati
all’autorizzazione sanitaria, ma, come già detto, rimangono assoggettati a semplice ispezione sanitaria per accertare l’idoneità e la salubrità dei locali e delle attrezzature e per l’uso dei prescritti indumenti e del possesso del libretto sanitario da parte del personale addetto alle vendite (laddove la Regione non abbia abrogato il libretto
sanitario).
L’art. 41 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375, al comma 5, stabiliva «che
l’esame della domanda ed il rilascio dell’autorizzazione non sono subordinati alla presentazione preventiva del certificato sanitario dei
locali ...»; tuttavia bisogna subito aggiungere che, seppure non sia
prescritto il preventivo accertamento dell’idoneità dei locali sotto
l’aspetto igienico-sanitario, per la considerazione che, comunque, la
salute pubblica deve essere salvaguardata, a tale accertamento deve
essere provveduto prima che venga iniziata l’attività di vendita, ovviamente, soltanto quando si vendono generi alimentari.
Infatti, il Min. industria, con propria risoluzione (pubblicata sul
Notiziario del settembre 1978), sul punto ebbe ad affermare che all’accertamento dell’idoneità dei locali (anche) sotto l’aspetto igienico-sanitario potrà provvedersi dopo che l’interessato avrà ottenuto
la disponibilità dei locali, subordinando, ovviamente, l’inizio dell’attività a dopo che sarà stata accertata l’idoneità dei locali stessi, perché «l’autorizzazione comunale alla vendita ha valore, infatti, esclusivamente sotto il profilo commerciale, e il suo possesso non legittima il titolare ad operare in difformità dalle norme di carattere igienico-sanitario previste per l’esercizio del commercio».
All’accertamento dell’idoneità dei locali sotto il profilo igienicosanitario deve provvedere il medico della funzione pubblica dell’A.S.L.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
103
del luogo, sulla base di quanto eventualmente prescrivono i regolamenti comunali di igiene e di polizia urbana. Il medico accertatore è
tenuto a rilasciare apposita attestazione descrittiva dei locali con
conseguente giudizio finale, positivo o negativo.
b) Idoneità ed igiene del personale addetto alle vendite
Per il disposto dell’art. 14 della legge 30 aprile 1962, n. 283, e
del titolo III del d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327, il personale addetto
alla manipolazione, alla vendita, alla somministrazione o alla distribuzione delle sostanze alimentari deve essere munito del libretto
di idoneità sanitaria, rilasciato dall’autorità sanitaria del Comune
di residenza (che ha validità per un anno, cioè ogni anno deve essere rinnovato). Il libretto sanitario personale più di una Regione l’ha
abolito e sostituito con la frequenza di un corso.
Inoltre, secondo quanto dispone l’art. 42 del citato d.P.R. n. 327/
1980, il personale addetto alla preparazione, manipolazione e confezionamento di sostanze alimentari «negli esercizi di vendita» deve indossare adeguata giacca o sopraveste di colore chiaro, nonché idoneo copricapo che contenga la capigliatura. Giacche, sopraveste e
copricapo devono essere tenuti puliti; anche la pulizia della persona,
con particolare riguardo alle mani, deve essere curata.
Le sanzioni per le eventuali violazioni sono previste dall’art. 14
della legge 30 aprile 1962, n. 283 e dal regolamento oggetto del d.P.R.
26 marzo 1980, n. 327.
Le predette disposizioni non sono cambiate con l’entrata in vigore del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114.
34. La disciplina della vendita di oggetti usati di modesto valore non aventi valore di antichità
Per trattare l’argomento occorre, prima di ogni cosa, chiarire cosa
debba intendersi per «cose antiche» e cosa per «cose usate».
È principio di carattere generale quello che afferma che sono oggetti «antichi» quelli che datano da più di 50 anni, mentre sono oggetti «usati», senza essere antichi, quelli che hanno assolto ad una o
più utilizzazioni ed hanno la medesima destinazione funzionale degli oggetti nuovi dello stesso genere, un loro autonomo valore ed un
distinto mercato, tant’è che sotto il profilo strettamente commerciale sono considerati prodotti a sé stanti.
104
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
La disciplina delle cose antiche ed usate, in via principale, è contenuta nell’art. 126 del t.u.l.p.s. n. 773/1931. Rientrano nella disciplina del citato art. 126, in via principale, gli oggetti di antichità, gli
oggetti di valore storico o artistico, le opere di pittura, di scultura, di
grafica, quelle di interesse storico o archeologico ed altre ancora
(come individuate dall’allegato «A» all’art. 63 del d.lgs. 2 gennaio 2004,
n. 42, «Codice dei beni culturali»).
Giusta la precisazione portata dal comma 2 dell’art. 247 del regolamento di esecuzione del citato t.u. n. 773/1931 (come introdotto ex
novo dall’art. 2, comma 1, del d.P.R. 28 maggio 2001, n. 311), le disposizioni di cui all’art. 126 del t.u., relative al commercio di cose
usate, «non si applicano per il commercio di cose usate prive di valore
o di valore esiguo» (il valore esiguo non è stato stabilito normativamente, per cui molta discrezionalità viene lasciata agli operatori commerciali e/o alle autorità locali).
Per la considerazione che in questa sede interessano le «cose usate» (in quanto soltanto queste rientrano nella disciplina del commercio) e non le cose antiche (oggetto della disciplina degli esercizi pubblici), ricordiamo che la giurisprudenza consolidata così differenzia le
cose «usate» da quelle «antiche»: sono «cose usate» tutti gli oggetti che
conservano, dopo il deterioramento dovuto all’uso, ancora un valore
economico, sebbene diminuito, oggetto di possibile contrattazione economica. Nella relativa nozione rientrano, pertanto, anche gli autoveicoli usati o le parti di essi che siano ancora utilizzabili per esercitare il
commercio e pertanto è sempre necessaria ed indispensabile la preventiva dichiarazione al Comune (se il Sindaco è anche autorità locale di
P.S., diversamente al Commissariato di polizia o alla Questura) nel
cui territorio si intende svolgere l’attività, di cui all’art. 126 del t.u.
della legge di p.s., anche se, unitamente alla predetta dichiarazione, è
prescritta l’apposita dichiarazione commerciale (di cui all’art. 7 del
d.lgs. n. 114/1998, se esercizio di vicinato, o l’autorizzazione per le
medie strutture e per il commercio su aree pubbliche).
La dichiarazione prescritta dall’art. 126 t.u.l.p.s. n. 773/1931,
si sostiene, ed a ragione, che necessita per permettere all’autorità
di polizia di vigilare su chi esercita la suddetta attività di oggetti
usati.
Conclusivamente si deve, pertanto, affermare che la dichiarazione di cui all’art. 126 del t.u.l.p.s. n. 773/1931 occorre anche per
vendere oggetti usati di modico valore, nei casi in cui non siano
anche antichi (quindi vi rientrano indumenti, scarpe e analoghi
oggetti usati. In questi casi senza la tenuta dei registri prescritti e
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
105
necessari per la vendita degli oggetti di antichità), e che unitamente alla denuncia di cui all’art. 126 occorre anche la dichiarazione di cui all’art. 7 del d.lgs. 114/1998 se la vendita viene effettuata in esercizio di vicinato, o dell’autorizzazione commerciale
se la vendita viene effettuata in esercizio della media struttura o
sulle aree pubbliche.
35. Le attività di vendita in musei, gallerie, scavi archeologici,
archivi di Stato, biblioteche ed analoghe istituzioni statali
Occorre ricordare che l’abrogato regolamento di esecuzione della
legge 11 giugno 1971, n. 426, approvato con d.m. 4 agosto 1988, n.
373, all’art. 61, dodicesimo comma, lettera l), espressamente stabiliva che le disposizioni della legge (n. 426/1971) sulla disciplina del
commercio non si applicavano agli Enti pubblici che vendevano pubblicazioni o altro materiale informativo, di propria o altrui elaborazione, concernente l’oggetto della loro attività.
Da tale disposizione regolamentare si sosteneva, fondatamente,
che per il commercio del materiale informativo dell’attività svolta,
gli Enti pubblici che gestivano direttamente le attività non abbisognavano di alcuna particolare autorizzazione, mentre se la gestione
veniva affidata a terzi era indispensabile l’autorizzazione per il commercio di libri e pubblicazioni.
Successivamente sono state emanate norme e disposizioni (tra cui
diversi decreti del Ministro dei beni culturali e ambientali), con le
quali sono stati stabiliti ed ampliati i servizi aggiuntivi da offrire al
pubblico a pagamento, tra cui:
a) il servizio editoriale, di vendita di cataloghi e sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, di vendita di ogni altro materiale
informativo, di riproduzioni di beni culturali;
b) i servizi riguardanti i beni librari e archivistici per la fornitura
di riproduzioni e il recapito nell’ambito del prestito bibliotecario;
c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;
d) la gestione dei punti vendita e utilizzazione commerciale delle
riproduzioni dei beni;
e) i servizi di accoglienza, di informazione, di guida e di assistenza didattica;
f) i servizi di caffetteria, guardaroba e dei centri di incontro e di
ristoro;
106
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
g) i servizi di pulizia, di vigilanza, di gestione dei biglietti d’ingresso;
h) l’organizzazione delle mostre e delle altre iniziative promozionali.
I sopra elencati servizi aggiuntivi possono essere gestiti sia direttamente dagli Enti pubblici titolari delle attività principali, sia «affidati in concessione a soggetti privati, ad enti pubblici economici, a fondazioni culturali e bancarie, a società e consorzi costituiti a tal fine, a
cooperative regolarmente costituite, qualora non possano essere svolti
mediante le risorse umane e finanziarie dell’amministrazione».
Le norme legislative e regolamentari sopra indicate, in pratica,
sono riferite alla regolarizzazione dei rapporti da instaurare tra le
Amministrazioni dello Stato titolari dei servizi ed i terzi aggiudicatari dei servizi aggiuntivi e nulla dicono relativamente alla necessità
dell’autorizzazione di cui alla legge n. 287/1991, per le somministrazioni di alimenti e bevande e dell’assoggettamento alla previa comunicazione al Comune per lo svolgimento delle distinte attività di vendita.
Nemmeno nelle norme successivamente emanate per disciplinare le attività commerciali è stato fatto alcun cenno alle attività aggiuntive che vengono svolte in musei, gallerie, scavi archeologici,
archivi di Stato, biblioteche ed analoghe strutture statali.
Per tali ragioni si rende qui necessario precisare che:
a) per lo svolgimento delle attività di somministrazione di alimenti
e bevande, tanto se l’attività viene svolta direttamente dall’Amministrazione, quanto se affidata in gestione a terzi, è necessaria ed indispensabile la speciale autorizzazione prevista dall’articolo 3, comma
6 della legge 25 agosto 1991, n. 287. Tali autorizzazioni vengono rilasciate (in campo nazionale e non nelle Regioni che hanno disciplinato con propria legge le somministrazioni) previa iscrizione al Rec
del soggetto gestore, il quale deve anche essere in possesso del libretto sanitario (laddove la propria Regione non l’abbia abrogato e sostituito con un corso) e dell’autorizzazione sanitaria di idoneità dei
locali e delle attrezzature relative alle somministrazioni;
b) per le vendite di prodotti «non alimentari» è necessaria e sufficiente la previa comunicazione al Comune – sugli appositi Mod. Com.
– analogamente a quanto previsto per gli «spacci interni» dall’art. 16
del d.lgs. n. 114/1998, a cui riteniamo siano assimilabili anche le attività museali e similari.
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
107
36. Vendita e noleggio di videocassette contenenti opere cinematografiche
a) La pregressa disciplina
Il comma 8 dell’art. 57 dell’abrogato regolamento di cui al d.m.
4 agosto 1988, n. 375, stabiliva che «Il commercio di videocassette
riproducenti opere cinematografiche è soggetto alle stesse disposizioni che disciplinano il commercio delle pellicole cinematografiche».
In conseguenza di tale disposizione il Ministero dell’interno aveva emanato delle circolari esplicative, che ora sono state abrogate
con la più recente circolare n. 559/C. 24472.13500 (9) 3 del 29 dicembre 1994 del seguente tenore: «Disponesi che direttive impartite
con circolare n. 559/C. 18195.13500 (9) 3 datata 13.12.1986 cessino
di avere applicazione, limitatamente at istruzioni concernenti obbligo per titolari esercizio commercio et noleggio videocassette munirsi presa d’atto ex art. 75 t.u.l.p.s. et detenere registro ex art. 131 r.d.
n. 635/1940, at partire 1° gennaio 1995. Con medesima decorrenza,
essendo venuto meno presupposto impositivo costituito da provvedimento amministrativo di cui art. 75 t.u.l.p.s., non est più dovuta,
da parte predetti esercenti, tassa concessione governativa prevista da
art. 86 lett. a) tariffa annessa d.P.R. 26.10.1972, n. 641 come modificato decreto Ministero finanze 20.8.1992».
Consegue dal contenuto della surriportata circolare che l’attività
di commercio delle videocassette rientrava nella disciplina del commercio sotto la voce «Audiovisivi» e per quanto dispone il d.lgs. 114/
1998 nel settore merceologico «non alimentari».
b) La vigente disciplina per la vendita delle videocassette
Non sembra una cosa seria, ma purtroppo il nostro legislatore,
non di rado, è disattento ed anche confusionario. Infatti, si è visto
sopra che con un semplice telegramma ministeriale è stata disposta
la disapplicazione della norma regolamentare che, per le videocassette riproducenti opere cinematografiche, prevedeva l’obbligo dell’osservanza del disposto dell’art. 75 del t.u.l.p.s. n. 773/1931, consistente nel «darne preventivo avviso scritto al Questore» che ne rilasciava ricevuta. Si deve ora, preliminarmente, evidenziare che l’art.
75 del citato t.u.l.p.s. è stato espressamente abrogato dall’art. 164,
comma 1, lett. e) del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e ulteriormente
precisare che dall’art. 8 della legge 18 agosto 2000, n. 248, è stato
108
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
introdotto nel t.u.l.p.s. n. 773/1931 l’art. 75-bis, così testualmente formulato:
«Chiunque intenda esercitare, a fini di lucro, attività di produzione, di duplicazione, di riproduzione, di vendita, di noleggio o di cessione a qualsiasi titolo di nastri, dischi, videocassette, musicassette
o altro supporto contenente fonogrammi o videogrammi di opere
cinematografiche o audiovisive o sequenze di immagini in movimento, ovvero intenda detenere tali oggetti ai fini dello svolgimento delle
attività anzidette, deve darne preventivo avviso al Questore che ne
rilascia ricevuta, attestando l’eseguita iscrizione in apposito registro.
L’iscrizione deve essere rinnovata ogni anno».
Consegue che ora anche chi vende e/o noleggia videocassette riproducenti opere cinematografiche è tenuto annualmente a dare «preventivo avviso al Questore che ne rilascia ricevuta attestando l’eseguita iscrizione in apposito registro».
c) Noleggio e prestito di videocassette
Con il decreto legislativo 16 novembre 1994, n. 685, attuativo della direttiva 92/100/CEE, è stato introdotto l’art. 18-bis alla legge 22
aprile 1941, n. 633, che così delimita il noleggio delle copie delle opere
indicate nell’art. 75-bis sopra riportato:
«Il diritto esclusivo di noleggiare ha per oggetto la cessione in uso
degli originali, di copie o di supporti di opere, tutelate dal diritto d’autore, fatta per un periodo limitato di tempo ed ai fini del conseguimento di un beneficio economico o commerciale diretto o indiretto».
Si ripete, per ogni buon fine, quanto detto sopra, e cioè che tanto
per effettuare le vendite che il noleggio delle videocassette e delle
altre opere, occorre, annualmente, «darne preventivo avviso al Questore» così come prevede l’art. 75-bis del t.u.l.p.s. introdotto, ex novo,
dall’art. 8, comma 2, della legge 18 agosto 2000, n. 248.
37. Assaggio gratuito di alimenti e bevande: non necessitava alcuna autorizzazione
Il comma 9 dell’art. 32 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375
che è rimasto vigente sino al 23 aprile 1999, a carattere innovativo
stabiliva che «Non costituisce attività di somministrazione di alimenti
o bevande l’assaggio gratuito di essi organizzato dal venditore a fini
promozionali o di scelta».
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
109
Dalla disposizione regolamentare conseguiva che a qualsiasi produttore, venditore (grossista o dettagliante) o proprietario di prodotti alimentari e/o di bevande, per promozione delle sue attività, o
ciò che è lo stesso per indurre i potenziali clienti a scegliere e ad
acquistare i suoi prodotti, era accordata facoltà di organizzare «l’assaggio gratuito», senza che avesse avuto necessità né dell’autorizzazione commerciale, né dell’autorizzazione di polizia amministrativa.
La predetta norma agevolativa ha cessato di vigere dal 24 aprile
1999, data di entrata in vigore del d.lgs. 114/1998; conseguentemente, per la considerazione che nessun’altra norma prevede l’assaggio
gratuito, si potrebbe concludere che l’assaggio gratuito generalizzato non può essere ulteriormente praticato. Di contro alla conclusione che precede, chi scrive, esprime l’avviso che allo stato della nostra
legislazione sulle attività commerciali, è tuttora possibile praticare
l’assaggio gratuito dei prodotti comunque commerciati da parte di
coloro che:
a) svolgono attività di somministrazione di alimenti e bevande,
purché muniti di una delle autorizzazioni previste dall’art. 3 della
legge 25 agosto 1991, n. 287, o da altra autorizzazione prevista dalla
legge della propria Regione che disciplina le somministrazioni, ed in
tali ipotesi l’assaggio è ammesso anche in presenza di attrezzature
atte alla consumazione sul posto dei prodotti (tavoli, sedie, stoviglie,
ecc.);
b) svolgono attività di vendita (esercizi commerciali di vicinato,
medie e/o grandi strutture di vendita, attività artigiane e degli imprenditori agricoli), in questo caso alla condizione che non vi siano
attrezzature che trasformino l’attività di vendita in attività di somministrazione (come tavoli, sedie, stoviglie, ecc.).
Infatti, il commerciante e/o il venditore in generale, ha la possibilità, se regolarmente autorizzato, sia di vendere che di regalare i propri prodotti, in questo caso, a fini pubblicitari commerciali.
38. Non sono prescritte distanze minime tra gli esercizi commerciali
Né le vigenti né le previgenti disposizioni normative hanno mai
stabilito distanze minime tra gli esercizi commerciali che vendano i
medesimi prodotti. Già vigente la legge 11 giugno 1971, n. 426, alcuni Comuni hanno stabilito distanze minime da osservare tra esercizi
110
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
che vendevano i medesimi prodotti ed alcuni T.A.R. ammettevano
che ove particolari esigenze locali lo richiedessero le norme del piano commerciale comunale potevano prevedere distanze minime fra
esercizi commerciali simili. Successivamente, il regolamento di esecuzione della legge 426/1971, oggetto del decreto dell’allora Ministero dell’industria e del commercio (ora Ministero dello sviluppo economico) 4 agosto 1988, n. 375, all’art. 30, comma 5, aveva posto esplicitamente il divieto di stabilire, nei piani comunali, distanze minime
da osservare tra esercizi simili.
Di contro alle suddette disposizioni il t.u.l.p.s. n. 773/1931, per
gli esercizi pubblici della somministrazione di alimenti e bevande,
all’epoca (successivamente abrogate) prevedeva la determinazione di
distanze minime tra un esercizio e l’altro.
Le norme legislative e regolamentari emanate successivamente e
quelle sopra indicate non hanno previsto distanze minime tra esercizi commerciali, i quali pertanto possono esistere ed esistono porta a
porta. Malgrado quanto precede, probabilmente perché in qualche
zona si continuano ad applicare vecchissime norme che prevedono
tali distanze, l’art. 3, comma 1, lett. b) del d.l. 4 luglio 2006, n. 223,
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, stabilisce che «le attività
commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza
i seguenti limiti e prescrizioni: ... b) il rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizi».
39. Divieto di limitazioni quantitative all’assortimento merceologico
Normativamente non risulta che esistano limitazioni quantitative di merci, tuttavia è probabile che al Ministero risulti che in qualche regione o zona vengono osservate o imposte delle limitazioni e
per tale ragione all’art. 3, comma 1, lett. c) del d.l. 4 luglio 2006, n.
223 (confermato in sede di conversione, sia pure con modificazioni
rispetto alla formulazione originaria), stabilisce che «le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i
seguenti limiti e prescrizioni: ... c) le limitazioni quantitative all’assortimento merceologico offerto negli esercizi commerciali, fatta salva la
distinzione tra settore alimentare e non alimentare».
CAP. VI - LE AUTORIZZAZIONI COMMERCIALI
111
40. Comunicazioni che deve fare il segretario comunale
Dispone l’art. 8 della legge 12 agosto 1993, n. 310 (tuttora vigente) (12), che «Il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio di un’attività
commerciale, nonché il trasferimento della gestione o della titolarità
di un’impresa commerciale devono essere comunicati, a cura del segretario comunale, entro venti giorni dall’adozione del provvedimento
di autorizzazione o di subingresso, al Questore territorialmente competente, con indicazione dei dati relativi ai soggetti, o loro rappresentanti, al tipo di attività commerciale svolta e all’ubicazione dell’esercizio».
Ovviamente l’obbligo della predetta comunicazione comprende
ogni tipo di provvedimento con cui viene autorizzato l’esercizio di
qualunque attività commerciale, sia a carattere annuale che a carattere stagionale o temporaneo, sia di vendita – ex commercio fisso ed
ex commercio ambulante e degli spacci –, nonché di somministrazione sia al pubblico che a determinate persone di cui al secondo
comma dell’art. 3 della legge 287/1991.
L’obbligo della predetta comunicazione, essendo previsto da una
legge diversa da quella del commercio, dovrà essere osservato anche
dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 114/1998.
(12) Il precedente art. 7 della medesima legge n. 310/1993 obbligava i notai di
comunicare al questore «anche» il trasferimento degli esercizi commerciali da un
soggetto ad un altro. Tale obbligo è stato soppresso dall’art. 2 del d.P.R. 9 novembre
2005, n. 304 (in G.U. 10 marzo 2006, n. 58). Per i notai l’obbligo della comunicazione è rimasto in vigore soltanto per il trasferimento dei terreni. Nessuna abrogazione risulta essere stata fatta per la comunicazione che devono fare i segretari comunali.
Capitolo VII
Le vendite sottocosto e il d.P.R. 6 aprile 2001, n. 218
1. Descrizione della previgente normativa
In una precedente edizione di questo volume abbiamo descritto e
con molti dubbi di operatività concluso la disciplina delle vendite
sottocosto. Ritenendola tuttora valida viene qui riportata prima di
sintetizzare la nuova norma portata dal d.P.R. n. 218/2001 (1), non
senza ribadire il convincimento che la disciplina non potrà certamente avere piena attuazione per la semplice ragione che gli agenti
comunali non hanno accesso alle fatture (2), le quali, com’è risaputo,
sono gli unici atti che costituiscono la base per accertare se nei singoli casi si effettua realisticamente la vendita sottocosto oppure si
realizza pubblicità ingannevole allo scopo di attrarre clientela ed incrementare le vendite.
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 all’articolo 15 stabilisce cosa debba intendersi per vendita sottocosto ed a tal fine esplicita:
a) al comma 7 che si considerano vendite sottocosto quelle che
vengono effettuate al pubblico «ad un prezzo inferiore a quello risultante dalle fatture d’acquisto» maggiorato dell’IVA «e di ogni altra
imposta o tassa connessa alla natura del prodotto e diminuito degli
eventuali sconti o contributi riconducibili al prodotto medesimo purché documentati»;
(1) Il d.P.R. 218/2001 è riportato dopo questa trattazione. Si vedano anche le
circolari e le risoluzioni ministeriali riportate in fondo al volume alla voce “Circolari e risoluzioni ministeriali”.
(2) Non è condivisibile la tesi di chi sostiene che se le fatture sono tenute nella
sede dell’esercizio gli agenti municipali possono chiedere ed ottenere di esaminarle,
perché, come puntualmente puntualizzato da altro pubblicista, «la polizia municipale non ha competenze in materia tributaria», per cui se vengono controllate le fatture dalla polizia municipale, nella migliore delle ipotesi l’accertamento è nullo o
comunque annullabile e nell’ipotesi più grave potrebbe essere configurato il reato
di abuso di potere (ex art. 323 c.p.).
CAP. VII - LE VENDITE SOTTOCOSTO E IL D.P.R. 6 APRILE 2001, N. 218
113
b) al comma 8 che «il Governo si avvale della facoltà prevista dall’art. 20, comma 11, della legge 15 marzo 1997, n. 59» (legge Bassanini; il comma 11 richiamato prevede la facoltà per il Governo di
proporre annualmente al Parlamento norme di delega o di delegificazione) e che agli effetti sanzionatori, restando fermo quanto dispone la legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), si applicano le disposizioni dei commi 2 e 3
dell’art. 22 dello stesso decreto legislativo;
c) al comma 9 che il Ministero dell’industria ha l’onere ed il compito di «promuovere la sottoscrizione di codici di autoregolamentazione delle vendite» sottocosto «tra le organizzazioni rappresentative delle imprese produttrici e distributive».
Per le violazioni delle predette prescrizioni, l’art. 15 fa rinvio all’art. 22, il cui comma 3 prevede l’irrogazione della sanzione amministrativa del pagamento di una somma da A 516 a A 3.098 (da L.
1.000.000 a L. 6.000.000) (il regolamento ha aggiunto la sanzione
accessoria della sospensione dell’attività).
La descrizione veniva conclusa affermando: «Sembra opportuno
precisare, a conclusione, che il controllo per accertare se una vendita sia o non sia sottocosto presuppone l’accesso alle fatture dell’azienda commerciale, accesso, codesto, che è consentito alle Guardie di
finanza e non ai Vigili urbani».
2. Il regolamento che disciplina le vendite sottocosto oggetto
del d.P.R. 6 aprile 2001, n. 218
Per la considerazione che, come si legge nelle premesse del d.P.R.
219/2001, «i diversi incontri promossi dal Ministero dell’industria,
del commercio e dell’artigianato tra le parti interessate non hanno
consentito di pervenire alla definizione dei codici di autoregolamentazione di cui» al comma 9 dell’art. 15 del d.lgs. 114/1998 (lettera c),
sopra riportata), è stato emanato il «Regolamento delle vendite sottocosto » con il d.P.R. 6 aprile 2001, n. 218, che qui di seguito prima
si sintetizza e successivamente, per una facile consultazione, si riporta nella sua interezza.
Sintetizzando al massimo dal predetto regolamento si ricava che:
a) le vendite sottocosto devono essere «comunicate» al Comune
ove è ubicato l’esercizio, almeno 10 giorni prima dell’inizio (la comunicazione, ovviamente, deve essere fatta per iscritto ed i 10 giorni
devono essere liberi);
114
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
b) le vendite sottocosto possono essere effettuate per non più di 3
volte nel corso dell’anno (solare);
c) ogni vendita sottocosto non può avere durata superiore a dieci
giorni (secondo il Minindustria, circolare 24 ottobre 2001, n. 3528/C,
sono da escludersi le domeniche e le festività, cioè non si devono
computare i giorni in cui l’esercizio rimane chiuso);
d) il numero delle referenze oggetto di ciascuna vendita sottocosto (= tipi di prodotti posti in vendita sottocosto) non può essere
superiore a 50;
e) tra una vendita sottocosto e la successiva deve essere decorso
un periodo di tempo almeno pari a 20 giorni. Si fa eccezione a tale
limitazione nel solo caso in cui la precedente vendita sia avvenuta
nel mese di dicembre e la successiva nel nuovo anno;
f) sono vietati gli annunci ed i messaggi pubblicitari, con qualsiasi mezzo, nei casi in cui pubblicizzino «operazioni non consentite»
dallo stesso decreto 218/2001;
g) è invece ammessa e prescritta la pubblicizzazione delle regolari
vendite sottocosto, tant’è che ai «fini della garanzia della tutela e della
corretta informazione del consumatore» viene fatto richiamo all’indicazione dei prezzi come previsto dall’art. 15, comma 5 del d.lgs. 114/1998;
h) ai fini di cui alla precedente lett. g) «nel caso di messaggi pubblicitari all’esterno e all’interno del locale» di vendita questi devono
recare «l’indicazione chiara ed inequivocabile dei prodotti, del quantitativo disponibile per ciascuna referenza» (= dovrebbe essere per
ciascun tipo) e del periodo temporale di vendita, nonché dei particolari prodotti indicati alle lettere d) ed e) dell’art. 2, comma 1, del decreto stesso;
i) inoltre all’interno dell’esercizio devono essere chiaramente ed
inequivocabilmente indicati i prodotti in vendita.
Le norme portate dal regolamento non si applicano:
– alle vendite promozionali non effettuate sottocosto;
– alle vendite di liquidazione e di fine stagione e alle vendite disposte dall’autorità giudiziaria nell’ambito delle procedure fallimentari (qualunque sia il prezzo di vendita dei prodotti effettivamente
praticato);
– agli esercenti il commercio su aree pubbliche;
– alle vendite dei particolari prodotti indicati all’art. 2 e precisamente:
• ai prodotti alimentari freschi e deperibili;
• ai prodotti alimentari nei casi in cui mancano meno di 3 giorni
alla data di conservazione (da consumarsi prima del ...);
CAP. VII - LE VENDITE SOTTOCOSTO E IL D.P.R. 6 APRILE 2001, N. 218
115
• ai prodotti commerciali il cui valore sia sensibilmente diminuito per ragioni tecniche o tecnologiche, ovvero a causa dell’entrata in
vigore di nuove disposizioni relative alla loro produzione e/o commercializzazione;
• ai prodotti non alimentari difettati, dei quali comunque sia lecita la vendita e garantita la sicurezza.
Divieti specifici: in modo assoluto è vietata la vendita sottocosto all’esercizio commerciale che, da solo o congiuntamente a quelli
dello stesso gruppo di cui fa parte, detiene una quota superiore al
cinquanta per cento della superficie di vendita complessiva esistente nel territorio della Provincia sede dell’esercizio, con riferimento al settore merceologico di appartenenza.
Per facilitare la consultazione e/o approfondire l’argomento, si
riporta in questo stesso capitolo il testo del regolamento:
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 6 APRILE 2001,
N. 218 (3) – Regolamento recante disciplina delle vendite sottocosto, a
norma dell’articolo 15, comma 8, del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114 (4)
Art. 1 – Disciplina delle vendite sottocosto – 1. Nel presente regolamento
si intende per vendita sottocosto la vendita al pubblico di uno o più prodotti effettuata ad un prezzo inferiore a quello risultante dalle fatture di acquisto maggiorato dell’imposta del valore aggiunto e di ogni altra imposta o
tassa connessa alla natura del prodotto e diminuito degli eventuali sconti o
contribuzioni riconducibili al prodotto medesimo purché documentati, secondo la definizione contenuta nell’articolo 15, comma 7, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114.
2. È vietata la vendita sottocosto effettuata da un esercizio commerciale
che, da solo o congiuntamente a quelli dello stesso gruppo di cui fa parte,
detiene una quota superiore al cinquanta per cento della superficie di vendita complessiva esistente nel territorio della provincia dove ha sede l’esercizio, con riferimento al settore merceologico di appartenenza.
3. Ai fini del comma 2 per gruppo si intende una pluralità di imprese
commerciali, controllate da una società o collegate ai sensi dell’articolo 2359
del codice civile, ovvero all’interno della quale vi sia comunque la possibilità di stabilire politiche comuni di prezzo.
(3) In G.U. 12 giugno 2001, n. 134.
(4) Il commento a questo regolamento è contenuto nella circolare ministeriale n.
3528/C in data 24 ottobre 2001, riportata nell’elenco delle «Circolari» in fondo a
questo volume.
116
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
4. La vendita sottocosto è una modalità di effettuazione delle vendite di
cui all’articolo 15, comma 1, del decreto legislativo n. 114 del 1998. Essa
deve essere comunicata al comune dove è ubicato l’esercizio almeno dieci
giorni prima dell’inizio e può essere effettuata solo tre volte nel corso dell’anno; ogni vendita sottocosto non può avere una durata superiore a dieci
giorni ed il numero delle referenze oggetto di ciascuna vendita sottocosto
non può essere superiore a cinquanta.
5. Non può essere effettuata una vendita sottocosto se non è decorso
almeno un periodo pari a venti giorni, salvo che per la prima vendita sottocosto dell’anno.
6. Fatta salva l’applicazione del decreto legislativo 25 gennaio 1992, n.
74, indipendentemente dalla effettiva esecuzione della vendita sottocosto,
sono vietati gli annunci e i messaggi pubblicitari, effettuati con qualsiasi
mezzo, relativi ad operazioni non consentite dal presente decreto.
7. Ai fini della individuazione di una vendita sottocosto, per prezzo di
vendita al pubblico di un prodotto si intende il prezzo effettivamente praticato ai consumatori alle casse.
8. Le disposizioni del presente decreto non si applicano alle vendite promozionali non effettuate sottocosto e alle vendite di liquidazione e di fine
stagione, nonché alle vendite disposte dall’autorità giudiziaria nell’ambito
di una procedura di esecuzione forzata o fallimentare.
9. Le disposizioni del presente decreto non si applicano agli esercenti il
commercio sulle aree pubbliche.
Art. 2 – Ammissibilità – 1. È comunque consentito effettuare la vendita
sottocosto:
a) dei prodotti alimentari freschi e deperibili;
b) dei prodotti alimentari qualora manchino meno di tre giorni alla data
di scadenza o meno di quindici giorni alla data del termine minimo di conservazione, nel rispetto delle disposizioni del decreto legislativo 27 gennaio
1992, n. 109;
c) dei prodotti tipici delle festività tradizionali, qualora sia trascorsa la
ricorrenza o la data della loro celebrazione;
d) dei prodotti il cui valore commerciale sia significativamente diminuito a causa di modifiche della tecnologia utilizzata per la loro produzione o
di sostanziali innovazioni tecnologiche apportate agli stessi prodotti, ovvero a causa dell’introduzione di nuove normative relative alla loro produzione o commercializzazione;
e) dei prodotti non alimentari difettati, dei quali sia lecita la vendita e
garantita la sicurezza secondo la vigente disciplina, o che abbiano subìto
un parziale deterioramento imputabile a terzi, ovvero ad agenti naturali o a
fatti accidentali nonché di quelli usati per dimostrazioni, mostre, fiere o
prove o che, comunque, siano stati concretamente utilizzati prima della
vendita.
CAP. VII - LE VENDITE SOTTOCOSTO E IL D.P.R. 6 APRILE 2001, N. 218
117
2. È altresì consentito effettuare la vendita sottocosto in caso di ricorrenza dell’apertura dell’esercizio commerciale o della partecipazione al gruppo del quale l’esercizio fa parte, con cadenza almeno quinquennale; di apertura di un nuovo esercizio commerciale; di avvenuta ristrutturazione totale
dei locali anche qualora si sia proceduto, prima della ristrutturazione, alla
vendita di liquidazione; o di modifica e integrazione dell’insegna tali da incidere sul carattere individuante della stessa.
3. Le vendite sottocosto di cui al presente articolo non sono soggette
alla comunicazione di cui all’articolo 1, comma 4.
Art. 3 – Obblighi di informazione al consumatore – 1. Fermo quanto disposto dall’articolo 15, comma 5, del decreto legislativo n. 114 del 1998, ai
fini della garanzia della tutela e della corretta informazione del consumatore, le vendite sottocosto previste dal presente decreto sono effettuate nel
rispetto delle seguenti condizioni:
a) specifica comunicazione anche nel caso di messaggi pubblicitari all’esterno o all’interno del locale, recante l’indicazione chiara ed inequivocabile dei prodotti, del quantitativo disponibile per ciascuna referenza e del
periodo temporale della vendita, nonché delle relative circostanze nel caso
dei prodotti di cui all’articolo 2, comma 1, lettere d) ed e);
b) inequivocabile identificazione dei prodotti in vendita sottocosto all’interno dell’esercizio commerciale.
2. In caso di impossibilità a rispettare, per l’intero periodo preannunciato, le condizioni di cui al comma 1, lettera a), è immediatamente resa pubblica la fine anticipata dell’offerta con i medesimi mezzi di comunicazione.
3. Sono considerate ingannevoli, ai sensi del decreto legislativo n. 74 del
1992, le comunicazioni di cui al comma 1, nel caso di vendita non effettivamente effettuata sottocosto.
Art. 4 – Monitoraggio vendite sottocosto – 1. L’Osservatorio nazionale di
cui all’articolo 6, comma 1, lettera g), del decreto legislativo n. 114 del 1998,
effettua il monitoraggio degli effetti del presente regolamento sul sistema
distributivo. Alle riunioni dell’Osservatorio nazionale in materia di sottocosto partecipa un rappresentante dell’Autorità garante della concorrenza e
del mercato, istituita dall’articolo 10 della legge n. 287 del 1990, e un rappresentante per ciascuna delle Confederazioni imprenditoriali dell’industria
maggiormente rappresentative.
2. L’Osservatorio presenta al Ministro dell’industria, del commercio e
dell’artigianato, le risultanze del monitoraggio relative al primo anno di vigenza delle disposizioni del presente decreto, al fine della verifica dell’efficacia delle medesime, entro novanta giorni. Il Ministro dell’industria, del
commercio e dell’artigianato, trasmette, a fini conoscitivi, le predette risultanze al Parlamento.
118
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Art. 5 – Sanzioni – 1. Ai sensi dell’articolo 22, comma 3, del decreto legislativo n. 114 del 1998, le violazioni delle disposizioni di cui all’articolo 1,
commi 2, 4, 5 e 6, e all’articolo 3, commi 1 e 2, del presente decreto, sono
punite con la sanzione amministrativa pecuniaria da L. 1.000.000 a L.
6.000.000 (da A 516 a A 3.098).
2. Chiunque effettua vendite sottocosto al di fuori delle ipotesi previste
dall’articolo 2, commi 1 e 2, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da L. 1.000.000 a L. 6.000.000 (da A 516 a A 3.098).
3. Ai sensi del predetto articolo 22, comma 2, in caso di particolare gravità o di recidiva può essere disposta, quale sanzione amministrativa accessoria, la sospensione dell’attività di vendita per un periodo non superiore a
venti giorni. La recidiva si verifica qualora sia stata commessa la stessa violazione per due volte in un anno nel medesimo punto di vendita, anche se si
è proceduto al pagamento in misura ridotta.
Art. 6 – Disposizioni finali – 1. Resta ferma la competenza dell’Autorità
garante della concorrenza e del mercato ad intervenire ai sensi del decreto
legislativo n. 74 del 1992.
2. Resta ferma la competenza dell’Autorità garante della concorrenza e
del mercato nel caso di vendita sottocosto effettuata da un esercizio commerciale che abusa di posizione dominante, ai sensi dell’articolo 3 della legge 10 ottobre 1990, n. 287. Resta ferma altresì la competenza del giudice
ordinario, nel caso di vendita sottocosto effettuata da un esercizio commerciale che compie atti di concorrenza sleale rientranti nelle ipotesi di cui
all’articolo 2598, comma primo, numero 3), del codice civile.
3. Le disposizioni contenute nel presente decreto sono applicate a decorrere dal centoventesimo giorno dalla data di entrata in vigore.
Capitolo VIII
Il trasferimento in altri locali degli esercizi esistenti
1. Trasferimento degli esercizi di vicinato (sino a 150 e 250 mq.)
Per trasferimento di sede di una struttura di vendita si intende
il trasferimento di sede dell’esercizio dell’attività senza modifica
ed estensione del settore merceologico alimentare e/o non alimentare oggetto dell’autorizzazione preesistente. Il trasferimento di
sede può essere associato o no ad un ampliamento della superficie di vendita. Il rilascio dell’autorizzazione commerciale relativa
al trasferimento di sede, per le medie e grandi strutture di vendita, comporta la decadenza della precedente autorizzazione commerciale.
Dispone il comma 2 dell’art. 25 del d.lgs. 114/1998 che a partire
dalla data di pubblicazione dello stesso decreto nella Gazzetta Ufficiale (avvenuta il 24 luglio 1998) è soggetto alla previa comunicazione al Comune competente per territorio ... il trasferimento di sede ...
degli esercizi di vendita entro i limiti di superficie stabiliti per gli
esercizi di vicinato (sino a 150 mq. nei Comuni aventi popolazione
residente inferiore a 10 mila abitanti e sino a 250 mq. nei Comuni
con popolazione residente superiore a 10 mila abitanti, o la differente superficie stabilita dalla Regione per la diversa classificazione dei
Comuni).
Conseguentemente, per il trasferimento, da un locale ad un altro
del territorio comunale (non si tiene conto a questo fine dell’eventuale ripartizione del territorio comunale in zone), degli esercizi classificati o classificabili di «vicinato», ora, è sufficiente dare comunicazione al Comune e decorsi 30 giorni da quando la comunicazione
viene recapitata al Comune può essere effettuato il trasferimento.
Resta comunque inteso che prima di poter effettuare il trasferimento, se trattasi di esercizio per prodotti alimentari, i locali devono
essere dichiarati idonei, sotto l’aspetto igienico-sanitario, dal medico della funzione pubblica dell’A.S.L.
120
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
2. Trasferimento di sede (in altri locali) degli esercizi delle medie e delle grandi strutture di vendita
Premesso che la vigente disciplina sul commercio al dettaglio, di
cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, a differenza della
previgente, non prevede la possibilità di suddividere il territorio del
Comune in zone, ne consegue che il territorio comunale deve essere
considerato nella sua interezza anche ai fini del trasferimento di sede
degli esercizi esistenti, ovviamente con la sola esclusione delle zone
in cui ricadono i beni artistici, culturali, ambientali e dell’arredo urbano, i centri storici e le località di particolare interesse artistico e
naturale, ai quali è riservata una particolare, specifica disciplina.
Relativamente ai trasferimenti di sede degli esercizi commerciali,
tanto se appartenenti alla media che alla grande struttura di vendita,
dispongono gli artt. 8 e 9 del d.lgs. 114/1998 che «l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie ... sono soggetti all’autorizzazione rilasciata dal Comune competente per territorio». Da tale
prescrizione non sembra dubbio che coloro che intendano trasferire
di sede i propri esercizi della media o della grande struttura sono tenuti a presentare apposita domanda corredata di tutti i dati e delle
notizie allo stesso modo delle domande di rilascio di autorizzazione
per l’apertura di nuovi esercizi (su Modello Com. 2).
Essendo stato l’argomento «autorizzazioni commerciali» trattato
nel precedente Cap. VI ad esso si rinvia.
3. Condizioni dei locali per poter effettuare il trasferimento degli
esercizi commerciali (per gli esercizi con superficie superiore agli esercizi di vicinato)
Condizioni indispensabili che devono preesistere perché si possa
effettuare il trasferimento degli esercizi commerciali, aventi superficie maggiore di quella prevista per gli esercizi di vicinato, in altri
locali sono:
a) Certificato di prevenzione incendi (1)
A parte la prescrizione per gli esercizi di vendita di particolari
prodotti (esplosivi, pericolosi e/o facilmente infiammabili), il d.m.
(1) Il certificato di prevenzione incendi viene chiesto e rilasciato secondo le procedure stabilite dal d.P.R. 12 gennaio 1998, n. 37 e dal decreto interministeriale 4 maggio 1998. Per il nulla osta provvisorio si veda il decreto interministeriale 29 dicembre
2005 (in G.U. 1° febbraio 2006, n. 26).
CAP. VIII - TRASFERIMENTO IN ALTRI LOCALI DEGLI ESERCIZI ESISTENTI
121
16 febbraio 1992, come confermato con d.m. 4 maggio 1998 (del
Ministro dell’interno di concerto con altri Ministri), fra le attività
assoggettate alle visite ed ai controlli di prevenzione incendi, ricomprende al n. 87 con obbligo di visita ogni 4, 6 o 8 anni, a seconda
dell’ampiezza, i «locali adibiti ad esposizione e/o vendita all’ingrosso
o al dettaglio con superficie lorda superiore a 400 mq. complessiva
dei servizi e depositi».
Ne consegue che, per effettuare il trasferimento di un qualsiasi
esercizio commerciale avente superficie «complessiva», cioè comprensiva di servizi e depositi e non soltanto negoziale, superiore a 400
metri quadrati, è necessario ed indispensabile «preventivamente» acquisire il certificato di prevenzione incendi.
b) Dichiarazione di idoneità igienico-sanitaria dei locali
Per gli esercizi commerciali, a differenza di quanto prescritto per gli
esercizi della somministrazione e per le macellerie, non è, né può essere
richiesta, l’autorizzazione sanitaria. Tuttavia «per la tutela della pubblica salute» i locali relativi allo svolgimento delle attività commerciali di
prodotti alimentari, prima di essere adibiti alla vendita, necessitano della
dichiarazione di idoneità igienico-sanitaria da parte del medico della
funzione pubblica dell’A.S.L. competente per territorio.
Conseguentemente, prima di poter effettuare il trasferimento di
un esercizio commerciale di prodotti alimentari si rende in ogni caso
necessario ed indispensabile acquisire la predetta dichiarazione di
idoneità igienico-sanitaria dei locali.
c) Ampiezza dei nuovi locali di trasferimento dell’esercizio commerciale: conseguenze
A quanto precede necessita aggiungere che il trasferimento dell’esercizio commerciale in nuovi locali, maggiormente idonei allo
svolgimento dell’attività, per posizione, modernità o conformazione,
può comportare delle problematiche non essendo la superficie dei
nuovi locali, generalmente, identica a quella del locale che si abbandona.
Nella pratica possono verificarsi diverse ipotesi fra le quali:
a) che le superfici del vecchio e del nuovo esercizio siano perfettamente uguali; in tal caso non esistono problemi, si chiede al Comune l’autorizzazione al semplice trasferimento di sede;
b) che la superficie del vecchio locale sia minore o maggiore di
quella del nuovo locale, ma in ogni caso rientrante nei limiti fissati
122
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
per la media e grande struttura di cui l’esercizio da trasferire fa parte; in queste ipotesi in uno con il trasferimento occorre chiedere l’autorizzazione per l’adeguamento della superficie alla nuova realtà.
Nel caso di trasferimento con ampliamento il Comune per rilasciare l’autorizzazione deve osservare i criteri di priorità stabiliti dalla
propria Regione.
4. Trasferimento delle distinte attività esistenti in uno stesso
locale
Per la considerazione che capita sovente che più attività allocate
in un medesimo locale debbano essere trasferite autonomamente in
nuovi locali, formiamo di seguito i casi che si verificano più sovente:
a) Ingrosso e minuto: trasferimento delle distinte attività
Il comma 7 dell’art. 42 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375, si
appalesava di non facile applicazione; infatti così risultava formulato: «Qualora sia consentito esercitare congiuntamente nello stesso
punto di vendita l’attività di commercio all’ingrosso e quella di commercio al minuto, il trasferimento dell’esercizio è disciplinato dalle
disposizioni relative all’attività prevalente».
Le difficoltà conseguivano, anche, dal fatto che non era detto a
chi spetta e come debba essere determinata «l’attività prevalente»
(esempio: se si deve prendere a base l’ammontare complessivo di affari per ciascuna attività, ovvero il reddito netto o lordo che ciascuna attività produce). Non si ritiene che tale determinazione debba o
possa essere lasciata alla discrezione del titolare dell’esercizio.
Chi scrive ritiene non errato assoggettare i trasferimenti congiunti, di cui è trattazione, alla disciplina degli esercizi al minuto e
per essi rilasciare (ove necessario) la preventiva autorizzazione. A
tali trasferimenti – in ogni caso – sono ora applicabili le prescrizioni degli artt. 7, 8 e 9 del d.lgs. 114/1998, e cioè la semplice comunicazione per l’esercizio di vendita al dettaglio se rientra nella categoria degli esercizi di vicinato e la preventiva autorizzazione per
gli esercizi della media e grande struttura di vendita. Nessuna procedura o disposizione occorre osservare per il trasferimento dell’attività di vendita all’ingrosso.
In ogni caso, si sottolinea, ciascuna delle due attività commerciali, all’ingrosso e al minuto, può essere trasferita separatamente in
CAP. VIII - TRASFERIMENTO IN ALTRI LOCALI DEGLI ESERCIZI ESISTENTI
123
differenti locali, così come possono essere oggetto di separate disposizioni da parte del titolare (che conseguentemente può vendere, donare o lasciare in eredità, distintamente, le due attività).
b) Esercizi pubblici e commerciali nello stesso locale: trasferimenti
autonomi
Il comma 8 dell’art. 42 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375,
stabiliva che: «Qualora nello stesso locale siano esercitate l’attività
di vendita disciplinata dalla legge e le attività di somministrazione
di alimenti o bevande o altra attività, esse possono essere trasferite
in altra sede anche separatamente l’una dall’altra».
Il predetto principio vige tuttora per cui il trasferimento dei predetti esercizi in altri locali può avvenire:
– sia congiuntamente, in un nuovo locale avente i requisiti prescritti sia per l’una che per l’altra delle due attività;
– sia per la sola attività di pubblico esercizio in un nuovo locale,
lasciando l’esercizio commerciale nel locale preesistente; in questa
ipotesi l’esercizio che rimane nel vecchio locale può continuare ad
essere gestito anche nel caso il locale mancasse di qualche requisito.
Invece l’attività di pubblico esercizio tanto se viene trasferita quanto
se rimane da sola nel vecchio locale deve disporre di tutti i requisiti
prescritti per l’attività;
– sia separatamente, cioè l’attività commerciale in un locale e l’esercizio pubblico in altro, distinto, locale. In questa ipotesi entrambi i
nuovi locali devono possedere i requisiti previsti e prescritti per le
rispettive attività. Inoltre se il pubblico esercizio afferisce ai tipi A e
B (ristorazione e bar), anche le predette due attività possono essere
oggetto tanto di separate disposizioni, quanto di separati trasferimenti
in nuovi locali che possiedano i prescritti requisiti (comma 6, art.
32, dell’abrogato d.m. 375/1988). In tale ipotesi i trasferimenti ed i
possibili atti dispositivi potrebbero diventare tre (uno per ciascuna
delle tre attività).
Anche i trasferimenti degli esercizi commerciali e pubblici, di
cui è trattazione, soggiacciono alle prescrizioni normative avanti
descritte, e precisamente: con la semplice comunicazione gli esercizi di vicinato e con la preventiva autorizzazione gli esercizi della
media e grande struttura di vendita e gli esercizi della somministrazione.
124
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
c) Farmacie, rivendite di generi di monopolio e rivendite di carburante
per autotrazione
Le attività commerciali svolte con le autorizzazioni (o comunque
con le sole tabelle) speciali, rilasciate alle farmacie, alle rivendite di
generi di monopolio ed alle rivendite di carburante per autotrazione
«non possono essere trasferite di sede separatamente dall’attività delle
imprese» (comma 9, art. 42 dell’abrogato d.m. 375/1988), cioè non
possono essere trasferite di sede, separatamente, rispettivamente,
dalle farmacie, dalle rivendite dei generi di monopolio (tabaccherie)
e dalle rivendite (dai distributori) di carburante.
Ovviamente la disposizione trova applicazione soltanto per le
autorizzazioni di cui alle tabelle speciali (allegato 9 del d.m. 4 agosto
1988, n. 375, come recentemente modificato, che continua a rimanere in vigore senza limitazioni di tempo) e non per le eventuali altre
attività commerciali, che sono assoggettate alla normale procedura
della comunicazione se trattasi di esercizio di vicinato o dell’autorizzazione negli altri casi.
Malgrado l’abrogazione del d.m. 375/1988, il principio stabilito
dal citato art. 42 continua a rimanere vigente anche in futuro.
5. Silenzio-assenso: si applica anche ai trasferimenti e agli ampliamenti degli esercizi commerciali esistenti diversi dagli
esercizi di vicinato
È stato precisato nei paragrafi 6 e 28 del precedente Cap. VI che
l’art. 7 del d.lgs. 114/1998, per gli esercizi di vicinato, prescrive la
semplice «comunicazione» al Comune e l’attivazione dell’esercizio
dopo che saranno trascorsi almeno 30 giorni da quando la comunicazione è pervenuta al Comune (è stato anche precisato che la fattispecie non è silenzio-assenso anche perché nessuna autorizzazione
viene rilasciata).
Per quanto ha attinenza alle medie strutture, l’art. 8 del citato
decreto prescrive, perché maturi il silenzio-assenso che «il termine»
deve essere stabilito «comunque non superiore a 90 giorni dalla data
di ricevimento entro il quale le domande devono essere accolte» o
respinte (2).
(2) Si veda la nota apposta al paragrafo 11 del Cap. I Parte II, della disciplina del
commercio su aree pubbliche.
CAP. VIII - TRASFERIMENTO IN ALTRI LOCALI DEGLI ESERCIZI ESISTENTI
125
Invece per le grandi strutture di vendita il silenzio-assenso matura nel termine massimo di 180 giorni dalla data di presentazione della
domanda (cfr. i citati paragrafi 6 e 28 del Cap. VI).
Conseguentemente nei casi in cui necessiti la preventiva autorizzazione per effettuare il trasferimento di sede, ovvero l’ampliamento
di superficie e/o merceologico degli esercizi esistenti di media struttura (di superficie maggiore a quella stabilita per gli esercizi di vicinato), il Comune è tenuto a pronunciarsi entro e non oltre 90 giorni
dalla data di ricezione della domanda, trascorsi i quali i richiedenti
si considerano autorizzati tacitamente. Per l’ampliamento della superficie delle grandi strutture il termine massimo è sempre di 180
giorni.
Capitolo IX
Ampliamento di superficie degli esercizi
commerciali
1. Ampliamento di superficie degli esercizi di «vicinato»
Per ampliamento della superficie di vendita si intende qualunque
modificazione edilizia dell’assetto funzionale o dell’arredo che determini una superficie di vendita maggiore di quella precedentemente
autorizzata. L’ampliamento della superficie di vendita può essere associato al trasferimento di sede, all’estensione e alla variazione del
settore merceologico.
L’ampliamento della superficie di vendita può inoltre essere associato all’accorpamento di precedenti autorizzazioni commerciali.
Dispone il comma 2 dell’art. 25 del d.lgs. 114/1998 che a partire
dalla data di pubblicazione dello stesso decreto sono soggetti alla
previa comunicazione al Comune competente per territorio il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie degli esercizi di vendita entro i limiti di superficie stabiliti per gli esercizi di vicinato
(sino a 150 mq. nei Comuni aventi popolazione residente inferiore a
10mila abitanti e sino a 250 mq. nei Comuni con popolazione residente superiore a 10mila abitanti, ovvero la diversa superficie determinata dalla Regione per la località).
In questa fattispecie, quindi, è sufficiente dare comunicazione al
Comune e soltanto una volta che siano trascorsi almeno 30 giorni da
quando la comunicazione è pervenuta al Comune può essere effettuato l’ampliamento.
Rimane impregiudicata la prescrizione che in tutti i casi di acquisizione di nuovi locali (quindi anche nell’ipotesi qui prevista)
prima di effettivamente destinare all’attività commerciale i nuovi
locali deve essere acquisito il certificato di idoneità sanitaria nei
casi in cui l’esercizio commercia prodotti del settore «alimentare».
CAP. IX - AMPLIAMENTO DI SUPERFICIE DEGLI ESERCIZI COMMERCIALI
127
2. Ampliamento di superficie degli esercizi della media e della
grande distribuzione
Sulla base delle norme portate dal decreto 114/1998, al precedente paragrafo 1, è stata evidenziata la disciplina prevista per l’ampliamento degli esercizi di vicinato, cioè degli esercizi che anche con gli
ampliamenti non superano la superficie di mq. 150 nei Comuni aventi
popolazione residente inferiore a 10mila abitanti e di 250 mq. nei
Comuni con popolazione residente superiore a 10mila abitanti, ovvero la differente superficie stabilita dalla propria Regione.
In questo paragrafo necessita indicare la procedura che si applica sia agli esercizi che con gli ampliamenti superano la superficie
stabilita per gli esercizi di vicinato (150 o 250 mq.) sia agli esercizi
già appartenenti alle categorie «medie» e «grandi strutture» (compresi i centri commerciali).
Per gli ampliamenti di questi esercizi (esercizi che superano i 150
ed i 250 mq.), gli artt. 8 e 9 del d.lgs. 114/1998 prescrivono che «L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie» degli
esercizi, sono soggetti ad autorizzazione rilasciata dal Comune competente per territorio; consegue, da tale prescrizione, che anche per
gli ampliamenti si deve seguire la medesima procedura prescritta per
l’apertura ex novo degli esercizi stessi.
Per l’osservanza della predetta procedura, ovviamente, gli interessati sono tenuti a presentare al Comune competente apposita domanda contenente tutte le prescritte dichiarazioni (come descritte
nel precedente Cap. VI, mediante compilazione del Modello Com. 2).
Le domande devono essere istruite dal Comune osservando la programmazione regionale e più precisamente la programmazione urbanistico-commerciale del Comune stesso, cioè devono essere osservati lo stesso iter e la medesima tempistica previsti e prescritti per il
rilascio delle nuove autorizzazioni (nel citato Cap. VI indicati ed a
cui si fa rinvio).
3. Ampliamenti merceologici degli esercizi esistenti
Prima della pubblicazione del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114 (effettuata il 24 aprile 1998), l’istituto dell’ampliamento merceologico di un esercizio consisteva nell’aggiungere all’autorizzazione commerciale esistente nuove tabelle merceologiche o nuove categorie di prodotti della tabella XIV (le tabelle sono state abolite ed in
128
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
sostituzione introdotti i settori merceologici alimentare e non alimentare).
Dalla data di pubblicazione del d.lgs. 114/1998, l’istituto dell’ampliamento merceologico ha, sostanzialmente, perduto validità, per la
ragione che l’art. 5, comma 1, dello stesso decreto, innovativamente,
stabilisce che l’attività commerciale viene esercitata con riferimento
ai settori merceologici «alimentare e non alimentare» (e non più in
base alle 14 tabelle merceologiche abolite), ed il successivo art. 25, al
comma 1, ha accordato il diritto ai «soggetti titolari di autorizzazione per l’esercizio dell’attività di vendita di prodotti appartenenti alle
tabelle merceologiche di cui all’allegato 5 del decreto ministeriale 4
agosto 1988, n. 375» di «porre in vendita tutti i prodotti relativi al
settore merceologico corrispondente», da cui consegue che già dal
24 aprile 1998 i titolari degli esercizi esistenti sono stati autorizzati
a porre in vendita al dettaglio o tutti i prodotti alimentari, o tutti i
prodotti non alimentari, o gli uni e gli altri, nei casi in cui le autorizzazioni, rispettivamente, contenevano tabelle con prodotti alimentari, o tabelle per prodotti non alimentari e tabelle con prodotti alimentari e per prodotti non alimentari assieme (com’era la gran massa dei piccoli negozi).
Occorre per ragione di completezza rilevare che gli artt. 7, 8 e 9
del d.lgs. 114/1998 stabiliscono i criteri per procedere all’apertura, al
trasferimento di sede ed all’ampliamento della superficie negoziale e
non fanno menzione dell’ampliamento merceologico, cioè del caso
in cui l’ampliamento afferisca ai settori merceologici; ciò malgrado
esprimiamo l’avviso che l’istituto dell’ampliamento merceologico può
trovare applicazione per i casi in cui gli esercenti dispongono di un
solo settore merceologico e hanno interesse ad ottenere anche l’altro
settore; in tal caso le procedure da osservare sono quelle prescritte
dagli artt. 7, 8 e 9 del decreto 114/1998, e cioè quelle stabilite per
l’apertura dei negozi, come descritte nel precedente Cap. VI, a cui si
fa rinvio.
Capitolo X
Subingresso nella gestione e nella proprietà degli
esercizi commerciali ed affido in gestione di reparto
1. Principi di carattere generale
Per subingresso si intende la modifica della titolarità (anche temporanea) di un’autorizzazione rilasciata tramite trasferimento della
gestione o della proprietà dell’azienda.
Il subingresso nella proprietà di un esercizio commerciale comporta
il trasferimento della titolarità e della proprietà dell’azienda commerciale al soggetto che vi subentra, mentre il trasferimento della gestione di
un esercizio di vendita comporta il trasferimento della sola gestione
dell’esercizio commerciale (cioè della sola possibilità di gestire l’esercizio per proprio conto e per un ben individuato periodo) ad altro soggetto che vi subentra, a carattere temporaneo, cioè per il periodo di
durata dell’affitto o comunque della cessione dell’esercizio.
Ciò premesso, prima di trattare le singole fattispecie di subingresso
conviene evidenziare le norme giuridiche che disciplinano i vari tipi
di subingresso.
2. La normativa vigente per i subingressi
Relativamente ai subingressi negli esercizi commerciali il comma 2 dell’art. 25 del d.lgs. n. 114/1998 dispone che è soggetto alla
previa comunicazione al Comune competente per territorio il trasferimento della proprietà o della gestione dell’attività commerciale.
L’art. 26 del decreto, al comma 5, prevede l’obbligo di comunicare al Comune, territorialmente competente, i casi di trasferimento
della gestione o proprietà dell’esercizio commerciale, per atto tra vivi
o mortis causa, nonché la cessazione dell’attività relativa agli esercizi di cui agli articoli 7, 8 e 9.
Per le modalità di adempimento di tale obbligo, la norma fa riferimento all’articolo 7, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 114/1998, il quale
riguarda l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento degli eser-
130
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
cizi di vicinato, e prevede un termine di 30 giorni, dal momento del
ricevimento della comunicazione, prima che l’istante possa procedere all’apertura, al trasferimento o all’ampliamento dell’esercizio.
Relativamente al decorso dei 30 giorni prima che il subentrante
possa iniziare l’attività, il Minindustria con la circolare 3467/C in
data 28 maggio 1999 (personalmente firmata dal Ministro del tempo) ha ritenuto di poter affermare che «essendo l’atto di trasferimento e della gestione o della titolarità a comportare la cessione
dell’autorizzazione al dante causa, si ritiene che anche in caso di
subingresso nell’attività di somministrazione di alimenti e bevande
sia applicabile esclusivamente la modalità della previa comunicazione al Comune competente per territorio e che non trovi applicazione l’ulteriore necessità del decorso dei trenta giorni dal ricevimento della comunicazione».
Benché non sia condivisibile la procedura, sembra corretta l’affermazione che non sia giustificabile l’attesa di 30 giorni perché il
subentrante inizi l’attività.
Il secondo comma individua i contenuti della comunicazione, i
quali, per quanto afferisce ai subingressi, sono previsti nel Modello
Com. 3 (che è obbligatorio usare per fare la comunicazione di subingresso). Nello stesso «Modello» è ricordato che a norma dell’art. 2556
c.c. i contratti di proprietà o di gestione di un’azienda commerciale
sono stipulati dal notaio (possono essere anche effettuati per scrittura privata autenticata dal notaio).
3. I requisiti necessari per subentrare negli esercizi
Il trasferimento di un esercizio di vendita per atto tra vivi può
avvenire a favore di chi è in possesso dei requisiti morali di cui al
comma 2 dell’art. 5 del d.lgs. 114/1998 e del requisito professionale
nel caso di commercio di prodotti alimentari (1).
Avendo il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, disciplinato il
subingresso tanto nella proprietà, quanto nella gestione pro tempore
degli esercizi di vendita al dettaglio nello stesso modo, di seguito per
meglio inquadrare l’istituto si evidenziano le varie ipotesi realizzabili.
(1) A carattere generale, l’art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. 4 luglio 2006, n. 223,
aveva abolito il requisito professionale, ma in sede di conversione in legge al periodo di soppressione è stato aggiunto che sono fatti salvi i requisiti professionali «riguardanti il settore alimentare e della somministrazione degli alimenti e delle bevande». Con tale dizione le prescrizioni previgenti sono rimaste in vigore.
CAP. X - SUBINGRESSO NELLA GESTIONE E NELLA PROPRIETÀ
131
4. Subingresso per causa di morte nella proprietà dell’esercizio
Chiunque può subentrare per causa di morte (eredità legittima o
testamentaria e/o per donazione a causa di morte) nella proprietà
degli esercizi commerciali.
Conseguentemente le ipotesi che si possono verificare sono:
a) subentrante in possesso dei requisiti morali e professionali;
b) subentrante non in possesso del requisito professionale;
c) erede che non intende subentrare nell’attività e vuole cedere ad
altri l’azienda;
d) subentrante minore o incapace.
Vediamo qual è la soluzione perseguibile nei singoli casi.
a) Subentrante a causa di morte in possesso dei requisiti morali e
professionali
Il subentrante a causa di morte in possesso dei prescritti requisiti alla data di morte del dante causa se trattasi di eredità legittima o alla data di pubblicazione del testamento se il subingresso
avviene per eredità o donazione testamentaria può, facoltativamente,
continuare, a titolo provvisorio, l’attività del de cuius, per non più
di sei mesi dalla data di acquisto del titolo (disposizione del comma 5, art. 49 del d.m. 375/1988, ora abrogato, ma i cui principi sono
stati ripresi da alcune Regioni), oppure iniziare l’attività a nome
proprio «solo dopo aver chiesto l’autorizzazione al Comune». Occorre subito aggiungere che se la propria Regione ha stabilito una
diversa tempistica e/o procedura si deve osservare la disposizione regionale.
In base alla pregressa normativa l’esercizio commerciale, nel quale
per causa di morte è subentrato l’erede, può anche rimanere inattivo
(chiuso), dopo la morte del dante causa, ma soltanto per un periodo
non superiore a 6 mesi (ora 1 anno come i normali esercizi), dalla
data di acquisto del titolo (ex comma 3, art. 49), perché qualora non
si inizi l’attività entro il termine previsto il subentrato «decade dal
diritto di esercitare l’attività del dante causa».
b) Subentrante a causa di morte non in possesso del requisito professionale
Il subentrante a causa di morte in un esercizio commerciale anche se non è in possesso del requisito professionale ha facoltà di continuare (a titolo provvisorio) l’attività del dante causa (a nome dello
132
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
stesso dante causa) per non più di sei mesi dalla data di acquisto del
titolo (così stabiliva il comma 5, art. 49, reg. n. 375/1988 che alcune
Regioni hanno riconfermato nella propria legislazione).
Il subentrante per causa di morte che vuole iniziare l’attività a
nome e per conto proprio (e non continuarla provvisoriamente a nome
del dante causa) può dare inizio alla stessa solo dopo aver chiesto ed
ottenuto il requisito professionale. Ad iniziare l’attività, in ogni caso,
il subentrato deve provvedere nel termine di un anno dalla data di
subingresso, termine che tuttavia, a domanda, in base alla pregressa
normativa, può essere prorogato dal Comune, quando il ritardo all’ottenimento del requisito professionale non sia imputabile a colpa
o negligenza del subentrante interessato.
Sull’argomento il Minindustria, con la circolare n. 3467/C del 28
maggio 1999, così si era espresso: «In caso di subingresso mortis causa
in un’attività avente ad oggetto la commercializzazione di prodotti
alimentari, se il subentrante non è in possesso del requisito professionale richiesto dall’attuale disciplina, egli è tenuto ad acquisirlo. Si
ritiene che l’acquisizione possa avvenire entro sei mesi dall’apertura
della successione in analogia con i termini concessi dall’Amministrazione finanziaria ai fini della denuncia di successione. Ciò peraltro
non significa che gli eredi in questione non siano tenuti all’immediata comunicazione o domanda di autorizzazione riservandosi di comunicare i dati relativi al requisito professionale in un momento
successivo».
c) Erede che non intende subentrare nell’attività e vuole cedere ad altri
l’azienda: possibilità
L’erede o colui a cui l’esercizio sia pervenuto per donazione che
non intenda subentrare nell’attività commerciale ha la facoltà di cederlo ad altri, senza essere titolare di alcuna autorizzazione. Infatti,
l’abrogato comma 7 dell’art. 49 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375, stabiliva che ai fini delle norme sul subingresso il dante causa può anche
essere «il soggetto cui l’azienda sia stata trasferita dal titolare per
causa di morte o per donazione», alla condizione «che il trasferimento
dell’azienda avvenga entro i termini di cui ai commi 3, 4 e 6», cioè
entro sei mesi dall’acquisto del titolo.
Conseguentemente, mentre nella generalità dei casi di cessione
delle aziende commerciali il dante causa non può effettuare la cessione sino a quando non è materialmente in possesso dell’autorizzazione commerciale (cioè non può fare alcuna cessione chi ancora
CAP. X - SUBINGRESSO NELLA GESTIONE E NELLA PROPRIETÀ
133
non è titolare pur essendo in possesso del titolo di acquisto), nelle
due fattispecie cui l’azienda sia pervenuta a causa di morte o di donazione, è accordata la facoltà, sia pure eccezionalmente, di cedere
a terzi le aziende commerciali senza divenire intestatari dell’autorizzazione commerciale (nei casi in cui occorra l’autorizzazione).
La cessione dell’azienda deve necessariamente avvenire entro un
anno da quando è stato acquisito il titolo di erede o di destinatario
della donazione.
Non tutti i Comuni, in passato, hanno permesso la cessione dell’azienda commerciale dall’erede a terzi senza essere in possesso dell’autorizzazione.
5. Subingresso degli incapaci nella proprietà
L’art. 52 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375 (che è rimasto in vigore
sino al 23 aprile 1999), in pratica stabiliva che nei casi in cui subentra nell’esercizio commerciale un incapace ed il Tribunale autorizza
l’esercizio dell’impresa commerciale, l’autorizzazione provvisoriamente doveva essere intestata all’incapace; conseguentemente, se ai sensi
dell’art. 320 c.c. veniva autorizzata la continuazione di un’impresa
commerciale dei minori o delle persone giudicate incapaci, si provvedeva all’iscrizione provvisoria dell’incapace nel Rec (ora abrogato)
ed al rilascio dell’autorizzazione commerciale pure a nome dell’incapace, valevoli per tutto il periodo in cui permane lo stato di incapacità.
In tal caso a cura di chi esercita la patria potestà (chi tutela per
legge gli interessi dell’incapace) doveva essere chiesta l’iscrizione
nell’elenco speciale del Rec (ora abrogato) della persona che, di fatto, provvedeva alla gestione dell’esercizio.
Nei tre mesi successivi alla cessazione dello stato di incapacità,
accertata ai sensi di legge, l’interessato doveva chiedere, a pena di
decadenza del titolo per l’esercizio dell’attività commerciale, la iscrizione nel registro e l’autorizzazione (ordinarie).
Qualora non ottenesse l’iscrizione al Rec entro un anno decadeva
dal titolo, salvo che il ritardo dipendesse da causa a lui non imputabile (art. 52, d.m. 375/1988 abrogato).
Si esprime l’avviso che i principi sopra esposti si applicano tuttora.
134
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
6. La gestione commerciale pro tempore (affitto) degli esercizi
commerciali - Domande e contenuto - Reintestazione dell’autorizzazione al titolare e/o agli eredi
a) La gestione in generale
Secondo la pregressa normativa (comma 2 dell’art. 49 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375) «per trasferimento della gestione di
un esercizio di vendita deve intendersi il trasferimento della gestione
dell’intero esercizio ad altri che l’assumano in proprio».
L’istituto della gestione pro tempore degli esercizi commerciali non
ha una particolare disciplina; infatti di esso si interessa, sia pure di
sfuggita, il comma 2 dell’art. 25 del d.lgs. 114/1998, tuttavia alla fattispecie si applica l’art. 1615 c.c.
I contratti di gestione pro tempore (di affitto) degli esercizi commerciali possono anche essere consacrati con scrittura privata con
la sottoscrizione autenticata da notaio.
I contratti di subingresso nella gestione devono indicare, fra gli
altri elementi generalmente previsti, la data di inizio della gestione e
quella in cui ha termine, ovvero la durata della gestione stessa.
I predetti contratti non dovrebbero prevedere la proroga tacita in
quanto tale clausola non ha alcun valore per gli enti pubblici in generale e per il Comune in particolare. Infatti il Comune a fronte di
un contratto di gestione pro tempore è tenuto a rilasciare al subentrato nella gestione, previo ritiro di quella rilasciata al titolare, una
nuova autorizzazione commerciale (per la media o la grande struttura di vendita), valevole «soltanto» per il periodo di durata della gestione (dell’affitto), data che, pertanto, deve essere certa e deve essere annotata sull’autorizzazione con una dizione simile alla seguente:
«La presente autorizza l’esercizio del commercio per il periodo dal
.......... al ..........», seguita dalla data e dalla firma del funzionario per
convalida.
La domanda per ottenere l’autorizzazione alla gestione pro tempore deve contenere tutti gli elementi, le dichiarazioni e gli allegati,
alla stessa stregua dei subingressi nella proprietà degli esercizi commerciali; conseguentemente per gli esercizi di vicinato tutto si conclude con la «comunicazione» su Mod. Com.
Alla scadenza il contratto di gestione può essere rinnovato tra le
parti ed il funzionario, per gli esercizi differenti da quelli di vicinato,
rilascia una nuova autorizzazione oppure appone un’annotazione di
convalida, per il nuovo periodo di durata, sull’autorizzazione rila-
CAP. X - SUBINGRESSO NELLA GESTIONE E NELLA PROPRIETÀ
135
sciata per il periodo in scadenza (occorre, comunque, apporre una
nuova marca da bollo).
b) Reintestazione dell’autorizzazione al titolare dell’azienda commerciale a fine gestione
Alla cessazione della gestione pro tempore, previa richiesta il titolare dell’azienda commerciale ha diritto di ottenere la reintestazione
dell’autorizzazione a suo nome, alla condizione che sia tuttora in
possesso dei prescritti requisiti morali e professionali (questi ultimi
ove necessari) e che tanto la richiesta, quanto l’inizio dell’attività
avvengano nei termini prescritti, dal d.lgs. 114/1998 o, se diversamente stabilito dalla legge della propria Regione (a carattere generale il comma 4, lett. b) ed il comma 5, lett. a) dell’art. 22 d.lgs. 114/
1998, stabilisce la revoca dell’autorizzazione nei casi in cui l’attività
venga sospesa per un periodo superiore ad un anno).
Anche nei casi in cui sia prevista sufficiente la sola comunicazione al Comune, tanto la comunicazione, quanto l’inizio dell’attività
devono avvenire nei termini sopra indicati.
c) Reintestazione dell’autorizzazione a fine gestione in caso di morte
del titolare dell’azienda - Chi subentra nella titolarità ed entro quali
termini
Può accadere che il titolare dell’azienda commerciale, nel corso della
gestione pro tempore defunge, in simile evenienza il termine di scadenza
della gestione pro tempore non subisce modificazione alcuna e gli eredi
del titolare defunto subentrano subito nell’eredità del de cuius, ma nella
disponibilità dell’azienda commerciale subentrano “soltanto” alla scadenza
naturale della gestione pro tempore (contrattualmente stabilita).
Conseguentemente soltanto una volta che sia venuta a scadere la
gestione pro tempore, se in possesso dei prescritti requisiti morali e
professionali, gli eredi o l’erede, previa istanza da presentare al comune nei termini sopra descritti o entro i termini stabiliti dalla propria
Regione, devono chiedere di avere intestata a proprio nome l’autorizzazione commerciale ed anche iniziare l’attività a proprio nome, perché qualora non provvedessero, con tempestività, vengono dichiarati,
dal comune decaduti dal diritto di esercitare l’attività commerciale.
Si sottolinea e si ribadisce, per ogni buon fine, che i termini per
subentrare nella titolarità dell’azienda commerciale e per iniziare l’attività, in questa fattispecie, decorrono, non dalla data del decesso
del de cuius, ma dalla scadenza della gestione pro tempore.
136
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
A questa legittima conclusione si perviene anche soltanto esaminando le norme legislative di base, ove è stabilito che:
«alla cessazione della (gestione pro tempore) medesima (l’autorizzazione) è sostituita da una nuova autorizzazione intestata al titolare
dell’esercizio (o dei suoi eredi) che ha diritto ad ottenerla», oppure:
«Ai fini del rilascio in disponibilità dell’azienda (il titolare o il suo
erede) deve effettuare la denuncia di inizio attività entro il termine decorrente dalla data di cessazione della gestione».
Dalla normativa riportata risulta confermato che, in ogni caso,
tanto per il titolare, quanto, eventualmente, per i suoi eredi, il termine per chiedere la reintestazione dell’autorizzazione a proprio nome,
quanto per la denuncia di inizio attività (a seconda della disciplina
vigente nella propria Regione) e l’inizio dell’attività a proprio nome i
termini iniziano a decorrere sempre dalla data in cui ha termine
la gestione pro tempore.
d) Disciplina applicabile per il caso di morte del gestore pro tempore Possibilità di cessazione o di continuazione della gestione da parte
degli eredi del conduttore
Stabilisce l’art. 1627 c.c. che «Nel caso di morte dell’affittuario, il
locatore e gli eredi dell’affittuario (quindi tanto il proprietario, quanto
gli eredi del gestore pro tempore) possono, entro tre mesi dalla morte,
recedere dal contratto mediante disdetta comunicata all’altra parte, con
preavviso di sei mesi».
Nella pratica realtà, normalmente, per il caso di morte del gestore pro tempore, quando gli eredi del gestore sono in possesso dei prescritti requisiti morali e professionali (perché svolgono già attività
commerciale o perché erano coadiuvanti del de cuius), viene loro
consentito di continuare la gestione dell’azienda commerciale a loro
nome fino alla data contrattualmente stabilita con il proprio avo.
Tuttavia , possono pure cessare (rinunciare) alla gestione medesima,
così come il locatario può ben non consentire la prosecuzione della
gestione da parte degli eredi del gestore pro tempore e recedere dal
contratto in applicazione del citato art. 1627 c.c.
e) Possibilità della sub concessione: condizioni
L’art. 1624 c.c. stabilisce che «L’affittuario non può subaffittare la
cosa senza il consenso del locatore».
Sul punto, a suo tempo, il Minindustria (ora Ministero dello sviluppo economico), con circolare n. 3334 del 6 aprile 1994, ha avuto
CAP. X - SUBINGRESSO NELLA GESTIONE E NELLA PROPRIETÀ
137
modo di precisare, tra l’altro, che il subentrante in un esercizio commerciale «dal momento che è legittimato ad esercitare l’attività (commerciale) anche mentre è in attesa che gli venga rilasciata l’autorizzazione a suo nome, può cedere l’esercizio stesso, in proprietà o in gestione. Il trasferimento in gestione è da ritenersi possibile anche da parte
di chi abbia ottenuto l’esercizio in godimento purché la possibilità di
trasferire sia stata prevista dal suo dante causa», ovvero, il dante causa, accorda il suo consenso al momento della sub concessione.
Il citato art. 1624 c.c., al secondo comma, stabilisce che «La facoltà (accordata contrattualmente) di cedere l’affitto comprende quella di subaffittare», quindi se contrattualmente al conduttore è accordata la facoltà di cedere ad altri l’affitto dell’azienda commerciale, il
conduttore può anche subaffittarla; per contro, stabilisce sempre
l’art.1624 c.c., che «la facoltà di subaffittare non comprende quella di
cedere l’affitto» dell’azienda commerciale ad altri.
f) Soggetti che possono concedere in gestione o in proprietà un esercizio commerciale
Occorre ricordare che a carattere generale per poter concedere tanto
in proprietà, quanto in gestione pro tempore un esercizio commerciale
è necessario che il dante causa sia titolare dell’autorizzazione connessa all’azienda commerciale e non sia soltanto il proprietario privo di
autorizzazione (tale è colui che acquista un’azienda commerciale senza essere in possesso dei requisiti normativamente prescritti).
Per l’eccezione occorre ricordare che il comma 7 dell’art.49 del
d.m. 4 agosto 1988, n. 375 (ora abrogato, ma i principi si ritengono
vigenti), stabiliva che ai fini delle norme sul subingresso il dante causa
può anche essere «il soggetto cui l’azienda sia stata trasferita dal titolare per causa di morte o per donazione», infatti sulla base di codesta
abrogata normativa statale, qualche Regione, nella propria legge accorda la possibilità a chi ha ottenuto l’azienda commerciale per eredità e/o per donazione, di poterla cedere in proprietà a terze persone
senza essere titolari della relativa autorizzazione. Nell’attività pratica occorre attenersi alle prescrizioni emanate dalla propria Regione.
7. La cessione in gestione di reparti di esercizio
Stabiliva il comma 14 dell’art. 41 dell’abrogato citato d.m. 4 agosto 1988, n. 375, che «il titolare di un esercizio commerciale organizzato su più reparti in relazione alla gamma dei prodotti trattati o alle
138
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
tecniche di prestazione del servizio impiegato può affidare uno o più
reparti, perché lo gestisca in proprio per il periodo di tempo convenuto,
ad un soggetto che sia iscritto nel registro, dandone immediata comunicazione alla Camera di commercio, al Comune e all’Ufficio dell’imposta sul valore aggiunto (ora Agenzia delle Entrate). Qualora non abbia provveduto a tale comunicazione risponde dell’attività esercitata
dal soggetto stesso. Questi deve fare denuncia dell’esercizio dell’attività
alla Camera di commercio ai sensi del regio decreto ..., e del decreto
ministeriale 9 marzo 1982, nonché fare all’Ufficio dell’imposta sul valore aggiunto (ora Agenzia delle Entrate) la dichiarazione di cui all’art.
35, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633».
Dalla lettura della predetta abrogata disposizione regolamentare
emerge:
– che l’esercizio commerciale, qualunque sia la sua grandezza o
importanza, deve essere organizzato per reparti; infatti, la possibilità
di organizzarsi in più reparti, distinti l’uno dall’altro, non è da considerarsi riservata o limitata a particolari tipi di esercizi, essendo accordato indistintamente a tutti gli esercizi, e quindi anche ai normalissimi esercizi di vicinato, di ristrutturarsi in reparti, ovviamente, in
tutti i casi in cui dispongono di idonei locali, per poter cedere uno o
più reparti (esistenti o appositamente creati) in gestione a terze persone;
– che l’organizzazione per reparti comporta che vi siano cassa,
bilance, attrezzi di misura e quant’altro occorrente perché ciascun
reparto possa essere gestito in modo distinto dagli altri;
– che alla gestione del reparto o dei reparti, il gestore pro tempore provveda in «proprio», cioè sopportando i rischi che la gestione stessa comporta ed alle condizioni pattuite, privatamente,
fra le parti;
– che il titolare dell’esercizio, una volta affidata la gestione del
reparto, è tenuto «soltanto» a dare «immediata» comunicazione alla
Camera di commercio, al Comune e all’Ufficio provinciale dell’IVA
(ora all’Agenzia delle entrate). Quale sia il margine di tempo per dare
la «immediata» comunicazione non è dato sapere;
– che in ogni caso al ritardo e/o addirittura alla mancata comunicazione di cui è trattazione non sono comminate specifiche sanzioni, salvo quella, indiretta, che il titolare dell’esercizio risponda in proprio dell’attività esercitata dal gestore. Non si comprende cosa debbano fare gli enti, né a cosa possano servire le comunicazioni dianzi
CAP. X - SUBINGRESSO NELLA GESTIONE E NELLA PROPRIETÀ
139
dette fatta eccezione di quelle da fare alla Camera di commercio
«Registro delle imprese»;
– che il gestore del reparto è obbligato a denunciare l’inizio dell’attività al Registro ditte (ora Registro delle imprese) della Camera
di commercio, nonché a «fare all’Ufficio dell’imposta sul valore aggiunto la dichiarazione di cui all’art. 35, primo comma, del d.P.R. 26
ottobre 1972, n. 633».
La disposizione regolamentare stabiliva infine che, nel caso il titolare dell’esercizio «non abbia provveduto a tale comunicazione»,
lo stesso titolare dell’esercizio «risponde dell’attività esercitata dal
soggetto» che gestisce il reparto.
Il successivo comma 15 dello stesso art. 41 completava l’argomento
con la prescrizione che la fattispecie della gestione del o dei reparti
«non costituisce un caso di subingresso», da cui conseguiva, anche
sotto questo profilo, che il Comune non doveva effettuare alcun intervento o emettere alcun provvedimento.
La graziosa concessione accordata dalla norma regolamentare e
qui descritta non avrebbe dovuto trovare applicazione dopo l’entrata
in vigore del d.lgs. 114/1998, cioè dopo il 23 aprile 1999; tuttavia, il
Minindustria, con la circolare n. 3467/C del 28 maggio 1999, ha ritenuto di poter affermare:
Affido in gestione di reparto - Il decreto n. 114 non menziona la
fattispecie dell’affidamento in gestione di uno o più reparti di un esercizio commerciale organizzato in relazione alla gamma di prodotti
trattati ed alle tecniche di prestazione del servizio. Ciò non significa
che abbia inteso vietarla ritenendosi che la fattispecie sia rimessa
all’autonomia negoziale delle parti.
Di conseguenza, il titolare dell’esercizio può affidare uno o più
reparti ad un soggetto in possesso dei requisiti prescritti, affinché li
gestisca in proprio previa comunicazione al Comune competente per
territorio.
A completamento si deve anche aggiungere che poche Regioni hanno ritenuto di inserire nelle proprie leggi la possibilità di affidare in
gestione il reparto di azienda.
8. Diverse attività esercitate nello stesso locale: subingresso, trasferimenti e gestioni separate
Il comma 11 dell’art. 49 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375,
stabiliva che: «Qualora nello stesso locale siano esercitate attività di
140
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
vendita disciplinate dalla legge e le attività di somministrazione di
alimenti o bevande (di cui all’art. 86 del t.u.l.p.s. n. 773/1931 e all’art.
3 della legge 25 agosto 1991, n. 287) o altre attività, esse possono
essere oggetto di separati atti di disposizione» (sono esclusi da questa possibilità: le farmacie, le rivendite di generi di monopolio ed i
distributori automatici di carburanti).
Da tale prescrizione regolamentare consegue che il soggetto titolare di una o più licenze e autorizzazioni per l’esercizio di attività di
vendita nello stesso locale può:
– affidare in gestione le singole attività a distinti soggetti, così
come può vendere, donare o lasciare in eredità ogni singola attività
ad una distinta persona;
– affidare in gestione pro tempore, o vendere, o donare una sola
delle attività e l’altra o le altre gestirle in proprio.
Nel caso di gestione pro tempore essa può essere continuata nello
stesso locale, unitamente alle altre attività gestite dal titolare, ma, a
richiesta del titolare (e non del gestore pro tempore), può anche essere trasferita in altri locali idonei.
Per il caso di subingresso nella titolarità dei singoli esercizi, i
diversi soggetti subentrati possono continuare a svolgere le distinte
attività nello stesso locale e possono anche chiedere il trasferimento
di uno o di entrambi (o di tutti) gli esercizi in altri locali della
stessa o di altre zone osservando le procedure descritte per tali
trasferimenti.
Se nello stesso locale si esercitano le attività:
– di vendita al minuto;
– di somministrazione di alimenti (ristorazione) e
– di somministrazione di bevande (bar, ecc.),
le stesse possono essere oggetto di tre distinti atti di disposizione (3
distinti atti di vendita, di eredità, di donazioni), ovvero possono essere
anche affidate le attività a tre distinti gestori, così come possono anche
essere trasferite, separatamente l’una dall’altra, in tre nuovi locali, ecc.
I principi contenuti in questo paragrafo continuano ad essere osservati anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 31 marzo 1998, n.
114, che nulla esplicita sull’argomento.
9. Spacci interni: subingresso nella gestione o nella titolarità
L’art. 16 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, assoggetta gli spacci
interni per la «vendita di prodotti a favore di dipendenti da enti o
CAP. X - SUBINGRESSO NELLA GESTIONE E NELLA PROPRIETÀ
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imprese, pubblici o privati, di militari, di soci di cooperative di consumo, di aderenti a circoli privati, nonché (per) la vendita nelle scuole
e negli ospedali esclusivamente a favore di coloro che hanno titolo
ad accedervi» alla medesima disciplina e procedure stabilite per gli
esercizi di vicinato e come per questi deve essere effettuata apposita
comunicazione al Comune competente per territorio. In modo specifico questi spacci non devono essere allogati in locali aperti al pubblico e gli stessi non devono avere accesso diretto dalla pubblica via.
L’avere assoggettato gli spacci alla medesima disciplina e all’osservanza della medesima procedura stabilita per gli esercizi di vicinato comporta che non soltanto per l’avvio di tali attività, ma anche
per i subingressi nella gestione o nella titolarità degli spacci è sufficiente la sola «comunicazione» al Comune – con il Modello Com. 4 –
ed altresì, come precisato dal Minindustria per i subingressi negli
esercizi commerciali, che il subentrato una volta effettuata la comunicazione al Comune può subito iniziare l’attività non dovendo attendere il decorso dei 30 giorni, previsti soltanto per l’apertura anche degli spacci.
10. Subingresso negli esercizi di vendita mediante apparecchi
automatici di distribuzione
La vendita mediante apparecchi automatici è disciplinata dall’art.
17 del d.lgs. 114/1998, il quale stabilisce che per l’installazione, in
qualsiasi luogo (in esercizi esistenti, su aree pubbliche previa concessione del suolo, o in locali privati unitamente ad altre attività od
a ciò esclusivamente destinati), degli apparecchi automatici per la
vendita di prodotti al dettaglio è necessaria la comunicazione al Comune, con tutte le dichiarazioni prescritte di possesso dei requisiti
morali e professionali (questi ultimi soltanto per la vendita dei prodotti alimentari).
Ne consegue che avendo assoggettato gli esercizi di vendita con
apparecchi di distribuzione automatica alla medesima disciplina
e all’osservanza della medesima procedura stabilita per gli esercizi di vicinato, anche per i subingressi nella gestione o nella titolarità di queste attività è sufficiente la sola «comunicazione» al
Comune – con il Modello Com. 6 – ed altresì, come precisato dal
Minindustria per i subingressi nei normali esercizi commerciali,
che il subentrato una volta effettuata la comunicazione al Comune può subito iniziare l’attività non dovendo attendere il decorso
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
dei 30 giorni, previsti soltanto per l’apertura degli esercizi e degli
spacci.
11. Società: conferimento degli esercizi commerciali all’atto
della loro costituzione
Il comma 13 dell’art. 49 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375,
stabiliva che: «La società cui, contestualmente alla costituzione, sia
conferita un’azienda commerciale, può continuare l’attività alle stesse condizioni del dante causa, in pendenza dell’iscrizione nel registro (ora abrogato), e del trasferimento della autorizzazione già intestata al dante causa alla condizione che entro un anno dal conferimento segua l’autorizzazione occorrente. Il termine a domanda può
essere prorogato dal Sindaco (ora dal funzionario), in caso di ritardo non imputabile al soggetto interessato».
Tutto ciò significava che qualora ad una società venga conferita
«contestualmente alla (sua) costituzione» (e non anche dopo la costituzione della società) un’azienda commerciale, tale conferimento si
configura tal quale come un subingresso. Pertanto la società ha l’onere
di chiedere al Comune la voltura (il rilascio) dell’autorizzazione commerciale a suo nome (se trattasi di media o grande struttura di vendita). I predetti principi e prescrizioni si continueranno ad applicare
anche ora che è entrato in vigore il d.lgs. n. 114/1998, fatta eccezione
per l’iscrizione al Registro, che è stato abolito.
12. Subingresso nelle attività di vendita non sottoposte ad autorizzazione ma alla sola iscrizione al Rec (ora abrogato)
L’art. 50 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375 (abrogato dal 23 aprile
1999), relativamente ai subingressi nelle attività di vendita, all’ingrosso e al minuto, non sottoposte ad autorizzazione commerciale, ma
«soltanto all’iscrizione dell’esercente nel registro» (ora abrogato), accordava la facoltà al subentrato:
– di continuare l’attività di vendita del dante causa se iscritto al
Rec (ora abrogato: la disciplina era anche applicabile al commercio
all’ingrosso);
– di riprendere, provvisoriamente, l’attività di vendita, immediatamente dopo aver chiesto l’iscrizione al Rec (ora abrogato), se il subingresso era avvenuto a causa di morte. In tal caso l’attività doveva
CAP. X - SUBINGRESSO NELLA GESTIONE E NELLA PROPRIETÀ
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cessare qualora nell’arco di un anno il subentrato non avesse ottenuto l’iscrizione al Rec;
– di riprendere l’attività di vendita, soltanto dopo avere ottenuto
l’iscrizione al Rec, in tutti i casi di subingresso per atto tra vivi.
Le predette prescrizioni, senza alcuna eccezione, sono venute
meno dal 24 aprile 1999, data in cui è entrato in vigore il d.lgs. 114/
1998, che ha abolito il Registro ed introdotto il solo possesso dei requisiti morali e, soltanto per i prodotti alimentari, anche i requisiti
professionali.
13. Cessazione dell’attività: obbligo di comunicarlo al Comune
30 giorni prima
Il comma 5 dell’art. 26 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che anche
per la «cessazione dell’attività» relativa a qualunque tipo di esercizio
gli interessati devono dare comunicazione al Comune interessato. A
tale comunicazione, secondo quanto stabilisce il comma 1 dell’art. 7
al quale fa rinvio il comma 5 dell’art. 26, dovrebbe essere provveduto
almeno 30 giorni prima che si effettui la chiusura.
Di contro alla interpretazione letterale della norma giuridica, con
circolare del Min. industria 22 settembre 1999, prot. 530791, Div. II
(riportata in questo volume), viene sostenuto che nel «caso di cessazione dell’attività si ritiene che il riferimento» nell’art. 26, comma 5
del d.lgs. n. 114 all’art. 7, comma 1, comporta che la comunicazione
di cessazione dell’attività al Comune debba essere fatta ma «senza
necessità dell’attesa dei trenta giorni».
Il termine per effettuare la comunicazione è perentorio e per tale
ragione l’inadempimento (ed anche l’intempestività) è sanzionato dal
comma 3 dell’art. 22 con il pagamento di una somma in denaro da A
516 a A 3.098 (da L. 1.000.000 a L. 6.000.000).
Capitolo XI
Artigiani (compresi i panificatori), industriali
e imprenditori agricoli: disciplina per la vendita
dei loro prodotti
1. Artigiani e industriali: quando necessitano dell’autorizzazione commerciale di vendita
a) Artigiani
Agli artigiani, se iscritti all’Albo degli artigiani, stabilisce l’art. 5
della legge quadro per l’artigianato 8 agosto 1985, n. 443, «Per la
vendita nei locali di produzione, o ad essi contigui, dei beni di produzione propria ... non si applicano ... le disposizioni relative all’iscrizione al registro degli esercenti il commercio o l’autorizzazione amministrativa di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426». Il registro e la
legge sono stati, rispettivamente, soppresso e abrogata, tuttavia ora
è l’art. 4, comma 2, lett. f) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114, a stabilire che: «2. Il presente decreto non si applica: ... f) agli
artigiani iscritti all’albo di cui all’art. 5, comma 1, della legge 8 agosto 1985, n. 443, per la vendita nei locali di produzione o nei locali a
questi adiacenti di beni di produzione propria, ovvero per la fornitura al committente dei beni accessori all’esecuzione delle opere o alla
prestazione del servizio».
Ne consegue che rispetto alla legge quadro per l’artigianato n.
443/1985 la libera attività di vendita da parte degli artigiani è stata
ampliata alla «fornitura al committente dei beni accessori all’esecuzione delle opere o alla prestazione del servizio» ed altresì che
nessuna autorizzazione o prescrizione può essere imposta agli artigiani che vendano, al pubblico, nel luogo di produzione o in locali
attigui, i prodotti propri.
b) Industriali
Relativamente agli industriali, l’abrogata legge 426/1971 all’art. 2
stabiliva che: «Devono essere iscritti nel registro (anch’esso abrogato): 1) gli industriali, qualora intendano esercitare la vendita al pubblico al minuto di merci anche se di loro produzione». A sua volta, il
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
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comma 9 dell’art. 61 del regolamento di esecuzione n. 375/1988 stabiliva che: «9. Gli industriali e gli artigiani di cui all’art. 2 della legge
che intendano vendere al pubblico, al minuto, i loro prodotti sono
soggetti alle norme della legge concernenti le autorizzazioni alla vendita, salvo che l’attività commerciale sia esercitata nei locali di produzione dei prodotti stessi».
Malgrado la non chiara (anzi equivoca) disposizione regolamentare, sino al 23 aprile 1999, data da cui sono rimasti abrogati la legge
426/1971 ed il relativo regolamento 375/1988, gli industriali per vendere al dettaglio i loro prodotti nei locali di produzione abbisognavano dell’iscrizione al Rec (ora abrogato) e per venderli fuori dei predetti locali abbisognavano dell’autorizzazione commerciale.
Attualmente, il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che disciplina ex novo il commercio al dettaglio, ignora completamente gli
industriali, per cui in una precedente edizione di questo volume, a
ragion veduta, sostenevamo che gli industriali per vendere i loro prodotti al dettaglio erano tenuti ad osservare le stesse norme stabilite
dall’art. 7 per gli esercizi di vicinato.
Di contro alla predetta interpretazione, tuttora ritenuta corretta,
il Min. industria, Div. II, con propria risoluzione n. 3459/C in data 18
gennaio 1999, per quanto riguarda gli industriali, ha ritenuto di affermare che il d.lgs. 114/1998, «nell’individuare l’ambito di applicazione della disciplina in esso contenuta, definisce attività di commercio al dettaglio quella ‘‘svolta da chiunque professionalmente
acquista merci in nome e per conto proprio e le rivende, su aree private in sede fissa o mediante altre forme di distribuzione, direttamente al consumatore finale’’.
Ciò premesso, si osserva che nel caso di soggetti titolari di attività industriali che esercitino la vendita al pubblico nei locali di produzione o in quelli ad essi adiacenti delle merci da essi prodotte non
si concreta la fattispecie definita nella suddetta lettera b).
I medesimi, infatti, nel caso di specie, non vendono merci acquistate da altri soggetti, ma esclusivamente quelle da loro prodotte.
Ciò significa, ad avviso della scrivente, che non sono applicabili
le disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 114.
La loro attività di vendita, peraltro, non può ritenersi assimilabile a quella esercitata dagli artigiani ‘‘nei locali di produzione o nei
locali ad essi adiacenti dei beni di produzione propria ...” per la quale la lettera g) del comma 2 dell’articolo 4 del citato decreto prevede
espressamente la non assoggettabilità alle disposizioni contenute nel
provvedimento stesso».
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Conclusivamente si può affermare che a parte il tutt’altro che
chiaro parallelo fatto tra produzione industriale e produzione artigianale, secondo il Min. industria gli industriali, nell’ambito dei locali di produzione, possono vendere liberamente al dettaglio i loro
prodotti senza dovere comunicare tale attività ad alcuna autorità e/o
organismo, in quanto la fattispecie non si concreta «in vendita di
prodotti acquistati in nome e per conto proprio per rivenderli».
2. Pane: liberalizzazione della produzione, della vendita e della
consumazione sul posto del pane acquistato
a) Le previgenti norme che disciplinavano l’autorizzazione all’apertura di nuovi panifici
L’articolo 4 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge 4
agosto 2006, n. 248) ha liberalizzato l’attività di produzione del pane,
la vendita e la consumazione sul posto di acquisto e contestualmente ha abrogato sia la legge 31 luglio 1956, n. 1002, che dettava le
norme per ottenere l’autorizzazione all’apertura di nuovi panifici, sia
la lettera b) del comma 2 dell’articolo 22 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112, che stabiliva in 60 giorni il termine massimo
perché le Camere di commercio, alle quali erano affidati l’istruttoria
ed il rilascio delle licenze della panificazione, provvedessero all’eventuale diniego delle licenze, perché, trascorsi i predetti 60 giorni, si
realizzava il silenzio-accoglimento delle istanze.
Infatti, la legge 31 luglio 1956, n. 1002, «Nuove norme sulla panificazione» assoggettava a licenza: «l’impianto, la riattivazione, il trasferimento e la trasformazione dei panifici».
L’incombenza dell’istruttoria della pratica e del rilascio della «licenza» era attribuita alla Camera di commercio «previo accertamento della efficienza degli impianti e della loro rispondenza ai requisiti
tecnici ed igienico-sanitari previsti» dalle leggi. Sintetizzando, l’abrogata legge 1002/1958 stabiliva:
– che la Camera di commercio era tenuta a sentire il parere di
un’apposita commissione, presieduta dal Presidente della Camera di
commercio, composta di cinque membri, la quale doveva accertare
ed esprimersi sulla «opportunità del nuovo impianto in relazione alla
densità dei panifici esistenti e del volume della produzione nella località» interessata;
– che agli «accertamenti tecnici ed igienico-sanitari» era tenuta a
provvedere apposita commissione provinciale composta da tre mem-
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
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bri in rappresentanza della Camera di commercio, dell’Ispettorato
del lavoro e dell’Ufficiale sanitario (ora medico della funzione pubblica dell’ASL);
– che la domanda tendente ad ottenere la licenza di panificazione, con allegata una planimetria dei locali e degli accessori, deve
contenere «la indicazione della località, la descrizione dei macchinari
e degli attrezzi relativi agli impianti e delle principali modalità della
lavorazione o la indicazione della potenzialità di produzione giornaliera degli impianti»;
– che i panifici abilitati potevano «ricorrere alla lavorazione manuale ed all’uso di impastatrice meccanica ed essere dotati di forno di
cottura a riscaldamento con legna allo stato naturale, energia solare,
energia elettrica o forma indiretta».
Appaiono evidenti, da quanto sopra sintetizzato, la complessità
degli accertamenti e la non semplificata procedura per il rilascio di
licenze per nuovi panifici.
b) La liberalizzazione della produzione di pane
Con la premessa che alla liberalizzazione della panificazione si
provvede al «fine di favorire la promozione di un assetto maggiormente concorrenziale nel settore della panificazione e assicurare una più
ampia accessibilità dei consumatori ai relativi prodotti», il comma 2
del citato art. 4 del d.l. n. 223/2006 stabilisce testualmente che «L’impianto di un nuovo panificio e il trasferimento o la trasformazione di
panifici esistenti sono soggetti a dichiarazione di inizio attività da presentare al Comune competente per territorio ai sensi dell’articolo 19
della legge 7 agosto 1990, n. 241».
Dal contenuto del sopra richiamato comma 2 dell’articolo 4 si ricava che ora per aprire un nuovo panificio o per trasferire o trasformare
un panificio esistente occorre prioritariamente chiedere ed ottenere:
A) dall’ASL «l’autorizzazione» attestante il possesso dei requisiti
igienico-sanitari, nonché l’autorizzazione alle emissioni in atmosfera
(in pratica è l’ASL che deve rilasciare l’autorizzazione sanitaria di
idoneità dei locali e delle attrezzature e di idoneità degli scarichi in
atmosfera delle emissioni);
B) dal Comune nel cui territorio è posto il panificio l’autorizzazione o la concessione edilizia dei locali destinati all’azienda, nonché l’agibilità degli stessi locali per la destinazione a panificio.
Ottenute le attestazioni e le autorizzazioni suddette, occorre presentare al Comune nel cui territorio sorge l’impianto apposita «dichiarazione di inizio attività», ai sensi dell’art. 19 della legge 7 agosto
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
1990, n. 241, nella quale deve essere indicato il nominativo del responsabile dell’attività produttiva, il quale è tenuto ad assicurare (non
risulta che debba dichiararlo, essendo obbligato ad assicurarlo per
disposizione normativa) «l’utilizzo di materie prime in conformità alle
norme vigenti, l’osservanza delle norme igienico-sanitarie e di sicurezza dei luoghi di lavoro e la qualità del prodotto finito». La qualifica di
responsabile dell’impianto può essere assunta sia dal medesimo titolare dell’impresa, sia da persona dal titolare incaricata. In ogni caso
(si ripete) il responsabile assume automaticamente l’impegno di osservare quanto prescritto dalla norma giuridica e sopra descritto. Alla
dichiarazione di inizio attività devono essere allegati i documenti
indicati alle precedenti lettere A) e B).
Per la considerazione che per l’espressa indicazione del medesimo articolo 4 del d.l. n. 223/2006 «alla dichiarazione di inizio attività» si applica l’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ne consegue
che, nella specifica fattispecie, l’attività di panificazione «può essere
iniziata decorsi trenta giorni dalla data di presentazione della dichiarazione all’amministrazione» comunale territorialmente competente e
che «contestualmente all’inizio dell’attività, l’interessato» è pure tenuto a dare comunicazione al Comune competente territorialmente dell’avvenuto inizio dell’attività.
Per il caso in cui l’amministrazione comunale (= il funzionario
responsabile del servizio) riscontrasse carenza o incompletezza della
documentazione allegata alla dichiarazione di inizio attività o la mancanza dell’indicazione del nominativo responsabile dell’attività produttiva, ha l’onere e l’obbligo «nel termine di trenta giorni dal ricevimento della comunicazione» di adottare motivato provvedimento di
divieto di inizio dell’attività, di rimuovere gli effetti della comunicazione e di procedere in conformità a quanto dispone il citato art. 19
della l. 241/1990.
Allo stato attuale della legislazione il funzionario del Comune non
è tenuto ad effettuare altri accertamenti, né morali, né professionali,
anche se esprimiamo certezza che seguiranno disposizioni con ulteriori puntualizzazioni anche relativamente all’effettuazione di più
approfonditi accertamenti.
c) Vendita del pane di propria produzione e possibilità di consumarlo
sul posto
L’art. 5 della legge 8 agosto 1985, n. 443 «Legge quadro per l’artigianato» al settimo comma stabilisce che: «Per la vendita nei locali di
produzione, o ad essi contigui, dei beni di produzione propria, ovvero
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
149
per la fornitura al committente di quanto strettamente occorrente all’esecuzione dell’opera o alla prestazione del servizio commessi, non si
applicano alle imprese artigiane iscritte all’albo di cui al primo comma (albo provinciale delle imprese artigiane) le disposizioni relative
all’iscrizione al registro degli esercenti il commercio (ora abrogato) o
all’autorizzazione di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426 (ora abrogata e sostituita dal d.lgs. n. 114 del 1998), fatte salve quelle previste
dalle specifiche normative statali».
Anche l’art. 4, comma 2 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (Nuova
disciplina del commercio), alla lettera f), stabilisce che le norme dello stesso decreto non si applicano «agli artigiani iscritti all’albo di cui
all’art. 5, primo comma, della legge 8 agosto 1985, n. 443 per la vendita
nei locali di produzione o nei locali a questi adiacenti dei beni di produzione propria, ovvero per la fornitura al committente dei beni accessori all’esecuzione delle opere o alla prestazione del servizio».
In conformità delle sopra riportate disposizioni normative, gli
artigiani in generale ed i panificatori in particolare, per vendere i
loro prodotti (per asporto) «negli stessi locali di produzione o ad essi
attigui», non abbisognano di alcuna autorizzazione commerciale,
ma devono sempre e comunque osservare le norme igienico-sanitarie.
Un’ulteriore liberalizzazione ad esclusivo beneficio dei panificatori,
in sede di conversione in legge del d.l. n. 223/2006, è stata introdotta, ex
novo, dal comma 2-bis dell’art. 4, in base al quale ai titolari di qualsiasi
impianto di panificio è consentita «l’attività di vendita dei prodotti di
propria produzione per il consumo immediato, utilizzando i locali e gli
arredi dell’azienda con esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie».
In pratica è consentito, a chi acquista il pane o altri prodotti
da forno direttamente dal fornaio, di consumarli negli stessi locali in cui avviene l’acquisto, alla condizione che l’attività non venga
trasformata in somministrazione, quindi alla condizione che non
esistano attrezzature, come tavoli e sedie, che trasformerebbero
la vendita in somministrazione. Invero l’interpretazione letterale
della norma porterebbe ad affermare che soltanto «l’esclusione del
servizio assistito di somministrazione», quindi soltanto l’assistenza di personale e non anche le attrezzature, deve mancare, ma se
si considera che la consumazione deve avvenire con «gli arredi dell’azienda» e normalmente le aziende commerciali nei locali di vendita non pongono tavolini e sedie che sarebbero soltanto di intralcio alla vendita si perviene alla conclusione che non devono essere presenti nei locali attrezzature che comunque trasformerebbe-
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
ro il locale di vendita in locale della somministrazione di alimenti
e bevande (1).
d) Riserve e incombenze a cui deve provvedere il Ministro dello sviluppo economico
Il comma 2-ter dell’art. 4 del d.l. n. 223/2006, pure aggiunto in sede
di conversione in legge del decreto, demanda al Ministro dello sviluppo
economico di emanare un decreto, entro 12 mesi, di concerto con i
Ministri delle politiche agricole e della sanità, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome, volto a disciplinare, in conformità del diritto comunitario:
a) l’uso della denominazione «panificio»;
b) l’uso della denominazione «pane fresco»;
c) l’adozione della dicitura «pane conservato», con l’indicazione
dello stato e del metodo di conservazione, delle specifiche modalità
di confezionamento e vendita, nonché delle eventuali modalità di conservazione e di consumo.
Si esprime l’avviso che il citato decreto ministeriale, oltre ai chiarimenti sulle esplicite definizioni che precedono, potrà portare anche puntualizzazioni e precisazioni operative per il procedimento
amministrativo, compresa l’elencazione dei requisiti soggettivi che
deve possedere il soggetto che presenta la «dichiarazione di inizio
attività», precisazioni codeste che, in ogni caso, si ritengono utili, se
non necessarie, quantomeno allo scopo di mettere in grado tutti i
Comuni di operare in modo corretto ed uniforme.
e) Lo svolgimento delle funzioni di controllo e di vigilanza: competenza
L’abrogata legge 31 luglio 1956, n. 1002, che portava le «... norme
sulla panificazione», riservava al Ministero dell’industria e del commercio (ora Ministero dello sviluppo economico) la vigilanza sull’applicazione della legge e la possibilità di disporre ispezioni anche a mezzo dei
(1) Il Ministro dello sviluppo economico, con la circolare n. 363/C del 28 settembre 2006, ha precisato che per il consumo sul posto dei prodotti è di tutta evidenza
che «gli arredi, richiamati nella disposizione, ... devono essere correlati all’attività consentita, che nel caso di specie è la vendita per asporto dei prodotti alimentari...», per
cui gli arredi «non possono coincidere con le attrezzature tradizionalmente utilizzate
negli esercizi di somministrazione, né può essere ammesso, in quanto espressamente
vietato dalla norma, il servizio assistito. Fermo restando quanto sopra, si ritiene ammissibile, per consentire l’effettiva applicazione della disposizione e per garantire le
condizioni minime di fruizione, utilizzo negli esercizi di vicinato di piani di appoggio
di dimensioni congrue all’ampiezza ed alla capacità ricettiva del locale, nonché la fornitura di stoviglie e posate a perdere», cioè di plastica.
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
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propri funzionari. Inoltre stabiliva che gli Ispettori del lavoro e gli Ufficiali sanitari (ora medico della funzione pubblica dell’ASL) delle ispezioni che eseguono ai panifici devono riferire al predetto Ministero.
Ora, il terzo comma dell’art. 4 del d.l. n. 223/2006 attribuisce le
funzioni di vigilanza sui panifici ai «Comuni» e alle «Autorità competenti in materia di igiene sanitaria» (Agenti sanitari e personale
medico dell’ASL a tale incombenza incaricato). Ovviamente, gli Ispettori del lavoro, per il loro settore, sono sempre autorizzati ad effettuare ispezioni e controlli.
f) Le sanzioni amministrative applicabili alle violazioni: competenza
dei Comuni
In modo puntuale il comma 4 dell’art. 4 del d.l. n. 223/2006 stabilisce che le violazioni a quanto stabilisce lo stesso articolo 4 «sono punite ai sensi dell’art. 22, commi 1 (Assenza dei prescritti requisiti, mancata comunicazione di inizio dell’attività), 2 (Recidiva delle violazioni), 5, lettera c) (Ulteriore violazione in materia igienico-sanitaria dopo
la sospensione dell’attività a seguito di recidiva) e 7 (attribuzione al
Comune della competenza a ricevere il rapporto e ad incassare i proventi contravvenzionali) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114».
3. La vendita diretta al dettaglio, in tutto il territorio nazionale,
da parte degli imprenditori agricoli, singoli o associati, dei
prodotti provenienti in misura prevalente dalle loro aziende
Originariamente la legge 9 febbraio 1963, n. 59, come modificata
dalla legge 14 giugno 1964, n. 477 e come interpretata autenticamente dalla legge 26 luglio 1963, n. 976, disciplinava la vendita al dettaglio in sede stabile dei prodotti ottenuti nei rispettivi fondi per coltura o allevamento da parte dei produttori agricoli singoli o associati.
Successivamente con gli artt. 7 e 8 della legge 5 marzo 2001, n.
57, «Disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati»,
al Governo è stata conferita delega per l’emanazione di uno o più
decreti legislativi contenenti norme per l’orientamento e la modernizzazione dei settori dell’agricoltura, delle foreste, della pesca, dell’acquacoltura e della lavorazione del pescato». In modo specifico,
per l’attività che qui interessa, al Governo come criterio direttivo,
dall’art. 8, comma 1, lett. s), è stato dato mandato di disporre la «revisione della legge 9 febbraio 1963, n. 59, e successive modificazioni,
sulla vendita al pubblico dei prodotti agricoli, al fine di semplificare
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PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
le procedure e favorire il rapporto con i consumatori, anche abolendo l’autorizzazione ivi prevista».
All’incombenza il Governo ha provveduto con il decreto legislativo
18 maggio 2001, n. 228 (in G.U. 15 giugno 2001, n. 137, s.o.) (2), disciplinando in modo nuovo la figura dell’imprenditore agricolo di cui
all’art. 2135 c.c. (come sostituito dall’art. 1) e liberalizzando (in pratica) l’esercizio dell’attività di vendita al dettaglio, sia in forma fissa (ex
commercio fisso), che sulle aree pubbliche (ex commercio ambulante), tanto in forma itinerante che in forma fissa (con posteggio), nel
modo di seguito sintetizzato (3).
(2) Il d.lgs. n. 228/2001 è riportato al n. 3 della Parte quinta «Le norme legislative
vigenti».
(3) Si precisa che il Ministero delle attività produttive, nella circolare n. 3547/C
in data 17 giugno 2002, afferente al commercio elettronico, nel modo che segue ha
sintetizzato le vendite da parte degli imprenditori agricoli.
La legge 9 febbraio 1959, n. 59, deve ritenersi tuttavia implicitamente abrogata dall’entrata in vigore del d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228, recante «Orientamento e modernizzazione del settore agricolo, a norma dell’articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57».
Questo decreto, tra l’altro, ha modificato la definizione di «imprenditore agricolo» contenuta nell’art. 2135 c.c. ed imposto l’obbligo di iscrizione nella sezione speciale del
registro delle imprese, con efficacia di pubblicità dichiarativa di tale iscrizione.
L’art. 4 di detto decreto, rubricato «Esercizio dell’attività di vendita», prevede
alcune indicazioni che si applicano all’agricoltore che intende svolgere attività di
vendita al dettaglio.
In estrema sintesi, si prevede:
– che gli imprenditori agricoli (singoli o associati) iscritti al registro delle imprese possano vendere direttamente al dettaglio i prodotti provenienti «in misura prevalente dalle rispettive aziende», osservate le vigenti norme in materia di igiene e
sanità. Tale vendita può avvenire su tutto il territorio nazionale;
– che la vendita di prodotti agricoli possa essere svolta sia in forma itinerante che in
sede fissa. Nel primo caso è necessaria una previa comunicazione al comune dove è
situata la sede dell’azienda di produzione contenente una serie di indicazioni, tra le
quali le modalità in cui sarà effettuata la vendita, compreso il commercio elettronico.
Una volta effettuata la comunicazione, così come per il commercio al dettaglio in esercizi di vicinato, è necessario attendere che siano trascorsi trenta giorni; per quanto
riguarda, invece, la vendita da effettuarsi in forma non itinerante su aree pubbliche
ovvero in locali aperti al pubblico, la comunicazione di cui sopra dovrà essere indirizzata al comune in cui si intende esercitare la vendita. Qualora si intenda effettuare la
vendita mediante un posteggio sulle aree pubbliche, la comunicazione deve contenere
anche la richiesta di assegnazione del relativo posteggio, secondo quanto è previsto
nella disciplina regionale e comunale di attuazione dell’art. 28 del d.lgs. n. 114/1998;
– che sono ammessi alla vendita non solo i prodotti non sottoposti a lavorazione
ma anche – secondo la nuova definizione codicistica di imprenditore agricolo – quelli
«derivati, ottenuti a seguito di attività di manipolazione o trasformazione dei prodotti agricoli e zootecnici, finalizzate al completo sfruttamento del ciclo produttivo
dell’impresa».
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
153
a) Chi è imprenditore agricolo
Il nuovo articolo 2135 del codice civile risulta così formulato: «È
imprenditore agricolo chi esercita una delle seguenti attività: coltiva zione
del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse.
Per coltivazione del fondo, per selvicoltura e per allevamento di
animali si intendono le attività dirette alla cura ed allo sviluppo di
un ciclo biologico o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale, che utilizzano o possono utilizzare il fondo,
il bosco o le acque dolci, salmastre o marine.
Si intendono comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione
del fondo o del bosco o dall’allevamento di animali, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l’utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell’azienda normalmente impiegate
nell’attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalità come definite dalla legge».
La dizione del sopra riportato terzo comma, ove è detto che «si
considerano comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo
imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione ...», sembrerebbe volesse restringere le attività connesse a quelle esercitate personalmente
dall’imprenditore agricolo. Se così potesse essere interpretata la dizione rimarrebbero escluse la trasformazione del grano in farina, delle
ulive in olio, dell’uva in mosto, ecc., in tutti i casi in cui la molitura e
la spremitura vengono fatte al mulino, al frantoio e al palmento ad
opera dei terzi. Per contro, leggendo attentamente l’intero testo del
decreto legislativo si perviene alla conclusione che la dizione «esercitate dal medesimo imprenditore» deve essere intesa non come esecuzione materiale fatta dallo stesso imprenditore, ma da questi curata e/o fatta eseguire anche presso strutture di soggetti terzi.
L’art. 4, comma 7, del d.lgs. n. 228/2001 conferma che la vendita diretta degli
agricoltori è esclusa dall’applicazione del d.lgs. n. 114/1998.
Tale esclusione è però legata al fatturato conseguito con tale vendita: il d.lgs. n.
114/1998 torna, infatti, ad essere applicabile «qualora l’ammontare dei ricavi derivanti dalla vendita dei prodotti non provenienti dalle rispettive aziende nell’anno
solare precedente sia superiore a 80 milioni di lire (ora A 160.000) per gli imprenditori individuali, ovvero a 2 miliardi (ora A 4 milioni) per le società» (art. 4, comma
8, del d.lgs. n. 228/2001).
154
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
b) Gli imprenditori agricoli professionali, le cooperative e le società
riconosciute quali «imprenditori agricoli professionali»
– Per le cooperative è il comma 2 dell’art. 1 del d.lgs. 228/2001 a
stabilire che:
«2. Si considerano imprenditori agricoli le cooperative di imprenditori agricoli ed i loro consorzi quando utilizzano per lo svolgimento delle attività di cui all’articolo 2135 del codice civile, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, prevalentemente prodotti
dei soci, ovvero forniscono prevalentemente ai soci beni e servizi diretti alla cura ed allo sviluppo del ciclo biologico».
– Le nuove definizioni delle società, delle cooperative e delle associazioni
L’originario art. 10 del d.lgs. 228/2001 integrava l’art. 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153 e forniva le necessarie definizioni. Il citato
art. 12, legge 153/1975 è stato abrogato dall’art. 1 del d.lgs. 29 marzo
2004, n. 99, il quale, contestualmente, introduce nell’ordinamento le
seguenti nuove definizioni in adeguamento alle direttive CE:
«1. Ai fini dell’applicazione della normativa statale, è imprenditore agricolo professionale (IAP) colui il quale, in possesso di conoscenze e competenze professionali ai sensi dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, dedichi alle attività agricole di cui all’articolo 2135 del codice civile,
direttamente o in qualità di socio di società, almeno il cinquanta
per cento del proprio tempo di lavoro complessivo e che ricavi dalle attività medesime almeno il cinquanta per cento del proprio reddito globale da lavoro. Le pensioni di ogni genere, gli assegni ad
esse equiparati, le indennità e le somme percepite per l’espletamento
di cariche pubbliche, ovvero in società, associazioni ed altri enti
operanti nel settore agricolo, sono escluse dal computo del reddito
globale da lavoro. Per l’imprenditore che operi nelle zone svantaggiate di cui all’articolo 17 del citato regolamento (CE) n. 1257/1999,
i requisiti di cui al presente comma sono ridotti al venticinque per
cento.
2. Le Regioni accertano ad ogni effetto il possesso dei requisiti di
cui al comma 1. È fatta salva la facoltà dell’Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS) di svolgere, ai fini previdenziali, le verifiche
ritenute necessarie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 7 dicembre 2001, n. 476.
3. Le società di persone, cooperative e di capitali, anche a scopo
consortile, sono considerate imprenditori agricoli professionali qua-
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
155
lora lo statuto preveda quale oggetto sociale l’esercizio esclusivo delle attività agricole di cui all’articolo 2135 del codice civile e siano in
possesso dei seguenti requisiti:
a) nel caso di società di persone qualora almeno un socio sia in
possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale. Per
le società in accomandita la qualifica si riferisce ai soci accomandatari;
b) nel caso di società cooperative, ivi comprese quelle di conduzione di aziende agricole, qualora almeno un quinto dei soci sia in
possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale;
c) nel caso di società di capitali, quando almeno un amministratore
sia in possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale.
4. Qualunque riferimento della legislazione vigente all’imprenditore agricolo a titolo principale si intende riferito alla definizione di
cui al presente articolo. All’imprenditore agricolo professionale, se
iscritto nella gestione previdenziale ed assistenziale, sono altresì riconosciute le agevolazioni tributarie in materia di imposizione indiretta e creditizie stabilite dalla normativa vigente a favore delle persone fisiche in possesso della qualifica di coltivatore diretto.
5. L’articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153, e successive
modificazioni, è abrogato».
c) Obbligo dell’iscrizione al Registro delle imprese per poter effettuare
le vendite al dettaglio
L’art. 2 del d.lgs. 228/2001 stabilisce che:
«1. L’iscrizione degli imprenditori agricoli, dei coltivatori diretti e delle
società semplici esercenti attività agricola nella sezione speciale del registro delle imprese di cui all’articolo 2188 e seguenti del codice civile,
oltre alle funzioni di certificazione anagrafica ed a quelle previste dalle
leggi speciali, ha l’efficacia di cui all’articolo 2193 del codice civile».
A sua volta il comma 1 del successivo art. 4 del medesimo decreto
stabilisce che soltanto gli imprenditori agricoli, singoli o associati, iscritti
nel registro delle imprese di cui all’art. 8 della legge 29 dicembre 1993,
n. 580, possono vendere direttamente al dettaglio, in tutto il territorio
della Repubblica, i prodotti provenienti dalle rispettive aziende.
Consegue da quanto precede che condizione inderogabile per poter esercitare la vendita al dettaglio dei prodotti ricavati dalla coltivazione del fondo, dalla silvicoltura, dall’allevamento di animali e
dalle attività connesse è l’iscrizione «degli imprenditori agricoli, dei
coltivatori diretti e delle società semplici» nella sezione speciale del
Registro delle imprese.
156
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
d) Requisiti morali dell’imprenditore agricolo per poter effettuare le vendite al dettaglio
L’art. 4, comma 6, del d.lgs. 228/2001 stabilisce che:
«6. Non possono esercitare l’attività di vendita diretta gli imprenditori agricoli, singoli o soci di società di persone e le persone giuridiche
i cui amministratori abbiano riportato, nell’espletamento delle funzioni
connesse alla carica ricoperta nella società, condanne con sentenza passata in giudicato, per delitti in materia di igiene e sanità o di frode nella
preparazione degli alimenti nel quinquennio precedente all’inizio dell’esercizio dell’attività. Il divieto ha efficacia per un periodo di cinque
anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna».
e) Vendite su aree pubbliche in forma itinerante da parte degli imprenditori agricoli - Procedure da osservare: comunicazione e termini
per poter iniziare l’attività
Stabilisce il comma 2 dell’art. 4 del d.lgs. 228/2001 (4) che la vendita diretta dei prodotti agricoli in forma itinerante è soggetta alla previa comunicazione al Comune del luogo ove ha sede l’azienda di produzione e può essere effettuata – su tutto il territorio della Repubblica
– decorsi 30 giorni dal ricevimento della comunicazione da parte del
Comune. Non è esplicitato come debba pervenire al Comune la predetta comunicazione, tuttavia riteniamo che la spedizione possa avvenire a mezzo lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, oppure
mediante consegna a mano, in duplice esemplare (originale + copia),
all’Ufficio protocollo del Comune, il quale sulla copia appone il timbro a datario di ricevimento e la restituisce all’imprenditore agricolo.
Sul contenuto della predetta comunicazione stabilisce il comma
3 dello stesso art. 4 che:
«3. La comunicazione di cui al comma 2, oltre alle indicazioni delle generalità del richiedente, dell’iscrizione nel registro delle imprese
e degli estremi di ubicazione dell’azienda, deve contenere la specificazione dei prodotti di cui s’intende praticare la vendita e delle modalità
con cui si intende effettuarla, ivi compreso il commercio elettronico».
(4) L’art. 4 del d.lgs. 29 marzo 2004, n. 99 (in G.U. 22 aprile 2004, n. 94) stabilisce
testualmente che «La disciplina amministrativa di cui all’art. 4 del decreto legislativo
18 maggio 2002, n. 228, si applica anche agli enti ed alle associazioni che intendono
vendere direttamente prodotti agricoli». Consegue che le disposizioni illustrate nel subparagrafo che si annota e nei successivi, si applicano anche gli enti ed alle associazioni
che intendono vendere direttamente al consumatore finale i loro prodotti agricoli.
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
157
Ne consegue che il contenuto della predetta comunicazione è uguale per tutte le modalità di vendita: su aree pubbliche in forma itinerante e con posteggio; su aree o in locali privati (in forma fissa) ed in
qualsiasi altra modalità avvenga la vendita, ivi compreso il commercio elettronico.
In tutti i casi di vendita di prodotti provenienti dagli imprenditori agricoli, devono essere «osservate le disposizioni vigenti in materia di igiene e sanità» (ultimo comma dell’art. 4).
È opportuno ricordare che la disciplina qui descritta si applica
non soltanto per i prodotti direttamente ottenuti per coltura o allevamento, ma anche per le vendite «di prodotti derivati, ottenuti a
seguito di attività di manipolazione o trasformazione dei prodotti
agricoli e zootecnici, finalizzate al completo sfruttamento del ciclo
produttivo dell’impresa» (comma 5, art. 4, d.lgs. 228/2001).
f) Vendita su aree pubbliche mediante l’utilizzo di un posteggio (5)
La seconda parte del comma 4 dell’art. 4 del d.lgs. 228/2001 stabilisce, opportunamente, che:
«Per la vendita al dettaglio su aree pubbliche mediante l’utilizzo
di un posteggio la comunicazione deve contenere la richiesta di assegnazione del posteggio medesimo, ai sensi dell’art. 28 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114».
Quanto precede viene prescritto, è ovvio, per la ragione che per
poter esercitare l’attività commerciale su posteggio mercatale o extramercatale (ma individuato e delimitato dal Comune) è necessario
ottenere la concessione del posteggio dal Comune (o dall’ente) che
gestisce il mercato, in conformità delle «modalità di assegnazione
dei posteggi, (della) loro superficie e (dei) criteri di assegnazione delle
aree riservate agli agricoltori che esercitano l’attività di vendita dei
loro prodotti» (di cui all’art. 28 d.lgs. n. 114/1998).
Il contenuto della comunicazione e la procedura di recapito al
Comune sono stati sintetizzati nella precedente rubrica, a cui si fa
rinvio; si deve aggiungere che per l’esercizio dell’attività è sempre
(5) Occorre aggiungere che le vendite sulle aree pubbliche e private, da parte degli
imprenditori agricoli, ora può avvenire anche «Nei mercati riservati agli imprenditori
agricoli» che in esecuzione del comma 1065 dell’art. 1, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (finanziaria 2007) sono stati «inventati ex novo» con d.m. 20 novembre 2007 i
«mercati riservati all’esercizio della vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli»
la cui trattazione viene inserita al Cap. IV, «Mercati e fiere: istituzione, gestione, posteggi, presenze» della Parte II «Il commercio su aree pubbliche».
158
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
necessario ottenere la preventiva concessione (o assegnazione) del
posteggio, non essendo previsto, per la fattispecie, l’istituto del silenzio-assenso.
Si ricorda che per le vendite di prodotti provenienti dagli imprenditori agricoli devono essere «osservate le disposizioni vigenti in
materia di igiene e sanità», ed altresì che la vendita non è limitata ai
soli prodotti direttamente ottenuti per coltura o allevamento, ma è
estesa alle vendite «di prodotti derivati, ottenuti a seguito di attività
di manipolazione o trasformazione dei prodotti agricoli e zootecnici, finalizzate al completo sfruttamento del ciclo produttivo dell’impresa» (comma 5, art. 4, d.lgs. 228/2001).
g) Vendita in locali privati aperti al pubblico (tipo ex commercio fisso)
La prima parte del comma 4 dell’art. 4 del d.lgs. 228/2001 stabilisce che:
«4. Qualora si intenda esercitare la vendita al dettaglio non in
forma itinerante su aree pubbliche o in locali aperti al pubblico, la
comunicazione è indirizzata al Sindaco del Comune in cui si intende
esercitare la vendita».
La predetta disposizione, com’è ovvio, fa riferimento alle vendite
che si intendono esercitare in locali privati aperti al pubblico (similmente agli ex esercizi del commercio fisso o, ciò che è lo stesso, similmente agli attuali esercizi di vicinato).
Non è prevista alcuna superficie, né minima, né massima, per
l’esercizio di questa attività, per cui non si dovrebbero poter imporre
limitazioni di sorta.
La comunicazione al Comune deve avere lo stesso contenuto in
precedenza descritto per la «vendita su aree pubbliche in forma itinerante». Abbiamo, però, motivo di ritenere, benché nulla in proposito
espliciti il d.lgs. 228/2001, che alla fattispecie sia applicabile la prescrizione della dichiarazione «di avere rispettato i regolamenti locali
di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi
e le norme di urbanistica nonché quelle relative alla destinazione d’uso»,
perché se così non fosse si realizzerebbe una grave disparità di trattamento rilevante giuridicamente, rispetto alla prescrizione contenuta
nell’art. 7 del d.lgs. 114/1998 per gli esercizi di vicinato.
Si deve anche qui aggiungere che la disciplina qui descritta si
applica non soltanto per la vendita dei prodotti direttamente ottenuti per coltura o allevamento, ma anche alle vendite «di prodotti derivati, ottenuti a seguito di attività di manipolazione o trasformazione
CAP. XI - ARTIGIANI, INDUSTRIALI E IMPRENDITORI AGRICOLI
159
dei prodotti agricoli e zootecnici, finalizzate al completo sfruttamento
del ciclo produttivo dell’impresa» (comma 5, art. 4, d.lgs. 228/2001).
h) Vendita di prodotti propri su aree private all’aperto
Circa la vendita di prodotti propri da parte degli imprenditori
agricoli su aree private all’aperto, il Ministero delle attività economiche (già Ministero dell’industria e del commercio ed ora Ministero dello sviluppo economico) con risoluzione del 5 aprile 2005,
prot. n. 2772, aveva espresso l’avviso che agli imprenditori agricoli
non sarebbe consentita l’attività di vendita su aree private all’aperto. Tale interpretazione, da chi scrive, non era condivisa; tuttavia
ora il legislatore, con la legge 11 marzo 2006, n. 81, ha aggiunto al
comma 2 dell’art. 4 del d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228, sulla disciplina e modernizzazione del settore agricolo, la seguente formulazione: «Per la vendita al dettaglio esercitata su superfici all’aperto nell’ambito dell’azienda agricola o altre aree private di cui gli imprenditori agricoli abbiano la disponibilità non è richiesta la comunicazione di inizio attività».
Conseguentemente la problematica interpretativa della norma
giuridica è stata ora risolta legislativamente a favore degli imprenditori agricoli, i quali, pertanto, nei propri fondi od ai margini di essi
ora possono vendere i loro prodotti liberamente senza dover dare
comunicazione ad alcuna autorità.
i) Prevalenza dei prodotti ottenuti dalla coltivazione del fondo o del
bosco o dall’allevamento
La dizione contenuta nel nuovo art. 2135 del c.c. che «Si intendono comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad
oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo
o del bosco o dall’allevamento di animali ...» lascia intendere che
nei casi ritenuti opportuni o utili o necessari l’imprenditore agricolo può annettere all’attività produttiva di trasformazione o di commercializzazione anche prodotti non provenienti dalla sua diretta
attività.
160
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
l) Alle vendite degli imprenditori agricoli non si applicano le disposizioni sul commercio di cui al d.lgs. 114/1998 (6)
Stabilisce il comma 7 dell’art. 4 del d.lgs. 228/2001 che:
«7. Alla vendita diretta disciplinata dal presente decreto legislativo
continuano a non applicarsi le disposizioni di cui al decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 114, in conformità a quanto stabilito dall’articolo 4,
comma 2, lettera d), del medesimo decreto legislativo n. 114 del 1998».
Fatta eccezione, aggiungiamo noi per completezza, per l’applicazione delle norme sul commercio relativamente alla concessione dei posteggi mercatali agli imprenditori agricoli che ne facciano richiesta.
4. Violazione delle norme: assenza di sanzioni
Né il d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228, né la previgente legge 9 febbraio 1963, n. 59, prevedono le sanzioni per coloro che violano le norme
relative alla vendita da parte degli imprenditori agricoli, ora contenute nel d.lgs. n. 228/2001. Conseguentemente, le eventuali violazioni delle
norme predette rimangono prive di sanzione, in ossequio al principio
di legalità stabilito dall’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in
base al quale «Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge» che «preveda sanzioni amministrative» da applicare «soltanto nei casi e per i tempi in essa indicati».
(6) Si ricorda che l’art. 4, comma 8 del d.lgs. n. 228/2001, così come integrato
dall’art. 1, comma 1064 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007),
testualmente stabilisce «8. Qualora l’ammontare dei ricavi derivanti dalla vendita
dei prodotti non provenienti dalle rispettive aziende nell’anno solare precedente sia
superiore a “160.000 euro” per gli imprenditori individuali ovvero a “4 milioni di
euro” per le società, si applicano le disposizioni del citato decreto legislativo n. 114
del 1998».
Capitolo XII
Attività escluse dalla disciplina del commercio e
disciplina vigente per la vendita di particolari prodotti
1. Attività escluse dalla disciplina del commercio
L’art. 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, similmente
a quanto disponeva l’art. 45 della precedente legge 11 giugno 1971,
n. 426, stabilisce che la disciplina del commercio (= le disposizioni
dello stesso decreto) non si applica a:
• Farmacie
a) «Ai farmacisti e ai direttori di farmacie delle quali i Comuni assumono l’impianto e l’esercizio ai sensi della legge 2 aprile 1968, n.
475 e successive modificazioni, e della legge 8 novembre 1991, n.
362, e successive modificazioni, qualora vendano esclusivamente prodotti farmaceutici, specialità medicinali, dispositivi medici e presidi
medico-chirurgici» (1).
Conseguentemente i farmacisti in generale che non limitano la
loro attività ai soli prodotti farmaceutici e specialità medicinali e le
farmacie comunali che eccedano la vendita «dei dispositivi medici
e presidi medico-chirurgici», per poter vendere i prodotti indicati
nella tabella speciale di cui all’allegato 9 al d.m. 375/1988, che rimane in vigore senza limitazioni, né di tempo, né di luogo, devono
fare la «comunicazione» e nella stessa dichiarare di possedere i prescritti requisiti morali così come prevede l’art. 7 per gli esercizi di
vicinato (in fattispecie, trattandosi di attività secondaria all’attività
principale, non riteniamo necessitino anche le dichiarazioni relative al rispetto dei regolamenti locali e le altre, pure prescritte per gli
(1) Secondo il comma 2 dell’art. 61 dell’abrogato d.m. 375/1988, per prodotti farmaceutici o specialità medicinali si intendono «anche» gli altri prodotti affini, i presidi medico-chirurgici e gli articoli sanitari, normalmente posti in vendita nelle farmacie secondo gli usi.
162
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
esercizi di vicinato, per le medesime ragioni indicate alla voce «Tabaccherie» che segue, tuttavia il Modello Com. 1, che deve essere
usato per la comunicazione, delle farmacie nulla esplicita in proposito).
• Tabaccherie
b) «Ai titolari di rivendite di generi di monopolio, qualora vendano
esclusivamente generi di monopolio di cui alla legge 22 dicembre 1957,
n. 1293, e successive modificazioni, e al relativo regolamento di esecuzione, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 14
ottobre 1958, n. 1074, e successive modificazioni».
L’esonero, com’è chiaramente indicato nella norma, si applica alle
tabaccherie che vendono esclusivamente generi di monopolio, perché se intendano vendere anche i prodotti indicati nella tabella speciale di cui all’allegato 9 al d.m. 375/1988, che rimane in vigore senza limitazioni, né di tempo, né di luogo, devono fare la «comunicazione» e nella stessa dichiarare di possedere i prescritti requisiti morali
così come prevede l’art. 7 per gli esercizi di vicinato (in fattispecie,
trattandosi di attività commerciale secondaria all’attività principale,
non riteniamo necessitino anche le dichiarazioni relative al rispetto
dei regolamenti locali e le altre, pure prescritte per gli esercizi di
vicinato, essendo i locali già destinati ad attività commerciali. Anche
per le tabaccherie la comunicazione deve essere fatta con il Modello
Com. 1).
• Associazioni produttori ortofrutticoli
c) «Alle associazioni dei produttori ortofrutticoli costituite ai sensi
della legge 27 luglio 1967, n. 622, e successive modificazioni».
Notazione: La legge n. 426/1971 prevedeva l’esonero per gli «esportatori di prodotti ortofrutticoli ed agrumari iscritti negli albi di cui
alla legge 25 gennaio 1966, n. 31»; la innovazione sembra essere sostanziale.
• Produttori agricoli (ora imprenditori agricoli)
d) «Ai produttori agricoli, singoli o associati, che esercitavano
l’attività di vendita di prodotti agricoli nei limiti di cui all’art. 2135
del codice civile, si applicavano la legge 25 marzo 1959, n. 125, e
successive modificazioni e la legge 9 febbraio 1963, n. 59, e successive modificazioni». Attualmente si applicano le norme portate
dal decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (in G.U. 15 giugno
CAP. XII - ATTIVITÀ ESCLUSE DALLA DISCIPLINA DEL COMMERCIO
163
2001, n. 137, s.o.), con il quale è stata disciplinata in modo nuovo
la figura dell’imprenditore agricolo di cui all’art. 2135 c.c. (come
sostituito dallo stesso decreto) ed è stato liberalizzato (in pratica)
l’esercizio dell’attività di vendita al dettaglio, sia in forma fissa
(ex commercio fisso), che sulle aree pubbliche (ex commercio ambulante), tanto in forma itinerante che in forma fissa (con posteggio), nel modo indicato nel precedente Cap. XI al paragrafo 3 al
quale si fa rinvio.
• Rivendite di carburanti
e) «Alle vendite di carburanti nonché degli oli minerali di cui all’art. 1 del regolamento approvato con regio decreto 20 luglio 1934,
n. 1303, e successive modificazioni». Con la esplicitazione che «Per
vendita di carburanti si intende la vendita dei prodotti per uso di
autotrazione, compresi i lubrificanti, effettuata negli impianti di distribuzione automatica ...».
Anche in questa fattispecie l’esonero, com’è puntualizzato dalla
norma, si applica alle stazioni di servizio che vendono esclusivamente carburanti per uso di autotrazione, perché nel caso intendessero anche vendere i prodotti indicati nella tabella speciale di cui
all’allegato 9 al d.m. 375/1988, che rimane in vigore senza limitazioni, né di tempo, né di luogo, i titolari degli impianti o i gestori
devono fare la «comunicazione» e nella stessa dichiarare di possedere i prescritti requisiti morali così come prevede l’art. 7 per gli
esercizi di vicinato (anche per questa fattispecie, trattandosi di attività secondaria all’attività principale, non riteniamo necessitino
anche le dichiarazioni relative al rispetto dei regolamenti locali e le
altre, pure prescritte per gli esercizi di vicinato. Anche per queste
rivendite la comunicazione deve essere fatta con il Modello Com.
1). Per la estensione merceologica e di altre attività, di vendita e di
somministrazione, si veda il paragrafo 5 del precedente Cap. IV (Tabelle merceologiche speciali).
• Artigiani
f) «Agli artigiani iscritti nell’albo di cui all’art. 5, primo comma,
della legge 8 agosto 1985, n. 443, per la vendita nei locali di produzione o nei locali a questi adiacenti dei beni di produzione propria,
ovvero per la fornitura al committente dei beni accessori all’esecuzione
delle opere o alla prestazione del servizio». Quest’ultima precisazione,
relativa alla fornitura dei beni accessori, è un’assoluta novità e si
164
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
aggiunge agli esoneri previsti dalla legge quadro n. 443/1985 (si veda
la trattazione fatta al paragrafo 1 del precedente Cap. XI).
• Pescatori, cacciatori, raccoglitori di tartufi, di funghi e di prodotti
agricoli
g) «Ai pescatori e alle cooperative di pescatori, nonché ai cacciatori, singoli o associati, che vendano al pubblico, al dettaglio, la
cacciagione e i prodotti ittici provenienti esclusivamente dall’esercizio della loro attività e a coloro che esercitano la vendita dei prodotti da essi direttamente e legalmente raccolti su terreni soggetti
ad usi civici nell’esercizio del diritto di erbatico, di fungatico e di
diritti similari».
La norma vorrebbe essere garantista al massimo e perciò ipotizza che tutti i prodotti, provenienti dalla terra, dovrebbero essere
stati «legalmente raccolti», presuntivamente su terreni soggetti ad
usi civici nell’esercizio del «diritto» di erbatico, di fungatico e di
diritti similari. Invero quando vengono venduti i predetti prodotti
della terra, spesso in quantità modesta, non riteniamo che alcuno
possa chiedere se e dove sono stati raccolti e se nell’ambito del diritto o meno.
Dobbiamo rilevare che rispetto alla previgente disciplina il d.lgs.
114/1998 ha ampliato enormemente il campo degli esoneri; infatti,
relativamente ai pescatori ed ai cacciatori l’esonero era previsto dall’art. 61, comma 12, lettera b), del d.m. 4 agosto 1988, n. 375, così
come dallo stesso art. 61, comma 12, lett. d) era previsto l’esonero
per i raccoglitori di tartufi, mentre per i raccoglitori di funghi la legge 23 agosto 1993, n. 352 ed il d.P.R. 14 luglio 1995, n. 376, disciplinano in modo restrittivo sia la raccolta che la commercializzazione
dei funghi epigei freschi e conservati e le assoggettano a speciali autorizzazioni e controlli, per cui l’esonero dall’applicazione delle norme del d.lgs. 114/1998 non comporta anche l’esonero dalle autorizzazioni previste dalle citate leggi speciali.
• Autori di opere d’arte e dell’ingegno
h) «A chi venda o esponga per la vendita le proprie opere d’arte,
nonché quelle dell’ingegno a carattere creativo, comprese le proprie
pubblicazioni di natura scientifica od informativa, realizzate anche
mediante supporto informatico». L’esonero, in precedenza, era previsto dall’art. 61, comma 12, lett. f) del d.m. 4 agosto 1988, n. 375,
limitatamente, però, «a chi vende o espone per la vendita le proprie
CAP. XII - ATTIVITÀ ESCLUSE DALLA DISCIPLINA DEL COMMERCIO
165
opere dell’ingegno a carattere creativo»; la nuova normativa estende
l’esonero anche agli autori che vendano le «proprie pubblicazioni di
natura scientifica od informativa», anche se mediante supporto magnetico.
i) «Alla vendita dei beni del fallimento effettuata ai sensi dell’articolo 106 delle disposizioni approvate con regio decreto 16 marzo 1942,
n. 267, e successive modificazioni» (legge fallimentare). In precedenza
l’identico esonero era previsto dall’art. 61, comma 12, lett. g) del d.m.
4 agosto 1988, n. 375.
• Fiere campionarie (vendite durante le ...)
l) «All’attività di vendita effettuata durante lo svolgimento delle
fiere campionarie e delle mostre di prodotti nei confronti dei visitatori, purché riguardi le sole merci oggetto delle manifestazioni e non
duri oltre il periodo di svolgimento delle manifestazioni stesse». In
precedenza identico esonero era previsto dall’art. 61, comma 12, lett.
i) del d.m. 4 agosto 1988, n. 375.
• Enti pubblici
m) «Agli Enti pubblici ovvero alle persone giuridiche private alle
quali partecipano lo Stato o enti territoriali che vendano pubblicazioni o altro materiale informativo, anche su supporto informatico,
di propria o altrui elaborazione, concernenti d’oggetto della loro attività». In precedenza l’identico esonero era previsto dall’art. 61, comma 12, lett. l) del d.m. 4 agosto 1988, n. 375.
• Vendite di prodotti nei cinema
Il comma 3 dello stesso art. 4 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che
«Resta fermo quanto previsto per l’apertura delle sale cinematografiche dalla legge 4 novembre 1965, n. 1213, e successive modificazioni, nonché dal decreto legislativo 8 gennaio 1998, n. 3».
Le norme citate in pratica stabiliscono che: «L’esercizio legittimo
dell’attività di esercizio cinematografico costituisce titolo per il rilascio dell’autorizzazione alla vendita di beni ...». Le concrete disposizioni si rinvengono nel decreto del Ministro dell’industria e del commercio n. 683 del 30 ottobre 1996, laddove è stabilito che: «... nelle
sale cinematografiche possono essere venduti o somministrati, durante lo svolgimento dello spettacolo, i seguenti prodotti: a) stampe,
libri ed altre pubblicazioni realizzate con procedimenti tipografici o
166
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
di altro genere, audiovisivi compresi, concernenti opere cinematografiche ed il cinema in generale; b) articoli di vestiario, giocattoli
ed altri oggetti promozionali strettamente attinenti al film proiettato o a film di recente o di prossima proiezione e posti in vendita
per promuovere la visione; c) dolciumi, compresi i generi di pasticceria e gelateria; frutta secca; cereali soffiati; prodotti derivati da
sfarinati, diversi dal pane e dalle paste alimentari; pastigliaggi; d)
bevande. La vendita di prodotti e la somministrazione di alimenti e
bevande possono essere effettuate esclusivamente a favore degli spettatori».
•
Vendita da parte degli imprenditori agricoli nei mercati a loro esclusivamente riservati
Per il disposto del comma 2 dell’art. 3 del decreto del Ministro
delle politiche agricole del 20 novembre 2007 (riportato nella Parte
V di questo volume «Le norme legislative vigenti»), nemmeno «L’esercizio dell’attività di vendita all’interno dei mercati agricoli di vendita
diretta, in conformità a quanto previsto dall’art. 4 del decreto legislativo n. 114 del 1998 e all’art. 4 del decreto legislativo n. 228 del 2001,
non è assoggettato alla disciplina del commercio».
2. Le vendite di particolari prodotti
a) Vendita od esposizione a scopo di vendita delle opere d’arte
La vendita e l’esposizione a fini di commercio delle opere d’arte: opere
di pittura, di scultura, di grafica, di oggetti di antichità o di interesse
storico od archeologico, erano già disciplinate dalla legge 20 novembre
1971, n. 1062, ora parzialmente abrogata, la quale in pratica, stabiliva
che il soggetto dovesse essere scritto nella sezione speciale del Registro
degli esercenti il commercio (abolito dal 24 aprile 1999) ed ottenere
l’autorizzazione all’esercizio del commercio di cui all’art. 24 della legge
426/1971, anch’essa abrogata, per svolgere la specifica attività.
In conseguenza dell’abolizione del Rec e degli articoli 1, 2, 3,
4, 5, 6, 7 e del primo comma dell’art. 8 della citata legge 1062/
1971 ad opera dell’art. 166 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 (quest’ultimo anch’esso abrogato ad opera del Codice dei beni culturali, d.lgs. n. 42/2004) anche le vendite fatte da operatori commerciali degli oggetti sopra elencati rientrano nella normale attività
di commercio.
CAP. XII - ATTIVITÀ ESCLUSE DALLA DISCIPLINA DEL COMMERCIO
167
Esplicitazione: Non necessita dell’autorizzazione commerciale «chi
vende o espone per la vendita le proprie opere dell’ingegno a carattere creativo» (cioè lo stesso artista: di cui all’abrogato comma 12, lett.
f), dell’art. 61 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375; si veda ora il comma 2,
lett. h) dell’art. 4 del d.lgs. n. 114/1998).
b) Vendita di preziosi (2)
La vendita di oggetti preziosi è assoggettata a doppia autorizzazione: alla preventiva licenza di polizia (di competenza del Questore), e quindi alla comunicazione al Comune (con Modello Com. 1) se
trattasi di esercizio di vicinato, ovvero dell’autorizzazione se trattasi
di media o grande struttura di vendita.
Per la fattispecie, essendo prescritta prima la licenza di polizia e
successivamente l’autorizzazione commerciale, il soggetto deve possedere sia i requisiti morali previsti dal t.u.l.p.s. n. 773/1931 per la
licenza di polizia, sia quelli prescritti per l’autorizzazione di vendita,
cioè essere immune dalle condanne previste dall’art. 5 del d.lgs. 114/
1998). Per cui potrebbe verificarsi che il soggetto possa ottenere la
licenza e non l’autorizzazione commerciale (o l’equivalente). Tutto
ciò è conseguenza della mancata coordinazione fra le varie leggi che
prescrivono diversificati requisiti morali.
c) Vendita di piante e semi
Il possesso dell’autorizzazione di cui all’art. 1 della legge 18 giugno 1931, n. 987, rilasciata a fini fito-sanitari per il commercio di
piante e semi, non legittimava all’esercizio dell’attività di vendita, se
il soggetto non era iscritto al Rec (ora abolito), ed in possesso dell’autorizzazione commerciale (art. 61, comma 11 dell’abrogato d.m.
4 agosto 1988, n. 375).
Pertanto, anche la vendita di piante e semi, dalla data del 24 aprile 1999 di abolizione del Rec, in conseguenza dell’entrata in vigore
(2) T.A.R. Umbria, 11 marzo 2005, n. 89: «L’autorizzazione rilasciata dal Questore, ai sensi dell’art. 127 t.u. 18 giugno 1931, n. 773, per la vendita di oggetti preziosi
e affini, e l’autorizzazione rilasciata dal Sindaco, ai sensi della l. 11 giugno 1971, n.
426, (ora o comunicazione per l’esercizio di vicinato, o autorizzazione di cui all’art.
8 del d.lgs. n. 114/1998), per gli stessi generi, hanno finalità ben distinte, essendo la
prima prescritta per motivi di sicurezza pubblica e la seconda a fini di salvaguardia
dell’ordinato sviluppo del commercio e dell’equilibrio del mercato; pertanto, è illegittimo l’esercizio della detta attività commerciale, ove svolto in presenza della sola
autorizzazione di polizia» (analogamente: T.A.R. Toscana, 26 marzo 1982, n. 70).
168
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
del d.lgs. 114/1998, rientra, per quanto afferisce all’autorizzazione di
vendita, nella ordinaria disciplina delle attività di vendita al dettaglio. Occorre anche l’autorizzazione regionale oggetto del Capitolo
II, paragrafo 1, della Parte seconda «Il commercio su aree pubbliche».
d) Deposito e vendita materiali di recupero auto e moto
Il comma 12, lett. e) dell’art. 61 dell’abrogato d.m. 4 agosto 1988,
n. 375, stabiliva che i soggetti che trattano beni oggetto del d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915, salvo che acquisiscano materiali di recupero
e li rivendano ad altri operatori o ad utilizzatori professionali, non
necessitano dell’autorizzazione commerciale di cui all’art. 24 dell’abrogata legge 426/1971.
Per contro, dal 24 aprile 1999, data di abrogazione del citato decreto 375/1988 e di entrata in vigore del d.lgs. 114/1998, si esprime
l’avviso che anche la vendita del materiale di recupero rientra nella
disciplina di commercio.
e) Vendita di articoli sanitari e di ottica
L’abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375, al comma 7 dell’art. 61,
stabiliva che «L’iscrizione al registro e il rilascio dell’autorizzazione per la vendita di prodotti oggetto dell’esercizio delle arti ausiliarie e delle professioni sanitarie, di cui all’art. 6 del r.d. 31 maggio 1928, n. 1334, sono disposte alle sole condizioni previste dalla
legge».
Per la considerazione che dal 24 aprile 1999, con l’entrata in vigore del d.lgs. 114/1998, il registro è stato abrogato, mentre «sono
fatte salve» (cioè rimangono in vigore) «le disposizioni concernenti
la vendita di determinati prodotti previste da leggi speciali» (art. 26,
comma 3), si era propensi a ritenere che le disposizioni dell’art. 6 del
r.d. 31 maggio 1928, n. 1334, laddove prescrivono che i Comuni non
possono rilasciare l’autorizzazione commerciale «se il richiedente non
abbia comprovato di essere autorizzato all’esercizio dell’arte ausiliaria, mediante esibizione del titolo debitamente registrato o non proponga alla vendita altra persona autorizzata, della quale dovrà essere esibito sempre il regolare titolo», continuassero a vigere, senonché il comma 2 dell’art. 42 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112, abroga le predette disposizioni. Conseguentemente anche per la
vendita dei prodotti dell’arte ausiliaria e per gli ottici i Comuni potranno rilasciare le relative autorizzazioni a soggetti privi di qualsia-
CAP. XII - ATTIVITÀ ESCLUSE DALLA DISCIPLINA DEL COMMERCIO
169
si qualificazione professionale e di titolo di studio, perfino di licenza
elementare, il che nella specifica fattispecie è ritenuto eccesso di liberalizzazione!
f) Bombole di gas liquefatto
La vendita di gas di petrolio liquefatti in bombole al dettaglio rientra nella disciplina del commercio al dettaglio; tuttavia per il rilascio
delle relative autorizzazioni (o meglio per poter effettuare la vendita) devono essere osservate le disposizioni della legge 2 febbraio 1973,
n. 7, per quanto concerne i depositi ed il certificato dei vigili del fuoco (= il certificato di prevenzione incendi), il quale, dal d.m. 4 maggio 1998 (in G.U. 7 maggio 1998, n. 104), è individuato al n. 3 e deve
essere rinnovato periodicamente, ogni 2 o 4 anni, a seconda della
quantità di bombole depositate.
Relativamente alla consegna al domicilio del consumatore finale
delle bombole, il Minindustria, con risoluzione 23 ottobre 2000, n.
510002, ha precisato che «la consegna al domicilio del consumatore» «non configura di per sé la fattispecie della vendita a domicilio.
Infatti l’offerta del prodotto avviene nei locali dove si svolge l’attività commerciale ed il contratto di acquisto si conclude nei locali
medesimi.
La consegna dei prodotti, quindi, costituisce una prestazione accessoria che l’esercente effettua con lo scopo di offrire un servizio il
più completo possibile con lo scopo ultimo di aumentare il volume
di affari della sua attività.
Ciò è tanto più comprensibile per quanto riguarda la vendita di
bombole GPL il cui asporto è particolarmente oneroso da parte dell’acquirente il quale è frequentemente, di fatto, obbligato ad indirizzare la scelta del proprio fornitore verso colui il quale provvede anche a recapitare il prodotto presso il domicilio.
Si ricorda, infine, che anche in altri settori del commercio la consegna a domicilio del prodotto acquistato rientra nella normale consuetudine commerciale; è il caso della vendita di mobili e di altri
prodotti per i quali è necessario l’utilizzo di mezzi adatti alle dimensioni ed al peso del prodotto stesso.
Ciò, ovviamente, non comporta che l’attività svolta con tali modalità debba essere considerata una vendita a domicilio ai sensi dell’art. 19 del decreto legislativo n. 114 del 1998».
Capitolo XIII
Le vendite promozionali, straordinarie
e di liquidazione (1)
1. Le vendite straordinarie
L’art. 15 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, seguendo, nella sostanza,
le medesime disposizioni contenute nella legge 18 marzo 1980, n. 80
(abrogata dallo stesso decreto 114/1998), ha ribadito che: «Per vendite
straordinarie si intendono le vendite di liquidazione, le vendite di fine
stagione e le vendite promozionali nelle quali l’esercente dettagliante
offre condizioni favorevoli, reali ed effettive di acquisto dei propri
prodotti». Ai successivi commi 2, 3 e 4 del medesimo art. 15 vengono
definite le vendite di liquidazione, le vendite di fine stagione e le vendite promozionali, nel modo che segue.
2. Le vendite di liquidazione
Il comma 2 dell’art. 15 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che: «Le vendite di liquidazione sono effettuate dall’esercente dettagliante al fine di
esitare in breve tempo tutte le proprie merci a seguito di cessazione
dell’attività commerciale, cessione dell’azienda, trasferimento dell’azienda in altro locale, trasformazione o rinnovo dei locali e possono essere
effettuate in qualunque momento dell’anno, previa comunicazione al
Comune dei dati e degli elementi comprovanti tali fatti».
Non par dubbio, pertanto, che le cause per cui si possono effettuare le vendite di liquidazione sono esclusivamente quelle indicate
dalla norma, le quali, è opportuno evidenziarlo, sono conformi a
quelle previgenti. Queste vendite, giusta la precisazione fatta dalla
(1) Si ricorda che le Regioni, anche sulla base di quanto dispone l’art. 3, comma
1, lett. e) ed f) e comma 2, del d.lgs. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge 4
agosto 2006, n. 248), dovevano limitarsi a disciplinare «soltanto» le vendite di liquidazione e le vendite di fine stagione (o saldi) e non anche le vendite promozionali.
Per la disciplina delle vendite straordinarie è necessario, in ogni caso, seguire «unicamente» norme e disposizioni emanate dalla propria Regione.
CAP. XIII - VENDITE PROMOZIONALI, STRAORDINARIE E DI LIQUIDAZIONE
171
norma nazionale, possono essere effettuate in tutti i periodi dell’anno, anche se qualche Regione pone delle limitazioni nella sua legge
e/o prescrive la preventiva comunicazione al Comune pure per casi
non previsti dalla norma nazionale.
Come meglio si vedrà in prosieguo, in concreto, per le vendite di
liquidazione si devono osservare le procedure ed anche i periodi stabiliti dalla propria Regione.
3. Le vendite di fine stagione o saldi
Il comma 3 dell’art. 15 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che: «Le vendite di fine stagione riguardano i prodotti di carattere stagionale o di
moda, suscettibili di notevole deprezzamento se non vengono venduti entro un certo periodo di tempo».
Nulla aggiunge la norma statale relativamente all’obbligo della
previa comunicazione al Comune, tuttavia conviene ricordare che il
successivo comma 6 del medesimo articolo 15 dello stesso d.lgs. ha
attribuito (2) la competenza alle Regioni di disciplinare «le modalità
di svolgimento, la pubblicità ..., i periodi e la durata delle vendite di
liquidazione e delle vendite di fine stagione».
Sulla base di tale norma le singole Regioni hanno emanato, in
modo più o meno completo, le proprie leggi, le cui disposizioni è
necessario che vengano osservate.
4. Disposizioni comuni alle vendite di liquidazione e di fine stagione (o saldi)
Il contenuto di questo paragrafo era applicabile in vigenza della
pregressa normativa e tuttavia si rende tuttora applicabile (fatta eccezione nei casi in cui la Regione abbia disciplinato in modo diverso le
fattispecie), in quanto, relativamente alle vendite straordinarie in generale, il comma 5 dell’art. 15 del d.lgs. 114/1998 prescrive soltanto
che «Nelle vendite disciplinate dal presente articolo (vendite di liquidazione, di fine stagione e promozionali) lo sconto o il ribasso effettuato deve essere espresso in percentuale sul prezzo normale di vendi(2) Si ricorda che in conformità della nuova formulazione dell’art. 117 della Costituzione, le Regioni hanno competenza esclusiva in materia di commercio al dettaglio.
172
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
ta che deve essere comunque esposto». Infatti la norma vigente prescrive che il prezzo indicato sul cartellino deve riportare il vecchio
prezzo (= il prezzo normale), lo sconto percentuale su tale prezzo praticato ed il nuovo prezzo di vendita «scontato» e non indica altro.
Tutte le altre prescrizioni («attività di svolgimento, pubblicità ...,
periodi e durata delle vendite di liquidazione e delle vendite di fine
stagione») sono state demandate alle Regioni. Relativamente ai periodi di svolgimento ed alla durata delle vendite occorre ricordare che
diversificate sono le disposizioni da Regione a Regione, mentre l’attività di svolgimento e la pubblicità le Regioni, chi più e chi meno,
quindi in modo differenziato, le hanno mutuate dalla previgente disciplina statale. Sul punto sarebbe auspicabile l’intervento orientativo della Conferenza nazionale tra Stato e Regioni.
Allo stato della normativa, gli organi addetti alla vigilanza sono
tenuti ad attenersi, in via principale, alla disciplina emanata dalla
propria Regione e soltanto in via secondaria ed integrativa potranno
seguire quanto qui è stato indicato, in base alla norma statale.
5. Competenze attribuite alle Regioni in materia di vendite di
liquidazione
Il comma 6 dell’art. 15 del d.lgs. n. 114/1998 demanda alle
Regioni l’incombenza di disciplinare «le modalità di svolgimento, la pubblicità, ..., i periodi e la durata delle vendite di liquidazione e delle vendite di fine stagione» (e non anche le vendite promozionali).
Le Regioni, sia pure con delle varianti operative (periodi in cui
sono ammesse le vendite, modalità da seguire, ecc.), hanno formulato le loro leggi (e/o disposizioni), normalmente, mutuando le prescrizioni dalla previgente legge 19 marzo 1980, n. 80, e nel rispetto
delle disposizioni delle singole Regioni bisogna operare.
Ora, però, le Regioni, in conformità di quanto dispone il titolo V
della Costituzione, introdotto, ex novo, dalla legge costituzionale n.
3/2001, anche in materia commerciale hanno potestà legislativa propria, per cui, volendolo, possono disciplinare in modo differenziato
le attività commerciali (comprese le vendite straordinarie e di liquidazione) rispetto alla delega ricevuta dal d.lgs. n. 114/1998.
CAP. XIII - VENDITE PROMOZIONALI, STRAORDINARIE E DI LIQUIDAZIONE
173
6. La liberalizzazione delle vendite promozionali
Si è detto sopra che con il comma 6 dell’art. 15 del d.lgs. n. 114/
1998 è stata demandata alle Regioni l’incombenza di disciplinare «le
modalità di svolgimento, la pubblicità, ..., i periodi e la durata delle
vendite di liquidazione e delle vendite di fine stagione» (e non anche le
vendite promozionali).
Queste vendite, dal comma 4 dello stesso art. 15 del d.lgs. 114/
1998, sono state così definite: «Le vendite promozionali sono effettuate dall’esercente dettagliante per tutti o per una parte dei prodotti
merceologici e per periodi di tempo limitato».
Dalla mancata delega alle Regioni ed altresì dalla mancata diretta disciplina delle vendite promozionali da parte del d.lgs. 114/1998,
che pure le ha enucleate e definite, consegue che tali vendite sono
liberalizzate e vengono lasciate, come gli orari, alla libera determinazione degli esercenti al dettaglio.
Tuttavia occorre precisare che malgrado il d.lgs. 114/1998 non
avesse conferito deleghe alle Regioni per disciplinare le vendite promozionali, già prima dell’avvenuto ampliamento della potestà legislativa regionale, ad opera dell’innovato titolo V della Costituzione
di cui alla legge costituzionale n. 3/2001, ben tre Regioni hanno ritenuto, illegittimamente, di disciplinare le vendite promozionali.
Più recentemente, anche allo scopo di evitare che si attuino procedure e limitazioni differenziate tra le singole Regioni, il d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito nella legge n. 248 del 4 agosto 2006),
all’art. 3, comma 1, lettere e) ed f) stabilisce che le vendite promozionali sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:
«e) (senza) la fissazione di divieti a effettuare vendite promozionali
(di alcun genere), a meno che non siano prescritti dal diritto comunitario;
f) (non è richiesto) l’ottenimento di autorizzazioni preventive (e non
possono essere imposte) limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di vendite promozionali di prodotti, effettuate all’interno degli esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti».
Conseguentemente le Regioni non dovrebbero, alle attività delle
vendite promozionali, imporre più alcun obbligo o limitazione. Possono soltanto imporre il divieto di effettuare vendite promozionali,
immediatamente prima e durante le vendite di fine stagione, ma limitatamente per i prodotti che sono oggetto delle vendite di fine stagione.
174
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Il comma 4 del citato art. 3 del d.l. 223/2006 stabiliva che «Le
Regioni e gli Enti locali adeguano le proprie disposizioni legislative e
regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al comma 1 entro il
1° gennaio 2007».
Malgrado quanto precede, occorre subito aggiungere, ripetendo
quanto già detto in altre pagine, che in conformità del nuovo titolo V
della Costituzione, introdotto, ex novo, dalla legge costituzionale n.
3/2001, anche in materia commerciale le Regioni hanno potestà legislativa propria, per cui, nel caso non adeguassero, come prescrivere
il comma 4 del citato art. 3 del d.l. 223/2006, le proprie disposizioni
legislative e regolamentari ai principi ed alle disposizioni di cui al
comma 1, nessuno potrebbe obbligarle ad adeguarsi e gli Enti locali
ed i commercianti sarebbero tenuti ad osservare le disposizioni regionali, per le vendite promozionali, e non le disposizioni statali.
7. Le sanzioni
L’art. 22, comma 3, del d.lgs. 114/1998 stabilisce che «chiunque
viola le disposizioni degli artt. ... 15 ... del presente decreto è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
L. 1.000.000 a L. 6.000.000 (da A 516 a A 3.098)».
Conseguentemente chiunque viola le disposizioni, sia nazionali
che regionali, che disciplinano le vendite straordinarie viene assoggettato alla suddetta sanzione amministrativa ed anche alla eventuale «sospensione dell’attività» per un massimo di 20 giorni (da un
minimo di 1 giorno ad un massimo di 20 a discrezione del Comune
= del funzionario competente), nei casi di violazioni gravi o di recidiva delle violazioni, come prescritto dal citato art. 22 del d.lgs. 114/
1998 e come puntualizzato, a carattere generale, nella trattazione delle
sanzioni pecuniarie previste dall’ordinamento per le violazioni delle
norme sul commercio.
Capitolo XIV
La sospensione temporanea dell’attività commerciale
(volontaria ed a carattere sanzionatorio)
1. La volontaria chiusura temporanea dell’esercizio
L’art. 31 della legge 11 giugno 1971, n. 426, alla lettera b), prevedeva la revoca dell’autorizzazione nei casi in cui l’esercente sospendeva l’attività per un periodo superiore ad un anno.
Il comma 2 dell’art. 46 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375, aggiungeva
che «In caso di comprovata necessità il Sindaco proroga il termine
per la revoca dell’autorizzazione, anche nel caso di cui all’art. 31,
lett. b), della legge», mentre il comma 12 dell’art. 41 dello stesso decreto 375/1988 completava la disposizione normativa affermando che
della data di inizio della sospensione dell’attività dell’esercizio di vendita il titolare deve dare notizia al Comune, almeno dieci giorni prima dell’inizio della sospensione stessa, qualora essa debba protrarsi
per più di un mese.
In analogia alle sopra riportate norme legislative e regolamentari, il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, all’art. 22, comma 4,
per quanto qui interessa, stabilisce che «L’autorizzazione è revocata
qualora il titolare: b) sospende l’attività per un periodo superiore ad
un anno». Nulla, invece, è previsto relativamente alla possibilità di
proroga «per comprovate necessità» e nemmeno se, a chi ed entro
quale termine debba essere data comunicazione della chiusura dell’esercizio.
Dalle vigenti disposizioni normative surriportate si possono trarre le seguenti conclusioni, e cioè che l’esercente:
– ha diritto di chiudere l’esercizio (cioè di sospendere volontariamente l’attività commerciale) per una o più ore in un giorno, per
uno o più giorni e comunque per non più di un anno continuativo,
qualunque possa essere la causa, la necessità, la motivazione o semplicemente la volontà, senza che sia necessario dare comunicazione
ad alcuno, in quanto non vige più l’onere della preventiva comunicazione al Comune;
176
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
– non può più tenere chiuso l’esercizio oltre l’anno perché corre il
rischio di vedersi dichiarare decaduta l’autorizzazione, ovvero di vedersi ordinare la chiusura dell’esercizio se è di «vicinato». Un problema irrisolvibile sembra nasca dalla mancata prescrizione della
comunicazione di chiusura temporanea degli esercizi, posto che per
avere contezza della data di effettiva chiusura non è sufficiente l’accertamento degli agenti municipali, ma occorrono altre conferme,
come la cancellazione della partita IVA e/o dal Registro delle imprese, prima di poter disporre la decadenza dell’autorizzazione e/o la
chiusura dell’esercizio.
2. Chiusura per ferie e inattività temporanee dei negozi al minuto e di quelli annessi alle panetterie
Il d.lgs. n. 114/1998 nulla prevede relativamente alla chiusura
annuale per ferie degli esercizi commerciali; conseguentemente anche le chiusure per ferie degli esercizi commerciali al minuto rientrano nella disciplina indicata al precedente paragrafo 1. Tuttavia,
per prassi instaurata, nei Comuni di elevata concentrazione demografica, l’associazione locale degli esercenti concorda con i singoli
interessati i turni di chiusura per ferie degli esercizi, avendo cura di
assicurare ad ogni singola zona cittadina la distribuzione, cioè predisponendo una razionale distribuzione topografica delle aziende
inattive temporaneamente. L’elenco dei singoli turni concordati viene trasmesso al Sindaco del Comune per notizia.
Contrariamente alla cennata carenza di norme intese a disciplinare la chiusura temporanea della generalità degli esercizi di vendita al minuto, per quanto riguarda le «aziende esercenti la produzione
e la vendita al dettaglio dei generi della panificazione», la legge n. 41
del 18 febbraio 1974 stabilisce che sono soggette ad autorizzazione
del Sindaco (ora del dirigente competente per materia) le chiusure
di aziende esercenti la produzione, con o senza esercizio di vendita
al minuto, di generi della panificazione, quando dette chiusure o
sospensioni di attività superino la durata di tre giorni.
La domanda intesa ad ottenere la chiusura o la sospensione temporanea dell’attività di panetteria, con ivi indicato il preciso periodo
di inattività, deve essere presentata direttamente dall’interessato o
per il tramite delle associazioni sindacali di categoria, «almeno trenta giorni prima della data di inizio della chiusura o sospensione», fatta
eccezione per i casi di «comprovate esigenze di carattere straordinario
CAP. XIV - SOSPENSIONE TEMPORANEA DELL’ATTIVITÀ COMMERCIALE
177
ed eccezionale». Il Comune autorizza la richiesta chiusura o sospensione se da essa «non derivino gravi pregiudizi nel rifornimento al consumo» ed a condizione che nell’anzidetto periodo rimangano «aperti
al pubblico almeno il 50 per cento degli esercizi e dei servizi del ramo»
nell’ambito delle singole zone commerciali.
Nei periodi stagionali, in cui gli esercizi in discorso chiudono per
ferie, allo scopo di garantire una razionale distribuzione topografica
delle aziende e delle attività, l’Amministrazione comunale può invitare le organizzazioni sindacali delle categorie interessate a proporre «programmi adeguati di chiusura per turni delle aziende».
Nei casi in cui l’Amministrazione del Comune, ricevuta l’istanza
in termini, non comunichi una decisione contraria alla richiesta prima del decimo giorno precedente l’inizio della chiusura, il richiedente deve considerarsi tacitamente autorizzato.
Stabilisce il secondo comma dell’art. 4 della legge del 1974 citata
che «durante il periodo di chiusura della rivendita al minuto» (è da
considerarsi errata la dizione «rivendita», usata dal legislatore, perché la norma, come si è detto avanti, afferisce soltanto alle aziende
esercenti la produzione, con o senza esercizio di vendita al minuto,
di generi della panificazione e non anche alle rivendite senza produzione diretta; ne consegue che rettamente l’inciso deve leggersi: «Durante il periodo di chiusura dell’esercizio di produzione generi della
panificazione, autorizzati anche alla vendita al minuto dei generi stessi») all’esterno dell’esercizio di vendita al minuto autorizzato a sospendere temporaneamente l’attività dovrà essere affisso un cartello
indicante la durata della chiusura. Le sanzioni previste dalla legge n.
41 sono contenute nell’art. 5.
L’ex Min. industria con nota prot. n. 507702 del 4 agosto 2000 ha
ritenuto di precisare, con riferimento all’art. 11, comma 13, della legge
n. 265 del 3 agosto 1999, che alle attività di panificazione sono applicabili gli artt. 11, comma 4, 12 e 13 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114,
che disciplinano gli orari degli esercizi commerciali.
Le sanzioni per chi non rispetta i turni stabiliti sono previste dal
precedente art. 10, comma 5, legge n. 265/1999, in virtù del quale «per
il mancato rispetto dei turni stabiliti ai sensi dell’art. 8, comma 5, il
Sindaco (ora il dirigente) dispone la sospensione dell’autorizzazione
di cui all’art. 3 per un periodo non inferiore a 10 giorni e non superiore a 20 giorni, che ha inizio dal termine del turno non osservato».
178
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
3. La chiusura dell’esercizio commerciale a carattere sanzionatorio (1)
L’art. 39 dell’abrogata legge 11 giugno 1971, n. 426, stabiliva testualmente che in caso di particolare gravità o di recidiva delle violazioni alle disposizioni della stessa legge «il Sindaco» poteva (facoltativamente) «disporre la chiusura dell’esercizio per un periodo non
superiore a venti giorni».
L’art. 10 della pure abrogata legge 28 luglio 1971, n. 558, che disciplinava la procedura per determinare l’orario di gestione e la chiusura obbligatoria infrasettimanale dei negozi, stabiliva che in caso
di recidiva delle contravvenzioni il Sindaco doveva (quindi era obbligato) disporre la chiusura dell’esercizio fino ad un massimo di 15
giorni (da 1 a 15 giorni a sua discrezione ed a seconda della gravità
delle violazioni).
Anche l’abrogata legge 19 marzo 1980, n. 80, che disciplinava le
vendite straordinarie (di liquidazione, stagionali o saldi e promozionali), stabiliva che nel caso di recidiva delle violazioni della predetta
legge il Sindaco era tenuto (quindi era obbligato) a disporre la chiusura del negozio per un periodo non superiore a 20 giorni (anche in
questa ipotesi da 1 a 20 giorni, a discrezione del Sindaco ed a seconda della gravità dell’infrazione).
Le sopra riportate disposizioni sono state abrogate a far data dal
23 aprile 1999 in quanto, dal giorno successivo, sono entrate in vigore le norme del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, il quale,
relativamente alla chiusura degli esercizi a carattere sanzionatorio,
prevede (all’art. 22, comma 2) che «in caso di particolare gravità o di
recidiva» delle sanzioni relative alle violazioni degli articoli 5 (assenza dei prescritti requisiti), 7, 8 e 9 (violazione delle norme per gli
esercizi di vicinato, delle medie e grandi strutture), 16, 17, 18 e 19
(violazione delle norme sugli spacci interni, delle vendite con apparecchi automatici, per corrispondenza, per televisione o altri mezzi
di comunicazione e al domicilio dei compratori), il Sindaco (ora la
competenza è del dirigente) può (facoltativamente) disporre, unitamente all’irrogazione della sanzione, «la sospensione dell’attività di
vendita per un periodo non superiore a venti giorni».
(1) T.A.R. Trentino-Alto Adige, 12 marzo 2005, n. 112: «Ai sensi dell’art. 5 l. 18
gennaio 1994, n. 50, perché si possa disporre l’ordine di chiusura di un esercizio
commerciale o la sospensione della licenza per cessione abusiva di tabacchi nazionalizzati, è necessaria la cessione abusiva del tabacco».
CAP. XIV - SOSPENSIONE TEMPORANEA DELL’ATTIVITÀ COMMERCIALE
179
È opportuno rilevare, a questo punto, che la «gravità» della violazione deve, di volta in volta e discrezionalmente, individuarla il
funzionario competente ad irrogare la sanzione, mentre per la «recidiva» è lo stesso comma 2 dell’art. 22 a stabilire che «La recidiva
si verifica qualora sia stata commessa la stessa violazione per due
volte in un anno, anche se si è proceduto al pagamento della sanzione mediante ‘‘oblazione’’». Sul punto occorre evidenziare che «l’oblazione» è tipica del settore penale e non di quello amministrativo e
che l’affermazione che la recidiva si verifica «anche se si è proceduto al pagamento» è in netto contrasto con il principio normativo
generale in base al quale il pagamento in misura ridotta ha effetto
liberatorio; conseguentemente, per i casi in cui esista il solo verbale di accertamento della violazione e non anche l’ordinanza-ingiunzione che dispone il pagamento pari al doppio del minimo edittale,
avendo tale pagamento valore liberatorio, esprimiamo l’avviso che
la violazione non possa essere considerata agli effetti della recidiva. In tali evenienze, anche per evitare dell’inutile contenzioso e per
la considerazione che la sospensione dell’attività è facoltativa (quindi
ampiamente discrezionale), consigliamo, per i casi in cui le violazioni vengono estinte con il pagamento liberatorio, di non considerarle idonee agli effetti della recidiva.
A conclusione dobbiamo rilevare che la prescrizione di disporre
la chiusura dell’esercizio (o la sospensione dell’attività) nella nuova
disciplina normativa è stata mantenuta così com’era in precedenza,
ma non è più connessa alle violazioni degli orari, né alle vendite straordinarie.
A conclusione si aggiunge che la legge 26 gennaio 1983, n. 18,
individua i contribuenti dell’IVA tenuti a rilasciare lo scontrino fiscale mediante l’uso di speciali registratori di cassa e per la mancata
installazione dei registratori e/o consegna dello scontrino fiscale agli
acquirenti è prevista anche la sanzione della sospensione dell’autorizzazione commerciale (e quindi la chiusura temporanea dell’esercizio) per un periodo da 15 a 60 giorni. In questa ipotesi organo competente ad emettere il provvedimento di chiusura temporanea dell’esercizio è l’ex Intendente di finanza (ora il dirigente provinciale
dell’Agenzia delle Entrate) e contro codesti provvedimenti di chiusura è ammesso ricorso alle Commissioni tributarie (prima a quella
provinciale ed in appello alla Commissione regionale) e non al T.A.R.
180
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
4. Provvedimenti di chiusura obbligatoria dell’esercizio
A parte il caso sintetizzato a conclusione del precedente paragrafo a cui provvede l’Intendente di finanza, i provvedimenti di chiusura degli esercizi commerciali, a carattere sanzionatorio, rientrano
nella competenza dei dirigenti (e non più del Sindaco) per il combinato disposto degli artt. 50 e 107 del t.u. delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. A tali
incombenze si deve provvedere con ordinanza motivata, avverso la
quale è ammesso ricorso giurisdizionale al T.A.R. e/o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (il primo entro 60 giorni dalla
notifica del provvedimento ed il secondo, per soli motivi di legittimità, entro 120 giorni).
5. Possibilità di devolvere la competenza al Sindaco nei Comuni con popolazione inferiore a 5mila abitanti
A carattere generale la competenza ad emettere i provvedimenti
amministrativi (autorizzativi, repressivi ed analoghi), come già detto
anche nel precedente paragrafo n. 4, dal t.u. degli Enti locali, è devoluta ai dirigenti ed ove manchino i dirigenti le attribuzioni sono svolte
dai responsabili del servizio, previa individuazione o incarico da parte
del Sindaco.
Alla regola generale sopra indicata possono fare eccezione i Comuni con popolazione inferiore a 5mila abitanti; infatti, il comma
23 dell’art. 53 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria
2001), come modificato dal comma 4, dell’art. 29, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, testualmente stabilisce: «Gli Enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti fatta salva l’ipotesi di cui all’art. 97, comma 4, lettera d), del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (competenze attribuite al segretario comunale dallo Statuto o
dai regolamenti comunali), anche al fine di operare un contenimento
della spesa, possono (quindi facoltativamente) adottare disposizioni
regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto
disposto dall’art. 3, commi 2, 3 e 4, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29, e successive modificazioni, e dell’articolo 107 del predetto
testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (l’articolo 107
afferisce alle competenze attribuite ai dirigenti), attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi
CAP. XIV - SOSPENSIONE TEMPORANEA DELL’ATTIVITÀ COMMERCIALE
181
ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale. Il contenimento della spesa deve essere documentato ogni anno, con apposita
deliberazione, in sede di approvazione del bilancio».
Della predetta disposizione, al solo scopo di appropriarsi della
firma degli atti aventi natura esterna, in piccoli Comuni gli amministratori si sono avvalsi della citata norma e si sono attribuiti la firma
di atti, documenti e autorizzazioni, a volte umiliando i dipendenti
capaci e competenti, i quali hanno pure approntato gli atti ed i provvedimenti, in conformità delle direttive ricevute, e li sottopongono
alla firma del Sindaco o degli amministratori come prestabilito, giustificando l’operato «per ragioni di economia di bilancio».
Capitolo XV
Annullamento, revoca e decadenza
delle autorizzazioni
1. Competenza ad emettere i provvedimenti di annullamento e
revoca e principi di carattere generale
È principio di carattere generale quello che stabilisce che all’annullamento, alla revoca e alla dichiarazione di decadenza dei provvedimenti amministrativi provveda lo stesso organo che li ha emessi, osservando la medesima procedura prescritta per la loro adozione; conseguentemente, poiché il Sindaco (ora il dirigente) è competente a rilasciare le autorizzazioni all’esercizio del commercio, allo
stesso Sindaco (ora al dirigente) incombe l’onere di emettere i provvedimenti di revoca, di annullamento e/o di decadenza delle autorizzazioni all’esercizio del commercio in sede stabile.
In sede giurisdizionale all’annullamento delle autorizzazioni
commerciali possono provvedere sia i T.A.R. che il Consiglio di Stato,
oltre, ovviamente, al Presidente della Repubblica in sede di ricorso
straordinario per motivi di legittimità, su parere del Consiglio di
Stato.
Revoca - La revoca dei provvedimenti amministrativi, che si inquadra nei provvedimenti di revisione, trova il suo fondamento in
un fatto sopravvenuto, come la perdita di un presupposto legale (com’era la cancellazione dal Rec del titolare dell’autorizzazione commerciale, ed ora la perdita del requisito professionale o dei requisiti
morali), ovvero quando sono venute meno le preesistenti ragioni di
opportunità.
La revoca non retroagisce, avendo efficacia dal momento in cui
viene pronunciata (ex nunc). Occorre primieramente notificare all’interessato l’avvio del procedimento, assegnandogli un congruo termine per la presentazione di scritti difensivi e documenti dei quali
occorre tenere conto e dare adeguata ragione (= motivazione) nel
provvedimento di revoca, il quale va notificato all’interessato e deve
essere adeguatamente motivato circa l’interesse pubblico – che deve
CAP. XV - ANNULLAMENTO, REVOCA E DECADENZA DELLE AUTORIZZAZIONI
183
essere concreto ed attuale – specie se la revoca viene pronunciata a
distanza di tempo rispetto alla data di emanazione dell’atto da revocare.
Decadenza - La decadenza, che deve essere sempre pronunciata
con adeguato atto da notificare all’interessato, è conseguenza del
decorso del tempo e dell’inerzia dell’interessato. Anche prima di
emettere il provvedimento di decadenza è necessario notificare l’avvio del procedimento come sopra detto per la revoca.
Annullamento - All’annullamento degli atti amministrativi si provvede per motivi di legittimità, cioè allorquando gli atti risultano viziati «da incompetenza, eccesso di potere o violazione di leggi o di
regolamenti generali e speciali».
L’annullamento ha efficacia ex tunc, cioè annulla l’atto dalla data
della sua emanazione.
In sede amministrativa (non giurisdizionale) si ricorre all’annullamento nei casi in cui gravi, specifiche, attuali e concrete ragioni di
pubblico interesse lo impongano (e quasi mai per il semplice ripristino della legalità). In ogni caso anche prima di emettere il provvedimento di annullamento è indispensabile l’avvio del procedimento
come detto sopra per la revoca.
2. Le norme che prevedevano la revoca e la decadenza delle autorizzazioni commerciali sino al 23 aprile 1999
L’art. 31 dell’abrogata legge 11 giugno 1971, n. 426, stabiliva che
l’autorizzazione è revocata nei casi in cui il titolare:
a) non attivi l’esercizio entro sei mesi dalla data del rilascio dell’autorizzazione o entro dodici mesi se trattasi di centri commerciali
o punti di vendita aventi superficie maggiore di 400 metri quadrati,
esclusi magazzini e depositi, salvo proroga in caso di comprovata
necessità;
b) sospenda per un periodo superiore ad un anno l’attività dell’esercizio di vendita;
c) venga cancellato dal registro di cui al capo I della legge (Rec,
abolito dal 24 aprile 1999).
Invero i primi due casi, poiché dovevano essere adottati per il
solo decorso del tempo e l’inerzia del titolare, erroneamente venivano qualificati dal legislatore «revoca», mentre effettivamente altro
184
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
non erano che decadenze. Esattamente, invece, il caso c) veniva qualificato decadenza, in quanto con la cancellazione dal Rec veniva meno
uno dei requisiti indispensabili per il rilascio dell’autorizzazione.
L’art. 49 dell’altrettanto abrogato d.m. 4 agosto 1988, n. 375, prevedeva altresì la decadenza dall’esercizio dell’attività quando:
– il subentrante nella gestione, già iscritto al Rec, non iniziava
l’attività entro il termine previsto dall’art. 31, lett. a), della legge (cioè
entro 6 o 12 mesi);
– il subentrante per causa di morte, non iscritto nel registro, non
chiedeva l’iscrizione al Rec (ora abolito) ed il rilascio dell’autorizzazione, ovvero non li otteneva entro un anno dalla data di acquisto
del titolo, salvo proroga che poteva concedere il Sindaco (comma 4,
art. 49);
– il subentrante per atto tra vivi non iscritto al registro che non
otteneva l’iscrizione al Rec entro un anno dalla data di acquisto del
titolo (salvo proroga che poteva concedere il Sindaco), ovvero non
attivava l’esercizio entro il termine di cui all’art. 31, lett. a) della legge (6 mesi od un anno a seconda della fattispecie), dalla data in cui
aveva ottenuto l’iscrizione al Rec (comma 6, art. 49);
– il soggetto a cui l’azienda era stata trasferita da colui cui era
pervenuta per causa di morte (dall’erede, solitamente) o per donazione, che non attivava l’esercizio entro 6 mesi o un anno (a seconda della fattispecie) dalla data di acquisto del titolo (comma 7,
art. 49);
– il soggetto titolare dell’esercizio che avendolo ceduto in gestione pro tempore (in affitto) non chiedeva al termine della gestione il
rilascio di una nuova autorizzazione a suo nome e/o pur avendo formulato tale richiesta non riattivava l’esercizio entro il termine di cui
all’art. 31, lettera a) della legge, cioè entro sei mesi od un anno dal
termine della gestione.
Conclusivamente si può affermare che indipendentemente dal
nome che si attribuisce, decadenza o revoca, il provvedimento doveva essere adeguatamente motivato e quindi notificato all’interessato,
previa notifica dell’avvio del procedimento.
CAP. XV - ANNULLAMENTO, REVOCA E DECADENZA DELLE AUTORIZZAZIONI
185
3. Le norme del d.lgs. n. 114/1998 che prevedono la revoca o la
decadenza delle autorizzazioni e/o la chiusura dell’esercizio
dal 24 aprile 1999
Alla stessa maniera della previgente legislazione, riportata o richiamata nel precedente paragrafo 2, il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, stabilisce, all’art. 22, i casi di revoca e di chiusura
dell’esercizio, nel modo che segue.
a) Per le medie, grandi strutture e i centri commerciali
Art. 22, comma 4: per le medie e le grandi strutture di vendita è
prevista la revoca dell’autorizzazione nei casi in cui il titolare (o chi
per lui):
a) non dia inizio all’attività nei termini stabiliti, e cioè:
– entro un anno dalla data del rilascio dell’autorizzazione per le
medie strutture di vendita;
– entro due anni dalla data del rilascio dell’autorizzazione per le
grandi strutture di vendita.
In entrambi i casi, «salva proroga in caso di comprovata necessità»;
b) sospenda l’attività per un periodo superiore ad un anno. Si deve
rilevare che mentre il d.m. 4 agosto 1988, n. 375, con il comma 2
dell’art. 46 accordava al Sindaco la facoltà di prorogare il termine di
chiusura dell’esercizio «in caso di comprovata necessità», la nuova
disciplina non accorda più la possibilità di prorogare la chiusura,
per cui scaduto l’anno si dovrebbe procedere automaticamente alla
revoca dell’autorizzazione;
c) non sia più in possesso dei prescritti requisiti «morali» di cui
all’art. 5, comma 2 (cioè nel caso abbia subìto una condanna con
sentenza passata in giudicato o sia incorso in un provvedimento tra
quelli che fanno perdere la capacità commerciale);
d) nel caso in cui commetta per una terza volta la stessa violazione «in materia igienico-sanitaria»; infatti, la gravità e la recidiva della violazione per due volte in un anno comportano «la sospensione
della attività di vendita per un periodo non superiore a 20 giorni»,
mentre «l’ulteriore violazione» comporta la revoca.
b) Per gli esercizi di vicinato
Art. 22, comma 5: per gli esercizi di «vicinato» è prevista «la chiusura dell’esercizio», nei casi in cui il titolare:
186
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
a) sospenda l’attività per un periodo superiore ad un anno;
b) non sia più in possesso dei prescritti requisiti «morali» di cui
all’art. 5, comma 2 (cioè nel caso abbia subìto una condanna con
sentenza passata in giudicato o sia incorso in un provvedimento tra
quelli che fanno perdere la capacità commerciale);
c) nel caso in cui commetta per una terza volta la stessa violazione «in materia igienico-sanitaria»; infatti la gravità e la recidiva della violazione per due volte in un anno comportano «la sospensione
della attività di vendita per un periodo non superiore a 20 giorni»,
mentre «l’ulteriore violazione» comporta la revoca;
d) svolga abusivamente l’attività commerciale, cioè nel caso venga iniziata l’attività senza avere effettuato la prescritta comunicazione.
Capitolo XVI
La pubblicità dei prezzi
1. Le norme che disciplinano la pubblicità dei prezzi di vendita
La disciplina della pubblicità dei prezzi di vendita, attualmente, è
contenuta sia nell’art. 14 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114, sia nel capo III del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206
«Codice del consumo» riportato nella Parte IV di questo volume.
Per la considerazione che le norme sulla pubblicità dei prezzi di
vendita portate dai due decreti si compendiano, in queste pagine si dà
dettaglio dell’applicazione pratica con riferimento ad entrambe, ma
prima del d.lgs. 114/1998 e dopo il d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206.
2. Le norme sulla pubblicità dei prezzi secondo il d.lgs. n. 114/
1998
L’art. 14 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, disciplina
in modo dettagliato e penetrante (ma incompleto) la pubblicità dei
prezzi per tutti i prodotti comunque esposti per la vendita al pubblico al dettaglio. Infatti stabilisce che sono assoggettati alla pubblicità
dei prezzi i prodotti esposti per la vendita:
– nelle vetrine interne;
– nell’ingresso del locale (del negozio);
– nelle immediate adiacenze dell’esercizio;
– sulle aree pubbliche e
– sui banchi di vendita, ovunque collocati.
Il prezzo di vendita al pubblico deve essere indicato in modo chiaro
e ben leggibile, con un cartello o con altre modalità idonee allo scopo.
Lo stesso articolo 14, al successivo comma 2, chiarisce e puntualizza che:
– quando sono esposti insieme prodotti identici dello stesso valore è sufficiente un unico cartello con il prezzo di vendita;
– negli esercizi di vendita a libero servizio e nei reparti di tali
188
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
esercizi, l’obbligo dell’indicazione del prezzo deve essere osservato
per tutte le merci, comunque esposte al pubblico.
Ne consegue che l’obbligo della pubblicità dei prezzi debba essere osservato:
– senza limitazione o distinzione, cioè per tutte le merci;
– per tutte le merci esposte dai commercianti al dettaglio, in locali e aree private, ex commercio fisso, e su aree pubbliche;
– per tutte le merci che vengono esposte «nelle vetrine esterne,
all’ingresso dell’esercizio o nelle sue immediate adiacenze», nonché
su aree pubbliche (mercati) «o sui banchi di vendita ovunque collocati» (anche fuori dei mercati).
L’indicazione del prezzo di vendita al dettaglio, secondo quanto
stabiliscono anche le norme comunitarie, deve obbligatoriamente
essere espressa «per unità di misura».
Unica eccezione all’obbligo dell’indicazione del prezzo prevista
dal comma 3 dello stesso art. 14 è la seguente: sono esclusi dall’indicazione del prezzo i prodotti sui quali il prezzo di vendita al dettaglio si trovi già impresso in maniera chiara e con caratteri ben leggibili e facilmente visibili dal pubblico.
Nulla, invece, esplicita il decreto 114/1998 relativamente agli esoneri come previsti dalla previgente normativa per le merci particolari, ma a ciò provvede il citato d.lgs. 84/2000.
3. Informazioni da fornire al consumatore come stabilito dal
d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 «Codice del consumo»
Il decreto n. 206/2005 disciplina in modo dettagliato la pubblicità
delle merci, come verrà precisato ai paragrafi successivi; in questo
vengono messi in evidenza le definizioni, gli obblighi in generale, il
contenuto minimo e le modalità delle informazioni da fornire al consumatore. Infatti:
A) – L’articolo 3, relativamente alle definizioni, stabilisce che è:
1) consumatore o utente la persona fisica che agisce per scopi
estranei all’attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta;
2) associazione dei consumatori e degli utenti la formazione sociale che abbia per scopo statutario esclusivo la tutela dei diritti e
degli interessi dei consumatori o degli utenti;
CAP. XVI - LA PUBBLICITÀ DEI PREZZI
189
3) professionista la persona fisica o giuridica che agisce nell’esercizio della propria attività imprenditoriale, commerciale, artigianale
o professionale, ovvero un suo intermediario;
4) produttore il fabbricante del bene o il fornitore del servizio, o
un suo intermediario, nonché l’importatore del bene o del servizio
nel territorio dell’Unione europea o qualsiasi altra persona fisica o
giuridica che si presenta come produttore identificando il bene o il
servizio con il proprio nome, marchio o altro segno distintivo;
5) prodotto qualsiasi prodotto destinato al consumatore, anche
nel quadro di una prestazione di servizi, o suscettibile, in condizioni
ragionevolmente prevedibili, di essere utilizzato dal consumatore,
anche se non a lui destinato, fornito o reso disponibile a titolo oneroso o gratuito nell’ambito di un’attività commerciale, indipendentemente dal fatto che sia nuovo, usato o rimesso a nuovo; tale definizione non si applica ai prodotti usati, forniti come pezzi d’antiquariato o come prodotti da riparare o da rimettere a nuovo prima dell’utilizzazione, purché il fornitore ne informi per iscritto la persona
cui fornisce il prodotto;
6) codice il presente codice.
B) – L’art. 5 stabilisce che rientrano tra gli obblighi generali:
1) sicurezza, composizione e qualità dei prodotti e dei servizi in
quanto costituiscono contenuto essenziale degli obblighi informativi;
2) le informazioni al consumatore, da chiunque provengano, devono essere adeguate alla tecnica di comunicazione impiegata ed
essere chiare e comprensibili, tenuto anche conto delle modalità di
conclusione del contratto e delle caratteristiche del settore, tali da
assicurare la consapevolezza del consumatore.
C) – L’art. 6 determina il contenuto minimo delle informazioni e
stabilisce:
che i prodotti e le confezioni dei prodotti destinati al consumatore, commercializzati sul territorio nazionale, devono riportare chiaramente visibili e leggibili almeno le indicazioni relative:
1) alla denominazione legale o merceologica del prodotto;
2) al nome o ragione sociale o marchio e alla sede legale del produttore o di un importatore stabilito nell’Unione europea;
3) al Paese di origine se situato fuori dell’Unione europea;
4) all’eventuale presenza di materiali o sostanze che possono arrecare danno all’uomo, alle cose o all’ambiente;
5) ai materiali impiegati ed ai metodi di lavorazione ove questi
190
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
siano determinanti per la qualità o le caratteristiche merceologiche
del prodotto;
6) alle istruzioni, alle eventuali precauzioni e alla destinazione
d’uso, ove utili ai fini della fruizione e sicurezza del prodotto.
D) – Nell’art. 7 sono indicate le modalità delle informazioni:
è precisato che le indicazioni di cui all’art. 6 (sopra riportate)
devono figurare sulle confezioni e sulle etichette dei prodotti nel
momento in cui sono posti in vendita al consumatore. Le indicazioni di cui alla lettera f) dell’articolo 6 possono essere riportate,
anziché sulle confezioni o sulle etichette dei prodotti, su altra documentazione illustrativa che viene fornita in accompagnamento
dei prodotti stessi.
4. Prodotti esonerati dall’obbligo della pubblicità dei prezzi per
unità di misura
Stabilisce l’art. 16 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 «Codice del
Consumo» che:
«Sono esentati dall’obbligo dell’indicazione del prezzo per unità
di misura i prodotti per i quali tale indicazione non risulti utile a
motivo della loro natura o della loro destinazione, o sia di natura
tale da dare luogo a confusione. Sono da considerarsi tali i seguenti
prodotti:
a) prodotti commercializzati sfusi che, in conformità alle disposizioni di esecuzione della legge 5 agosto 1981, n. 441 e successive
modificazioni sulla vendita a peso netto delle merci, possono essere
venduti a pezzo o a collo;
b) prodotti di diversa natura posti in una stessa confezione;
c) prodotti commercializzati nei distributori automatici;
d) prodotti destinati ad essere mescolati per una preparazione e
contenuti in un unico imballaggio;
e) prodotti preconfezionati che siano esentati dall’obbligo di indicazione della quantità netta secondo quanto previsto dall’articolo 9
del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109, e successive modificazioni e integrazioni concernenti l’attuazione delle direttive comunitarie in materia di etichettatura dei prodotti alimentari;
f) alimenti precucinati o preparati o da preparare, costituiti da
due o più elementi separati, contenuti in un unico imballaggio, che
CAP. XVI - LA PUBBLICITÀ DEI PREZZI
191
necessitano di lavorazione da parte del consumatore per ottenere l’alimento finito;
g) prodotti di fantasia;
h) gelati monodose;
i) prodotti non alimentari che possono essere venduti unicamente al pezzo o a collo».
5. Definizioni ai fini della pubblicità dei prezzi
Dispone l’art. 13 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206
«Codice del Consumo» che ai fini della pubblicità dei prezzi si intende per:
«a) prezzo di vendita: il prezzo finale valido per una unità di prodotto o per una determinata quantità del prodotto, comprensivo dell’IVA e di ogni altra imposta;
b) prezzo per unità di misura: il prezzo finale, comprensivo dell’IVA e di ogni altra imposta, valido per una quantità di un chilogrammo, di un litro, di un metro, di un metro quadrato o di un metro cubo del prodotto o per una singola unità di quantità diversa, se
essa è impiegata generalmente e abitualmente per la commercializzazione di prodotti specifici;
c) prodotto commercializzato sfuso: un prodotto che non costituisce oggetto di alcuna confezione preliminare ed è misurato alla presenza del consumatore;
d) prodotto venduto al pezzo: un prodotto che non può essere
frazionato senza subire una modifica della sua natura o delle sue
proprietà;
e) prodotto venduto a collo: insieme di pezzi omogenei contenuti
in un imballaggio;
f) prodotto preconfezionato: l’unità di vendita destinata ad essere
presentata come tale al consumatore ed alle collettività, costituita da
un prodotto e dall’imballaggio in cui è stato immesso prima di essere posto in vendita, avvolta interamente o in parte in tale imballaggio ma comunque in modo che il contenuto non possa essere modificato senza che la confezione sia aperta o alterata».
192
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
6. Campo di applicazione dell’indicazione dei prezzi
Dispone l’art. 14 del citato decreto legislativo n. 206/2005 «Codice del consumo» che:
«1. Al fine di migliorare l’informazione del consumatore e di agevolare il raffronto dei prezzi, i prodotti offerti dai commercianti ai
consumatori recano, oltre alla indicazione del prezzo di vendita, secondo le disposizioni vigenti, l’indicazione del prezzo per unità di
misura, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 16.
2. Il prezzo per unità di misura non deve essere indicato quando
è identico al prezzo di vendita.
3. Per i prodotti commercializzati sfusi è indicato soltanto il prezzo
per unità di misura.
4. La pubblicità in tutte le sue forme ed i cataloghi recano l’indicazione del prezzo per unità di misura quando è indicato il prezzo di
vendita, fatti salvi i casi di esenzione di cui all’articolo 16».
7. Le norme riportate a quali merci non si applicano?
Stabilisce il comma 5 dell’art. 14 del d.lgs. n. 206/2005 che sono
esclusi dal campo di applicazione dell’informazione (= dalla pubblicità dei prezzi):
«a) i prodotti forniti in occasione di una prestazione di servizi,
ivi compresa la somministrazione di alimenti e bevande;
b) i prodotti offerti nelle vendite all’asta;
c) gli oggetti d’arte e d’antiquariato».
Si deve rilevare, infine, che il legislatore del 2000, a differenza di
quanto era stabilito nella previgente disciplina, ha dimenticato di
includere tra le merci esonerate dall’obbligo della pubblicità dei prezzi
le seguenti (1):
(1) Per ragioni di completezza si segnala che il Minindustria, al punto 6.1 della
circolare n. 3467/C del 28 maggio 1999, ha ritenuto di poter precisare che l’art. 14,
comma 1, del d.lgs. 114/1998 dispone che «i prodotti esposti per la vendita al dettaglio nelle vetrine esterne o all’ingresso del locale e nelle immediate adiacenze dell’esercizio o su aree pubbliche o sui banchi di vendita, ovunque collocati, debbono
indicare, in modo chiaro e ben leggibile, il prezzo di vendita al pubblico, mediante
l’uso di un cartello o con altre modalità idonee allo scopo».
Al riguardo, si precisa di ritenere che, ai fini della corretta informazione del
consumatore, finalità primaria della disposizione in discorso, e considerate le esigenze di prevenzione della criminalità, particolarmente necessarie in relazione a
CAP. XVI - LA PUBBLICITÀ DEI PREZZI
193
– i gioielli ed i prodotti orafi di valore;
– gli autoveicoli ed i relativi pezzi di ricambio;
– i motoveicoli ed i relativi pezzi di ricambio;
– le macchine (di qualsiasi tipo ed a qualsiasi attività destinate)
ed i relativi pezzi di ricambio;
– i materiali (in generale) per impianti elettrici;
– i materiali da costruzione (cioè tutti i materiali comunque destinati alle costruzioni edilizie in generale);
– i libri, quando non abbiano il prezzo indicato in copertina, ma
per essi vengano messi a disposizione degli acquirenti cataloghi e
listini (come sopra precisato per le altre merci).
8. Modalità di assolvimento all’obbligo della pubblicità e dell’indicazione del prezzo per unità di misura
L’obbligo della pubblicità dei prezzi, come per il passato, si assolve mediante l’uso del cartellino od anche con altre modalità purché
idonee (es. cartelli elettrici o elettronici), nell’intesa che quando sono
esposti più prodotti identici è sufficiente assolvere all’indicazione del
prezzo con un unico cartellino.
Anche, ed a maggior ragione, negli esercizi a libero servizio (solitamente medie e grandi strutture di vendita e centri commerciali)
l’obbligo deve essere assolto per tutte le merci comunque esposte,
così come avveniva in passato.
Ai fini dell’assolvimento dell’obbligo della pubblicità dei prezzi
per unità di misura l’art. 15 del decreto legislativo n. 206/2005 «Codice del consumo» stabilisce che:
«1. Il prezzo per unità di misura si riferisce ad una quantità dichiarata conformemente alle disposizioni in vigore.
2. Omissis. (Fa rinvio all’art. 14 del d.lgs. 114/1998 di cui si è detto al precedente paragrafo 2).
3. Per i prodotti alimentari preconfezionati immersi in un liquido di governo, anche congelati o surgelati, il prezzo per unità di misura si riferisce al peso netto del prodotto sgocciolato.
determinate tipologie di esercizi, nel caso di prodotti d’arte e di antiquariato, nonché di oreficeria, possa considerarsi rispettato l’obbligo di pubblicità del prezzo mediante modalità idonee allo scopo, anche tramite l’utilizzo sul singolo prodotto di
un cartellino visibile dall’interno dell’esercizio e non dall’esterno.
194
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
4. È ammessa l’indicazione del prezzo per unità di misura di
multipli o sottomultipli, decimali delle unità di misura, nei casi in
cui taluni prodotti sono generalmente ed abitualmente commercializzati in dette quantità.
5. I prezzi dei prodotti petroliferi per uso di autotrazione, esposti
e pubblicizzati presso gli impianti automatici di distribuzione dei
carburanti, devono essere esclusivamente quelli effettivamente praticati ai consumatori. È fatto obbligo di esporre in modo visibile dalla
carreggiata stradale i prezzi praticati al consumo».
9. Sanzioni
Le sanzioni amministrative previste per le violazioni della disciplina sulla pubblicità dei prezzi sono stabilite, dal comma 3 dell’art. 22 del d.lgs. 114/1998 (pure richiamato dall’art. 17 del d.lgs.
n. 206/2005 «Codice del consumo»), nel pagamento di una somma
da A 516 a A 3.098 (da L. 1.000.000 a L. 6.000.000); la competenza
all’irrogazione della sanzione è del Comune che incamera l’ammontare delle sanzioni.
Invece la responsabilità del produttore, quale violatore del divieto di commerciare nel territorio nazionale qualsiasi prodotto o confezione che non riporti chiaramente visibili e leggibili le indicazioni
degli articoli 6, 7 e 9 (cioè contenuto minimo delle informazioni, rispetto delle modalità di indicazioni e indicazioni in lingua italiana)
soggiace alla sanzione amministrativa da euro 516 a euro 25.823. In
questa ipotesi il rapporto previsto dall’art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, deve essere presentato alla Camera di Commercio
sede di residenza o sede legale del contravvenuto.
Capitolo XVII
Il registro delle imprese
1. Il registro: obblighi, adempimenti e sanzioni
Il «registro delle imprese» sostituisce anche l’abrogato registro
delle ditte e rende unica la funzione di anagrafe delle imprese, in
precedenza svolta dalle Camere di commercio con il registro delle
ditte e dalle Cancellerie commerciali dei Tribunali con il registro
delle società.
All’iscrizione al registro delle imprese come già risultava precisato dal codice civile (art. 2189, in precedenza non attuato) si provvede
su domanda dell’interessato redatta su conforme modello approvato
con d.m. (art. 11, comma 1, reg. 581/1995), ovvero per il caso di trasferimento della proprietà o del godimento dell’azienda (= gestione
pro tempore), con domanda di iscrizione presentata dal notaio che
roga o che autentica l’atto di cessione dell’azienda (art. 11, comma
10, reg. 581/1995) ed anche d’ufficio in tutti i casi in cui l’iscrizione è
obbligatoria e la parte non la chiede con apposita domanda. In quest’ultima ipotesi la procedura e la tempistica da osservare sono quelle prescritte dall’art. 16 del reg. 581/1995.
Anche le cancellazioni dal registro delle imprese avvengono sia a
domanda, sia d’ufficio osservando le prescrizioni e le procedure contenute nel citato regolamento n. 581/1995.
Il registro delle imprese è diviso in 5 sezioni così differenziate:
1) Sezione ordinaria relativa ai soggetti previsti dal codice civile (gli
imprenditori di cui all’art. 2195; le società di cui all’art. 2200; i consorzi e le società consortili di cui agli artt. 2612 e 2615-ter; i gruppi
europei di interesse economico di cui al d.lgs. n. 240/1991; gli enti
pubblici che hanno ad oggetto principale o esclusivo un’attività commerciale di cui all’art. 2201 c.c.);
2) Sezione speciale imprenditori agricoli (di cui all’art. 2135 del c.c.);
3) Sezione speciale piccoli imprenditori (di cui all’art. 2083 del c.c.;
in questa sezione sono anche compresi i coltivatori diretti);
4) Sezione speciale società semplici (di cui all’art. 2251 del c.c.);
196
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
5) Sezione speciale per l’annotazione degli artigiani (persone fisiche, società e consorzi iscritti negli albi di cui alla legge 8 agosto
1985, n. 443).
Le novità maggiormente rilevanti portate dal registro delle imprese così possono essere riassunte:
a) l’iscrizione al registro delle imprese ha valore costitutivo per
l’impresa sia di fronte allo Stato che ai terzi;
b) per l’iscrizione deve essere utilizzata la modulistica approvata
con decreto ministeriale;
c) i modelli cartacei possono essere sostituiti con floppy disk;
d) le domande vengono inserite in un protocollo avente la possibilità di rilasciare certificati del suo contenuto;
e) in caso di domanda irregolare e/o incompleta l’Ufficio è tenuto
ad invitare il richiedente a regolarizzarla prima di poter disporre il
rifiuto dell’iscrizione;
f) il registro non avrà alcun supporto cartaceo essendo interamente
informatico;
g) la Camera di commercio deve inserire nella banca dati le notizie riportate nelle denunce (nei moduli) entro 10 giorni dall’avvenuta protocollazione ed entro 5 giorni se contenute in floppy disk;
h) gli atti allegati ai modelli vanno a formare l’archivio ottico degli atti.
Le sanzioni previste - L’inosservanza all’obbligo dell’iscrizione,
ovvero chiunque non provveda a chiedere l’iscrizione nel registro delle
imprese nel termine prescritto – salvo quanto disposto dagli artt. 2626
e 2634 del c.c. (per le società) – secondo la disposizione dell’art. 2194
del c.c., è punito con la sanzione da A 10 a A 516 (da L. 20.000 a L.
1.000.000) (l’originaria ammenda prevista dall’art. 2194 c.c. è stata
declassata in sanzione amministrativa dall’art. 32 della legge 24 novembre 1981, n. 689).
Capitolo XVIII
Disciplina degli orari degli esercizi commerciali
1. Organo competente a stabilire gli orari delle diverse attività
In modo chiaro e tale da non ingenerare dubbi di sorta, il comma
7 dell’art. 50 del t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, stabilisce che:
«7. Il Sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i
responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi
con le esigenze complessive e generali degli utenti».
Dalla chiara ed esclusiva attribuzione fatta al Sindaco, dal sopra
riportato comma 7 dell’art. 50, non possono (più) sorgere dubbi relativamente alla competenza di determinare gli orari (1).
Ovviamente, la competenza come sopra attribuita non può riguardare, specificamente, la disciplina degli orari degli esercizi commerciali in quanto questi sono stati liberalizzati e demandati alla libera
determinazione dei singoli commercianti (come si vedrà in prosieguo); pertanto al Sindaco è demandata la competenza a determinare
gli orari, nel rispetto dei principi stabiliti nel medesimo comma 7,
dell’attività del commercio su aree pubbliche (di cui all’ultima parte
del comma 12 dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998), degli esercizi per la
somministrazione di alimenti e bevande (di cui all’art. 8 della legge
25 agosto 1991, n. 287) e delle analoghe attività.
Una nota «stonata», anche perché a quanto risulta è assolutamente
irrealizzabile, è invece l’attribuzione al Sindaco dell’incombenza di
coordinare e riorganizzare gli «orari di apertura al pubblico degli
(1) T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 7 aprile 2005, n. 203: «È illegittima l’ordinanza sindacale che assoggetta l’attività di panificazione, intesa come attività di
vendita al dettaglio di tutti i prodotti di produzione propria all’orario stabilito per
gli altri esercizi commerciali dall’art. 11, comma 2 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114».
198
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze generali degli utenti».
2. La liberalizzazione degli orari a far data dal 24 aprile 1999
Il 24 aprile 1999 è entrato in vigore, nella sua interezza, il decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114, il quale con i suoi articoli 11, 12 e
13 introduce una rivoluzionaria disciplina degli orari di apertura e
di chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio.
L’art. 11 del citato d.lgs. 114/1998 stabilisce, in modo completamente innovativo, che sono rimessi alla libera determinazione dei
singoli esercenti gli orari di apertura e di chiusura al pubblico degli
esercizi di vendita al dettaglio.
Gli esercenti, però, devono rispettare i seguenti limiti:
– l’apertura degli esercizi non può avvenire prima delle ore 7 (2);
– la chiusura degli esercizi deve avvenire entro le ore 22;
– l’esercizio non può rimanere aperto più di 13 ore al giorno;
– il minimo di ore in cui l’esercizio deve rimanere aperto non è stabilito, per cui la scelta è rimessa alla libera determinazione dell’esercente;
– l’esercente è tenuto a rendere noto al pubblico (non al Comune
o ad altri organi) l’orario mediante cartello o altro;
– gli esercizi dovranno rimanere chiusi nelle giornate di domenica e festivi, fatta eccezione per le giornate festive e domenicali per le
quali il Sindaco ha disposto l’apertura facoltativa.
Si deve rilevare che la liberalizzazione è stata disposta per gli esercizi di vendita al dettaglio e non anche per le altre attività di vendita
che non sono considerate «esercizi» di vendita al dettaglio, così come
artigiani, agricoltori, spacci di vendita comunque denominati, vendita con apparecchi automatici, vendita per corrispondenza, per te(2) Secondo il Minindustria, circolare n. 3467/C, in data 28 maggio 1999, «la
disposizione di cui all’art. 13, comma 3, consente di autorizzare anche l’apertura in
orario anteriore alle ore 7.00, ove ciò risulti rispondente alle esigenze dell’utenza e
alle peculiari caratteristiche del territorio. Quanto sopra considerato che la fascia
di apertura diurna è stabilita dall’art. 11, comma 2, dalle ore 7 alle ore 22».
Con lungimiranza la Regione Abruzzo ha riconosciuto a tutti i Comuni della
Regione prevalenza di economia turistica e, con l’art. 3 della l.r. n. 25 del 24 luglio
2006, ha stabilito che «4. I Comuni individuano, altresì, le giornate o i periodi in cui
gli esercenti possono superare il limite delle tredici ore giornaliere di apertura previsto
dall’art. 11, comma 2, del decreto legislativo n. 114/1998, comunque non oltre le ore
ventiquattro della giornata».
CAP. XVIII - DISCIPLINA DEGLI ORARI DEGLI ESERCIZI COMMERCIALI
199
levisione o con altri sistemi di comunicazione, vendite al domicilio
dei consumatori, propaganda commerciale e vendite all’ingrosso.
Ne consegue che tutte le attività di vendita che non sono considerate esercizi di vendita al dettaglio non sono tenute a rispettare l’orario dalle ore 7 alle ore 22, o il limite di 13 ore, oppure la chiusura nei
giorni di domenica e festivi durante i quali gli «esercizi» devono osservare la chiusura.
3. Criteri emanati dai Comuni: chiusura o apertura domenicale
a) Con l’osservanza delle norme statali
L’art. 11 al comma 1 stabilisce che gli esercenti devono anche rispettare i «criteri emanati dai Comuni».
Al comma 4, a carattere generale, stabilisce che gli esercizi di vendita al dettaglio sono tenuti ad osservare la chiusura domenicale e festiva.
Al comma 5, stabilisce altresì che il Comune, sentite «le organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del commercio e dei
lavoratori dipendenti» (in generale e non dello specifico settore), «individua i giorni e le zone del territorio nei quali gli esercenti possono derogare dall’obbligo della chiusura domenicale e festiva» (giornate domenicali e festive che il Comune può determinare in numero
illimitato e nelle quali i commercianti a loro discrezione possono tenere aperti o chiusi i propri esercizi) (3).
In ogni caso, stabilisce la seconda parte del comma 5, le deroghe
predette «comprendono comunque quelle del mese di dicembre, nonché ulteriori otto domeniche o festività nel corso degli altri mesi dell’anno». Tutto ciò significa, a carattere generale (per tutto il territorio nazionale), che nel mese di dicembre gli esercenti hanno facoltà
(3) Non condivide questa interpretazione, «letterale» ed estensiva, il Minindustria, tant’è che con circolare n. 3467/C in data 28 maggio 1999 così si è espresso:
«5.4. Ai sensi dell’art. 11, comma 5, i Comuni devono individuare otto domeniche o festività nei mesi da gennaio a novembre nelle quali consentire l’apertura in
aggiunta a quelle del mese di dicembre direttamente previste dalla norma.
Si precisa che, ai sensi dell’art. 11, comma 5, i Comuni individuano, ove le circostanze lo consentano, anche le zone del territorio nelle quali gli esercenti possono
derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva: le otto giornate di deroga, pertanto, possono anche essere differenziate secondo le zone del territorio comunale.
5.5. Il numero di otto domeniche o festività, oltre quelle del mese di dicembre, è
fissato dall’art. 11, comma 5. Non è pertanto riducibile o ampliabile con provvedimenti comunali o regionali, per quanto di carattere legislativo».
200
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
di tenere aperti i loro esercizi e che, comunque, il Comune deve (obbligatoriamente) individuare altre «otto domeniche o festività» (tra i
mesi di gennaio e novembre) in cui gli esercenti hanno la facoltà di
tenere aperti i propri esercizi di vendita al dettaglio.
Consegue dalla predetta deroga che ai Comuni è stata accordata
ampia discrezionalità di determinare, facoltativamente, altre domeniche e festività (oltre alle 8 ed a quelle del mese di dicembre) (2) in
occasione delle quali gli esercenti possono, a loro discrezione, derogare all’obbligo della chiusura domenicale e festiva degli esercizi di
vendita al dettaglio.
b) Norme regionali in materia di deroga all’obbligo di chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali
Si ravvisa opportuno precisare che le Regioni, ora, che dall’attuale
formulazione dell’art. 117 della Costituzione, hanno potestà legislativa anche in materia di commercio al dettaglio, compresi gli orari delle
attività di vendita, i Comuni o meglio i Sindaci in quanto la competenza a disciplinare concretamente gli orari degli esercizi commerciali è di esclusiva competenza dei Sindaci, sono tenuti ad osservare, in
via preliminare, le norme regionali e soltanto in mancanza di disposizioni regionali quelle dello Stato in precedenza sintetizzati.
Relativamente alla emanazione di norme per la disciplina degli
orari degli esercizi, nella precedente edizione, abbiamo elogiato la
Regione Abruzzo, che, avvalendosi della potestà legislativa attribuita
alle Regioni, con l’art. 3, della l.r. n. 25 del 24 luglio 2006, ha stabilito
la particolare disciplina delle aperture facoltative domenicali degli
esercizi commerciali nel modo che segue: «Le deroghe alla chiusura
domenicale e festiva non possono superare il numero massimo di ventotto giornate domenicali o festive comprensive di quelle del mese di
dicembre e delle ulteriori otto domeniche previste dall’art. 11, comma 5
del decreto legislativo n. 114/1998».
«La chiusura è obbligatoria nelle giornate di Capodanno, Pasqua,
25 aprile, 1° maggio, 25 e 26 dicembre».
«In occasione di particolari eventi di manifestazioni religiose, sportive
o fieristiche che comportano afflussi straordinari di persone i Comuni sentite le associazioni di cui all’art. 11, comma 1, del decreto legislativo n.
114/1998 possono concedere ulteriori deroghe che comunque nell’arco
dell’anno non possono superare le tre giornate domenicali e festive».
Da quanto precede emerge evidente che la Regione Abruzzo ha
accordato ai Comuni ricadenti nel suo territorio la possibilità, in rapporto alle singole necessità locali, di accordare deroghe alla chiusu-
CAP. XVIII - DISCIPLINA DEGLI ORARI DEGLI ESERCIZI COMMERCIALI
201
ra domenicale e festiva degli esercizi commerciali più del doppio delle
deroghe previste dal d.lgs. n. 114/1998, e tutto ciò appunto in conformità della potestà legislativa ora attribuita alle Regioni.
Similmente a quanto stabilito dalla Regione Abruzzo, anche altre
Regioni accordano ai Comuni la possibilità di aumentare il numero
delle giornate di deroga alla chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali, per cui nel ricordare che i Sindaci nel determinare
localmente le giornate di deroga sono tenuti ad osservare, in via principale, le disposizioni emanate dalla propria Regione, a titolo di ulteriore esempio si riportano le disposizioni derogative sul divieto
dominicale festivo di tenere aperti gli esercizi commerciali, come
emanate dalla Regione Lombardia con l.r. n. 30 in data 28 novembre
2007:
«Gli esercizi di vendita al dettaglio in sede fissa, nel corso dell’anno
solare nel rispetto dei limiti di cui ai commi 2, 3 e 11 (apertura nei
giorni feriali dalle ore 7 alle ore 22, oppure, fermo il rispetto delle
tredici ore giornaliere, i Comuni possono estendere la fascia oraria
tra le ore cinque e le ore ventiquattro – Non è consentita l’apertura
il 1° gennaio, a Pasqua, 25 aprile, 1° maggio, 15 agosto, 25 dicembre
pomeriggio e 26 dicembre), possono restare aperti al pubblico: a) nella
prima domenica dei mesi da gennaio a novembre; b) nell’ultima domenica dei mesi di maggio, agosto e novembre; c) nelle giornate domenicali e festive del mese di dicembre; d) in altre tre giornate domenicali
e festive scelte dai comuni in relazione alle esigenze locali (complessivamente la deroga in Lombardia è prevista per ben 20 giornate, contro le 31 giornate all’anno della Regione Abruzzo)».
4. Chiusura infrasettimanale degli esercizi
Il comma 4 del citato art. 11 del d.lgs. 114/1998, fra l’altro, accorda
la facoltà ai Comuni (da non scambiare mai per obbligo), sentite «le
organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del commercio e
dei lavoratori dipendenti» (in generale e non dello specifico settore),
di stabilire l’osservanza della chiusura (obbligatoria) infrasettimanale
di mezza giornata degli esercizi di vendita al dettaglio (4).
(4) Sul punto il Minindustria con la circolare n. 3467/C in data 28 maggio 1999
così si è espresso:
«5.6. L’art. 11, comma 4, prevede che ‘‘gli esercizi di vendita al dettaglio osservano la
chiusura domenicale e festiva dell’esercizio e nei casi stabiliti dai Comuni, sentite le
organizzazioni di cui al comma 1 (organizzazioni locali dei consumatori, delle im-
202
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Qualora venga istituita la chiusura infrasettimanale è obbligo
dell’esercente il rispetto della medesima.
Occorre evidenziare che qualche Regione, illegittimamente, intenderebbe obbligare i Comuni a prescrivere la chiusura obbligatoria
infrasettimanale degli esercizi commerciali.
5. Comuni ad economia prevalentemente turistica e città d’arte
Ampliando la casistica previgente, che prevedeva deroghe all’obbligo della chiusura degli esercizi commerciali nelle giornate di domenica e festive per i Comuni a prevalente economia turistica, ora
l’art. 12 del d.lgs. 114/1998, ai Comuni a prevalente economia turistica, aggiunge le «città d’arte» e le «zone del territorio dei medesimi»
e stabilisce che gli stessi esercenti, oltre a determinarsi liberamente
gli orari di apertura e di chiusura (anche se la norma non lo esplicita, riteniamo tra le ore 7 e le ore 22 e nel limite giornaliero massimo
di 13 ore), possono facoltativamente e liberamente «derogare dall’obbligo» della chiusura domenicale e festiva (anche in questo caso riteniamo, anche se la norma nulla dice, limitatamente al periodo di
maggiore afflusso turistico determinato dalla Regione).
Dal comma 3 dello stesso art. 12 alle Regioni è demandata l’incombenza, «anche su proposta dei Comuni interessati e sentite le
organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del commercio
e dei lavoratori dipendenti» (in generale e non dello specifico settore), di «individuare i Comuni ad economia prevalentemente turistica, le città d’arte o le zone del territorio dei medesimi e i periodi di
maggiore afflusso turistico nei quali gli esercenti possono» derogare
dall’obbligo della chiusura domenicale e festiva.
Il comma 2 dello stesso art. 12 porta una disposizione alquanto oscura; infatti stabilisce che «Al fine di assicurare all’utenza, soprattutto nei
periodi di maggiore afflusso turistico, idonei livelli di servizi e di informazione, le organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del
commercio e dei lavoratori dipendenti» (in generale e non dello specifico settore) «possono definire accordi da sottoporre al Sindaco per l’eserprese del commercio e dei lavoratori dipendenti), la mezza giornata di chiusura
infrasettimanale’’. Ciò significa che è facoltà del Comune stabilire la mezza giornata di chiusura infrasettimanale, la quale può essere differenziata per settore merceologico e per zona. Qualora venga istituita è obbligo dell’esercente il rispetto della
medesima».
CAP. XVIII - DISCIPLINA DEGLI ORARI DEGLI ESERCIZI COMMERCIALI
203
cizio delle funzioni di cui all’art. 36, comma 3 della legge 8 giugno 1990
n. 142» (ora abrogato e sostituito dal t.u. degli enti locali 18 agosto 2000,
n. 267). Orbene, per la considerazione che alla dizione «soprattutto»
deve essere attribuito il significato «in via principale» e che il comma 3
dell’art. 36 della legge 142/1990 demandava al Sindaco di determinare
gli orari degli uffici e dei servizi pubblici, il dettato normativo deve essere inteso nel senso che le organizzazioni, d’accordo fra di loro, possono chiedere al Sindaco di modificare l’orario degli esercizi commerciali
al dettaglio (nel senso di stabilire l’apertura prima delle ore 7 e/o la chiusura oltre le ore 22 e di prolungare il limite di 13 ore) in via principale
nei periodi di maggiore afflusso turistico ed anche nei periodi in cui
l’afflusso non è al massimo stagionale.
6. Esercizio dell’attività in orario notturno (5)
Dispone il comma 3 dell’art. 13 del d.lgs. 114/1998 che «i Comuni
possono autorizzare» sulla base delle esigenze dell’utenza e delle caratteristiche del territorio che l’attività di vendita al dettaglio si svolga anche in orario notturno (cioè oltre le ore 22).
Si tenga tuttavia presente che la vendita in ore notturne può essere disposta «esclusivamente» per un limitato numero di esercizi di
«vicinato».
Appare evidente che nei casi in cui l’esigenza delle vendite in orario notturno sia sentita i Comuni ben possono effettuare delle «turnazioni» tra gli esercizi di «vicinato», senza scontentare né l’utenza,
né i commercianti.
(5) Il Minindustria, con circolare n. 3467/C in data 28 maggio 1999, ha espresso
l’avviso che:
«5.2. Al divieto di apertura degli esercizi commerciali dopo le ore 22.00 si può
derogare nel caso previsto dall’art. 13, comma 3, il quale dispone che ‘‘i comuni
possono autorizzare, in base alle esigenze dell’utenza e alle peculiari caratteristiche
del territorio, l’esercizio dell’attività di vendita in orario notturno esclusivamente
per un limitato numero di esercizi di vicinato’’.
Trattandosi di norma esplicitamente qualificata come speciale, essa va intesa
come deroga ad entrambe le prescrizioni contenute nell’art. 11, comma 2 (limite
delle ore 22.00 e limite delle 13 ore di apertura giornaliera)».
La Regione Abruzzo, al comma 4 dell’art. 3 della l.r. n. 25 del 24 luglio 2006,
stabilisce che: «4. I Comuni individuano, altresì, le giornate o i periodi in cui gli esercenti possono superare il limite delle tredici ore giornaliere di apertura previsto dall’art. 11, comma 2, del decreto legislativo n. 114/1998, comunque non oltre le ore ventiquattro della giornata».
204
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
In merito all’attività in orario notturno l’ex Minindustria con la
circolare n. 3467/C ha precisato che: «Trattandosi di norma esplicitamente qualificata come speciale, essa va intesa come deroga ad
entrambe le prescrizioni contenute nell’art. 11, comma 2 (limite delle ore 22.00 e limite delle 13 ore di apertura giornaliera)».
7. Settore alimentare: casi di più di due festività consecutive
Il comma 2 dell’art. 13 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che in caso di
più di due festività consecutive (cioè 3 o più festività consecutive),
gli esercizi del settore alimentare devono (obbligatoriamente) garantire l’apertura al pubblico, secondo le modalità (in via principale per
la durata) che il Sindaco preventivamente avrà stabilito.
8. Deroghe speciali
L’art. 13 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che le disposizioni del titolo IV (cioè degli artt. 11 e 12 avanti illustrati, relativi all’orario di
apertura e alle deroghe per gli esercizi di vendita al dettaglio) non si
applicano alle seguenti tipologie:
1) rivendite di generi di monopolio (in quanto dovranno osservare gli orari stabiliti per loro dal compartimento dei monopoli);
2) esercizi di vendita interni ai campeggi, villaggi, complessi turistici e alberghi (l’esonero è giustificato dal fatto che le vendite sono
effettuate ai soggetti alloggiati);
3) esercizi di vendita al dettaglio situati nelle aree di servizio lungo le autostrade, nelle stazioni ferroviarie, marittime ed aeroportuali
(anche in questo caso l’esonero è giustificato dal fatto che le vendite
vengono effettuate a favore di determinati soggetti in transito);
4) rivendite di giornali;
5) gelaterie e gastronomie (vi rientrano anche le gelaterie e le
gastronomie artigiane);
6) rosticcerie e pasticcerie (vi rientrano anche le attività artigiane);
7) esercizi specializzati nella vendita (6) di bevande, fiori, piante e
(6) La Regione Abruzzo (art. 4 della l.r. n. 25 del 24 luglio 2006), relativamente
all’individuazione degli esercizi specializzati in maniera prevalente, stabilisce che:
«1. Gli esercizi specializzati in maniera prevalente sono quelli che hanno una
CAP. XVIII - DISCIPLINA DEGLI ORARI DEGLI ESERCIZI COMMERCIALI
205
articoli da giardinaggio, mobili, libri, dischi, nastri magnetici, musicassette, videocassette, opere d’arte, oggetti d’antiquariato, stampe,
cartoline, articoli da ricordo e artigianato locale (per molte delle attività elencate, operativamente o praticamente, sarà assolutamente difficile se non impossibile individuare i casi in cui un esercizio si possa
considerare specializzato nella vendita di un prodotto e quando no);
8) le stazioni di servizio autostradali, qualora le attività di vendita
previste dal presente comma siano svolte in maniera esclusiva e prevalente (si deve leggere esclusiva o prevalente). In questa fattispecie l’interpretazione è assolutamente difficile, perché dopo la dizione «artigianato locale» (di cui al precedente n. 7) nel decreto esiste un «nonché le stazioni di servizio ...» e non il solito punto e virgola di divisione delle attività, per cui sembrerebbe che l’attività da svolgere in maniera «esclusiva e prevalente» non dovesse essere soltanto l’ultima, ma
tanto per gli «esercizi specializzati», quanto per le attività del n. 8.
Invero alle attività del numero 7 si appalesa inconciliabile la definizione di «esercizi specializzati» con l’altra di attività «esclusiva e prevalente». Tuttavia, sembra di potere affermare che altrettanto inconciliabile si appalesa per l’esercizio delle attività del n. 8 in quanto la dizione attività «esclusiva» presuppone lo svolgimento di un’unica attività,
mentre l’attività «prevalente» presuppone lo svolgimento dell’attività
unitamente ad altre di minor rilevanza; non è pertanto possibile che
l’attività di cui al n. 8 possa contemporaneamente essere svolta in
maniera «esclusiva» e «prevalente». Qualche Regione ha stabilito come
si debba procedere per determinare la prevalenza.
A tale fine, occorre premettere che, mancando per il commercio
attestato o riconoscimento di specializzazione, per tale deve intendersi l’attività di chi si applica in modo speciale o particolare alla
vendita di un solo prodotto, ovvero chi si specializza, in modo particolare, nella vendita di un prodotto o di una particolare gamma di
prodotti commerciali.
delle merceologie di cui all’art. 13, comma 1, del decreto legislativo n. 114/1998 che,
rispetto al totale delle attività svolte nell’esercizio, rappresenta almeno due terzi del
fatturato complessivo.
2. Il possesso del requisito deve essere dimostrato attraverso la presentazione al
sindaco della documentazione contabile per incassi analitici nelle forme fiscalmente idonee.
3. La persistenza nel tempo del requisito deve essere dimostrata presentando al
sindaco ogni anno, entro il 31 marzo, copia della documentazione di cui al comma
2 relativa all’esercizio dell’anno precedente».
206
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Occorre, per ogni buon fine, ricordare, benché non si comprenda
sulla base di quali presupposti sia stata adottata, che la Conferenza
Unificata prima con deliberazione n. 98 in data 13 aprile 1999 e successivamente con deliberazione n. 344 in data 12 ottobre 2000 (in
G.U., 18 dicembre 2000, n. 209, s.o.), nell’allegato «C» ha effettuato
la classificazione delle attività commerciali al dettaglio degli «Esercizi specializzati» nel modo che segue:
Esercizi specializzati a prevalenza alimentare (quelli che vendono):
– Frutta e verdura
– Carne e prodotti di carne a base di carne
– Pesci, crostacei, molluschi
– Pane, pasticceria, dolciumi
– Bevande (vini, oli, birra ed altre)
– Tabacco e altri generi di monopolio (questa inclusione non è
appropriata perché assoggettata alla disciplina dei Monopoli)
– Altri esercizi specializzati alimentari (droghe, salumerie, pizzicherie, caffè torrefatto ...).
Esercizi specializzati a prevalenza non alimentare:
– Farmacie (le quali, essendo assoggettate a diversa disciplina da
quella commerciale, impropriamente sono state qui comprese)
– Articoli medicinali e ortopedici
– Cosmetici e articoli di profumeria
– Prodotti tessili e biancheria
– Articoli di abbigliamento e accessori, pellicceria
– Calzature e articoli in cuoio
– Mobili, casalinghi e articoli di illuminazione
– Elettrodomestici, radio, televisioni, dischi, strumenti musicali
– Ferramenta, vernici, giardinaggio, articoli igienico-sanitari e da
costruzione
– Libri, giornali, cartoleria
– Altri esercizi specializzati non alimentari (macchine e attrezzature per ufficio, materiale per ottica, fotografia, orologi, articoli di
gioielleria, giocattoli, articoli sportivi e per il tempo libero, articoli
da regalo, oggetti d’arte, combustibile ad uso domestico, natanti...)
– Articoli di seconda mano (libri usati, mobili usati, indumenti
usati...)
– Distributori di carburante (anche questi distributori sono assoggettati alla disciplina degli orari diversa da quella commerciale,
quindi impropriamente sono stati qui indicati).
CAP. XVIII - DISCIPLINA DEGLI ORARI DEGLI ESERCIZI COMMERCIALI
207
In ogni caso, perché interessante ai fini di stabilire quali esercizi
«specializzati» possano usufruire dell’esenzione dall’osservare la disciplina degli orari, si rende necessario individuare quale sia l’attività prevalente.
Frattanto occorre precisare che la dizione «esclusiva e prevalente» deve leggersi attività «esclusiva o prevalente», altrimenti non ha
senso. Per «attività esclusiva» deve intendersi la vendita di un solo
prodotto (anche senza specializzazione), mentre l’attività prevalente
deve essere individuata e ricercata in quei negozi che vendono oltre
al prodotto facente parte della prevalenza anche altri prodotti.
Posto che per determinare quale sia l’attività «prevalente» di un
esercizio esistono due distinte procedure: quella della dimensione
(della superficie dell’attività) occupata dalle singole merci che devono costituire la prevalenza e quella della redditività (che è quella che
ha maggior seguito) eventualmente «accertata in base alla dichiarazione dei redditi». Ciò premesso e puntualizzato, occorre evidenziare che è il Comune, caso per caso, a scegliere la metodologia da applicare per accertare la prevalenza dell’una o dell’altra attività di vendita e di stabilire l’eventuale orario da osservare (unico per tutte le
attività). Si ritengono, pertanto, illegittime le disposizioni emanate
da alcune Regioni, in precedenza quando non avevano competenza
legislativa propria in materia commerciale, cioè prima dell’emanazione della legge Costituzionale n. 3/2001, con le quali autoritariamente impongono la procedura da osservare per determinare l’attività prevalente.
9. Sottolineatura circa la competenza del Sindaco ad emanare i
provvedimenti comunali
Si è detto al precedente paragrafo 1 che la competenza a disciplinare gli orari è devoluta al Sindaco; qui si evidenzia che «gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da adottare ...,
mentre ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi».
«I criteri» che i Comuni devono adottare in materia di orari (di
cui all’art. 11) devono essere classificati di indirizzo e non conseguenziali (= di attuazione), per cui la competenza non poteva che
essere devoluta ai Sindaci. Questa competenza in capo al Sindaco è
puntuale se si considera la natura dei provvedimenti, anche se negli
208
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
artt. 11, 12 e 13, a giudizio di chi scrive in modo imponderato, alcune volte viene richiamato l’art. 36, comma 3, della legge 8 giugno
1990, n. 142 (che attribuisce la competenza al Sindaco in materia di
determinazione degli orari; la legge 142/1990 è stata abrogata e sostituita dal t.u. di cui al d.lgs. 267/2000 che attribuisce la medesima
competenza al Sindaco), altre volte invece in modo più generico si fa
riferimento al Comune, quindi non veniva fornito un indirizzo univoco.
Capitolo XIX
Esposizione di prodotti senza vendita
1. Le esposizioni di prodotti senza possibilità di vendita
Benché nulla espliciti il d.lgs. 114/1998 in materia di esposizione
di merci senza la vendita, si esprime l’avviso che tanto il commerciante munito di autorizzazione commerciale quanto il titolare di
«esercizio di vicinato» che appronta dei locali per esporvi prodotti
del settore merceologico oggetto del suo commercio non è tenuto a
munirsi di autorizzazione alcuna, alla condizione, però, che nei locali di esposizione non acceda il pubblico (siano in pratica soltanto
vetrine) e, ovviamente, non si effettuino operazioni di vendita, ovvero commissioni o prenotazioni di merci (1). Infatti, perché possa scaturire l’obbligo dell’autorizzazione commerciale per un locale è necessario ed indispensabile che in esso vengano compiuti veri e propri atti di commercio, cioè si realizzi l’ipotesi già prevista dall’art. 4
del d.lgs. 114/1998, che individua la figura dell’esercente attività commerciale in colui che «acquista merci a nome e per conto proprio e
le rivende, ... direttamente al consumatore finale», fattispecie codesta che non si realizza, assolutamente, nel caso di semplice esposizione delle merci senza transazioni commerciali di sorta (2).
(1) La Cassazione pen., sez. VI, n. 1234 del 9 febbraio 1973 ha affermato: «È,
pertanto, necessaria una nuova autorizzazione amministrativa, in caso di apertura,
in altra zona, di un locale costituente ampliamento dell’esercizio già autorizzato, a
nulla rilevando che il nuovo locale non sia destinato alla vendita, ma solo all’esposizione delle merci». Ha affermato altresì che (Cass. pen., sez. VI, n. 1253/36 dell’11
aprile 1973) costituisce ampliamento dell’esercizio l’apertura di un nuovo locale
destinato all’esposizione di merci in vendita presso l’esercizio già esistente. Nella
fattispecie, probabilmente, l’ampliamento di superficie, contiguo ai locali di vendita, consentiva l’accesso in esso dei clienti, per cui effettivamente si realizzava un
ampliamento della superficie negoziale.
(2) La Regione Piemonte, con l’art. 5, commi 6 e 7 della deliberazione c.r. 563 del
29 ottobre 1999, accorda graziose agevolazioni per le merci ingombranti; infatti
stabilisce:
210
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Analogamente, chi appronta locali, propri o all’uopo affittati, per
esporvi i propri prodotti (senza accesso nei locali di estranei, quindi
senza che in essi possano concludersi transazioni commerciali), non
è soggetto alla disciplina del commercio, purché, ovviamente, non
effettui nei locali stessi alcuna operazione di vendita (cioè purché si
limiti semplicemente ad esporre le merci).
Non è soggetto neanche alle disposizioni previste dall’art. 115 del
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, poiché tale articolo stabilisce che è necessaria la licenza di Polizia amministrativa soltanto per chi voglia
aprire o condurre «agenzie di prestiti su pegno o altre agenzie di
affari», intendendosi per tali le «imprese, comunque organizzate, che
si offrono come intermediarie nell’assunzione o trattazione di affari
altrui, prestando la propria opera a chiunque ne faccia richiesta» (art.
205 del r.d. 6 maggio 1940, n. 635, contenente il regolamento di esecuzione del r.d. 18 giugno 1931, n. 773) (da risoluzione ministeriale,
all’oggetto: «Attività di vendita esercitata da artigiani e industriali»,
in Notiziario, marzo-giugno 1977).
Di contro a quanto precede, se in entrambe le fattispecie previste
contemporaneamente all’esposizione si effettuino delle operazioni di
vendita (si ricorda che rientra tra le operazioni di vendita anche la
raccolta di ordinativi o commissioni di acquisto), l’espositore è tenuto a munirsi di apposita autorizzazione commerciale e, se rientrante
nella superficie stabilita per gli esercizi di vicinato, all’osservanza della
disciplina per tali esercizi stabilita.
Fanno eccezione, e quindi non devono osservare le predette prescrizioni, le operazioni di vendita (o di commissione) degli oggetti
esposti nelle fiere campionarie e nelle mostre di prodotti di cui al
r.d.l. 29 gennaio 1934, n. 454, limitatamente, però, al periodo delle
predette manifestazioni. Tale esclusione era espressamente prevista
«6. La superficie di vendita degli esercizi commerciali che trattano merci ingombranti, delle quali il venditore non è in grado di effettuare la consegna immediata (mobilifici, concessionarie auto, legnami, materiali per l’edilizia e simili), può
essere limitata alla dimensione massima degli esercizi di vicinato; la parte rimanente è attribuita a magazzino, deposito o superficie espositiva; ai fini del presente
comma è obbligatoria la sottoscrizione di un atto di impegno d’obbligo tra Comune
e operatore che costituisce integrazione alla comunicazione di cui all’art. 7 del decreto legislativo n. 114/1998.
7. La superficie espositiva è la parte dell’unità immobiliare, a destinazione commerciale, alla quale il pubblico accede, in condizioni di sicurezza, solo se accompagnato dagli addetti alla vendita e solo per prendere visione di prodotti non immediatamente asportabili».
CAP. XIX - ESPOSIZIONE DI PRODOTTI SENZA VENDITA
211
dall’art. 61, comma 12, lett. i), del regolamento di esecuzione della
legge 11 giugno 1971, n. 426, approvato con d.m. 4 agosto 1988, n.
375 (abrogato) ed ora è prevista dall’art. 4, comma 2, lett. l) del d.lgs.
114/1998 (3).
(3) Il quale così stabilisce: «Il presente decreto non si applica: ... l) all’attività di
vendita effettuata durante il periodo di svolgimento delle fiere campionarie e delle
mostre dei prodotti nei confronti dei visitatori, purché riguardi le sole merci oggetto delle manifestazioni stesse».
Capitolo XX
Le sanzioni amministrative in materia commerciale
(per le violazioni delle norme statali)
1. Le violazioni previste come sanzioni dall’art. 22 del d.lgs.
114/1998 (per il commercio ex fisso)
a) Al comma 1 dell’art. 22 sono previste le sanzioni da A 2.582 a A
15.493 (da L. 5.000.000 a L. 30.000.000) per:
• Violazione dell’art. 5: l’art. 5 prevede 2 settori merceologici e stabilisce i requisiti morali ed eventualmente quelli professionali per
poter accedere alle singole attività commerciali, che il soggetto interessato deve dichiarare di possedere nella comunicazione o nella
domanda da presentare al Comune. Per la considerazione che l’eventuale dichiarazione mendace (di possedere i requisiti quando non si
possiedono) è assoggettata a sanzione penale di cui all’art. 495, ultimo comma del c.p., la sanzione amministrativa qui prevista si rende
applicabile a chi mette in commercio prodotti non appartenenti al
settore merceologico a cui è autorizzato.
• Violazione dell’art. 7: l’articolo 7 prevede la comunicazione con
particolari dichiarazioni al Comune competente per territorio per
poter attivare un esercizio di vicinato. Poiché come detto in precedenza le mendaci dichiarazioni sono punibili penalmente, la violazione qui prevista dovrebbe riguardare l’esercizio dell’attività o il trasferimento o l’ampliamento di superficie dell’esercizio, in assenza
della prescritta dichiarazione o prima che trascorrano i prescritti 30
giorni da quando perviene la domanda al Comune, nonché la vendita di prodotti non appartenenti al settore merceologico oggetto della
comunicazione fatta al Comune, oppure il superamento dei prescritti limiti di superficie (di 150 o 250 mq.).
• Violazione degli artt. 8 e 9: gli articoli 8 e 9 prescrivono l’obbligo
dell’autorizzazione per poter attivare gli esercizi di media e grande
struttura; la violazione la realizza chi non è in possesso dell’auto-
CAP. XX - LE SANZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA COMMERCIALE
213
rizzazione per l’apertura o per l’ampliamento della superficie o per il
trasferimento in altri locali, chi vende prodotti non appartenenti al
settore merceologico oggetto dell’autorizzazione ed anche chi ha attivato l’esercizio su una superficie maggiore di quella autorizzata,
ovvero in locali diversi da quelli indicati sull’autorizzazione.
• Violazione degli artt. 16, 17, 18 e 19: i predetti articoli disciplinano l’attivazione degli spacci (nelle diverse forme previste), l’installazione degli apparecchi automatici per la vendita al dettaglio,
le vendite per corrispondenza, per televisione o con altri sistemi di
comunicazione e le vendite al domicilio dei compratori. Poiché,
anche in questo caso, come detto in precedenza le mendaci dichiarazioni sono punibili penalmente, la violazione punibile con la sanzione amministrativa la commette chi inizia l’attività senza avere
effettuato, 30 giorni prima, la prescritta comunicazione al Comune, ovvero inizia l’attività prima che siano decorsi i prescritti 30
giorni dalla data in cui la comunicazione risulta pervenuta al Comune e chi non osserva le prescrizioni vigenti per le singole attività
e specificamente:
– per gli spacci: attivazione in un locale a cui si accede direttamente dalla strada e vendita a soggetti diversi da quelli aventi diritto
(cioè al pubblico);
– per le vendite per corrispondenza, per televisione o altri mezzi di
comunicazione: invio di prodotti al consumatore, in assenza di sua
specifica richiesta; invio a cittadini di campioni od omaggi con obblighi e/o spese; omesso accertamento da parte dell’emittente televisiva della sussistenza nel titolare dei prescritti requisiti per l’attività
di vendita; mancata o parziale indicazione, durante la trasmissione
televisiva, del nome e denominazione o ragione sociale e sede del
venditore, del numero di iscrizione al registro delle imprese e del
numero di partita IVA; mancanza della licenza di cui all’art. 115 del
t.u.l.p.s. n. 773/1931 a nome del terzo incaricato di procedere alle
vendite televisive;
– per le vendite e/o per la raccolta di ordinazioni al domicilio dei
compratori: omessa comunicazione dell’elenco degli incaricati delle
vendite; assenza o incompleto possesso dei prescritti requisiti nelle
persone degli incaricati; omesso o incompleto rilascio del prescritto
tesserino agli incaricati; mancato ritiro del tesserino agli incaricati
che perdono i prescritti requisiti; omessa esposizione del tesserino
durante le operazioni di vendita; omesso possesso del tesserino da
parte dei titolari delle aziende che personalmente provvedono alle
214
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
vendite, compresi i commercianti su aree pubbliche che effettuano
le vendite al domicilio dei consumatori.
Tutte le violazioni sopra elencate sono punite con la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da A 2.582 a A 15.493
(da L. 5.000.000 a L. 30.000.000).
Per i casi di gravità o di recidiva il Sindaco (ora la competenza è
del dirigente) può, anche, disporre la sospensione dell’attività di vendita per un periodo non superiore a 20 giorni.
La stessa norma non precisa quando si ha gravità nella violazione, mentre stabilisce che la recidiva si verifica qualora sia stata commessa la stessa violazione per due volte in un anno, anche se si è
proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione (invero
in fattispecie non di oblazione si tratta, ma di «pagamento in misura
ridotta della sanzione»). Per tale ragione sarebbe consigliabile che i
Comuni, nei casi in cui sia stato effettuato «il pagamento liberatorio» in misura ridotta, non considerino recidive le violazioni per le
quali esiste soltanto il verbale di accertamento e non anche l’ordinanza-ingiunzione di pagamento, appunto perché si è proceduto al
pagamento liberatorio.
b) Al comma 3 dell’art. 22 sono previste le sanzioni da A 516 a A 3.098
(da L. 1.000.000 a L. 6.000.000) per:
• Violazione dell’art. 11: l’art. 11 disciplina l’orario di apertura e di
chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio (e non le attività di vendita diversamente qualificate, per cui non sono qualificate esercizi le attività di vendita disciplinate dagli artt. 16, 17, 18, 19 e
20), ed accorda, ai singoli esercenti, la facoltà di determinarsi l’orario a piacimento purché nell’ambito dei seguenti limiti: apertura non
prima delle ore 7 e chiusura non più tardi delle ore 22, durata massima di apertura degli esercizi 13 ore al giorno (la durata minima la
sceglie l’esercente). L’esercente, in generale, ha l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, salva diversa determinazione del Sindaco,
e di rendere noto al pubblico, con cartello o con altro mezzo idoneo,
l’orario di effettiva apertura e di chiusura del proprio esercizio.
Dal complesso di disposizioni consegue che la violazione la commette chi apre l’esercizio prima delle ore 7, chi lo chiude dopo le ore
22, chi tiene aperto l’esercizio per più di 13 ore, chi lo tiene aperto
nei giorni di domenica e festivi quando non è ammessa o prevista
l’apertura facoltativa e chi non espone il cartello indicante l’orario
che osserva l’esercizio.
CAP. XX - LE SANZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA COMMERCIALE
215
• Violazione dell’art. 14: l’art. 14 disciplina la pubblicità dei prezzi
da cui emerge che viola tale disciplina l’esercente che non indica «in
modo chiaro» e/o «ben leggibile» il prezzo di vendita delle merci esposte nelle vetrine esterne, all’ingresso dell’esercizio, o nelle immediate
vicinanze di esso; per i commercianti su aree pubbliche l’obbligo
dell’indicazione dei prezzi è previsto per le merci esposte sui banchi
di vendita ovunque collocati. Analogamente l’obbligo dell’indicazione dei prezzi «per tutte le merci esposte al pubblico» è previsto (è
una conferma di precedente prescrizione) per gli esercizi organizzati con sistema di vendita del libero servizio e per i loro reparti.
• Violazione dell’art. 15: l’art. 15 disciplina tutte le vendite straordinarie (di liquidazione, di fine stagione e promozionali). Commette
violazione chi non osserva le disposizioni ivi previste e quelle che la
Regione emanerà, tra cui: l’effettuazione delle vendite straordinarie
in casi non previsti; l’omessa previa comunicazione al Comune di
dati e notizie comprovanti la sussistenza dei presupposti per effettuare la vendita di liquidazione; l’omessa indicazione dello sconto o
ribasso percentuale praticato rispetto al prezzo normale; l’effettuazione di vendita di fine stagione in periodi non consentiti, ovvero
maggiori di quelli previsti; il fornire informazioni non idonee o non
corrette ai consumatori; la mancata esibizione della documentazione atta ad accertare la non vendita sottocosto.
Commette la stessa violazione sanzionabile chi effettua vendite
sottocosto (art. 15, comma 7).
• Violazione dell’art. 26, comma 5: il comma predetto prevede l’obbligo della sola comunicazione al Comune competente per territorio
per «il trasferimento della proprietà per atto tra vivi o per causa di
morte, nonché la cessazione dell’attività» e per tutti i tre tipi di esercizi di vendita al dettaglio. Conseguentemente la violazione la commette chi non effettua la predetta comunicazione, cioè tanto l’ex titolare se non comunica la sua cessazione, quanto il subentrato se
non effettua la distinta comunicazione.
Tutte le violazioni previste dal comma 2 dell’art. 22, sopra elencate, sono punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una
somma da A 516 a A 3.098 (da L. 1.000.000 a L. 6.000.000).
Per le predette fattispecie non sono previsti casi di gravità o di
recidiva, purtuttavia la prescrizione si applica ugualmente anche per
ragioni di equità con quanto dispone il successivo art. 29 per le violazioni alle disposizioni del commercio su aree pubbliche.
216
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
2. Mancata previsione di sanzioni per alcune violazioni (il principio di legalità)
Nei prospetti/sintesi delle violazioni sanzionabili, riportati a conclusione di questo capitolo, viene evidenziato che alcune fattispecie
di violazioni di norme non vengono più sanzionate, ad esempio:
– i produttori agricoli, ora gli «imprenditori agricoli» disciplinati
in modo nuovo dal d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228, che sono privi della
concessione del posteggio, ovvero che non hanno effettuato la prescritta comunicazione, oppure che iniziano l’attività prima che decorrano i prescritti 30 giorni;
– le vendite all’ingrosso e al dettaglio nello stesso locale pure vietate dall’art. 26, comma 2, del d.lgs. 114/1998 (fatta salva l’eventuale
previsione regionale).
Al fine di evitare dubbi si ricorda che anche per l’applicazione delle sanzioni amministrative vige e si applica il principio di legalità (cfr.
art. 1, legge 689/1981), in base al quale nessuno può essere assoggettato a sanzione se non in base ad una legge e che le sanzioni «si applicano soltanto nei casi e nei tempi in esse (= leggi) considerati».
Conseguentemente i comportamenti, anche contrari a leggi ed a
disposizioni, per i quali non è prevista esplicitamente la sanzione
rimangono impuniti.
3. Le violazioni previste dall’art. 29 del d.lgs. 114/1998 (per il
commercio su aree pubbliche, ex ambulante)
I commi 1 e 2 dell’art. 29 del d.lgs. 114/1998, sulla disciplina del
commercio su aree pubbliche (ex commercio ambulante), stabiliscono:
Comma 1: «1. Chiunque eserciti il commercio sulle aree pubbliche
senza la prescritta autorizzazione o fuori dal territorio previsto dalla
autorizzazione stessa nonché senza l’autorizzazione o il permesso di
cui all’art. 28, commi 9 e 10, è punito con la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da L. 5.000.000 a L. 30.000.000 (da A
2.582 a A 15.493) e con la confisca delle attrezzature e della merce».
Comma 2: «2. Chiunque violi le limitazioni e i divieti stabiliti per
l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche dalla deliberazione del
Comune di cui all’art. 28 è punito con la sanzione amministrativa
CAP. XX - LE SANZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA COMMERCIALE
217
del pagamento di una somma da L. 1.000.000 a L. 6.000.000» (da A
516 a A 3.098)».
Analizzando le indicazioni contenute nel comma 1 del citato art.
29 del d.lgs. 114/1998 si ha che:
1) La sanzione da A 2.582 a A 15.493 (da L. 5.000.000 a L.
30.000.000) e la confisca delle attrezzature e delle merci si applicano:
a) a chi esercita il commercio su aree pubbliche fuori del territorio previsto nell’autorizzazione o per l’autorizzazione; per cui a chi
esercita l’attività fuori del territorio regionale di validità dell’autorizzazione, in posteggio non proprio o comunque non avuto né in concessione decennale, né in concessione temporanea, nel caso in cui
occupi anche soltanto parte del posteggio non suo (= trasborda; si
ricorda che questa sanzione non è applicabile a coloro che svolgono
l’attività su strade e piazze ove è previsto il divieto: a tali violazioni si
applica la sanzione prevista dal comma 2);
b) a chi svolge il commercio nelle aree demaniali marittime senza il prescritto nulla osta dell’autorità marittima (di cui all’art. 28,
comma 9 del d.lgs. 114/1998);
c) a chi svolge commercio negli aeroporti, nelle stazioni (in generale) e nelle autostrade, senza il permesso del proprietario o del gestore (di cui all’art. 28, comma 10 del d.lgs. 114/1998).
2) La sanzione da A 516 a A 3.098 (da L. 1.000.000 a L. 6.000.000)
si applica soltanto a chi svolge l’attività commerciale nelle vie e piazze
vietate con la deliberazione programmatica del Consiglio comunale.
Ed inoltre: violazione dei divieti e delle limitazioni di qualsiasi
natura stabiliti nella deliberazione programmatica del commercio su
aree pubbliche del Consiglio comunale, tra cui:
a) esercizio dell’attività in violazione delle limitazioni e delle prescrizioni stabilite per le zone archeologiche, storiche, artistiche o ambientali;
b) esercizio dell’attività in violazione dei divieti prescritti per le
aree aventi valore archeologico, storico, artistico, ambientale;
c) inosservanza degli orari stabiliti dal Comune per la specifica
attività del commercio su aree pubbliche;
d) violazione di ogni altra limitazione o di ogni altro divieto comunque stabilito nella deliberazione programmatica del Comune, per
il commercio in forma itinerante e/o in sede fissa nel mercato, in
posteggi non mercatali e nelle fiere.
218
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Occorre, altresì, aggiungere che una Regione assoggetta alla sanzione qui prevista «chiunque pone in vendita nelle fiere, nei mercati o
nei posteggi fuori mercato prodotti diversi da quelli eventualmente
previsti per il posteggio assegnato, secondo quanto previsto dalla deliberazione comunale» (programmatoria del mercato o della fiera).
3) Non è qui prevista la revoca dell’autorizzazione per violazione
delle norme igienico-sanitarie
A titolo di semplice memoria occorre qui ricordare che, diversamente
da come previsto per il commercio ex fisso dall’art. 22, comma 4, lett.
d), dello stesso d.lgs. n. 114/1998, per gli operatori del commercio su
aree pubbliche non è prevista la revoca dell’autorizzazione «per il caso
di ulteriore violazione delle prescrizioni in materia igienico-sanitaria».
4) Altre violazioni previste dall’ordinamento connesse all’esercizio
del commercio
a) Violazione della pubblicità dei prezzi
Sanzione da A 516 a A 3.098 (da L. 1.000.000 a L. 6.000.000) (violazione dell’art. 14 del d.lgs. 114/1998, come confermata dall’art. 5
della legge 25 febbraio 2000, n. 84).
b) Violazione delle norme sanitarie: depenalizzazione
L’art. 1 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507 trasforma «in illeciti amministrativi, soggetti alle sanzioni stabilite dagli articoli 2 e 3 (sanzioni
amministrative del pagamento di una somma di denaro pari all’ammontare della già prevista pena pecuniaria e comunque non inferiore a A
258; L. 500.000), le violazioni previste come reato dalle leggi comprese
nell’allegato al presente decreto». Il collegato al predetto decreto, fra le
altre, prevede al n. 9 la «legge 30 aprile 1962, n. 283 recante «Disciplina
igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle
bevande, ad eccezione degli articoli 5, 6 e 12».
4. Principi che regolano l’applicazione delle sanzioni
a) Contestazione, notifica, scritti difensivi e termini
Gli organi addetti al controllo e all’accertamento delle violazioni bene operano se contestano, con la redazione e la consegna di
CAP. XX - LE SANZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA COMMERCIALE
219
un breve verbale al trasgressore ed anche alla eventuale persona
obbligata in solido. Quando non sia avvenuta la contestazione immediata al contravventore ed alle persone obbligate gli estremi della violazione debbono essere notificati a tutti gli interessati entro
90 giorni ai residenti in Italia ed entro 360 giorni ai residenti all’estero. I contravvenuti hanno facoltà – nel termine di 30 giorni
dalla data di contestazione o notifica – di far pervenire all’autorità
competente a ricevere il rapporto (ad emettere l’ordinanza-ingiunzione) scritti difensivi e documenti e possono anche chiedere di
essere sentiti di persona.
b) Pagamento della sanzione in misura ridotta ed estinzione della violazione
L’art. 16 della legge 689/1981 ammette che entro 60 giorni dalla
contestazione o dalla notificazione della violazione con effetto liberatorio si possa estinguere la violazione con il pagamento di una somma ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista
per la violazione commessa o se più favorevole con una somma pari
al doppio del minimo della sanzione edittale.
c) Organo competente a ricevere il rapporto e ad emettere l’ordinanzaingiunzione e le eventuali ordinanze di sospensione dell’attività, di
revoca dell’autorizzazione e/o di chiusura dell’esercizio
In materia di violazioni alla disciplina del commercio ex fisso (su
spazi ed in locali privati), e su aree pubbliche, la competenza a ricevere il rapporto e ad emettere l’ordinanza-ingiunzione, di cui ai commi
7 dell’art. 22 e 5 dell’art. 29 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, è stata
attribuita al Sindaco (ora al dirigente del settore) del Comune nel
quale è stata commessa la violazione. Tale competenza, con l’entrata
in vigore del t.u. degli enti locali 18 agosto 2000, n. 267, per il combinato disposto degli artt. 50 e 107, è stata attribuita al dirigente comunale addetto al settore.
Per contro, la competenza ad emettere l’ordinanza-ingiunzione
in materia di violazioni igienico-sanitarie è di competenza della Regione o dell’organo a cui questa ha conferito delega.
Lo stesso funzionario e/o organo che emette l’ordinanza-ingiunzione di pagamento è pure competente a disporre (con ordinanza) la
sospensione dell’attività di vendita per un periodo non superiore a
20 giorni, per il caso di recidiva o di particolare gravità della sanzio-
220
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
ne, ovvero, a seconda dei casi, a revocare l’autorizzazione o a disporre la chiusura dell’esercizio.
d) Notifica dell’ordinanza-ingiunzione - Termine per il pagamento e/o
per il ricorso al Giudice di pace
Nei casi in cui il contravventore non si avvalga della facoltà di
estinguere la violazione con il pagamento in misura ridotta dell’ammontare stabilito dall’organo preposto (il doppio del minimo
o un terzo del massimo edittale), l’agente che ha rilevato la violazione trasmette il relativo rapporto, unitamente alla copia del verbale notificato, allo scritto difensivo e alla documentazione eventualmente presentati dal contravvenuto, all’organo comunale o regionale competente per l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione di
pagamento (che è titolo immediatamente esecutivo) oppure per
l’archiviazione nel caso di fondate giustificazioni da parte dell’interessato. L’ordinanza-ingiunzione di pagamento, a cura dei messi, deve essere notificata agli obbligati. Il contravvenuto e gli obbligati che hanno ricevuto notificata l’ordinanza-ingiunzione hanno la possibilità – nei trenta giorni (60 giorni se l’interessato risiede all’estero) successivi alla data della notifica – o di pagare l’ammontare stabilito nell’ordinanza che può essere pari o superiore
al minimo edittale, ovvero di presentare opposizione in carta libera al Giudice di pace [se l’ammontare non supera l’importo di A
15.493 (L. 30.000.000)] del luogo in cui è stata commessa la violazione. Se l’ammontare della sanzione supera gli A 15.493 (L.
30.000.000), l’opposizione va presentata al Tribunale (1). Non è indispensabile l’assistenza di un legale.
(1) T.A.R. Piemonte, sez. II, 15 marzo 2005, n. 489: «La contestazione dei presupposti per l’applicazione di una sanzione amministrativa punitiva (nel caso di specie,
una confisca) coinvolge la tutela di un diritto soggettivo dell’interessato a che la
sanzione sia irrogata nei casi secondo le forme e nell’entità previste dalla legge, nel
rispetto del principio di legalità posto dalla l. 24 novembre 1981, n. 689, con la
conseguenza che le relative controversie rientrano nella giurisdizione del giudice
ordinario» (analogamente, Cass., sez. un., 28 gennaio 2003, n. 1240).
CAP. XX - LE SANZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA COMMERCIALE
221
e) Il ricorso in appello alla sentenza del Giudice di pace
Il Giudice di pace (o il Giudice del Tribunale, a seconda della competenza loro attribuita dalla legge), per il disposto dell’articolo 23
della legge 24 novembre 1981, n. 689 «Modifiche al sistema penale»,
«può rigettare l’opposizione, ponendo a carico dell’opponente le spese
del procedimento, o accoglierla, annullando in tutto o in parte l’ordinanza o modificandola anche limitatamente all’entità della sanzione
dovuta».
La sentenza emessa dal Giudice di pace, a seguito dell’opposizione, stabiliva l’ultimo comma del citato art. 23 l. n. 689/1981 (e successive modificazioni), «è inappellabile ma ricorribile per cassazione»;
tale comma è stato espressamente abrogato dall’art. 26 del decreto
legislativo 2 febbraio 2006, n. 40 «Modifiche al codice di procedura
civile in materia di processo per Cassazione». Lo stesso art. 26 ha
anche modificato il quinto comma dell’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, mediante sostituzione delle parole «ricorribile per
cassazione» con «appellabile» (2).
Conseguentemente:
– le sentenze in materia contravvenzionale emesse dal Giudice di
pace sono ora appellabili davanti al Tribunale civile;
– contro le sentenze, in materia contravvenzionale, emesse in primo grado dal Tribunale, in conformità della competenza legislativamente attribuitagli (3), l’appello è presentato alla Corte d’appello territoriamente competente;
(2) In attesa della decisione della Corte Costituzionale, si tenga conto che il Tribunale civile di Reggio Emilia, con ordinanza 13 aprile 2007 (pubblicata col n. 829,
sulla G.U. serie speciale n. 3 del 16 gennaio 2008) ha sollevato eccezione di incostituzionalità dell’art. 26 del sopra citato decreto legislativo 3 febbraio 2006, n. 40,
nella parte in cui è stata disposta l’abrogazione dell’ultimo comma dell’art. 23 della
legge 24 novembre 1981, n. 689, con la motivazione che l’argomento è estraneo
all’oggetto della delega conferita al Governo per apportare modifiche al codice di
procedura civile in merito alla disciplina del processo di cassazione (e non in materia contravvenzionale).
(3) Si ricorda che rientrano nella competenza del Tribunale civile (e non del Giudice di pace) le sanzioni di importo superiore a 30 milioni di lire (- 15.493), nonché
quelle (art. 22-bis della l. 24 novembre 1981, n. 689) in materia:
a) di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro;
b) di previdenza e assistenza obbligatoria;
c) urbanistica ed edilizia;
d) di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e delle aree
protette;
222
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
– le sentenze emesse in secondo grado, in materia contravvenzionale, sia dal Tribunale civile che dalla Corte d’appello, per soli motivi
di legittimità sono ricorribili per Cassazione.
f) Devoluzione dei proventi contravvenzionali
In materia di violazione alla disciplina commerciale e degli orari
di vendita, la competenza a disciplinare i quali è stata devoluta al
Sindaco i proventi devono essere devoluti al Comune.
g) Gravità, recidive e sanzioni aggiuntive: rinvio
I casi di gravità, le recidive e le conseguenti sanzioni aggiuntive
sono stati sommariamente in precedenza descritti; se necessario consultare i singoli testi di legge.
e) di igiene degli alimenti e delle bevande;
f) di società e di intermediari finanziari;
g) tributaria e valutaria;
g-bis) antiriciclaggio (lettera inserita dall’art. 66 d.lgs. 21 novembre 2007, n. 231).
– nei casi di sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite
massimo purché superiore a 30 milioni;
– quando è stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria,
sola o congiunta a quest’ultima;
– quando le disposizioni di legge stabiliscono diversamente.
CAP. XX - LE SANZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA COMMERCIALE
223
Tabella delle sanzioni
Sanzioni edittali
Misura
della
oblazione
Art. e
comma
Legge
D.Lgs. n. 114/1998, art. 22,
comma 1
(Commercio fisso)
Requisiti morali
5/2
114/98
A 2.582
L. 5.000.000
Vendita merci di altro settore
5/2
idem
idem
idem
idem
idem
7
7
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
7
idem
idem
idem
idem
idem
7
7
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
8e9
idem
idem
idem
idem
idem
8e9
idem
idem
idem
idem
idem
8e9
8e9
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
(*)
Spacci interni, circoli privati,
vendite nelle scuole e negli
ospedali
16
114/98
Apparecchi automatici
Vendite per corrispondenza
Vendite per televisione
Vendite al domicilio
Propaganda commerciale
17
18
18
19
20
idem
idem
idem
idem
idem
A 2.582
L. 5.000.000
idem
idem
idem
idem
Violazioni
Esercizi di vicinato:
- apertura, ampliamento e trasferimento senza la previa
comunicazione
- apertura prima dei 30 giorni
- vendita merci di altro settore
- esercizio su superficie superiore
- esercizio in locali diversi
Esercizi di media e grande struttura:
- apertura, ampliamento e trasferimento senza la previa
autorizzazione
- vendita prodotti di altro settore
- esercizio su superficie superiore
- esercizio in locali diversi
minima
massima
Autorità
competente
Comune (**)
A 15.493
A 5.146
L. 30.000.000 L. 10.000.000
Comune (**)
A 15.493
A 5.146
L. 30.000.000 L. 10.000.000
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
non è prevista sanzione
(Segue)
(*) Per le ipotesi di violazioni delle fattispecie che si annotano si veda la trattazione.
(**) Ai sensi dell’art. 107 del t.u. approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ora
la competenza è dei dirigenti comunali, anche se sino a poco tempo fa non mancava chi «erroneamente» sosteneva che la competenza era del Sindaco.
224
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
Violazioni
Art. 22, comma 2
Disciplina degli orari
Pubblicità dei prezzi
Vendite straordinarie
Vendite sottocosto
Trasferimenti in proprietà e/o
in gestione e/o chiusura esercizi
Vendite all’ingrosso e dettaglio
nel medesimo locale
Imprenditori agricoli privi di
autorizzazione del posteggio o
senza avere effettuato la preventiva comunicazione
Sanzioni edittali
minima
massima
Misura
della
oblazione
114/98
A 516
L. 1.000.000
A 3.098
L. 6.000.000
A 1.032
L. 2.000.000
Comune (**)
14
15
15/7
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
idem
26/5
idem
idem
idem
idem
idem
Art. e
comma
Legge
11
26/2
Autorità
competente
non è prevista sanzione
non è prevista sanzione
-
D. 228/01
28
114/98
A 2.582
L. 5.000.000
idem
idem
idem
idem
idem
idem
A 516
L. 1.000.000
A 3.098
L. 6.000.000
A 1.032
L. 2.000.000
idem
A 10
L. 20.000
A 516
L. 1.000.000
A 20
L. 40.000
C.C.I.A.A.
D.lgs. 114/1998, art. 29
(Commercio su aree
pubbliche)
Esercizio dell’attività senza la
prescritta autorizzazione
Esercizio su aree demaniali
marittime, negli aeroporti, stazioni e autostrade senza l’autorizzazione o i permessi delle competenti autorità
29/9 e 10
Violazione dei divieti previsti
dall’art. 28
29/2
Registro imprese
- Omissione o ritardata iscrizione e/o variazione
2194
c.c.
A 5.164
Comune (**)
A 15.493
L. 30.000.000 L. 10.000.000
Capitolo XXI
Disposizioni particolari contenute nel d.lgs. 114/1998
o in altre norme giuridiche
1. Libertà d’impresa e libera circolazione delle merci
In base al fondamentale principio della libertà di commercio, che
per unanime affermazione costituisce un aspetto della libertà di iniziativa privata ex art. 41 della Costituzione, l’art. 2 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 ricorda ed evidenzia che «la libertà commerciale si fonda sul principio della libertà di iniziativa economica
privata ai sensi dell’art. 41 della Costituzione ed è esercitata nel rispetto dei principi contenuti nella legge 10 ottobre 1990, n. 287, recante
norme per la tutela della concorrenza e del mercato».
2. Possibilità di consumare nel negozio i prodotti di gastronomia
L’art. 7, comma 3 del d.lgs. 114/1998 testualmente stabilisce che
«negli esercizi di vicinato autorizzati alla vendita di prodotti di cui all’art. 4 della legge 25 marzo 1997, n. 77, è consentito il consumo immediato dei medesimi a condizione che siano esclusi il servizio di somministrazione e le attrezzature ad esso direttamente finalizzati».
Invero il richiamato art. 4 della legge n. 77/1997 stabilisce (non
autorizza) che «Per servizi sostitutivi di mensa resi a mezzo di buoni
pasto ... devono intendersi le somministrazioni di alimenti e bevande
effettuate dai pubblici esercizi, nonché le cessioni di prodotti di gastronomia pronti per il consumo immediato effettuate da mense aziendali,
interaziendali, rosticcerie e gastronomie artigianali, pubblici esercizi e
dagli esercizi commerciali muniti di autorizzazione commerciale ...».
Originariamente la legge n. 77/1997 ha portato dissidi e proteste,
in pratica, per avere consentito che i buoni pasto potessero essere
spesi anche negli esercizi commerciali; successivamente anche il comma 3 dell’art. 7 del d.lgs. 114/1998, in pratica, consente la consumazione nel negozio dei prodotti che si acquistano con i buoni pasto.
Recentemente, in sede di conversione del d.l. (Bersani) n. 223/
2006 (convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248), dopo la lettera f)
226
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
del comma 1 dell’art. 3 è stata aggiunta la lettera f-bis), con la quale
si stabilisce che senza «il divieto o l’ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso
l’esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda con
esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie».
Tale dizione nulla aggiunge alla previgente normativa, ma conferma che anche negli esercizi di vicinato, con i buoni pasto, si possono
ottenere e consumare alimenti alle condizioni che l’esercizio commerciale non disponga di attrezzature (tavoli e sedie) atte a trasformare
l’esercizio commerciale in esercizio della somministrazione. Infatti,
relativamente agli arredi, la circolare del Ministero dello sviluppo economico, n. 3603/C del 28 settembre 2006 (riportata in questo volume)
puntualizza che «Per quanto concerne gli arredi, richiamati nella disposizione, è di tutta evidenza che i medesimi devono essere correlati all’attività consentita, che nel caso di specie è la vendita per asporto dei prodotti alimentari e il consumo sul posto dei prodotti di gastronomia».
Quindi né sedie, né tavoli devono esserci, tant’è che la circolare esplicita: «In ogni caso, però, la norma che consente negli esercizi di vicinato
il consumo sul posto non prevede una modalità analoga a quella consentita negli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande di cui
alla legge 25 agosto 1991, n. 287«. Tuttavia nella medesima circolare è
precisato che «Fermo restando quanto sopra, si ritiene ammissibile, per
consentire l’effettiva applicazione della disposizione e per garantire le
condizioni minime di fruizione, l’utilizzo negli esercizi di vicinato di piani
di appoggio di dimensioni congrue all’ampiezza ed alla capacità ricettiva
del locale, nonché la fornitura di stoviglie e posate a perdere».
Quest’ultima prescrizione non sembra realisticamente applicabile agli esercizi di vicinato, ma piuttosto alle pizzerie per asporto e ad
analoghe attività artigianali di prodotti alimentari.
3. Obbligo di vendita
Il Titolo V del decreto legislativo n. 114/1998, che afferisce alla
pubblicità dei prezzi e alle vendite straordinarie, molto opportunamente
è «Offerta di vendita». Con tale titolo, il legislatore ha ritenuto di poter
sottolineare che l’esposizione, da parte di un’azienda di vendita, di un
prodotto è offerta di vendita e la dichiarazione di voler acquistare il
prodotto esposto costituisce contratto a tutti gli effetti.
Per tale ragione l’art. 3 dello stesso decreto legislativo 114/1998,
richiamando l’art. 1336 del codice civile, ricorda e prescrive che il
commerciante è obbligato a vendere a favore del richiedente, in tutti
CAP. XXI - DISPOSIZIONI PARTICOLARI DEL D.LGS. 114/1998
227
i casi in cui l’offerta al pubblico contiene gli estremi essenziali del
contratto (cioè in tutti i casi di esposizione di merce con l’indicazione del prezzo), alla cui conclusione, prescrive il richiamato art. 1336
c.c., la proposta è diretta.
Ne consegue che per le merci esposte nei negozi e nelle vetrine
con indicato il prezzo di vendita la conclusione del contratto e quindi l’obbligo per il commerciante di vendere scattano al momento in
cui l’acquirente dichiara di volere acquistare le specifiche merci; per
contro il trasferimento della proprietà della merce acquistata si verifica allorché il compratore versa alla cassa del negozio il relativo
prezzo indicato dall’offerta.
Sul punto, dottrina e giurisprudenza affermano, molto puntualmente ed opportunamente, che nell’offerta al pubblico di contratto
consensuale con effetto reale, quale la vendita, la volontà espressa
del venditore è il primo atto del procedimento della formazione progressiva del contratto, il quale ha bisogno, per produrre gli effetti
propri della vendita, del solo incontro con la volontà conforme, ed
espressa in forma adeguata, di altro soggetto che accetti la proposta.
Detta accettazione, una volta intervenuta, perfeziona il contratto (1).
Conseguentemente, poiché il contratto tra il negoziante e l’acquirente si perfeziona al momento in cui l’acquirente dichiara di voler acquistare una determinata merce, per il prezzo offerto, il rifiuto di vendita costituisce inadempimento contrattuale di cui agli artt. 1515 e segg.
del c.c.
La generalità della dottrina trova opportuna la norma, ma lamenta
che per la mancata vendita non sia stata prevista una sanzione amministrativa. Chi scrive dubita della legittimità di una tale previsione, posto che il nostro diritto sostanziale disciplina nell’ambito del
diritto privato la mancata vendita, cioè il non avere rispettato il contratto di vendita già concluso.
4. Commercio elettronico (cfr. anche il paragrafo 25 del Cap. VI)
In pratica al Ministero (non al Ministro) dell’industria, del commercio e dell’artigianato (ora chiamato Ministero dello sviluppo economico), è stata attribuita l’incombenza di promuovere l’introduzio(1) Conclusione del contratto, proposta, offerta al pubblico, vendita, perfezionamento: il perfezionamento di un contratto di vendita si ha quando avviene l’incontro della volontà espressa del venditore con quella conforme dell’accettante la proposta (Cass. civ., sez. I, 24 luglio 1997, n. 6919).
228
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
ne e l’uso del commercio elettronico, con la finalità di perseguire e/o
di promuovere azioni volte a:
a) sostenere una crescita equilibrata del mercato elettronico;
b) tutelare gli interessi dei consumatori;
c) promuovere lo sviluppo di campagne di formazione ed apprendimento per operatori del settore ed operatori del servizio;
d) predisporre azioni specifiche finalizzate a migliorare la competitività globale delle imprese, con particolare riferimento alle piccole e medie, attraverso l’utilizzo del commercio elettronico;
e) favorire l’uso di strumenti e tecniche di gestione di qualità volte a garantire l’affidabilità degli operatori e ad accrescere la fiducia
del consumatore;
f) garantire la partecipazione italiana al processo di cooperazione e di negoziazione europea ed internazionale per lo sviluppo del
commercio elettronico.
[Relativamente alle televendite l’art. 52 della legge 1° marzo 2002
(in G.U. 26 marzo 2002, n. 72) aveva introdotto l’art. 3-bis alla legge
30 aprile 1998, n. 122, così formulato: «Art. 3-bis - Televendita - 1. È
vietata la televendita che vilipenda la dignità umana, comporti discriminazioni di razza, sesso o nazionalità, offenda convinzioni religiose e politiche, induca a comportamenti pregiudizievoli per la salute o la sicurezza o la protezione dell’ambiente. È vietata la televendita di sigarette o di altri prodotti a base di tabacco.
2. La televendita non deve esortare i minorenni a stipulare contratti di compravendita o di locazione di prodotti e di servizi. La televendita non deve arrecare pregiudizio morale o fisico ai minorenni
e deve rispettare i seguenti criteri a loro tutela:
a) non esortare direttamente i minorenni ad acquistare un prodotto o un servizio, sfruttandone l’inesperienza o la credulità;
b) non esortare direttamente i minorenni a persuadere genitori o
altri ad acquistare tali prodotti o servizi;
c) non sfruttare la particolare fiducia che i minorenni ripongono
nei genitori, negli insegnanti o in altri;
d) non mostrare, senza motivo, minorenni in situazioni pericolose»].
Il predetto articolo 3-bis è stato abrogato dell’art. 54, c. 1, lett.
c), n. 2 del d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177 (Testo unico della Radiotelevisione).
Le norme e le disposizioni relative al «commercio elettronico» e
al divieto delle vendite all’asta per le televisioni sono state indicate e
richiamate ai paragrafi 25 e 26 del Cap. VI ai quali si fa rinvio.
CAP. XXI - DISPOSIZIONI PARTICOLARI DEL D.LGS. 114/1998
229
5. Centri di assistenza tecnica
Novità in assoluto è il contenuto dell’art. 23 che prevede la possibilità per le associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello provinciale di istituire, anche in forma consortile, previa autorizzazione regionale «centri di assistenza alle imprese» commerciali esistenti.
I centri hanno il compito di fornire alle imprese «attività di assistenza tecnica, di formazione e di aggiornamento in materia di innovazione tecnologica e organizzazione, di gestione economica e finanziaria di impresa, accesso ai finanziamenti comunitari», ecc.
Per la istituzione dei centri sono previsti la emanazione di apposito provvedimento ed il finanziamento. Si omette ogni commento e/
o approfondimento in fattispecie perché questo lavoro è principalmente destinato agli operatori amministrativi del settore, anche se è
previsto che le pubbliche amministrazioni possono avvalersi dei centri
per facilitare il rapporto con gli utenti.
6. Costituzione di società finanziarie per la garanzia collettiva fidi
È stato previsto, anche in questo caso innovativamente, che «i
consorzi e le cooperative di garanzia collettiva fidi», previsti dalle
leggi citate nell’art. 24, possono costituire società finanziarie aventi
per scopo «lo sviluppo delle imprese operanti nel commercio, nel
turismo e nei servizi».
Per la considerazione che le norme programmatiche e attuative
contenute nell’art. 24 non possono riguardare gli operatori amministrativi si omette ogni approfondimento del settore.
7. Indennità di fine rapporto per gli esercenti che cessano l’attività
Il comma 7 dell’art. 25 prevede la corresponsione di un indennizzo per i piccoli esercenti (esercizi di vicinato, cioè per i titolari di
esercizi aventi superficie non maggiore di 150 o 250 mq.), «iscritti
da almeno cinque anni alla gestione pensionistica presso l’INPS», che
cessano l’attività e restituiscono il titolo autorizzatorio al Comune
«nei ventiquattro mesi successivi all’entrata in vigore» del decreto.
Condizione per poter beneficiare dell’indennizzo è che i commercianti siano muniti di autorizzazione di cui all’art. 24 della legge 426/
1971 mentre sono esclusi coloro che attivano un esercizio di vicinato
con la semplice comunicazione di inizio dell’attività.
230
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
In fattispecie una cosa è certa: se un commerciante tradizionale
avesse avuto (perché è riferito al passato, cioè a 24 mesi dal 24 aprile
1999) intenzione di andare in pensione e di cedere al figlio l’esercizio
commerciale, appena possibile avrebbe chiuso l’esercizio e consegnato l’autorizzazione al Comune per ottenere l’indennizzo, mentre il figlio avrebbe avuto la possibilità di aprire un nuovo negozio, magari
con attrezzature moderne rispetto a quelle del negozio del padre.
L’istituto dell’indennità ha avuto un ottimo risultato, tant’è che il
fondo è stato finanziato due volte e subito esaurito.
8. Possibilità di vendere tutte le merci ed i divieti tuttora vigenti per i mercati
Il titolo X del d.lgs. n. 114/1998 «Commercio al dettaglio su aree
pubbliche» all’art. 30, comma 5 delle «Norme transitorie» abolisce
«ogni precedente divieto di vendita di merci ivi incluso quello della
vendita del pane nei mercati scoperti» e fa salvo soltanto il rispetto dei
requisiti igienico-sanitari.
Resta soltanto in vigore, per espressa prescrizione del predetto comma 5, il divieto di vendere nei mercati armi, esplosivi e oggetti preziosi (il divieto si estende anche alle sole esposizioni di tali merci su aree
pubbliche), nonché di vendere bevande alcoliche di qualsiasi gradazione, diverse da quelle poste in vendita in recipienti chiusi nei limiti
e con le modalità di cui all’art. 176, comma 1 del regolamento di esecuzione del t.u.l.p.s. (non inferiore a litri 0,200 per le bevande alcoliche ed a litri 0,33 per le altre).
9. Vigenza delle leggi speciali per la vendita di particolari prodotti
Il comma 3 dell’art. 26 molto semplicemente stabilisce che «ai
fini della commercializzazione restano salve le disposizioni concernenti la vendita di determinati prodotti previste da leggi speciali»;
conseguentemente tutte le vendite che sono disciplinate da leggi speciali rimangono in vigore (esempio: le rivendite di giornali, le vendite di carni, di prodotti sanitari (2), i prodotti farmaceutici, i generi di
(2) Si evidenzia che la prescrizione contenuta nell’art. 6 del r.d. 31 maggio 1928, n.
1334, e cioè che i Comuni non possono rilasciare l’autorizzazione commerciale «se il
richiedente non abbia comprovato di essere autorizzato all’esercizio dell’arte ausilia-
CAP. XXI - DISPOSIZIONI PARTICOLARI DEL D.LGS. 114/1998
231
monopolio, le rivendite di carburanti per autotrazione, i produttori
agricoli muniti della speciale autorizzazione di cui alla legge 9 febbraio 1963, n. 59, ecc.).
10. Vendita di carni fresche (comprese quelle ittiche) e congelate
La disciplina delle carni fresche, di tutte le specie animali (comprese «le carni di tutte le specie ittiche», incluse per la prima volta
con d.m. 11 febbraio 1985 fra le carni di tutte le specie animali),
purché non di bassa macelleria e con l’esclusione delle carni equine,
in quanto queste debbono essere vendute sempre in appositi spacci,
è contenuta nella legge 4 aprile 1964, n. 171 e successive modifiche
ed aggiornamenti.
Le norme sul commercio in generale non hanno mai portato innovazioni relativamente ai requisiti che devono avere i locali destinati alla vendita delle carni, i quali, ancora oggigiorno, devono disporre di tutti i requisiti previsti dall’art. 29 del r.d. 20 dicembre 1928,
n. 3298.
In ogni caso è bene ricordare che per l’esercizio di una macelleria
(per la vendita delle carni) è necessaria una doppia autorizzazione
(oltre a quella per gli insaccati): quella di natura sanitaria prevista
dall’art. 29 del regolamento per la vigilanza sanitaria delle carni approvato con r.d. 20 dicembre 1928, n. 3298, e dall’art. 25 del d.P.R. 26
marzo 1980, n. 327 (regolamento di esecuzione della legge 30 aprile
1962, n. 283 e successivi aggiornamenti e modificazioni, ivi compresi i d.lgs. 26 maggio 1997, nn. 155 e 156), nonché quella commerciale, a seconda dei casi previsti dall’art. 7 o dall’art. 8 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114.
Le specifiche norme delle carni, in armonia con lo spirito delle
nuove disposizioni, tendono, mediante un circuito più economico e
razionale ed igienicamente attrezzato, a favorire la concentrazione
in unico spaccio delle carni fresche di qualsiasi specie animale, purché non di bassa macelleria, ad eccezione delle carni equine, che
ria, mediante esibizione del titolo debitamente registrato o non proponga alla vendita
altra persona autorizzata, della quale dovrà essere esibito sempre il regolare titolo», è
stata abrogata dal comma 2 dell’art. 42 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Ne consegue che ora per la vendita dei prodotti dell’arte ausiliaria le relative autorizzazioni possono essere rilasciate anche a chi non ha alcuna qualificazione professionale, né alcun titolo di studio, nemmeno di licenza elementare.
232
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
devono essere vendute in appositi negozi, anche dopo l’entrata in
vigore del d.lgs. n. 114/1998; con l’abolizione delle tabelle merceologiche e l’introduzione del settore merceologico alimentare, nel quale
rientrano tutti i prodotti alimentari, comprese le carni macellate,
spetta soltanto ai veterinari delle Aziende regionali delle USL porre
rimedio alle possibili commistioni poco auspicabili.
Come si è notato unitamente alle carni fresche, comunque preparate, conservate e confezionate (salumi, scatolame, ecc.) è consentita
anche la vendita delle carni congelate e di tutti i prodotti alimentari.
L’autorizzazione commerciale, com’è noto, relativamente agli esercizi di «vicinato» di cui al d.lgs. n. 114/1998 è ora sostituita «dalla
previa comunicazione» al Comune, per cui tale comunicazione, per
le macellerie, deve contenere anche la dichiarazione che i locali di
vendita possiedono i requisiti igienici prescritti dall’art. 29 del r.d. 20
dicembre 1928, n. 3298; anche tali requisiti devono essere accertati e
certificati dall’ASL.
Inoltre, è consigliabile che i Comuni prescrivano:
– che per le vendite dei salumi a taglio, vengano previste attrezzature diverse da quelle utilizzate per il taglio delle carni fresche (ceppo o tagliere, affettatrice meccanica e coltelleria speciale);
– che l’esposizione e la conservazione dei salumi vengano fatte in
modo da evitare contatti con gli altri prodotti alimentari, specialmente con le carni fresche;
– che la eventuale estemporanea preparazione di rollè, spiedini,
salsicce fresche, ecc., destinati al pronto consumo (che secondo il
Ministero della sanità può essere consentita, circolare n. 127 in data
22 settembre 1972), deve essere effettuata in apposito settore dello
spaccio di vendita (mai nei retrobottega), con l’adozione di opportuni accorgimenti atti ad impedire possibili contaminazioni indirette
da parte di chiunque (scomparti creati con la messa in opera di pareti divisorie anche con l’impiego di lastre di cristallo);
– che per le uova trovi applicazione l’apposita disciplina di cui
alla legge 3 maggio 1971, n. 419 (emanata in base ai regolamenti
comunitari nn. 1619/68 e 95/69, sulla commercializzazione delle
uova); cioè è indispensabile che vengano poste in vendita non a unità sfuse, bensì in imballaggi o confezioni originali, in modo da evitare ogni possibile promiscuità con gli altri prodotti alimentari presenti negli spacci ed in particolare con le carni fresche (in considerazione del particolare grado di inquinamento del guscio delle uova:
coli, salmonella, ecc.).
CAP. XXI - DISPOSIZIONI PARTICOLARI DEL D.LGS. 114/1998
233
11. Vendita di alimenti surgelati
Per poter esercitare la vendita dei prodotti surgelati è necessaria
la prescritta preventiva autorizzazione di cui alla legge 27 gennaio
1968, n. 32 e successive modifiche (di cui all’art. 14 del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 110, il quale stabilisce che «L’autorizzazione amministrativa è concessa per l’unica voce alimenti surgelati») e norme di
applicazione (ai sensi dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
l’autorizzazione qui prevista può essere sostituita da una denuncia
di inizio attività al Comune).
Per il disposto dell’art. 57, comma 5 del d.m. 4 agosto 1988, n.
375, era consentita la vendita dei prodotti surgelati, ai sensi della
predetta legge n. 32, a «chiunque abbia titolo a vendere al minuto
prodotti agricoli ed alimentari comunque conservati»; in pratica per
gli esercizi che possedevano l’autorizzazione per la vendita di prodotti del settore merceologico «alimentare». Si esprime l’avviso che
tutti gli esercizi si debbano munire della specifica autorizzazione.
12. Aree montane, rurali, insulari, Comuni, frazioni e località
con meno di 3mila abitanti - Centri storici, aree aventi valore storico, artistico e ambientale
Si è detto altrove, e qui si ritiene utile ripeterlo per la sua portata
innovativo-ampliativa, che sulla base di quanto dispone l’art. 10 del
d.lgs. 114/1998, le Regioni, nella prima applicazione della nuova disciplina commerciale, allo scopo di favorire lo sviluppo della rete commerciale, per rivitalizzare il tessuto economico e culturale dei centri
storici ed anche per consentire una equilibrata e graduale evoluzione delle imprese esistenti nelle aree e nelle zone montane, rurali, insulari, Comuni, frazioni e località con meno di 3mila abitanti devono prevedere disposizioni per favorire lo sviluppo della rete commerciale; per i centri storici, per le aree aventi valore storico, artistico e
ambientale:
a) per Comuni, frazioni ed aree con popolazione inferiore a 3mila
abitanti e per zone montane ed insulari, disposizioni che consentano
la facoltà di svolgere congiuntamente (in un medesimo locale e/o in
locali contigui ed intercomunicanti), assieme alle attività commerciali, anche altri servizi di particolare interesse per la collettività, anche in convenzione con soggetti pubblici e
b) per centri storici, aree (o edifici) aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale disposizioni con le quali possono attribuire
234
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
ai Comuni maggiori poteri relativamente alla localizzazione e all’apertura di esercizi di vendita (rispetto alle norme e/o ai principi di carattere generale), in particolare al fine di rendere compatibili i servizi commerciali con le funzioni territoriali relativamente alla viabilità, alla mobilità dei consumatori e all’arredo urbano, eventualmente
accordando agevolazioni tributarie e (contributi) di sostegno finanziario;
c) per le aree metropolitane omogenee, per le aree metropolitane configurabili come unico bacino di utenza e per i centri storici, le Regioni
devono indicare ai Comuni i criteri in base ai quali, per un periodo
NON superiore a due anni, possono sospendere o inibire gli effetti della
comunicazione (= in pratica la possibilità di comunicare) di apertura
degli esercizi di vicinato (quelli sino a 150 mq. di superficie nei Comuni sino a 10mila abitanti e sino a 250 mq. in quelli con popolazione
superiore), sulla base di specifica valutazione sull’impatto del nuovo
esercizio commerciale sull’apparato distributivo e sul tessuto urbano
ed in relazione ai programmi di qualificazione della rete commerciale
(la possibilità per le Regioni di inibire l’apertura di nuovi esercizi «di
vicinato» nelle aree dianzi dette, in pratica, è illimitata e potrebbe,
così come è formulata la norma, accordare la possibilità di ripetere il
divieto anche successivamente al primo biennio).
13. Modulistica e comunicazioni statistiche
Per il sistema di monitoraggio è stato previsto che la Conferenza
unificata su proposta del Ministero dell’industria dovesse definire i
contenuti di una modulistica univoca da utilizzare per le comunicazioni e le autorizzazioni. I dati relativi al settore merceologico, alla
superficie e all’ubicazione degli esercizi di vendita devono essere
denunciati al Registro delle imprese (comma 5 dell’art. 10).
La Conferenza ha provveduto all’incombenza prima con deliberazione 12 ottobre 2000, n. 344 (pubblicata sul suppl. della G.U. n.
209 in data 18 dicembre 2000), con la quale ha approvato i «Modelli
Com. da 1 a 9» dei quali i Comuni sono provvisti, in quanto comunicazioni e domande in materia commerciale devono essere obbligatoriamente effettuate su tali modelli.
Più recentemente, con nuova deliberazione in data 27 settembre 2001, la stessa Conferenza unificata ha approvato il Modello
Com. 6-bis, relativo all’esercizio dell’attività di commercio elettronico, pubblicato in G.U. 24 ottobre 2001, n. 248.
CAP. XXI - DISPOSIZIONI PARTICOLARI DEL D.LGS. 114/1998
235
14. Modalità ed obbligo dell’indicazione della data di scadenza
dei prodotti alimentari
Il decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 (in G.U. 17 febbraio
1992, n. 139, s.o.), tra l’altro, all’art. 3, stabilisce le modalità di
etichettatura dei prodotti alimentari, nel modo che segue:
“Art. 3 - Elenco delle indicazioni dei prodotti preconfezionati.
1. Salvo quanto disposto dagli articoli successivi, i prodotti alimentari
preconfezionati destinati al consumatore devono riportare le seguenti indicazioni:
a) la denominazione di vendita;
b) l’elenco degli ingredienti;
c) la quantità netta o, nel caso di prodotti preconfezionati in quantità unitarie costanti, la quantità nominale;
d) il termine minimo di conservazione o, nel caso di prodotti molto
deperibili dal punto di vista microbiologico, la data di scadenza;
e) il nome o la ragione sociale o il marchio depositato e la sede o del fabbricante o del confezionatore o di un venditore stabilito nella Comunità economica europea;
f) la sede dello stabilimento di produzione o di confezionamento;
g) il titolo alcolometrico volumico effettivo per le bevande aventi un contenuto alcolico superiore a 1,2% in volume;
h) una dicitura che consenta di identificare il lotto di appartenenza del
prodotto;
i) le modalità di conservazione e di utilizzazione qualora sia necessaria
l’adozione di particolari accorgimenti in funzione della natura del prodotto;
l) le istruzioni per l’uso, ove necessario;
m) il luogo di origine o di provenienza, nel caso in cui l’omissione possa
indurre in errore l’acquirente circa l’origine o la provenienza del prodotto;
m-bis) la quantità di taluni ingredienti o categorie di ingredienti come previsto dall’articolo 8 (lettera aggiunta dall’art. 1 del d.lgs. 25 febbraio 2000, n. 68).
2. Le indicazioni di cui al comma 1 devono essere riportate in lingua italiana; è consentito riportarle anche in più lingue. Nel caso di menzioni che
non abbiano corrispondenti termini italiani, è consentito riportare le menzioni originarie.
2-bis. L’indicazione del termine minimo di conservazione o della data di
scadenza deve figurare in modo facilmente visibile, chiaramente leggibile e
indelebile e in un campo visivo di facile individuazione da parte del consumatore (comma inserito dall’art. 4 del d.l. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40).
3. Salvo quanto prescritto da norme specifiche, le indicazioni di cui al
comma 1 devono figurare sulle confezioni o sulle etichette dei prodotti alimentari nel momento in cui questi sono posti in vendita al consumatore.
236
PARTE I - IL COMMERCIO SU AREE ED IN LOCALI PRIVATI (EX FISSO)
4. Il presente decreto non pregiudica l’applicazione delle norme
metrologiche, fiscali e ambientali che impongono ulteriori obblighi di
etichettatura.
5. Per sede si intende la località ove è ubicata l’azienda o lo stabilimento.
5-bis. Con decreto del Ministro delle attività produttive e del Ministro delle politiche agricole e forestali sono definite le modalità ed i requisiti per l’indicazione obbligatoria della dicitura di cui al comma 1, lettera m) (comma
aggiunto dall’art. 3, comma 1, d.lgs. 23 giugno 2003, n. 181)”.
PARTE SECONDA
Il commercio su aree pubbliche
Premessa
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 «Riforma della disciplina relativa al settore commercio», con gli articoli 27, 28, 29
e 30, ha fornito nuovi indirizzi per il commercio al dettaglio su
aree pubbliche ed ha demandato (= delegato, ovviamente, prima
che venisse modificato il titolo V della Costituzione, oggetto della
legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, che ha attribuito nuove competenze legislative) alle Regioni (commi 12 e 13 dell’art. 28)
l’incombenza di emanare «norme relative alle modalità di esercizio del commercio ..., i criteri e le procedure per il rilascio, la revoca e la sospensione» dell’autorizzazione, «nonché la reintestazione dell’autorizzazione in caso di cessione dell’attività».
All’incombenza di disciplinare il commercio di vendita al dettaglio, compresa la vendita su aree pubbliche in posteggi od in forma
itinerante, tutte le Regioni hanno provveduto, spesso, con sostanziali differenze l’una dall’altra, quindi in modo da non poter riassumere
in un’unica trattazione le singole discipline.
Fra l’altro, alcune Regioni, dopo l’adozione, nel corso degli anni 1999
e 2000, della propria disciplina legislativa del commercio, ex fisso ed ex
ambulante, hanno apportato parecchie rettifiche alle loro leggi iniziali,
rendendone sempre più precaria o difficile l’applicazione. Altre Regioni, usufruendo della competenza legislativa loro attribuita dalla nuova
formulazione dell’art. 117 della Costituzione, hanno adottato proprie
leggi per disciplinare il commercio al minuto a posto fisso e su aree
pubbliche, spesso, in modo alquanto diversificato rispetto a quanto
dispone il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114.
Al momento le Regioni che hanno disciplinato con proprie leggi
l’esercizio del commercio al dettaglio sono:
1) la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, con la l.r. 5 dicembre 2005, n. 29, dal titolo «Normativa organica delle attività commerciali»;
2) la Regione Liguria, con la l.r. 3 gennaio 2007, n. 1 dal titolo
«Testo Unico in materia di commercio»;
3) la Regione Puglia, con la l.r. 1 agosto 2003, n. 11 dal titolo
«Nuova disciplina del commercio»;
240
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
4) la Regione autonoma della Sardegna, con la l.r. 18 maggio
2006, n. 5, dal titolo «Disciplina generale delle attività commerciali»;
5) la Regione Toscana, con la l.r. 12 maggio 2005, n. 28, denominata «Codice del commercio»;
6) la Regione Veneto, con la l.r. 13 agosto 2004, n. 15 dal titolo
«Norme di programmazione per l’insediamento di attività commerciali nel Veneto», e con la l.r. 6 aprile 2001, n. 10 «Norme in materia
di commercio su aree pubbliche».
Nelle suddette Regioni, ovviamente, prevalgono le disposizioni
regionali rispetto a quelle statali.
Quanto precede, ritengo giustifichi ampiamente la impossibilità
di trattare la disciplina del commercio unitariamente, vale a dire in
modo valevole per tutto il territorio nazionale, perché le leggi regionali si differenziano, in alcuni casi anche profondamente, l’una
dall’altra. L’attuale differenziazione, tuttavia, è destinata ad aumentare (a mio giudizio a diventare abissale), allorquando tutte le Regioni si saranno avvalse della potestà legislativa loro attribuita dal
nuovo art. 117 della Costituzione ed avranno disciplinato con proprie leggi il commercio di vendita al dettaglio a posto fisso e su aree
pubbliche.
Capitolo I
La disciplina del commercio su aree pubbliche
(ex ambulante)
1. Evoluzione storico-normativa del commercio su aree pubbliche (ex commercio ambulante)
La disciplina del commercio al dettaglio è una delle poche attività che ha ottenuto maggiore attenzione dal legislatore e conseguentemente è l’attività che ha subìto le maggiori e più radicali modificazioni normative. La prima disciplina organica introdotta nell’ordinamento per il commercio su aree pubbliche (ex commercio ambulante) è avvenuta ad opera della legge 5 febbraio 1934, n. 327 e del
relativo regolamento di esecuzione approvato con r.d. 29 dicembre
1939, n. 2255 (anche all’epoca i regolamenti venivano approvati con
eccessivo ritardo!).
Successivamente è nel 1976 che la disciplina del commercio (all’epoca ancora) ambulante è stata radicalmente innovata con la legge 19 maggio 1976, n. 398 (in G.U. 12 giugno 1976, n. 154) e dal
relativo regolamento di esecuzione, approvato con d.m. 15 gennaio
1977 (in G.U. 12 febbraio 1977, n. 40).
Quindi, a periodi relativamente ravvicinati, cioè nel 1991, ad innovare il settore dell’ex commercio ambulante è stata la legge 29
marzo 1991, n. 112 (in G.U. 8 marzo 1991, n. 82) con il suo regolamento di esecuzione approvato con d.m. 4 giugno 1993, n. 248 (in
G.U. 23 luglio 1993, n. 171). Le innovazioni portate dalla suddetta
normativa sono state sia nominalistiche che operative. Nominalisticamente il commercio da «ambulante» è stato rinominato «commercio su aree pubbliche» e da commercio al «minuto» a commercio «al
dettaglio», mentre le modifiche operative sono state innumerevoli,
tra cui: le autorizzazioni, da una che rilasciava il sindaco del Comune di residenza, sono state elevate a tre definite di tipo «A», «B» e
«C», delle quali quelle di tipo «A» le rilasciava il Comune sede del
mercato di durata settimanale o al minimo per 5 giorni alla settimana, mentre quelle di tipo «B» e di tipo «C» le rilasciava la Regione ed
abilitavano, rispettivamente, quelle di tipo «A» a svolgere l’attività
242
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
nei posteggi mercatali dati in concessione per più anni e quelle di
tipo «C» a svolgere l’attività in forma itinerante. Con la conseguente
«beffa» che in applicazione dell’art. 118 della Costituzione le Regioni
hanno delegato ai Comuni la competenza a rilasciare le autorizzazioni di tipo «B» e «C» (salvo la Regione Lombardia che ha delegato
l’incombenza alle Camere di commercio), con l’instaurazione di procedure differenziate da Regione a Regione e con burocrazia in molti
casi eccessivamente esasperata.
La predetta normativa, nell’applicazione pratica, si è appalesata
assolutamente irrazionale ed affatto efficiente, tant’è che la legge 112/
1991 è stata modificata con le leggi 15 novembre 1995, n. 480 e 25
marzo 1997, n. 77 ed il regolamento sia con il d.m. 16 maggio 1996,
n. 350 che con la legge 25 marzo 1997, n. 77. È da aggiungere che
anche a seguito delle predette modifiche ed integrazioni la irrazionalità generalizzata non è stata rimossa e la competenza attribuita
alle Regioni di rilasciare le due autorizzazioni all’esercizio del commercio, con il passare del tempo, si è sempre e maggiormente rivelata un fondamentale errore.
Nel 1998, con gli articoli 27, 28, 29 e 30 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, il commercio al dettaglio sulle aree pubbliche è
stato disciplinato per principi, ed in applicazione del c.d. principio federalistico, con i commi 12, 13 e 14 dell’art. 28, alle Regioni è stata
devoluta la competenza ad «emanare le norme relative alle modalità di
esercizio del commercio» su aree pubbliche, nonché «i criteri e le procedure per il rilascio, la revoca e la sospensione» delle autorizzazioni
relative e comunque l’incombenza di disciplinare l’attività in generale,
mentre la competenza a rilasciare le autorizzazioni è stata restituita ai
Comuni; il numero delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività è stato
ridotto da tre a due: «una per ciascun posteggio mercatale» che rilascia
il Comune sede del posteggio e l’altra per il «commercio in forma itinerante» che rilascia il Comune di residenza o di sede del richiedente.
Occorre, a conclusione di questo paragrafo introduttivo, ricordare che le Regioni hanno disciplinato l’attività del commercio su
aree pubbliche in modo spesso assai differente l’una dall’altra.
2. Commercio e commerciante su aree pubbliche: definizioni
Le definizioni di commercio e di commerciante sono state fornite nella prima parte di questo volume e qui si ripetono per la specifica attività in trattazione.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
243
È commerciante al dettaglio chiunque professionalmente acquista merci in nome e per conto proprio e le rivende direttamente al
consumatore finale.
Nulla di più esplicita il d.lgs. 114/1998; tuttavia in base alla pregressa normativa ed agli usi locali le merci possono essere rivendute
nello stesso stato in cui sono state acquistate ed anche dopo che siano state sottoposte ad eventuali trasformazioni, trattamenti e condizionamenti, abitualmente praticati.
In modo specifico per commercio su aree pubbliche, giusta il disposto dell’art. 27, comma 1, lett. a) del citato d.lgs. 114/1998, si intende «l’attività di vendita di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande effettuate su aree pubbliche, comprese quelle
del demanio marittimo o sulle aree private delle quali il Comune abbia
la disponibilità, attrezzate o meno, coperte o scoperte».
Conseguentemente è commerciante su aree pubbliche colui che
professionalmente acquista merci in nome e per conto proprio (cioè
l’operatore commerciale titolare di autorizzazione) e le rivende al dettaglio o somministra al pubblico alimenti e bevande su aree pubbliche delle quali abbia ottenuto la concessione, o in forma itinerante.
3. Definizione delle aree pubbliche destinate allo svolgimento
delle attività commerciali
Ai fini dello svolgimento del commercio al dettaglio su aree pubbliche (ex commercio ambulante) il comma 1, lett. b) dell’art. 27 del
d.lgs. 114/1998 stabilisce che si intendono, «per aree pubbliche, le
strade, i canali, le piazze, comprese quelle di proprietà privata gravate da servitù di pubblico passaggio ed ogni altra area di qualunque
natura destinata ad uso pubblico».
4. Definizione di mercato
Dispone l’art. 27, comma 1, lett. d), del d.lgs. 114/1998 che si intende per mercato «l’area pubblica o privata della quale il Comune
abbia la disponibilità, composta da più posteggi, attrezzata o meno
(coperta o scoperta) e destinata all’esercizio dell’attività per uno o più
o tutti i giorni della settimana o del mese per l’offerta integrata di
merci (= di più merci) al dettaglio, la somministrazione di alimenti e
bevande e l’erogazione di pubblici servizi» (cosa debba intendersi per
244
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
«l’erogazione di pubblici servizi» nell’ambito del mercato è ancora
da scoprire).
5. Definizione di posteggio
Per posteggio si intende «la parte di area pubblica o di area privata della quale il Comune abbia la disponibilità che viene data in
concessione all’operatore autorizzato all’esercizio dell’attività commerciale» (= munito di autorizzazione commerciale art. 27, comma
1, lett. c)).
6. Impianti fissati permanentemente al suolo per l’attività commerciale su aree pubbliche
Il primo comma dell’art. 1 dell’abrogata legge n. 398/1976 prevedeva che per l’esercizio del commercio ambulante non si potessero
adoperare «impianti fissati permanentemente al suolo». Per contro
la legge n. 112/1991, all’art. 1, comma 1, stabiliva che il commercio
su aree pubbliche si poteva svolgere «su aree pubbliche, comprese
quelle del demanio marittimo e su aree private delle quali il Comune
aveva la disponibilità», «attrezzate o meno, scoperte o coperte», senza escludere gli impianti fissati permanentemente al suolo, da cui la
conseguenza che non era più vietato svolgere il commercio «ex ambulante» anche in strutture fissate permanentemente al suolo. La tesi
trovava conferma nell’altrettanto abrogato regolamento di esecuzione n. 248/1993. Nulla in proposito prevede il d.lgs. n. 114/1998; tuttavia, quasi tutte le Regioni, nelle loro leggi, prescrivono che i posteggi
temporaneamente liberi, con esclusione dei «box, chioschi e locali»,
si assegnano agli spuntisti, da cui consegue che legittimamente il commercio su aree pubbliche può essere anche svolto in strutture fissate
permanentemente al suolo (chioschi, baracche e simili).
7. I settori merceologici del commercio su aree pubbliche
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che disciplina ex novo
il settore del commercio, con l’art. 26 ha abrogato, a far data dal 24
aprile 1999, le previgenti norme che regolavano il settore e le 14
tabelle merceologiche previgenti ed in via sostitutiva con il comma
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
245
1 dell’art. 5 stabilisce che l’attività commerciale può essere esercitata con riferimento ai settori merceologici «alimentari e non alimentari».
Tanto per le nuove autorizzazioni, quanto per quelle preesistenti,
dalla data di entrata in vigore del decreto, vigono i predetti due settori merceologici. Occorre altresì precisare che per il disposto del
comma 1 dell’art. 25 del citato decreto i titolari di autorizzazione
per l’esercizio dell’attività di vendita di prodotti appartenenti alle diverse tabelle merceologiche hanno avuto «titolo a porre in vendita
tutti i prodotti relativi al settore merceologico corrispondente» (cioè
sono stati autorizzati a porre in vendita tutti i prodotti alimentari o
tutti i prodotti non alimentari o gli uni e gli altri, a seconda delle
tabelle contenute nelle autorizzazioni possedute).
Relativamente ai commercianti su area pubblica il Ministero dell’industria e del commercio, con la circolare n. 3446 del 15 giugno
1998, ebbe a stabilire che «la facoltà di vendere tutti i prodotti del
settore merceologico corrispondente è applicabile a coloro che svolgono l’attività di vendita su area pubblica di cui alla legge 28 marzo
1991, n. 112 i quali la esercitano in quanto titolari di autorizzazione
rilasciata in relazione alle tabelle merceologiche di cui all’allegato 5
al d.m. n. 375/1988 e all’art. 2 del d.m. n. 561/1996».
Ne consegue che tutti gli esercenti a posto fisso e su aree pubbliche, con l’abrogazione delle tabelle merceologiche, sono stati autorizzati a porre in vendita «tutti» i prodotti del settore merceologico
«alimentare» o «non alimentare» o entrambi, sulla base delle autorizzazioni possedute.
8. La competenza normativa e di indirizzo originariamente attribuita alle Regioni a statuto ordinario - La competenza legislativa ora attribuita
Dall’art. 28, comma 12 del d.lgs. 114/1998 alle Regioni è stata attribuita la competenza di emanare: «norme (= leggi) relative alle
modalità di esercizio del commercio» su aree pubbliche; «i criteri e
le procedure per il rilascio, la revoca e la sospensione ... nonché la
reintestazione dell’autorizzazione in caso di cessione dell’attività per
atto tra vivi o in caso di morte», nonché «i criteri per l’assegnazione
dei posteggi», oltre a determinare gli indirizzi che i Sindaci dovranno osservare nello stabilire gli orari di svolgimento delle attività di
vendita, tanto nei mercati, quanto in forma itinerante e/o al domici-
246
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
lio dei compratori (la competenza a determinare gli orari è tuttora
dei Sindaci).
Sulla base di quanto dispone il citato comma 12 dell’art. 28, le
Regioni entro il 24 aprile 1999 dovevano emanare ed hanno emanato le «norme relative alle modalità di esercizio del commercio» su
aree pubbliche; in pratica a loro era demandato l’onere di emanare
puntuali disposizioni attuative dei «principi» enunciati nel d.lgs. 114/
1998 e fra esse le modalità e le procedure per delimitare le aree mercatali ed il loro inserimento negli strumenti urbanistici comunali, la
delimitazione dei singoli posteggi, la loro destinazione e la procedura di assegnazione (generalmente per 10 anni mediante concorso,
che le Regioni hanno strutturato in modo non uniforme), nonché i
criteri e le procedure sopra citate.
Attualmente, con la modifica del titolo V della Costituzione, le
Regioni hanno competenza propria ad emanare disposizioni legislative anche in materia di commercio, per cui la delega accordata dall’art. 28 del d.lgs. n. 114/1998, deve essere considerata superata, dalla competenza legislativa propria, attribuita dalla Costituzione.
9. La competenza attribuita ai Comuni a rilasciare i due tipi di
autorizzazione per l’esercizio del commercio su aree pubbliche
Il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, prevede due soli tipi
di autorizzazioni per l’esercizio del commercio su aree pubbliche:
– l’autorizzazione a svolgere l’esercizio dell’attività su area pubblica mediante l’utilizzo di posteggio per il quale è stata ottenuta la
concessione. Questa autorizzazione, innovativamente, è anche idonea a svolgere l’attività in forma itinerante;
– l’autorizzazione a svolgere l’esercizio dell’attività commerciale
in forma itinerante a cui è connesso il diritto di svolgere l’attività di
vendita anche al domicilio dei compratori.
Delle autorizzazioni per l’esercizio del commercio itinerante su
aree pubbliche ogni soggetto, se in possesso dei prescritti requisiti,
può essere titolare di una soltanto; diversamente da tale principio
che è di carattere generale, consacrato, fra l’altro, nella quasi generalità delle leggi regionali, qualche Regione consente che uno stesso
soggetto possa essere titolare di 2 autorizzazioni per il commercio
itinerante (es. art. 43 l.r. Lazio).
Di norma i titolari di queste autorizzazioni quando cambiano
Comune di residenza hanno l’onere di comunicare il cambiamento
ad entrambi i Comuni, di precedente e di nuova residenza, il quale
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
247
ultimo, appena ricevuta la documentazione dal precedente Comune
di residenza, prende in carico l’autorizzazione e su di essa appone le
annotazioni necessarie.
Per entrambi i tipi di autorizzazioni la competenza a rilasciarle è
stata attribuita ai Comuni, come meglio viene precisato al successivo paragrafo.
10. La programmazione regionale per il commercio su aree pubbliche
Occorre qui ribadire che l’art. 28 del d.lgs. 114/1998, ai commi 12,
13 e 14, attribuisce alle Regioni a statuto ordinario l’incombenza di:
a) emanare le norme relative alle modalità di esercizio del commercio al dettaglio su aree pubbliche, ai criteri e alle procedure da osservare per il rilascio, la revoca e la sospensione delle autorizzazioni
commerciali, nonché per la reintestazione dell’autorizzazione nei casi
di cessione dell’attività per atto tra vivi o in caso di morte e i criteri
per l’assegnazione dei posteggi. Le Regioni determinano altresì gli
indirizzi in materia di orari ferma restando la competenza in capo al
sindaco a fissare i medesimi;
b) stabilire, al fine di assicurare il servizio più idoneo a soddisfare gli interessi dei consumatori ed un adeguato equilibrio con le altre forme di distribuzione, anche sulla base delle caratteristiche economiche del territorio secondo quanto previsto dal precedente art.
6, comma 3 dello stesso decreto, della densità della rete distributiva
e della popolazione residente e fluttuante, i criteri generali ai quali i
Comuni si devono attenere per la determinazione delle aree e del
numero dei posteggi da destinare allo svolgimento dell’attività (1), per
(1) Quanto qui previsto costituisce una vera e propria programmazione, che secondo quanto risulta dal d.l. (Bersani) 4 luglio 2006, n. 223 avrebbe dovuto essere
abolita. Infatti l’art. 3, comma 1, lettera d) del citato d.l. n. 223/2006 (convertito nella
legge n. 248 del 4 agosto 2006) stabiliva che: le attività economiche di distribuzione
commerciale, ivi comprese le somministrazioni di alimenti e bevande, dovessero essere svolte senza le seguenti limitazioni e prescrizioni: «d) il rispetto di limiti riferiti a
quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale
subregionale». In pratica sembrava verosimile che non si dovessero osservare gli eventuali limiti numerici per le autorizzazioni commerciali, ma in fattispecie la programmazione non risulta effettuata sul volume delle vendite ed altresì che le limitazioni
al rilascio delle autorizzazioni si realizzano attraverso la determinazione numerica
dei posteggi, per cui, in ogni caso le previsioni e le limitazioni portate originariamente dal d.l. 223/2006 non si sarebbero potute applicare alla programmazione dei
mercati, delle aree mercatali e delle fiere.
248
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
l’istituzione, la soppressione o lo spostamento dei mercati che si
svolgono quotidianamente od a cadenza diversa, nonché per l’istituzione di mercati destinati a merceologie esclusive;
c) stabilire, altresì, le caratteristiche tipologiche delle fiere, nonché le modalità di partecipazione alle medesime prevedendo in ogni
caso il criterio della priorità nell’assegnazione dei posteggi fondato
sul più alto numero di presenze effettive;
d) emanare i criteri di cui sopra «al fine di assicurare il servizio
più idoneo a soddisfare gli interessi dei consumatori ed un adeguato
equilibrio con le altre forme di distribuzione» (1), per cui, per ottenere idonei risultati, devono valutare attentamente le caratteristiche economiche del territorio ed individuare:
– le aree metropolitane omogenee;
– le aree comunali configurabili come un unico bacino di utenza;
– i centri storici;
– i centri di minore importanza demografica.
Per l’emanazione delle predette disposizioni le Regioni, nell’ambito del loro ordinamento, dovevano provvedere dopo avere acquisito il parere obbligatorio dei rappresentanti degli enti locali e prevedendo forme di consultazione delle organizzazioni dei consumatori
e delle imprese del commercio.
11. La programmazione comunale (2) - Recepimento degli indirizzi regionali - Determinazione delle aree e dei posteggi
mercatali e fieristici, normali e di valore storico, archeologico, ecc. - Le modalità di presentazione delle domande e
di assegnazione dei posteggi
I Comuni, per il disposto dei commi 15 e 16 dell’art. 28 del d.lgs.
114/1998, nel rispetto degli indirizzi forniti dalla propria Regione, devo(2) Si veda il contenuto della nota 1 e si tenga presente che in ogni caso i Comuni
e di conseguenza anche i cittadini si devono attenere alle specifiche disposizioni
che in proposito emanerà la propria Regione, posto che dopo le modifiche introdotte al titolo V della Costituzione, ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, in materia di commercio interno al dettaglio le Regioni hanno competenza
specifica, per cui ora, in materia di commercio, le disposizioni nazionali non hanno
supremazia sulle leggi regionali e non possono quindi abrogare le leggi e le disposizioni regionali. Conseguentemente, sino a quando le singole Regioni non recepiranno, con proprie leggi, le disposizioni nazionali, le norme regionali tutte afferenti
alle attività commerciali continuano ad essere applicate ed osservate dai Comuni e
dai cittadini interessati.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
249
no provvedere a stabilire, con apposita deliberazione consiliare a carattere regolamentare, l’ampiezza complessiva delle aree da destinare all’esercizio dell’attività, nonché le modalità di assegnazione dei posteggi
decennali e agli spuntisti (distintamente, per i mercati e per le fiere), la
loro superficie e i criteri di assegnazione delle aree riservate agli «imprenditori agricoli» che esercitano la vendita dei loro prodotti. Ai Comuni, al fine di garantire il miglior servizio da rendere ai consumatori,
è data facoltà di determinare le tipologie merceologiche dei posteggi
(cioè di stabilire e/o riservare determinate zone di posteggi a particolari
prodotti; tale possibilità risulta, però, affievolita ora che sono state abolite le tabelle merceologiche ed istituiti due soli settori merceologici,
salvo il caso che non si faccia riferimento a determinate fiere o mercati
specialistici, come Fiera del tartufo, o delle fragole, o delle ciliegie, ecc.
Inoltre, i Comuni sono tenuti, nelle deliberazioni di cui si è detto
sopra, ad individuare anche le aree aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale, sulle quali l’esercizio del commercio è vietato o sottoposto a condizionamenti particolari ai fini della salvaguardia delle aree stesse. Possono essere anche stabiliti divieti «per motivi di viabilità, di carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse», da giustificare adeguatamente e dettagliatamente
(quest’ultima formulazione è molto ampia e si presta al compimento
dei soliti abusi locali di chi vorrebbe eliminare completamente il
commercio in forma itinerante). Nella stessa deliberazione che, come
si è detto, ha natura regolamentare e come tale rientra nelle competenze del Consiglio comunale devono essere anche stabilite le norme
procedurali per la presentazione e l’istruttoria delle domande di rilascio, il termine, comunque non superiore a 90 giorni dalla data di
ricevimento, entro il quale le domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego, nonché tutte le altre norme atte ad assicurare trasparenza e snellezza dell’azione amministrativa e la partecipazione al procedimento ai sensi della
legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche.
12. Le autorizzazioni per l’esercizio del commercio su aree pubbliche - Modalità di presentazione delle domande e loro contenuto - Avvio del procedimento - Silenzio-assenso
Stabiliscono i commi 2, 4 e 5 dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998:
– che l’esercizio dell’attività di commercio in forma itinerante è
soggetto ad apposita autorizzazione rilasciata a persone fisiche e a
società di persone regolarmente costituite secondo le norme vigenti;
250
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
– che l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vendita sulle aree
pubbliche esclusivamente in forma itinerante è rilasciata, in base alla
normativa emanata dalla Regione, dal Comune nel quale il richiedente ha la residenza, se persona fisica, o la sede legale. L’autorizzazione di cui al presente comma abilita anche alla vendita al domicilio del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi
di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago;
– che nella domanda l’interessato dichiara:
a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’art. 5;
b) il settore o i settori merceologici ... in cui intende esercitare
l’attività (la domanda va compilata esclusivamente sul «Modello Com.
8» per il commercio itinerante e sul «Modello Com. 9» per il commercio con posteggio, i quali contengono già tutti i dati che devono
essere dichiarati).
Le Regioni, che hanno emanato le disposizioni per il commercio
su aree pubbliche, ribadiscono, con qualche distinguo:
– che le autorizzazioni per l’esercizio del commercio su aree pubbliche in forma itinerante sono rilasciate dal Comune nel quale il
richiedente ha la residenza, se persona fisica, o la sede legale, se società di persone (società in nome collettivo o società in accomandita
semplice);
– che nella domanda l’interessato dichiara di essere in possesso
dei requisiti di cui all’art. 5 del d.lgs. 114/1998, nonché il settore o i
settori merceologici per i quali viene chiesta l’autorizzazione e di non
essere in possesso di altra autorizzazione per svolgere il commercio
su aree pubbliche in forma itinerante;
– che la richiesta si considera accolta qualora entro 90 giorni dalla data di presentazione della domanda il Comune non comunichi il
diniego (= silenzio-assenso) (3).
(3) Non è condivisibile l’affermazione del T.A.R. Lazio, sez. II, 14 maggio 2003, n.
4208, secondo la quale la disciplina contenuta nell’art. «28, comma 16, ultima parte,
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, è norma programmatica per le amministrazioni e non
immediatamente precettiva a favore degli utenti e ad essa quindi non può essere attribuita valenza immediata in tema di silenzio-assenso».
Vero è, invece, che se non si attribuisse immediata valenza precettiva e quindi
applicazione all’esame delle domande perché avvenga nel termine non superiore a
novanta giorni «entro il quale devono ritenersi accolte» (silenzio-assenso) verrebbe
disattesa la volontà del legislatore ed i Comuni verrebbero indotti a non stabilire
alcun termine anche al solo scopo di avere più tempo a disposizione per l’esame
delle domande ed anche per non applicare l’istituto del silenzio-assenso.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
251
A rilasciare queste autorizzazioni provvede direttamente il dirigente addetto al servizio, senza necessità di consultazione alcuna;
occorre, però, ricordare che anche per l’istruttoria di queste pratiche, per il disposto dell’ultima parte del comma 16 dell’art. 28 del
d.lgs. 114/1998, si deve dare avviso del procedimento ai singoli richiedenti («Il responsabile del procedimento effettua la comunicazione di avvio entro 10 giorni decorrenti dalla presentazione della
domanda ed assicura così trasparenza e snellezza all’azione amministrativa e la partecipazione al procedimento ai sensi della legge 7
agosto 1990, n. 241, nuove norme in materia di procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti amministrativi e successive modificazioni»).
Per la presentazione della domanda, normalmente non è prescritta
una particolare forma per cui dovrebbe potersi consegnare direttamente allo sportello o al protocollo del Comune ed anche spedire a
mezzo raccomandata postale. Qualche Regione, tuttavia, ha prescritto
che la spedizione debba avvenire esclusivamente per posta a mezzo
raccomandata con ricevuta di ritorno. Tale prescrizione appare giustificata in tutti i casi in cui si concorre all’assegnazione di un posteggio ed al conseguenziale rilascio della connessa autorizzazione.
13. Le due autorizzazioni necessarie per svolgere il commercio
su aree pubbliche, loro validità spaziale e per frequentare
mercati e fiere
Con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, ai Comuni è stata ripristinata la competenza a rilasciare le autorizzazioni per svolgere l’attività di commercio al dettaglio sulle aree pubbliche. Le autorizzazioni, da tre che erano state introdotte dalla legge n. 112/1991,
sono state ridotte a due e precisamente:
– autorizzazione di tipo «A» per il commercio al dettaglio su aree
pubbliche con posteggi dati in concessione per 10 anni, «autorizzazione rilasciata a persone fisiche o a società di persone», cioè società
in nome collettivo o società in accomandita semplice, «regolarmente
costituite secondo le norme vigenti»; è «rilasciata, in base alla normativa emanata dalla Regione, dal Sindaco (ora dal dirigente comunale addetto al settore) del Comune sede del posteggio ed abilita anche
all’esercizio in forma itinerante nell’ambito del territorio regionale»
(la concessione del posteggio deve avvenire contestualmente al rilascio dell’autorizzazione);
252
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
– autorizzazione di tipo «B» per il commercio al dettaglio esclusivamente «in forma itinerante»: «è rilasciata, in base alla normativa
emanata dalla Regione, dal Comune nel quale il richiedente ha la
residenza, se persona fisica, o la sede legale» se società di persone
regolarmente costituita (società in nome collettivo o società in accomandita semplice). Non avendo stabilito il d.lgs. 114/1998 la validità
territoriale di questa autorizzazione, alcune Regioni avevano limitato la validità al proprio territorio, mentre altre l’hanno estesa all’intero territorio nazionale, con le conseguenze, in quest’ultimo caso,
che tutti i commercianti sono liberi di svolgere l’attività del commercio itinerante e di «spuntista» su tutto il territorio nazionale, mentre
nelle Regioni che avevano limitato il valore al solo territorio regionale, era inibita la partecipazione a chi non risiedeva sul territorio
della Regione. Per questa ragione il Minindustria con la circolare n.
3506 in data 16 gennaio 2001 ha espresso l’avviso che «l’autorizzazione di tipologia B per l’esercizio dell’attività di vendita in forma
esclusivamente itinerante abilita all’esercizio in forma itinerante su
tutto il territorio nazionale, non prevedendo il comma 4 dell’art. 28
del d.lgs. 114/1998 alcuna limitazione territoriale».
Inoltre, questa autorizzazione, rilasciata «esclusivamente» per
svolgere l’attività in forma itinerante, abilita anche alla vendita al
domicilio del compratore, nonché «nei locali ove questi si trovi per
motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago» (con
questa dizione viene superato il principio del «domicilio»).
Entrambe le autorizzazioni, di tipo «A» e di tipo «B» (come le ha
battezzate il Minindustria), sono idonee ed abilitano alla partecipazione alle fiere che si svolgono su tutto il territorio nazionale (comma 6, art. 28 del d.lgs. n. 114/1998).
14. Possibilità per i Comuni di rilasciare autorizzazioni stagionali e temporanee
È noto che ai Comuni dal d.lgs. 114/1998 è stata restituita la competenza a rilasciare le autorizzazioni per l’esercizio del commercio
su aree pubbliche (ex commercio ambulante), competenza che in precedenza, dalla legge 28 marzo 1991, n. 112, era stata espropriata a
favore del Presidente della Giunta regionale (l’esperimento è stato
un completo fallimento).
È noto altresì che il Comune sede del posteggio o il Comune di residenza per il commercio in forma itinerante rilasciano ciascuno le au-
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
253
torizzazioni «in base alla normativa emanata dalla Regione», in quanto
il comma 12 dell’art. 28 del d.lgs. n. 114/1998 stabilisce che: «Le Regioni, ..., emanano le norme relative alle modalità di esercizio ..., i criteri e
le procedure per il rilascio, la revoca e la sospensione nei casi di cui
all’art. 29, nonché la reintestazione dell’autorizzazione (all’esercizio del
commercio su aree pubbliche) in caso di cessione dell’attività per atto tra
vivi o in caso di morte e i criteri per l’assegnazione dei posteggi. Le
Regioni determinano altresì gli indirizzi in materia di orari, ferma restando la competenza in capo al Sindaco di fissare i medesimi».
Nessun cenno invece la normativa nazionale contiene relativamente alla possibilità di rilasciare le autorizzazioni stagionali e temporanee. Esaminando le leggi regionali ci si accorge che soltanto qualcuna di esse ha disciplinato il loro rilascio ovvero soltanto alcune Regioni hanno previsto la possibilità di rilasciarle.
Malgrado la situazione normativa non chiara, riteniamo di potere affermare che è ammesso, a carattere generale, il rilascio delle
autorizzazioni stagionali e temporanee per il commercio su aree
pubbliche (si ripete: nulla stabilisce il d.lgs. 114/1998 e la maggioranza delle Regioni ignora il problema). Tuttavia si esprime l’avviso
che nei casi in cui si rendano necessarie (esempio, mercati stagionali o altri eventi), tutti i Comuni d’Italia hanno la possibilità di rilasciare autorizzazioni sia temporanee che stagionali:
a) osservando la medesima procedura stabilita nei propri regolamenti adottati in (= nella deliberazione di) recepimento degli indirizzi e delle prescrizioni regionali, autorizzazioni con validità limitata ad una stagione, anche se suddivisa in due o più periodi dell’anno.
Per le autorizzazioni connesse allo svolgimento dell’attività su area
pubblica in sede fissa, in uno con l’autorizzazione (cioè contestualmente ad essa) deve anche essere concesso il posteggio (mercatale
od extramercatale già delimitato);
b) in occasione di fiere, feste, mercati ed altre riunioni straordinarie di persone, autorizzazioni temporanee, con validità limitata alle
sole giornate in cui si verifica l’eccezionale afflusso di persone nel
territorio del Comune o della zona.
Si consiglia, per ogni buon fine, di disciplinare il rilascio di queste autorizzazioni nell’apposita regolamentazione comunale (nella deliberazione di cui al comma 15 dell’art. 28), nella quale, fra l’altro,
devono essere indicati i periodi di durata, minima e massima, delle
autorizzazioni, perché in precedenza erano le norme centrali a stabilire la durata delle autorizzazioni temporanee nel massimo in 59
giorni all’anno per lo stesso soggetto e per le autorizzazioni stagionali la durata della stagione poteva essere fissata nel minimo in 60
254
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
giorni e nel massimo in 180; ora sul punto nulla stabilisce il d.lgs.
114/1998 (attualmente una Regione la stagione l’ha delimitata nel
minimo in 30 giorni, per cui le temporanee, in quella Regione, dovrebbero avere durata massima di 29 giorni e non più di 59).
A carattere generale il rilascio di queste autorizzazioni non è assoggettato a contingentamento od a condizionamenti, tuttavia una
Regione (Lazio, art. 43 l.r.) le assoggetta a limitazioni e prescrive che
deve essere determinato il numero minimo delle autorizzazioni rilasciabili, da portare a conoscenza del pubblico mediante bando di gara,
con l’indicazione dei termini e modi di presentazione delle domande,
della formazione della relativa graduatoria, ecc., in pratica come se si
trattasse di autorizzazioni con posteggio stagionale o per 10 anni.
15. Requisiti morali e professionali che devono possedere gli
aspiranti commercianti su aree pubbliche
Analogamente a quanto previsto per i commercianti al dettaglio
su aree private (ex commercio fisso), anche gli aspiranti commercianti su aree pubbliche devono possedere i seguenti requisiti:
Morali - Sono quelli previsti dall’art. 5 del d.lgs. 114/1998, e precisamente:
a) “omissis” (4);
(4) Alla lettera a), che si annota, era previsto che era privo del requisito morale il
soggetto dichiarato fallito sino a quando non avesse ottenuta la riabilitazione giudiziale. Il contenuto della lettera a) è stato abrogato dall’art. 20 del d.lgs. 12 settembre
2007, n. 169 (in materia di fallimento – in G.U. n. 241 del 16 ottobre 2007).
Inoltre, per la considerazione che alcuni Tribunali non ritenevano di dover pronunciare sentenza di riabilitazione nei confronti dei soggetti, la cui sentenza di fallimento era stata pronunciata prima dell’entrata in vigore della modifica della legge
fallimentare del 1942, con sentenza della Corte Costituzionale 25-27 febbraio 2008,
n. 39 (in G.U. I serie speciale, n. 11 del 5 marzo 2008), ha dichiarato «l’illegittimità
costituzionale degli articoli 50 e 142 del regio decreto 15 marzo 1942, n. 267, nel testo
anteriore all’entrata in vigore del decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5, in quanto
stabiliscono che le incapacità personali del fallito dalla dichiarazione di fallimento
perdurano oltre la chiusura della procedura concorsuale».
Consegue, da quanto precede, che ora, tanto i falliti la cui chiusura della procedura fallimentare sia avvenuta in data antecedenti all’entrata in vigore del d.lgs. 9
gennaio 2006, n. 5, quanto quelli in cui la chiusura della procedura concorsuale sia
avvenuta in data successiva, il fallimento non fa più perdere la capacità commerciale, infatti l’incapacità permane limitatamente al periodo intercorrente tra la dichiarazione di fallimento ed il decreto di chiusura definitiva del fallimento stesso.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
255
b) non avere subìto alcuna condanna (salvo che il soggetto abbia
ottenuto la riabilitazione, ovvero che siano trascorsi cinque anni da
quando è stata scontata la pena, oppure sia stata in altro modo estinta)
di quelle previste dal citato art. 5 (l’elencazione completa e la descrizione dettagliata sono contenute nel Cap. II della Parte I «Il commercio su
aree ed in locali privati» e ad essa, data la complessità della materia, si
fa rinvio).
Professionali - I requisiti professionali prescritti dall’art. 5, comma 5, del d.lgs. 114/1998, a carattere generale, per tutte le vendite di
prodotti alimentari, l’art. 3, comma 1, lettera a) del d.l. (Bersani) 4
luglio 2006, n. 223, di fatto li aveva aboliti con la seguente dizione:
«Le attività economiche di distribuzione commerciale, ivi comprese le
somministrazioni di alimenti e bevande, sono svolte senza i seguenti
limiti e prescrizioni: a) l’iscrizione a registri abilitanti ovvero possesso
di requisiti professionali soggettivi per l’esercizio di attività commerciali, fatti salvi quelli riguardanti la tutela della salute e la tutela igienico-sanitaria degli alimenti».
In sede di conversione del citato decreto nella legge 248/2006, la
dizione del comma 1, lettera a) del d.l. 223/2006 è stata così riformulata: «Le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono
svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni: a) l’iscrizione a registri abilitativi ovvero possesso di requisiti professionali soggettivi per l’esercizio
di attività commerciali, fatti salvi quelli riguardanti il settore alimentare e della somministrazione degli alimenti e delle bevande».
Da quanto precede consegue che tutto è rimasto come prima e
che i commercianti che vendono o somministrano prodotti alimentari necessitano del requisito professionale, che si acquisisce in uno
dei seguenti modi:
a) avere frequentato, con esito positivo, un corso professionale
per il commercio di prodotti alimentari, istituito o riconosciuto dalla Regione o dalle Province autonome di Trento e di Bolzano;
b) avere esercitato in proprio, in qualsiasi forma, un’attività di
vendita, all’ingrosso o al dettaglio, di prodotti alimentari, per almeno
due anni nell’ultimo quinquennio, in proprio, o presso imprese esercenti l’attività nel settore alimentare (quale dipendente qualificato
addetto alle vendite o all’amministrazione), o presso il coniuge o
parenti o affini entro il terzo grado in qualità di coadiutore familiare, comprovata dalla iscrizione all’INPS (questa comprova riteniamo
che occorra sempre e per qualsiasi tipo di attività svolta);
256
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
c) essere stato, nell’ultimo quinquennio, iscritto al registro degli
esercenti il commercio (Rec) per uno dei gruppi merceologici a), b)
o c) dell’art. 12 del d.m. n. 375/1988, cioè per una delle tabelle merceologiche I, II, III, IV, V, VI, VII e VIII (l’ultimo quinquennio riteniamo debba essere calcolato dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 114/1998 e non dalla data di presentazione della
domanda di rilascio dell’autorizzazione).
16. Requisiti ulteriori prescritti per la somministrazione di alimenti e bevande
Requisiti ulteriori sono richiesti per coloro che non soltanto si
limitano a vendere i prodotti del settore alimentare, ma chiedono di
poter somministrare sulle aree pubbliche alimenti e bevande. In tal
caso il soggetto deve dimostrare (dichiarare con indicati il numero,
la data e la Camera di commercio di iscrizione) di essere iscritto al
Rec per la somministrazione di alimenti e bevande al pubblico di cui
all’art. 2 della legge 25 agosto 1991, n. 287 (5).
Dalla formulazione del comma 1, lett. a) del d.l. n. 223/2006, come
integrato in sede di conversione nella legge n. 248/2006 (riportato
nel precedente paragrafo 15), sono stati fatti salvi «l’iscrizione a registri abilitativi» ed i «requisiti personali soggettivi», «riguardanti il settore alimentare della somministrazione degli alimenti e delle bevande»,
da cui consegue che non è esatto, perché non rispondente all’interpretazione letterale della norma, quanto affermato dal Ministro Bersani, nella circolare n. 3603/C del 28 settembre 2006 (riportata in
questo volume), che «il Registro degli esercenti il commercio per l’attività di somministrazione di alimenti e bevande è da ritenersi soppresso
dal 4 luglio 2006, data di entrata in vigore del decreto legge n. 223».
Per vero, il Rec poteva essere considerato abrogato dal 4 luglio
2006, data di entrata in vigore del decreto, perché, di fatto e normativamente, è stato ripristinato, dal 12 agosto 2006, data di entrata in
vigore della legge 4 agosto 2006, n. 248, di conversione del decreto in
legge che ripristina il requisito professionale e quindi il Rec per le
somministrazioni di alimenti e bevande. Di fatto, però, il Rec è stato
(5) Il Ministro Bersani con circolare ministeriale n. 3603/C del 28 settembre 2006
afferma che il Rec è stato abolito, la qualificazione professionale si acquista con la
frequenza ed esito finale positivo di un corso organizzato o autorizzato dalle Regioni
specificamente per le attività di somministrazione. Per cui si consiglia di attenersi
alle disposizioni emanate dalla propria Regione.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
257
abolito, per cui la qualificazione professionale si consegue con la frequenza di uno specifico corso professionale disposto dalla Regione.
La facoltà di somministrare alimenti e bevande doveva e deve risultare da apposita annotazione apposta sull’autorizzazione alla vendita di prodotti del settore alimentare.
17. Quando necessita la residenza per ottenere il rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio del commercio su aree pubbliche
A differenza di quanto prescriveva la «vecchia» abrogata legge n.
398/1976, sulla disciplina del commercio ambulante, per il rilascio
dell’autorizzazione per l’esercizio del commercio al dettaglio su aree
pubbliche con posteggio non è richiesta la residenza o l’effettiva dimora, né nel territorio del Comune sede del posteggio, cioè ove si
deve svolgere l’attività commerciale, né in un qualsiasi Comune ricadente nella delimitazione territoriale della Regione.
Per contro la residenza assume rilevanza e valore per il rilascio
delle autorizzazioni all’esercizio del commercio al dettaglio su aree
pubbliche «in forma itinerante». Infatti di queste autorizzazioni (normalmente) ne viene rilasciata una per ciascun soggetto (salvo le eccezioni dettate delle Regioni che non limitano il rilascio oppure ne
accordano 2 per ciascun soggetto) da parte del Comune di residenza
del richiedente e nei casi in cui il titolare dell’autorizzazione cambia
residenza occorre seguire le indicazioni della propria Regione per la
presa in carico dell’autorizzazione da parte del nuovo Comune di residenza ovvero perché la sostituisca.
18. Procedura di rilascio delle autorizzazioni di commercio su
aree pubbliche con posteggio - Bando di gara - Formazione
della graduatoria - Assegnazione posteggio per le autorizzazioni continuative, stagionali, temporanee e agli imprenditori agricoli nelle aree mercatali ed extramercatali
Per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio del commercio al
dettaglio su aree pubbliche con posteggio (che prendono il nome di
autorizzazioni di tipo «A»), date in concessione per 10 anni, il d.lgs.
114/1998, ai commi 3 e 5 dell’art. 28, stabilisce che: «L’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vendita sulle aree pubbliche mediante
l’utilizzo di un posteggio è rilasciata, in base alla normativa emanata
dalla Regione, dal Comune sede del posteggio ed abilita anche al-
258
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
l’esercizio in forma itinerante nell’ambito del territorio regionale» e
che «Nella domanda l’interessato dichiara: a) di essere in possesso
dei requisiti di cui all’art. 5; b) il settore o i settori merceologici e
qualora non intenda esercitare in forma itinerante esclusiva il posteggio del quale chiede la concessione».
Il rilascio di queste autorizzazioni (una per ogni posteggio) è alquanto elaborato e complesso, tant’è che le Regioni, nelle loro leggi
e nella quasi generalità, articolano e prescrivono l’iter procedurale
ed il contenuto della pubblicizzazione seguente:
– le autorizzazioni per il commercio su aree pubbliche con posteggio sono rilasciate dal Comune sede del posteggio a seguito di
bando pubblico;
– la pubblicizzazione dei posteggi liberi per essere assegnati deve
avvenire nei termini stabiliti dalla Regione (attualmente risultano variamente stabiliti: 2 volte all’anno, 4 volte all’anno, entro 20 giorni
da quando i posteggi si sono resi liberi, ed anche «almeno una volta
ogni tre anni»);
– all’approntamento e alla pubblicazione del bando (sul Bur) in
alcune Regioni provvede la Giunta regionale, per tutti indistintamente i Comuni della Regione, previa comunicazione da parte dei
Comuni dei posteggi disponibili alla Giunta regionale, mentre per
la maggioranza delle altre Regioni sono gli stessi Comuni a dover
approntare i bandi da trasmettere alla Giunta regionale che ne curerà la pubblicazione sul Bur;
– il bando normalmente contiene gli elementi essenziali:
a) per ogni mercato: localizzazione, dimensioni ed eventuali tipologie merceologiche del posteggio;
b) elencazione dei titoli oggetto di valutazione: criteri di precedenza e indicazione che a parità di punteggio si terrà conto dell’anzianità di iscrizione al registro delle imprese ed in caso di ulteriore
parità dell’ordine cronologico di presentazione della domanda; dell’eventuale documentazione da allegare;
c) contenuto delle domande, nelle quali normalmente gli interessati devono dichiarare e/o indicare:
1) i propri dati anagrafici ed il numero di codice fiscale;
2) il possesso dei requisiti morali e, ove necessiti, professionali di
cui all’art. 5 del d.lgs. 114/1998;
3) il numero delle autorizzazioni di cui sono titolari in tutto il
territorio nazionale;
4) la denominazione del mercato, il giorno di svolgimento e l’indicazione delle caratteristiche del posteggio chiesto in concessione;
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
259
5) il settore o i settori merceologici per cui chiedono l’autorizzazione;
6) la data di iscrizione nel registro delle imprese;
d) termine entro il quale deve essere presentata la domanda (normalmente entro 30 o 45 giorni) e le modalità di presentazione (alcune Regioni prescrivono la presentazione esclusivamente a mezzo raccomandata postale, con o senza ricevuta di ritorno). Indicazione se
per l’ultimo giorno di scadenza per la presentazione prevale la data
di spedizione postale (quella del timbro postale), ovvero quella di
arrivo/ protocollo;
e) termine, non superiore a 90 giorni, entro il quale il Comune
espleta l’istruttoria, forma e pubblica la graduatoria e rilascia contestualmente l’autorizzazione all’esercizio dell’attività e la concessione
del posteggio richiesto.
Scaduti i termini di presentazione delle domande il Comune avvia il procedimento di formazione della graduatoria sino a giungere,
nel termine stabilito che non può mai essere superiore a 90 giorni, al
rilascio delle autorizzazioni con posteggio.
Anche per la procedura in trattazione, una Regione (Liguria) prescrive che il responsabile del procedimento deve effettuare la comunicazione di avvio ed assicurare l’applicazione delle disposizioni previste dalla legge 241/1990, entro 10 giorni decorrenti dal giorno successivo a quello di scadenza del termine per la presentazione delle
domande.
Né il d.lgs. 114/1998, né le varie leggi regionali prescrivono quale
organo debba provvedere alla formazione della graduatoria per l’assegnazione dei posteggi contestualmente al rilascio delle autorizzazioni commerciali; a tale puntualizzazione dovranno provvedere direttamente i Comuni nei regolamenti dei singoli mercati.
In ogni caso, alla formazione delle graduatorie (nel caso il Comune abbia fatto uso della facoltà di ripartire il mercato per tipologie,
devono essere redatte due distinte graduatorie, una per ciascun gruppo di posteggi, così come stabilisce una Regione) si provvede prendendo in considerazione e valutando i titoli posseduti dai diversi richiedenti seguendo il seguente ordine decrescente:
1) maggior numero di presenze nel mercato di cui trattasi (queste presenze in caso di assegnazione del posteggio si annullano, cioè
non valgono per ulteriori bandi di assegnazione di nuovi posteggi);
2) in caso di parità ha diritto di precedenza il soggetto che sia
titolare di un numero inferiore di autorizzazioni commerciali su tutto il territorio nazionale;
260
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
3) in caso di ulteriore parità si prende in considerazione la maggior anzianità di iscrizione nel registro delle imprese;
4) nell’ipotesi di persistenza nella parità prevale l’ordine cronologico di spedizione o (se ammessa) di consegna della domanda.
Una volta formata la graduatoria, benché soltanto qualche legge regionale lo prescriva, la stessa dovrebbe essere pubblicata all’albo pretorio del Comune (con le modalità e per i termini che dovrebbero essere
stabiliti nel Regolamento comunale del mercato). A carattere generale,
anche se le Regioni non sempre lo prevedono, ma lo dovrebbero prevedere sempre i regolamenti locali, contro la graduatoria dovrebbe essere
ammessa la presentazione di «istanza di revisione», in quanto errori
sono sempre possibili, quindi le graduatorie, rettificate o meno, dovrebbero divenire definitive e sulla base di esse si dovrebbero rilasciare le
autorizzazioni con posteggio, partendo dal primo in graduatoria e seguendo l’ordine fino ad esaurimento dei posteggi disponibili.
La competenza a rilasciare le autorizzazioni, a carattere generale,
è attribuita ai dirigenti e nei Comuni privi di personale con qualifica
dirigenziale ai responsabili dei servizi o degli uffici, nominati dai Sindaci, e comunque non ai Sindaci (si veda l’art. 107 del t.u. degli enti
locali approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267). Per i Comuni con
meno di 5 mila abitanti si veda il paragrafo 5 del Cap. XIV.
Le autorizzazioni devono essere rilasciate «una per ogni singolo
posteggio e per ogni singola giornata», per cui se nel medesimo posteggio hanno luogo più mercati in giorni differenti, per ogni giorno
deve essere rilasciata una distinta autorizzazione. Se, per contro, lo
stesso mercato si svolge tutti i giorni della settimana (o almeno per 5
giorni continuativi nella settimana) viene rilasciata soltanto un’autorizzazione per tutti i giorni in cui si svolge il mercato.
È principio di carattere generale che lo stesso operatore non può
adoperare più di un posteggio nello stesso mercato, fatta eccezione
per le società di persone e per le concessioni accordate in precedenza.
In ogni caso non rientrano in questa limitazione quelle Regioni che
prevedono che ad uno stesso operatore nello stesso mercato possono
essere assegnati due posteggi, cioè due autorizzazioni, posto che «ad
ogni autorizzazione corrisponde un posteggio». Altre Regioni, invece, stabiliscono che allo stesso operatore possono essere rilasciate
più autorizzazioni, per differenti mercati che si svolgono nel medesimo giorno e nelle stesse ore, attenersi alle disposizioni emanate dalla propria Regione.
Salvi i divieti per ragioni igienico-sanitarie e per altre ragioni specificamente previste dai regolamenti comunali, all’operatore commer-
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
261
ciale è accordata la facoltà di utilizzare il posteggio per la vendita di
tutti i prodotti della propria azienda (qualche Regione limita la possibilità a tutti i prodotti oggetto della sua autorizzazione e non dell’azienda).
Le autorizzazioni con posteggio, se rilasciate per il settore alimentare, possono anche abilitare alla somministrazione di alimenti
e bevande (analcooliche), nei casi in cui il titolare sia in possesso dei
requisiti prescritti per la vendita e dell’iscrizione al Rec per la somministrazione di alimenti al pubblico e sull’autorizzazione il Comune che l’ha rilasciata abbia apposto l’annotazione di autorizzazione
alla somministrazione (si veda il precedente paragrafo 15).
Posteggi fuori del mercato - Qualche Regione esclude per questi posteggi (extramercatali) il ricorso al bando di gara ed ammette che il
Comune li assegni secondo propri criteri (es., Calabria, art. 6 l.r.). I Comuni sono tenuti a seguire gli indirizzi forniti dalla propria Regione.
Posteggi riservati ai produttori agricoli (ora: imprenditori agricoli)
- Qualche Regione esclude per questi posteggi il ricorso al bando di
gara ed ammette che il Comune possa assegnarli secondo i criteri
stabiliti nei propri regolamenti. In ogni caso, qualunque procedura
abbia prescritto la propria Regione, si deve, prioritariamente, tenere
conto del numero di presenze maturate nello specifico mercato dai
singoli soggetti. Nei casi in cui l’imprenditore agricolo sia autorizzato alla vendita dei propri prodotti soltanto per un particolare periodo, il posteggio viene assegnato, per i distinti periodi di tempo, a più
produttori (assegnazione a rotazione).
19. Numero di autorizzazioni rilasciabili ad un soggetto: continuative, stagionali e temporanee
a) Autorizzazioni per il commercio con posteggio
Per l’esercizio del commercio su area pubblica con posteggio è
necessaria l’apposita autorizzazione (chiamata di tipo «A»), continuativa, stagionale o temporanea, che rilascia il Comune sede di posteggio a seguito di pubblica gara, quelle stagionali e continuative e
generalmente, senza limitazione o contingentamento, quelle temporanee.
Consegue che delle predette autorizzazioni uno stesso soggetto
ed a maggior ragione le società di persone possono essere titolari di
262
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
più autorizzazioni anche se connesse a posteggi appartenenti ad uno
stesso mercato (nelle Regioni che consentono che un soggetto possa
essere concessionario di più posteggi nello stesso mercato).
b) Autorizzazioni per il commercio itinerante
L’esercizio dell’attività del commercio al dettaglio su area pubblica in forma itinerante, stabiliscono i commi 2, 4 e 5 dell’art. 28 del
d.lgs. 114/1998, è soggetto ad apposita autorizzazione rilasciata a persone fisiche e a società di persone regolarmente costituite secondo le
norme vigenti, in base alla normativa emanata dalla Regione, dal
Comune nel quale il richiedente ha la residenza, se persona fisica, o
la sede legale. Questa autorizzazione (ora chiamata di tipo «B») abilita anche alla vendita al domicilio del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago. Nulla è detto circa la validità territoriale di
questa autorizzazione, ma il Minindustria con la circolare n. 3506/C
del 16 gennaio 2001 ha precisato che «abilita all’esercizio in forma
itinerante su tutto il territorio nazionale».
Anche le Regioni che hanno disciplinato il commercio su aree
pubbliche, con qualche distinguo, hanno ribadito:
a) che le autorizzazioni per l’esercizio del commercio su aree
pubbliche in forma itinerante sono rilasciate dal Comune nel quale
il richiedente ha la residenza, se persona fisica, o la sede legale, se
società di persone;
b) che nella domanda l’interessato dichiara di essere in possesso
dei requisiti di cui all’art. 5 del d.lgs. 114/1998, nonché il settore o i
settori merceologici per i quali viene chiesta l’autorizzazione e di non
essere in possesso di altra autorizzazione per svolgere il commercio
su aree pubbliche in forma itinerante (la domanda si presenta su
Modello Com. 8);
c) che la richiesta si considera accolta qualora entro 90 giorni
dalla data di presentazione della domanda il Comune non comunichi il diniego (= silenzio-assenso).
Al rilascio di queste autorizzazioni è tenuto a provvedere direttamente il dirigente del servizio, senza necessità di consultazione alcuna; occorre, però, ricordare che anche per l’istruttoria di queste pratiche, per il disposto dell’ultima parte del comma 16 dell’art. 28 del d.lgs.
114/1998, si deve dare avviso del procedimento ai singoli richiedenti.
È ammesso, a carattere generale, il rilascio delle autorizzazioni
stagionali e temporanee per il commercio in forma itinerante su aree
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
263
pubbliche anche se nulla stabilisce il d.lgs. 114/1998 e la maggioranza delle Regioni ignora il problema.
Generalmente il rilascio di queste autorizzazioni non è assoggettato a contingentamento od a condizionamenti; tuttavia la Regione
Lazio (art. 43 l.r.) le assoggetta a limitazioni e prescrive che deve
essere determinato il numero minimo delle autorizzazioni rilasciabili, da portare a conoscenza del pubblico mediante bando di gara,
con le indicazioni dei termini e modi di presentazione delle domande, della formazione della relativa graduatoria, ecc., in pratica come
se si trattasse di autorizzazioni con posteggio.
Delle autorizzazioni per l’esercizio del commercio itinerante su aree
pubbliche ogni soggetto, se in possesso dei prescritti requisiti, può
essere titolare di una soltanto, come precisato nella quasi generalità
delle leggi regionali, fatta eccezione per la Regione Lazio consentiva
(ora la norma è stata abrogata) che uno stesso soggetto potesse essere
titolare di 2 autorizzazioni per il commercio itinerante (art. 43 l.r.).
Di norma i titolari di queste autorizzazioni che cambino Comune
di residenza hanno l’onere di comunicare il cambiamento ad entrambi
i Comuni, di precedente e di nuova residenza, il quale ultimo, appena ricevuta la documentazione dal precedente Comune di residenza,
prende in carico l’autorizzazione e su di essa appone le annotazioni
necessarie.
20. Una autorizzazione per ogni posteggio
L’art. 28 del d.lgs. 114/1998, al comma 3, stabilisce che «L’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vendita sulle aree pubbliche
mediante l’utilizzazione di un posteggio è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla Regione, dal sindaco (ora dal dirigente) del
Comune sede del posteggio ...».
Sulla base di tale disposizione, la generalità delle Regioni hanno
provveduto a disciplinare il commercio al dettaglio su aree pubbliche, stabilendo che:
– le autorizzazioni devono essere rilasciate «una per ogni singolo posteggio e per ogni singola giornata», per cui se nel medesimo
posteggio hanno luogo più mercati in giorni differenti, per ogni giorno deve essere rilasciata una distinta autorizzazione. Se, per contro, lo stesso mercato si svolge tutti i giorni della settimana (o almeno per 5 giorni continuativi nella settimana) viene rilasciata soltanto un’autorizzazione per tutti i giorni in cui si svolge il mercato;
264
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
– lo stesso operatore non può adoperare più di un posteggio nello
stesso mercato, fatta eccezione per le società di persone e per le concessioni fatte in precedenza (qualche Regione ha stabilito che lo stesso
soggetto può essere titolare nello stesso mercato di 2 posteggi. Attenersi alle disposizioni regionali).
21. Aggiunta o cambiamento del settore merceologico
Malgrado siano state abolite le tabelle merceologiche ed introdotti nell’ordinamento i «settori merceologici», può succedere che
un operatore commerciale titolare di autorizzazione per il commercio al dettaglio su area pubblica chieda il cambiamento (= la sostituzione) o l’ampliamento del gruppo merceologico posseduto.
Si ravvisa, pertanto, opportuno precisare che tanto per le richieste di sostituire il raggruppamento merceologico posseduto con l’altro, quanto per l’aggiunta (= l’ampliamento) dell’altro raggruppamento a quello posseduto si devono osservare le procedure prescritte
per il rilascio, ex novo, delle autorizzazioni al commercio al dettaglio su aree pubbliche, a seconda dei casi, in forma itinerante o con
posteggio, ovviamente, accertando ed osservando, per l’attività con
posteggio, le prescrizioni e la compatibilità agli effetti igienico-sanitari.
22. Le autorizzazioni supplementari necessarie per svolgere attività commerciale al dettaglio sulle aree demaniali marittime e/o lacuali, negli aeroporti, nelle stazioni e nelle autostrade
Dispongono i commi 9 e 10 dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998 che
l’esercizio del commercio su aree pubbliche «nelle aree demaniali
marittime è soggetto al nulla osta da parte delle competenti autorità
marittime che stabiliscono modalità e condizioni per l’accesso alle
aree predette» (6) ed altresì che «senza permesso del soggetto pro(6) L’esercizio del commercio nelle aree demaniali marittime deve essere autorizzato dalle competenti autorità marittime, fermo restando il potere attribuito in via
generale agli organi regionali e comunali in materia; pertanto, il Sindaco ben può
stabilire limitazioni e divieti a tale attività per motivi di polizia stradale o igienicosanitari, ovvero per altre ragioni di pubblico interesse.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
265
prietario o gestore è vietato il commercio sulle aree pubbliche negli
aeroporti, nelle stazioni e nelle autostrade».
Nessuna puntualizzazione si ritiene necessiti per il «permesso del
proprietario o del gestore» relativamente alle vendite da effettuare
negli aeroporti, nelle stazioni ferroviarie (7), marittime, di pullman,
ecc. e nelle autostrade. Invece, relativamente alle vendite nelle aree
demaniali marittime, si reputa opportuno precisare che la disciplina
è contenuta nell’art. 68 del codice della navigazione approvato con
r.d. 30 marzo 1942, n. 327.
Oltre al predetto nulla osta nessun’altra prescrizione è prevista
dall’ordinamento; infatti, a differenza della previgente disciplina, non
è più previsto alcun intervento del Comune, né la formazione di graduatorie, né pubblici avvisi o altro.
Limitatamente al territorio della Lombardia necessita evidenziare che quella Regione, con l’art. 3, comma 5 della l.r. n. 15/2000, ha
stabilito che l’esercizio del commercio al dettaglio «nelle aree del
demanio lacuale regionale è soggetto al nulla osta delle competenti
In materia di commercio su aree pubbliche, deve essere salvaguardato il contenuto delle autorizzazioni commerciali rilasciate in virtù della normativa previgente, tenendo presente tuttavia che per ragioni di pubblico interesse il Comune può
disporre nuove limitazioni allo svolgimento di attività commerciali in forma itinerante, in applicazione della legge vigente (Cons. Stato, sez. III, parere 1371-1557/
2001 del 18 dicembre 2001).
(7) La nozione di «stazione passeggeri» ferroviaria comprende tutte le pertinenze idonee ad assicurare l’arrivo e la partenza dei viaggiatori, nonché le operazioni
di esercizio diretto ed accessorio al trasporto pubblico, tenendo presente che in tale
più vasto ambito i piazzali interni ed esterni sono gli spazi antistanti il c.d. fabbricato viaggiatori, i quali costituiscono una pertinenza necessaria e strumentale al
servizio, in quanto da un lato vi è il piazzale ferroviario «interno» vero e proprio,
dove si attestano i convogli e si svolgono le manovre per l’arrivo e l’uscita dei rotabili, e dell’altro vi è il piazzale «esterno» alla stazione, dove si svolge il complesso ed
articolato movimento di partenza e arrivo dei viaggiatori, con la precisazione che
entrambi gli spazi de quibus costituiscono pertinenza necessaria ed accedono al
concetto stesso di stazione ferroviaria, posto che ambedue assolvono ad una essenziale funzione strumentale del servizio di trasporto in questione.
I beni strettamente serventi l’esercizio ferroviario (il già demanio ferroviario)
non hanno mutato natura giuridica a seguito delle apposite disposizioni contenute
nelle leggi finanziarie 1997 e 1998 a norma delle quali i cespiti iscritti al bilancio
della Soc. Ferrovie dello Stato sono di proprietà dell’Azienda, fermo restando che,
seppur l’accezione di formale e rigida «demanialità» può in qualche misura ritenersi superata, si è al cospetto di una proprietà speciale finalizzata all’esclusivo esercizio ferroviario, con tutte le cautele e le garanzie che tali finalità comportano (Cons.
Stato, sez. V, 4 gennaio 2003, n. 3074, estratto).
266
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
autorità regionali che stabiliscono modalità, condizioni, limiti e divieti per l’accesso alle predette aree ...».
23. Posteggi mercatali ed extramercatali e loro assegnazione
Preliminarmente si precisa che deve essere fatta una netta distinzione tra posteggi mercatali e posteggi extramercatali e correlativamente tra concessioni di posteggi decennali, stagionali e temporanei.
Posteggi mercatali decennali e stagionali - Una delle modalità di svolgimento del commercio su aree pubbliche è «su posteggi dati in concessione per dieci anni». Secondo quanto dispone il comma 3 dell’art.
28 del d.lgs. 114/1998, «l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vendita sulle aree pubbliche mediante l’utilizzo di un posteggio è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla Regione, dal Sindaco (ora dal
dirigente) del Comune sede del posteggio». Questo tipo di autorizzazione commerciale è da considerarsi legato indissolubilmente al posteggio, tant’è che tutte le Regioni, nelle loro disposizioni, hanno stabilito le norme procedurali per la concessione dei posteggi ed il contestuale rilascio dell’autorizzazione; in pratica tutte le Regioni hanno
stabilito la gara pubblica da svolgere previa pubblicazione sul BUR
dell’avviso, con indicato il termine per la presentazione della domanda, le modalità di formazione della graduatoria, la sua pubblicazione,
gli eventuali reclami e quindi il rilascio contestuale dell’autorizzazione e del posteggio decennale connesso all’autorizzazione. Si ricorda
che alle norme, condizioni e procedure stabilite dalla Regione i Comuni sono tenuti ad attenersi previo recepimento in apposita deliberazione consiliare avente carattere regolamentare.
Relativamente ai posteggi stagionali, cioè concessi per svolgere
attività commerciale di durata stagionale (normalmente per periodi non inferiori a 60 giorni e non superiori a 180), poiché il d.lgs.
114/1998 non prevede né le autorizzazioni, né i mercati e nemmeno le attività commerciali stagionali, malgrado tali attività siano
una realtà, si ricorda che nei casi in cui nemmeno dalla propria Regione siano state previste le predette attività i singoli Comuni, nella
deliberazione che recepisce disposizioni e prescrizioni regionali e in
cui si stabiliscono le procedure amministrative da osservare, devono
esplicitamente istituire gli eventuali mercati stagionali ed i relativi posteggi e se anche risultano già istituiti, occorre stabilire ed evidenziare
che la concessione dei posteggi stagionali ha pure durata decennale e
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
267
che ad ogni posteggio stagionale deve corrispondere un’autorizzazione commerciale pure di durata stagionale (per il periodo indicato sull’autorizzazione). Si esprime l’avviso che le autorizzazioni stagionali,
alla pari di quelle continuative, abilitano «anche all’esercizio in forma
itinerante nell’ambito del territorio regionale», ma limitatamente al
periodo stagionale di validità dell’autorizzazione stessa.
24. Posteggi temporanei extramercatali delimitati su aree differenti dai mercati e loro assegnazione
È a tutti noto che in occasione di fiere, feste, mercati ed altre
riunioni straordinarie di persone (es. nei luoghi di villeggiatura, di
soggiorno, in occasione di festività, eventi sportivi, ecc.) si presenta
la necessità di rilasciare autorizzazioni temporanee valevoli per i soli
giorni dell’evento. Inoltre in quasi tutte le località italiane, in particolari periodi dell’anno, vengono effettuate vendite occasionali (di
angurie, di meloni, di pomodori, di fragole, ecc.), sia da parte di persone munite di specifica autorizzazione commerciale (per la vendita, però, in forma itinerante) sia da parte di altre persone che contestualmente chiedono al Comune la concessione dell’autorizzazione
temporanea e del posteggio ad essa annesso (nemmeno le autorizzazioni temporanee sono previste dal d.lgs. 114/1998, per cui sono le
Regioni, ovvero gli stessi Comuni, a dover colmare la carenza).
Si esprime l’avviso, repetita iuvant, che anche per le vendite occasionali e/o particolari si rende necessario che il Comune deliberi la
delimitazione delle aree e stabilisca il numero e la superficie dei posteggi, in correlazione alle autorizzazioni temporanee rilasciabili.
25. Miglioria e scambio dei posteggi mercatali
È principio di carattere generale, e qualche Regione lo disciplina
in modo specifico, che quando si rendono liberi dei posteggi mercatali i Comuni, prima di effettuare una nuova assegnazione tramite
bando, accolgano le eventuali domande di «miglioria» presentate dagli
operatori dello stesso mercato (domande di trasferimento da un posteggio all’altro, osservando disposizioni e procedure eventualmente
emanate dalla propria Regione), e soltanto successivamente emettono i bandi per i posteggi che sono effettivamente disponibili dopo
avere effettuato le «migliorie».
268
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
Si ricorda che, in ogni caso, la «miglioria» deve essere prevista e
disciplinata dal regolamento comunale del mercato.
Come sopra accennato, occorre comunque attenersi, se prevista
la fattispecie, a quanto dispone la propria Regione.
Si deve aggiungere, a completamento, che normalmente è pure
ammesso a carattere generale, e qualche volta risulta disciplinato dalla
Regione, lo scambio di posteggi fra esercenti concessionari nello stesso mercato, previo benestare del Comune, osservando le procedure
stabilite nel regolamento del mercato o nella deliberazione consiliare di recepimento delle direttive regionali.
26. Spuntisti: assegnazione dei posteggi temporaneamente disponibili
Così come stabilivano le abrogate norme legislative e regolamentari, il comma 11 dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che: «I
posteggi, temporaneamente non occupati dai titolari della relativa
concessione in un mercato, sono assegnati giornalmente, durante il
periodo di non utilizzazione da parte del titolare, ai soggetti legittimati ad esercitare il commercio sulle aree pubbliche, che vantino il
più alto numero di presenze nel mercato di cui trattasi».
Sulla base delle predette norme le Regioni che hanno disciplinato il commercio su aree pubbliche hanno ribadito che: «I posteggi
temporaneamente non occupati dai titolari delle relative concessioni
sono assegnati giornalmente, entro l’orario stabilito dal regolamento
comunale, ai soggetti legittimati ad esercitare il commercio su aree
pubbliche che vantino il più alto numero di presenze nel mercato di
cui trattasi riferibili all’autorizzazione. A parità di presenze, si tiene
conto della maggiore anzianità dell’attività commerciale su aree pubbliche attestata dal registro delle imprese. L’area in concessione sopra indicata non può essere assegnata qualora si tratti di box o chiosco o locale o in essa si trovino strutture o attrezzature fissate stabilmente al suolo di proprietà del titolare della concessione, debitamente
autorizzate».
Soltanto qualche Regione completa le prescrizioni affermando che
i Comuni devono approntare la graduatoria dei c.d. «spuntisti», cioè
dei commercianti che pur essendo titolari di autorizzazione per il commercio su aree pubbliche (di uno dei due tipi ora esistenti) non sono
concessionari di posteggio nel mercato e si presentano, appunto, nei
giorni di mercato nell’intento di ottenere l’assegnazione provvisoria.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
269
In ogni caso per la formazione della suddetta graduatoria occorre osservare l’anzianità maturata – con l’autorizzazione commerciale di riferimento – dal soggetto, anzianità che è stata maturata con
l’essersi «presentato» (soltanto presentato) alla spunta nei periodi
pregressi, indipendentemente dall’avere ottenuto o meno l’assegnazione temporanea del posteggio.
Per la rinnovazione periodica della gradutatoria degli spuntisti
occorre osservare le disposizioni della propria Regione, tuttavia è
consigliabile rinnovarla annualmente o al massimo ogni semestre e
non settimanalmente come operano alcuni Comuni.
27. Divieto o limitazione dell’attività commerciale su aree pubbliche nelle zone aventi valore archeologico, storico, artistico, ambientale da individuare dai Comuni
Stabilisce il comma 1, lettera b), dell’art. 10 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che la Regione detta disposizioni particolari: «b) per centri storici, aree o edifici aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale (la Regione prevede), l’attribuzione di
maggiori poteri ai Comuni relativamente alla localizzazione e all’apertura degli esercizi di vendita ...».
A sua volta il comma 16 del successivo articolo 28 dello stesso d.lgs.
114/1998, relativamente al commercio di vendita al dettaglio sulle aree
aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale, stabilisce che
il Comune, nella deliberazione con la quale disciplina il commercio al
dettaglio sulle aree pubbliche, individua, altresì: «... le aree aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale nelle quali l’esercizio del
commercio» al dettaglio su aree pubbliche «è vietato o sottoposto a condizioni particolari ai fini della salvaguardia delle aree predette».
Successivamente alla pubblicazione del d.lgs. 114/1998, l’art. 53
del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, «T.U. delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali» stabiliva che «con provvedimento del soprintendente» o alternativamente con i «regolamenti
di polizia urbana», si provvedeva all’individuazione delle «aree aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale» in cui consentire l’esercizio del commercio su aree pubbliche. Il predetto d.lgs. n.
490/1999 è stato abrogato dall’articolo 184 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, con il quale è stato approvato ed introdotto nell’ordinamento il «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell’art. 10 della legge 2002, n. 137». L’art. 52 del citato d.lgs. 42/2004,
ora, attribuisce ad ogni singolo Comune la competenza ad indivi-
270
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
duare, sentito il soprintendente, le aree aventi valore archeologico,
storico, artistico, ambientale, nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio in generale e non soltanto il commercio su aree pubbliche come previsto in precedenza.
Infatti, il predetto art. 52 risulta testualmente così formulato: «Con
le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, i Comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico,
storico, artistico e ambientale nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio».
Conseguentemente, esiste l’obbligo per i Comuni non soltanto di
individuare le aree aventi particolare pregio, «sentito il soprintendente», ma di stabilire per ogni tipo di attività commerciale svolta
nella zona delimitata, le condizioni e/o le limitazioni e le cautele da
osservare a salvaguardia dei beni a cui è riconosciuto il valore archeologico, storico, artistico e/o ambientale.
Per ogni buon fine si ricorda che alla individuazione dei beni aventi valore archeologico, storico, artistico e/o ambientale ed alle limitazione e/o accorgimenti da osservare nell’esercizio delle diverse attività commerciali, deve essere provveduto con deliberazione del Consiglio comunale e non della Giunta, che in materia di attività regolamentare non ha competenza.
Per quanto concerne le incombenze demandate alle Regioni dal
d.lgs. 114/1998, occorre evidenziare che nella quasi generalità le Regioni che hanno disciplinato le attività commerciali, nelle loro leggi,
si sono limitate a ricordare l’obbligo dei Comuni di delimitare e/o di
individuare nella deliberazione programmatica le aree aventi valore
archeologico, storico (anche gli edifici di interesse storico), artistico
e ambientale. Soltanto una Regione ha stabilito che i Comuni del
proprio territorio dovessero dotarsi «di uno specifico strumento di
pianificazione delle attività commerciali per il centro storico», ovvero di delibera programmatica. Ne consegue che, in via principale,
sono i Comuni a dover individuare ed a delimitare le zone del proprio territorio aventi le caratteristiche e il valore archeologico, storico, artistico e ambientale.
Consegue da quanto precede che non si possono fornire indirizzi
valevoli a carattere generale e che ciascun Comune è tenuto a provvedere osservando gli eventuali indirizzi regionali e secondo le consuetudini e gli interessi locali, che, com’è noto, variano da Comune a
Comune e qualche volta anche da zona a zona dello stesso Comune.
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
271
28. Limitazioni e divieti all’attività del commercio itinerante su
aree pubbliche
Il comma 16 dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998, similmente a quanto
prevedevano le norme giuridiche e regolamentari previgenti, stabilisce che dai Comuni, nelle deliberazioni programmatiche delle attività
di vendita al dettaglio su aree pubbliche, di cui al precedente comma
15, «possono essere stabiliti divieti e limitazioni all’esercizio anche per
motivi di viabilità, di carattere igienico-sanitario o per altri motivi di
pubblico interesse».
Alcune Regioni, nelle loro leggi, hanno ritenuto di puntualizzare
alcune fattispecie di pubblico interesse che sono da seguire dai Comuni facenti parte della Regione.
Ne consegue che, anche attualmente, i principi per vietare o limitare le attività di vendita al dettaglio in forma itinerante, in particolari vie e piazze del Comune, sono praticamente uguali a quelli previgenti, con l’unica differenza che divieti e limitazioni devono essere
stabiliti con la deliberazione programmatica dell’attività del commercio di vendita al dettaglio su aree pubbliche del Comune, di cui al
comma 15 dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998, mentre in precedenza dovevano essere previsti nell’abrogato piano commerciale.
29. Disciplina delle soste e dello spostamento dei commercianti su area pubblica in forma itinerante
Il previgente regolamento di esecuzione dell’abrogata legge 112/
1991 prevedeva esplicitamente che gli esercenti il commercio in forma itinerante ed anche gli agricoltori (ora gli imprenditori agricoli)
che vendono i loro prodotti in forma itinerante non potevano «sostare nello stesso punto per più di un’ora», nell’intesa che «Per punto di
vendita si intende la superficie occupata durante la sosta» ed altresì
che «le soste possono essere fatte solo in punti che distino fra loro
almeno 500 metri».
La nuova disciplina del commercio di cui al d.lgs. n. 114/1998 nulla prevede in materia di sosta degli esercenti in forma itinerante, ma
alcune Regioni le hanno regolarmente previste, tant’è che qualche
Regione ha puntualizzato che tanto i commercianti quanto i produttori (ora gli imprenditori) agricoli che esercitano la vendita al dettaglio in forma itinerante possono sostare in uno stesso punto di vendita il tempo strettamente necessario per servire il cliente (altre Regioni
272
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
acconsentono per non più di un’ora) e quindi devono spostarsi da un
punto all’altro distante almeno mt. 300 (altra Regione 500 metri).
È conseguenziale che i Comuni ricadenti nel territorio delle Regioni che hanno disciplinato le soste dei commercianti itineranti sono
tenuti a fare osservare la disciplina, mentre i Comuni delle Regioni
che non hanno disciplinato le soste hanno ampia facoltà di nulla prevedere ovvero di determinare sosta e allontanamento degli itineranti.
30. Sostituzione del titolare dell’autorizzazione nell’attività di
vendita e numero di dipendenti del commerciante su aree
pubbliche
Sovente viene posta la domanda se all’attività di vendita sulle aree
pubbliche debba provvedere esclusivamente il titolare dell’autorizzazione oppure possa essere sostituito da altro soggetto, dipendente,
familiare o indifferente.
Per dare risposta concreta alla specifica domanda occorre ricordare che l’art. 30, al comma 1, del d.lgs. 114/1998 stabilisce che: «I
soggetti che esercitano il commercio sulle aree pubbliche sono sottoposti alle medesime disposizioni che riguardano gli altri commercianti al dettaglio di cui al presente decreto purché esse non contrastino con specifiche disposizioni di questo titolo».
Poiché soltanto il comma 6 dell’art. 5 del d.lgs. 114/1998 prevede
che: «In caso di società il possesso di uno dei requisiti ... è richiesto
con riferimento al legale rappresentante o ad altra persona specificamente preposta all’attività commerciale», così come il comma 3 dell’art. 16, per gli spacci interni, prevede la «persona preposta alla gestione», mentre nessuna prescrizione di «preposto» o di «addetto alle
vendite» è contenuta nel d.lgs. 114/1998 per l’esercizio del commercio su aree ed in locali privati (ex commercio fisso) di cui è titolare
una persona fisica, come per il recente passato normativo, si deve
concludere affermando che quale addetto alle vendite tanto di un esercizio commerciale quanto su aree pubbliche, nei casi in cui titolare
sia una persona fisica, non occorre la nomina di alcun preposto o
addetto alle vendite, ben potendo il titolare demandare l’incombenza ad un familiare, dipendente, amico, ecc., alla condizione che se
trattasi di vendita di prodotti alimentari il soggetto sia munito del
libretto sanitario personale (nelle Regioni ove il libretto sanitario non
sia stato abolito).
A tal fine si deve rilevare che alcune Regioni, nelle loro leggi di-
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
273
sciplinanti il commercio al dettaglio su aree pubbliche, hanno previsto delle limitazioni alla sostituzione temporanea del titolare dell’autorizzazione nell’attività di vendita. A titolo di esempio, e perché ciascuno tragga le proprie conclusioni, si sottolinea che la Regione Calabria all’art. 4, comma 5 della sua legge stabilisce che: «È consentita la rappresentanza del titolare dell’autorizzazione, persona fisica o
società, da parte di un coadiutore, dipendente o socio, a condizione
che, durante le attività di vendita, egli sia munito di delega e di titolo
originale dell’autorizzazione, da esibire ad ogni richiesta degli organi di vigilanza». Analoga limitazione prevedono altre Regioni.
31. Numero massimo di dipendenti che può avere il commerciante su aree pubbliche
L’abrogata legge n. 112/1991 stabiliva che l’esercente il commercio su aree pubbliche (persona fisica) poteva svolgere l’attività commerciale con la sola collaborazione dei familiari e di non più di due
dipendenti, anche se, con l’art. 10, comma 6, della legge 28 febbraio
1990, n. 39, in deroga a tale limitazione, era stato stabilito che l’esercente poteva «assumere in qualità di lavoratori dipendenti fino a cinque cittadini extracomunitari ed apolidi presenti in Italia alla data
del 31 dicembre 1989».
Il d.lgs. n. 114/1998 non pone alcuna limitazione, per cui può affermarsi che non esistono limiti per l’esercente di assumere alle sue
dipendenze quante persone ritenga utile ed opportuno.
32. Subingresso nell’azienda commerciale su aree pubbliche
La parte dedicata al commercio su aree pubbliche del d.lgs. 114/
1998 non disciplina in via diretta ed immediata il subingresso nell’azienda commerciale, totale o parziale, di vendita su aree pubbliche, ma si limita a stabilire:
– al comma 12 dell’art. 28, che «le Regioni emanano le norme
relative alle modalità ... e le procedure per il rilascio, la revoca e la
sospensione ... nonché alla reintestazione dell’autorizzazione in caso
di cessione dell’attività per atto tra vivi o in caso di morte ...»;
– al comma 1 dell’art. 30, che «i soggetti che esercitano il commercio sulle aree pubbliche sono sottoposti alle medesime disposizioni che
riguardano gli altri commercianti al dettaglio di cui al presente decreto
274
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
purché esse non contrastino con le specifiche disposizioni del presente
titolo”.
Occorre ora aggiungere che relativamente all’esercizio del commercio a posto fisso il comma 2 dell’art. 25, del medesimo d.lgs. n.
114/1998, dopo aver precisato che “sono soggette alla previa comunicazione al comune competente per territorio il trasferimento della proprietà o della gestione dell’attività” fa espresso rinvio, a “quanto previsto dall’art. 49 del d.m. 4 agosto 1988, n. 375”, il quale, a sua volta,
testualmente stabiliva (pur essendo stato abrogato si applica tuttora) che: “Il trasferimento in gestione o in proprietà di un esercizio di
vendita, per atto tra vivi o a causa di morte, comporta di diritto il trasferimento dell’autorizzazione a chi subentra nello svolgimento dell’attività, sempre che sia provato l’effettivo trasferimento dell’esercizio ed
il subentrante” sia in possesso dei requisiti morali e professionali
prescritti.
Il successivo comma 8 puntualizzava altresì che: «Nei casi in cui
sia avvenuto il trasferimento della gestione di un esercizio, l’autorizzazione rilasciata al subentrante è valida fino alla data in cui ha termine la gestione e, alla cessazione della medesima è sostituita da una
nuova autorizzazione intestata al titolare dell’esercizio che ha diritto
ad ottenerla. Qualora non chieda l’autorizzazione e non inizi l’attività
entro il termine» di sei mesi decorrenti dalla data di cessazione della
gestione (già previsto dall’art. 31, lettera a), della legge 426/1971,
ora, però, il termine è quello stabilito dalle singole Regioni), «decade
dal diritto di esercitare l’attività».
Da quanto precede consegue che normativamente è prevista la
possibilità di subentrare nella gestione o nella proprietà dell’azienda
commerciale di vendita al dettaglio su aree pubbliche. A quanto precede si aggiunge che, operativamente, occorre osservare le prescrizioni emanate dalle singole Regioni, le quali in modo simile fra di
loro, hanno disciplinato i subingressi nella titolarità o nella gestione
delle aziende commerciali su aree pubbliche, parziali o totali.
Nel precisare che occorre, operativamente, osservare le disposizioni emanate dalla propria Regione, per ragioni di semplice conoscenza si riassumono alcuni principi desunti dalle leggi regionali:
a) per il subentrato a causa di morte (similmente alla pregressa
disciplina statale) viene accordata la facoltà di continuare provvisoriamente l’attività del dante causa per il periodo variamente stabilito
(da due mesi ad un anno) decorrente dalla data del decesso o addirittura (come per la Liguria) dalla data di comunicazione al Comune
dell’evento. Coloro che mancano dei prescritti requisiti professionali
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
275
devono acquisirli, normalmente, nel termine di un anno, pena la decadenza del diritto;
b) il subentrato per atto inter vivos, sia nella gestione che nella
titolarità, ha diritto di ottenere l’autorizzazione a lui intestata con
l’unica differenza tra subentrato nella proprietà e subentrato nella
gestione pro tempore che a quest’ultimo l’autorizzazione deve essere
rilasciata con validità limitata al periodo di durata della gestione. Al
fine di ottenere la reintestazione dell’autorizzazione a proprio nome,
il subentrato deve presentare al Comune sede del posteggio domanda di reintestazione con allegata autodichiarazione (su Modello Com.
8 o 9) di essere in possesso dei requisiti prescritti dall’art. 5 del d.lgs.
114/1998, nel termine variamente stabilito dalle singole Regioni (da
due mesi fino ad un anno).
Opportune si appalesano le affermazioni fatte da alcune Regioni:
– che il trasferimento dell’azienda «comporta anche il trasferimento dei titoli di priorità nell’assegnazione del posteggio posseduti dal
dante causa»;
– che il titolare di più autorizzazioni può trasferirne separatamente
una o più purché insieme al complesso di beni, posteggi compresi;
– che soltanto dal momento della presentazione della comunicazione e/o dalla domanda di reintestazione dell’autorizzazione il subentrato può esercitare l’attività.
Occorre precisare che per i subingressi tanto nella gestione che
nella proprietà è indispensabile, ai sensi dell’art. 2556, che il trasferimento o il godimento dell’azienda siano fatti per atto pubblico o per
scrittura privata autenticata dal notaio.
Per i subingressi in aziende per l’esercizio del commercio in forma «itinerante» le Regioni prevedono procedure differenti fra di loro.
Sembrano accettabili e condivisibili le prescrizioni regionali che
prevedono:
a) nei casi di subingresso fra soggetti residenti nello stesso Comune
che ha rilasciato l’autorizzazione commerciale, a richiesta, il funzionario, è tenuto a reintestarla al subentrato (è una ipotesi che non dovrebbe realizzarsi dal momento che, salvo qualche eccezionale e strana disposizione regionale, tutti i cittadini in possesso dei prescritti requisiti
dovrebbero senza difficoltà poter diventare titolari di una soltanto di
queste autorizzazioni);
b) cessione di azienda di commercio itinerante a soggetto residente in Comune diverso da quello che ha rilasciato l’autorizzazione: il Comune di precedente residenza è tenuto a trasmettere la pratica al Comune di nuova residenza che provvede alla reintestazione
276
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
di una nuova autorizzazione, ovvero ad annotare l’avvenuto cambio
di residenza sulla vecchia autorizzazione.
Chi subentra in un’azienda commerciale acquisisce il diritto al
posteggio ovvero, nel caso di commercio itinerante, acquisisce le
presenze giornaliere nei mercati, maturate dal precedente titolare,
con l’autorizzazione che trasferisce.
33. Gestione pro tempore dell’azienda commerciale - Termine
per attivare le aziende trasferite
Per il disposto del comma 1 dell’art. 30 del d.lgs. n. 114/1998, che
testualmente stabilisce: «I soggetti che esercitano il commercio sulle
aree pubbliche sono sottoposti alle medesime disposizioni che riguardano gli altri commercianti al dettaglio di cui al presente decreto purché esse non contrastino con specifiche disposizioni del presente titolo», anche le aziende per l’esercizio del commercio su aree pubbliche
possono essere concesse in gestione pro tempore (= in affitto), applicando la stessa disciplina e la stessa procedura previste per la gestione pro tempore degli esercizi commerciali a posto fisso.
Relativamente ai subingressi nella gestione (ed anche nella proprietà) «l’art. 26 del decreto, al comma 5, prevede l’obbligo di comunicare al Comune (con apposito Mod. Com.), territorialmente competente, i casi di trasferimento della gestione o proprietà dell’esercizio commerciale ...». Per le modalità di adempimento di tale obbligo, la norma fa riferimento all’articolo 7, commi 1 e 2 del d.lgs. n.
114/1998. Il primo comma dell’art. 7 riguarda l’apertura, trasferimento
di sede ed ampliamento degli esercizi di vicinato, e prevede un termine di 30 giorni, dal momento del ricevimento della comunicazione, prima che l’istante possa procedere all’apertura, trasferimento o
ampliamento dell’esercizio. Il secondo comma individua il contenuto della comunicazione.
Tuttavia, come puntualmente affermato dall’ex Minindustria (ora
Ministero dello sviluppo economico) nella circolare n. 3467/C del 28
maggio 1999, nel caso dei subingressi sia inter vivos che mortis causa ci si trova di fronte ad una modificazione meramente soggettiva
del titolare, mentre nessuna modificazione interviene con riguardo
all’azienda commerciale: in tali casi non vi è alcuna nuova apertura.
Ciò comporta che il riferimento all’art. 7, commi 1 e 2 vada fatto per
le disposizioni applicabili alla fattispecie in esame: in particolare l’art.
7, comma 1, si ritiene applicabile unicamente alla comunicazione al
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
277
Comune senza necessità dell’attesa dei trenta giorni in quanto trattandosi di subingresso nella medesima attività commerciale l’attesa
del suddetto termine confliggerebbe con evidenti ragioni di continuità economica. Coerentemente con quanto sopra esposto l’art. 7,
comma 2, si ritiene applicabile solo con riferimento alla lettera a).
Per le motivazioni suesposte il riferimento al decorso dei 30 giorni nei modelli COM 1 e COM 3 della modulistica approvata con deliberazione del 13 aprile 1999 e successivamente del 12 ottobre 2000
(in G.U. 18 dicembre 2000, n. 209), della Conferenza unificata ex art.
8 del d.lgs. n. 281/1997, non deve intendersi applicabile in caso di
prosecuzione per subingresso; la stessa dizione di «apertura» riferita
ai subingressi nel modello va pertanto analogamente intesa nello stesso senso.
Si ricorda, ad ogni buon fine, che il subingresso tanto nella gestione pro tempore quanto nella titolarità dell’esercizio deve essere
provato per iscritto con atto pubbblico o con scrittura privata autenticata da notaio, ai sensi dell’art. 2555 del c.c.
34. Subingresso parziale nell’azienda commerciale su area pubblica (ramo di azienda)
Nei due precedenti paragrafi si è rilevato che, a carattere generale, è prevista la possibilità di subentrare nella gestione o nella titolarità dell’azienda commerciale di vendita al dettaglio, tanto in locali
privati (ex commercio fisso) quanto su aree pubbliche (ex commercio ambulante).
Essendo stato previsto che per ogni posteggio mercatale viene rilasciata un’autorizzazione e che un’azienda commerciale su aree
pubbliche può essere costituita da più autorizzazioni per l’esercizio
del commercio su distinti posteggi mercatali e da una sola autorizzazione per l’esercizio del commercio in forma itinerante, sulla base
della vigente normativa è ammessa e permessa la cessione in proprietà e/o in gestione pro tempore sia dell’intera azienda che anche
soltanto di una sola parte di azienda (di una o più autorizzazioni
con posteggio e non necessariamente di tutte le autorizzazioni di cui
è costituita l’azienda).
Diverse leggi regionali prevedono espressamente e disciplinano
le cessioni parziali di aziende su aree pubbliche, che definiscono «cessione di ramo d’azienda». Attenersi alle disposizioni emanate dalla
propria Regione.
278
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
35. Possibilità della sub concessione: condizioni
L’art. 1624 c.c. stabilisce che “L’affittuario non può subaffittare la
cosa senza il consenso del locatore”.
Sul punto, a suo tempo, il Minindustria (ora Ministero dello sviluppo economico), con circolare n. 3334 del 6 aprile 1994, ha precisato, tra l’altro, che il subentrante in un esercizio commerciale «dal
momento che è legittimato ad esercitare l’attività (commerciale) anche
mentre è in attesa che gli venga rilasciata l’autorizzazione a suo nome,
può cedere l’esercizio stesso, in proprietà o in gestione. Il trasferimento
in gestione è da ritenersi possibile anche da parte di chi abbia ottenuto
l’esercizio in godimento purché la possibilità di trasferire sia stata prevista dal suo dante causa», od anche nei casi in cui, il dante causa,
accorda il suo consenso al momento della sub concessione.
Il citato art. 1624 c.c., al secondo comma, stabilisce che «La facoltà (accordata contrattualmente) di cedere l’affitto comprende quella di subaffittare», quindi se contrattualmente al conduttore è accordata la facoltà di cedere ad altri l’affitto dell’azienda commerciale, il
conduttore può anche subaffittarla; per contro, stabilisce sempre l’art.
1624 c.c., che «la facoltà di subaffittare non comprende quella di cedere l’affitto» dell’azienda commerciale ad altri.
36. Soggetti che possono concedere in gestione o in proprietà
un esercizio commerciale
Occorre ricordare che a carattere generale per poter concedere
tanto in proprietà, quanto in gestione pro tempore un esercizio commerciale è necessario che il dante causa sia titolare dell’autorizzazione connessa all’azienda commerciale e non sia soltanto il proprietario privo di autorizzazione (tale è colui che acquista un’azienda
commerciale senza essere in possesso dei requisiti normativamente
prescritti).
Per l’eccezione occorre ricordare che il comma 7 dell’art. 49 del
d.m. 4 agosto 1988, n. 375 (ora abrogato, ma i principi si ritengono
vigenti), stabiliva che ai fini delle norme sul subingresso il dante causa
può anche essere «il soggetto cui l’azienda sia stata trasferita dal titolare per causa di morte o per donazione», infatti sulla base di codesta
abrogata normativa statale, qualche Regione, nella propria legge accorda la possibilità a chi ha ottenuto l’azienda commerciale per eredità e/o per donazione, di poterla cedere in proprietà a terze persone
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
279
senza essere titolari della relativa autorizzazione. Nell’attività pratica occorre attenersi alle prescrizioni emanate dalla propria Regione.
37. Reintestazione della o delle autorizzazioni al titolare dell’azienda commerciale a fine gestione
Alla cessazione della gestione pro tempore dell’azienda commerciale, previa richiesta, il titolare dell’azienda commerciale ha diritto
di ottenere la reintestazione dell’autorizzazione o delle autorizzazioni a proprio nome, alla condizione che sia tuttora in possesso dei
prescritti requisiti morali e professionali (questi ultimi ove necessari) e che tanto la richiesta, quanto l’inizio dell’attività avvengano nei
termini prescritti, dal d.lgs. 144/1998 o, se diversamente stabilito dalla
legge della propria regione (a carattere generale il comma 4 lett. b)
ed il comma 5 lett. a) dell’art. 22 d.lgs. 114/1998, stabilisce la revoca
dell’autorizzazione nei casi cui l’attività venga sospesa per un periodo superiore ad un anno).
Anche nei casi in cui sia prevista sufficiente la sola comunicazione al Comune, tanto la comunicazione, quanto l’inizio dell’attività
devono avvenire nei termini sopra indicati.
38. Reintestazione della o delle autorizzazioni a fine gestione
in caso di morte del titolare dell’azienda - Chi subentra nella titolarità ed entro quali termini
Può accadere che il titolare dell’azienda commerciale, nel corso
della gestione pro tempore defunge, in simile evenienza il termine di
scadenza della gestione pro tempore non subisce modificazione alcuna e gli eredi del titolare defunto subentrano subito nell’eredità del
de cuius (anche agli effetti della denuncia di successione), ma nella
disponibilità dell’azienda commerciale subentrano “soltanto” alla
scadenza naturale della gestione pro tempore (contrattualmente stabilita).
Conseguentemente soltanto una volta che sia venuta a scadere la
gestione pro tempore, se sono in possesso dei prescritti requisiti morali e professionali, gli eredi o l’erede, previa istanza da presentare al
comune nei termini sopra descritti o entro i termini stabiliti dalla
propria Regione, devono chiedere l’intestazione a loro nome della o
delle autorizzazioni commerciali ed anche iniziare l’attività a pro-
280
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
prio nome, perché qualora non provvedessero, con tempestività, verranno dichiarati, dal comune, decaduti dal diritto di esercitare l’attività commerciale.
Si evidenzia, per ogni buon fine, che i termini per subentrare nella titolarità dell’azienda commerciale e per iniziare l’attività, in questa fattispecie, decorrono, non dalla data del decesso del de cuius,
ma dalla scadenza della gestione pro tempore dell’azienda commerciale.
A questa legittima conclusione si perviene anche soltanto esaminando le norme legislative di base, ove è stabilito che:
– «alla cessazione della (gestione pro tempore) medesima (l’autorizzazione) è sostituita da una nuova autorizzazione intestata al titolare dell’esercizio (o dei suoi eredi) che ha diritto ad ottenerla», oppure:
– «Ai fini del rilascio in disponibilità dell’azienda (il titolare o il
suo erede) deve effettuare la denuncia di inizio attività entro il termine
decorrente dalla data di cessazione della gestione».
Dalla normativa che disciplina la reintestazione della o delle autorizzazioni a nome del titolare od, eventualmente, dei suoi eredi, il
termine per chiedere la reintestazione dell’autorizzazione a proprio
nome e per iniziare l’attività i termini iniziano a decorrere sempre
dalla data cui ha termine la gestione pro tempore.
39. Disciplina applicabile per il caso di morte del gestore pro
tempore - Possibilità di cessazione o di continuazione della
gestione da parte degli eredi del conduttore
Stabilisce l’art. 1627 c.c. che «Nel caso di morte dell’affittuario, il
locatore e gli eredi dell’affittuario (quindi tanto il proprietario, quanto
gli eredi del gestore pro-tempore) possono, entro tre mesi dalla morte,
recedere dal contratto mediante disdetta comunicata all’altra parte, con
preavviso di sei mesi».
Nella pratica realtà, normalmente, per il caso di morte del gestore pro tempore, quando gli eredi del gestore sono in possesso dei prescritti requisiti morali e professionali (perché svolgono già attività
commerciale o perché erano coadiuvanti del de cuius), viene loro
consentito di continuare la gestione dell’azienda commerciale a loro
nome fino alla data contrattualmente stabilita con il proprio avo.
Tuttavia, possono pure cessare (rinunciare) alla gestione medesima,
così come il locatario può ben non consentire la prosecuzione della
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
281
gestione da parte degli eredi del gestore pro tempore e recedere dal
contratto in applicazione del citato art. 1627 c.c.
40. Vendite al domicilio dei compratori
Gli artt. 19 e 20 del d.lgs. 114/1998, similmente al contenuto della
previgente normativa di cui all’art. 34 della legge 426/1971, stabiliscono che la vendita al dettaglio, la raccolta di ordini e la propaganda a fini commerciali, presso il domicilio dei compratori, sono
soggette alla previa comunicazione al Comune, possono essere iniziate dopo 30 giorni, il richiedente deve essere in possesso dei requisiti prescritti dall’art. 5 e se ci si avvale di incaricati è necessario
fare denuncia all’autorità locale di pubblica sicurezza e quindi
munire gli incaricati di apposito tesserino di riconoscimento (del
tesserino deve essere munito anche l’imprenditore personalmente
ed il commerciante su aree pubbliche se svolgono la stessa attività). Della disciplina qui riportata è stato detto nella Parte I di questo volume al Cap. VI, paragrafo 23 al quale si fa espresso rinvio;
anche per quanto afferisce alla legge 17 agosto 2005, n. 173 si veda il
citato paragrafo.
A sua volta l’art. 28, comma 3, del citato d.lgs. 114/1998, similmente al previgente art. 4 della legge 112/1991, stabilisce che l’autorizzazione all’esercizio del commercio su area pubblica in forma itinerante «abilita anche alla vendita al domicilio del consumatore nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di lavoro, di studio, di
cura, di intrattenimento o svago». Unica differenza rispetto alla previgente è che anche il commerciante su aree pubbliche per vendere
al domicilio dei compratori deve munirsi del cartellino di identificazione.
La disciplina afferente alle vendite a domicilio da parte dei commercianti su aree pubbliche è stata oggetto di trattazione nella Parte I di questo volume, al Cap. VI, paragrafo 23.1. al quale si fa rinvio.
41. Orario di svolgimento delle attività commerciali su aree pubbliche, fiere e mercati compresi
Per quanto afferisce agli orari di vendita al dettaglio sulle aree
pubbliche (fiere e mercati compresi) l’ultima parte del comma 12
282
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
dell’art. 28 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che «le Regioni determinano
altresì gli indirizzi in materia di orari ferma restando la competenza in
capo al Sindaco a fissare i medesimi».
Nella quasi generalità le Regioni, a quanto risulta, hanno lasciato
ampia facoltà al Comune di disciplinare gli orari nel migliore dei
modi, in rapporto alle necessità locali, con possibilità di uniformare
gli orari del commercio su aree pubbliche a quelli degli esercizi del
commercio su aree private (commercio fisso), ed anche di differenziarli nei casi in cui si ravvisi tale opportunità.
Per la considerazione che diversificate (benché liberalizzanti nella generalità dei casi) sono le disposizioni emanate dalle Regioni ed
altresì perché a determinare gli orari per l’esercizio del commercio
in forma itinerante, comprese le fiere ed i mercati, debba essere esclusivamente il Sindaco (e non il funzionario, trattandosi di attività
politica di organizzazione, non di esecuzione), seguendo gli indirizzi
previsti dall’art. 50 del t.u. dell’ordinamento degli enti locali, approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
42. Requisiti igienico-sanitari prescritti per i locali e le attrezzature di vendita e di somministrazione di prodotti alimentari sulle aree pubbliche
Il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, che riforma la disciplina del commercio, all’art. 28, comma 7, stabilisce che l’esercizio del commercio
«sulle aree pubbliche dei prodotti alimentari abilita anche alla somministrazione dei medesimi se il titolare risulta in possesso dei requisiti
prescritti per l’una e l’altra attività». Al successivo comma 8 afferma
che «L’esercizio del commercio su aree pubbliche dei prodotti alimentari (in generale) è soggetto alle norme comunitarie e nazionali che
tutelano le esigenze igienico-sanitarie. Le modalità di vendita e i requisiti delle attrezzature sono stabiliti dal Ministero della salute con apposita ordinanza».
I soggetti addetti, nelle aree pubbliche, alle vendite di prodotti
alimentari, anche se sono soltanto aiutanti occasionali, alla pari
di tutti gli addetti allo stesso commercio nei negozi, devono essere muniti del libretto sanitario personale, valevole per l’anno in
corso (nelle Regioni ove il libretto sanitario non sia stato abrogato).
Relativamente alle attrezzature destinate alle vendite di prodotti
alimentari, il Ministro della salute con l’ordinanza 3 aprile 2002 (in
G.U. n. 114 del 15 maggio 2002) ha stabilito i «Requisiti igienico-
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
283
sanitari per il commercio dei prodotti alimentari su aree pubbliche»;
le disposizioni dei banchi temporanei sono entrate in vigore nei tre
mesi successivi all’entrata in vigore dell’ordinanza, mentre le disposizioni «per i mercati in sede propria e su strada» il 30 giugno 2003.
(Si veda l’ordinanza riportata in questo volume).
Occorre ora precisare che, sulla base del disposto dell’art. 1 della
citata ordinanza del Ministro della salute 15 maggio 2002, per negozio mobile si intende «il veicolo immatricolato secondo il codice della strada come veicolo speciale uso negozio».
43. Pubblicità dei prezzi delle merci collocate su banchi
In modo chiaro ed inequivoco l’art. 14 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che «I prodotti esposti per la vendita al dettaglio ... su aree pubbliche o su banchi di vendita, ovunque collocati, debbono indicare,
in modo chiaro e ben leggibile, il prezzo di vendita al pubblico, mediante l’uso di un cartello o con altre modalità idonee allo scopo».
La suddetta disciplina è stata integrata con le direttive CEE, oggetto del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206. La trattazione è stata fatta
al Cap. XVI «La pubblicità dei prezzi», paragrafi 3 e seguenti, della
parte prima di questo volume al quale si fa rinvio.
44. Conversione delle vecchie in nuove autorizzazioni
Per la verità nulla dice il d.lgs. 114/1998 relativamente alla conversione delle vecchie in nuove autorizzazioni; tuttavia, per la considerazione che in alcune Regioni erano ancora da convertire le vecchie autorizzazioni in quelle previste dall’ormai abrogata legge 112/
1991, alla prescrizione, con diligenza, hanno provveduto le Regioni
(alcune) sostanzialmente nel modo che segue:
– i Comuni sede dei posteggi, entro un termine dato ed oramai
scaduto da tempo, avrebbero dovuto provvedere alla conversione delle
vecchie in nuove autorizzazioni, una per ogni posteggio, di cui all’art.
28, comma 1, lettera a) del d.lgs. 114/1998;
– i Comuni di residenza, previa istanza degli interessati, avrebbero dovuto provvedere a convertire le vecchie autorizzazioni ex tipo
«C» in nuove autorizzazioni di cui all’art. 28, comma 1, lett. b), per
l’esercizio del commercio al dettaglio in forma itinerante.
Per le predette conversioni si doveva prescindere dal possesso dei
284
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
requisiti di cui all’art. 5 del d.lgs. 114/1998, in quanto, essendo ancora i titolari iscritti al Rec, a tutti gli effetti erano da considerare in
possesso dei requisiti prescritti dalla pregressa normativa.
Trattandosi di attività transitoria per la quale ogni Comune era
ed è tenuto (qualora non lo avesse ancora fatto) a seguire le prescrizioni dettate dalla propria Regione, l’argomento non necessita di
approfondimento.
45. Revoca delle autorizzazioni al commercio su aree pubbliche
Il comma 4, lett. a) dell’art. 29 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che
l’autorizzazione è revocata:
a) «nel caso in cui il titolare non inizia l’attività entro sei mesi
dalla data dell’avvenuto rilascio, salvo proroga in caso di comprovata necessità»; non sembra dubbio che la comprovata necessità deve
essere valutata, di volta in volta, dal Comune che ha rilasciato l’autorizzazione. La formulazione comunque lascia molta discrezionalità
nel valutare «la comprovata necessità».
In ogni caso la prescrizione normativa non è sempre di facile
applicazione; infatti, relativamente alle autorizzazioni con posteggio,
l’accertamento della data di inizio dell’attività è relativamente semplice in quanto i rilievi vengono effettuati nello stesso Comune mediante il controllo delle presenze sul mercato; viceversa, non essendo prescritta alcuna comunicazione di inizio attività, nella realtà
pratica si appalesa di difficile accertamento l’inizio dell’attività dei
titolari delle autorizzazioni del secondo tipo, cioè dell’esercizio in
forma itinerante, al cui rilascio provvede il Comune di residenza.
Infatti all’accertamento si dovrebbe provvedere mediante il Registro
delle imprese e l’ufficio IVA, ai quali di norma ci si rivolge soltanto
in caso di dubbi relativamente all’avvenuto inizio dell’attività.
Una precisazione degna di rilievo è quella contenuta nel citato
comma 4, lett. a) dell’art. 29, e cioè che all’inizio dell’attività può essere concessa proroga «in caso di comprovata necessità»;
b) nel caso di decadenza della concessione del posteggio per
mancato utilizzo del medesimo in ciascun anno solare (nel periodo
compreso dal 1° gennaio al 31 dicembre di ogni anno) per periodi di
tempo complessivamente superiori a quattro mesi (nel caso di mercato settimanale ogni assenza è uguale a 7 giorni; se il mercato è
bisettimanale occorrono 2 assenze per essere valutati 7 giorni di assenza; per formare 4 mesi occorrono mediamente 17 settimane + 1
CAP. I - LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE (EX AMBULANTE)
285
giorno, oppure circa 132 giorni di assenza). Si escludono dal computo le assenze per malattia, gravidanza o servizio militare (che sono
previste per legge, ma i regolamenti dei mercati o la deliberazione di
recepimento delle direttive regionali dovrebbero chiaramente specificare entro quanto tempo, prima o dall’inizio dell’assenza, debbano
pervenire, per la loro validità, al Comune sede del posteggio i relativi
attestati e/o certificati).
La specifica fattispecie è applicabile soltanto a coloro alla cui
autorizzazione è annesso un posteggio e alla revoca si può provvedere, anche in questa fattispecie, solo dopo avere effettuato la previa
comunicazione di avvio del procedimento e successivamente procedendo prima alla revoca della concessione del posteggio e subito dopo
(od anche contestualmente) alla revoca dell’autorizzazione commerciale;
c) nel caso in cui il titolare non risulti più provvisto dei requisiti morali previsti dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. 114/1998.
Questa prescrizione, così come le due fattispecie precedenti, è
specifica del commercio su aree pubbliche.
46. Esibizione dell’autorizzazione - Esposizione del cartello (non
è più necessario)
L’autorizzazione commerciale deve essere esibita (e non esposta)
ad ogni richiesta degli addetti al controllo così come stabiliva il comma 12 dell’art. 3 del regolamento della legge n. 112/1991, mentre l’ultima parte del comma 12 dell’art. 23 dello stesso regolamento prevedeva la sanzione del pagamento di una somma, da euro 103 a euro
309, per chi si rifiutava di esibirla.
Relativamente all’esposizione di un cartello, si ricorda che l’art.
60, comma 2, del d.m. 4 agosto 1988, n. 375 (ora abrogato) stabiliva
che «l’esercente un’attività commerciale in sede fissa o su aree pubbliche deve tenere esposto in modo ben visibile un documento» (un
cartello sottoscritto dall’esercente), dal quale dovevano risultare gli
estremi dell’iscrizione al registro dei commercianti e a quello delle
ditte, nonché gli estremi dell’autorizzazione. L’inosservanza di codesta prescrizione veniva punita con la sanzione amministrativa consistente nel pagamento di una somma da euro 10 a euro 103.
Nessuna norma similare è contenuta nel d.lgs. n. 114/1998, da
cui consegue che nessun obbligo era previsto di esporre il cartello,
mentre l’obbligo di esibire l’autorizzazione a richiesta degli agenti
286
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
addetti al controllo esiste tuttora, tant’è che alcune Regioni lo prescrivono espressamente nelle loro leggi.
47. Sanzioni per le violazioni della disciplina del commercio
su aree pubbliche
I commi 1 e 2 dell’art. 29 del d.lgs. 114/1998, sulla disciplina del
commercio su aree pubbliche (ex commercio ambulante), stabiliscono che:
«1. Chiunque eserciti il commercio sulle aree pubbliche senza la
prescritta autorizzazione o fuori dal territorio previsto dalla autorizzazione stessa, nonché senza l’autorizzazione o il permesso di cui
all’art. 28, commi 9 e 10, è punito con la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da L. 5.000.000 a L. 30.000.000 (da A
2.582 a A 15.493) e con la confisca delle attrezzature e della merce.
2. Chiunque violi le limitazioni e i divieti stabiliti per l’esercizio del
commercio sulle aree pubbliche dalla deliberazione del Comune di cui
all’art. 28 è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di
una somma da L. 1.000.000 a L. 6.000.000 (da A 516 a A 3.098)».
Avendo trattato queste violazioni al paragrafo 3 del Cap. XX “Le
violazioni previste dall’art. 29 ...” della Parte I di questo volume, per
non ripeterci facciamo rinvio a tale trattazione.
48. Confisca delle merci e delle attrezzature
Il d.lgs. n. 114/1998, all’art. 29, comma 1, prevede la confisca delle
attrezzature e delle merci soltanto per i casi di esercizio del commercio
«senza la prescritta autorizzazione» o «fuori del territorio previsto dalla
autorizzazione» e/o «senza l’autorizzazione o il permesso di cui all’art. 28,
commi 9 e 10» (cioè senza il nulla osta per il commercio sulle aree demaniali marittime o senza il permesso per svolgere attività commerciale «sulle aree pubbliche negli aeroporti, nelle stazioni e nelle autostrade»).
Il sequestro e la confisca sono disciplinati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 (artt. 20 e segg.) e dalle relative norme di attuazione
di cui al d.P.R. n. 571 del 1982. La procedura a carattere generale
prevista dagli artt. 3 e segg. del d.P.R. n. 571/1982 si applica, inequivocabilmente, anche per la confisca (che ora deve essere disposta
dal dirigente o responsabile, previo sequestro amministrativo, cautelare, da parte degli agenti scopritori), delle attrezzature e della merce previste dall’art. 6, comma 1, dell’abrogata legge n. 112/1991.
Capitolo II
Vendite particolari - Divieti - Conversione
delle vecchie in nuove autorizzazioni
1. Commercio di piante e sementi - Attività sementiera (vivai,
ecc.)
L’impianto di vivai e stabilimenti orticoli, la preparazione, la selezione e la vendita di semi e l’attività commerciale di piante, parti
di piante e semi, sino a qualche anno addietro erano, congiuntamente, disciplinati dalla legge 18 giugno 1931, n. 987, e dal relativo regolamento approvato con r.d. 12 ottobre 1933, n. 1700 (e successive
modificazioni e integrazioni). Dalle leggi 25 novembre 1971, n. 1096
e 27 maggio 1973, n. 269, l’attività di produzione a scopo di vendita
sia dei prodotti sementieri in generale che del materiale di propagazione destinato ai rimboschimenti è stata scissa e distinta rispetto
alla restante attività di produzione.
Al rilascio delle necessarie autorizzazioni a produrre e vendere
piante e semi provvedevano, in nome dello Stato, la Camera di commercio e il Prefetto. Con l’entrata in vigore del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, l’autorizzazione per entrambe le attività, di produzione e di
commercio, è rilasciata dalle Regioni a statuto ordinario sulla base
di proprie leggi e nel rispetto delle leggi dello Stato, le quali, conseguentemente, costituiscono «i principi», ovvero i limiti per la legislazione regionale. Infatti, il Ministero dell’agricoltura e delle foreste,
con nota n. 10455 in data 18 febbraio 1978, ebbe così a puntualizzare la questione: «Si fa presente che ai sensi degli artt. 1 e 66 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, le funzioni amministrative nella materia agricoltura, ivi comprese la “coltivazione della terra” e la “difesa e lotta
fitosanitaria”, sono trasferite alle Regioni, le quali le esercitano sulla
base delle leggi dalle stesse emanate, oppure avvalendosi, ai sensi
dell’art. 107 del d.P.R. sopra citato, degli uffici e organi tecnici dello
Stato».
Per la vendita dei prodotti vivaistici non è sufficiente la sola autorizzazione regionale, essendo necessaria anche l’autorizzazione comunale (si veda il paragrafo 2, lettera c) del Cap. XII «... vendita di
particolari prodotti»).
288
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
2. Merci contraffatte - Confisca e distruzione
La legge 24 dicembre 2003, n. 350 (finanziaria 2003), all’art. 4,
commi 49 e seguenti, detta norme per contrastare l’importazione,
l’esportazione e la commercializzazione di prodotti contraffatti recanti false o fallaci indicazioni di provenienza, e, ai commi 76 e successivi, violazioni dei diritti relativi alla proprietà industriale ed intellettuale, nonché contro le politiche commerciali sleali.
In questo contesto è disposto che l’autorità amministrativa quando accerta, sia all’atto dell’importazione o esportazione che della
commercializzazione o distribuzione, la violazione di un diritto di
proprietà intellettuale o industriale può disporre anche d’ufficio –
previo assenso dell’autorità giudiziaria e facendone rapporto alla stessa – il sequestro della merce contraffatta, e, decorsi tre mesi, la distruzione, a spese, ove possibile, del contravventore, fatta salva la
conservazione di campioni da utilizzare ai fini giudiziari (comma
80). L’opposizione avverso il provvedimento di distruzione è proposta nelle forme di cui agli artt. 22 e 23 della legge 24 novembre 1981,
n. 689; a tale fine il termine per ricorrere decorre dalla data di notificazione del provvedimento o da quella della sua pubblicazione, per
estratto, nella Gazzetta Ufficiale.
3. Commercio all’ingrosso: divieto di svolgerlo su aree pubbliche in forma itinerante e con installazioni mobili
L’abrogato d.m. 14 gennaio 1972 (ex regolamento di esecuzione
della legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina del commercio
fisso) all’art. 8 stabiliva che il commercio all’ingrosso poteva anche
essere esercitato mediante unità mobili di vendita «solo presso commercianti, grossisti o dettaglianti, od utilizzatori professionali od altri utilizzatori in grande, nonché ... sulle aree pubbliche» senza che
l’esercente fosse tenuto a munirsi di autorizzazione all’esercizio del
commercio (né fisso, cioè né su aree e locali privati, né su aree pubbliche).
Essendo stato abrogato il predetto art. 8 dall’art. 14 della legge 19
maggio 1976, n. 398, per la considerazione che né l’abrogata legge n.
112/1991, né il vigente d.lgs. n. 114/1998 stabiliscono alcunché in
proposito, si deve concludere, e sembra legittimo affermarlo, che non
è più ammessa la vendita all’ingrosso in forma itinerante anche se
svolta con installazioni mobili, perché nessuna legge la prevede, né
la disciplina. Nella specifica fattispecie, chi scrive, sostiene che non
CAP. II - VENDITE PARTICOLARI - DIVIETI
289
sarebbe legittimo affermare che ciò che non è vietato è permesso. È
tuttavia consentita la consegna delle merci vendute all’ingrosso al
domicilio o al negozio dei compratori, siano essi rivenditori o utilizzatori professionali o in grande.
4. Merci che non possono essere vendute sulle aree mercatali
Il comma 5 dell’art. 30 del d.lgs. 114/1998 stabilisce che «È abolito ogni precedente divieto di vendita di merci ivi incluso quello della
vendita del pane (1) nei mercati scoperti, fatto salvo il rispetto dei
requisiti igienico-sanitari». Conseguentemente, fatta eccezione per i
tre prodotti sotto elencati, ora nei mercati si può vendere ogni sorta
di merce alla condizione che per i prodotti alimentari, anche per quelli
per cui in precedenza era vietata la vendita sulle aree pubbliche e nei
mercati scoperti e coperti, vengano osservate le prescrizioni igienico-sanitarie.
In conformità a quanto dispone il comma 5 dell’art. 30 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, restano in vigore «soltanto» i
divieti di vendere sulle aree pubbliche (e nei mercati, coperti e scoperti) i seguenti prodotti:
1) bevande alcoliche di qualsiasi gradazione diverse da quelle poste in vendita in recipienti chiusi nei limiti e con le modalità di cui
all’art. 176, comma 1, del regolamento per l’esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato con regio decreto 6
maggio 1940, n. 635, e successive modifiche (non sono considerate
vendite al minuto – e quindi possono essere commerciate anche nei
mercati – le vendite di alcolici in recipienti chiusi secondo le consuetudini commerciali purché non superiori a litri 0,200 per le bevande
alcoliche e litri 0,33 per le bevande superalcoliche);
2) armi (il divieto si applica non soltanto alle vendite, ma anche
alle esposizioni) ed esplosivi (questi divieti sono previsti dall’art. 37
del t.u.l.p.s. n. 773/1931);
(1) Per semplice notizia si evidenzia che la Regione Campania, con la l.r. 23 febbraio 2005, n. 13, ha stabilito che: «I produttori di pane hanno l’obbligo di confezionare i singoli pezzi con sacchetti di carta per alimenti sigillati, eventualmente
provvisti di finestra per assicurare la visibilità del contenuto, sui quali è apposta
un’etichetta con la denominazione della ditta produttrice, la data di confezionamento ed ogni altra indicazione prevista dalla normativa vigente in materia di confezionamento dei prodotti alimentari».
290
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
3) oggetti preziosi, di cui agli artt. 127 del t.u.l.p.s. n. 773/1931 e
245 del regolamento di esecuzione n. 635/1940.
5. Le conversioni delle vecchie in nuove autorizzazioni all’esercizio del commercio su aree pubbliche
Nel corso degli anni passati, è stato, più volte, evidenziato che il
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, ha ridotto a 2 le previgenti
3 autorizzazioni all’esercizio del commercio su aree pubbliche ed ha
restituito la competenza a rilasciarle ai Comuni, sia pure osservando
i criteri e le procedure che le Regioni sono tenute ad emanare. Nulla
esplicita il decreto n. 114/1998 relativamente alla conversione dei 3
vecchi tipi di autorizzazioni nei due nuovi tipi; e purtuttavia risulta
che ancora oggi, malgrado il lungo tempo decorso, non tutti i Comuni hanno provveduto all’incombenza, per cui, per ragioni di pratica
opportunità, viene descritto l’iter procedurale da seguire per la necessaria conversione. Se, eventualmente, sono state rilasciate in conversione o ex novo le vecchie autorizzazioni nei tipi previsti dalla
legge n. 112/1991, ed anche nel caso in cui non siano state ancora
convertite le più vecchie autorizzazioni, gli intestatari hanno comunque diritto di ottenere che le autorizzazioni possedute vengano convertite nel modo che segue:
– l’autorizzazione ex tipo «A»: va convertita, dal Comune sede del
posteggio, in una nuova autorizzazione di tipo «A» per svolgere l’esercizio dell’attività sull’originaria area pubblica mediante l’utilizzo del
posteggio ottenuto in concessione per 10 anni. La nuova autorizzazione abilita anche a svolgere l’attività in forma itinerante, nei giorni
e nelle ore in cui non viene svolta l’attività nel posteggio;
– l’autorizzazione ex tipo «B» (solitamente sulla stessa autorizzazione era prevista la concessione di più posteggi mercatali): va anch’essa convertita dai Comuni sede dei posteggi in tante autorizzazioni di tipo «A» quanti sono i posteggi ottenuti in concessione, che
autorizzano a svolgere l’esercizio dell’attività ciascuna sul posteggio avuto in concessione per 10 anni. Ciascuna nuova autorizzazione abilita a svolgere l’attività in forma itinerante, nelle ore e nei
giorni in cui non si svolge attività su posteggio. Si ripete che deve
essere rilasciata un’autorizzazione per ogni posteggio mercatale
avuto in concessione;
– l’autorizzazione ex tipo «C»: va convertita dal Comune di residenza del titolare (o della sede legale se trattasi di società) nella nuo-
CAP. II - VENDITE PARTICOLARI - DIVIETI
291
va autorizzazione di tipo «B» ed abilita a svolgere l’esercizio dell’attività «esclusivamente in forma itinerante» ed «anche alla vendita al
domicilio del consumatore nonché nei locali (deve intendersi nel luogo e non necessariamente in locali) ove questi si trovi per motivi di
lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago».
Sulla base della nuova normativa coloro che erano titolari di diverse autorizzazioni di tipo «C» rilasciate da Regioni differenti hanno perduto il diritto di ottenere più di una sola autorizzazione per
svolgere l’attività in forma itinerante, fatti salvi i casi in cui la propria Regione (stranamente) consente che una medesima persona possa
essere titolare di più autorizzazioni di tipo «B».
Capitolo III
Imprenditori agricoli
1. Imprenditori agricoli: vendita su aree pubbliche
Il comma 4 dell’art. 30 del d.lgs. n. 114/1998 stabilisce che la disciplina relativa all’esercizio del commercio su aree pubbliche «non
si applica ai coltivatori diretti, ai mezzadri e ai coloni i quali esercitino sulle aree pubbliche la vendita dei propri prodotti ai sensi della
legge 9 febbraio 1963, n. 59, e successive modificazioni (ora è subentrato il decreto legislativo 11 maggio 2001, n. 228), salvo che per le
disposizioni relative alla concessione dei posteggi e alle soste per
l’esercizio dell’attività in forma itinerante».
Relativamente al riferimento alla legge 9 febbraio 1963, n. 59, occorre avvertire che tale legge è ora superata e di fatto abrogata dal d.lgs. 18
maggio 2001, n. 228, che ha modificato la figura dell’imprenditore agricolo (per l’imprenditore agricolo professionale si veda, ora, l’art. 1 del
d.lgs. 29 marzo 2004, n. 99), mediante l’introduzione (con lo stesso decreto) di un nuovo articolo 2135 del codice civile e contestualmente ha
stabilito che alla vendita al pubblico in forma itinerante o mediante l’utilizzo di un posteggio si deve procedere rispettivamente mediante la previa comunicazione al Comune e mediante la previa comunicazione al
Comune contenente «la richiesta di assegnazione del posteggio».
La trattazione completa delle attività di vendita da parte degli
imprenditori agricoli è stata fatta al Cap. XI della Parte I al paragrafo 2, dal titolo «La vendita diretta al dettaglio in tutto il territorio
nazionale da parte degli imprenditori agricoli, singoli o associati, dei
prodotti provenienti in misura prevalente dalle loro aziende» ed a
tale trattazione facciamo rinvio.
Qui vogliamo soltanto ricordare che l’attività di vendita da parte
degli imprenditori agricoli può essere svolta:
• Su aree e locali privati:
a) in locali privati aperti al pubblico (tipo ex commercio fisso), la
cui trattazione dettagliata con la procedura per l’attivazione dei ne-
CAP. III - IMPRENDITORI AGRICOLI
293
gozi è stata fatta al subparagrafo contraddistinto dalla lettera g) del
sopra citato Cap. XI, ed a tale trattazione facciamo rinvio (1);
b) su aree private all’aperto, per le quali l’attuale Ministero per lo
sviluppo delle attività economiche con risoluzione del 5 aprile 2005,
prot. n. 2772, aveva espresso l’avviso che agli imprenditori agricoli
non sarebbe consentita l’attività di vendita su aree private all’aperto.
Interpretazione, codesta, che da noi non era condivisa. Successivamente, però, il legislatore, con la legge 11 marzo 2006, n. 81, ha risolto ogni dubbio avendo aggiunto al comma 2 dell’art. 4 del d.lgs.
18 maggio 2001, n. 228, sulla disciplina e modernizzazione del settore agricolo, la seguente formulazione: «Per la vendita al dettaglio esercitata su superfici all’aperto nell’ambito dell’azienda agricola o altre aree
private di cui gli imprenditori agricoli abbiano la disponibilità non è
richiesta la comunicazione di inizio attività».
Ne consegue che gli imprenditori agricoli, singoli o associati, ora
possono vendere i loro prodotti anche ai margini delle loro proprietà
agricole e sulle aree a cielo aperto delle quali hanno la disponibilità,
liberamente senza dover dare comunicazione ad alcuna autorità.
• Su aree pubbliche:
a) sia in forma itinerante su tutto il territorio nazionale, la cui trattazione dettagliata con le modalità ed i termini per poter iniziare
l’attività è stata fatta al subparagrafo contrassegnato dalla lettera e)
del sopra citato Cap. XI, ed a tale trattazione facciamo rinvio;
b) sia mediante l’utilizzo di un posteggio, la cui trattazione dettagliata con le modalità ed i termini per poter iniziare l’attività è stata
fatta al subparagrafo contrassegnato dalla lettera f) del sopra citato
Cap. XI, ed a tale trattazione facciamo rinvio.
Per quanto afferisce alle vendite su aree pubbliche, malgrado il rinvio fatto alla trattazione della prima parte del volume, si ricorda che:
– per quanto concerne la concessione dei posteggi è il comma 15
dell’art. 28 dello stesso d.lgs. 114/1998 a stabilire che «il Comune,
sulla base delle disposizioni emanate dalla Regione, stabilisce ... (con
l’ampiezza complessiva delle aree mercatali, ecc.) ... le modalità di assegnazione ... delle aree riservate agli agricoltori (ora: «imprenditori
agricoli») ... che esercitano la vendita dei loro prodotti»;
(1) Per ogni buon fine si ricorda, anche qui, che per il disposto dell’art. 4 del
d.lgs. 29 marzo 2004, n. 99, la disciplina amministrativa prevista dall’art. 4 del d.lgs.
18 maggio 2001, n. 228, a favore degli imprenditori agricoli «si applica anche agli
enti e alle associazioni che intendano vendere direttamente i prodotti agricoli».
294
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
– «le soste per l’esercizio dell’attività in forma itinerante», a differenza della previgente normativa, non sono previste nel d.lgs. 114/
1998, per cui nel territorio delle Regioni che non disciplinano le soste del commercio itinerante nessun limite di sosta può essere imposto agli itineranti:
– disposizioni dello stesso decreto n. 114/1998 dettate per il commercio su aree pubbliche non si applicano «ai coltivatori diretti, ai
mezzadri e ai coloni» (ora agli «imprenditori agricoli») che esercitano l’attività di vendita dei propri prodotti ai sensi della legge 9 febbraio 1963, n. 59 (ora del d.lgs. 228/2001).
• Nei mercati riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori
agricoli
Con il decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e
forestali del 20 novembre 2007 (in G.U. 29 dicembre 2007, n. 301),
in attuazione della disposizione contenuta nell’art. 1, comma 1065
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007), sono state
«definite le linee di indirizzo per la realizzazione dei mercati riservati
alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli».
Consegue, anche da quanto detto in precedenza, che gli imprenditori agricoli, singoli o associati, ora possono vendere i loro prodotti, oltre che su aree e locali privati e nei mercati pubblici, come sopra indicato, anche nei mercati riservati alla vendita esclusiva da parte
degli imprenditori agricoli.
La trattazione dell’istituzione e della gestione dei mercati riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli, è riportata
nel successivo Cap. IV.
Capitolo IV
Mercati e fiere: istituzione, gestione, posteggi,
presenze
1. La istituzione di fiere e mercati pubblici: procedura prevista
dalle norme vigenti
Relativamente alla istituzione delle fiere e dei mercati nulla è cambiato, rispetto alla previgente disciplina; infatti l’iter procedurale e la
competenza a deliberare l’istituzione, la soppressione, la riduzione,
l’ampliamento o lo spostamento tanto delle fiere che dei mercati sono
rimasti ai Comuni, da realizzare con deliberazione del Consiglio comunale, in quanto l’incombenza devoluta alle Regioni dal d.lgs. 114/
1998, dall’ultima parte del comma 13, afferisce alla competenza a
stabilire:
– i criteri generali, ai quali i Comuni si devono attenere per la
determinazione delle aree e del numero dei posteggi da destinare allo
svolgimento dell’attività, per l’istituzione, la soppressione o lo spostamento dei mercati che si svolgono quotidianamente o a cadenza
diversa;
– «le caratteristiche tipologiche delle fiere, nonché le modalità di
partecipazione alle medesime prevedendo in ogni caso il criterio di
priorità nell’assegnazione dei posteggi fondato sul più alto numero
delle presenze effettive».
Sulla base delle predette disposizioni, le Regioni, in modo differenziato l’una dall’altra, hanno stabilito la disciplina delle specifiche attività, come distintamente verrà dato cenno nei successivi paragrafi.
È opportuno ricordare che attualmente, dopo l’effettuata modifica del titolo V della Costituzione, ad opera della legge costituzionale
n. 3/2001, le Regioni hanno competenza propria (e non più soltanto
delegata) in materia di commercio al dettaglio, per cui ben potrebbero, autonomamente e singolarmente, modificare la disciplina delle fiere e dei mercati che viene descritta nelle pagine che seguono.
296
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
2. La definizione dei mercati pubblici data dalle Regioni
Alcune Regioni, meritevolmente, hanno ritenuto utile indicare la
tipologia dei vari mercati come in appresso:
– mercati giornalieri, settimanali, bisettimanali, per più giorni alla
settimana, quindicinali, mensili, bimensili, annuali, qualora abbiano
luogo tutto l’anno, ecc.;
– mercato ordinario (o annuale), quello che si svolge periodicamente per la vendita di tutti i prodotti del settore alimentare e non
alimentare (per l’offerta integrata di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande e l’erogazione di pubblici servizi, che
nessuno ha definito o delimitato);
– mercato stagionale, quando la durata sia contenuta nei limiti
minimo e massimo fissati dalla Regione (nel minimo uno o due mesi
e nel massimo sei);
– mercato straordinario, quando un mercato viene istituito «eccezionalmente», in occasione di eventi o avvenimenti particolari (alcune Regioni includono nei mercati straordinari quelli natalizi, pasquali
ed estivi);
– mercato specializzato o esclusivo, quando una data percentuale
(per alcune Regioni il 90%, per il Veneto il 75%, per la Calabria il
70%) di posteggi è destinata a merceologie del medesimo genere, affini
o complementari e soltanto la parte residuale (normalmente il 10%)
ad altre merceologie;
– mercati isolati, costituiti da un massimo di 5 posteggi;
– mercati minori, costituiti da 6 a 20 posteggi;
– mercati maggiori, costituiti da più di 20 posteggi;
– mercati dell’antiquariato e del collezionismo: la Regione Veneto
così definiva quelli che si svolgono con cadenza mensile o con intervalli di più ampia durata, aventi come specializzazioni merceologiche esclusive o prevalenti in particolare l’antiquariato, le cose vecchie, le cose usate, l’oggettistica antica, i fumetti, i libri, le stampe,
gli oggetti da collezione.
Molto più semplicemente il Ministro della salute nell’ordinanza 3
aprile 2002 (in G.U. 15 maggio 2002, n. 114) relativa ai «Requisiti
igienico-sanitari per il commercio dei prodotti alimentari sulle aree
pubbliche» ha diviso i mercati, a seconda del luogo ove si svolgono,
nel modo che segue:
1) mercato in sede propria: il mercato che ha un luogo esclusivo, destinato a tale uso nei documenti urbanistici, costruito appositamente per
il commercio, con configurazioni edilizie specifiche e materiali adatti;
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
297
2) mercato su strada: il mercato che occupa, per un certo tempo
nell’arco della giornata, spazi aperti non predisposti per accoglierlo,
sui quali si alterna con altre attività cittadine.
3. Casi in cui è previsto il preventivo nulla osta regionale
Alcune Regioni, nelle loro leggi, hanno fornito ai Comuni gli indirizzi programmatici per quanto afferisce all’istituzione, allo spostamento ed alla soppressione dei mercati, alla determinazione sia
dei giorni di svolgimento che dell’ampiezza e del numero dei posteggi, altre invece lasciano ampia discrezionalità al Comune senza alcuna ingerenza regionale. Nei territori di queste ultime Regioni le Amministrazioni comunali possono istituire, sopprimere, ampliare o
spostare i mercati seguendo le disposizioni regionali, ma senza dover chiedere il consenso alla stessa Regione. Viceversa altre Regioni
stabiliscono che per poter istituire nuovi mercati e per ampliare quelli
esistenti occorre il previo nulla osta della stessa Regione.
Conclusivamente si deve affermare che anche per questa fattispecie occorre seguire le disposizioni e gli indirizzi contenuti nelle norme della propria Regione.
4. Regolamento del mercato: contenuti (1)
In uno con l’istituzione del mercato, i Consigli comunali devono
approvare il regolamento di gestione del mercato (uno per ciascun
mercato), nel quale determinare l’ampiezza complessiva dell’area
destinata a mercato, il numero e la superficie dei posteggi, le procedure da osservare per il caso di spostamento da un luogo ad un
altro del mercato anche ai fini della riassegnazione dei posteggi, la
(1) T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 21 marzo 2005, n. 642:
«Ai sensi dell’art. 29, comma 4, lett. b) d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, è legittima la
norma di un regolamento comunale che, al fine di scongiurare la decadenza dalla
concessione di un posteggio ad uso mercato per mancato utilizzo, prescrive a carico dell’interessato un onere di collaborazione con l’Amministrazione, la cui inosservanza introduca una forma di presunzione relativa di carenza di cause impedienti
la decadenza stessa e che consenta di definire il procedimento sulla base della sola
constatazione del fatto materiale del detto mancato utilizzo, esonerando il Comune
dall’effettuare ulteriori indagini, anche nel caso in cui risultino agli atti indizi circa
la ricorrenza degli elementi giustificativi dell’assenza medesima».
298
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
quantità e le modalità di assegnazione dei posteggi agli «imprenditori agricoli» (ogni anno o anche con concessione decennale come
previsto da qualche Regione) e giornalmente agli spuntisti, quale
organo comunale deve approntare le diverse graduatorie (la Giunta
comunale, l’apposita commissione dei mercati, il Comando degli
agenti municipali, ecc.), quando e per quanto tempo viene pubblicata all’albo pretorio la graduatoria, se e quale possibilità ed entro
quanto tempo i commercianti possono presentare richieste di rettifica della graduatoria, chi decide definitivamente sulle richieste di
rettifica e quanto altro ritenuto utile od opportuno per una trasparente attività amministrativa, con l’avvertenza, però, che occorre
seguire senza travalicare le direttive o gli indirizzi emanati dalla
propria Regione.
Malgrado l’obbligatorietà, generalmente prevista, di tale regolamentazione, una Regione ha previsto che il regolamento è obbligatorio soltanto «per le fiere con oltre 100 posteggi e per i mercati con
oltre 50 posteggi»!
A parte la legittimità e/o la possibile illegittimità degli indirizzi
forniti dalle Regioni, i Comuni sono tenuti ad osservare le leggi emanate dalla propria Regione.
5. Le modalità di assegnazione dei posteggi
È stato detto sopra che il regolamento dei mercati, fra le altre
cose, deve contenere precise indicazioni procedurali per l’assegnazione dei posteggi in generale, cioè per la concessione decennale agli
operatori commerciali mediante bando di concorso, per l’assegnazione agli «imprenditori agricoli» (annualmente o per un decennio)
con bando o meno e comunque sulla base del numero di presenze
conseguite da ciascuno nello specifico mercato, agli «spuntisti», cioè
ai non concessionari di posteggio nel medesimo mercato ai quali
vengono concessi giornalmente i posteggi temporaneamente lasciati
liberi dai concessionari. A tutti l’assegnazione temporanea o definitiva dei posteggi deve avvenire previa formazione di apposita graduatoria in via principale sulla base delle presenze maturate nello
specifico mercato. Relativamente alla procedura di assegnazione dei
posteggi decennali è stata fatta ampia descrizione ai paragrafi da 22
a 25 del precedente Cap. I di questa Parte II ai quali facciamo rinvio.
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
299
6. Computo delle presenze dei partecipanti all’assegnazione
giornaliera dei posteggi temporaneamente vacanti (agli
spuntisti)
La previgente normativa prevedeva già che ai fini dell’assegnazione giornaliera dei posteggi temporaneamente non occupati dai
concessionari si dovevano computare come presenze nel mercato il
numero di volte che l’operatore non concessionario di posteggio si
sia presentato sperando di ottenere l’assegnazione provvisoria del
posteggio vacante, prescindendo dalla considerazione che abbia o non
abbia ottenuto l’assegnazione, cioè prescindendo dal fatto che abbia
potuto o meno svolgere l’attività salvo il caso in cui l’operatore abbia
volontariamente rinunciato all’assegnazione.
La predetta disciplina non è stata mutuata dal d.lgs. 114/1998,
tant’è che al comma 11 dell’art. 28 è detto che i posteggi sono assegnati nel «periodo di non utilizzazione da parte del titolare ai soggetti legittimati ad esercitare il commercio sulle aree pubbliche, che
vantino il più alto numero di presenze sul mercato», ma, meritevolmente, è stata ripresa da molte Regioni, per cui la procedura delle
presenze virtuali, nella specifica fattispecie, si applica a tutti i mercati.
7. Posteggi per la vendita di particolari prodotti stagionali
Molto opportunamente una Regione stabilisce che i Comuni possano prevedere (ovviamente negli specifici regolamenti dei mercati e
delle fiere) la esclusiva vendita di determinate categorie di prodotti,
ovvero mercati specializzati destinati almeno per il 70% dei posteggi
alla vendita del medesimo prodotto e/o di prodotti affini.
È anche ammesso, per particolari motivi, prevedere ed istituire
posteggi fuori dei mercati (normalmente per la vendita di particolari
prodotti locali: angurie, meloni, peperoni, uva, melanzane, pomodori, arance, fiori, ecc.), definiti posteggi extramercatali.
8. Possibilità di affidare ad operatori commerciali la gestione
dei mercati (e delle fiere)
Anche se è un principio di carattere generale, alcune Regioni prevedono espressamente la possibilità che il Comune, previa stipula-
300
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
zione di apposita convenzione (= contratto di gestione), affidi la gestione del mercato (o della fiera) agli operatori alla condizione che
la richiesta venga fatta da tanti soggetti che rappresentino più del
50% dei concessionari di posteggio, od anche la possibilità di affidare la gestione «a consorzi di operatori» che rappresentino almeno il
51% dei titolari di posteggio nel mercato o nella fiera. Una Regione
prevede la possibilità di affidare la gestione della fiera o del mercato
anche «ad altri soggetti esterni».
9. Definizione delle tipologie delle fiere
Alcune Regioni hanno tentato di dare una definizione delle tipologie delle fiere, ma si limitano a distinguere soltanto due tipi:
– fiera locale quella che riveste interesse soltanto locale e che si
svolge (secondo la Regione Lombardia) al fine di promuovere e valorizzare i centri storici, le vie e i quartieri;
– fiera specializzata quella ove una elevata percentuale (per la Lombardia il 90%) dei posteggi è destinata alla vendita di prodotti appartenenti prevalentemente alla stessa specie merceologica (del medesimo genere, affini o complementari).
Il d.lgs. 114/1998 ha volutamente ignorato le c.d. «sagre»; invece
una Regione tende ad eliminare la dizione «fiera», tant’è che tutte le
manifestazione commerciali di vendita al dettaglio su aree pubbliche le definisce «mercati» (ritengo che sia un errore eliminare dalla
tradizione popolare le predette dizioni di fiere e sagre).
10. Presenze nelle fiere
Presenze maturate nelle fiere, a differenza di quelle «virtuali» dei
mercati, sono soltanto le presenze effettive, cioè quelle in cui l’operatore effettivamente ha esercitato l’attività nella stessa fiera (non è
condivisibile la innovazione portata dalla Regione Lombardia che
«sono considerate presenze in una fiera le date in cui l’operatore è in
graduatoria in tale fiera anche se non vi ha svolto l’attività». Considerare presente un operatore che avesse rinunciato all’assegnazione
del posteggio non è eccessivo oltre che illegittimo perché in contrasto con la legge nazionale?).
La innovazione della Regione Lombardia non può essere condivisa (è stato detto sopra) anche perché la lettera g) del comma 1 del-
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
301
l’art. 27 del d.lgs. 114/1998 testualmente stabilisce che si intendono,
«per presenze effettive in una fiera, il numero delle volte che l’operatore ha effettivamente esercitato l’attività in tale fiera».
11. Assegnazione dei posteggi delle fiere
Alcune Regioni si limitano a fare espresso rinvio alla disciplina
stabilita per l’assegnazione dei posteggi mercatali, ma la procedura,
per alcuni particolari, è diversa e qualche Regione l’ha notevolmente
diversificata.
Normalmente per l’assegnazione dei posteggi delle fiere nello specifico regolamento comunale di ciascuna fiera sono previsti i termini di presentazione delle domande e quelli per l’approntamento e per
la pubblicazione della graduatoria di merito osservando i seguenti
criteri di priorità:
– maggior numero di presenze effettive conseguite dai singoli
operatori nella specifica fiera;
– maggiore anzianità di iscrizione nel registro delle imprese. Questo criterio si applica, soltanto, in caso di parità di presenze e nel
caso di ulteriore parità si attribuisce rilevanza alla data di spedizione o di presentazione della domanda.
Nei mercati divisi per settori si rende necessario approntare due
distinte graduatorie, una per ogni settore.
Per prassi consolidata in molti Comuni i posteggi non occupati
all’apertura della fiera, cioè all’orario stabilito dal Comune nel regolamento, sono assegnati agli operatori presenti che pur essendo stati
collocati in graduatoria non hanno ottenuto l’assegnazione. In caso
di ulteriori disponibilità, dopo l’assegnazione agli inclusi nella graduatoria, si assegnano agli operatori presenti benché non inclusi in
graduatoria.
Nella quasi generalità le Regioni stabiliscono che allo stesso operatore può essere assegnato un solo posteggio; alcune Regioni invece
consentono l’assegnazione di due posteggi per operatore, con la medesima autorizzazione.
Non è consentito allo stesso operatore presentare più domande
di assegnazione di posteggio, anche se è titolare di più autorizzazioni.
La concessione del posteggio nelle fiere «ha durata limitata ai
giorni della fiera», tuttavia qualche Regione prevede la concessione
dei posteggi delle fiere con «durata decennale» ed anche per più fie-
302
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
re che si svolgano nello stesso Comune nel corso dell’anno. In questa
ipotesi, la Regione Veneto prevede che «l’assenza per due volte consecutive nella medesima fiera comporta la decadenza della concessione del posteggio».
12. Mercati riservati esclusivamente alla vendita diretta da parte
degli imprenditori agricoli - Istituzione, gestione e funzionamento
Con una procedura, affatto consueta e considerata “quantomeno” strana (e comunque non legittima costituzionalmente) sono stati
istituiti speciali mercati “riservati” all’esercizio di vendita diretta
da parte degli imprenditori agricoli, infatti, innovativamente sia per
la procedura adottata e sia per il contenuto nella legge 27 dicembre
2006, n. 296 (finanziaria 2007) (2), al comma 1065 dell’art. 1, previa
giustificazione con la finalità «di promuovere lo sviluppo dei mercati
degli imprenditori agricoli a vendita diretta», stabilisce che con decreto del Ministro delle politiche agricole «non avente natura regolamentare» (quindi, avente natura normativa?) «sono stabiliti i requisiti
uniformi e gli standard per la realizzazione» dei mercati riservati
(=esclusivamente) alla vendita diretta da parte degli imprenditori
agricoli «anche in riferimento alla partecipazione degli (stessi) imprenditori …, alle modalità di vendita e alla trasparenza dei prezzi, nonché
le condizioni per beneficiare degli interventi previsti dalla legislazione
in materia».
In adempimento della suddetta incombenza, il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, dopo le prescritte consultazioni con le rappresentanze e gli organi interessati, ha provveduto (anche se non in modo esaustivo) con il decreto 20 novembre 2007 (3), a
stabilire le modalità di istituzione di tali mercati, il cui contenuto
viene di seguito esplicitato.
(2) In G.U. 27 dicembre 2006, n. 199 s.o. n. 244/L.
(3) In G.U. 29 dicembre 2007, n. 301.
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
303
12.1. Modalità e procedure per l’istituzione o per concedere l’autorizzazione ad altri perché istituiscano i mercati «riservati» ai produttori agricoli
L’art. 1 del d.m. 20 novembre 2007 definisce (in modo sommario
ed incompleto) «le linee di indirizzo per la realizzazione dei mercati
riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli» e per
tale finalità stabilisce:
– che i Comuni, singoli, consorziali o associati fra loro, di propria iniziativa «o a richiesta degli imprenditori, singoli o associati»,
anche con richiesta formulata «attraverso le associazioni di produttori o di categoria» (la dizione «associazioni di categoria» porterebbe a
supporre che anche le eventuali associazioni fra produttori agricoli
non imprenditori sarebbero abilitati ad avanzare le istanze di istituzione di questi mercati riservati, ma una simile interpretazione sarebbe oltre che erronea, fondamentalmente illegittima, perché tanto
l’art. 2135 del c.c., quanto questi speciali mercati riguardano la vendita diretta al dettaglio dei prodotti agricoli, effettuata dagli imprenditori agricoli iscritti al Registro delle imprese e non sono più ammesse a vendere i produttori non imprenditori agricoli). Conseguentemente si può affermare che il d.m. demanda «l’obbligo» ai Comuni o
motu proprio o su richiesta di singoli o gruppi di imprenditori agricoli e/o delle associazioni degli imprenditori di istituire i mercati
«riservati» alla vendita diretta dei prodotti agricoli;
– che giusta il disposto del terzo comma dell’art. 4 del d.m., i Comuni, oltre che istituire direttamente i mercati «riservati» alla vendita dei prodotti agricoli, hanno anche la potestà e l’onere di autorizzare l’istituzione degli stessi mercati da parte delle associazioni di
categoria che ne fanno richiesta; infatti, il terzo comma stabilisce
che: «I Comuni istituiscono o autorizzano i mercati agricoli di vendita diretta sulla base di un disciplinare (per chi scrive disciplinare =
regolamento) di mercato che regoli le modalità di vendita …». Da tale
prescrizione consegue che i mercati «riservati» alla vendita diretta
dei prodotti agricoli o li istituiscono i Comuni (di propria iniziativa
o su sollecitazione delle associazioni di categoria), oppure, in alternativa, che sono i Comuni ad autorizzare le associazioni richiedenti
ad istituire gli stessi speciali mercati.
Occorre evidenziare che il secondo periodo del secondo comma
dell’articolo 1 del d.m. precisa che «Le richieste di autorizzazione (relative all’istituzione di questi “riservati” mercati, devono essere) complete in ogni loro parte (e che), trascorsi inutilmente sessanta giorni
304
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
dalla presentazione, si intendono accolte» (= silenzio assenso) e che
tale dizione non è di facile interpretazione. Infatti, il d.m. manca delle
necessarie puntualizzazioni circa i contenuti dell’istanza di autorizzazione all’istituzione di questi mercati, per cui, con uno sforzo di
fantasia si afferma che «le associazioni di produttori e di categoria»,
oltre che chiedere la istituzione di questi speciali mercati da parte
dell’ente locale, hanno la possibilità di chiedere (ai Comuni singoli,
associati o consorziati) di essere autorizzate ad istituire loro stesse i
mercati «riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli». In ogni caso, le domande devono essere corredate delle notizie, attestazioni e dichiarazioni preventivamente stabilite dall’Amministrazione locale nel cui territorio il mercato deve sorgere (dal momento che il d.m. non indica quale debba essere il contenuto delle
istanze ed il rinvio fatto dal comma 3 dell’art. 3 al disciplinare di
mercato di cui al successivo art. 4, comma 3, ci porterebbe a concludere che nel caso il Comune o il Consorzio di Comuni non abbia
approvato il disciplinare del mercato (= il regolamento) non si potrebbero presentare domande di istituzione di questi particolari mercati, perché non verrebbero accettate, ma una simile conclusione
sarebbe aberrante ed illegittima perché il ritardo o la trascuratezza
della pubblica amministrazione non può farsi ricadere sulle necessità pubbliche).
a) La regolamentazione dei mercati «riservati»
È stato già detto (e qui si ripete: repetita iuvant), che il decreto
ministeriale non stabilisce, in modo efficace e fattivo, le procedure e
le modalità di istituzione dei mercati «riservati», tuttavia, a rigore
l’istituzione deve avvenire con deliberazione del Consiglio comunale, analogamente a come si procede per i mercati pubblici, con la
contestuale approvazione del regolamento di gestione dello stesso
mercato (dal decreto chiamato disciplinare).
Il regolamento (o disciplinare) del mercato deve stabilire le modalità di vendita (malgrado le vendite in questi speciali mercati non
siano assoggettate alla disciplina del commercio – comma 2, dell’art. 3 del medesimo d.m.), anche in conformità dei principi e dei
criteri vigenti localmente, comunque devono essere sempre «finalizzati alla valorizzazione della tipicità e della provenienza dei prodotti medesimi».
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
305
b) Località e locali per i mercati «riservati» alla vendita diretta degli
imprenditori agricoli
Il terzo comma dell’art. 1 del d.m. stabilisce che «I mercati agricoli di vendita diretta possono essere costituiti (= possono trovare allocazione), su area pubblica, in locali aperti al pubblico (quest’ultima
affermazione, a ben vedere, favorirebbe la costruzione di speciali mercati assimilabili ai centri commerciali, cioè il mercato si può realizzare in una costruzione edilizia, avente più box per i singoli produttori e servizi comuni: entrate, corridoi, ecc.), nonché su aree di proprietà privata». Anche la possibilità di creare mercati «riservati» su
aree di proprietà privata fa sorgere molti dubbi, anche perché non
essendo questi mercati pubblici esercizi, né locali aperti al pubblico,
nemmeno un controllo amministrativo o igienico-sanitario potrebbe
essere effettuato senza il previo consenso di accesso da parte del proprietario del terreno.
c) Promozione pubblicitaria
Il quarto comma dell’art. 1 del d.m. stabilisce, a carattere generale, che tutti gli enti pubblici indicati nel medesimo comma, nei limiti
delle ordinarie dotazioni di bilancio (discrezionalmente), «promuovono azioni di informazione per i consumatori sulle caratteristiche
qualitative dei prodotti posti in vendita».
12.2. Chi è ammesso a vendere nei mercati «riservati» i prodotti
agricoli come ricavati, od anche previa manipolazione o trasformazione - La sede dell’azienda agricola
L’art. 2 del d.m. stabilisce che la vendita diretta nei mercati agricoli «riservati» possono esercitarla (soltanto) gli imprenditori agricoli
iscritti nel Registro delle imprese di cui all’art. 8 della legge 24 dicembre 1993, n. 580 (4) e che rispettino anche le seguenti condizioni:
a) l’azienda agricola di produzione deve essere sita nel territorio
della Regione in cui è compreso il Comune sede del mercato «riser(4) La legge citata ha per titolo «Riordinamento delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura»; sarebbero stati più puntuali la citazione ed il
rinvio al regolamento di attuazione di cui al d.P.R. 7 dicembre 1995, n. 581, il cui
art. 7 annovera al n. 7 l’iscrizione al registro delle imprese degli imprenditori agricoli
di cui all’art. 2135 c.c.
306
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
vato», oppure che l’azienda agricola sia situata nell’ambito del territorio diversamente stabilito dall’amministrazione comunale competente (nel regolamento o disciplinare di cui l’amministrazione locale
deve dotarsi è data facoltà di stabilire ambiti territoriali più ristretti
o più ampi del territorio regionale di appartenenza);
b) i prodotti messi in vendita nei «mercati agricoli di vendita diretta di prodotti agricoli» devono provenire dalla propria azienda
dell’imprenditore o dalle aziende dei soci imprenditori agricoli, qualora alla vendita provvede una cooperativa tra imprenditori agricoli.
I prodotti agricoli possono essere venduti così come ottenuti dalla
produzione ed anche dopo averli manipolati o trasformati (esempio,
in olio, vino, farina, pane, ecc.) (5). È anche ammessa la vendita di
prodotti agricoli provenienti da aziende terze, purché le aziende produttrici siano site nell’ambito del territorio di cui alla precedente lettera a) e nel rispetto dei limiti di cui all’art. 2135 c.c. (6);
c) gli imprenditori siano in possesso dei requisiti previsti dall’art.
4, comma 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228, in base al
quale non possono esercitare l’attività coloro che, nell’ultimo quinquennio abbiano subito una condanna, con sentenza passata in giudicato, per delitti in materia di igiene e sanità o di frode nella preparazione degli alimenti. Il divieto perde efficacia (e fa riacquistare la
capacità a vendere) trascorsi cinque anni dal passaggio in giudicato
della sentenza di condanna.
All’esercizio dell’attività di vendita, nei mercati «riservati», devono provvedere direttamente i titolari delle imprese individuali o i loro
familiari coadiuvanti, ovvero i soci di società agricole o delle società
di cui all’art. 1, comma 1094, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
per il quale «si considerano imprenditori agricoli le società di persone e le società a responsabilità limitata, costituite da imprenditori
agricoli, che esercitano esclusivamente le attività dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e va-
(5) Il comma 3 dell’art. 2135 c.c. stabilisce che «Si intendono comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o dal bosco o dall’allevamento di animali».
(6) Relativamente ai «limiti di prevalenza» l’art. 2135 c.c. al terzo comma (giusta
quanto riportato alla nota precedente) stabilisce che si intendono comunque connesse all’attività agricola i prodotti «ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del
fondo o del bosco o dall’allevamento di animali, …».
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
307
lorizzazione di prodotti agricoli ceduti dai soci», nonché il personale
dipendente dalle imprese sia individuali che societarie.
Non risultano precisate le modalità di accesso a questi «speciali»
mercati, cioè se abbisognano di autorizzazione (7), o di accertamento dell’effettiva iscrizione al Registro delle imprese, né se i familiari
delle imprese individuali ed i dipendenti delle imprese, familiari e
societarie, debbano essere muniti di qualche autorizzazione e/o attestato, tuttavia a codeste, ed anche ad altre, carenze devono provvedere (nel regolamento o disciplinare del mercato) i Comuni sede dei
mercati. Nel successivo paragrafo 12.3, interpretando l’art. 3 del d.m.
si consiglia ai Comuni, nel regolamento o disciplinare del mercato,
di puntualizzare che: Per poter partecipare ai mercati agricoli di
vendita diretta dei propri prodotti occorre presentare al Comune
sede del mercato domanda, in duplice esemplare, di assegnazione
di un posteggio con indicate le generalità del richiedente, gli estremi dell’iscrizione del registro delle imprese, i dati di ubicazione
dell’azienda e la specificazione dei prodotti di cui si intende praticare la vendita. Con finalità autorizzatoria, il Comune potrebbe
rilasciare copia dell’istanza con annotato il numero del posteggio assegnato, datato e sottoscritto dall’addetto al servizio, oppure prevedere di rilasciare apposita autorizzazione/concessione.
•
Etichettatura ed igiene e sanità dei prodotti posti in vendita nei mercati «riservati»
Il terzo comma dell’art. 2 del d.m. stabilisce che i prodotti messi
in vendita nei mercati agricoli di vendita diretta devono:
– essere etichettati nel rispetto della disciplina in vigore per i singoli prodotti, con l’indicazione del luogo di origine territoriale e dell’impresa produttrice (questa prescrizione è ritenuta eccessiva, anche
perché in luogo dell’etichettatura, allo scopo potrebbe essere idoneo
e sufficiente indicare tali dati nel cartello indicante il prezzo di vendita dei singoli prodotti);
– essere conformi alle norme igienico-sanitarie di cui al regolamento n. 852/2004 CE ed assoggettati ai prescritti controlli da parte
delle competenti autorità sanitarie.
(7) Anche se l’ultimo comma dell’art. 3 del d.m., trattando delle sanzioni, stabilisce che il Comune «può» (quindi facoltativamente) disporre la revoca dell’autorizzazione.
308
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
12.3. Disciplina amministrativa dei mercati agricoli «riservati»
di vendita diretta, controlli comunali all’esercizio dell’attività e sanzioni da applicare in caso di violazione delle norme che regolano l’attività
L’articolo 3 del d.m. ha la presunzione di dettare la disciplina
amministrativa dei mercati agricoli di vendita diretta ed a tal fine:
– stabilisce che sono fatte salve le disposizioni, relative alla vendita diretta dei prodotti agricoli, emanate dalle singole Regioni e dalle
Province autonome di Trento e Bolzano, e laddove i predetti Enti
non abbiano emanato specifiche disposizioni, gli imprenditori agricoli, per poter partecipare ai mercati agricoli di vendita diretta, «devono ottemperare a quanto prescritto dall’art. 4 del decreto legislativo
18 maggio 2001, n. 228». A giudizio di chi scrive il rinvio non è affatto felice, perché gli 8 commi dell’art. 4, intitolato «Esercizio dell’attività di vendita» male si conciliano con l’istituzione di questi speciali
mercati. Qualche esempio serve a confermare l’asserzione:
– il comma 1 stabilisce che «Gli imprenditori agricoli, singoli o
associati, iscritti al Registro delle imprese … possono vendere direttamente al dettaglio, su tutto il territorio della Repubblica, i prodotti provenienti, in misura prevalente, dalle rispettive aziende, osservate le disposizioni vigenti in materia di igiene e sanità»;
– il comma 2 disciplina la vendita in forma itinerante e stabilisce
che è soggetta alla previa comunicazione al Comune del luogo ove ha
sede l’azienda;
– il comma 3 stabilisce il contenuto della comunicazione di cui al
comma 2;
– il comma 4 stabilisce che se si intende esercitare l’attività di
vendita non in forma itinerante (su area pubblica, in locali aperti al
pubblico o su posteggio mercatale) «la comunicazione è indirizzata al
sindaco del Comune in cui si intende esercitare la vendita».
Orbene se la finalità del rinvio fatta dall’art. 4 citato è quella di
prescrivere le modalità di partecipazione ai mercati «riservati» per la
vendita diretta dei prodotti agricoli, molto più semplice e chiaro sarebbe stato stabilire che: per poter partecipare al mercato agricolo
di vendita diretta dei propri prodotti occorre presentare al Comune, sede del mercato domanda di assegnazione di un posteggio con
indicate le generalità del richiedente, dell’iscrizione nel registro delle
imprese, gli estremi di ubicazione dell’azienda e la specificazione
dei prodotti di cui si intende praticare la vendita.
Il comma 2 dello stesso art. 3, richiama la norma legislativa e
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
309
ribadisce che l’esercizio dell’attività di vendita all’interno dei mercati
agricoli di vendita diretta «non è assoggettato alla disciplina del commercio».
Il terzo comma stabilisce e puntualizza che:
a) il mercato agricolo di vendita diretta è assoggettato all’attività
di controllo del Comune nel cui territorio è sito il mercato;
b) il Comune deve far rispettare, agli imprenditori agricoli ammessi alla vendita nel mercato, i regolamenti comunali in materia di
commercio, nonché le norme del d.m. e del «disciplinare» (che per
chi scrive è il regolamento) del mercato che deve essere adottato con
deliberazione consiliare.
Con formulazione assolutamente generica nell’ultima parte del
comma 3 dell’art. 3 il d.m. stabilisce che «In caso di più violazioni
(quindi di due o più violazioni, a discrezione!), delle disposizioni che
regolano l’attività di vendita, commesse anche in tempi diversi (occorre stabilire un limite di tempo, esempio: entro l’anno), il Comune
(facoltativamente il dirigente del servizio comunale!) può disporre la
revoca dell’autorizzazione (è soltanto qui che si fa riferimento ad
una autorizzazione; sarebbe stato più opportuno sanzionare le violazioni con la revoca della concessione del posteggio assegnato nello
speciale mercato)».
12.4. Modalità di vendita dei prodotti agricoli: trasformazione dei
prodotti agricoli all’interno dei mercati. Attività culturali,
didattiche e dimostrative all’interno dei mercati - Comunicazioni da fare agli assessorati regionali all’agricoltura
Il comma 1 dell’art. 4 del d.m. prevede che «All’interno dei mercati agricoli di vendita diretta è ammesso l’esercizio dell’attività di trasformazione dei prodotti agricoli da parte degli imprenditori agricoli
nel rispetto delle norme igienico-sanitarie richiamate al comma 3, dell’art. 2».
Il carattere dimostrativo della trasformazione dei prodotti agricoli, oltre ad essere «didattico-culturale», costituisce pur sempre una
simpatica forma di attrazione pubblicitaria.
Di larga portata è il contenuto del secondo comma del citato art.
4 del d.m., in quanto prevede che: «All’interno dei mercati agricoli di
vendita diretta possono essere realizzate attività culturali, didattiche e
dimostrative legate ai prodotti alimentari, tradizionali ed artigianali del
territorio rurale di riferimento, anche attraverso sinergie e scambi con
310
PARTE II - IL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE
altri mercati autorizzati». La previsione è ampiamente condivisa se
gli scambi avvengono con altri mercati riservati alla sola vendita di
prodotti agricoli, si ritengono impropri ed affatto culturali se gli scambi si debbano realizzare con i mercati tradizionali.
Il comma 3 dell’art. 4 del d.m. stabilisce che: «I Comuni istituiscono o autorizzano i mercati agricoli di vendita diretta sulla base di
un disciplinare di mercato che regoli le modalità di vendita …», di cui
si è già detto in precedenza ed è stato chiamato «Regolamento del
mercato» quello che nel decreto ministeriale è definito «disciplinare» ed è stato anche detto che qualunque sia il nome attribuito, trattandosi, realisticamente, di una regolamentazione che deve disciplinare sia la fase amministrativa e sia la fase gestionale del mercato
l’atto va approvato con deliberazione del Consiglio comunale, possibilmente con la medesima deliberazione che istituisce il mercato di
vendita diretta.
Lo stesso terzo comma, in finale, stabilisce, a sua volta, che i
Comuni sono tenuti a dare comunicazione dell’istituzione di questi
speciali mercati al proprio Assessorato regionale all’agricoltura e/o
della Provincia di Trento o di Bolzano, di appartenenza.
Il quarto comma del citato art. 4 del d.m. stabilisce, a conclusione, che: «I Comuni favoriscono la fruibilità dei mercati agricoli di vendita diretta anche mediante la possibilità, per altri operatori commerciali, di fornire servizi destinati ai clienti dei mercati». Si ritiene che
questa apertura potrebbe dar luogo a non auspicate o auspicabili interferenze tra i mercati tradizionali ed i mercati «esclusivi».
12.5 Considerazioni conclusive sull’istituzione dei mercati esclusivi
Il contenuto del d.m., relativamente alle procedure ed alle modalità di istituzione e di esercizio dei mercati «riservati», realisticamente
è eccessivamente approssimativo, generico ed incompleto; infatti, non
risultano stabilite le esatte modalità e le procedure per l’istituzione,
la regolamentazione e la gestione dei mercati esclusivamente riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli, per cui è
demandato alle Amministrazioni comunali o più opportunamente alle
Regioni, se condividono l’istituzione, di colmare i vuoti del decreto
ministeriale.
La non assimilazione di questi speciali mercati alle attività commerciali (si cfr. comma 2, dell’art. 3 del d.m. laddove è precisato che
CAP. IV - MERCATI E FIERE: ISTITUZIONE, GESTIONE, POSTEGGI, PRESENZE
311
l’attività di vendita nei mercati agricoli «non è assoggettata alla disciplina del commercio»), comporta che ogni «mutuazione» dai principi
e della disciplina commerciale è pur sempre arbitraria.
In ogni caso, se non intervengono disposizioni regionali ad integrare le scarne disposizioni contenute nel d.m., viene lasciata ampia
discrezionalità alle amministrazioni comunali di inserire, nel regolamento o disciplinare del mercato, concrete norme di organizzazione e di esecuzione conformemente agli usi ed abitudini locali.
PARTE TERZA
Le rivendite di giornali e riviste
AVVERTENZA
La trattazione che segue fa espresso riferimento alla normativa
nazionale e si applica nelle Regioni che non hanno approvato una
propria disciplina per le rivendite di giornali e riviste.
Nel territorio delle Regioni che con proprie leggi hanno disciplinato le rivendite di giornali e riviste (e sono già parecchie), essendo prevalente la normativa regionale su quella statale, si deve
necessariamente fare riferimento ed applicare la disciplina adottata dalla propria Regione, anche se spesso le norme regionali sono
copia conforme di quelle nazionali.
Conseguentemente la trattazione che segue è idonea e da seguire nelle Regioni che non hanno disciplinato con proprie leggi le
rivendite di giornali e riviste.
1. Principi normativi e di carattere generale
Originariamente con gli articoli 52 e 54 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 sono state accordate:
– alle Regioni la «delega» in materia di programmazione e di direttiva in materia di rivendite di giornali e riviste;
– ai Comuni la competenza a rilasciare le autorizzazioni per le
rivendite di giornali e riviste, nel ripetto delle leggi dello Stato e sulla
base dei principi di programmazione e delle direttive emanati dalla
rispettiva Regione.
La disciplina normativa: d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, che attualmente
regola il settore (1)
Il decreto legislativo 24 aprile 2001, n. 170 «Riordino del sistema
di diffusione della stampa quotidiana e periodica» disciplina il settore delle vendite dei quotidiani e dei periodici. Tale decreto ha sostituito ed abrogato la previgente disciplina che era contenuta nell’art.
14 della legge 5 agosto 1981, n. 416 dal titolo: «Disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria».
Le Regioni, a loro volta, sono tenute ad emanare «la disciplina
delle modalità e condizioni di vendita della stampa quotidiana e periodica» e più puntualmente, sulla base del d.lgs. n. 170/2001, devo-
(1) Le disposizioni contenute nel d.lgs. che si annota si applicano nelle Regioni
che con proprie leggi non hanno disciplinato, ex novo, il settore, posto che, in forza
di quanto dispone il titolo V della Costituzione, come introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, tutte le Regioni avendo, anche, potestà legislativa in
materia di commercio e di rivendite di giornali e riviste, così come hanno già fatto
alcune Regioni, ben possono disciplinare il settore autonomamente con proprie leggi.
Si precisa, però, per ogni buon fine, che le Regioni che non hanno disciplinato
con proprie leggi le rivendite di giornali e riviste non hanno potestà di dettare norme sospensive o limitative relative all’applicazione del d.lgs. che si annota.
316
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
no emanare «gli indirizzi per la predisposizione da parte dei Comuni
dei piani di localizzazione dei punti di vendita esclusivi», dei quali, al
momento, non è possibile fornire precisazioni.
2. Punti di vendita esclusivi e non esclusivi - A chi può essere
rilasciata l’autorizzazione per punti di vendita non esclusivi
La normativa in atto vigente, portata dal decreto legislativo 24
aprile 2001, n. 170 sul «Riordino del sistema di diffusione della stampa
quotidiana e periodica», all’art. 1 stabilisce che gli esercizi di vendita
della stampa quotidiana e periodica sono dei seguenti due tipi:
1) autorizzazioni per «punti di vendita esclusivi», cioè esercizi nei
quali si commerciano «soltanto» giornali e riviste (sono compresi i
chioschi e gli esercizi che vendono solo giornali e riviste);
2) autorizzazioni per «punti di vendita non esclusivi», cioè che vengono rilasciate agli esercizi che già vendono altre merci ed alle quali
collateralmente viene aggiunta la vendita di giornali e riviste (2).
Occorre ricordare che queste autorizzazioni possono essere rilasciate soltanto alle tabaccherie, ai distributori di carburanti, ai bar,
agli esercizi commerciali appartenenti alle medie e grandi strutture
di vendita aventi superficie negoziale superiore a 700 mq., alle librerie con superficie negoziale minima di mq. 120, agli esercizi c.d. specializzati nella vendita di un dato prodotto o di una gamma di prodotti, ma in questo caso la vendita deve essere limitata alle sole riviste che illustrano le medesime specializzazioni.
2.1. Punti di vendita non esclusivi: possono vendere solo giornali o solo periodici?
L’art. 1 del d.lgs. n. 170/2001, alla lett. b) del comma 2, stabilisce che
sono punti di vendita non esclusivi gli esercizi che in aggiunta ad altre
merci «sono autorizzati alla vendita di quotidiani ovvero periodici».
(2) Secondo la rigida interpretazione letterale, la vendita dovrebbe essere limitata
a soli giornali od a sole riviste. Invece, secondo l’interpretazione «evolutiva», la dizione del d.lgs. «quotidiani ovvero periodici» va intesa nel senso che consente, a discrezione degli interessati, «di porre in vendita una sola o entrambe le tipologie». Il contrasto predetto (e della giurisprudenza amministrativa citata nei successivi paragrafi)
veniva eliminato se fosse stata approvata la proposta del Ministro Bersani (da inserire nelle liberalizzazioni del gennaio 2007). Ogni determinazione, però, è stata rinviata all’approvazione del pacchetto «Edicole» da approvare nel corso dell’anno 2007,
ma non è stato approvato ed il disegno di legge è decaduto.
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
317
Sul termine «ovvero» contenuto nell’inciso si è scatenata una enorme disputa sia giuridica che filologica, per stabilire se gli esercizi
«non esclusivi» possano essere autorizzati a vendere soli quotidiani,
o soli periodici, oppure congiuntamente entrambe le produzioni editoriali.
Non esiste dubbio che «ovvero» sia una «congiunzione coordinata disgiuntiva», per cui, interpretando letteralmente la norma giuridica, non può non concludersi che l’autorizzazione, in fattispecie,
debba essere rilasciata per la vendita di soli giornali o di soli periodici, e non per entrambi i prodotti editoriali.
Vero è, però, che il decreto legislativo 170/2001 deve essere esaminato nel suo complesso e principalmente relativamente alla finalità che è quella di ottenere la massima diffusione della stampa, da
cui non si può che ottenere che anche gli esercizi non esclusivi devono essere autorizzati a vendere i giornali ed i periodici, congiuntamente.
Posto il problema conviene ora esaminare l’orientamento giurisprudenziale, amministrativo e politico:
– secondo il T.A.R. Abruzzo (sentenza n. 757/2001) il termine «ovvero» non avrebbe significato disgiuntivo, ma rafforzativo, per cui
l’autorizzazione per i punti non esclusivi dovrebbe essere accordata
per la vendita congiunta di giornali e riviste;
– di contro, secondo il T.A.R. Piemonte, l’ovvero dell’art. 1, comma 2 del d.lgs. n. 170/2001 «va interpretato nel senso che il regime
autorizzatorio per gli esercizi non esclusivi, che quindi vendono anche
pubblicazioni quotidiane o periodiche, deve comportare la scelta tra i
due generi commerciali» (sez. I, 26 novembre 2003, n. 1681, in precedenza 13 febbraio 2002, n. 315);
– diversamente, invece, il T.A.R. Veneto sostiene che «l’ovvero»
dell’art. 1, comma 2 del d.lgs. n. 170/2001 non sarebbe determinante,
perché oscuro e lacunoso, per cui è preferibile la tesi che «consente
di porre in vendita, a discrezione degli interessati, nei punti di vendita
non esclusivi, una sola o entrambe le tipologie di stampa». Sulla base
di tali principi la massima pubblicata della sentenza così è stata formulata: «I punti di vendita non esclusivi sono autorizzati alla vendita,
in aggiunta ad altre merci, di quotidiani ovvero di periodici, va interpretato nel senso che esso consente, a discrezione degli interessati, di
porre in vendita nei punti di vendita medesimi una sola o entrambe le
tipologie di stampa» (sez. III, 28 maggio 2003, n. 3026);
– a sua volta il Ministero delle attività produttive, con la circolare
n. 3538/C del 28 dicembre 2001, ha affermato la possibilità di auto-
318
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
rizzare punti di vendita non esclusivi alla vendita, congiuntamente,
sia di quotidiani sia di periodici ed anche la possibilità di autorizzare, a seconda dei casi, una sola delle due tipologie;
– a loro volta le Regioni hanno stabilito: Lombardia, «i punti di
vendita non esclusivi sono autorizzati alla vendita di soli quotidiani
o di soli periodici»; il Veneto (decreti della Giunta n. 1409/2003 e n.
1806/2003 relativi ai criteri per le modalità di vendita dei giornali)
ha precisato che i punti di vendita non esclusivi sono autorizzati alla
vendita «dei soli quotidiani oppure dei soli periodici»;
– l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in merito
agli indirizzi restrittivi emanati da alcune Regioni, ha affermato che
le limitazioni imposte, «oltre ad apparire in contrasto con lo spirito
del decreto legislativo, introducono una significativa restrizione all’esercizio dell’attività di vendita che non appare sorretta da alcuna
giustificazione di interesse generale».
Ne consegue che anche l’Autorità garante è dell’avviso che il rilascio delle autorizzazioni per punti vendita non esclusivi debba avvenire per la vendita congiunta di giornali e riviste.
Infine, occorre ricordare che, avanti alla Commissione cultura della Camera dei deputati, era all’esame il disegno di legge n. 4164, presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di modifica del d.lgs.
n. 170/2001, in base al quale veniva accordata «la facoltà ai punti di
vendita non esclusivi di vendere sia i quotidiani che i periodici», tanto
a coloro che avevano effettuato la sperimentazione, quanto per il rilascio di nuove autorizzazioni), ma tale disegno di legge è ora decaduto.
Conclusione
Pur propendendo per la vendita congiunta, di giornali e riviste,
anche nei punti di vendita non esclusivi, allo stato della confusa e
non definitiva situazione, chi scrive, salomonicamente, consiglia di
osservare le direttive e gli indirizzi emanati dalla propria Regione
sino a quando non verranno approvate le «Modifiche e i chiarimenti» al d.lgs. n. 170/2001.
3. Chi può essere titolare di autorizzazione per l’esercizio di vendita di giornali e riviste: persone fisiche e società
L’abrogato art. 14 della legge 5 agosto 1981, n. 416, che disciplinava la procedura di rilascio dell’autorizzazione per la vendita di gior-
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
319
nali e riviste, al comma 6 stabiliva che «L’autorizzazione per la vendita di soli giornali quotidiani e periodici può essere rilasciata esclusivamente a persone fisiche». Soltanto nel caso di abbinamento della
rivendita di giornali ad altri settori merceologici l’autorizzazione
poteva essere rilasciata a persone fisiche ed a persone giuridiche.
Attualmente, la vigente normativa portata dal decreto legislativo
24 aprile 2001, n. 170, nessuna limitazione prevede relativamente ai
soggetti che possono essere titolari e/o intestatari delle autorizzazioni alle rivendite di quotidiani e periodici, per cui, in conformità del
rinvio dinamico fatto dal comma 1 dell’art. 9, in base al quale «per
quanto non previsto dal presente decreto si applica il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114», le autorizzazioni alla vendita di quotidiani e periodici, così come avviene per le autorizzazioni all’esercizio del commercio al dettaglio, possono essere rilasciate sia alle persone fisiche che alle società, sia società di persone che di capitali.
4. Requisiti morali che deve possedere chi chiede il rilascio di
una autorizzazione per un punto esclusivo di vendita di giornali e riviste
Anche i soggetti che aspirano ad ottenere il rilascio dell’autorizzazione per la vendita di giornali e riviste per «un punto esclusivo»,
in conformità del rinvio dinamico contenuto nel comma 1 dell’art. 9:
«Per quanto non previsto dal presente decreto si applica il decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114», devono possedere gli stessi requisiti morali elencati tassativamente nell’art. 5 del d.lgs. 114/1998. Per
la considerazione che l’argomento è stato trattato nella Parte I di
questo volume, per non ripeterci, a tale prima Parte facciamo rinvio.
Non rientrano nell’argomento qui trattato gli aspiranti ad ottenere l’autorizzazione per un «punto non esclusivo» di vendita di giornali e riviste, perché essendo già titolari di altra autorizzazione è da
presumere che siano in possesso dei requisiti previsti e prescritti
dall’art. 5 del d.lgs. 114/1998; tuttavia, non essendo per tutte le attività prescritti gli stessi requisiti morali, qualora si avesse il minimo
dubbio che l’esercente non possedesse tutti i requisiti prescritti dall’art. 5 del d.lgs. 114/1998 si consiglia di procedere all’accertamento
mediante richiesta al Casellario giudiziale del certificato penale generale.
320
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
5. Maggiore età per essere titolare di autorizzazione
Com’è noto il d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170 che disciplina ex novo
«il sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica» nulla
stabilisce relativamente alla procedura di rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio di rivendita di giornali e riviste e nemmeno relativamente ai requisiti che devono possedere i soggetti richiedenti e per
queste attività con il contenuto del comma 1 dell’art. 9 fa espresso
rinvio a quanto previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114. Invero relativamente all’età che devono avere gli aspiranti commercianti nulla dice il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114; tuttavia non par dubbio che l’aspirante commerciante o rivenditore di
giornali e riviste, alla pari di chiunque voglia svolgere un qualsiasi
tipo di attività, deve aver raggiunto la maggiore età (18 anni) ad eccezione del minore emancipato autorizzato a norma di legge all’esercizio dell’attività commerciale. Conseguentemente tanto il commerciante quanto il rivenditore di giornali devono aver raggiunto la maggiore età per poter essere titolari di autorizzazione.
6. Trattamento riservato agli emancipati e agli incapaci
Un discorso a parte deve essere fatto per gli emancipati e gli incapaci che intendano svolgere attività commerciale o di rivendita di
giornali e riviste; infatti con l’entrata in vigore del nuovo diritto di
famiglia di cui alla legge 8 marzo 1975, n. 39, è stato abrogato l’art.
391 del c.c. che disciplinava l’istituto della emancipazione con provvedimento del giudice, per cui attualmente, oltre al maggiorenne,
possono svolgere attività commerciale e/o essere titolari di autorizzazione per la rivendita di giornali e riviste:
– il giovane che, pur non avendo compiuto il diciottesimo anno
di età, abbia contratto matrimonio, perché in tal caso è emancipato di diritto (il minore è di diritto emancipato col matrimonio: art.
390 c.c.); tuttavia, in questa ipotesi, si rende necessaria la prescritta autorizzazione del Tribunale a svolgere attività commerciale,
previo parere del giudice tutelare, ai sensi dell’art. 397 c.c., ed
– il minore non emancipato e l’incapace in generale, che siano
succeduti per eredità o per donazione ad un’impresa commerciale
od a una rivendita di giornali (che è pur sempre attività commerciale), nei casi in cui il Tribunale li abbia autorizzati alla continuazione dell’impresa, possono ottenere l’autorizzazione provvisoria
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
321
fino a che persiste lo stato di incapacità, salvo che una volta cessato lo stato di incapacità possano ottenere il rilascio dell’autorizzazione definitiva. Resta, però, inteso che nel periodo di incapacità
alla gestione dell’esercizio deve essere preposta idonea persona (chi
scrive è dell’avviso che i principi qui esposti, che scaturiscono dalla
previgente disciplina del commercio, possano e debbano essere legittimamente applicati tuttora).
7. L’abolizione dell’iscrizione al Rec e la non prescrizione di requisiti professionali
Com’è a tutti noto, il «Registro degli esercenti il commercio»,
l’iscrizione al quale costituiva una sorta di «abilitazione professionale», è rimasto abrogato a far data dal 20 aprile 1999, cioè dalla data
di entrata in vigore del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 per
espressa disposizione del medesimo decreto. Il predetto decreto n.
114/1998, che disciplina ex novo le attività commerciali al dettaglio,
prevede, ora, la necessità del requisito professionale soltanto per la
vendita dei prodotti alimentari, mentre per la vendita di tutti i prodotti non alimentari non è previsto alcun requisito professionale e
nemmeno di saper leggere e scrivere! In analogia alla predetta disposizione ed in conformità al rinvio dinamico alle disposizioni del d.lgs.
114/1998 fatto dal comma 1 dell’art. 9 del d.lgs. n. 170/2001, nemmeno per essere titolare di autorizzazione alla vendita di giornali e riviste è ora richiesto alcun requisito professionale, né di saper leggere e
scrivere!
8. Assolvimento dell’obbligo scolastico: non è prescritto
Si è detto sopra, e qui si ripete, che attualmente non è richiesto
né l’assolvimento dell’obbligo scolastico, né di saper leggere e scrivere per essere titolare di un’autorizzazione allo svolgimento dell’attività di vendita al dettaglio ovvero per la rivendita di giornali e riviste. A tale conclusione si perviene per il semplice fatto che il d.lgs. n.
170/2001 che disciplina ex novo «il sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica» con il comma 1 dell’art. 9, per quanto
non esplicitato nello stesso decreto, rende applicabili le norme del
decreto legislativo n. 114/1998 sulla disciplina del commercio al dettaglio e la disciplina di rinvio non prescrive né il possesso di alcun
322
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
titolo di studio, né l’assolvimento dell’obbligo scolastico e nemmeno
di sapere leggere e scrivere, per cui teoricamente si potrebbero vendere giornali e riviste anche da soggetti ignoranti!
9. Il contenuto delle domande per ottenere il rilascio dell’autorizzazione per la vendita di giornali e riviste - Idoneità dei
locali destinati alla rivendita - Procedure per il rilascio delle
autorizzazioni
a) Il contenuto delle domande e idoneità dei locali
Il decreto legislativo che disciplina le rivendite di giornali e riviste 24 aprile 2001, n. 170, nulla prevede relativamente al contenuto
della domanda e alla idoneità dei locali, per ottenere il rilascio della
prescritta autorizzazione in via principale per i «punti di vendita
esclusivi » ed in via secondaria per i «punti di vendita non esclusivi»;
tuttavia il comma 1 dell’art. 9 fa espresso rinvio a quanto dispone il
d.lgs. 114/1998 per la disciplina del commercio al dettaglio, con la
seguente formulazione: «Per quanto non previsto dal presente decreto si applica il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114».
Conseguentemente alla fattispecie si rende applicabile la disciplina prevista dall’art. 7 del citato d.lgs. 114/1998, afferente agli esercizi
di vicinato, in base al quale il soggetto interessato è tenuto a dichiarare:
a) di essere in possesso dei requisiti morali di cui all’art. 5;
b) di avere rispettato i regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche, nonché quelle relative alle destinazioni d’uso;
c) l’ubicazione e la superficie di vendita dell’esercizio (per il caso
di autorizzazione per «punto di vendita non esclusivo», la superficie negoziale che viene destinata all’attività di vendita di giornali e
riviste).
Si ricorda, per ogni buon fine, che normativamente non è prevista
una superficie negoziale minima per la vendita di giornali e riviste.
Unitamente alle suddette dichiarazioni è prescritto che il richiedente debba dichiarare di ottemperare alle disposizioni di cui all’art.
1, comma 1, lett. d-bis), numeri 4, 5, 6 e 7 della legge (della sperimentazione) 13 aprile 1999, n. 108, e precisamente:
4) che nell’ambito della tipologia prescelta (quotidiani e periodici
od una di esse) assicura la parità di trattamento alle testate;
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
323
5) che il prezzo di vendita dei prodotti editoriali sarà esclusivamente quello stabilito dall’editore;
6) che le testate poste in vendita saranno quelle offerte dall’editore;
7) che sarà previsto apposito, adeguato unico spazio espositivo
per le testate poste in vendita.
b) Autorizzazioni per punti di vendita esclusivi (anche stagionali): è
necessaria la disponibilità di punti di vendita previsti dal piano di
localizzazione comunale (3)
Per poter rilasciare autorizzazioni di vendita di giornali e riviste
in punti di vendita esclusivi, oltre all’accertamento dei requisiti soggettivi ed oggettivi, descritti alla precedente lettera a), è necessario
ed indispensabile che il piano comunale di localizzazione presenti
delle disponibilità per l’apertura di nuovi esercizi nella località oggetto della richiesta.
Si ricorda che l’art. 6 del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, di «Riordino del sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica»,
prevede che «i comuni sono tenuti ad adottare i piani di localizzazione dei punti di vendita esclusivi», ed altresì che la seconda parte
del comma 2 dell’art. 2 stabilisce che «per i punti di vendita esclusivi
l’autorizzazione è rilasciata nel rispetto dei piani di localizzazione»,
da cui la conferma che le autorizzazioni dei punti di vendita esclusivi possono essere rilasciate soltanto se il piano presenta qualche punto
di vendita programmato per la località (4).
Si tenga tuttavia presente che le domande devono essere regolarmente esaminate, in ogni caso, anche se il Comune non avesse ancora
adottato il piano. In tal caso l’eventuale rigetto della domanda deve
essere adeguatamente motivato (5) «in ragione della densità della po-
(3) Si vedano anche i successivi paragrafi 24, 25 e 26.
(4) Il T.A.R. Lazio, sez. II-ter, con sentenza n. 7696 del 22 settembre 2003, ha ritenuto legittima la procedura concorsuale adottata del Comune di Roma per l’assegnazione di un punto di vendita di quotidiani e periodici, con la giustificazione «che, per
l’alto valore commerciale, i principi di uguaglianza, non discriminazione, che regolano l’agire della pubblica amministrazione, impongono che il Comune adotti scelte
trasparenti e rispettose del principio di massima concorrenza alla base dell’attività
economica, scelte che si concretano appunto in una procedura concorsuale».
(5) Relativamente alla motivazione il T.R.G.A. Trentino-Alto Adige - Bolzano, con
sentenza n. 161 del 23 aprile 2003, ha affermato che «Il provvedimento di diniego di
autorizzazione alla rivendita di giornali deve essere motivato con l’indicazione dei requisiti soggettivi o oggettivi ritenuti mancanti».
324
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
polazione, delle caratteristiche urbanistiche e sociali delle zone, dell’entità delle vendite di quotidiani e periodici negli ultimi due anni,
delle condizioni di accesso, nonché dell’esistenza di altri punti di vendita non esclusivi», in conformità di quanto dispone il comma 6 dell’art. 2.
Invece, in assenza del piano comunale, nel caso in cui nel territorio del Comune o di una frazione non esistessero punti di vendita di
giornali e riviste, l’autorizzazione alla vendita di giornali e riviste (per
punti non esclusivi) può essere rilasciata anche ad esercizio diverso
da quelli indicati alle lettere da a) ad f) del comma 3 dell’art. 2.
c) Autorizzazioni per punti di vendita non esclusivi (anche stagionali)
- Condizioni per il rilascio (3)
Anche per il rilascio delle autorizzazioni per punti di vendita non
esclusivi, il Comune, prioritariamente, è tenuto ad accertare il possesso dei requisiti soggettivi del richiedente ed oggettivi dei locali.
Dopo di che, per accogliere o negare il rilascio dell’autorizzazione è
necessario che ai sensi del comma 6 dell’art. 2 del d.lgs. n. 170/2001
accerti se «in ragione della densità della popolazione, delle caratteristiche urbanistiche e sociali delle zone, dell’entità delle vendite di
quotidiani e periodici negli ultimi due anni, delle condizioni di accesso, nonché dell’esistenza di altri punti di vendita non esclusivi»,
sia possibile l’accoglimento oppure necessita disporre il rigetto della
domanda presentata (6).
Si evidenzia che il Consiglio di Stato, in più circostanze, ha avuto
modo di puntualizzare che «In base all’art. 2 d.lgs. 24 aprile 2001, n.
170, ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’apertura di un nuovo punto
di vendita di giornali non esclusivo è necessario e sufficiente che il
Comune tenga conto dei criteri già stabiliti dallo stesso art. 2, comma
6 (densità della popolazione, delle caratteristiche urbanistiche e sociali
delle zone, dell’entità delle vendite di quotidiani e periodici negli ultimi
due anni, delle condizioni di accesso, nonché dell’esistenza di altri punti
(6) Relativamente all’accertamento di cui è notazione, il T.A.R. Valle d’Aosta, con
sentenza n. 90 del 14 maggio 2003, ha dichiarato «illegittima l’autorizzazione alla
vendita non esclusiva di giornali e periodici rilasciata automaticamente, sulla base
della sola dichiarazione di ottemperanza alle disposizioni ... senza aver svolto alcuna
indagine circa la compatibilità del punto di vendita con le esigenze di corretto svolgimento del commercio, codificate nell’art. 2, comma 6, d.lgs. 2 aprile 2001, n. 170».
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
325
di vendita non esclusivi), ma non occorre né che l’amministrazione
stabilisca criteri, poiché sono già fissati dalla legge, né che essa adotti
uno strumento programmatorio» (Cons. Stato, sez. V, 10 luglio 2003,
n. 4122).
10. I Comuni per il rilascio delle autorizzazioni dei punti di vendita esclusivi e non esclusivi devono sentire o acquisire il
parere di qualche organismo o associazione?
La nuova disciplina descrive e prescrive le procedure da seguire per la programmazione e per il rilascio delle autorizzazioni dei
punti di vendita «esclusivi» e «non esclusivi» dei quotidiani e dei
periodici. In precedenza gli artt. 26, 27 e 28 del d.P.R. 27 aprile
1982, n. 268 disciplinavano, rispettivamente, le «Autorizzazioni
comunali per la vendita di quotidiani e periodici», la «Vendita di
pubblicazioni a contenuto particolare» e la «Iscrizione nel registro degli esercenti il commercio»; i predetti articoli non sono stati abrogati espressamente: essi devono essere considerati abrogati
per il principio dell’abrogazione tacita avendo il nuovo decreto
legislativo disciplinato ex novo le procedure sia direttamente che
con espresso rinvio («Per quanto non previsto dal presente decreto») al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 che disciplina il
settore del commercio al dettaglio il quale per il rilascio delle autorizzazioni non prevede la necessità di pareri di alcun organo,
ente od organizzazione.
Originariamente era nato il dubbio se per il rilascio delle nuove
autorizzazioni dovessero essere sentite o meno «le organizzazioni sindacali» dal momento che in precedenza l’art. 26 del d.P.R. 27 aprile
1982, n. 268, stabiliva che la Regione nella elaborazione di indirizzi
per la formazione dei piani comunali doveva prevedere la consultazione delle associazioni (art. 14 legge) e che le autorizzazioni per i
posti fissi di vendita di quotidiani o periodici «sono rilasciate senza
indugio dai sindaci con l’osservanza dei criteri ... e sentite le rappresentanze comunali ...».
Il dubbio è stato però subito fugato perché tale prescrizione
scaturiva dal secondo comma dell’art. 14 della legge 416/1981 ora
abrogato ed altresì perché l’art. 6 del nuovo d.lgs. n. 170/2001 è
pur vero che stabilisce che per la formazione dei piani comunali
di localizzazione dei punti di vendita esclusivi ci si deve attenere
ai seguenti criteri: «a) consultazione delle associazioni più rap-
326
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
presentative a livello nazionale degli editori e dei distributori nonché delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative
a livello nazionale dei rivenditori», ma tale prescrizione deve essere osservata dalla Regione per emanare «gli indirizzi» e non dai
Comuni per la formazione del piano o per il rilascio delle autorizzazioni.
D’altro canto il rinvio dinamico fatto dal comma 1 dell’art. 9
del decreto 170/2001 al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114
che disciplina il commercio al dettaglio «per quanto non previsto
nel presente decreto» non lascia adito a dubbi che così come avviene per gli esercizi di vicinato e per le medie strutture di vendita, per i quali non viene sentito o acquisito il parere di alcun organo, anche per il rilascio delle autorizzazioni alla vendita di giornali e riviste «per i punti di vendita esclusivi» non sia necessario
il parere e nemmeno semplicemente sentire alcun organo esterno
al Comune.
11. Le domande di rilascio autorizzazioni per punti di vendita
di giornali e riviste dopo quanto tempo dalla presentazione
si considerano accolte?
Non essendo disciplinata la procedura di rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio di rivendita di giornali e riviste, il comma 1 dell’art. 9 del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, che regola ex novo il sistema
di diffusione della stampa, in forma generica, fa espresso rinvio, per
quanto non previsto nello stesso decreto, alla disciplina del commercio al dettaglio di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114.
Tale rinvio non aiuta a fornire risposta certa all’interrogativo: le domande (se devono essere presentate) di rilascio autorizzazioni per
punti di vendita di giornali e riviste dopo quanto tempo dalla loro
presentazione si considerano accolte?
Infatti il rinvio al d.lgs. 114/1998 porta ad assimilare il rilascio
delle autorizzazioni alle rivendite di giornali e riviste, alle autorizzazioni per l’apertura degli esercizi delle medie strutture di vendita,
per i quali l’art. 8 del citato d.lgs. 114/1998, stabilisce che salva diversa determinazione da parte del Comune, le domande, in ogni caso,
devono ritenersi accolte nel termine «non superiore ai novanta giorni dalla data di ricevimento» delle domande «ove non venga comunicato il provvedimento di diniego».
Conseguentemente, anche alle domande di rilascio dell’autoriz-
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
327
zazione all’apertura di punti di vendita di giornali e riviste si rende
applicabile il termine di novanta giorni, dalla data cui pervengono al
Comune le domande di rilascio, per considerarle accolte (silenzio
accoglimento), nei casi in cui nel medesimo termine non venga comunicato provvedimento di diniego. È fatta salva la facoltà dei Comuni (molto improbabile) di stabilire, nel «Piano comunale di localizzazione dei punti esclusivi di vendita» un termine inferiore ai 90
giorni perché maturi il silenzio accoglimento.
• Abrogazione del silenzio-assenso previgente
L’originario art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel corso
dell’anno 2005 è stato, prima modificato dall’art. 21 della legge 11
febbraio 2005, n. 15 e successivamente sostituito con la nuova formulazione, portata dall’art. 3 del d.l. n. 35/2005, convertito nella
legge 14 maggio 2005, n. 80. La sostanziale differenza tra la previgente normativa e quella modificata consiste nel fatto che mentre
la precedente disciplina si applicava a tutti gli “enti pubblici”, quindi
anche alle attività dei Comuni e delle Province, perché il comma 2
dell’art. 2 della medesima legge stabiliva che «Le pubbliche amministrazioni» (in generale, quindi anche gli enti locali) «determinano
per ciascun tipo di procedimento, in quanto non sia già direttamente
disposto per legge o per regolamento, il termine entro cui deve concludersi», diversamente, la nuova formulazione del comma 2 dell’art. 2, ora stabilisce che «con uno o più regolamenti ... su proposta
del Ministro competente, di concerto con il Ministro della funzione
pubblica, sono stabiliti i termini entro i quali i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali devono concludersi, ove non
siano direttamente previsti per legge. Gli enti pubblici nazionali (e
non anche gli enti pubblici locali) stabiliscono, secondo, i propri
ordinamenti, i termini entro i quali devono concludersi i procedimenti
di propria competenza».
Appare evidente che gli enti locali (Comuni e Province) sono esclusi dalla nuova normativa.
• Puntualizzazioni sulle procedure comunali in generale
Nel confermare che alle domande di rilascio delle autorizzazioni
alla rivendita di giornali e riviste, perché maturi il silenzio assenso,
si applica il termine di 90 giorni, o quello eventualmente inferiore
328
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
stabilito nel piano comunale di localizzazione dei punti esclusivi di
vendita, si precisa che, negli enti locali non si applica la disciplina
contenuta nella modificata legge 241/1990 senza l’adozione di un previo regolamento locale, infatti:
– il comma 4 dell’art. 23 della legge 11 febbraio 2005, n. 15, a
carattere generale, stabilisce che: «ciascuna pubblica amministrazione (quindi anche Comuni e Province), ove necessario, nel rispetto
dell’autonomia ad essa riconosciuta adegua i propri regolamenti alle
modalità apportate dal Capo V della legge 241/1990, nonché al regolamento di cui al comma 2»;
– l’art. 6-quinquies (legge 15/2005), stabilisce che «Continuano ad
applicarsi le disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto» (legge 80/2005).
Conseguentemente continuano ad applicarsi i regolamenti comunali emanati ai sensi dell’originaria formulazione «dell’art. 2, comma
2 della legge 241/1990, se non modificati o sostituiti dalle disposizioni
adottate dal Governo ...» (che al momento mancano).
Si esprime, conseguentemente l’avviso che se i Comuni hanno
adottato regolamenti prima che la legge 241/1990 venisse modificata, tali regolamenti continuano a vigere e ad applicarsi sino a quando non verranno modificati o abrogati, diversamente, in assenza di
regolamenti dei singoli enti locali, le disposizioni contenute nella legge
241/1990, come modificata, non trovano applicazione in Comuni e
Province.
12. Quante autorizzazioni possono ottenere le persone fisiche
e le società?
La previgente disciplina normativa, ed in modo specifico l’ultima parte del comma 6 dell’art. 14 della legge 5 agosto 1981, n. 416
(ora abrogata), stabiliva che «alle persone fisiche non può essere
rilasciata più di una autorizzazione per la vendita di giornali e riviste».
La vigente normativa di cui al decreto legislativo 24 aprile 2001,
n. 170 non prevede alcuna limitazione per cui facendo ricorso al principio portato dal comma 1 dell’art. 9 dello stesso decreto laddove
stabilisce che «per quanto non previsto» nello stesso «decreto si applica il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114», sulla disciplina
del commercio al dettaglio, si può affermare che non esistono più
limitazioni di sorta per cui una stessa persona, sia essa fisica o giu-
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
329
ridica, può essere titolare di più autorizzazioni, sia commerciali che
per la rivendita di giornali e riviste anche nel territorio di uno stesso
Comune.
13. Chi può essere addetto alle vendite di giornali e riviste: soggetto diverso dal titolare
La previgente normativa e precisamente l’art. 14 della legge 5 agosto 1981, n. 416 (ora abrogato), al comma 3 prevedeva che «l’esercizio delle rivendite fisse di cui al comma precedente» (cioè delle rivendite di giornali e riviste) poteva «essere svolto unicamente dal titolare o dai suoi familiari o parenti o affini fino al terzo grado»; tuttavia era «consentita la collaborazione di terzi», ma era «vietato l’affidamento in gestione a terzi».
La vigente disciplina portata dal decreto legislativo 24 aprile 2001,
n. 170 non contiene alcuna limitazione relativamente al soggetto che
materialmente può essere addetto alla vendita di giornali e riviste
per cui, in conformità del rinvio dinamico fatto dal comma 1 dell’art. 9: «Per quanto non previsto nel presente decreto si applica il
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114», il titolare della rivendita,
così come avviene per gli esercizi commerciali, può farsi aiutare nelle vendite da quanti collaboratori ritenga opportuno e può anche affidare lo svolgimento dell’attività della rivendita, a suo nome e per
suo conto, a qualsiasi soggetto che ritenga opportuno, familiare o
estraneo.
14. L’affidamento in gestione delle rivendite di giornali
L’abrogata normativa di cui alla legge 5 agosto 1981, n. 416, all’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 14, prevedeva che l’affidamento in gestione era consentito «soltanto nel caso di comprovato impedimento per malattia o infortunio o di superamento dell’età pensionabile». La vigente normativa di cui al decreto legislativo 24 aprile
2001, n. 170, nessuna limitazione prevede relativamente all’affidamento in gestione a terzi della rivendita di giornali e riviste e per
tutto quanto non previsto, il comma 1 dell’art. 9 fa espresso rinvio
alla disciplina del commercio al dettaglio di cui al d.lgs. 31 marzo
1998, n. 114.
330
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
Il d.lgs. n. 114/1998 relativamente alla gestione pro tempore degli
esercizi commerciali (= per la gestione in affitto) prevede soltanto, al
comma 5 dell’art. 26, che «è soggetto alla sola comunicazione al Comune competente per territorio il trasferimento della gestione o della proprietà per atto tra vivi o per causa di morte ...». Alla gestione
pro tempore (= alla conduzione in affitto della cosa produttiva altrui)
si applica il disposto dell’art. 1615 del c.c.
Secondo la definizione contenuta nella previgente disciplina del commercio «per trasferimento della gestione di un esercizio di vendita deve intendersi il trasferimento della gestione ad altri che l’assumano in proprio».
Tanto la cessione in proprietà che la gestione pro tempore di un
esercizio di rivendita di giornali e riviste, così come prescritto per gli
esercizi commerciali, deve avvenire per atto pubblico o per scrittura
privata autenticata da notaio.
15. L’affidamento in gestione di un ramo d’azienda
Come si dirà in apposita rubrica non è possibile cedere in proprietà solo i punti di vendita di giornali e riviste non esclusivi in quanto le rivendite sono strettamente connesse all’attività principale (tabaccherie, distributori di carburanti, bar, esercizi commerciali appartenenti alle medie e grandi strutture di vendita aventi superficie
negoziale superiore a 700 mq., librerie con superficie negoziale minima di mq. 120, esercizi c.d. specializzati nella vendita di un dato
prodotto o di una gamma di prodotti); è invece possibile la gestione
pro tempore ad altri del solo ramo di azienda «rivendita giornali e
riviste» se strutturati in settori differenti, così com’è previsto e permesso per gli esercizi commerciali strutturati per settori.
16. Il subingresso nella proprietà delle rivendite di giornali e
riviste
Il decreto legislativo 24 aprile 2001, n. 170 «Riordino del sistema
di diffusione della stampa quotidiana e periodica», cioè che disciplina ex novo le autorizzazioni per la rivendita di giornali e riviste, nulla esplicita relativamente alla cessione in proprietà delle aziende (=
nella proprietà delle aziende di vendita di giornali e riviste).
Si è già detto più volte che il comma 1 dell’art. 9 del predetto
decreto 170/2001 stabilisce che «per quanto non previsto nel presen-
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
331
te decreto si applica il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114», per
cui anche per i subingressi nella proprietà delle rivendite di giornali
e riviste occorre far ricorso alla disciplina prevista per il commercio
al dettaglio in sede fissa.
Il d.lgs. n. 114/1998 relativamente al subingresso nella proprietà
delle aziende commerciali sia per atto tra vivi che a causa di morte,
al comma 5 dell’art. 26, molto semplicemente stabilisce che «è soggetto alla sola comunicazione al Comune competente per territorio
il trasferimento della gestione o della proprietà per atto tra vivi o per
causa di morte ...».
Il d.lgs. n. 114/1998 relativamente alla gestione pro tempore degli
esercizi commerciali (= per la gestione in affitto) prevede soltanto, al
comma 5 dell’art. 26, che «è soggetto alla sola comunicazione al Comune competente per territorio il trasferimento della gestione o della proprietà per atto tra vivi o per causa di morte ...».
Si può, conseguentemente, affermare che il subingresso nella
proprietà delle aziende afferenti alle rivendite di giornali e riviste
relative a «punti di vendita esclusivi», per atto tra vivi (di vendita
o di donazione), così come prescritto per gli esercizi commerciali,
deve avvenire per atto pubblico o per scrittura privata autenticata
da notaio. Nei casi di subingresso per causa di morte, ovviamente, il subingresso deve avvenire o per eredità legittima (nel caso di
un solo erede, ovvero a seguito di suddivisione fra gli eredi dei
beni del defunto), o per eredità testamentaria. Per risolvere le singole fattispecie che possono capitare si devono applicare le stesse
regole e procedure previste per i subingressi negli esercizi commerciali.
Tanto la cessione in proprietà, quanto la gestione pro tempore di
un esercizio di rivendita di giornali e riviste (si è già detto in precedenza), così come prescritto per gli esercizi commerciali, devono
avvenire per atto pubblico o per scrittura privata autenticata da notaio. Al Comune si effettua la semplice comunicazione con tutti gli
estremi degli atti e dei fatti.
17. Non è possibile cedere la sola rivendita di giornali e riviste
dei «punti di vendita non esclusivi» disgiuntamente dalla
restante attività
Nei casi di rivendite di giornali e riviste afferenti a «punti di vendita non esclusivi», cioè di rivendite di giornali abbinati allo svolgi-
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PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
mento di altre attività, cioè annesse alle tabaccherie, ai distributori
di carburanti, ai bar, agli esercizi commerciali appartenenti alle medie e grandi strutture di vendita aventi superficie negoziale superiore a 700 mq., alle librerie con superficie negoziale minima di
mq. 120, agli esercizi c.d. specializzati nella vendita di un dato prodotto o di una gamma di prodotti, non è possibile cedere in proprietà la sola rivendita di giornali e riviste disgiuntamente dalla restante
attività, in quanto in proprietà possono essere trasferite congiuntamente entrambe le attività esercitate. Ne consegue che in queste
ipotesi si fa un unico contratto di cessione, ovvero un’unica scrittura privata autenticata ed un’unica comunicazione al Comune del
subingresso.
18. Il diritto di coloro che hanno effettuato la sperimentazione
di ottenere l’autorizzazione
Conformemente a quanto disponeva la seconda parte del comma
1 dell’art. 4 della legge 13 aprile 1999, n. 108 (sulla sperimentazione), il comma 4 dell’art. 2 del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170 stabilisce
che a coloro «che hanno effettuato la sperimentazione ai sensi dell’art.
1 della legge 13 aprile 1999, n. 108 l’autorizzazione» per punto di vendita non esclusivo «è rilasciata di diritto».
Che in fattispecie debba rilasciarsi l’autorizzazione per punto
di vendita non esclusivo è conseguenza logico-giuridica incontrovertibile; infatti la sperimentazione è stata riservata e quindi effettuata da:
a) rivendite di generi di monopolio;
b) rivendite di carburanti e di oli minerali con una superficie
minima di mq. 1.500;
c) bar in genere;
d) esercizi di vendita di media grandezza aventi superficie minima di mq. 700 e massima di mq. 1.500 o 2.500, rispettivamente nei
comuni con popolazione inferiore o superiore a 10mila abitanti (la
nuova normativa contenuta nel d.lgs. n. 170/2001 ha legittimamente
ricompreso anche le grandi strutture di vendita, conseguentemente
ora si deve rispettare soltanto la superficie minima di mq. 700 e non
più quella massima);
e) esercizi che vendono prevalentemente «libri e prodotti equiparati» alla condizione che abbiano la superficie negoziale minima di
mq. 120;
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
333
f) esercizi a «prevalente specializzazione» (sono gli esercizi indicati nell’art. 13 del d.lgs. 114/1998) i quali, però, potevano (ed ora
possono) vendere soltanto «le riviste di identica specializzazione», cioè
degli stessi prodotti venduti.
La dizione che l’autorizzazione debba essere «rilasciata di diritto»
comporta che senza l’osservanza di norme o disposizioni limitative e
senza remore di sorta, le autorizzazioni devono, obbligatoriamente,
essere rilasciate (7).
• Sperimentatori che non hanno venduto giornali o riviste
In molte zone d’Italia i «distributori di zona» dei quotidiani e dei
periodici non hanno consegnato giornali e riviste agli sperimentatori, impedendo di fatto la effettuazione della sperimentazione (del caso
risulta essere stata informata la Presidenza del Consiglio, ma senza
gli esiti sperati). Sull’argomento il Ministero delle attività produttive, su conforme parere della Presidenza del Consiglio dei Ministri, al
punto 2.6 della circolare n. 3538/C prot. n. 516192 del 28 dicembre
2001 (riportata in questo volume), ha puntualmente precisato che
l’autorizzazione deve essere rilasciata (per soli giornali o per giornali e riviste, conformemente alla richiesta fatta per la sperimentazione) ai soggetti anche «avendo presentato la prescritta comunicazione
al Comune e chiesto al distributore la consegna di giornali non li abbiano ricevuti con l’impossibilità, quindi di venderli» (8).
Si esprime l’avviso che i suddetti principi ed il contenuto della
citata circolare debbano essere osservati in tutto il territorio nazionale, anche laddove le Regioni, con circolari assessorili o addirittura
dei funzionari, vorrebbero bloccarne il rilascio delle autorizzazioni.
Le circolari regionali, contenenti blocchi o inviti a disapplicare gli
indirizzi ministeriali, non potranno trovare applicazione fin quando
le singole Regioni non disciplineranno la materia ex novo con proprie leggi.
(7) Relativamente al contenuto dell’autorizzazione, soli giornali o sole riviste o
entrambi, si veda il contenuto del precedente paragrafo 2.1.
(8) Il Ministero delle attività produttive ha confermato il contenuto della circolare n. 3538 del 28 dicembre 2001, ancora nel 2003, ed ha precisato che «il rilascio
dell’autorizzazione ... essendo subordinato alla sola condizione dell’effettuazione della
sperimentazione», è da ritenersi sufficiente «ai fini del possesso del presupposto richiesto l’avere inviato al comune competente per territorio, la comunicazione prevista
dall’art. 1, comma 2 della citata legge 108». Conseguentemente essendo la sperimentazione prevista per la vendita di giornali e riviste, per entrambe le attività dovrà
essere rilasciata l’autorizzazione.
334
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
Nei casi in cui la sperimentazione non ha avuto luogo per la
mancata richiesta dei giornali al distributore di zona, nessun diritto
può accampare il commerciante.
19. Vendite particolari per le quali non è necessaria alcuna autorizzazione
Così come l’attuale art. 3 del d.lgs. 170/2001 prevede che per
effettuare determinate vendite di pubblicazioni non occorra l’autorizzazione, anche il comma 11 dell’abrogato art. 14 della legge
n. 416/1981 prevedeva i casi in cui non era necessaria alcuna autorizzazione. Allo scopo di evidenziare le differenze esistenti tra
la previgente e l’attuale normativa si effettuano i raffronti che seguono.
a) Vendita di pubblicazioni particolari
a) La «vendita nelle sedi dei partiti, enti, chiese, comunità religiose, sindacati, associazioni, di pertinenti pubblicazioni specializzate», stabilisce la lettera a) dell’art. 3 del decreto 170/2001, è
esentata dall’autorizzazione. Identica formulazione era contenuta
nella previgente disciplina. A titolo di massima esplicitazione si
ricorda che l’art. 27 del d.P.R. n. 268/1982, relativamente alle vendite indicate in questa lettera a), precisava che: «Per vendita nelle
sedi dei partiti, enti, chiese, comunità religiose, sindacati e associazioni», «ancorché contemporaneamente distribuite nelle edicole,
si intende anche quella effettuata all’interno dei locali delle sedi
attraverso aperture che diano sulla pubblica via ovvero all’ingresso delle medesime e nello spazio immediatamente antistante».
Inoltre nell’ultimo periodo del citato art. 27 esplicitava che «qualora tali pubblicazioni a contenuto particolare» (politico, religioso,
sindacale, ecc.) «non siano distribuite nelle edicole, la loro vendita può avvenire anche fuori dalle sedi medesime e non è soggetta
ad autorizzazioni di sorta». Tali principi si ritiene che siano tuttora da osservare;
b) la vendita ambulante di quotidiani di partito, sindacali e religiosi, che ricorrano all’opera di volontari a scopo di propaganda politica, sindacale o religiosa, stabilisce la lettera b) del citato art. 3 del
decreto 170/2001, è esentata dall’autorizzazione. Diversamente dall’attuale la previgente disciplina stabiliva anche l’esonero per la ven-
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
335
dita nelle sedi dei partiti, enti, chiese, comunità religiose, sindacati o
associazioni di pertinenti pubblicazioni specializzate oltre che per la
vendita ambulante di quotidiani di partito, sindacali e religiosi, che
ricorrano all’opera di volontari a scopo di propaganda politica, sindacale o religiosa;
c) la vendita, nelle sedi delle società editrici e delle loro redazioni
distaccate, dei giornali da esse editi. Identica formulazione era contenuta nella previgente disciplina;
d) vendita di pubblicazioni specializzate non distribuite nelle
edicole. Identica formulazione era contenuta nella previgente disciplina;
e) consegna porta a porta e vendita ambulante da parte degli editori, distributori ed edicolanti. Identica formulazione era contenuta
nella previgente disciplina, con la precisazione che le attività di consegna porta a porta e/o la vendita ambulante, nei casi in cui la vendita non venisse svolta da personale alle proprie dipendenze, le prestazioni relative si consideravano inerenti a rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa ai sensi dell’art. 49, terzo comma, lettera
a), del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n.
597 (Omissis). Simile esplicitazione non è contenuta nella nuova disciplina, ma si ritiene che i principi siano tuttora applicabili;
f) la vendita in alberghi e pensioni quando essa costituisce un
servizio ai clienti. Perfettamente identica era la formulazione contenuta nella previgente disciplina;
g) la vendita effettuata all’interno di strutture pubbliche o private rivolta unicamente al pubblico che ha accesso a tali strutture. Questo esonero in precedenza non esisteva. Ne consegue che
attualmente per realizzare una rivendita di giornali in un ospedale, in un campeggio, in un ufficio pubblico o privato e comunque
in una qualsiasi grande struttura pubblica o privata (tale da garantire un reddito adeguato) non occorre autorizzazione alcuna.
Con questa prescrizione viene liberalizzata al massimo la vendita
di giornali e riviste nelle strutture pubbliche ed anche in quelle
private.
b) Vendite in forma ambulante
In precedenza tanto l’art. 50 dell’abrogata legge n. 416/1981, quanto l’art. 26 delle disposizioni di attuazione – d.P.R. n. 268/1982 – disciplinavano ed attualmente il d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170 disciplina
il rilascio delle autorizzazioni per i posti fissi di vendita di quotidia-
336
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
ni e periodici. Comunque né la previgente, né l’attuale disciplina fanno
cenno alla possibilità di rilasciare autorizzazioni per la vendita di
giornali in forma ambulante.
La carenza normativa è comunque giustificata dal fatto che, in
precedenza dall’abrogato art. 14 della legge 416/1981 ed attualmente
dall’art. 3 del d.lgs. 170/2001, viene liberalizzata la vendita in forma
ambulante con la seguente formulazione: «Non è necessaria alcuna
autorizzazione: ...
b) per la vendita ambulante di quotidiani di partito, sindacali e
religiosi che ricorrano all’opera di volontari a scopo di propaganda
politica, sindacale o religiosa; ...
e) per la consegna porta a porta e per la vendita ambulante da parte degli editori, distributori ed edicolanti; ...».
Tutto ciò autorizza ad affermare che la vendita in forma ambulante di giornali e riviste è ammessa soltanto se effettuata da parte
delle predette categorie, oltre che dai partiti, dai sindacati e da religiosi, e che al di fuori di loro nessuno può essere autorizzato a vendere giornali e riviste in forma ambulante.
c) Consegna porta a porta delle pubblicazioni
Poiché tanto la consegna porta a porta, quanto la vendita in forma ambulante di giornali e riviste sono disciplinate allo stesso modo
dall’art. 3, comma 1, lett. e) del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, si fa
rinvio a quanto detto alla precedente lett. B); in ogni modo si ricorda
che alla consegna (non alla vendita) «porta a porta» possono provvedere, senza necessità di alcuna particolare autorizzazione, «soltanto» editori, distributori ed edicolanti (o loro incaricati).
20. Gli indirizzi regionali per l’approntamento dei piani comunali degli esercizi di rivendita giornali - Validità degli stessi
indirizzi anche per il rilascio delle autorizzazioni per punti
di vendita non esclusivi
Dal contenuto degli artt. 1 e 6 del decreto legislativo 24 aprile
2001, n. 170 emerge chiaramente che l’esercizio delle funzioni delegate alle Regioni con la lett. a) del primo comma dell’art. 52 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, inerisce ai «principi» ed agli «indirizzi» per la
predisposizione da parte di tutti i Comuni ricadenti nel territorio
regionale «dei piani di localizzazione dei punti di vendita esclusivi».
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
337
Restano, pertanto, fuori dagli «indirizzi» regionali e dalla programmazione comunale i punti di vendita non esclusivi, in quanto le autorizzazioni per i punti non esclusivi vengono rilasciate ad attività
che sono già localizzate e commerciano o somministrano altri prodotti. Infatti tali autorizzazioni possono essere rilasciate soltanto: alle
tabaccherie, ai distributori di carburanti, ai bar, agli esercizi commerciali appartenenti alle medie e grandi strutture di vendita aventi
superficie negoziale superiore a 700 mq., alle librerie con superficie
negoziale minima di mq. 120; inoltre, agli esercizi c.d. specializzati
nella vendita di un dato prodotto o di una gamma di prodotti, ma in
questo caso la vendita deve essere limitata alle sole riviste che illustrano le medesime specializzazioni.
Le Regioni, fin quando non disciplineranno ex novo con proprie
leggi la materia, si limiteranno ad approntare gli indirizzi (9) da fornire ai Comuni da inserire nei propri piani regolatori generali e particolari devono attenersi ai seguenti criteri:
– consultazione delle associazioni più rappresentative a livello
nazionale degli editori e dei distributori, nonché delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale dei rivenditori. Necessita qui ricordare che la previgente disciplina stabiliva che le Regioni dovessero prevedere e prescrivere ai Comuni la
consultazione delle associazioni, tant’è che la lettera a) del comma 2
dell’art. 14 della l. 416/1981 stabiliva che «deve essere prevista la consultazione delle associazioni»; analogamente l’art. 50 della predetta
legge e l’art. 26 del d.P.R. 27 aprile 1982, n. 268 stabilivano che le
autorizzazioni per la vendita di quotidiani e periodici i Comuni le
rilasciano «sentite le rappresentanze comunali o, ove queste difettino, provinciali e regionali delle associazioni e organizzazioni sindacali». Di contro alla dianzi riportata previgente disposizione l’attuale
formulazione che prescrive la «consultazione delle associazioni ...»
sembra sia riferita esclusivamente alle consultazioni che la stessa
Regione deve effettuare per emanare criteri e principi di programmazione e non anche ai Comuni per rilasciare le autorizzazioni alla
vendita o formare ed approvare il piano;
– «valutazione della densità della popolazione, del numero di
famiglie, delle caratteristiche urbanistiche e sociali di ogni zona o
(9) A quanto è dato sapere, alcune Regioni, che non hanno disciplinato con proprie leggi le rivendite di giornali e riviste, non hanno adottato veri e propri indirizzi
applicativi, essendosi limitate a fornire dettagliate interpretazioni del d.lgs. 170/2001.
338
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
quartiere, dell’entità delle vendite, rispettivamente di quotidiani e
periodici, negli ultimi due anni, delle condizioni di accesso, con
particolare riferimento alle zone insulari, rurali o montane, nonché all’esistenza di altri punti di vendita non esclusivi» (art. 6, comma 1, lett. b)). Si ritiene che le Regioni non potranno essere in grado di fornire dati sulle prescritte valutazioni di ogni singolo Comune o frazione, per cui, verosimilmente, è da presumere che forniranno ai Comuni gli indirizzi (gli strumenti) perché essi stessi possano valutare localmente l’esistenza delle condizioni favorevoli o
meno per determinare il maggiore o minore numero dei punti di
vendita esclusivi.
Gli stessi indirizzi che le Regioni forniranno dovranno anche servire ai Comuni per valutare la possibilità o meno di rilasciare nuove
autorizzazioni per punti di vendita non esclusivi, posto che il comma 6 dell’art. 2 del d.lgs. 170/2001 stabilisce testualmente che: «Il
rilascio dell’autorizzazione, anche a carattere stagionale, per punti
di vendita esclusivi e per quelli non esclusivi deve avvenire in ragione
della densità della popolazione, delle caratteristiche urbanistiche e
sociali delle zone, dell’entità delle vendite di quotidiani e periodici
negli ultimi due anni, delle condizioni di accesso, nonché dell’esistenza di altri punti di vendita non esclusivi».
Si evidenzia che per le Regioni il decreto legislativo n. 170/2001
non stabilisce alcun termine entro cui le stesse sono tenute ad emanare principi ed indirizzi per l’approntamento dei piani comunali.
a) La previgente disciplina sugli indirizzi regionali
La previgente disciplina, di cui agli artt. 14 e 50 della l. 5 agosto
1981, n. 416 prevedeva i seguenti indirizzi che si riportano soltanto
per ragioni di confronto tra le pregresse e le attuali disposizioni. Le
Regioni, fra le altre cose, per fornire gli indirizzi di programmazione
ai Comuni dovevano osservare le seguenti prescrizioni:
– per i centri urbani (come da perimetrazione urbanistica), dovevano stabilire il numero delle autorizzazioni in ragione della densità
della popolazione e del numero delle famiglie che vi abitano, delle
caratteristiche urbanistiche e sociali di ogni zona o quartiere, della
entità delle vendite, rispettivamente, di quotidiani e periodici, negli
ultimi due anni, nonché delle condizioni di accesso (questi principi
sono stati riportati integralmente nella nuova normativa);
– per le zone turistiche, e solo per esse, poteva essere previsto il
rilascio di autorizzazioni a carattere stagionale. Per i punti di vendi-
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
339
ta nelle zone rurali, insulari e montane, si doveva, necessariamente,
tener conto delle condizioni di accesso (in base alla vigente normativa le autorizzazioni stagionali possono essere programmate e rilasciate per le eventuali necessità di tutti i Comuni senza distinzione
alcuna tra Comuni ad economia turistica e Comuni normali).
Da tale normativa, parafrasata, conseguiva che le Regioni in generale dovevano predisporre indirizzi differenziati idonei e veramente
efficienti e rispondenti alle necessità delle singole, differenti zone
esistenti sia nell’ambito di uno stesso Comune sia nei diversi Comuni della Regione ad economia differenziata rispetto alle città (centri
industriali, commerciali, di smistamento, ecc.).
Ed è per tale ragione che la legge stabiliva che per determinare
gli indirizzi le Regioni dovevano tenere anche conto della densità demografica, del numero delle famiglie esistenti, in ciascuna zona, della condizione sociale delle stesse, dell’entità delle vendite effettuate
negli ultimi due anni, distintamente per quotidiani e riviste periodiche, nonché di notizie sulle caratteristiche urbanistiche delle singole
zone e dell’accessibilità (così come ne devono tenere conto anche attualmente).
Acquisiti i dati e le notizie sommariamente sopra elencati, le Regioni dovevano stabilire differenti parametri per zone omogenee da
proporre ai Comuni affinché nel loro rispetto venissero approntati i
piani comunali.
b) Distanza minima tra una rivendita e la successiva (10)
Per stabilire i parametri predetti si sarebbe dovuto primieramente conoscere di quanti giornali quotidiani e periodici necessiti una
rivendita per essere economicamente attiva o vitale, per poi, con le
notizie e i dati di cui si è detto sopra ed in base alla determinata
propensione alla lettura delle singole zone o agglomerati, stabilire
quanti abitanti occorrano perché possa esistere una rivendita di giornali. Le Regioni, prendendo lo spunto dalla prescrizione del com(10) Per il disposto del comma 1 dell’art. 3 del d.l. (Bersani) n. 223/2006 (riportato in questo volume), soltanto «le attività commerciali, come individuate dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono
svolte» senza «b) il rispetto delle distanze minime obbligatorie tra attività commerciali
appartenenti alla medesima tipologia di esercizio».
La prescrizione, pertanto, non trova applicazione per le rivendite di giornali e
riviste, infatti, era prevista l’abolizione delle distanze per giornali e riviste nella proposta Bersani, rinviata e non ancora approvata (si veda la precedente nota 2).
340
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
ma 9 dell’art. 14 della legge 416/1981, in base alla quale «è parimenti
dovuta l’autorizzazione qualora nelle aree urbane non esistano altri
punti fissi di rivendita ad una distanza stradale calcolata per il percorso più breve di 400 metri», nei loro indirizzi hanno stabilito delle
distanze tra una rivendita di giornali e riviste e la successiva. Poiché
il vigente d.lgs. 170/2001 non prevede più distanze, si ritiene che nemmeno le Regioni dovrebbero poter ricorrere ora a tale artifizio.
c) Giudizio conclusivo sugli indirizzi regionali per la pianificazione
Dalle elencazioni delle previgenti e delle attuali disposizioni relative ai criteri da osservare per la emanazione degli indirizzi emerge
evidente che notevoli sono le difficoltà che le Regioni hanno incontrato ed incontreranno per la determinazione di indirizzi programmatori idonei ed efficienti. Si ritiene, conseguentemente, che se le
Regioni non modificheranno con proprie leggi la normativa vigente,
potranno fornire soltanto indirizzi o parametri non sempre rispondenti alle reali necessità dei singoli Comuni e nell’ambito di essi non
potranno realisticamente prevedere le necessità delle singole zone,
essendo spesso notevolmente differenti le caratteristiche economicosociali dei vari Comuni e delle diverse zone di uno stesso Comune.
In ogni caso, gli indirizzi regionali devono tener conto, ai fini delle
parametrazioni, non soltanto del numero dei punti fissi di rivendita
di giornali quotidiani e periodici già esistenti (ivi compresi quelli stagionali), ma anche della possibilità che la vendita di giornali possa
avvenire in alberghi, pensioni e in forma ambulante, oltre che, previo rilascio dell’autorizzazione, in tabaccherie, bar, distributori di
carburanti, in librerie ed in esercizi della media e grande distribuzione ed a mezzo di distributori automatici (ove esistano).
Per quanto detto, si ravvisa opportuno ribadire che gli indirizzi
programmatori regionali non potranno che essere sommari e parzialmente idonei per una corretta ed efficiente pianificazione.
21. La pianificazione dei punti di vendita esclusivi – anche stagionali – delle rivendite di giornali e riviste
Malgrado i risultati assolutamente negativi o inadeguati conseguiti
in campo nazionale, relativamente alla programmazione degli esercizi
commerciali e dei pubblici esercizi di vendita e consumo di alimenti e
bevande (di cui alle abrogate leggi 11 giugno 1971, n. 426 e 14 ottobre
1974, n. 524), già con la legge 5 agosto 1981, n. 416 ed ora con l’art. 6
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
341
del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, viene prescritto che «le Regioni emanano gli indirizzi per la predisposizione da parte dei Comuni dei piani di
localizzazione dei punti di vendita esclusivi» di giornali e riviste e non
anche dei punti di vendita non esclusivi. In ogni caso le Regioni devono attenersi ai criteri indicati alle lettere a) e b) dello stesso articolo.
I Comuni, si è detto sopra, «sulla base degli indirizzi forniti dalle
Regioni» devono approntare i piani comunali «di localizzazione dei
punti di vendita esclusivi» – sia continuativi che stagionali – dei giornali quotidiani e delle riviste, in quanto le relative autorizzazioni alle
rivendite i Comuni devono rilasciarle in conformità dei predetti piani.
• Possibile contenuto dei piani comunali
Nel rispetto degli indirizzi regionali, è consigliabile, come per il
passato, che nella pianificazione comunale vengano osservati i seguenti principi:
a) suddivisione dei centri urbani in zone (è consigliabile seguire
la stessa suddivisione che veniva adottata per la pianificazione commerciale);
b) individuazione, nelle singole zone, dei punti esclusivi per rivendite di giornali e riviste;
c) quantificazione per ciascuna zona delle rivendite in punti esclusivi che possano essere installate. La quantificazione deve avvenire,
sulla base dei criteri fissati dalla Regione, in rapporto alla densità
della popolazione, al numero delle famiglie, alle caratteristiche sociali della zona, alle entità delle vendite di quotidiani e periodici verificatesi negli ultimi due anni, alle caratteristiche urbanistiche e alle
condizioni di accesso della zona stessa, nonché alle rivendite in punti non esclusivi esistenti (in rapporto agli indirizzi programmati dalla Regione);
d) precisazione se e per quante rivendite stagionali possano essere rilasciate autorizzazioni nelle singole zone;
e) procedura interna, amministrativa, che deve essere osservata
per il rilascio delle autorizzazioni alle rivendite di giornali e riviste.
22. Procedura per l’adozione e l’approvazione del piano comunale
Per l’adozione e l’approvazione del piano comunale per le rivendite di giornali e quotidiani e periodici, nulla diceva l’abrogata legge
n. 416/1981 e nulla dice il d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170; conseguente-
342
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
mente, mentre in vigenza dell’abrogata disciplina la vendita dei giornali si faceva rientrare nell’ampia disciplina delle attività commerciali e per l’adozione e l’approvazione del piano delle rivendite di giornali si osservavano le stesse prescrizioni previste per l’adozione e l’approvazione del piano commerciale, ora che non sono più previsti piani
per gli esercizi commerciali occorre rifarsi alle norme di carattere
generale vigenti. Conseguentemente per l’approvazione del piano di
localizzazione dei punti di vendita esclusivi si devono osservare le
medesime norme previste per l’approvazione dei regolamenti comunali in generale e precisamente:
– l’art. 7 del t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali 18
agosto 2000, n. 267, il quale stabilisce che «nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il Comune e la Provincia adottano i regolamenti delle materie di propria competenza ..., per il
funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle
funzioni»;
– l’art. 42 del citato t.u. che stabilisce che «il Consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali: a) ... regolamenti,
salva l’ipotesi di cui all’art. 48, comma 3, criteri generali in materia di
ordinamento degli uffici e dei servizi» (l’art. 48 citato demanda alla
Giunta comunale l’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli
uffici e dei servizi);
– l’art. 124 del citato t.u. che stabilisce che «tutte le deliberazioni
del Comune e della Provincia sono pubblicate mediante affissione
all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi,
salvo specifiche disposizioni di legge».
L’art. 126 del t.u. citato stabilisce, fra l’altro, che sui regolamenti
viene esercitato il controllo preventivo di legittimità di cui all’art. 130
della Costituzione.
Da tutto quanto precede consegue che anche il piano di localizzazione dei punti di vendita esclusivi deve essere approvato dal Consiglio comunale e pubblicato all’albo pretorio del Comune per 15 giorni consecutivi e assoggettato al controllo di legittimità del Co.Re.Co.
ovvero del difensore civico comunale (ove esiste), dopo di che il piano si considera approvato a tutti gli effetti. La Regione potrebbe prescrivere che copia del piano debba essere trasmessa all’Assessore regionale competente per materia, ma si esprime l’avviso che non dovrebbe poter dettare norme particolari per l’adozione e l’approvazione del piano.
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
343
23. Termine per l’adozione del piano di localizzazione dei punti di vendita esclusivi: 1 anno
Dispone il comma 2 dell’art. 6 del d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170 che «i
Comuni sono tenuti ad adottare i piani di localizzazione dei punti di
vendita esclusivi entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo» (cioè entro il 30 maggio 2002). Ed aggiunge,
nella seconda parte dello stesso comma 6, che «gli stessi Comuni sono
tenuti alla riformulazione di detti piani a seguito dell’emanazione, da
parte delle Regioni, degli indirizzi di cui al comma 1», cioè degli «indirizzi per la predisposizione» dei piani di localizzazione.
La prescrizione che i Comuni debbano adottare il piano di localizzazione dei punti di vendita esclusivi di rivendita giornali e riviste, in assenza degli «indirizzi» regionali per la predisposizione dei
piani stessi, si appalesa una vera assurdità, anche perché se i Comuni dovessero effettivamente osservare la prescrizione ogni Comune
finirebbe per inventarsi criteri propri differenti da quelli del Comune contermine. Tuttavia, non essendo previste sanzioni di alcun genere per i Comuni che non adottino il piano entro il 30 maggio 2002,
si esprime l’avviso che nessuno o soltanto pochissimi Comuni adotteranno entro un anno il piano per poi rivederlo con gli indirizzi che
emanerà la Regione.
24. Il rilascio delle autorizzazioni in assenza del piano (11)
Secondo quanto prescrive il comma 3 dell’art. 6 del decreto legislativo 24 aprile 2001, n. 170, «in assenza del piano» di localizzazione dei punti di vendita esclusivi, qualora «nel territorio del Comune o
di una frazione di Comune non esistano (altri) punti di vendita, l’autorizzazione alla vendita (e solo in presenza di tale carenza) può essere rilasciata anche ad esercizi diversi da quelli menzionati nel presente articolo» (cioè diversi da quelli elencati nel precedente articolo
2), e precisamente:
a) rivendite di generi di monopolio;
b) rivendite di carburanti e di oli minerali con una superficie
minima di mq. 1.500;
c) bar in genere;
(11) Si veda quanto già detto al paragrafo 9, lett. b) e c).
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PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
d) esercizi di vendita (di media grandezza: la vigente disciplina
normativa, d.lgs. n. 170/2001, ha legittimamente ricompreso le grandi strutture di vendita ed i centri commerciali) aventi superficie minima di mq. 700 e massima di mq. 1.500 o di mq. 2.500, rispettivamente nei Comuni con popolazione inferiore o superiore a 10mila
abitanti;
e) esercizi che vendono prevalentemente «libri e prodotti equiparati» alla condizione che abbiano la superficie negoziale minima di
mq. 120;
f) esercizi a «prevalente specializzazione» (sono gli esercizi indicati nell’art. 13 del d.lgs. 114/1998) i quali, però, potevano (ed ora
possono) vendere soltanto «le riviste di identica specializzazione», cioè
degli stessi prodotti venduti.
La norma surriportata è affatto chiara; infatti il piano di localizzazione deve afferire ai «punti di vendita esclusivi», mentre i punti
di vendita non esclusivi non vengono assoggettati a pianificazione;
tuttavia (comma 6 dell’art. 2) le relative autorizzazioni devono essere rilasciate «in ragione della densità della popolazione, delle caratteristiche urbanistiche e sociali delle zone, dell’entità delle vendite di quotidiani e periodici negli ultimi due anni, delle condizioni
di accesso, nonché dell’esistenza di altri punti di vendita non esclusivi». Principi e condizioni codesti che sono di base per il rilascio
delle autorizzazioni per punti esclusivi, per gli indirizzi che devono
emanare le Regioni (comma 2, art. 6) per l’approntamento dei piani. Poiché il comma 3 dell’art. 6 consente il rilascio delle autorizzazioni per punti di vendita esclusivi (purché disponibili dai punti di
vendita previsti dal piano) e per i punti di vendita non esclusivi, non
par dubbio che occorre effettuare gli accertamenti come dianzi detto, perché in assenza di specifica indagine il rilascio dell’autorizzazione sarebbe illegittimo (12).
Si esprime comunque l’avviso che in assenza, in un centro, di altri punti di vendita sia possibile rilasciare sia l’autorizzazione per
punti di vendita esclusivi che per punti di vendita non esclusivi.
Ne consegue che nel caso in cui nel territorio del Comune o
della frazione pur in assenza di piano esista già un punto di vendita, sino a quando non sarà stato approvato il piano non sarà
possibile rilasciare autorizzazioni di vendita per punti di vendita
esclusivi.
(12) Si veda quanto affermato dal T.A.R. Valle d’Aosta alla precedente nota 6.
PARTE III - LE RIVENDITE DI GIORNALI E RIVISTE
345
25. Il rilascio delle autorizzazioni dopo l’emanazione degli indirizzi regionali e prima dell’adozione del piano comunale (11)
Potrebbe succedere che qualche diligente e premurosa Regione
emani gli indirizzi per la predisposizione dei piani prima che il Comune approvi il piano provvisorio con criteri propri (comma 2, art.
6 d.lgs. 170/2001). In tale ipotesi gli indirizzi emanati dalla Regione
sono immediatamente applicabili per il rilascio delle autorizzazioni
«per punti di vendita non esclusivi» (13) e non anche per i punti di
vendita esclusivi, in quanto per questi i piani sono indispensabili,
essendo questi a dover individuare la localizzazione dei punti esclusivi di vendita.
26. Il rilascio delle autorizzazioni vigente il piano comunale (11)
Al rilascio delle autorizzazioni per i punti esclusivi di vendita di
giornali e periodici, una volta che siano stati emanati dalla Regione
«gli indirizzi per la predisposizione del piano» e nei casi in cui sia
stato approvato il piano comunale per tali attività, nel rispetto delle
norme contenute nel d.lgs. n. 170/2001 e negli indirizzi regionali, si
deve provvedere in conformità delle disposizioni normative previste
o richiamate dal piano comunale stesso (accertamento dei requisiti
soggettivi ed oggettivi, ecc.).
Anche per la procedura di presentazione delle domande, per il
contenuto delle dichiarazioni delle stesse, per l’iter da seguire si esprime l’avviso che il piano comunale dovrebbe essere così ampio e puntuale da colmare le innumerevoli lacune del d.lgs. 170/2001 ed anche
del generico rinvio fatto al d.lgs. 114/1998.
(13) Si ricorda che il Consiglio di Stato in più circostanze ha precisato che «In
base all’art. 2, d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170, ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’apertura di un nuovo punto di vendita di giornali non esclusivo è necessario e sufficiente che il Comune tenga conto dei criteri già stabiliti dallo stesso art. 2, comma 6
(densità della popolazione, delle caratteristiche urbanistiche e sociali delle zone, dell’entità delle vendite di quotidiani e periodici negli ultimi due anni, delle condizioni di
accesso, nonché dell’esistenza di altri punti di vendita non esclusivi), ma non occorre
né che l’amministrazione stabilisca criteri, poiché sono già fissati dalla legge, né che
essa adotti uno strumento programmatorio» (Cons. St., sez. V, 10 luglio 2003, n. 4122).
PARTE QUARTA
Norme a tutela del consumatore
Norme a tutela del consumatore
1. DECRETO LEGISLATIVO 25 GENNAIO 1992, N. 73 – Attuazione della
direttiva n. 83/357/CEE, relativa ai prodotti che, avendo un aspetto diverso da quello che sono in realtà, compromettono la salute o la sicurezza dei consumatori (1)
Art. 1 – Campo di applicazione – 1. È vietata l’immissione sul mercato, la
commercializzazione, l’importazione, la fabbricazione e l’esportazione di
prodotti che avendo un aspetto diverso da quello che sono in realtà, compromettono la sicurezza o la salute dei consumatori.
2. Tali prodotti sono quelli che, pur non essendo prodotti alimentari,
hanno forma, odore, aspetto, imballaggio, etichettatura, volume o dimensioni tali da far prevedere che i consumatori, soprattutto i bambini, li possano confondere con prodotti alimentari e pertanto li portino alla bocca, li
succhino o li ingeriscano con conseguente rischio di soffocamento, intossicazione, perforazione od ostruzione del tubo digerente.
Art. 2 – Vigilanza – I controlli sull’applicazione del presente decreto vengono effettuati secondo le attribuzioni stabilite dalla vigente legislazione.
Art. 3 – Informazione – Qualora si renda necessario ritirare o far ritirare
dal mercato prodotti oggetto del presente decreto le autorità competenti di
cui all’articolo 2 ne informano il Ministero della sanità ed il Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato fornendo una descrizione del
prodotto ed indicando il motivo della decisione adottata o proposta.
Il Ministero della sanità, previa comunicazione al Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato, fornisce le suddette trasformazioni
alla Commissione CEE.
Art. 4 – Decorrenza degli effetti – Le prescrizioni contenute nell’articolo 1
hanno effetto a decorrere dal centottantesimo giorno dalla data di entrata
in vigore del presente decreto.
Art. 5 – Sanzioni – Chiunque fabbrica, immette sul mercato, commercializza, importa od esporta prodotti che, pur non essendo alimentari, hanno
forma, odore, aspetto, imballaggio, etichettatura, volume o dimensioni tali
(1) In G.U. 13 febbraio 1992, n. 36, s.o. Si riporta questo decreto, non essendo
stato abrogato dal d.lgs. che segue.
350
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
da farli apparire come prodotti alimentari così da determinare il rischio che
siano ingeriti o succhiati con pericolo per la salute dei consumatori, è punito, salvo che il fatto costituisca più grave reato, con la pena dell’arresto sino
a sei mesi o dell’ammenda da lire duecentocinquantamila a lire due milioni
(da A 129 a A 1.032).
2. DECRETO LEGISLATIVO 6 SETTEMBRE 2005, N. 206 (1) – Codice
del consumo, a norma dell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229 (2)
PARTE I
DISPOSIZIONI GENERALI
TITOLO I
DISPOSIZIONI GENERALI E FINALITÀ
Art. 1 – Finalità ed oggetto – 1. Nel rispetto della Costituzione ed in
conformità ai principi contenuti nei trattati istitutivi delle Comunità europee, nel trattato dell’Unione europea, nella normativa comunitaria con
particolare riguardo all’articolo 153 del Trattato istitutivo della Comunità
economica europea, nonché nei trattati internazionali, il presente codice
armonizza e riordina le normative concernenti i processi di acquisto e consumo, al fine di assicurare un elevato livello di tutela dei consumatori e
degli utenti.
Art. 2 – Diritti dei consumatori – 1. Sono riconosciuti e garantiti i diritti
e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti, ne è
promossa la tutela in sede nazionale e locale, anche in forma collettiva e
associativa, sono favorite le iniziative rivolte a perseguire tali finalità, anche attraverso la disciplina dei rapporti tra le associazioni dei consumatori
e degli utenti e le pubbliche amministrazioni.
2. Ai consumatori ed agli utenti sono riconosciuti come fondamentali i
diritti:
a) alla tutela della salute;
b) alla sicurezza e alla qualità dei prodotti e dei servizi;
c) ad una adeguata informazione e ad una corretta pubblicità;
c-bis) all’esercizio delle pratiche commerciali secondo principi di buona
fede, correttezza e lealtà (3);
(1) In G.U., 8 ottobre 2005, n. 235, s.o. n. 162/L. Si riporta il testo come rettificato con Comunicato 3 gennaio 2006 (G.U. 3 gennaio 2006, n. 2)
(2) Legge n. 229/2003 di delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori.
(3) Lettera introdotta dall’art. 2, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
351
d) all’educazione al consumo;
e) alla correttezza, alla trasparenza ed all’equità nei rapporti contrattuali;
f) alla promozione e allo sviluppo dell’associazionismo libero, volontario e democratico tra i consumatori e gli utenti;
g) all’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza.
Art. 3 – Definizioni – 1. Ai fini del presente codice ove non diversamente
previsto, si intende per (4):
a) consumatore o utente: la persona fisica che agisce per scopi estranei
all’attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta (5);
b) associazioni dei consumatori e degli utenti: le formazioni sociali che
abbiano per scopo statutario esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi
dei consumatori o degli utenti;
c) professionista: la persona fisica o giuridica che agisce nell’esercizio
della propria attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale, ovvero un suo intermediario (6);
d) produttore: fatto salvo quanto stabilito nell’articolo 103, comma 1,
lettera d), e nell’articolo 115, comma 2-bis, il fabbricante del bene o il fornitore del servizio, o un suo intermediario, nonché l’importatore del bene o
del servizio nel territorio dell’Unione europea o qualsiasi altra persona fisica o giuridica che si presenta come produttore identificando il bene o il
servizio con il proprio nome, marchio o altro segno distintivo (7);
e) prodotto: fatto salvo quanto stabilito nell’articolo 18, comma 1, lettera c), e nell’articolo 115, comma 1, qualsiasi prodotto destinato al consumatore, anche nel quadro di una prestazione di servizi, o suscettibile, in condizioni ragionevolmente prevedibili, di essere utilizzato dal consumatore, anche se non a lui destinato, fornito o reso disponibile a titolo oneroso o gratuito nell’ambito di un’attività commerciale, indipendentemente dal fatto
che sia nuovo, usato o rimesso a nuovo; tale definizione non si applica ai
prodotti usati, forniti come pezzi d’antiquariato, o come prodotti da riparare o da rimettere a nuovo prima dell’utilizzazione, purché il fornitore ne
informi per iscritto la persona cui fornisce il prodotto (8);
f) codice: il presente decreto legislativo di riassetto delle disposizioni
vigenti in materia di tutela dei consumatori.
( 4)
( 5)
( 6)
( 7)
( 8)
Alinea modificato dall’art. 3, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
Lettera modificata dall’art. 3, comma 2, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
Lettera modificata dall’art. 3, comma 3, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
Lettera modificata dall’art. 3, comma 4, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
Lettera modificata dall’art. 3, comma 5, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
352
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
PARTE II
EDUCAZIONE, INFORMAZIONE, PRATICHE COMMERCIALI,
PUBBLICITÀ (9)
TITOLO I
EDUCAZIONE DEL CONSUMATORE
Art. 4 – Educazione del consumatore – 1. L’educazione dei consumatori e degli utenti è orientata a favorire la consapevolezza dei loro diritti e
interessi, lo sviluppo dei rapporti associativi, la partecipazione ai procedimenti amministrativi, nonché la rappresentanza negli organismi esponenziali.
2. Le attività destinate all’educazione dei consumatori, svolte da soggetti
pubblici o privati, non hanno finalità promozionale, sono dirette ad esplicitare le caratteristiche di beni e servizi e a rendere chiaramente percepibili benefici e costi conseguenti alla loro scelta; prendono, inoltre, in particolare
considerazione le categorie di consumatori maggiormente vulnerabili.
TITOLO II
INFORMAZIONI AI CONSUMATORI
Capo I
DISPOSIZIONI GENERALI
Art. 5 – Obblighi generali – 1. Fatto salvo quanto disposto dall’articolo 3,
comma 1, lettera a), ai fini del presente titolo, si intende per consumatore o
utente anche la persona fisica alla quale sono dirette le informazioni commerciali.
2. Sicurezza, composizione e qualità dei prodotti e dei servizi costituiscono contenuto essenziale degli obblighi informativi.
3. Le informazioni al consumatore, da chiunque provengano, devono
essere adeguate alla tecnica di comunicazione impiegata ed espresse in modo
chiaro e comprensibile, tenuto anche conto delle modalità di conclusione
del contratto o delle caratteristiche del settore, tali da assicurare la consapevolezza del consumatore.
Capo II
INDICAZIONE DEI PRODOTTI
Art. 6 – Contenuto minimo delle informazioni – 1. I prodotti o le confezioni dei prodotti destinati al consumatore, commercializzati sul territorio
(9) Rubrica sostituita dall’art. 1, comma 3, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
353
nazionale, riportano, chiaramente visibili e leggibili, almeno le indicazioni
relative:
a) alla denominazione legale o merceologica del prodotto;
b) al nome o ragione sociale o marchio e alla sede legale del produttore
o di un importatore stabilito nell’Unione europea;
c) al Paese di origine se situato fuori dell’Unione europea;
d) all’eventuale presenza di materiali o sostanze che possono arrecare
danno all’uomo, alle cose o all’ambiente;
e) ai materiali impiegati ed ai metodi di lavorazione ove questi siano
determinanti per la qualità o le caratteristiche merceologiche del prodotto;
f) alle istruzioni, alle eventuali precauzioni e alla destinazione d’uso, ove
utili ai fini di fruizione e sicurezza del prodotto.
Art. 7 – Modalità di indicazione – 1. Le indicazioni di cui all’articolo 6
devono figurare sulle confezioni o sulle etichette dei prodotti nel momento
in cui sono posti in vendita al consumatore. Le indicazioni di cui al comma
1, lettera f), dell’articolo 6 possono essere riportate, anziché sulle confezioni o sulle etichette dei prodotti, su altra documentazione illustrativa che
viene fornita in accompagnamento dei prodotti stessi.
Art. 8 – Ambito di applicazione – 1. Sono esclusi dall’applicazione del
presente capo i prodotti oggetto di specifiche disposizioni contenute in direttive o in altre disposizioni comunitarie e nelle relative norme nazionali
di recepimento.
2. Per i prodotti oggetto di disposizioni nazionali in materia di informazione del consumatore, le norme del presente capo si applicano per gli aspetti
non disciplinati.
Art. 9 – Indicazioni in lingua italiana – 1. Tutte le informazioni destinate
ai consumatori e agli utenti devono essere rese almeno in lingua italiana.
2. Qualora le indicazioni di cui al presente titolo siano apposte in più
lingue, le medesime sono apposte anche in lingua italiana e con caratteri di
visibilità e leggibilità non inferiori a quelli usati per le altre lingue.
3. Sono consentite indicazioni che utilizzino espressioni non in lingua
italiana divenute di uso comune.
Art. 10 – Attuazione – 1. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro per le politiche comunitarie e con il Ministro
della giustizia, sentito il parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono adottate le norme di attuazione dell’articolo 6, al fine di assicurare, per i prodotti provenienti da
Paesi dell’Unione europea, una applicazione compatibile con i principi del
diritto comunitario, precisando le categorie di prodotti o le modalità di presentazione per le quali non è obbligatorio riportare le indicazioni di cui al
comma 1, lettere a) e b), dell’articolo 6. Tali disposizioni di attuazione disci-
354
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
plinano inoltre i casi in cui sarà consentito riportare in lingua originaria alcuni dati contenuti nelle indicazioni di cui all’articolo 6.
2. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1, restano in vigore le disposizioni di cui al d.m. 8 febbraio 1997, n. 101 del
Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato.
Art. 11 – Divieti di commercializzazione – 1. È vietato il commercio sul
territorio nazionale di qualsiasi prodotto o confezione di prodotto che non
riporti, in forme chiaramente visibili e leggibili, le indicazioni di cui agli
articoli 6, 7 e 9 del presente capo.
Art. 12 – Sanzioni – 1. Fatto salvo quanto previsto nella parte IV, titolo
II, e salvo che il fatto costituisca reato, per quanto attiene alle responsabilità del produttore, ai contravventori al divieto di cui all’articolo 11 si applica
una sanzione amministrativa da 516 euro a 25.823 euro. La misura della
sanzione è determinata, in ogni singolo caso, facendo riferimento al prezzo
di listino di ciascun prodotto ed al numero delle unità poste in vendita.
2. Le sanzioni sono applicate ai sensi della legge 24 novembre 1981, n.
689. Fermo restando quanto previsto in ordine ai poteri di accertamento degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria dall’articolo 13 della predetta
legge 24 novembre 1981, n. 689, all’accertamento delle violazioni provvedono, d’ufficio o su denunzia, gli organi di polizia amministrativa. Il rapporto
previsto dall’articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è presentato
all’ufficio della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della
Provincia in cui vi è la residenza o la sede legale del professionista.
Capo III
PARTICOLARI
MODALITÀ DI INFORMAZIONE
Sezione I
Indicazione dei prezzi per unità di misura
Art. 13 – Definizioni – 1. Ai fini del presente capo si intende per:
a) prezzo di vendita: il prezzo finale, valido per una unità di prodotto o
per una determinata quantità del prodotto, comprensivo dell’IVA e di ogni
altra imposta;
b) prezzo per unità di misura: il prezzo finale, comprensivo dell’IVA e di
ogni altra imposta, valido per una quantità di un chilogrammo, di un litro,
di un metro, di un metro quadrato o di un metro cubo del prodotto o per
una singola unità di quantità diversa, se essa è impiegata generalmente e
abitualmente per la commercializzazione di prodotti specifici;
c) prodotto commercializzato sfuso: un prodotto che non costituisce
oggetto di alcuna confezione preliminare ed è misurato alla presenza del
consumatore;
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
355
d) prodotto venduto al pezzo: un prodotto che non può essere frazionato senza subire una modifica della sua natura o delle sue proprietà;
e) prodotto venduto a collo: insieme di pezzi omogenei contenuti in un
imballaggio;
f) prodotto preconfezionato: l’unità di vendita destinata ad essere presentata come tale al consumatore ed alle collettività, costituita da un prodotto e dall’imballaggio in cui è stato immesso prima di essere posto in vendita, avvolta interamente o in parte in tale imballaggio ma comunque in
modo che il contenuto non possa essere modificato senza che la confezione
sia aperta o alterata.
Art. 14 – Campo di applicazione – 1. Al fine di migliorare l’informazione
del consumatore e di agevolare il raffronto dei prezzi, i prodotti offerti dai
commercianti ai consumatori recano, oltre alla indicazione del prezzo di
vendita, secondo le disposizioni vigenti, l’indicazione del prezzo per unità
di misura, fatto salvo quanto previsto all’articolo 16.
2. Il prezzo per unità di misura non deve essere indicato quando è identico al prezzo di vendita.
3. Per i prodotti commercializzati sfusi è indicato soltanto il prezzo per
unità di misura.
4. La pubblicità in tutte le sue forme ed i cataloghi recano l’indicazione
del prezzo per unità di misura quando è indicato il prezzo di vendita, fatti
salvi i casi di esenzione di cui all’articolo 16.
5. La presente sezione non si applica:
a) ai prodotti forniti in occasione di una prestazione di servizi, ivi compresa la somministrazione di alimenti e bevande;
b) ai prodotti offerti nelle vendite all’asta;
c) agli oggetti d’arte e d’antiquariato.
Art. 15 – Modalità di indicazione del prezzo per unità di misura – 1. Il
prezzo per unità di misura si riferisce ad una quantità dichiarata conformemente alle disposizioni in vigore.
2. Per le modalità di indicazione del prezzo per unità di misura si applica quanto stabilito dall’articolo 14 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114, recante riforma della disciplina relativa al settore del commercio.
3. Per i prodotti alimentari preconfezionati immersi in un liquido di
governo, anche congelati o surgelati, il prezzo per unità di misura si riferisce al peso netto del prodotto sgocciolato.
4. È ammessa l’indicazione del prezzo per unità di misura di multipli o
sottomultipli, decimali delle unità di misura, nei casi in cui taluni prodotti
sono generalmente ed abitualmente commercializzati in dette quantità.
5. I prezzi dei prodotti petroliferi per uso di autotrazione, esposti e pubblicizzati presso gli impianti automatici di distribuzione dei carburanti,
356
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
devono essere esclusivamente quelli effettivamente praticati ai consumatori. È fatto obbligo di esporre in modo visibile dalla carreggiata stradale i
prezzi praticati al consumo.
Art. 16 – Esenzioni – 1. Sono esenti dall’obbligo dell’indicazione del prezzo
per unità di misura i prodotti per i quali tale indicazione non risulti utile a
motivo della loro natura o della loro destinazione, o sia di natura tale da
dare luogo a confusione. Sono da considerarsi tali i seguenti prodotti:
a) prodotti commercializzati sfusi che, in conformità alle disposizioni
di esecuzione della legge 5 agosto 1981, n. 441, e successive modificazioni,
recante disposizioni sulla vendita a peso netto delle merci, possono essere
venduti a pezzo o a collo;
b) prodotti di diversa natura posti in una stessa confezione;
c) prodotti commercializzati nei distributori automatici;
d) prodotti destinati ad essere mescolati per una preparazione e contenuti in un unico imballaggio;
e) prodotti preconfezionati che siano esentati dall’obbligo di indicazione della quantità netta secondo quanto previsto dall’articolo 9 del decreto
legislativo 27 gennaio 1992, n. 109, e successive modificazioni, concernenti
l’attuazione delle direttive comunitarie in materia di etichettatura dei prodotti alimentari;
f) alimenti precucinati o preparati o da preparare, costituiti da due o
più elementi separati, contenuti in un unico imballaggio, che necessitano di
lavorazione da parte del consumatore per ottenere l’alimento finito;
g) prodotti di fantasia;
h) gelati monodose;
i) prodotti non alimentari che possono essere venduti unicamente al
pezzo o a collo.
2. Il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, può aggiornare l’elenco delle esenzioni di cui al comma 1, nonché indicare espressamente prodotti o categorie di prodotti non alimentari ai quali non si applicano le predette esenzioni.
Art. 17 – Sanzioni – 1. Chiunque omette di indicare il prezzo per unità di
misura o non lo indica secondo quanto previsto dalla presente sezione è
soggetto alla sanzione di cui all’articolo 22, comma 3, del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 114, da irrogare con le modalità ivi previste.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
357
TITOLO III
PRATICHE COMMERCIALI PUBBLICITÀ E ALTRE
COMUNICAZIONI COMMERCIALI (10)
Capo I
DISPOSIZIONI GENERALI (11)
Art. 18 – Definizione (12) – 1. Ai fini del presente titolo, si intende per:
a) “consumatore”: qualsiasi persona fisica che, nelle pratiche commerciali oggetto del presente titolo, agisce per fini che non rientrano nel
quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale;
b) “professionista”: qualsiasi persona fisica o giuridica che, nelle pratiche commerciali oggetto del presente titolo, agisce nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale e chiunque agisce in nome o per conto di un professionista;
c) “prodotto”: qualsiasi bene o servizio, compresi i beni immobili, i diritti e le obbligazioni;
d) “pratiche commerciali tra professionisti e consumatori” (di seguito
denominate: “pratiche commerciali”): qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale ivi compresa la pubblicità
e la commercializzazione del prodotto, posta in essere da un professionista,
in relazione alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori;
e) “falsare in misura rilevante il comportamento economico dei consumatori”: l’impiego di una pratica commerciale idonea ad alterare sensibilmente la capacità del consumatore di prendere una decisione consapevole,
inducendolo pertanto ad assumere una decisione di natura commerciale che
non avrebbe altrimenti preso;
f) “codice di condotta”: un accordo o una normativa che non è imposta
dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di uno Stato
membro e che definisce il comportamento dei professionisti che si impegnano a rispettare tale codice in relazione a una o più pratiche commerciali
o ad uno o più settori imprenditoriali specifici;
g) “responsabile del codice”: qualsiasi soggetto, compresi un professionista o un gruppo di professionisti, responsabile della formulazione e revisione
di un codice di condotta ovvero del controllo del rispetto del codice da parte
di coloro che si sono impegnati a rispettarlo;
h) “diligenza professionale”: il normale grado della specifica competen-
(10) Rubrica modificata dall’art. 4, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
(11) Capo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
(12) Articolo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha
sostituito l’intero capo I.
358
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
za ed attenzione che ragionevolmente i consumatori attendono da un professionista nei loro confronti rispetto ai principi generali di correttezza e di
buona fede nel settore di attività del professionista;
i) “invito all’acquisto”: una comunicazione commerciale indicante le
caratteristiche e il prezzo del prodotto in forme appropriate rispetto al mezzo impiegato per la comunicazione commerciale e pertanto tale da consentire al consumatore di effettuare un acquisto;
l) “indebito condizionamento”: lo sfruttamento di una posizione di potere rispetto al consumatore per esercitare una pressione, anche senza il
ricorso alla forza fisica o la minaccia di tale ricorso, in modo da limitare
notevolmente la capacità del consumatore di prendere una decisione consapevole;
m) “decisione di natura commerciale”: la decisione presa da un consumatore relativa a se acquistare o meno un prodotto, in che modo farlo e a
quali condizioni, se pagare integralmente o parzialmente, se tenere un prodotto o disfarsene o se esercitare un diritto contrattuale in relazione al prodotto; tale decisione può portare il consumatore a compiere un’azione o
all’astenersi dal compierla;
n) “professione regolamentata”: attività professionale, o insieme di attività professionali, l’accesso alle quali e il cui esercizio, o una delle cui modalità di esercizio, è subordinata direttamente o indirettamente, in base a
disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche professionali.
Art. 19 – Ambito di applicazione (12) – 1. Il presente titolo si applica alle
pratiche commerciali scorrette tra professionisti e consumatori poste in essere prima, durante e dopo un’operazione commerciale relativa a un prodotto.
2. Il presente titolo non pregiudica:
a) l’applicazione delle disposizioni normative in materia contrattuale, in
particolare delle norme sulla formazione, validità od efficacia del contratto;
b) l’applicazione delle disposizioni normative, comunitarie o nazionali,
in materia di salute e sicurezza dei prodotti;
c) l’applicazione delle disposizioni normative che determinano la competenza giurisdizionale;
d) l’applicazione delle disposizioni normative relative allo stabilimento,
o ai regimi di autorizzazione, o i codici deontologici o altre norme specifiche che disciplinano le professioni regolamentate, per garantire livelli elevati di correttezza professionale.
3. In caso di contrasto, le disposizioni contenute in direttive o in altre
disposizioni comunitarie e nelle relative norme nazionali di recepimento
che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali scorrette prevalgono sulle disposizioni del presente titolo e si applicano a tali aspetti
specifici.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
359
4. Il presente titolo non è applicabile in materia di certificazione e di
indicazioni concernenti il titolo degli articoli in metalli preziosi.
Capo II
PRATICHE
COMMERCIALI SCORRETTE (13)
Art. 20 – Divieto delle pratiche commerciali scorrette (14) – 1. Le pratiche
commerciali scorrette sono vietate.
2. Una pratica commerciale è scorretta se è contraria alla diligenza
professionale, ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio
che essa raggiunge o al quale è diretta o del membro medio di un gruppo
qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di
consumatori.
3. Le pratiche commerciali che, pur raggiungendo gruppi più ampi di
consumatori, sono idonee a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico solo di un gruppo di consumatori chiaramente individuabile, particolarmente vulnerabili alla pratica o al prodotto cui essa si
riferisce a motivo della loro infermità mentale o fisica, della loro età o
ingenuità, in un modo che il professionista poteva ragionevolmente prevedere, sono valutate nell’ottica del membro medio di tale gruppo. È fatta
salva la pratica pubblicitaria comune e legittima consistente in dichiarazioni esagerate o in dichiarazioni che non sono destinate ad essere prese
alla lettera.
4. In particolare, sono scorrette le pratiche commerciali:
a) ingannevoli di cui agli articoli 21, 22 e 23 o
b) aggressive di cui agli articoli 24, 25 e 26.
5. Gli articoli 23 e 26 riportano l’elenco delle pratiche commerciali, rispettivamente ingannevoli e aggressive, considerate in ogni caso scorrette.
Sezione I
Pratiche commerciali ingannevoli (15)
Art. 21. – Azioni ingannevoli (16) – 1. È considerata ingannevole una pratica commerciale che contiene informazioni non rispondenti al vero o, seppu(13) Capo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
(14) Articolo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha
sostituito l’intero Capo II.
(15) Sezione sostituita dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha
sostituito l’intero Capo II.
(16) Articolo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha
sostituito l’intero Capo II.
360
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
re di fatto corretta, in qualsiasi modo, anche nella sua presentazione complessiva, induce o è idonea ad indurre in errore il consumatore medio riguardo ad uno o più dei seguenti elementi e, in ogni caso, lo induce o è
idonea a indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non
avrebbe altrimenti preso:
a) l’esistenza o la natura del prodotto;
b) le caratteristiche principali del prodotto, quali la sua disponibilità, i vantaggi, i rischi, l’esecuzione, la composizione, gli accessori, l’assistenza post-vendita al consumatore e il trattamento dei reclami, il metodo e la data di fabbricazione o della prestazione, la consegna, l’idoneità allo scopo, gli usi, la quantità, la descrizione, l’origine geografica o
commerciale o i risultati che si possono attendere dal suo uso, o i risultati e le caratteristiche fondamentali di prove e controlli effettuati sul
prodotto;
c) la portata degli impegni del professionista, i motivi della pratica commerciale e la natura del processo di vendita, qualsiasi dichiarazione o simbolo relativi alla sponsorizzazione o all’approvazione dirette o indirette del
professionista o del prodotto;
d) il prezzo o il modo in cui questo è calcolato o l’esistenza di uno specifico vantaggio quanto al prezzo;
e) la necessità di una manutenzione, ricambio, sostituzione o riparazione;
f) la natura, le qualifiche e i diritti del professionista o del suo agente,
quali l’identità, il patrimonio, le capacità, lo status, il riconoscimento, l’affiliazione o i collegamenti e i diritti di proprietà industriale, commerciale o
intellettuale o i premi e i riconoscimenti;
g) i diritti del consumatore, incluso il diritto di sostituzione o di rimborso ai sensi dell’articolo 130 del presente Codice.
2. È altresì considerata ingannevole una pratica commerciale che, nella
fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze
del caso, induce o è idonea ad indurre il consumatore medio ad assumere
una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso e
comporti:
a) una qualsivoglia attività di commercializzazione del prodotto che ingenera confusione con i prodotti, i marchi, la denominazione sociale e altri
segni distintivi di un concorrente, ivi compresa la pubblicità comparativa
illecita;
b) il mancato rispetto da parte del professionista degli impegni contenuti nei codici di condotta che il medesimo si è impegnato a rispettare,
ove si tratti di un impegno fermo e verificabile, e il professionista indichi
in una pratica commerciale che è vincolato dal codice.
3. È considerata scorretta la pratica commerciale che, riguardando prodotti suscettibili di porre in pericolo la salute e la sicurezza dei consumato-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
361
ri, omette di darne notizia in modo da indurre i consumatori a trascurare le
normali regole di prudenza e vigilanza.
4. È considerata, altresì, scorretta la pratica commerciale che, in quanto
suscettibile di raggiungere bambini ed adolescenti, può, anche indirettamente, minacciare la loro sicurezza.
Art. 22. – Omissioni ingannevoli (16) – 1. È considerata ingannevole una
pratica commerciale che nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le
caratteristiche e circostanze del caso, nonché dei limiti del mezzo di comunicazione impiegato, omette informazioni rilevanti di cui il consumatore
medio ha bisogno in tale contesto per prendere una decisione consapevole
di natura commerciale e induce o è idonea ad indurre in tal modo il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non
avrebbe altrimenti preso.
2. Una pratica commerciale è altresì considerata un’omissione ingannevole quando un professionista occulta o presenta in modo oscuro, incomprensibile, ambiguo o intempestivo le informazioni rilevanti di cui al comma 1, tenendo conto degli aspetti di cui al detto comma, o non indica l’intento commerciale della pratica stessa qualora questi non risultino già evidente dal contesto nonché quando, nell’uno o nell’altro caso, ciò induce o è
idoneo a indurre il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso.
3. Qualora il mezzo di comunicazione impiegato per la pratica commerciale imponga restrizioni in termini di spazio o di tempo, nel decidere se vi
sia stata un’omissione di informazioni, si tiene conto di dette restrizioni e
di qualunque misura adottata dal professionista per rendere disponibili le
informazioni ai consumatori con altri mezzi.
4. Nel caso di un invito all’acquisto sono considerate rilevanti, ai sensi
del comma 1, le informazioni seguenti, qualora non risultino già evidenti
dal contesto:
a) le caratteristiche principali del prodotto in misura adeguata al mezzo
di comunicazione e al prodotto stesso;
b) l’indirizzo geografico e l’identità del professionista, come la sua
denominazione sociale e, ove questa informazione sia pertinente, l’indirizzo geografico e l’identità del professionista per conto del quale egli
agisce;
c) il prezzo comprensivo delle imposte o, se la natura del prodotto comporta l’impossibilità di calcolare ragionevolmente il prezzo in anticipo, le
modalità di calcolo del prezzo e, se del caso, tutte le spese aggiuntive di
spedizione, consegna o postali oppure, qualora tali spese non possano ragionevolmente essere calcolate in anticipo, l’indicazione che tali spese potranno essere addebitate al consumatore;
d) le modalità di pagamento, consegna, esecuzione e trattamento dei
362
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
reclami qualora esse siano difformi dagli obblighi imposti dalla diligenza
professionale;
e) l’esistenza di un diritto di recesso o scioglimento del contratto per i
prodotti e le operazioni commerciali che comportino tale diritto.
5. Sono considerati rilevanti, ai sensi del comma 1, gli obblighi di informazione, previsti dal diritto comunitario, connessi alle comunicazioni
commerciali, compresa la pubblicità o la commercializzazione del prodotto.
Art. 23 – Pratiche commerciali considerate in ogni caso ingannevoli (16) –
1. Sono considerate in ogni caso ingannevoli le seguenti pratiche commerciali:
a) affermazione non rispondente al vero, da parte di un professionista,
di essere firmatario di un codice di condotta;
b) esibire un marchio di fiducia, un marchio di qualità o un marchio
equivalente senza aver ottenuto la necessaria autorizzazione;
c) asserire, contrariamente al vero, che un codice di condotta ha l’approvazione di un organismo pubblico o di altra natura;
d) asserire, contrariamente al vero, che un professionista, le sue pratiche commerciali o un suo prodotto sono stati autorizzati, accettati o approvati, da un organismo pubblico o privato o che sono state rispettate le
condizioni dell’autorizzazione, dell’accettazione o dell’approvazione ricevuta;
e) invitare all’acquisto di prodotti ad un determinato prezzo senza rivelare l’esistenza di ragionevoli motivi che il professionista può avere per ritenere che non sarà in grado di fornire o di far fornire da un altro professionista quei prodotti o prodotti equivalenti a quel prezzo entro un periodo e
in quantità ragionevoli in rapporto al prodotto, all’entità della pubblicità
fatta del prodotto e al prezzo offerti;
f) invitare all’acquisto di prodotti ad un determinato prezzo e successivamente:
1) rifiutare di mostrare l’articolo pubblicizzato ai consumatori, oppure
2) rifiutare di accettare ordini per l’articolo o di consegnarlo entro un
periodo di tempo ragionevole, oppure
3) fare la dimostrazione dell’articolo con un campione difettoso, con l’intenzione di promuovere un altro prodotto;
g) dichiarare, contrariamente al vero, che il prodotto sarà disponibile
solo per un periodo molto limitato o che sarà disponibile solo a condizioni
particolari per un periodo di tempo molto limitato, in modo da ottenere
una decisione immediata e privare i consumatori della possibilità o del tempo
sufficiente per prendere una decisione consapevole;
h) impegnarsi a fornire l’assistenza post-vendita a consumatori con i quali
il professionista ha comunicato prima dell’operazione commerciale in una
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
363
lingua diversa dalla lingua ufficiale dello Stato membro in cui il professionista è stabilito e poi offrire concretamente tale servizio soltanto in un’altra
lingua, senza che questo sia chiaramente comunicato al consumatore prima del suo impegno a concludere l’operazione;
i) affermare, contrariamente al vero, o generare comunque l’impressione che la vendita del prodotto è lecita;
l) presentare i diritti conferiti ai consumatori dalla legge come una caratteristica propria dell’offerta fatta dal professionista;
m) salvo quanto previsto dal decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177,
e successive modificazioni, impiegare contenuti redazionali nei mezzi di
comunicazione per promuovere un prodotto, qualora i costi di tale promozione siano stati sostenuti dal professionista senza che ciò emerga dai
contenuti o da immagini o suoni chiaramente individuabili per il consumatore;
n) formulare affermazioni di fatto inesatte per quanto riguarda la natura e la portata dei rischi per la sicurezza personale del consumatore o della
sua famiglia se egli non acquistasse il prodotto;
o) promuovere un prodotto simile a quello fabbricato da un altro produttore in modo tale da fuorviare deliberatamente il consumatore inducendolo a ritenere, contrariamente al vero, che il prodotto è fabbricato dallo
stesso produttore;
p) avviare, gestire o promuovere un sistema di promozione a carattere
piramidale nel quale il consumatore fornisce un contributo in cambio della
possibilità di ricevere un corrispettivo derivante principalmente dall’entrata
di altri consumatori nel sistema piuttosto che dalla vendita o dal consumo
di prodotti;
q) affermare, contrariamente al vero, che il professionista è in procinto
di cessare l’attività o traslocare;
r) affermare che alcuni prodotti possono facilitare la vincita in giochi
basati sulla sorte;
s) affermare, contrariamente al vero, che un prodotto ha la capacità di
curare malattie, disfunzioni o malformazioni;
t) comunicare informazioni inesatte sulle condizioni di mercato o sulla
possibilità di ottenere il prodotto allo scopo d’indurre il consumatore all’acquisto a condizioni meno favorevoli di quelle normali di mercato;
u) affermare in una pratica commerciale che si organizzano concorsi o
promozioni a premi senza attribuire i premi descritti o un equivalente ragionevole;
v) descrivere un prodotto come gratuito o senza alcun onere, se il consumatore deve pagare un supplemento di prezzo rispetto al normale costo
necessario per rispondere alla pratica commerciale e ritirare o farsi recapitare il prodotto;
z) includere nel materiale promozionale una fattura o analoga richiesta
364
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
di pagamento che lasci intendere, contrariamente al vero, al consumatore
di aver già ordinato il prodotto;
aa) dichiarare o lasciare intendere, contrariamente al vero, che il professionista non agisce nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale, o presentarsi, contrariamente al vero, come
consumatore;
bb) lasciare intendere, contrariamente al vero, che i servizi post-vendita
relativi a un prodotto siano disponibili in uno Stato membro diverso da
quello in cui è venduto il prodotto.
Sezione II
Pratiche commerciali aggressive (17)
Art. 24. – Pratiche commerciali aggressive (18) – 1. È considerata aggressiva una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di
tutte le caratteristiche e circostanze del caso, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica o indebito condizionamento, limita
o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale
che non avrebbe altrimenti preso.
Art. 25 – Ricorso a molestie coercizione o indebito condizionamento (18)
– 1. Nel determinare se una pratica commerciale comporta, ai fini del
presente capo, molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, sono presi in considerazione i seguenti
elementi:
a) i tempi, il luogo, la natura o la persistenza;
b) il ricorso alla minaccia fisica o verbale;
c) lo sfruttamento da parte del professionista di qualsivoglia evento tragico o circostanza specifica di gravità tale da alterare la capacità di valutazione del consumatore, al fine di influenzarne la decisione relativa al prodotto;
d) qualsiasi ostacolo non contrattuale, oneroso o sproporzionato, imposto dal professionista qualora un consumatore intenda esercitare diritti contrattuali, compresi il diritto di risolvere un contratto o quello di cambiare
prodotto o rivolgersi ad un altro professionista;
(17) Sezione inserita dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha
sostituito l’intero Capo II.
(18) Articolo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha
sostituito l’intero Capo II.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
365
e) qualsiasi minaccia di promuovere un’azione legale ove tale azione sia
manifestamente temeraria o infondata.
Art. 26 – Pratiche commerciali considerate in ogni caso aggressive (18) – 1.
Sono considerate in ogni caso aggressive le seguenti pratiche commerciali:
a) creare l’impressione che il consumatore non possa lasciare i locali
commerciali fino alla conclusione del contratto;
b) effettuare visite presso l’abitazione del consumatore, ignorando gli
inviti del consumatore a lasciare la sua residenza o a non ritornarvi, fuorché nelle circostanze e nella misura in cui siano giustificate dalla legge nazionale ai fini dell’esecuzione di un’obbligazione contrattuale;
c) effettuare ripetute e non richieste sollecitazioni commerciali per telefono, via fax, per posta elettronica o mediante altro mezzo di comunicazione a distanza, fuorché nelle circostanze e nella misura in cui siano giustificate dalla legge nazionale ai fini dell’esecuzione di un’obbligazione contrattuale, fatti salvi l’articolo 58 e l’articolo 130 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196;
d) imporre al consumatore che intenda presentare una richiesta di risarcimento del danno in virtù di una polizza di assicurazione di esibire documenti che non possono ragionevolmente essere considerati pertinenti per
stabilire la fondatezza della richiesta, o omettere sistematicamente di rispondere alla relativa corrispondenza, al fine di dissuadere un consumatore
dall’esercizio dei suoi diritti contrattuali;
e) salvo quanto previsto dal decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, e
successive modificazioni, includere in un messaggio pubblicitario un’esortazione diretta ai bambini affinché acquistino o convincano i genitori o altri adulti ad acquistare loro i prodotti reclamizzati;
f) esigere il pagamento immediato o differito o la restituzione o la custodia di prodotti che il professionista ha fornito, ma che il consumatore non
ha richiesto, salvo quanto previsto dall’articolo 54, comma 2, secondo periodo;
g) informare esplicitamente il consumatore che, se non acquista il prodotto o il servizio saranno in pericolo il lavoro o la sussistenza del professionista;
h) lasciare intendere, contrariamente al vero, che il consumatore abbia
già vinto, vincerà o potrà vincere compiendo una determinata azione un premio o una vincita equivalente, mentre in effetti non esiste alcun premio né
vincita equivalente oppure che qualsiasi azione volta a reclamare il premio o
altra vincita equivalente è subordinata al versamento di denaro o al sostenimento di costi da parte del consumatore.
366
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
Capo III
APPLICAZIONE (19)
Art. 27 – Tutela amministrativa e giurisdizionale (20) – 1. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, di seguito denominata “Autorità”, esercita le attribuzioni disciplinate dal presente articolo anche quale autorità
competente per l’applicazione del regolamento 2006/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004, sulla cooperazione tra le
autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i
consumatori, nei limiti delle disposizioni di legge.
2. L’Autorità, d’ufficio o su istanza di ogni soggetto o organizzazione che
ne abbia interesse, inibisce la continuazione delle pratiche commerciali scorrette e ne elimina gli effetti. A tale fine, l’Autorità si avvale dei poteri investigativi ed esecutivi di cui al citato regolamento 2006/2004/CE anche in relazione alle infrazioni non transfrontaliere. Per lo svolgimento dei compiti di
cui al comma 1 l’Autorità può avvalersi della Guardia di finanza che agisce
con i poteri ad essa attribuiti per l’accertamento dell’imposta sul valore aggiunto e dell’imposta sui redditi. L’intervento dell’Autorità è indipendente dalla
circostanza che i consumatori interessati si trovino nel territorio dello Stato
membro in cui è stabilito il professionista o in un altro Stato membro.
3. L’Autorità può disporre, con provvedimento motivato, la sospensione
provvisoria delle pratiche commerciali scorrette, laddove sussiste particolare urgenza. In ogni caso, comunica l’apertura dell’istruttoria al professionista e, se il committente non è conosciuto, può richiedere al proprietario del
mezzo che ha diffuso la pratica commerciale ogni informazione idonea ad
identificarlo. L’Autorità può, altresì, richiedere a imprese, enti o persone
che ne siano in possesso le informazioni ed i documenti rilevanti al fine
dell’accertamento dell’infrazione. Si applicano le disposizioni previste dall’articolo 14, commi 2, 3 e 4, della legge 10 ottobre 1990, n. 287.
4. In caso di inottemperanza, senza giustificato motivo, a quanto disposto dall’Autorità ai sensi dell’articolo 14, comma 2, della legge 10 ottobre
1990, n. 287, l’Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da
2.000,00 euro a 20.000,00 euro. Qualora le informazioni o la documentazione fornite non siano veritiere, l’Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 4.000,00 euro a 40.000,00 euro.
5. L’Autorità può disporre che il professionista fornisca prove sull’esattezza dei dati di fatto connessi alla pratica commerciale se, tenuto conto dei
(19) Capo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
(20) Articolo sostituito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha
sostituito l’intero Capo III.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
367
diritti o degli interessi legittimi del professionista e di qualsiasi altra parte
nel procedimento, tale esigenza risulti giustificata, date le circostanze del
caso specifico. Se tale prova è omessa o viene ritenuta insufficiente, i dati di
fatto sono considerati inesatti. Incombe, in ogni caso, al professionista l’onere
di provare, con allegazioni fattuali, che egli non poteva ragionevolmente
prevedere l’impatto della pratica commerciale sui consumatori, ai sensi dell’articolo 20, comma 3.
6. Quando la pratica commerciale è stata o deve essere diffusa attraverso la stampa periodica o quotidiana ovvero per via radiofonica o televisiva o
altro mezzo di telecomunicazione, l’Autorità, prima di provvedere, richiede
il parere dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
7. Ad eccezione dei casi di manifesta scorrettezza e gravità della pratica
commerciale, l’Autorità può ottenere dal professionista responsabile l’assunzione dell’impegno di porre fine all’infrazione, cessando la diffusione della
stessa o modificandola in modo da eliminare i profili di illegittimità. L’Autorità può disporre la pubblicazione della dichiarazione dell’impegno in
questione a cura e spese del professionista. In tali ipotesi, l’Autorità, valutata l’idoneità di tali impegni, può renderli obbligatori per il professionista e
definire il procedimento senza procedere all’accertamento dell’infrazione.
8. L’Autorità, se ritiene la pratica commerciale scorretta, vieta la diffusione, qualora non ancora portata a conoscenza del pubblico, o la continuazione, qualora la pratica sia già iniziata. Con il medesimo provvedimento
può essere disposta, a cura e spese del professionista, la pubblicazione della
delibera, anche per estratto, ovvero di un’apposita dichiarazione rettificativa, in modo da impedire che le pratiche commerciali scorrette continuino a
produrre effetti.
9. Con il provvedimento che vieta la pratica commerciale scorretta, l’Autorità dispone inoltre l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria
da 5.000,00 euro a 500.000,00 euro, tenuto conto della gravità e della durata
della violazione. Nel caso di pratiche commerciali scorrette ai sensi dell’articolo 21, commi 3 e 4, la sanzione non può essere inferiore a 50.000,00 euro.
10. Nei casi riguardanti comunicazioni commerciali inserite sulle confezioni di prodotti, l’Autorità, nell’adottare i provvedimenti indicati nei commi 3 e 8, assegna per la loro esecuzione un termine che tenga conto dei
tempi tecnici necessari per l’adeguamento.
11. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, con proprio regolamento, disciplina la procedura istruttoria, in modo da garantire il contraddittorio, la piena cognizione degli atti e la verbalizzazione (21).
(21) Il regolamento qui previsto, per il disposto dell’art. 4, d.lgs. 2 agosto 2007, n.
146, avrebbe dovuto essere emanato entro 90 giorni dall’entrata in vigore dello stesso decreto legislativo.
368
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
12. In caso di inottemperanza ai provvedimenti d’urgenza e a quelli
inibitori o di rimozione degli effetti di cui ai commi 3, 8 e 10 ed in caso
di mancato rispetto degli impegni assunti ai sensi del comma 7, l’Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 150.000
euro. Nei casi di reiterata inottemperanza l’Autorità può disporre la sospensione dell’attività d’impresa per un periodo non superiore a trenta
giorni.
13. I ricorsi avverso le decisioni adottate dall’Autorità sono soggetti alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Per le sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti alle violazioni del presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni contenute nel capo I, sezione I, e
negli articoli 26, 27, 28 e 29 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni. Il pagamento delle sanzioni amministrative di cui al presente articolo deve essere effettuato entro trenta giorni dalla notifica del
provvedimento dell’Autorità.
14. Ove la pratica commerciale sia stata assentita con provvedimento
amministrativo, preordinato anche alla verifica del carattere non scorretto
della stessa, la tutela dei soggetti e delle organizzazioni che vi abbiano interesse, è esperibile in via giurisdizionale con ricorso al giudice amministrativo avverso il predetto provvedimento.
15. È comunque fatta salva la giurisdizione del giudice ordinario in
materia di atti di concorrenza sleale, a norma dell’articolo 2598 del codice
civile, nonché, per quanto concerne la pubblicità comparativa, in materia
di atti compiuti in violazione della disciplina sul diritto d’autore protetto
dalla legge 22 aprile 1941, n. 633, e successive modificazioni, e dei marchi
d’impresa protetto a norma del decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, e
successive modificazioni, nonché delle denominazioni di origine riconosciute
e protette in Italia e di altri segni distintivi di imprese, beni e servizi concorrenti.
Art. 27-bis – Codici di condotta (22) – 1. Le associazioni o le organizzazioni imprenditoriali e professionali possono adottare, in relazione a una
o più pratiche commerciali o ad uno o più settori imprenditoriali specifici, appositi codici di condotta che definiscono il comportamento dei professionisti che si impegnano a rispettare tali codici con l’indicazione del
soggetto responsabile o dell’organismo incaricato del controllo della loro
applicazione.
2. Il codice di condotta è redatto in lingua italiana e inglese ed è reso
accessibile dal soggetto o organismo responsabile al consumatore, anche
per via telematica.
(22) Articolo inserito dall’art. 1, comma 2, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
369
3. Nella redazione di codici di condotta deve essere garantita almeno la
protezione dei minori e salvaguardata la dignità umana.
4. I codici di condotta di cui al comma 1 sono comunicati, per la relativa adesione, agli operatori dei rispettivi settori e conservati ed aggiornati a
cura del responsabile del codice, con l’indicazione degli aderenti.
5. Dell’esistenza del codice di condotta, dei suoi contenuti e dell’adesione il professionista deve preventivamente informare i consumatori.
Art. 27-ter – Autodisciplina (22) – 1. I consumatori, i concorrenti, anche
tramite le loro associazioni o organizzazioni, prima di avviare la procedura
di cui all’articolo 27, possono convenire con il professionista di adire preventivamente, il soggetto responsabile o l’organismo incaricato del controllo del codice di condotta relativo ad uno specifico settore la risoluzione concordata della controversia volta a vietare o a far cessare la continuazione
della pratica commerciale scorretta.
2. In ogni caso il ricorso ai sensi del presente articolo, qualunque sia
l’esito della procedura, non pregiudica il diritto del consumatore di adire
l’Autorità, ai sensi dell’articolo 27, o il giudice competente.
3. Iniziata la procedura davanti ad un organismo di autodisciplina, le
parti possono convenire di astenersi dall’adire l’Autorità fino alla pronuncia
definitiva, ovvero possono chiedere la sospensione del procedimento innanzi all’Autorità, ove lo stesso sia stato attivato anche da altro soggetto legittimato, in attesa della pronuncia dell’organismo di autodisciplina. L’Autorità,
valutate tutte le circostanze, può disporre la sospensione del procedimento
per un periodo non superiore a trenta giorni.
Art. 27-quater – Oneri di informazione (22) – 1. L’Autorità garante della
concorrenza e del mercato e le associazioni o le organizzazioni imprenditoriali e professionali di cui all’articolo 27-bis, comunicano periodicamente al
Ministero dello sviluppo economico le decisioni adottate ai sensi del presente titolo.
2. Il Ministero dello sviluppo economico provvederà affinché sul proprio sito siano disponibili:
a) le informazioni generali sulle procedure relative ai meccanismi di
reclamo e ricorso disponibili in caso di controversie, nonché sui codici di
condotta adottati ai sensi dell’articolo 27-bis;
b) gli estremi delle autorità, organizzazioni o associazioni presso le quali si possono ottenere ulteriori informazioni o assistenza;
c) gli estremi e la sintesi delle decisioni significative riguardo a controversie, comprese quelle adottate dagli organi di composizione extragiudiziale.
370
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
TITOLO IV (23)
PARTICOLARI MODALITÀ DELLA COMUNICAZIONE
PUBBLICITARIA
Capo I (24)
RAFFORZAMENTO
DELLA TUTELA DEL CONSUMATORE IN MATERIA DI TELEVENDITE
Art. 28 – Ambito di applicazione – 1. Le disposizioni del presente capo
si applicano alle televendite, come definite nel regolamento in materia di
pubblicità radiotelevisiva e televendite, adottato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con delibera n. 538/01/CSP del 26 luglio 2001,
comprese quelle di astrologia, di cartomanzia ed assimilabili e di servizi
relativi a concorsi o giochi comportanti ovvero strutturati in guisa di pronostici. Le medesime disposizioni si applicano altresì agli spot di televendita (25).
Art. 29 – Prescrizioni – 1. Le televendite devono evitare ogni forma di
sfruttamento della superstizione, della credulità o della paura, non devono
contenere scene di violenza fisica o morale o tali da offendere il gusto e la
sensibilità dei consumatori per indecenza, volgarità o ripugnanza.
Art. 30 – Divieti – 1. È vietata la televendita che offenda la dignità umana, comporti discriminazioni di razza, sesso o nazionalità, offenda convinzioni religiose e politiche, induca a comportamenti pregiudizievoli per la
salute o la sicurezza o la protezione dell’ambiente. È vietata la televendita
di sigarette o di altri prodotti a base di tabacco.
2. Le televendite non devono contenere dichiarazioni o rappresentazioni che possono indurre in errore gli utenti o i consumatori, anche per mezzo di omissioni, ambiguità o esagerazioni, in particolare per ciò che riguarda le caratteristiche e gli effetti del servizio, il prezzo, le condizioni di vendita o di pagamento, le modalità della fornitura, gli eventuali premi, l’identità delle persone rappresentate.
Art. 31 – Tutela dei minori – 1. La televendita non deve esortare i minorenni a stipulare contratti di compravendita o di locazione di prodotti e di
servizi. La televendita non deve arrecare pregiudizio morale o fisico ai minorenni e deve rispettare i seguenti criteri a loro tutela:
(23) Titolo inserito dall’art. 1, comma 4, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
(24) Capo inserito dall’art. 1, comma 4, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, che ha inserito il titolo IV.
(25) Comma modificato dall’art. 1, comma 5, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
371
a) non esortare i minorenni ad acquistare un prodotto o un servizio,
sfruttandone l’inesperienza o la credulità;
b) non esortare i minorenni a persuadere genitori o altri ad acquistare
tali prodotti o servizi;
c) non sfruttare la particolare fiducia che i minorenni ripongono nei
genitori, negli insegnanti o in altri;
d) non mostrare minorenni in situazioni pericolose.
Art. 32 – Sanzioni – 1. Salvo che il fatto costituisca reato, e fatte salve
le disposizioni ed il regime sanzionatorio stabiliti per i contratti a distanza, così come disciplinati alla parte III, titolo III, capo I, sezione II, dall’articolo 50 all’articolo 61, del codice, nonché le ulteriori disposizioni stabilite in materia di pubblicità, alle televendite sono applicabili altresì le sanzioni di cui all’articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre
1995, n. 481, e di cui all’articolo 1, comma 31, della legge 31 luglio 1997,
n. 249.
PARTE III
IL RAPPORTO DI CONSUMO
TITOLO I
DEI CONTRATTI DEL CONSUMATORE IN GENERALE
Art. 33 – Clausole vessatorie nel contratto tra professionista e consumatore
– 1. Nel contratto concluso tra il consumatore ed il professionista si considerano vessatorie le clausole che, malgrado la buona fede, determinano a
carico del consumatore un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi
derivanti dal contratto.
2. Si presumono vessatorie fino a prova contraria le clausole che hanno
per oggetto, o per effetto, di:
a) escludere o limitare la responsabilità del professionista in caso di morte
o danno alla persona del consumatore, risultante da un fatto o da un’omissione del professionista (26);
b) escludere o limitare le azioni o i diritti del consumatore nei confronti
del professionista o di un’altra parte in caso di inadempimento totale o parziale o di adempimento inesatto da parte del professionista;
c) escludere o limitare l’opportunità da parte del consumatore della compensazione di un debito nei confronti del professionista con un credito vantato nei confronti di quest’ultimo;
(26) Lettera modificata dall’art. 5, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
.
372
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
d) prevedere un impegno definitivo del consumatore mentre l’esecuzione della prestazione del professionista è subordinata ad una condizione il
cui adempimento dipende unicamente dalla sua volontà;
e) consentire al professionista di trattenere una somma di denaro versata dal consumatore se quest’ultimo non conclude il contratto o recede da
esso, senza prevedere il diritto del consumatore di esigere dal professionista
il doppio della somma corrisposta se è quest’ultimo a non concludere il contratto oppure a recedere;
f) imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento, il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento, clausola penale o altro titolo equivalente d’importo manifestamente eccessivo;
g) riconoscere al solo professionista e non anche al consumatore la facoltà di recedere dal contratto, nonché consentire al professionista di trattenere anche solo in parte la somma versata dal consumatore a titolo di
corrispettivo per prestazioni non ancora adempiute, quando sia il professionista a recedere dal contratto;
h) consentire al professionista di recedere da contratti a tempo indeterminato senza un ragionevole preavviso, tranne nel caso di giusta causa;
i) stabilire un termine eccessivamente anticipato rispetto alla scadenza
del contratto per comunicare la disdetta al fine di evitare la tacita proroga o
rinnovazione;
l) prevedere l’estensione dell’adesione del consumatore a clausole che
non ha avuto la possibilità di conoscere prima della conclusione del contratto;
m) consentire al professionista di modificare unilateralmente le clausole del contratto, ovvero le caratteristiche del prodotto o del servizio da fornire, senza un giustificato motivo indicato nel contratto stesso;
n) stabilire che il prezzo dei beni o dei servizi sia determinato al momento della consegna o della prestazione;
o) consentire al professionista di aumentare il prezzo del bene o del servizio senza che il consumatore possa recedere se il prezzo finale è eccessivamente elevato rispetto a quello originariamente convenuto;
p) riservare al professionista il potere di accertare la conformità del
bene venduto o del servizio prestato a quello previsto nel contratto o conferirgli il diritto esclusivo d’interpretare una clausola qualsiasi del contratto;
q) limitare la responsabilità del professionista rispetto alle obbligazioni derivanti dai contratti stipulati in suo nome dai mandatari o subordinare l’adempimento delle suddette obbligazioni al rispetto di particolari formalità;
r) limitare o escludere l’opponibilità dell’eccezione d’inadempimento da
parte del consumatore;
s) consentire al professionista di sostituire a sé un terzo nei rapporti
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
373
derivanti dal contratto, anche nel caso di preventivo consenso del consumatore, qualora risulti diminuita la tutela dei diritti di quest’ultimo;
t) sancire a carico del consumatore decadenze, limitazioni della facoltà di opporre eccezioni, deroghe alla competenza dell’autorità giudiziaria, limitazioni all’adduzione di prove, inversioni o modificazioni dell’onere della prova, restrizioni alla libertà contrattuale nei rapporti con i
terzi;
u) stabilire come sede del foro competente sulle controversie località
diversa da quella di residenza o domicilio elettivo del consumatore;
v) prevedere l’alienazione di un diritto o l’assunzione di un obbligo come
subordinati ad una condizione sospensiva dipendente dalla mera volontà
del professionista a fronte di un’obbligazione immediatamente efficace del
consumatore. È fatto salvo il disposto dell’articolo 1355 del codice civile.
3. Se il contratto ha ad oggetto la prestazione di servizi finanziari a tempo indeterminato il professionista può, in deroga alle lettere h) e m) del
comma 2:
a) recedere, qualora vi sia un giustificato motivo, senza preavviso, dandone immediata comunicazione al consumatore;
b) modificare, qualora sussista un giustificato motivo, le condizioni del
contratto, preavvisando entro un congruo termine il consumatore, che ha
diritto di recedere dal contratto.
4. Se il contratto ha ad oggetto la prestazione di servizi finanziari il professionista può modificare, senza preavviso, sempreché vi sia un giustificato motivo in deroga alle lettere n) e o) del comma 2, il tasso di interesse o
l’importo di qualunque altro onere relativo alla prestazione finanziaria originariamente convenuti, dandone immediata comunicazione al consumatore che ha diritto di recedere dal contratto.
5. Le lettere h), m), n) e o) del comma 2 non si applicano ai contratti
aventi ad oggetto valori mobiliari, strumenti finanziari ed altri prodotti o
servizi il cui prezzo è collegato alle fluttuazioni di un corso e di un indice di
borsa o di un tasso di mercato finanziario non controllato dal professionista, nonché la compravendita di valuta estera, di assegni di viaggio o di vaglia postali internazionali emessi in valuta estera.
6. Le lettere n) e o) del comma 2 non si applicano alle clausole di indicizzazione dei prezzi, ove consentite dalla legge, a condizione che le modalità di variazione siano espressamente descritte.
Art. 34 – Accertamento della vessatorietà delle clausole – 1. La vessatorietà
di una clausola è valutata tenendo conto della natura del bene o del servizio
oggetto del contratto e facendo riferimento alle circostanze esistenti al momento della sua conclusione ed alle altre clausole del contratto medesimo o
di un altro collegato o da cui dipende.
2. La valutazione del carattere vessatorio della clausola non attiene alla
determinazione dell’oggetto del contratto, né all’adeguatezza del corrispet-
374
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
tivo dei beni e dei servizi, purché tali elementi siano individuati in modo
chiaro e comprensibile.
3. Non sono vessatorie le clausole che riproducono disposizioni di legge
ovvero che siano riproduttive di disposizioni o attuative di principi contenuti in convenzioni internazionali delle quali siano parti contraenti tutti gli
Stati membri dell’Unione europea o l’Unione europea.
4. Non sono vessatorie le clausole o gli elementi di clausola che siano
stati oggetto di trattativa individuale.
5. Nel contratto concluso mediante sottoscrizione di moduli o formulari
predisposti per disciplinare in maniera uniforme determinati rapporti contrattuali, incombe sul professionista l’onere di provare che le clausole, o gli
elementi di clausola, malgrado siano dal medesimo unilateralmente predisposti, siano stati oggetto di specifica trattativa con il consumatore.
Art. 35 – Forma e interpretazione – 1. Nel caso di contratti di cui tutte le
clausole o talune clausole siano proposte al consumatore per iscritto, tali
clausole devono sempre essere redatte in modo chiaro e comprensibile.
2. In caso di dubbio sul senso di una clausola, prevale l’interpretazione
più favorevole al consumatore.
3. La disposizione di cui al comma 2 non si applica nei casi di cui all’articolo 37.
Art. 36 – Nullità di protezione – 1. Le clausole considerate vessatorie ai
sensi degli articoli 33 e 34 sono nulle mentre il contratto rimane valido per
il resto.
2. Sono nulle le clausole che, quantunque oggetto di trattativa, abbiano
per oggetto o per effetto di:
a) escludere o limitare la responsabilità del professionista in caso di morte
o danno alla persona del consumatore, risultante da un fatto o da un’omissione del professionista;
b) escludere o limitare le azioni del consumatore nei confronti del professionista o di un’altra parte in caso di inadempimento totale o parziale o
di adempimento inesatto da parte del professionista;
c) prevedere l’adesione del consumatore come estesa a clausole che non
ha avuto, di fatto, la possibilità di conoscere prima della conclusione del
contratto.
3. La nullità opera soltanto a vantaggio del consumatore e può essere
rilevata d’ufficio dal giudice.
4. Il venditore ha diritto di regresso nei confronti del fornitore per i danni che ha subìto in conseguenza della declaratoria di nullità delle clausole
dichiarate abusive.
5. È nulla ogni clausola contrattuale che, prevedendo l’applicabilità al
contratto di una legislazione di un Paese extracomunitario, abbia l’effetto
di privare il consumatore della protezione assicurata dal presente titolo, lad-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
375
dove il contratto presenti un collegamento più stretto con il territorio di
uno Stato membro dell’Unione europea.
Art. 37 – Azione inibitoria – 1. Le associazioni rappresentative dei consumatori, di cui all’articolo 137, le associazioni rappresentative dei professionisti e le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, possono convenire in giudizio il professionista o l’associazione di professionisti
che utilizzano, o che raccomandano l’utilizzo di condizioni generali di contratto e richiedere al giudice competente che inibisca l’uso delle condizioni
di cui sia accertata l’abusività ai sensi del presente titolo.
2. L’inibitoria può essere concessa, quando ricorrono giusti motivi di urgenza, ai sensi degli articoli 669-bis e seguenti del codice di procedura civile.
3. Il giudice può ordinare che il provvedimento sia pubblicato in uno o
più giornali, di cui uno almeno a diffusione nazionale.
4. Per quanto non previsto dal presente articolo, alle azioni inibitorie
esercitate dalle associazioni dei consumatori di cui al comma 1 si applicano
le disposizioni dell’articolo 140.
Art. 38 – Rinvio – 1. Per quanto non previsto dal presente codice (27), ai
contratti conclusi tra il consumatore ed il professionista si applicano le disposizioni del codice civile.
TITOLO II
ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ COMMERCIALE
Capo I
DISPOSIZIONI GENERALI
Art. 39 – Regole nelle attività commerciali – 1. Le attività commerciali
sono improntate al rispetto dei principi di buona fede, di correttezza e di
lealtà, valutati anche alla stregua delle esigenze di protezione delle categorie di consumatori.
CAPO II
PROMOZIONE DELLE
VENDITE
Sezione I
Credito al consumo
Art. 40 – Credito al consumo – 1. Il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR) provvede ad adeguare la normativa nazionale alla
(27) Comma modificato dall’art. 6, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
376
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
direttiva 98/7/CE del 16 febbraio 1998 del Parlamento europeo e del Consiglio, che modifica la direttiva 87/102/CEE, relativa al ravvicinamento delle
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in
materia di credito al consumo, con particolare riguardo alla previsione di
indicare il Tasso annuo effettivo globale (TAEG) mediante un esempio tipico.
Art. 41 – Tasso annuo effettivo globale e pubblicità – 1. Ai fini di cui all’articolo 40, il CICR, apporta, ai sensi degli articoli 122, comma 2, e 123, comma 2, del testo unico della legge in materia bancaria e creditizia, di cui al
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, le
necessarie modifiche alla disciplina recata dal decreto del Ministro del tesoro in data 8 luglio 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 169 del 20 luglio 1992.
Art. 42 – Inadempimento del fornitore – 1. Nei casi di inadempimento del
fornitore di beni e servizi, il consumatore che abbia effettuato inutilmente
la costituzione in mora ha diritto di agire contro il finanziatore nei limiti
del credito concesso, a condizione che vi sia un accordo che attribuisce al
finanziatore l’esclusiva per la concessione di credito ai clienti del fornitore.
La responsabilità si estende anche al terzo, al quale il finanziatore abbia
ceduto i diritti derivanti dal contratto di concessione del credito.
Art. 43 – Rinvio al testo unico bancario – 1. Per la restante disciplina del
credito al consumo si fa rinvio ai capi II e III del titolo VI del citato decreto
legislativo n. 385 del 1993, e successive modificazioni, nonché agli articoli
144 e 145 del medesimo testo unico per l’applicazione delle relative sanzioni.
TITOLO III
MODALITÀ CONTRATTUALI
Art. 44 – Contratti negoziati nei locali commerciali. Rinvio – 1. Ove non
diversamente disciplinato dal presente codice, per la disciplina del settore
del commercio si fa rinvio al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, recante riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59.
Capo I
PARTICOLARI
MODALITÀ DI CONCLUSIONE DEL CONTRATTO
Sezione I
Contratti negoziati fuori dei locali commerciali
Art. 45 – Campo di applicazione – 1. La presente sezione disciplina i
contratti tra un professionista ed un consumatore, riguardanti la forni-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
377
tura di beni o la prestazione di servizi, in qualunque forma conclusi, stipulati:
a) durante la visita del professionista al domicilio del consumatore o di
un altro consumatore ovvero sul posto di lavoro del consumatore o nei locali nei quali il consumatore si trovi, anche temporaneamente, per motivi
di lavoro, di studio o di cura;
b) durante una escursione organizzata dal professionista al di fuori dei
propri locali commerciali;
c) in area pubblica o aperta al pubblico, mediante la sottoscrizione di
una nota d’ordine, comunque denominata;
d) per corrispondenza o, comunque, in base ad un catalogo che il
consumatore ha avuto modo di consultare senza la presenza del professionista.
2. Le disposizioni della presente sezione si applicano anche nel caso di
proposte contrattuali sia vincolanti che non vincolanti effettuate dal consumatore in condizioni analoghe a quelle specificate nel comma 1, per le quali non sia ancora intervenuta l’accettazione del professionista.
3. Ai contratti di cui al comma 1, lettera d), si applicano, se più favorevoli, le disposizioni di cui alla sezione II.
Art. 46 – Esclusioni – 1. Sono esclusi dall’applicazione delle disposizioni
della presente sezione:
a) i contratti per la costruzione, vendita e locazione di beni immobili ed
i contratti relativi ad altri diritti concernenti beni immobili, con eccezione
dei contratti relativi alla fornitura di merci e alla loro incorporazione in
beni immobili e dei contratti relativi alla riparazione di beni immobili;
b) i contratti relativi alla fornitura di prodotti alimentari o bevande o di
altri prodotti di uso domestico corrente consegnati a scadenze frequenti e
regolari;
c) i contratti di assicurazione;
d) i contratti relativi a strumenti finanziari.
2. Sono esclusi dall’applicazione della presente sezione anche i contratti
aventi ad oggetto la fornitura di beni o la prestazione di servizi per i quali il
corrispettivo globale che deve essere pagato da parte del consumatore non
supera l’importo di 26 euro, comprensivo di oneri fiscali ed al netto di eventuali spese accessorie che risultino specificamente individuate nella nota
d’ordine o nel catalogo o altro documento illustrativo, con indicazione della
relativa causale. Si applicano comunque le disposizioni della presente sezione nel caso di più contratti stipulati contestualmente tra le medesime
parti, qualora l’entità del corrispettivo globale, indipendentemente dall’importo dei singoli contratti, superi l’importo di 26 euro.
Art. 47 – Informazione sul diritto di recesso – 1. Per i contratti e per le
proposte contrattuali soggetti alle disposizioni della presente sezione, il pro-
378
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
fessionista deve informare il consumatore del diritto di cui agli articoli da
64 a 67. L’informazione deve essere fornita per iscritto e deve contenere:
a) l’indicazione dei termini, delle modalità e delle eventuali condizioni
per l’esercizio del diritto di recesso;
b) l’indicazione del soggetto nei cui riguardi va esercitato il diritto di
recesso ed il suo indirizzo o, se si tratti di società o altra persona giuridica,
la denominazione e la sede della stessa, nonché l’indicazione del soggetto al
quale deve essere restituito il prodotto eventualmente già consegnato, se
diverso.
2. Qualora il contratto preveda che l’esercizio del diritto di recesso non
sia soggetto ad alcun termine o modalità, l’informazione deve comunque
contenere gli elementi indicati nella lettera b) del comma 1.
3. Per i contratti di cui all’articolo 45, comma 1, lettere a), b) e c), qualora sia sottoposta al consumatore, per la sottoscrizione, una nota d’ordine,
comunque denominata, l’informazione di cui al comma 1 deve essere riportata nella suddetta nota d’ordine, separatamente dalle altre clausole contrattuali e con caratteri tipografici uguali o superiori a quelli degli altri elementi indicati nel documento. Una copia della nota d’ordine, recante l’indicazione del luogo e della data di sottoscrizione, deve essere consegnata al
consumatore.
4. Qualora non venga predisposta una nota d’ordine, l’informazione deve
essere comunque fornita al momento della stipulazione del contratto ovvero all’atto della formulazione della proposta, nell’ipotesi prevista dall’articolo 45, comma 2, ed il relativo documento deve contenere, in caratteri chiaramente leggibili, oltre agli elementi di cui al comma 1, l’indicazione del
luogo e della data in cui viene consegnato al consumatore, nonché gli elementi necessari per identificare il contratto. Di tale documento il professionista può richiederne una copia sottoscritta dal consumatore.
5. Per i contratti di cui all’articolo 45, comma 1, lettera d), l’informazione sul diritto di recesso deve essere riportata nel catalogo o altro documento illustrativo della merce o del servizio oggetto del contratto, o nella
relativa nota d’ordine, con caratteri tipografici uguali o superiori a quelli
delle altre informazioni concernenti la stipulazione del contratto, contenute nel documento. Nella nota d’ordine, comunque, in luogo della indicazione completa degli elementi di cui al comma 1, può essere riportato il
solo riferimento al diritto di esercitare il recesso, con la specificazione del
relativo termine e con rinvio alle indicazioni contenute nel catalogo o altro documento illustrativo della merce o del servizio per gli ulteriori elementi previsti nell’informazione.
6. Il professionista non potrà accettare, a titolo di corrispettivo, effetti cambiari che abbiano una scadenza inferiore a quindici giorni dalla
stipulazione del contratto e non potrà presentali allo sconto prima di
tale termine.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
379
Art. 48 – Esclusione del recesso – 1. Per i contratti riguardanti la prestazione di servizi, il diritto di recesso non può essere esercitato nei confronti
delle prestazioni che siano state già eseguite.
Art. 49 – Norme applicabili – 1. Alle vendite di cui alla presente sezione si
applicano le disposizioni di cui agli articoli 18, 19 e 20 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, recante riforma della disciplina relativa al settore
del commercio.
Sezione II
Contratti a distanza
Art. 50 – Definizioni – 1. Ai fini della presente sezione si intende per:
a) contratto a distanza: il contratto avente per oggetto beni o servizi
stipulato tra un professionista e un consumatore nell’ambito di un sistema
di vendita o di prestazione di servizi a distanza organizzato dal professionista che, per tale contratto, impiega esclusivamente una o più tecniche di
comunicazione a distanza fino alla conclusione del contratto, compresa la
conclusione del contratto stesso;
b) tecnica di comunicazione a distanza: qualunque mezzo che, senza la
presenza fisica e simultanea del professionista e del consumatore, possa
impiegarsi per la conclusione del contratto tra le dette parti;
c) operatore di tecnica di comunicazione: la persona fisica o giuridica,
pubblica o privata, la cui attività professionale consiste nel mettere a disposizione dei professionisti una o più tecniche di comunicazione a distanza.
Art. 51 – Campo di applicazione – 1. Le disposizioni della presente sezione si applicano ai contratti a distanza, esclusi i contratti:
a) relativi ai servizi finanziari, di cui agli articoli 67-bis e seguenti del
presente codice (28);
b) conclusi tramite distributori automatici o locali commerciali automatizzati;
c) conclusi con gli operatori delle telecomunicazioni impiegando telefoni pubblici;
d) relativi alla costruzione e alla vendita o ad altri diritti relativi a beni
immobili, con esclusione della locazione;
e) conclusi in occasione di una vendita all’asta.
Art. 52 – Informazioni per il consumatore – 1. In tempo utile, prima della
conclusione di qualsiasi contratto a distanza, il consumatore deve ricevere
le seguenti informazioni:
(28) Lettera modificata dall’art. 7, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
380
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
a) identità del professionista e, in caso di contratti che prevedono il pagamento anticipato, l’indirizzo del professionista;
b) caratteristiche essenziali del bene o del servizio;
c) prezzo del bene o del servizio, comprese tutte le tasse e le imposte;
d) spese di consegna;
e) modalità del pagamento, della consegna del bene o della prestazione
del servizio e di ogni altra forma di esecuzione del contratto;
f) esistenza del diritto di recesso o di esclusione dello stesso, ai sensi
dell’articolo 55, comma 2;
g) modalità e tempi di restituzione o di ritiro del bene in caso di esercizio del diritto di recesso;
h) costo dell’utilizzo della tecnica di comunicazione a distanza, quando
è calcolato su una base diversa dalla tariffa di base;
i) durata della validità dell’offerta e del prezzo;
l) durata minima del contratto in caso di contratti per la fornitura di
prodotti o la prestazione di servizi ad esecuzione continuata o periodica.
2. Le informazioni di cui al comma 1, il cui scopo commerciale deve
essere inequivocabile, devono essere fornite in modo chiaro e comprensibile, con ogni mezzo adeguato alla tecnica di comunicazione a distanza impiegata, osservando in particolare i principi di buona fede e di lealtà in materia di transazioni commerciali, valutati alla stregua delle esigenze di protezione delle categorie di consumatori particolarmente vulnerabili.
3. In caso di comunicazioni telefoniche, l’identità del professionista e
lo scopo commerciale della telefonata devono essere dichiarati in modo
inequivocabile all’inizio della conversazione con il consumatore, a pena
di nullità del contratto. In caso di utilizzo della posta elettronica si applica la disciplina prevista dall’articolo 9 del decreto legislativo 9 aprile
2003, n. 70.
4. Nel caso di utilizzazione di tecniche che consentono una comunicazione individuale, le informazioni di cui al comma 1 sono fornite, ove il
consumatore lo richieda, in lingua italiana. In tale caso, sono fornite nella
stessa lingua anche la conferma e le ulteriori informazioni di cui all’articolo 53.
5. In caso di commercio elettronico gli obblighi informativi dovuti dal
professionista vanno integrati con le informazioni previste dall’articolo 12
del decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70.
Art. 53 – Conferma scritta delle informazioni – 1. Il consumatore deve ricevere conferma per iscritto o, a sua scelta, su altro supporto duraturo a
sua disposizione ed a lui accessibile, di tutte le informazioni previste dall’articolo 52, comma 1, prima od al momento della esecuzione del contratto. Entro tale momento e nelle stesse forme devono comunque essere fornite al consumatore anche le seguenti informazioni:
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
381
a) un’informazione sulle condizioni e le modalità di esercizio del diritto
di recesso, ai sensi della sezione IV del presente capo, inclusi i casi di cui
all’articolo 65, comma 3;
b) l’indirizzo geografico della sede del professionista a cui il consumatore può presentare reclami;
c) le informazioni sui servizi di assistenza e sulle garanzie commerciali
esistenti;
d) le condizioni di recesso dal contratto in caso di durata indeterminata
o superiore ad un anno.
2. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano ai servizi
la cui esecuzione è effettuata mediante una tecnica di comunicazione a distanza, qualora i detti servizi siano forniti in un’unica soluzione e siano fatturati dall’operatore della tecnica di comunicazione. Anche in tale caso il
consumatore deve poter disporre dell’indirizzo geografico della sede del
professionista cui poter presentare reclami.
Art. 54 – Esecuzione del contratto – 1. Salvo diverso accordo tra le parti,
il professionista deve eseguire l’ordinazione entro trenta giorni a decorrere
dal giorno successivo a quello in cui il consumatore ha trasmesso l’ordinazione al professionista.
2. In caso di mancata esecuzione dell’ordinazione da parte del professionista, dovuta alla indisponibilità, anche temporanea, del bene o del servizio richiesto, il professionista, entro il termine di cui al comma 1, informa
il consumatore, secondo le modalità di cui all’articolo 53, comma 1, e provvede al rimborso delle somme eventualmente già corrisposte per il pagamento della fornitura. Salvo consenso del consumatore, da esprimersi prima o al momento della conclusione del contratto, il professionista non può
adempiere eseguendo una fornitura diversa da quella pattuita, anche se di
valore e qualità equivalenti o superiori.
Art. 55 – Esclusioni – 1. Il diritto di recesso previsto agli articoli 64 e
seguenti, nonché gli articoli 52 e 53 ed il comma 1 dell’articolo 54 non si
applicano:
a) ai contratti di fornitura di generi alimentari, di bevande o di altri
beni per uso domestico di consumo corrente forniti al domicilio del consumatore, al suo luogo di residenza o al suo luogo di lavoro, da distributori
che effettuano giri frequenti e regolari;
b) ai contratti di fornitura di servizi relativi all’alloggio, ai trasporti, alla
ristorazione, al tempo libero, quando all’atto della conclusione del contratto il professionista si impegna a fornire tali prestazioni ad una data determinata o in un periodo prestabilito.
2. Salvo diverso accordo tra le parti, il consumatore non può esercitare
il diritto di recesso previsto agli articoli 64 e seguenti nei casi:
a) di fornitura di servizi la cui esecuzione sia iniziata, con l’accordo del
382
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
consumatore, prima della scadenza del termine previsto dall’articolo 64,
comma 1;
b) di fornitura di beni o servizi il cui prezzo è legato a fluttuazioni dei tassi
del mercato finanziario che il professionista non è in grado di controllare;
c) di fornitura di beni confezionati su misura o chiaramente personalizzati o che, per loro natura, non possono essere rispediti o rischiano di deteriorarsi o alterarsi rapidamente;
d) di fornitura di prodotti audiovisivi o di software informatici sigillati,
aperti dal consumatore;
e) di fornitura di giornali, periodici e riviste;
f) di servizi di scommesse e lotterie.
Art. 56 – Pagamento mediante carta – 1. Il consumatore può effettuare il
pagamento mediante carta ove ciò sia previsto tra le modalità di pagamento,
da comunicare al consumatore ai sensi dell’articolo 52, comma 1, lettera e).
2. L’istituto di emissione della carta di pagamento riaccredita al consumatore i pagamenti dei quali questi dimostri l’eccedenza rispetto al prezzo
pattuito ovvero l’effettuazione mediante l’uso fraudolento della propria carta di pagamento da parte del professionista o di un terzo, fatta salva l’applicazione dell’articolo 12 del decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito,
con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197. L’istituto di emissione
della carta di pagamento ha diritto di addebitare al professionista le somme
riaccreditate al consumatore.
Art. 57 – Fornitura non richiesta (29) – 1. Il consumatore non è tenuto ad
alcuna prestazione corrispettiva in caso di fornitura non richiesta. In ogni
caso l’assenza di risposta non implica consenso del consumatore.
2. Salve le sanzioni previste dall’articolo 62, ogni fornitura non richiesta
di cui al presente articolo costituisce pratica commerciale scorretta ai sensi
degli articoli 21, 22, 23, 24, 25 e 26 (30).
Art. 58 – Limiti all’impiego di talune tecniche di comunicazione a distanza
– 1. L’impiego da parte di un professionista del telefono, della posta elettronica, di sistemi automatizzati di chiamata senza l’intervento di un operatore o di fax richiede il consenso preventivo del consumatore.
2. Tecniche di comunicazione a distanza diverse da quelle di cui al comma 1, qualora consentano una comunicazione individuale, possono essere
impiegate dal professionista se il consumatore non si dichiara esplicitamente
contrario.
(29) Articolo sostituito dall’art. 2, comma 1, d.lgs. 2 agosto 2007, n. 146.
(30) Comma sostituito dall’art. 8, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
383
Art. 59 – Vendita tramite mezzo televisivo o altri mezzi audiovisivi – 1. Nel
caso di contratti a distanza riguardanti la fornitura di beni o la prestazione di
servizi, sulla base di offerte effettuate al pubblico tramite il mezzo televisivo
o altri mezzi audiovisivi e finalizzate ad una diretta stipulazione del contratto
stesso, nonché nel caso di contratti conclusi mediante l’uso di strumenti informatici e telematici, l’informazione sul diritto di recesso di cui all’articolo
52, comma 1, lettere f) e g), come disciplinato agli articoli 64 e seguenti, deve
essere fornita nel corso della presentazione del prodotto o del servizio oggetto del contratto, compatibilmente con le particolari esigenze poste dalle caratteristiche dello strumento impiegato e dalle relative evoluzioni tecnologiche. Per i contratti negoziati sulla base di una offerta effettuata tramite il
mezzo televisivo l’informazione deve essere fornita all’inizio e nel corso della
trasmissione nella quale sono contenute le offerte. L’informazione sul diritto
di recesso deve essere altresì fornita per iscritto, con le modalità previste dall’articolo 52, non oltre il momento in cui viene effettuata la consegna della
merce. Il termine per l’invio della comunicazione per l’esercizio del diritto di
recesso decorre, ai sensi dell’articolo 65, dalla data di ricevimento della merce.
Art. 60 – Riferimenti – 1. Il contratto a distanza deve contenere il riferimento alle disposizioni della presente sezione.
Art. 61 – Rinvio – 1. Ai contratti a distanza si applicano altresì le disposizioni di cui all’articolo 18 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114,
recante riforma della disciplina relativa al commercio.
Sezione III
Disposizioni comuni
Art. 62 – Sanzioni – 1. Salvo che il fatto costituisca reato il professionista che contravviene alle norme di cui al presente capo, ovvero non fornisce l’informazione al consumatore, ovvero ostacola l’esercizio del diritto
di recesso ovvero fornisce informazione incompleta o errata o comunque
non conforme sul diritto di recesso da parte del consumatore secondo le
modalità di cui agli articoli 64 e seguenti, ovvero non rimborsa al consumatore le somme da questi eventualmente pagate, nonché nei casi in cui
abbia presentato all’incasso o allo sconto gli effetti cambiari prima che sia
trascorso il termine di cui all’articolo 64, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecentosedici a euro cinquemilacentosessantacinque.
2. Nei casi di particolare gravità o di recidiva, i limiti minimo e massimo
della sanzione indicata al comma 1 sono raddoppiati. La recidiva si verifica
qualora sia stata commessa la stessa violazione per due volte in un anno,
anche se si è proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione.
384
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
3. Le sanzioni sono applicate ai sensi della legge 24 novembre 1981, n.
689. Fermo restando quanto previsto in ordine ai poteri di accertamento
degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria dall’articolo 13 della predetta legge n. 689 del 1981, all’accertamento delle violazioni provvedono,
d’ufficio o su denunzia, gli organi di polizia amministrativa. Il rapporto previsto dall’articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è presentato alla
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della Provincia
in cui vi è la residenza o la sede legale del professionista, ovvero, limitatamente alla violazione di cui all’articolo 58, al Garante per la protezione dei
dati personali.
Art. 63 – Foro competente – 1. Per le controversie civili inerenti all’applicazione del presente capo la competenza territoriale inderogabile è del giudice del luogo di residenza o di domicilio del consumatore, se ubicati nel
territorio dello Stato.
Sezione IV
Diritto di recesso
Art. 64 – Esercizio del diritto di recesso – 1. Per i contratti e per le proposte contrattuali a distanza ovvero negoziati fuori dai locali commerciali, il
consumatore ha diritto di recedere senza alcuna penalità e senza specificarne il motivo, entro il termine di dieci giorni lavorativi, salvo quanto stabilito dall’articolo 65, commi 3, 4 e 5.
2. Il diritto di recesso si esercita con l’invio, entro i termini previsti dal
comma 1, di una comunicazione scritta alla sede del professionista mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento. La comunicazione può
essere inviata, entro lo stesso termine, anche mediante telegramma, telex,
posta elettronica e fax, a condizione che sia confermata mediante lettera
raccomandata con avviso di ricevimento entro le quarantotto ore successive; la raccomandata si intende spedita in tempo utile se consegnata all’ufficio postale accettante entro i termini previsti dal codice o dal contratto, ove
diversi. L’avviso di ricevimento non è, comunque, condizione essenziale per
provare l’esercizio del diritto di recesso.
3. Qualora espressamente previsto nell’offerta o nell’informazione concernente il diritto di recesso, in luogo di una specifica comunicazione è sufficiente la restituzione, entro il termine di cui al comma 1, della merce ricevuta.
Art. 65 – Decorrenze – 1. Per i contratti o le proposte contrattuali negoziati fuori dei locali commerciali, il termine per l’esercizio del diritto di recesso di cui all’articolo 64 decorre:
a) dalla data di sottoscrizione della nota d’ordine contenente l’informazione di cui all’articolo 47 ovvero, nel caso in cui non sia predisposta una
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
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nota d’ordine, dalla data di ricezione dell’informazione stessa, per i contratti riguardanti la prestazione di servizi ovvero per i contratti riguardanti la
fornitura di beni, qualora al consumatore sia stato preventivamente mostrato o illustrato dal professionista il prodotto oggetto del contratto;
b) dalla data di ricevimento della merce, se successiva, per i contratti
riguardanti la fornitura di beni, qualora l’acquisto sia stato effettuato senza
la presenza del professionista ovvero sia stato mostrato o illustrato un prodotto di tipo diverso da quello oggetto del contratto.
2. Per i contratti a distanza, il termine per l’esercizio del diritto di recesso di cui all’articolo 64 decorre:
a) per i beni, dal giorno del loro ricevimento da parte del consumatore
ove siano stati soddisfatti gli obblighi di informazione di cui all’articolo 52
o dal giorno in cui questi ultimi siano stati soddisfatti, qualora ciò avvenga
dopo la conclusione del contratto purché non oltre il termine di tre mesi
dalla conclusione stessa;
b) per i servizi, dal giorno della conclusione del contratto o dal giorno in
cui siano stati soddisfatti gli obblighi di informazione di cui all’articolo 52,
qualora ciò avvenga dopo la conclusione del contratto purché non oltre il
termine di tre mesi dalla conclusione stessa.
3. Nel caso in cui il professionista non abbia soddisfatto, per i contratti
o le proposte contrattuali negoziati fuori dei locali commerciali gli obblighi
di informazione di cui all’articolo 47, ovvero, per i contratti a distanza, gli
obblighi di informazione di cui agli articoli 52, comma 1, lettere f) e g), e
53, il termine per l’esercizio del diritto di recesso è, rispettivamente, di sessanta o di novanta giorni e decorre, per i beni, dal giorno del loro ricevimento da parte del consumatore, per i servizi, dal giorno della conclusione
del contratto.
4. Le disposizioni di cui al comma 3 si applicano anche nel caso in cui il
professionista fornisca una informazione incompleta o errata che non consenta il corretto esercizio del diritto di recesso.
5. Le parti possono convenire garanzie più ampie nei confronti dei consumatori rispetto a quanto previsto dal presente articolo.
Art. 66 – Effetti del diritto di recesso – 1. Con la ricezione da parte del
professionista della comunicazione di cui all’articolo 64, le parti sono sciolte dalle rispettive obbligazioni derivanti dal contratto o dalla proposta contrattuale, fatte salve, nell’ipotesi in cui le obbligazioni stesse siano state nel
frattempo in tutto o in parte eseguite, le ulteriori obbligazioni di cui all’articolo 67.
Art. 67 – Ulteriori obbligazioni delle parti – 1. Qualora sia avvenuta la consegna del bene il consumatore è tenuto a restituirlo o a metterlo a disposizione del professionista o della persona da questi designata, secondo le
modalità ed i tempi previsti dal contratto. Il termine per la restituzione del
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PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
bene non può comunque essere inferiore a dieci giorni lavorativi decorrenti
dalla data del ricevimento del bene. Ai fini della scadenza del termine la
merce si intende restituita nel momento in cui viene consegnata all’ufficio
postale accettante o allo spedizioniere.
2. Per i contratti riguardanti la vendita di beni, qualora vi sia stata la
consegna della merce, la sostanziale integrità del bene da restituire è condizione essenziale per l’esercizio del diritto di recesso. È comunque sufficiente che il bene sia restituito in normale stato di conservazione, in quanto
sia stato custodito ed eventualmente adoperato con l’uso della normale
diligenza.
3. Le sole spese dovute dal consumatore per l’esercizio del diritto di recesso a norma del presente articolo sono le spese dirette di restituzione del
bene al mittente, ove espressamente previsto dal contratto.
4. Se il diritto di recesso è esercitato dal consumatore conformemente
alle disposizioni della presente sezione, il professionista è tenuto al rimborso delle somme versate dal consumatore, ivi comprese le somme versate a
titolo di caparra. Il rimborso deve avvenire gratuitamente, nel minor tempo
possibile e in ogni caso entro trenta giorni dalla data in cui il professionista
è venuto a conoscenza dell’esercizio del diritto di recesso da parte del consumatore. Le somme si intendono rimborsate nei termini qualora vengano
effettivamente restituite, spedite o riaccreditate con valuta non posteriore
alla scadenza del termine precedentemente indicato.
5. Nell’ipotesi in cui il pagamento sia stato effettuato per mezzo di effetti cambiari, qualora questi non siano stati ancora presentati all’incasso, deve
procedersi alla loro restituzione. È nulla qualsiasi clausola che preveda limitazioni al rimborso nei confronti del consumatore delle somme versate
in conseguenza dell’esercizio del diritto di recesso.
6. Qualora il prezzo di un bene o di un servizio, oggetto di un contratto
di cui al presente titolo, sia interamente o parzialmente coperto da un credito concesso al consumatore, dal professionista ovvero da terzi in base ad
un accordo tra questi e il professionista, il contratto di credito si intende
risolto di diritto, senza alcuna penalità, nel caso in cui il consumatore eserciti il diritto di recesso conformemente alle disposizioni di cui al presente
articolo. È fatto obbligo al professionista di comunicare al terzo concedente il credito l’avvenuto esercizio del diritto di recesso da parte del consumatore. Le somme eventualmente versate dal terzo che ha concesso il credito a
pagamento del bene o del servizio fino al momento in cui ha conoscenza
dell’avvenuto esercizio del diritto di recesso da parte del consumatore sono
rimborsate al terzo dal professionista, senza alcuna penalità, fatta salva la
corresponsione degli interessi legali maturati.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
387
Sezione IV-bis
Commercializzazione a distanza di servizi finanziari
ai consumatori (31)
Art. 67-bis – Oggetto e campo di applicazione (32) – 1. Le disposizioni della presente sezione si applicano alla commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori, anche quando una delle fasi della commercializzazione comporta la partecipazione, indipendentemente dalla sua natura giuridica, di un soggetto diverso dal fornitore.
2. Per i contratti riguardanti servizi finanziari costituiti da un accordo
iniziale di servizio seguito da operazioni successive o da una serie di operazioni distinte della stessa natura scaglionate nel tempo, le disposizioni della
presente sezione si applicano esclusivamente all’accordo iniziale. Se non vi
è accordo iniziale di servizio, ma le operazioni successive o distinte della
stessa natura scaglionate nel tempo sono eseguite tra le stesse parti contrattuali, gli articoli 67-quater, 67-quinquies, 67-sexies, 67-septies, 67-octies, 67novies e 67-decies si applicano solo quando è eseguita la prima operazione.
Tuttavia, se nessuna operazione della stessa natura è eseguita entro un periodo di un anno, l’operazione successiva è considerata come la prima di una
nuova serie di operazioni e, di conseguenza, si applicano le disposizioni degli
articoli 67-quater, 67-quinquies, 67-sexies, 67-septies, 67-octies, 67-novies e
67-decies.
3. Ferme restando le disposizioni che stabiliscono regimi di autorizzazione per la commercializzazione dei servizi finanziari in Italia, sono
fatte salve, ove non espressamente derogate, le disposizioni in materia
bancaria, finanziaria, assicurativa, dei sistemi di pagamento e di previdenza individuale, nonché le competenze delle autorità indipendenti di
settore.
Art. 67-ter – Definizioni (32) – 1. Ai fini della presente sezione si intende
per:
a) contratto a distanza: qualunque contratto avente per oggetto servizi
finanziari, concluso tra un fornitore e un consumatore ai sensi dell’articolo
50, comma 1, lettera a);
b) servizio finanziario: qualsiasi servizio di natura bancaria, creditizia,
di pagamento, di investimento, di assicurazione o di previdenza individuale;
(31) Sezione inserita dall’art. 9, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
(32) Articolo inserito dall’art. 9, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221, che ha
inserito l’intera Sezione IV-bis.
388
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
c) fornitore: qualunque persona fisica o giuridica, soggetto pubblico o
privato, che, nell’ambito delle proprie attività commerciali o professionali, è il fornitore contrattuale dei servizi finanziari oggetto di contratti a
distanza;
d) consumatore: qualunque soggetto di cui all’articolo 3, comma 1, lettera a) del presente codice;
e) tecnica di comunicazione a distanza: qualunque mezzo che, ai sensi dell’articolo 50, comma 1, lettera b), del presente codice, possa impiegarsi per la commercializzazione a distanza di un servizio finanziario
tra le parti;
f) supporto durevole: qualsiasi strumento che permetta al consumatore
di memorizzare informazioni a lui personalmente dirette in modo che possano essere agevolmente recuperate durante un periodo di tempo adeguato
ai fini cui sono destinate le informazioni stesse, e che consenta la riproduzione immutata delle informazioni memorizzate;
g) operatore o fornitore di tecnica di comunicazione a distanza: qualunque persona fisica o giuridica, pubblica o privata, la cui attività commerciale o professionale consista nel mettere a disposizione dei fornitori una o più
tecniche di comunicazione a distanza;
h) reclamo del consumatore: una dichiarazione, sostenuta da validi elementi di prova, secondo cui un fornitore ha commesso o potrebbe commettere un’infrazione alla normativa sulla protezione degli interessi dei consumatori;
i) interessi collettivi dei consumatori: gli interessi di un numero di
consumatori che sono stati o potrebbero essere danneggiati da un’infrazione.
Art. 67-quater – Informazione del consumatore prima della conclusione
del contratto a distanza (32) – 1. Nella fase delle trattative e comunque prima
che il consumatore sia vincolato da un contratto a distanza o da un’offerta,
gli sono fornite le informazioni riguardanti:
a) il fornitore;
b) il servizio finanziario;
c) il contratto a distanza;
d) il ricorso.
2. Le informazioni di cui al comma 1, il cui fine commerciale deve risultare in maniera inequivocabile, sono fornite in modo chiaro e comprensibile
con qualunque mezzo adeguato alla tecnica di comunicazione a distanza utilizzata, tenendo debitamente conto in particolare dei doveri di correttezza e
buona fede nella fase precontrattuale e dei principi che disciplinano la protezione degli incapaci di agire e dei minori.
3. Le informazioni relative agli obblighi contrattuali, da comunicare
al consumatore nella fase precontrattuale, devono essere conformi agli
obblighi contrattuali imposti dalla legge applicabile al contratto a distanza
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
389
anche qualora la tecnica di comunicazione impiegata sia quella elettronica.
4. Se il fornitore ha sede in uno Stato non appartenente all’Unione europea, le informazioni di cui al comma 3 devono essere conformi agli obblighi contrattuali imposti dalla legge italiana qualora il contratto sia concluso.
Art. 67-quinquies – Informazioni relative al fornitore (32) – 1. Le informazioni relative al fornitore riguardano:
a) l’identità del fornitore e la sua attività principale, l’indirizzo geografico al quale il fornitore è stabilito e qualsiasi altro indirizzo geografico rilevante nei rapporti tra consumatore e fornitore;
b) l’identità del rappresentante del fornitore stabilito in Italia e l’indirizzo geografico rilevante nei rapporti tra consumatore e rappresentante, quando tale rappresentante esista;
c) se il consumatore ha relazioni commerciali con un professionista diverso dal fornitore, l’identità del professionista, la veste in cui agisce nei
confronti del consumatore, nonché l’indirizzo geografico rilevante nei rapporti tra consumatore e professionista;
d) se il fornitore è iscritto in un registro commerciale o in un pubblico
registro analogo, il registro di commercio in cui il fornitore è iscritto e il
numero di registrazione o un elemento equivalente per identificarlo nel registro;
e) qualora l’attività del fornitore sia soggetta ad autorizzazione, gli estremi
della competente autorità di controllo.
Art. 67-sexies – Informazioni relative al servizio finanziario (32) – 1. Le
informazioni relative al servizio finanziario riguardano:
a) una descrizione delle principali caratteristiche del servizio finanziario;
b) il prezzo totale che il consumatore dovrà corrispondere al fornitore
per il servizio finanziario, compresi tutti i relativi oneri, commissioni e spese e tutte le imposte versate tramite il fornitore o, se non è possibile indicare il prezzo esatto, la base di calcolo del prezzo, che consenta al consumatore di verificare quest’ultimo;
c) se del caso, un avviso indicante che il servizio finanziario è in rapporto con strumenti che implicano particolari rischi dovuti a loro specifiche
caratteristiche o alle operazioni da effettuare, o il cui prezzo dipenda dalle
fluttuazioni dei mercati finanziari su cui il fornitore non esercita alcuna
influenza, e che i risultati ottenuti in passato non costituiscono elementi
indicativi riguardo ai risultati futuri;
d) l’indicazione dell’eventuale esistenza di altre imposte e costi non versati tramite il fornitore o non fatturati da quest’ultimo;
390
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
e) qualsiasi limite del periodo durante il quale sono valide le informazioni fornite;
f) le modalità di pagamento e di esecuzione, nonché le caratteristiche
essenziali delle condizioni di sicurezza delle operazioni di pagamento da
effettuarsi nell’ambito dei contratti a distanza;
g) qualsiasi costo specifico aggiuntivo per il consumatore relativo all’utilizzazione della tecnica di comunicazione a distanza, se addebitato;
h) l’indicazione dell’esistenza di collegamenti o connessioni con altri
servizi finanziari, con la illustrazione degli eventuali effetti complessivi derivanti dalla combinazione.
Art. 67-septies – Informazioni relative al contratto a distanza (32) – 1. Le
informazioni relative al contratto a distanza riguardano:
a) l’esistenza o la mancanza del diritto di recesso conformemente all’articolo 67-duodecies e, se tale diritto esiste, la durata e le modalità d’esercizio, comprese le informazioni relative all’importo che il consumatore può
essere tenuto a versare ai sensi dell’articolo 67-terdecies, comma 1, nonché
alle conseguenze derivanti dal mancato esercizio di detto diritto;
b) la durata minima del contratto a distanza, in caso di prestazione permanente o periodica di servizi finanziari;
c) le informazioni relative agli eventuali diritti delle parti, secondo i termini del contratto a distanza, di mettere fine allo stesso prima della scadenza o unilateralmente, comprese le penali eventualmente stabilite dal contratto in tali casi;
d) le istruzioni pratiche per l’esercizio del diritto di recesso, comprendenti tra l’altro il mezzo, inclusa in ogni caso la lettera raccomandata con
avviso di ricevimento, e l’indirizzo a cui deve essere inviata la comunicazione di recesso;
e) lo Stato membro o gli Stati membri sulla cui legislazione il fornitore
si basa per instaurare rapporti con il consumatore prima della conclusione
del contratto a distanza;
f) qualsiasi clausola contrattuale sulla legislazione applicabile al contratto a distanza e sul foro competente;
g) la lingua o le lingue in cui sono comunicate le condizioni contrattuali
e le informazioni preliminari di cui al presente articolo, nonché la lingua o
le lingue in cui il fornitore, con l’accordo del consumatore, si impegna a
comunicare per la durata del contratto a distanza.
Art. 67-octies – Informazioni relative al ricorso (32) – 1. Le informazioni
relative al ricorso riguardano:
a) l’esistenza o la mancanza di procedure extragiudiziali di reclamo e di
ricorso accessibili al consumatore che è parte del contratto a distanza e, ove
tali procedure esistono, le modalità che consentono al Consumatore di avvalersene;
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
391
b) l’esistenza di fondi di garanzia o di altri dispositivi di indennizzo.
Art. 67-novies – Comunicazioni mediante telefonia vocale (32) – 1. In caso
di comunicazioni mediante telefonia vocale:
a) l’identità del fornitore e il fine commerciale della chiamata avviata
dal fornitore sono dichiarati in maniera inequivoca all’inizio di qualsiasi
conversazione con il consumatore;
b) devono essere fornite, previo consenso del consumatore, solo le informazioni seguenti:
1) l’identità della persona in contatto con il consumatore e il suo rapporto con il fornitore;
2) una descrizione delle principali caratteristiche del servizio finanziario;
3) il prezzo totale che il consumatore dovrà corrispondere al fornitore
per il servizio finanziario, comprese tutte le imposte versate tramite il fornitore o, se non è possibile indicare il prezzo esatto, la base di calcolo del
prezzo, che consenta al consumatore di verificare quest’ultimo;
4) l’indicazione dell’eventuale esistenza di altre imposte e/o costi non
versati tramite il fornitore o non fatturati da quest’ultimo;
5) l’esistenza o la mancanza del diritto di recesso conformemente all’articolo 67-duodecies e, se tale diritto esiste, la durata e le modalità d’esercizio, comprese le informazioni relative all’importo che il consumatore può
essere tenuto a versare ai sensi dell’articolo 67-terdecies, comma 1.
2. Il fornitore comunica al consumatore che altre informazioni sono disponibili su richiesta e ne precisa la natura. Il fornitore comunica in ogni
caso le informazioni complete quando adempie ai propri obblighi ai sensi
dell’articolo 67-undecies.
Art. 67-decies – Requisiti aggiuntivi in materia di informazioni (32) – 1.
Oltre alle informazioni di cui agli articoli 67-quater, 67-quinquies, 67-sexies,
67-septies e 67-octies sono applicabili le disposizioni più rigorose previste
dalla normativa di settore che disciplina l’offerta del servizio o del prodotto
interessato.
2. Il Ministero dello sviluppo economico comunica alla Commissione
europea le disposizioni nazionali sui requisiti di informazione preliminare
che sono aggiuntive rispetto a quelle di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della
direttiva 2002/65/CE.
3. Le autorità di vigilanza del settore bancario, assicurativo, finanziario
e della previdenza complementare comunicano al Ministero dello sviluppo
economico le disposizioni di cui al comma 2, per le materie di rispettiva
competenza.
4. Le informazioni di cui al comma 2 sono messe a disposizione dei
consumatori e dei fornitori, anche mediante l’utilizzo di sistemi telematici,
a cura del Ministero dello sviluppo economico.
392
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
Art. 67-undecies – Comunicazione delle condizioni contrattuali e delle informazioni preliminari (32) – 1. Il fornitore comunica al consumatore tutte
le condizioni contrattuali, nonché le informazioni di cui agli articoli 67quater, 67-quinquies, 67-sexies, 67-septies e 67-octies, 67-novies e 67-decies,
su supporto cartaceo o su un altro supporto durevole, disponibile e accessibile per il consumatore in tempo utile, prima che lo stesso sia vincolato da
un contratto a distanza o da un’offerta.
2. Il fornitore ottempera all’obbligo di cui al comma 1 subito dopo la
conclusione del contratto a distanza, se quest’ultimo è stato concluso su
richiesta del consumatore utilizzando una tecnica di comunicazione a distanza che non consente di trasmettere le condizioni contrattuali né le informazioni ai sensi del comma 1.
3. In qualsiasi momento del rapporto contrattuale il consumatore, se lo
richiede, ha il diritto di ricevere le condizioni contrattuali su supporto cartaceo. Inoltre lo stesso ha il diritto di cambiare la tecnica di comunicazione
a distanza utilizzata, a meno che ciò non sia incompatibile con il contratto
concluso o con la natura del servizio finanziario prestato.
Art. 67-duodecies – Diritto di recesso (32) – 1. Il consumatore dispone di
un termine di quattordici giorni per recedere dal contratto senza penali e
senza dover indicare il motivo.
2. Il predetto termine è esteso a trenta giorni per i contratti a distanza
aventi per oggetto le assicurazioni sulla vita di cui al decreto legislativo 7
settembre 2005, n. 209, recante Codice delle assicurazioni private, e le operazioni aventi ad oggetto gli schemi pensionistici individuali.
3. Il termine durante il quale può essere esercitato il diritto di recesso
decorre alternativamente:
a) dalla data della conclusione del contratto, tranne nel caso delle assicurazioni sulla vita, per le quali il termine comincia a decorrere dal momento in cui al consumatore è comunicato che il contratto è stato concluso;
b) dalla data in cui il consumatore riceve le condizioni contrattuali e le
informazioni di cui all’articolo 67-undecies, se tale data è successiva a quella di cui alla lettera a).
4. L’efficacia dei contratti relativi ai servizi di investimento è sospesa
durante la decorrenza del termine previsto per l’esercizio del diritto di recesso.
5. Il diritto di recesso non si applica:
a) ai servizi finanziari, diversi dal servizio di gestione su base individuale di portafogli di investimento se gli investimenti non sono stati già avviati,
il cui prezzo dipende da fluttuazioni del mercato finanziario che il fornitore
non è in grado di controllare e che possono aver luogo durante il periodo di
recesso, quali ad esempio i servizi riguardanti:
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
393
1) operazioni di cambio;
2) strumenti del mercato monetario;
3) valori mobiliari;
4) quote di un organismo di investimento collettivo;
5) contratti a termine fermo (futures) su strumenti finanziari, compresi
gli strumenti equivalenti che si regolano in contanti;
6) contratti a termine su tassi di interesse (FRA);
7) contratti swaps su tassi d’interesse, su valute o contratti di scambio
connessi ad azioni o a indici azionari (equity swaps);
8) opzioni per acquistare o vendere qualsiasi strumento previsto dalla
presente lettera, compresi gli strumenti equivalenti che si regolano in contanti. Sono comprese in particolare in questa categoria le opzioni su valute
e su tassi d’interesse;
b) alle polizze di assicurazione viaggio e bagagli o alle analoghe polizze
assicurative a breve termine di durata inferiore a un mese;
c) ai contratti interamente eseguiti da entrambe le parti su esplicita richiesta scritta del consumatore prima che quest’ultimo eserciti il suo diritto di recesso, nonché ai contratti di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile per i danni derivanti dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti, per i quali si sia verificato l’evento assicurato;
d) alle dichiarazioni dei consumatori rilasciate dinanzi ad un pubblico
ufficiale a condizione che il pubblico ufficiale confermi che al consumatore
sono garantiti i diritti di cui all’articolo 67-undecies, comma 1.
6. Se esercita il diritto di recesso, il consumatore invia, prima dello
scadere del termine e secondo le istruzioni che gli sono state date ai
sensi dell’articolo 67-septies, comma 1, lettera d), una comunicazione
scritta al fornitore, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento o altro mezzo indicato ai sensi dell’articolo 67-septies, comma 1,
lettera d).
7. Il presente articolo non si applica alla risoluzione dei contratti di credito disciplinata dagli articoli 67, comma 6, e 77.
8. Se ad un contratto a distanza relativo ad un determinato servizio finanziario è aggiunto un altro contratto a distanza riguardante servizi finanziari prestati da un fornitore o da un terzo sulla base di un accordo tra il
terzo e il fornitore, questo contratto aggiuntivo è risolto, senza alcuna penale, qualora il consumatore eserciti il suo diritto di recesso secondo le
modalità fissate dal presente articolo.
Art. 67-ter decies – Pagamento del servizio fornito prima del recesso (32) –
1. Il consumatore che esercita il diritto di recesso previsto dall’articolo 67duodecies, comma 1, è tenuto a pagare solo l’importo del servizio finanziario effettivamente prestato dal fornitore conformemente al contratto a distanza. L’esecuzione del contratto può iniziare solo previa richiesta del con-
394
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
sumatore. Nei contratti di assicurazione l’impresa trattiene la frazione di
premio relativa al periodo in cui il contratto ha avuto effetto.
2. L’importo di cui al comma 1 non può:
a) eccedere un importo proporzionale all’importanza del servizio già
fornito in rapporto a tutte le prestazioni previste dal contratto a distanza;
b) essere di entità tale da poter costituire una penale.
3. Il fornitore non può esigere dal consumatore il pagamento di un importo in base al comma 1 se non è in grado di provare che il consumatore è
stato debitamente informato dell’importo dovuto, in conformità all’articolo
67-septies, comma l, lettera a). Egli non può tuttavia in alcun caso esigere
tale pagamento se ha dato inizio all’esecuzione del contratto prima della
scadenza del periodo di esercizio del diritto di recesso di cui all’articolo 67duodecies, comma 1, senza che vi fosse una preventiva richiesta del consumatore.
4. Il fornitore è tenuto a rimborsare al consumatore, entro quindici
giorni, tutti gli importi da questo versatigli in conformità del contratto a
distanza, ad eccezione dell’importo di cui al comma 1. Il periodo decorre
dal giorno in cui il fornitore riceve la comunicazione di recesso. L’impresa di assicurazione deve adempiere alle obbligazioni derivanti dal contratto, concernenti il periodo in cui il contratto medesimo ha avuto effetto.
5. Il consumatore paga al fornitore il corrispettivo di cui al comma 1
e gli restituisce qualsiasi bene o importo che abbia ricevuto da quest’ultimo entro quindici giorni dall’invio della comunicazione di recesso. Non
sono ripetibili gli indennizzi e le somme eventualmente corrisposte dall’impresa agli assicurati e agli altri aventi diritto a prestazioni assicurative.
6. Per i finanziamenti diretti principalmente a permettere di acquistare
o mantenere diritti di proprietà su terreni o edifici esistenti o progettati, o
di rinnovare o ristrutturare edifici, l’efficacia del recesso è subordinata alla
restituzione di cui al comma 5.
Art. 67-quater decies – Pagamento dei servizi finanziari offerti a distanza (32) – 1. Il consumatore può effettuare il pagamento con carte di credito,
debito o con altri strumenti di pagamento, ove ciò sia previsto tra le modalità di pagamento, che gli sono comunicate ai sensi dell’articolo 67-sexies,
comma 1, lettera f).
2. Fatta salva l’applicazione dell’articolo 12 del decreto-legge 3 maggio
1991, n. 143, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197,
l’ente che emette o fornisce lo strumento di pagamento riaccredita al consumatore i pagamenti non autorizzati o dei quali questi dimostri l’eccedenza rispetto al prezzo pattuito ovvero l’effettuazione mediante l’uso fraudo-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
395
lento della propria carta di pagamento da parte del fornitore o di un terzo.
L’ente che emette o fornisce lo strumento di pagamento ha diritto di addebitare al fornitore le somme riaccreditate al consumatore.
3. Fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 7 marzo 2005,
n. 82, e successive modifiche ed integrazioni, sul valore probatorio della
firma elettronica e dei documenti elettronici, è in capo all’ente che emette o
fornisce lo strumento di pagamento, l’onere di provare che la transazione di
pagamento è stata autorizzata, accuratamente registrata e contabilizzata e
che la medesima non è stata alterata da guasto tecnico o da altra carenza.
L’uso dello strumento di pagamento non comporta necessariamente che il
pagamento sia stato autorizzato.
4. Relativamente alle operazioni di pagamento da effettuarsi nell’ambito di contratti a distanza, il fornitore adotta condizioni di sicurezza conformi a quanto disposto ai sensi dell’articolo 146 del testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993,
n. 385, avendo riguardo, in particolare, alle esigenze di integrità, di autenticità e di tracciabilità delle operazioni medesime.
Art. 67-quinquies decies – Servizi non richiesti (32) – 1. Il consumatore
non è tenuto ad alcuna prestazione corrispettiva in caso di fornitura non
richiesta. In ogni caso, l’assenza di risposta non implica consenso del consumatore.
2. Salve le sanzioni previste dall’articolo 67-septies decies, ogni servizio
non richiesto di cui al presente articolo costituisce pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 21, 22, 23, 24, 25 e 26.
Art. 67-sexies decies – Comunicazioni non richieste (32) – 1. L’utilizzazione da parte di un fornitore delle seguenti tecniche di comunicazione a distanza richiede il previo consenso del consumatore:
a) sistemi di chiamata senza intervento di un operatore mediante dispositivo automatico;
b) telefax.
2. Le tecniche di comunicazione a distanza diverse da quelle indicate al
comma 1, quando consentono una comunicazione individuale, non sono
autorizzate se non è stato ottenuto il consenso del consumatore interessato.
3. Le misure di cui ai commi 1 e 2 non comportano costi per i consumatori.
Art. 67-septies decies – Sanzioni (32) – 1. Salvo che il fatto costituisca
reato, il fornitore che contravviene alle norme di cui alla presente sezione,
ovvero che ostacola l’esercizio del diritto di recesso da parte del consumatore ovvero non rimborsa al consumatore le somme da questi eventualmente
396
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
pagate, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria, per ciascuna
violazione, da euro cinquemila a euro cinquantamila.
2. Nei casi di particolare gravità o di recidiva, nonché nell’ipotesi della
violazione dell’articolo 67-novies decies, comma 3, i limiti minimo e massimo della sanzione indicata al comma 1 sono raddoppiati.
3. Le autorità di vigilanza dei settori bancario, assicurativo, finanziario
e della previdenza complementare e, ciascuna nel proprio ambito di competenza, accertano le violazioni alle disposizioni di cui alla presente sezione e
le relative sanzioni sono irrogate secondo le procedure rispettivamente applicabili in ciascun settore.
4. Il contratto è nullo, nel caso in cui il fornitore ostacola l’esercizio del
diritto di recesso da parte del contraente ovvero non rimborsa le somme da
questi eventualmente pagate, ovvero viola gli obblighi di informativa precontrattuale in modo da alterare in modo significativo la rappresentazione
delle sue caratteristiche.
5. La nullità può essere fatta valere solo dal consumatore e obbliga le
parti alla restituzione di quanto ricevuto. Nei contratti di assicurazione l’impresa è tenuta alla restituzione dei premi pagati e deve adempiere alle obbligazioni concernenti il periodo in cui il contratto ha avuto esecuzione.
Non sono ripetibili gli indennizzi e le somme eventualmente corrisposte
dall’impresa agli assicurati e agli altri aventi diritto a prestazioni assicurative. È fatto salvo il diritto del consumatore ad agire per il risarcimento dei
danni.
6. Sono fatte salve le sanzioni previste nel decreto legislativo 30 giugno
2003, n. 196.
Art. 67-octies decies – Irrinunciabilità dei diritti (32) – 1. I diritti attribuiti al consumatore dalla presente sezione sono irrinunciabili. È nulla
ogni pattuizione che abbia l’effetto di privare il consumatore della protezione assicurata dalle disposizioni della presente sezione. La nullità può
essere fatta valere solo dal consumatore e può essere rilevata d’ufficio dal
giudice.
2. Ove le parti abbiano scelto di applicare al contratto una legislazione
diversa da quella italiana, al consumatore devono comunque essere riconosciute le condizioni di tutela previste dalla presente sezione.
Art. 67-novies decies – Ricorso giurisdizionale o amministrativo (32) – 1.
Le associazioni dei consumatori iscritte all’elenco di cui all’articolo 137, sono
legittimate a proporre alle competenti autorità di vigilanza, nell’ambito delle rispettive attribuzioni, al fine di tutelare gli interessi collettivi dei consumatori, reclamo per l’accertamento di violazioni delle disposizioni della presente sezione.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
397
2. Le associazioni dei consumatori iscritte all’elenco di cui all’articolo 137, sono legittimate a proporre all’autorità giudiziaria l’azione inibitoria per far cessare le violazioni delle disposizioni della presente sezione nei confronti delle imprese o degli intermediari ai sensi dell’articolo 140.
3. Le autorità di vigilanza nei settori bancario, assicurativo, finanziario
e della previdenza complementare, nell’esercizio dei rispettivi poteri, anche
al di fuori dell’ipotesi di cui al comma 1, ordinano ai soggetti vigilati la
cessazione o vietano l’inizio di pratiche non conformi alle disposizioni della
presente sezione.
4. Sono fatte salve, ove non espressamente derogate, le disposizioni in
materia bancaria, finanziaria, assicurativa e dei sistemi di pagamento, ivi
comprese le attribuzioni delle rispettive autorità di vigilanza di settore.
Art. 67-vicies – Composizione extragiudiziale delle controversie (32) – 1. Il
Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero dello sviluppo economico ed il Ministero della giustizia, sentite le autorità di vigilanza di settore, possono promuovere, nell’ambito degli ordinari stanziamenti di bilancio, l’istituzione di adeguate ed efficaci procedure extragiudiziali di reclamo e di ricorso per la composizione di controversie riguardanti i consumatori, conformi ai principi previsti dall’ordinamento comunitario e da quello
nazionale e che operano nell’ambito della rete europea relativa ai servizi
finanziari (FIN NET).
2. Gli organi di composizione extragiudiziale delle controversie comunicano ai Ministeri di cui al comma 1 le decisioni significative che adottano
sulla commercializzazione a distanza dei servizi finanziari.
Art. 67-vicies semel – Onere della prova (32) – 1. Sul fornitore grava l’onere della prova riguardante:
a) l’adempimento agli obblighi di informazione del consumatore;
b) la prestazione del consenso del consumatore alla conclusione del contratto;
c) l’esecuzione del contratto;
d) la responsabilità per l’inadempimento delle obbligazioni derivanti dal
contratto.
2. Le clausole che hanno per effetto l’inversione o la modifica dell’onere
della prova di cui al comma 1 si presumono vessatorie ai sensi dell’articolo
33, comma 2, lettera t).
Art. 67-vicies bis – Misure transitorie (32) – 1. Le disposizioni della presente
sezione si applicano anche nei confronti dei fornitori stabiliti in un altro Stato
membro che non ha ancora recepito la direttiva 2002/65/CE e in cui non vigono obblighi corrispondenti a quelli in essa previsti.
398
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
Capo II
COMMERCIO ELETTRONICO
Art. 68 – Rinvio – 1. Alle offerte di servizi della società dell’informazione,
effettuate ai consumatori per via elettronica, si applicano, per gli aspetti
non disciplinati dal presente codice, le disposizioni di cui al decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70, recante attuazione della direttiva 2000/31/CE dell’8
giugno 2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno.
TITOLO IV
DISPOSIZIONI RELATIVE A SINGOLI CONTRATTI
Capo I
CONTRATTI
RELATIVI ALL’ACQUISIZIONE DI UN DIRITTO DI GODIMENTO
RIPARTITO DI BENI IMMOBILI
Artt. da 69 a 81 (Contratti di diritto reale) (Omissis).
Capo II
SERVIZI TURISTICI
Art. 82 – Ambito di applicazione – 1. Le disposizioni del presente capo si
applicano ai pacchetti turistici definiti all’articolo 84, venduti od offerti in
vendita nel territorio nazionale dall’organizzatore o dal venditore, di cui
all’articolo 83 (33).
2. Il presente capo si applica altresì ai pacchetti turistici negoziati al di
fuori dai locali commerciali e a distanza, ferme restando le disposizioni
previste negli articoli da 64 a 67.
Art. 83 – Definizioni – 1. Ai fini del presente capo si intende per:
a) organizzatore di viaggio, il soggetto che realizza la combinazione degli elementi di cui all’articolo 84 e si obbliga in nome proprio e verso corrispettivo forfetario a procurare a terzi pacchetti turistici;
b) venditore, il soggetto che vende, o si obbliga a procurare pacchetti turistici realizzati ai sensi dell’articolo 84 verso un corrispettivo forfetario;
(33) Comma modificato dall’art. 10, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
399
c) consumatore di pacchetti turistici, l’acquirente, il cessionario di un
pacchetto turistico o qualunque persona anche da nominare, purché soddisfi tutte le condizioni richieste per la fruizione del servizio, per conto della
quale il contraente principale si impegna ad acquistare senza remunerazione un pacchetto turistico.
2. L’organizzatore può vendere pacchetti turistici direttamente o tramite
un venditore.
Art. 84 – Pacchetti turistici – 1. I pacchetti turistici hanno ad oggetto i
viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso, risultanti dalla prefissata
combinazione di almeno due degli elementi di seguito indicati, venduti od
offerti in vendita ad un prezzo forfetario, e di durata superiore alle ventiquattro ore ovvero comprendente almeno una notte:
a) trasporto;
b) alloggio;
c) servizi turistici non accessori al trasporto o all’alloggio di cui all’articolo 86, lettere i) e o), che costituiscano parte significativa del pacchetto
turistico.
2. La fatturazione separata degli elementi di uno stesso pacchetto turistico non sottrae l’organizzatore o il venditore agli obblighi del presente
capo (34).
Art. 85 – Forma del contratto di vendita di pacchetti turistici – 1. Il contratto di vendita di pacchetti turistici è redatto in forma scritta in termini
chiari e precisi.
2. Al consumatore deve essere rilasciata una copia del contratto stipulato, sottoscritto o timbrato dall’organizzatore o venditore.
Art. 86 – Elementi del contratto di vendita di pacchetti turistici – 1. Il contratto contiene i seguenti elementi:
a) destinazione, durata, data d’inizio e conclusione, qualora sia previsto
un soggiorno frazionato, durata del medesimo con relative date di inizio e
fine;
b) nome, indirizzo, numero di telefono ed estremi dell’autorizzazione
all’esercizio dell’organizzatore o venditore che sottoscrive il contratto;
c) prezzo del pacchetto turistico, modalità della sua revisione, diritti e
tasse sui servizi di atterraggio, sbarco ed imbarco nei porti ed aeroporti e
gli altri oneri posti a carico del viaggiatore;
(34) La modifica da “sezione” a “capo” è stata apportata dall’art. 11, comma 1,
d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
400
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
d) importo, comunque non superiore al venticinque per cento del prezzo, da versarsi all’atto della prenotazione, nonché il termine per il pagamento del saldo; il suddetto importo è versato a titolo di caparra ma gli
effetti di cui all’articolo 1385 del codice civile non si producono qualora il
recesso dipenda da fatto sopraggiunto non imputabile, ovvero sia giustificato dal grave inadempimento della controparte;
e) estremi della copertura assicurativa e delle ulteriori polizze convenute con il viaggiatore;
f) presupposti e modalità di intervento del fondo di garanzia di cui all’articolo 100;
g) mezzi, caratteristiche e tipologie di trasporto, data, ora, luogo della
partenza e del ritorno, tipo di posto assegnato;
h) ove il pacchetto turistico includa la sistemazione in albergo, l’ubicazione, la categoria turistica, il livello, l’eventuale idoneità all’accoglienza di
persone disabili, nonché le principali caratteristiche, la conformità alla regolamentazione dello Stato membro ospitante, i pasti forniti;
i) itinerario, visite, escursioni o altri servizi inclusi nel pacchetto turistico, ivi compresa la presenza di accompagnatori e guide turistiche;
l) termine entro cui il consumatore deve essere informato dell’annullamento del viaggio per la mancata adesione del numero minimo dei partecipanti eventualmente previsto;
m) accordi specifici sulle modalità del viaggio espressamente convenuti
tra l’organizzatore o il venditore e il consumatore al momento della prenotazione;
n) eventuali spese poste a carico del consumatore per la cessione del
contratto ad un terzo;
o) termine entro il quale il consumatore deve presentare reclamo per
l’inadempimento o l’inesatta esecuzione del contratto;
p) termine entro il quale il consumatore deve comunicare la propria
scelta in relazione alle modifiche delle condizioni contrattuali di cui all’articolo 91.
Art. 87 – Informazione del consumatore – 1. Nel corso delle trattative e
comunque prima della conclusione del contratto, il venditore o l’organizzatore forniscono per iscritto informazioni di carattere generale concernenti
le condizioni applicabili ai cittadini dello Stato membro dell’Unione europea in materia di passaporto e visto con l’indicazione dei termini per il rilascio, nonché gli obblighi sanitari e le relative formalità per l’effettuazione
del viaggio e del soggiorno.
2. Prima dell’inizio del viaggio l’organizzatore ed il venditore comunicano al consumatore per iscritto le seguenti informazioni:
a) orari, località di sosta intermedia e coincidenze;
b) generalità e recapito telefonico di eventuali rappresentanti locali del-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
401
l’organizzatore o venditore ovvero di uffici locali contattabili dal viaggiatore in caso di difficoltà;
c) recapito telefonico dell’organizzatore o venditore utilizzabile in caso
di difficoltà in assenza di rappresentanti locali;
d) per i viaggi ed i soggiorni di minorenne all’estero, recapiti telefonici
per stabilire un contatto diretto con questi o con il responsabile locale del
suo soggiorno;
e) circa la sottoscrizione facoltativa di un contratto di assicurazione a
copertura delle spese sostenute dal consumatore per l’annullamento del contratto o per il rimpatrio in caso di incidente o malattia.
3. Quando il contratto è stipulato nell’imminenza della partenza, le indicazioni contenute nel comma 1 devono essere fornite contestualmente alla
stipula del contratto.
4. È fatto comunque divieto di fornire informazioni ingannevoli sulle
modalità del servizio offerto, sul prezzo e sugli altri elementi del contratto
qualunque sia il mezzo mediante il quale dette informazioni vengono comunicate al consumatore.
Art. 88 – Opuscolo informativo – 1. L’opuscolo, ove posto a disposizione
del consumatore, indica in modo chiaro e preciso:
a) la destinazione, il mezzo, il tipo, la categoria di trasporto utilizzato;
b) la sistemazione in albergo o altro tipo di alloggio, l’ubicazione, la categoria o il livello e le caratteristiche principali, la sua approvazione e classificazione dello Stato ospitante;
c) i pasti forniti;
d) l’itinerario;
e) le informazioni di carattere generale applicabili al cittadino di uno
Stato membro dell’Unione europea in materia di passaporto e visto con indicazione dei termini per il rilascio, nonché gli obblighi sanitari e le relative
formalità da assolvere per l’effettuazione del viaggio e del soggiorno;
f) l’importo o la percentuale di prezzo da versare come acconto e le scadenze per il versamento del saldo;
g) l’indicazione del numero minimo di partecipanti eventualmente necessario per l’effettuazione del viaggio tutto compreso e del termine entro il quale il
consumatore deve essere informato dell’annullamento del pacchetto turistico;
h) i termini, le modalità, il soggetto nei cui riguardi si esercita il diritto
di recesso ai sensi degli articoli da 64 a 67, nel caso di contratto negoziato
fuori dei locali commerciali o a distanza.
2. Le informazioni contenute nell’opuscolo vincolano l’organizzatore e
il venditore in relazione alle rispettive responsabilità, a meno che le modifiche delle condizioni ivi indicate non siano comunicate per iscritto al consumatore prima della stipulazione del contratto o vengano concordate dai
402
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
contraenti, mediante uno specifico accordo scritto, successivamente alla
stipulazione.
Art. 89 – Cessione del contratto – 1. Il consumatore può sostituire a sé un
terzo che soddisfi tutte le condizioni per la fruizione del servizio, nei rapporti derivanti dal contratto, ove comunichi per iscritto all’organizzatore o
al venditore, entro e non oltre quattro giorni lavorativi prima della partenza, di trovarsi nell’impossibilità di usufruire del pacchetto turistico e le generalità del cessionario.
2. Il cedente ed il cessionario sono solidamente obbligati nei confronti
dell’organizzatore o del venditore al pagamento del prezzo e delle spese ulteriori eventualmente derivanti dalla cessione.
Art. 90 – Revisione del prezzo – 1. La revisione del prezzo forfetario di
vendita di pacchetto turistico convenuto dalle parti è ammessa solo quando sia stata espressamente prevista nel contratto, anche con la definizione delle modalità di calcolo, in conseguenza della variazione del costo
del trasporto, del carburante, dei diritti e delle tasse quali quelle di atterraggio, di sbarco o imbarco nei porti o negli aeroporti, del tasso di cambio applicato. I costi devono essere adeguatamente documentati dal venditore.
2. La revisione al rialzo non può in ogni caso essere superiore al dieci
per cento del prezzo nel suo originario ammontare.
3. Quando l’aumento del prezzo supera la percentuale di cui al comma
2, l’acquirente può recedere dal contratto, previo rimborso delle somme già
versate alla controparte.
4. Il prezzo non può in ogni caso essere aumentato nei venti giorni che
precedono la partenza.
Art. 91 – Modifiche delle condizioni contrattuali – 1. Prima della partenza
l’organizzatore o il venditore che abbia necessità di modificare in modo significativo uno o più elementi del contratto, ne dà immediato avviso in forma scritta al consumatore, indicando il tipo di modifica e la variazione del
prezzo che ne consegue, ai sensi dell’articolo 90.
2. Ove non accetti la proposta di modifica di cui al comma 1, il consumatore può recedere, senza pagamento di penali, ed ha diritto a quanto
previsto nell’articolo 92.
3. Il consumatore comunica la propria scelta all’organizzatore o al venditore entro due giorni lavorativi dal momento in cui ha ricevuto l’avviso
indicato al comma 2.
4. Dopo la partenza, quando una parte essenziale dei servizi previsti
dal contratto non può essere effettuata, l’organizzatore predispone adeguate soluzioni alternative per la prosecuzione del viaggio programma-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
403
to non comportanti oneri di qualsiasi tipo a carico del consumatore,
oppure rimborsa quest’ultimo nei limiti della differenza tra le prestazioni originariamente previste e quelle effettuate, salvo il risarcimento
del danno.
5. Se non è possibile alcuna soluzione alternativa o il consumatore non
l’accetta per un giustificato motivo, l’organizzatore gli mette a disposizione
un mezzo di trasporto equivalente per il ritorno al luogo di partenza o ad
altro luogo convenuto, e gli restituisce la differenza tra il costo delle prestazioni previste e quello delle prestazioni effettuate fino al momento del rientro anticipato.
Art. 92 – Diritti del consumatore in caso di recesso o annullamento del
servizio – 1. Quando il consumatore recede dal contratto nei casi previsti
dagli articoli 90 e 91, o il pacchetto turistico viene cancellato prima della
partenza per qualsiasi motivo, tranne che per colpa del consumatore, questi
ha diritto di usufruire di un altro pacchetto turistico di qualità equivalente
o superiore senza supplemento di prezzo, o di un pacchetto turistico qualitativamente inferiore previa restituzione della differenza del prezzo, oppure
gli è rimborsata, entro sette giorni lavorativi dal momento del recesso o
della cancellazione, la somma di danaro già corrisposta.
2. Nei casi previsti dal comma 1 il consumatore ha diritto ad essere risarcito di ogni ulteriore danno dipendente dalla mancata esecuzione del
contratto.
3. Il comma 2 non si applica quando la cancellazione del pacchetto turistico dipende dal mancato raggiungimento del numero minimo di partecipanti eventualmente richiesto ed il consumatore sia stato informato in forma scritta almeno venti giorni prima della data prevista per la partenza,
oppure da causa di forza maggiore, escluso in ogni caso l’eccesso di prenotazioni.
Art. 93 – Mancato o inesatto adempimento – 1. Fermi restando gli obblighi previsti dall’articolo precedente, in caso di mancato o inesatto adempimento delle obbligazioni assunte con la vendita del pacchetto turistico, l’organizzatore e il venditore sono tenuti al risarcimento del danno, secondo le
rispettive responsabilità, se non provano che il mancato o inesatto adempimento è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da
causa a loro non imputabile.
2. L’organizzatore o il venditore che si avvale di altri prestatori di servizi
è comunque tenuto a risarcire il danno sofferto dal consumatore, salvo il
diritto di rivalersi nei loro confronti.
Art. 94 – Responsabilità per danni alla persona – 1. Il danno derivante alla
persona dall’inadempimento o dall’inesatta esecuzione delle prestazioni che
formano oggetto del pacchetto turistico è risarcibile secondo le norme sta-
404
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
bilite dalle convenzioni internazionali che disciplinano la materia, di cui
sono parte l’Italia o l’Unione europea, così come recepite nell’ordinamento
italiano.
2. Il diritto al risarcimento del danno derivante alla persona dall’inadempimento o dall’inesatta esecuzione delle prestazioni che formano oggetto del
pacchetto turistico si prescrive in tre anni dalla data del rientro del viaggiatore nel luogo di partenza, salvo il termine di diciotto o dodici mesi per quanto
attiene all’inadempimento di prestazioni di trasporto comprese nel pacchetto
turistico per le quali si applica l’articolo 2951 del codice civile.
3. È nullo ogni accordo che stabilisca limiti di risarcimento per i danni
di cui al comma 1 (35).
Art. 95 – Responsabilità per danni diversi da quelli alla persona – 1. Le
parti contraenti possono convenire in forma scritta, fatta salva in ogni caso
l’applicazione degli articoli 1341 del codice civile e degli articoli da 33 a 37
del codice, limitazioni al risarcimento del danno, diverso dal danno alla
persona, derivante dall’inadempimento o dall’inesatta esecuzione delle prestazioni che formano oggetto del pacchetto turistico.
2. La limitazione di cui al comma 1 non può essere, a pena di nullità,
comunque inferiore a quanto previsto dall’articolo 13 della convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio (C.C.V.), firmata a Bruxelles il
23 aprile 1970, resa esecutiva dalla legge 27 dicembre 1977, n. 1084.
3. In assenza di specifica pattuizione, il risarcimento del danno è ammesso nei limiti previsti dall’articolo 13 della convenzione internazionale
relativa al contratto di viaggio (C.C.V.), firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970,
resa esecutiva dalla legge 27 dicembre 1977, n. 1084, e dagli articoli dal
1783 al 1786 del codice civile.
4. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in un anno dal rientro
del viaggiatore nel luogo della partenza.
Art. 96 – Esonero di responsabilità – 1. L’organizzatore ed il venditore
sono esonerati dalla responsabilità di cui agli articoli 94 e 95, quando la
mancata o inesatta esecuzione del contratto è imputabile al consumatore o
è dipesa dal fatto di un terzo a carattere imprevedibile o inevitabile, ovvero
da un caso fortuito o di forza maggiore.
2. L’organizzatore o il venditore apprestano con sollecitudine ogni rimedio utile al soccorso del consumatore al fine di consentirgli la prosecuzione del viaggio, salvo in ogni caso il diritto al risarcimento del danno
nel caso in cui l’inesatto adempimento del contratto sia a questo ultimo
imputabile.
(35) Articolo così sostituito dall’art. 14, d.lgs. 15 marzo 2006, n. 151.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
405
Art. 97 – Diritto di surrogazione – 1. L’organizzatore o il venditore che
hanno risarcito il consumatore sono surrogati in tutti i diritti e azioni di
quest’ultimo verso i terzi responsabili.
2. Il consumatore fornisce all’organizzatore o al venditore tutti i documenti, le informazioni e gli elementi in suo possesso utili per l’esercizio del
diritto di surroga.
Art. 98 – Reclamo – 1. Ogni mancanza nell’esecuzione del contratto deve
essere contestata dal consumatore senza ritardo affinché l’organizzatore, il
suo rappresentante locale o l’accompagnatore vi pongano tempestivamente
rimedio.
2. Il consumatore può altresì sporgere reclamo mediante l’invio di una
raccomandata, con avviso di ricevimento, all’organizzatore o al venditore, entro
e non oltre dieci giorni lavorativi dalla data del rientro nel luogo di partenza.
Art. 99 – Assicurazione – 1. L’organizzatore e il venditore devono essere
coperti dall’assicurazione per la responsabilità civile verso il consumatore
per il risarcimento dei danni di cui agli articoli 94 e 95.
2. È fatta salva la facoltà di stipulare polizze assicurative di assistenza al
turista.
Art. 100 – Fondo di garanzia – 1. È istituito presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri (36) un fondo nazionale di garanzia, per consentire,
in caso di insolvenza o di fallimento del venditore o dell’organizzatore, il
rimborso del prezzo versato ed il rimpatrio del consumatore nel caso di
viaggi all’estero, nonché per fornire una immediata disponibilità economica in caso di rientro forzato di turisti da Paesi extracomunitari in occasione di emergenze, imputabili o meno al comportamento dell’organizzatore.
2. Il fondo è alimentato annualmente da una quota pari al due per cento
dell’ammontare del premio delle polizze di assicurazione obbligatoria di cui
all’articolo 99, che è versata all’entrata del bilancio dello Stato per essere
riassegnata, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, al fondo di cui al comma 1.
3. Il fondo interviene, per le finalità di cui al comma 1, nei limiti dell’importo corrispondente alla quota così come determinata ai sensi del comma 2.
4. Il fondo potrà avvalersi del diritto di rivalsa nei confronti del soggetto
inadempiente.
5. Le modalità di gestione e di funzionamento del fondo sono determinate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il
Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell’economia e delle
(36) Comma modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
406
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
finanze. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al presente
comma, restano in vigore le disposizioni di cui al decreto del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato 23 luglio 1999, n. 349 (37).
TITOLO V
EROGAZIONE DI SERVIZI PUBBLICI
Capo I
SERVIZI PUBBLICI
Art. 101 – Norma di rinvio – 1. Lo Stato e le Regioni, nell’ambito delle
rispettive competenze, garantiscono i diritti degli utenti dei servizi pubblici
attraverso la concreta e corretta attuazione dei principi e dei criteri previsti
della normativa vigente in materia.
2. Il rapporto di utenza deve svolgersi nel rispetto di standard di qualità
predeterminati e adeguatamente resi pubblici.
3. Agli utenti è garantita, attraverso forme rappresentative, la partecipazione alle procedure di definizione e di valutazione degli standard di qualità previsti dalle leggi.
4. La legge stabilisce per determinati enti erogatori di servizi pubblici
l’obbligo di adottare, attraverso specifici meccanismi di attuazione diversificati in relazione ai settori, apposite carte dei servizi.
PARTE IV
SICUREZZA E QUALITÀ
TITOLO I
SICUREZZA DEI PRODOTTI
Art. 102 – Finalità e campo di applicazione – 1. Il presente titolo intende
garantire che i prodotti immessi sul mercato ovvero in libera pratica siano
sicuri.
2. Le disposizioni del presente titolo si applicano a tutti i prodotti definiti all’articolo 103, comma 1, lettera a). Ciascuna delle sue disposizioni si
applica laddove non esistono, nell’ambito della normativa vigente, disposizioni specifiche aventi come obiettivo la sicurezza dei prodotti.
3. Se taluni prodotti sono soggetti a requisiti di sicurezza prescritti da
normativa comunitaria, le disposizioni del presente titolo si applicano uni-
(37) Comma modificato dall’art. 12, commi 2 e 3, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
407
camente per gli aspetti ed i rischi o le categorie di rischio non soggetti a tali
requisiti.
4. Ai prodotti di cui al comma 3 non si applicano l’articolo 103, comma
1, lettere b) e c), e gli articoli 104 e 105.
5. Ai prodotti di cui al comma 3 si applicano gli articoli da 104 a 108 se
sugli aspetti disciplinati da tali articoli non esistono disposizioni specifiche
riguardanti lo stesso obiettivo.
6. Le disposizioni del presente titolo non si applicano ai prodotti alimentari di cui al regolamento (CE) n. 178/2002, del 28 gennaio 2002 del
Parlamento europeo e del Consiglio.
Art. 103 – Definizioni – 1. Ai fini del presente titolo si intende per:
a) prodotto sicuro: qualsiasi prodotto, come definito all’articolo 3, comma 1, lettera e), che, in condizioni di uso normali o ragionevolmente prevedibili, compresa la durata e, se del caso, la messa in servizio, l’installazione
e la manutenzione, non presenti alcun rischio oppure presenti unicamente
rischi minimi, compatibili con l’impiego del prodotto e considerati accettabili nell’osservanza di un livello elevato di tutela della salute e della sicurezza delle persone in funzione, in particolare, dei seguenti elementi:
1) delle caratteristiche del prodotto, in particolare la sua composizione,
il suo imballaggio, le modalità del suo assemblaggio e, se del caso, della sua
installazione e manutenzione;
2) dell’effetto del prodotto su altri prodotti, qualora sia ragionevolmente
prevedibile l’utilizzazione del primo con i secondi;
3) della presentazione del prodotto, della sua etichettatura, delle eventuali avvertenze e istruzioni per il suo uso e la sua eliminazione, nonché di
qualsiasi altra indicazione o informazione relativa al prodotto;
4) delle categorie di consumatori che si trovano in condizione di rischio
nell’utilizzazione del prodotto, in particolare dei minori e degli anziani;
b) prodotto pericoloso: qualsiasi prodotto che non risponda alla definizione di prodotto sicuro di cui alla lettera a);
c) rischio grave: qualsiasi rischio grave compreso quello i cui effetti non
sono immediati, che richiede un intervento rapido delle autorità pubbliche;
d) produttore: il fabbricante del prodotto stabilito nella Comunità e qualsiasi altra persona che si presenti come fabbricante apponendo sul prodotto
il proprio nome, il proprio marchio o un altro segno distintivo, o colui che
rimette a nuovo il prodotto; il rappresentante del fabbricante se quest’ultimo non è stabilito nella Comunità o, qualora non vi sia un rappresentante
stabilito nella Comunità, l’importatore del prodotto; gli altri operatori professionali della catena di commercializzazione nella misura in cui la loro
attività possa incidere sulle caratteristiche di sicurezza dei prodotti;
e) distributore: qualsiasi operatore professionale della catena di commercializzazione, la cui attività non incide sulle caratteristiche di sicurezza
dei prodotti;
408
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
f) richiamo: le misure volte ad ottenere la restituzione di un prodotto
pericoloso che il fabbricante o il distributore ha già fornito o reso disponibile ai consumatori;
g) ritiro: qualsiasi misura volta a impedire la distribuzione e l’esposizione di un prodotto pericoloso, nonché la sua offerta al consumatore.
2. La possibilità di raggiungere un livello di sicurezza superiore o di
procurarsi altri prodotti che presentano un rischio minore non costituisce
un motivo sufficiente per considerare un prodotto come non sicuro o pericoloso.
Art. 104 – Obblighi del produttore e del distributore – 1. Il produttore immette sul mercato solo prodotti sicuri.
2. Il produttore fornisce al consumatore tutte le informazioni utili alla
valutazione e alla prevenzione dei rischi derivanti dall’uso normale o ragionevolmente prevedibile del prodotto, se non sono immediatamente percettibili senza adeguate avvertenze, e alla prevenzione contro detti rischi. La
presenza di tali avvertenze non esenta, comunque, dal rispetto degli altri
obblighi previsti nel presente titolo.
3. Il produttore adotta misure proporzionate in funzione delle caratteristiche del prodotto fornito per consentire al consumatore di essere informato sui rischi connessi al suo uso e per intraprendere le iniziative opportune per evitare tali rischi, compresi il ritiro del prodotto dal mercato, il
richiamo e l’informazione appropriata ed efficace dei consumatori.
4. Le misure di cui al comma 3 comprendono:
a) l’indicazione in base al prodotto o al suo imballaggio, dell’identità e
degli estremi del produttore; il riferimento al tipo di prodotto o, eventualmente, alla partita di prodotti di cui fa parte, salva l’omissione di tale indicazione nei casi in cui sia giustificata;
b) i controlli a campione sui prodotti commercializzati, l’esame dei reclami e, se del caso, la tenuta di un registro degli stessi, nonché l’informazione ai distributori in merito a tale sorveglianza.
5. Le misure di ritiro, di richiamo e di informazione al consumatore,
previste al comma 3, hanno luogo su base volontaria o su richiesta delle
competenti autorità a norma dell’articolo 107. Il richiamo interviene quando altre azioni non siano sufficienti a prevenire i rischi del caso, ovvero
quando i produttori lo ritengano necessario o vi siano tenuti in seguito a
provvedimenti dell’autorità competente.
6. Il distributore deve agire con diligenza nell’esercizio della sua attività
per contribuire a garantire l’immissione sul mercato di prodotti sicuri; in
particolare è tenuto:
a) a non fornire prodotti di cui conosce o avrebbe dovuto conoscere la
pericolosità in base alle informazioni in suo possesso e nella sua qualità di
operatore professionale;
b) a partecipare al controllo di sicurezza del prodotto immesso sul mer-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
409
cato, trasmettendo le informazioni concernenti i rischi del prodotto al produttore e alle autorità competenti per le azioni di rispettiva competenza;
c) a collaborare alle azioni intraprese di cui alla lettera b), conservando
e fornendo la documentazione idonea a rintracciare l’origine dei prodotti
per un periodo di dieci anni dalla data di cessione al consumatore finale.
7. Qualora i produttori e i distributori sappiano o debbano sapere, sulla
base delle informazioni in loro possesso e in quanto operatori professionali,
che un prodotto da loro immesso sul mercato o altrimenti fornito al consumatore presenta per il consumatore stesso rischi incompatibili con l’obbligo generale di sicurezza, informano immediatamente le amministrazioni
competenti, di cui all’articolo 106, comma 1, precisando le azioni intraprese per prevenire i rischi per i consumatori.
8. In caso di rischio grave, le informazioni da fornire comprendono almeno:
a) elementi specifici che consentano una precisa identificazione del prodotto o del lotto di prodotti in questione;
b) una descrizione completa del rischio presentato dai prodotti interessati;
c) tutte le informazioni disponibili che consentono di rintracciare il prodotto;
d) una descrizione dei provvedimenti adottati per prevenire i rischi per i
consumatori.
9. Nei limiti delle rispettive attività, produttori e distributori collaborano con le Autorità competenti, ove richiesto dalle medesime, in ordine alle
azioni intraprese per evitare i rischi presentati dai prodotti che essi forniscono o hanno fornito.
Art. 105 – Presunzione e valutazione di sicurezza – 1. In mancanza di
specifiche disposizioni comunitarie che disciplinano gli aspetti di sicurezza, un prodotto si presume sicuro quando è conforme alla legislazione vigente nello Stato membro in cui il prodotto stesso è commercializzato e
con riferimento ai requisiti cui deve rispondere sul piano sanitario e della
sicurezza.
2. Si presume che un prodotto sia sicuro, per quanto concerne i rischi e
le categorie di rischi disciplinati dalla normativa nazionale, quando è conforme alle norme nazionali non cogenti che recepiscono le norme europee i
cui riferimenti sono stati pubblicati dalla Commissione europea nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee a norma dell’articolo 4 della direttiva
2001/95/CE del 3 dicembre 2001, del Parlamento europeo e del Consiglio.
3. In assenza delle norme di cui ai commi 1 e 2, la sicurezza del prodotto è valutata in base alle norme nazionali non cogenti che recepiscono norme europee, alle norme in vigore nello Stato membro in cui il prodotto è
commercializzato, alle raccomandazioni della Commissione europea relative ad orientamenti sulla valutazione della sicurezza dei prodotti, ai codici
di buona condotta in materia di sicurezza vigenti nel settore interessato,
410
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
agli ultimi ritrovati della tecnica, al livello di sicurezza che i consumatori
possono ragionevolmente attendersi.
4. Fatte salve le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3, le Autorità competenti adottano le misure necessarie per limitare o impedire l’immissione sul
mercato o chiedere il ritiro o il richiamo dal mercato del prodotto, se questo si rivela, nonostante la conformità, pericoloso per la salute e la sicurezza del consumatore.
Art. 106 – Procedure di consultazione e coordinamento – 1. I Ministeri
dello sviluppo economico, della salute, del lavoro e delle politiche sociali,
dell’interno, dell’economia e delle finanze, delle infrastrutture e trasporti,
nonché le altre amministrazioni pubbliche di volta in volta competenti per
materia alla effettuazione dei controlli di cui all’articolo 107, provvedono,
nell’ambito delle ordinarie disponibilità di bilancio e secondo le rispettive
competenze, alla realizzazione di un sistema di scambio rapido di informazioni mediante un adeguato supporto informativo operante in via telematica, anche attraverso il Sistema pubblico di connettività, in conformità alle
prescrizioni stabilite in sede comunitaria che consenta anche l’archiviazione e la diffusione delle informazioni.
2. I criteri per il coordinamento dei controlli previsti dall’articolo 107
sono stabiliti in una apposita conferenza di servizi fra i competenti uffici
dei Ministeri e delle amministrazioni di cui al comma 1, convocata almeno
due volte l’anno dal Ministro dello sviluppo economico; alla conferenza partecipano anche il Ministro della giustizia e le altre amministrazioni di cui al
comma 1 di volta in volta competenti per materia.
3. La conferenza di cui al comma 2, tiene conto anche dei dati raccolti
ed elaborati nell’ambito del sistema comunitario di informazione sugli incidenti domestici e del tempo libero.
4. Alla conferenza di cui al comma 2, possono presentare osservazioni gli
organismi di categoria della produzione e della distribuzione, nonché le associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti iscritte all’elenco
di cui all’articolo 137, secondo modalità definite dalla conferenza medesima.
Art. 107 – Controlli – 1. Le amministrazioni di cui all’articolo 106, comma 1, controllano che i prodotti immessi sul mercato siano sicuri. Il Ministero dello sviluppo economico comunica alla Commissione europea l’elenco delle amministrazioni di cui al periodo che precede, nonché degli uffici e
degli organi di cui esse si avvalgono, aggiornato annualmente su indicazione delle amministrazioni stesse.
2. Le amministrazioni di cui all’articolo 106 possono adottare tra l’altro
le misure seguenti:
a) per qualsiasi prodotto:
1) disporre, anche dopo che un prodotto è stato immesso sul mercato
come prodotto sicuro, adeguate verifiche delle sue caratteristiche di sicu-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
411
rezza fino allo stadio dell’utilizzo o del consumo, anche procedendo ad ispezioni presso gli stabilimenti di produzione e di confezionamento, presso i
magazzini di stoccaggio e presso i magazzini di vendita;
2) esigere tutte le informazioni necessarie dalle parti interessate;
3) prelevare campioni di prodotti per sottoporli a prove ed analisi volte
ad accertare la sicurezza, redigendone processo verbale di cui deve essere
rilasciata copia agli interessati;
b) per qualsiasi prodotto che possa presentare rischi in determinate condizioni:
1) richiedere l’apposizione sul prodotto, in lingua italiana, di adeguate
avvertenze sui rischi che esso può presentare, redatte in modo chiaro e facilmente comprensibile;
2) sottoporne l’immissione sul mercato a condizioni preventive, in modo
da renderlo sicuro;
c) per qualsiasi prodotto che possa presentare rischi per determinati
soggetti:
1) disporre che tali soggetti siano avvertiti tempestivamente ed in una
forma adeguata di tale rischio, anche mediante la pubblicazione di avvisi
specifici;
d) per qualsiasi prodotto che può essere pericoloso:
1) vietare, per il tempo necessario allo svolgimento dei controlli, delle
verifiche o degli accertamenti sulla sicurezza del prodotto, di fornirlo, di
proporne la fornitura o di esporlo;
2) disporre, entro un termine perentorio, l’adeguamento del prodotto o
di un lotto di prodotti già commercializzati agli obblighi di sicurezza previsti dal presente titolo, qualora non vi sia un rischio imminente per la salute
e l’incolumità pubblica;
e) per qualsiasi prodotto pericoloso:
1) vietarne l’immissione sul mercato e adottare le misure necessarie a
garantire l’osservanza del divieto;
f) per qualsiasi prodotto pericoloso già immesso sul mercato rispetto al
quale l’azione già intrapresa dai produttori e dai distributori sia insoddisfacente o insufficiente:
1) ordinare o organizzare il suo ritiro effettivo e immediato e l’informazione dei consumatori circa i rischi da esso presentati. I costi relativi sono
posti a carico del produttore e, ove ciò non sia in tutto o in parte possibile,
a carico del distributore;
2) ordinare o coordinare o, se del caso, organizzare con i produttori e i
distributori, il suo richiamo anche dai consumatori e la sua distruzione in
condizioni opportune. I costi relativi sono posti a carico dei produttori e dei
distributori.
3. Nel caso di prodotti che presentano un rischio grave le amministrazioni di cui all’articolo 106 intraprendono le azioni necessarie per applicare, con la dovuta celerità, opportune misure analoghe a quelle previste al
412
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
comma 2, lettere da b) a f), tenendo conto delle linee-guida che riguardano
la gestione del RAPEX di cui all’allegato II.
4. Le amministrazioni competenti quando adottano misure analoghe a
quelle di cui al comma 2 ed in particolare a quelle di cui alle lettere d), e) e
f), tenendo conto del principio di precauzione, agiscono nel rispetto del Trattato istitutivo della Comunità europea, in particolare degli articoli 28 e 30,
per attuarle in modo proporzionato alla gravità del rischio.
5. Le amministrazioni competenti, nell’ambito delle misure adottate sulla
base del principio di precauzione e, senza maggiori oneri per la finanza
pubblica, incoraggiano e favoriscono l’azione volontaria dei produttori e dei
distributori di adeguamento agli obblighi imposti dal presente titolo, anche
mediante l’eventuale elaborazione di codici di buona condotta ed accordi
con le categorie di settore.
6. Per le finalità di cui al presente titolo e senza oneri aggiuntivi per la
finanza pubblica, le amministrazioni di cui all’articolo 106, comma 1, si
avvalgono della collaborazione dell’Agenzia delle dogane e della Guardia di
finanza, le quali hanno accesso al sistema di scambio rapido delle informazioni gestite dal sistema RAPEX, di cui all’allegato II, ed agiscono secondo
le norme e le facoltà ad esse attribuite dall’ordinamento.
7. Le misure di cui al presente articolo possono riguardare, rispettivamente:
a) il produttore;
b) il distributore, e, in particolare, il responsabile della prima immissione in commercio;
c) qualsiasi altro detentore del prodotto, qualora ciò sia necessario al
fine di collaborare alle azioni intraprese per evitare i rischi derivanti dal
prodotto stesso.
8. Per armonizzare l’attività di controllo derivante dal presente titolo
con quella attuata per i prodotti per i quali gli obblighi di sicurezza sono
disciplinati dalla normativa antincendio, il Ministero dell’interno si avvale,
per gli aspetti di coordinamento, del proprio Dipartimento dei vigili del fuoco,
del soccorso pubblico e della difesa civile-direzione centrale per la prevenzione e la sicurezza tecnica del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché
degli organi periferici del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per gli interventi sul territorio, nell’ambito delle dotazioni organiche esistenti e, comunque, senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.
9. Il Ministero della salute, ai fini degli adempimenti comunitari derivanti dalle norme sulla sicurezza dei prodotti e dal presente titolo, si avvale
anche dei propri uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera nell’ambito
delle dotazioni organiche esistenti e, comunque, senza oneri aggiuntivi a
carico del bilancio dello Stato.
10. Fatti salvi gli obblighi previsti dalla normativa vigente, i soggetti di
cui al comma 1 sono tenuti a non divulgare le informazioni acquisite che,
per loro natura, sono coperte dal segreto professionale, a meno che la loro
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
413
divulgazione sia necessaria alla tutela della salute o della pubblica o privata
incolumità.
Art. 108 – Disposizioni procedurali – 1. Il provvedimento adottato ai sensi dell’articolo 107 che limita l’immissione sul mercato di un prodotto o ne
dispone il ritiro o il richiamo, deve essere adeguatamente motivato, con l’indicazione dei termini e delle Autorità competenti cui è possibile ricorrere e
deve essere notificato entro sette giorni dall’adozione.
2. Fatti salvi i casi di grave o immediato pericolo per la salute o per la
pubblica o privata incolumità, prima dell’adozione delle misure di cui all’articolo 107, commi 2 e 3, agli interessati deve essere consentito di partecipare alla fase del procedimento amministrativo e di presenziare agli accertamenti riguardanti i propri prodotti, in base agli articoli 7 e seguenti della
legge 7 agosto 1990, n. 241; in particolare, gli interessati possono presentare all’Autorità competente osservazioni scritte e documenti.
3. Gli interessati possono presentare osservazioni scritte anche in seguito all’emanazione del provvedimento, anche quando, a causa dell’urgenza della misura da adottare, non hanno potuto partecipare al procedimento.
3-bis. La procedura istruttoria per l’adozione dei provvedimenti emanati
ai sensi dell’articolo 107, è stabilita con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dell’Amministrazione competente, in modo da garantire il contraddittorio, la
piena cognizione degli atti e la verbalizzazione (38).
Art. 109 – Sorveglianza del mercato – 1. Per esercitare un’efficace sorveglianza del mercato, volta a garantire un elevato livello di protezione
della salute e della sicurezza dei consumatori, le amministrazioni di cui
all’articolo 106, anche indipendentemente dalla conferenza di servizi, assicurano:
a) l’istituzione, l’aggiornamento periodico e l’esecuzione di programmi
settoriali di sorveglianza per categorie di prodotti o di rischi, nonché il
monitoraggio delle attività di sorveglianza, delle osservazioni e dei risultati;
b) l’aggiornamento delle conoscenze scientifiche e tecniche relative alla
sicurezza dei prodotti;
c) esami e valutazioni periodiche del funzionamento delle attività di
controllo e della loro efficacia, come pure, se del caso, la revisione dei metodi dell’organizzazione della sorveglianza messa in opera.
2. Le amministrazioni di cui all’articolo 106 assicurano, altresì, la gestione dei reclami presentati dai consumatori e dagli altri interessati con
riguardo alla sicurezza dei prodotti e alle attività di controllo e sorveglian-
(38) Comma aggiunto dall’art. 13, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
414
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
za. Le modalità operative di cui al presente comma vengono concordate in
sede di conferenza di servizi.
3. Le strutture amministrative competenti a svolgere l’attività di cui al
comma 2 vanno rese note in sede di conferenza di servizi convocata dopo la
data di entrata in vigore del codice. In quella sede sono definite le modalità
per informare i consumatori e le altre parti interessate delle procedure di
reclamo.
4. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica.
Art. 110 – Notificazione e scambio di informazioni – 1. Il Ministero dello
sviluppo economico notifica alla Commissione europea, precisando le ragioni che li hanno motivati, i provvedimenti di cui all’articolo 107, commi
2, lettere b), c), d), e) e f), e 3, nonché eventuali modifiche e revoche, fatta
salva l’eventuale normativa comunitaria specifica vigente sulla procedura
di notifica.
2. I provvedimenti, anche concordati con produttori e distributori, adottati per limitare o sottoporre a particolari condizioni la commercializzazione o l’uso di prodotti che presentano un rischio grave per i consumatori,
vanno notificati alla Commissione europea secondo le prescrizioni del sistema RAPEX, tenendo conto dell’allegato II della direttiva 2001/95/CE, di
cui all’allegato II.
3. Se il provvedimento adottato riguarda un rischio che si ritiene limitato al territorio nazionale, il Ministero dello sviluppo economico procede,
anche su richiesta delle altre amministrazioni competenti, alla notifica alla
Commissione europea qualora il provvedimento contenga informazioni suscettibili di presentare un interesse, quanto alla sicurezza dei prodotti, per
gli altri Stati membri, in particolare se tale provvedimento risponde ad un
rischio nuovo, non ancora segnalato in altre notifiche.
4. Ai fini degli adempimenti di cui al comma 1, i provvedimenti adottati
dalle amministrazioni competenti di cui all’articolo 106 devono essere comunicati tempestivamente al Ministero dello sviluppo economico; analoga
comunicazione deve essere data a cura delle cancellerie ovvero delle segreterie degli organi giurisdizionali, relativamente ai provvedimenti, sia a carattere provvisorio, sia a carattere definitivo, emanati dagli stessi nell’ambito degli interventi di competenza.
5. Il Ministero dello sviluppo economico comunica all’amministrazione
competente le decisioni eventualmente adottate dalla Commissione europea relativamente a prodotti che presentano un rischio grave per la salute e
la sicurezza dei consumatori in diversi Stati membri e che quindi necessitano, entro un termine di venti giorni, dell’adozione di provvedimenti idonei.
È fatto salvo il rispetto del termine eventualmente inferiore previsto nella
decisione della Commissione europea.
6. Le Autorità competenti assicurano alle parti interessate la possibilità
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
415
di esprimere entro un mese dall’adozione della decisione di cui al comma 5
pareri ed osservazioni per il successivo inoltro alla Commissione.
7. Sono vietate le esportazioni al di fuori dell’Unione europea di prodotti pericolosi oggetto di una decisione di cui al comma 5, a meno che la decisione non disponga diversamente.
Art. 111 – Responsabilità del produttore – 1. Sono fatte salve le disposizioni di cui al titolo secondo in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi.
Art. 112 – Sanzioni – 1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il
produttore o il distributore che immette sul mercato prodotti pericolosi in
violazione del divieto di cui all’articolo 107, comma 2, lettera e), è punito
con l’arresto da sei mesi ad un anno e con l’ammenda da 10.000 euro a
50.000 euro.
2. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il produttore che immette sul mercato prodotti pericolosi, è punito con l’arresto fino ad un anno e
con l’ammenda da 10.000 euro a 50.000 euro.
3. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il produttore o il distributore che non ottempera ai provvedimenti emanati a norma dell’articolo
107, comma 2, lettere b), numeri 1) e 2), c) e d), numeri 1) e 2), è punito con
l’ammenda da 10.000 euro a 25.000 euro.
4. Il produttore o il distributore che non assicura la dovuta collaborazione ai fini dello svolgimento delle attività di cui all’articolo 107, comma 2,
lettera a), è soggetto alla sanzione amministrativa da 2.500 euro a 40.000 euro.
5. Salvo che il fatto costituisca reato, il produttore che violi le disposizioni di cui all’articolo 104, commi 2, 3, 5, 7, 8 e 9, ed il distributore che violi le
disposizioni di cui al medesimo art. 104, commi 6, 7, 8 e 9, sono soggetti ad
una sanzione amministrativa compresa fra 1.500 euro e 30.000 euro.
Art. 113 – Rinvio – 1. Sono fatte salve le specifiche norme di settore che,
con riferimento a particolari categorie merceologiche, obbligano a specifici
standard di sicurezza.
2. Sono fatte salve le disposizioni regionali che disciplinano i controlli
di competenza.
TITOLO II
RESPONSABILITÀ PER DANNO DA PRODOTTI DIFETTOSI
Art. 114 – Responsabilità del produttore – 1. Il produttore è responsabile
del danno cagionato da difetti del suo prodotto.
416
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
Art. 115 – Prodotto e produttore (39) – 1. Prodotto, ai fini del presente
titolo, è ogni bene mobile, anche se incorporato in altro bene mobile o
immobile.
2. Si considera prodotto anche l’elettricità.
2-bis. Produttore, ai fini del presente titolo, è il fabbricante del prodotto
finito o di una sua componente, il produttore della materia prima, nonché,
per i prodotti agricoli del suolo e per quelli dell’allevamento, della pesca e
della caccia, rispettivamente l’agricoltore, l’allevatore, il pescatore ed il cacciatore (40).
Art. 116 – Responsabilità del fornitore – 1. Quando il produttore non sia
individuato, è sottoposto alla stessa responsabilità il fornitore che abbia distribuito il prodotto nell’esercizio di un’attività commerciale, se ha omesso
di comunicare al danneggiato, entro il termine di tre mesi dalla richiesta,
l’identità e il domicilio del produttore o della persona che gli ha fornito il
prodotto.
2. La richiesta deve essere fatta per iscritto e deve indicare il prodotto
che ha cagionato il danno, il luogo e, con ragionevole approssimazione, la
data dell’acquisto; deve inoltre contenere l’offerta in visione del prodotto, se
ancora esistente.
3. Se la notificazione dell’atto introduttivo del giudizio non è stata preceduta dalla richiesta prevista dal comma 2, il convenuto può effettuare la
comunicazione entro i tre mesi successivi.
4. In ogni caso, su istanza del fornitore presentata alla prima udienza
del giudizio di primo grado, il giudice, se le circostanze lo giustificano, può
fissare un ulteriore termine non superiore a tre mesi per la comunicazione
prevista dal comma 1.
5. Il terzo indicato come produttore o precedente fornitore può essere
chiamato nel processo a norma dell’articolo 106 del codice di procedura
civile e il fornitore convenuto può essere estromesso, se la persona indicata
comparisce e non contesta l’indicazione. Nell’ipotesi prevista dal comma 3,
il convenuto può chiedere la condanna dell’attore al rimborso delle spese
cagionategli dalla chiamata in giudizio.
6. Le disposizioni del presente articolo si applicano al prodotto importato nella Unione europea, quando non sia individuato l’importatore, anche
se sia noto il produttore.
Art. 117 – Prodotto difettoso – 1. Un prodotto è difettoso quando non offre la sicurezza che ci si può legittimamente attendere tenuto conto di tutte
le circostanze, tra cui:
(39) Rubrica sostituita dall’art. 14, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
(40) Comma aggiunto dall’art. 14, comma 2, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
417
a) il modo in cui il prodotto è stato messo in circolazione, la sua presentazione, le sue caratteristiche palesi, le istruzioni e le avvertenze fornite;
b) l’uso al quale il prodotto può essere ragionevolmente destinato e i
comportamenti che, in relazione ad esso, si possono ragionevolmente prevedere;
c) il tempo in cui il prodotto è stato messo in circolazione.
2. Un prodotto non può essere considerato difettoso per il solo fatto che
un prodotto più perfezionato sia stato in qualunque tempo messo in commercio.
3. Un prodotto è difettoso se non offre la sicurezza offerta normalmente
dagli altri esemplari della medesima serie.
Art. 118 – Esclusione della responsabilità – 1. La responsabilità è esclusa:
a) se il produttore non ha messo il prodotto in circolazione;
b) se il difetto che ha cagionato il danno non esisteva quando il produttore ha messo il prodotto in circolazione;
c) se il produttore non ha fabbricato il prodotto per la vendita o per
qualsiasi altra forma di distribuzione a titolo oneroso, né lo ha fabbricato o
distribuito nell’esercizio della sua attività professionale;
d) se il difetto è dovuto alla conformità del prodotto a una norma giuridica imperativa o a un provvedimento vincolante;
e) se lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche, al momento in cui
il produttore ha messo in circolazione il prodotto, non permetteva ancora
di considerare il prodotto come difettoso;
f) nel caso del produttore o fornitore di una parte componente o di una
materia prima, se il difetto è interamente dovuto alla concezione del prodotto in cui è stata incorporata la parte o materia prima o alla conformità
di questa alle istruzioni date dal produttore che la ha utilizzata.
Art. 119 – Messa in circolazione del prodotto – 1. Il prodotto è messo in
circolazione quando sia consegnato all’acquirente, all’utilizzatore, o a un
ausiliario di questi, anche in visione o in prova.
2. La messa in circolazione avviene anche mediante la consegna al vettore o allo spedizioniere per l’invio all’acquirente o all’utilizzatore.
3. La responsabilità non è esclusa se la messa in circolazione dipende
da vendita forzata, salvo che il debitore abbia segnalato specificamente il
difetto con dichiarazione resa all’ufficiale giudiziario all’atto del pignoramento o con atto notificato al creditore procedente e depositato presso la
cancelleria del giudice dell’esecuzione entro quindici giorni dal pignoramento stesso.
Art. 120 – Prova – 1. Il danneggiato deve provare il difetto, il danno, e la
connessione causale tra difetto e danno.
2. Il produttore deve provare i fatti che possono escludere la respon-
418
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
sabilità secondo le disposizioni dell’articolo 118. Ai fini dell’esclusione da responsabilità prevista nell’articolo 118, comma 1, lettera b), è sufficiente dimostrare che, tenuto conto delle circostanze, è probabile che il difetto non
esistesse ancora nel momento in cui il prodotto è stato messo in circolazione.
3. Se è verosimile che il danno sia stato causato da un difetto del prodotto, il giudice può ordinare che le spese della consulenza tecnica siano
anticipate dal produttore.
Art. 121 – Pluralità di responsabili – 1. Se più persone sono responsabili
del medesimo danno, tutte sono obbligate in solido al risarcimento.
2. Colui che ha risarcito il danno ha regresso contro gli altri nella misura determinata dalle dimensioni del rischio riferibile a ciascuno, dalla gravità delle eventuali colpe e dalla entità delle conseguenze che ne sono derivate. Nel dubbio la ripartizione avviene in parti uguali.
Art. 122 – Colpa del danneggiato – 1. Nelle ipotesi di concorso del fatto
colposo del danneggiato il risarcimento si valuta secondo le disposizioni
dell’articolo 1227 del codice civile.
2. Il risarcimento non è dovuto quando il danneggiato sia stato consapevole del difetto del prodotto e del pericolo che ne derivava e nondimeno vi
si sia volontariamente esposto.
3. Nell’ipotesi di danno a cosa, la colpa del detentore di questa è parificata alla colpa del danneggiato.
Art. 123 – Danno risarcibile – 1. È risarcibile in base alle disposizioni del
presente titolo:
a) il danno cagionato dalla morte o da lesioni personali;
b) la distruzione o il deterioramento di una cosa diversa dal prodotto
difettoso, purché di tipo normalmente destinato all’uso o consumo privato
e così principalmente utilizzata dal danneggiato.
2. Il danno a cose è risarcibile solo nella misura che ecceda la somma di
euro trecentottantasette.
Art. 124 – Clausole di esonero da responsabilità – 1. È nullo qualsiasi patto che escluda o limiti preventivamente, nei confronti del danneggiato, la
responsabilità prevista dal presente titolo.
Art. 125 – Prescrizione – 1. Il diritto al risarcimento si prescrive in tre
anni dal giorno in cui il danneggiato ha avuto o avrebbe dovuto avere conoscenza del danno, del difetto e dell’identità del responsabile.
2. Nel caso di aggravamento del danno, la prescrizione non comincia a
decorrere prima del giorno in cui il danneggiato ha avuto o avrebbe dovuto
avere conoscenza di un danno di gravità sufficiente a giustificare l’esercizio
di un’azione giudiziaria.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
419
Art. 126 – Decadenza – 1. Il diritto al risarcimento si estingue alla scadenza di dieci anni dal giorno in cui il produttore o l’importatore nella
Unione europea ha messo in circolazione il prodotto che ha cagionato il
danno.
2. La decadenza è impedita solo dalla domanda giudiziale, salvo che il
processo si estingua, dalla domanda di ammissione del credito in una procedura concorsuale o dal riconoscimento del diritto da parte del responsabile.
3. L’atto che impedisce la decadenza nei confronti di uno dei responsabili non ha effetto riguardo agli altri.
Art. 127 – Responsabilità secondo altre disposizioni di legge – 1. Le disposizioni del presente titolo non escludono né limitano i diritti attribuiti al
danneggiato da altre leggi.
2. Le disposizioni del presente titolo non si applicano ai danni cagionati
dagli incidenti nucleari previsti dalla legge 31 dicembre 1962, n. 1860, e
successive modificazioni.
3. Le disposizioni del presente titolo non si applicano ai prodotti messi
in circolazione prima del 30 luglio 1988.
TITOLO III
GARANZIA LEGALE DI CONFORMITÀ E GARANZIE
COMMERCIALI PER I BENI DI CONSUMO
Capo I
DELLA
VENDITA DEI BENI DI CONSUMO
Art. 128 – Ambito di applicazione e definizioni – 1. Il presente capo disciplina taluni aspetti dei contratti di vendita e delle garanzie concernenti i
beni di consumo. A tali fini ai contratti di vendita sono equiparati i contratti di permuta e di somministrazione nonché quelli di appalto, di opera e
tutti gli altri contratti comunque finalizzati alla fornitura di beni di consumo da fabbricare o produrre.
2. Ai fini del presente capo si intende per:
a) beni di consumo: qualsiasi bene mobile, anche da assemblare, tranne:
1) i beni oggetto di vendita forzata o comunque venduti secondo altre
modalità dalle autorità giudiziarie, anche mediante delega ai notai;
2) l’acqua e il gas, quando non confezionati per la vendita in un volume
delimitato o in quantità determinata;
3) l’energia elettrica;
b) venditore: qualsiasi persona fisica o giuridica pubblica o privata che,
nell’esercizio della propria attività imprenditoriale o professionale, utilizza
i contratti di cui al comma 1;
c) garanzia convenzionale ulteriore: qualsiasi impegno di un venditore o
420
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
di un produttore, assunto nei confronti del consumatore senza costi supplementari, di rimborsare il prezzo pagato, sostituire, riparare, o intervenire
altrimenti sul bene di consumo, qualora esso non corrisponda alle condizioni enunciate nella dichiarazione di garanzia o nella relativa pubblicità;
d) riparazione: nel caso di difetto di conformità, il ripristino del bene di
consumo per renderlo conforme al contratto di vendita.
3. Le disposizioni del presente capo si applicano alla vendita di beni di
consumo usati, tenuto conto del tempo del pregresso utilizzo, limitatamente ai difetti non derivanti dall’uso normale della cosa.
Art. 129 – Conformità al contratto – 1. Il venditore ha l’obbligo di consegnare al consumatore beni conformi al contratto di vendita.
2. Si presume che i beni di consumo siano conformi al contratto se, ove
pertinenti, coesistono le seguenti circostanze:
a) sono idonei all’uso al quale servono abitualmente beni dello stesso
tipo;
b) sono conformi alla descrizione fatta dal venditore e possiedono le
qualità del bene che il venditore ha presentato al consumatore come campione o modello;
c) presentano la qualità e le prestazioni abituali di un bene dello stesso
tipo, che il consumatore può ragionevolmente aspettarsi, tenuto conto della
natura del bene e, se del caso, delle dichiarazioni pubbliche sulle caratteristiche specifiche dei beni fatte al riguardo dal venditore, dal produttore o
dal suo agente o rappresentante, in particolare nella pubblicità o sull’etichettatura;
d) sono altresì idonei all’uso particolare voluto dal consumatore e che
sia stato da questi portato a conoscenza del venditore al momento della
conclusione del contratto e che il venditore abbia accettato anche per fatti
concludenti.
3. Non vi è difetto di conformità se, al momento della conclusione del
contratto, il consumatore era a conoscenza del difetto non poteva ignorarlo
con l’ordinaria diligenza o se il difetto di conformità deriva da istruzioni o
materiali forniti dal consumatore.
4. Il venditore non è vincolato dalle dichiarazioni pubbliche di cui al
comma 2, lettera c), quando, in via anche alternativa, dimostra che:
a) non era a conoscenza della dichiarazione e non poteva conoscerla
con l’ordinaria diligenza;
b) la dichiarazione è stata adeguatamente corretta entro il momento della
conclusione del contratto in modo da essere conoscibile al consumatore;
c) la decisione di acquistare il bene di consumo non è stata influenzata
dalla dichiarazione.
5. Il difetto di conformità che deriva dall’imperfetta installazione del bene
di consumo è equiparato al difetto di conformità del bene quando l’installazione è compresa nel contratto di vendita ed è stata effettuata dal venditore
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
421
o sotto la sua responsabilità. Tale equiparazione si applica anche nel caso in
cui il prodotto, concepito per essere installato dal consumatore, sia da questo installato in modo non corretto a causa di una carenza delle istruzioni
di installazione.
Art. 130 – Diritti del consumatore – 1. Il venditore è responsabile nei confronti del consumatore per qualsiasi difetto di conformità esistente al momento della consegna del bene.
2. In caso di difetto di conformità, il consumatore ha diritto al ripristino, senza spese, della conformità del bene mediante riparazione o sostituzione, a norma dei commi 3, 4, 5 e 6, ovvero ad una riduzione adeguata del
prezzo o alla risoluzione del contratto, conformemente ai commi 7, 8 e 9.
3. Il consumatore può chiedere, a sua scelta, al venditore di riparare il
bene o di sostituirlo, senza spese in entrambi i casi, salvo che il rimedio
richiesto sia oggettivamente impossibile o eccessivamente oneroso rispetto
all’altro.
4. Ai fini di cui al comma 3 è da considerare eccessivamente oneroso
uno dei due rimedi se impone al venditore spese irragionevoli in confronto
all’altro, tenendo conto:
a) del valore che il bene avrebbe se non vi fosse difetto di conformità;
b) dell’entità del difetto di conformità;
c) dell’eventualità che il rimedio alternativo possa essere esperito senza
notevoli inconvenienti per il consumatore.
5. Le riparazioni o le sostituzioni devono essere effettuate entro un congruo termine dalla richiesta e non devono arrecare notevoli inconvenienti
al consumatore, tenendo conto della natura del bene e dello scopo per il
quale il consumatore ha acquistato il bene.
6. Le spese di cui ai commi 2 e 3 si riferiscono ai costi indispensabili per
rendere conformi i beni, in particolare modo con riferimento alle spese effettuate per la spedizione, per la mano d’opera e per i materiali.
7. Il consumatore può richiedere, a sua scelta, una congrua riduzione
del prezzo o la risoluzione del contratto ove ricorra una delle seguenti situazioni:
a) la riparazione e la sostituzione sono impossibili o eccessivamente
onerose;
b) il venditore non ha provveduto alla riparazione o alla sostituzione del
bene entro il termine congruo di cui al comma 5 (41);
c) la sostituzione o la riparazione precedentemente effettuata ha arrecato notevoli inconvenienti al consumatore.
8. Nel determinare l’importo della riduzione o la somma da restituire si
tiene conto dell’uso del bene.
(41) Lettera modificata dall’art. 15, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
422
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
9. Dopo la denuncia del difetto di conformità, il venditore può offrire al
consumatore qualsiasi altro rimedio disponibile, con i seguenti effetti:
a) qualora il consumatore abbia già richiesto uno specifico rimedio, il
venditore resta obbligato ad attuarlo, con le necessarie conseguenze in ordine alla decorrenza del termine congruo di cui al comma 5, salvo accettazione da parte del consumatore del rimedio alternativo proposto (42);
b) qualora il consumatore non abbia già richiesto uno specifico rimedio, il consumatore deve accettare la proposta o respingerla scegliendo un
altro rimedio ai sensi del presente articolo.
10. Un difetto di conformità di lieve entità per il quale non è stato possibile o è eccessivamente oneroso esperire i rimedi della riparazione o della
sostituzione, non dà diritto alla risoluzione del contratto.
Art. 131 – Diritto di regresso – 1. Il venditore finale, quando è responsabile nei confronti del consumatore a causa di un difetto di conformità imputabile ad un’azione o ad un’omissione del produttore, di un precedente venditore della medesima catena contrattuale distributiva o di qualsiasi altro
intermediario, ha diritto di regresso, salvo patto contrario o rinuncia, nei
confronti del soggetto o dei soggetti responsabili facenti parte della suddetta catena distributiva.
2. Il venditore finale che abbia ottemperato ai rimedi esperiti dal consumatore, può agire, entro un anno dall’esecuzione della prestazione, in regresso nei confronti del soggetto o dei soggetti responsabili per ottenere la
reintegrazione di quanto prestato.
Art. 132 – Termini – 1. Il venditore è responsabile, a norma dell’articolo
130, quando il difetto di conformità si manifesta entro il termine di due
anni dalla consegna del bene.
2. Il consumatore decade dai diritti previsti dall’articolo 130, comma 2,
se non denuncia al venditore il difetto di conformità entro il termine di due
mesi dalla data in cui ha scoperto il difetto. La denuncia non è necessaria se
il venditore ha riconosciuto l’esistenza del difetto o lo ha occultato.
3. Salvo prova contraria, si presume che i difetti di conformità che si
manifestano entro sei mesi dalla consegna del bene esistessero già a tale
data, a meno che tale ipotesi sia incompatibile con la natura del bene o con
la natura del difetto di conformità.
4. L’azione diretta a far valere i difetti non dolosamente occultati dal
venditore si prescrive, in ogni caso, nel termine di ventisei mesi dalla consegna del bene; il consumatore, che sia convenuto per l’esecuzione del contratto, può tuttavia far valere sempre i diritti di cui all’articolo 130, comma 2, purché il difetto di conformità sia stato denunciato entro due mesi
(42) Lettera modificata dall’art. 15, comma 2, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
423
dalla scoperta e prima della scadenza del termine di cui al periodo precedente.
Art. 133 – Garanzia convenzionale – 1. La garanzia convenzionale vincola chi la offre secondo le modalità indicate nella dichiarazione di garanzia
medesima o nella relativa pubblicità.
2. La garanzia deve, a cura di chi la offre, almeno indicare:
a) la specificazione che il consumatore è titolare dei diritti previsti dal
presente paragrafo e che la garanzia medesima lascia impregiudicati tali
diritti;
b) in modo chiaro e comprensibile l’oggetto della garanzia e gli elementi
essenziali necessari per farla valere, compresi la durata e l’estensione territoriale della garanzia, nonché il nome o la ditta e il domicilio o la sede di
chi la offre.
3. A richiesta del consumatore, la garanzia deve essere disponibile per
iscritto o su altro supporto duraturo a lui accessibile.
4. La garanzia deve essere redatta in lingua italiana con caratteri non
meno evidenti di quelli di eventuali altre lingue.
5. Una garanzia non rispondente ai requisiti di cui ai commi 2, 3 e 4,
rimane comunque valida e il consumatore può continuare ad avvalersene
ed esigerne l’applicazione.
Art. 134 – Carattere imperativo delle disposizioni – 1. È nullo ogni patto,
anteriore alla comunicazione al venditore del difetto di conformità, volto
ad escludere o limitare, anche in modo indiretto, i diritti riconosciuti dal
presente paragrafo. La nullità può essere fatta valere solo dal consumatore
e può essere rilevata d’ufficio dal giudice.
2. Nel caso di beni usati, le parti possono limitare la durata della responsabilità di cui all’articolo 132, comma primo, ad un periodo di tempo
in ogni caso non inferiore ad un anno.
3. È nulla ogni clausola contrattuale che, prevedendo l’applicabilità al
contratto di una legislazione di un Paese extracomunitario, abbia l’effetto
di privare il consumatore della protezione assicurata dal presente paragrafo, laddove il contratto presenti uno stretto collegamento con il territorio di
uno Stato membro dell’Unione europea.
Art. 135 – Tutela in base ad altre disposizioni – 1. Le disposizioni del presente capo non escludono né limitano i diritti che sono attribuiti al consumatore da altre norme dell’ordinamento giuridico.
2. Per quanto non previsto dal presente titolo, si applicano le disposizioni del codice civile in tema di contratto di vendita.
424
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
PARTE V
ASSOCIAZIONI DEI CONSUMATORI E ACCESSO ALLA GIUSTIZIA
TITOLO I
LE ASSOCIAZIONI RAPPRESENTATIVE A LIVELLO NAZIONALE
Art. 136 – Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti – 1. È istituito
presso il Ministero dello sviluppo economico il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, di seguito denominato: «Consiglio».
2. Il Consiglio, che si avvale, per le proprie iniziative, della struttura
e del personale del Ministero dello sviluppo economico, è composto dai
rappresentanti delle associazioni dei consumatori e degli utenti inserite
nell’elenco di cui all’articolo 137 e da un rappresentante designato dalla
Conferenza di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.
281 ed è presieduto dal Ministro dello sviluppo economico o da un suo
delegato. Il Consiglio è nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, e
dura in carica tre anni.
3. Il Consiglio invita alle proprie riunioni rappresentanti delle associazioni di tutela ambientale riconosciute e delle associazioni nazionali delle
cooperative dei consumatori. Possono altresì essere invitati i rappresentanti di enti ed organismi che svolgono funzioni di regolamentazione o di
normazione del mercato, delle categorie economiche e sociali interessate,
delle pubbliche amministrazioni competenti, nonché esperti delle materie
trattate.
4. È compito del Consiglio:
a) esprimere pareri, ove richiesto, sugli schemi di atti normativi che riguardino i diritti e gli interessi dei consumatori e degli utenti;
b) formulare proposte in materia di tutela dei consumatori e degli utenti, anche in riferimento ai programmi e alle politiche comunitarie;
c) promuovere studi, ricerche e conferenze sui problemi del consumo e
sui diritti dei consumatori e degli utenti, ed il controllo della qualità e della
sicurezza dei prodotti e dei servizi;
d) elaborare programmi per la diffusione delle informazioni presso i
consumatori e gli utenti;
e) favorire iniziative volte a promuovere il potenziamento dell’accesso
dei consumatori e degli utenti ai mezzi di giustizia previsti per la soluzione
delle controversie;
f) favorire ogni forma di raccordo e coordinamento tra le politiche nazionali e regionali in materia di tutela dei consumatori e degli utenti, assumendo anche iniziative dirette a promuovere la più ampia rappresentanza
degli interessi dei consumatori e degli utenti nell’ambito delle autonomie
locali. A tale fine il presidente convoca una volta all’anno una sessione a
carattere programmatico cui partecipano di diritto i presidenti degli orga-
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
425
nismi rappresentativi dei consumatori e degli utenti previsti dagli ordinamenti regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano;
g) stabilire rapporti con analoghi organismi pubblici o privati di altri
Paesi e dell’Unione europea;
h) segnalare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento
della funzione pubblica, eventuali difficoltà, impedimenti od ostacoli, relativi all’attuazione delle disposizioni in materia di semplificazione procedimentale e documentale nelle pubbliche amministrazioni. Le segnalazioni
sono verificate dal predetto Dipartimento anche mediante l’Ispettorato della funzione pubblica e l’Ufficio per l’attività normativa e amministrativa di
semplificazione delle norme e delle procedure.
Art. 137 – Elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale – 1. Presso il Ministero dello sviluppo economico è istituito l’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale.
2. L’iscrizione nell’elenco è subordinata al possesso, da comprovare con
la presentazione di documentazione conforme alle prescrizioni e alle procedure stabilite con decreto del Ministro dello sviluppo economico, dei seguenti requisiti:
a) avvenuta costituzione, per atto pubblico o per scrittura privata autenticata, da almeno tre anni e possesso di uno statuto che sancisca un ordinamento a base democratica e preveda come scopo esclusivo la tutela dei consumatori e degli utenti, senza fine di lucro;
b) tenuta di un elenco degli iscritti, aggiornato annualmente con l’indicazione delle quote versate direttamente all’associazione per gli scopi statutari;
c) numero di iscritti non inferiore allo 0,5 per mille della popolazione
nazionale e presenza sul territorio di almeno cinque Regioni o Province autonome, con un numero di iscritti non inferiore allo 0,2 per mille degli abitanti di ciascuna di esse, da certificare con dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà resa dal legale rappresentante dell’associazione con le modalità di cui agli articoli 46 e seguenti del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445;
d) elaborazione di un bilancio annuale delle entrate e delle uscite con
indicazione delle quote versate dagli associati e tenuta dei libri contabili,
conformemente alle norme vigenti in materia di contabilità delle associazioni non riconosciute;
e) svolgimento di un’attività continuativa nei tre anni precedenti;
f) non avere i suoi rappresentanti legali subìto alcuna condanna, passata in giudicato, in relazione all’attività dell’associazione medesima, e non
rivestire i medesimi rappresentanti la qualifica di imprenditori o di amministratori di imprese di produzione e servizi in qualsiasi forma costituite,
per gli stessi settori in cui opera l’associazione.
426
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
3. Alle associazioni dei consumatori e degli utenti è preclusa ogni attività di promozione o pubblicità commerciale avente per oggetto beni o servizi prodotti da terzi ed ogni connessione di interessi con imprese di produzione o di distribuzione.
4. Il Ministero dello sviluppo economico provvede annualmente all’aggiornamento dell’elenco.
5. All’elenco di cui al presente articolo possono iscriversi anche le associazioni dei consumatori e degli utenti operanti esclusivamente nei territori
ove risiedono minoranze linguistiche costituzionalmente riconosciute, in
possesso dei requisiti di cui al comma 2, lettere a), b), d), e) e f), nonché con
un numero di iscritti non inferiore allo 0,5 per mille degli abitanti della
Regione o Provincia autonoma di riferimento, da certificare con dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà resa dal legale rappresentante dell’associazione con le modalità di cui agli articoli 46 e seguenti del citato testo
unico, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000.
6. Il Ministero dello sviluppo economico comunica alla Commissione europea l’elenco di cui al comma 1, comprensivo anche degli enti di cui all’articolo 139, comma 2, nonché i relativi aggiornamenti al fine dell’iscrizione nell’elenco degli enti legittimati a proporre azioni inibitorie a tutela degli interessi
collettivi dei consumatori istituito presso la stessa Commissione europea (43).
Art. 138 – Agevolazioni e contributi – 1. Le agevolazioni e i contributi
previsti dalla legge 5 agosto 1981, n. 416, e successive modificazioni, in materia di disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria, sono
estesi, con le modalità ed i criteri di graduazione definiti con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, alle attività editoriali delle
associazioni iscritte nell’elenco di cui all’articolo 137.
TITOLO II
ACCESSO ALLA GIUSTIZIA (44)
Art. 139 – Legittimazione ad agire – 1. Le associazioni dei consumatori e
degli utenti inserite nell’elenco di cui all’articolo 137 sono legittimate ad
agire ai sensi dell’art. 140 a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e
degli utenti. Oltre a quanto disposto dall’articolo 2, le dette associazioni sono
legittimate ad agire nelle ipotesi di violazione degli interessi collettivi dei
(43) L’elenco delle associazioni di cui al presente articolo è stato aggiornato, da
ultimo, con d. dirett. 14 febbraio 2008 (G.U. 27 febbraio 2008, n. 49).
(44) Rubrica sostituita dall’art. 2, comma 449, legge 24 dicembre 2007, n. 244.
Tale disposizione diventa efficace a decorrere dal 29 giugno 2008. Precedentemente
la rubrica era: “Le azioni inibitorie e l’accesso alla giustizia”.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
427
consumatori contemplati nelle materie disciplinate dal presente codice, nonché dalle seguenti disposizioni legislative (45):
a) legge 6 agosto 1990, n. 223, e successive modificazioni, ivi comprese
quelle di cui al testo unico della radiotelevisione, di cui al decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 e legge 30 aprile 1998, n. 122, concernenti l’esercizio delle attività televisive (46);
b) decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 541, come modificato dal
decreto legislativo 18 febbraio 1997, n. 44, e legge 14 ottobre 1999, n. 362,
concernente la pubblicità dei medicinali per uso umano.
2. Gli organismi pubblici indipendenti nazionali e le organizzazioni riconosciuti in altro Stato dell’Unione europea ed inseriti nell’elenco degli enti
legittimati a proporre azioni inibitorie a tutela degli interessi collettivi dei
consumatori, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, possono agire, ai sensi del presente articolo e secondo le modalità di cui all’articolo 140, nei confronti di atti o comportamenti lesivi per i consumatori del
proprio Paese, posti in essere in tutto o in parte sul territorio dello Stato.
Art. 140 – Procedura – 1. I soggetti di cui all’articolo 139 sono legittimati
nei casi ivi previsti ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti richiedendo al Tribunale (47):
a) di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti;
b) di adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate;
c) di ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale oppure locale nei casi in cui la pubblicità del
provvedimento può contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate.
2. Le associazioni di cui al comma 1, nonché i soggetti di cui all’articolo
139, comma 2, possono attivare, prima del ricorso al giudice, la procedura
di conciliazione dinanzi alla Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura competente per territorio, a norma dell’articolo 2, comma 4, lettera a), della legge 29 dicembre 1993, n. 580, nonché agli altri organismi di
composizione extragiudiziale per la composizione delle controversie in
materia di consumo a norma dell’articolo 141. La procedura è, in ogni caso,
definita entro sessanta giorni.
3. Il processo verbale di conciliazione, sottoscritto dalle parti e dal rappresentante dell’organismo di composizione extragiudiziale adìto, è depositato per l’omologazione nella cancelleria del Tribunale del luogo nel quale
si è svolto il procedimento di conciliazione.
(45) Alinea modificato dall’art. 16, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
(46) Lettera modificata dall’art. 16, comma 2, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
(47) Alinea modificato dall’art. 17, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
428
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
4. Il Tribunale, in composizione monocratica, accertata la regolarità formale del processo verbale, lo dichiara esecutivo con decreto. Il verbale di
conciliazione omologato costituisce titolo esecutivo.
5. In ogni caso l’azione di cui al comma 1 può essere proposta solo dopo
che siano decorsi quindici giorni dalla data in cui le associazioni abbiano
richiesto al soggetto da esse ritenuto responsabile, a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento, la cessazione del comportamento lesivo
degli interessi dei consumatori e degli utenti.
6. Il soggetto al quale viene chiesta la cessazione del comportamento
lesivo ai sensi del comma 5, o che sia stato chiamato in giudizio ai sensi del
comma 1, può attivare la procedura di conciliazione di cui al comma 2 senza
alcun pregiudizio per l’azione giudiziale da avviarsi o già avviata. La favorevole conclusione, anche nella fase esecutiva, del procedimento di conciliazione viene valutata ai fini della cessazione della materia del contendere.
7. Con il provvedimento che definisce il giudizio di cui al comma 1 il
giudice fissa un termine per l’adempimento degli obblighi stabiliti e, anche
su domanda della parte che ha agito in giudizio, dispone, in caso di inadempimento, il pagamento di una somma di denaro da 516 euro a 1.032 euro, per
ogni inadempimento ovvero giorno di ritardo rapportati alla gravità del fatto.
In caso di inadempimento degli obblighi risultanti dal verbale di conciliazione di cui al comma 3 le parti possono adire il Tribunale con procedimento in
camera di consiglio affinché, accertato l’inadempimento, disponga il pagamento delle dette somme di denaro. Tali somme di denaro sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze al fondo da istituire nell’ambito di apposita
unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, per finanziare iniziative a vantaggio dei consumatori.
8. Nei casi in cui ricorrano giusti motivi di urgenza, l’azione inibitoria si
svolge a norma degli articoli da 669-bis a 669-quaterdecies del codice di procedura civile.
9. Fatte salve le norme sulla litispendenza, sulla continenza, sulla connessione e sulla riunione dei procedimenti, le disposizioni di cui al presente
articolo non precludono il diritto ad azioni individuali dei consumatori che
siano danneggiati dalle medesime violazioni.
10. Per le associazioni di cui all’articolo 139 l’azione inibitoria prevista
dall’articolo 37 in materia di clausole vessatorie nei contratti stipulati con i
consumatori, si esercita ai sensi del presente articolo.
11. Resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in
materia di servizi pubblici ai sensi dell’articolo 33 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80.
12. Restano salve le procedure conciliative di competenza dell’Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni di cui all’articolo 1, comma 11, della
legge 31 luglio 1997, n. 249.
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
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Art. 140-bis – Azione collettiva risarcitoria (48) – 1. Le associazioni di cui
al comma 1 dell’articolo 139 e gli altri soggetti di cui al comma 2 del presente articolo sono legittimati ad agire a tutela degli interessi collettivi dei
consumatori e degli utenti richiedendo al tribunale del luogo in cui ha
sede l’impresa l’accertamento del diritto al risarcimento del danno e alla
restituzione delle somme spettanti ai singoli consumatori o utenti nell’ambito di rapporti giuridici relativi a contratti stipulati ai sensi dell’articolo
1342 del codice civile, ovvero in conseguenza di atti illeciti extracontrattuali, di pratiche commerciali scorrette o di comportamenti anticoncorrenziali, quando sono lesi i diritti di una pluralità di consumatori o di
utenti.
2. Sono legittimati ad agire ai sensi del comma 1 anche associazioni
e comitati che sono adeguatamente rappresentativi degli interessi collettivi fatti valere. I consumatori o utenti che intendono avvalersi della tutela prevista dal presente articolo devono comunicare per iscritto al proponente la propria adesione all’azione collettiva. L’adesione può essere
comunicata, anche nel giudizio di appello, fino all’udienza di precisazione delle conclusioni. Nel giudizio promosso ai sensi del comma 1 è sempre ammesso l’intervento dei singoli consumatori o utenti per proporre
domande aventi il medesimo oggetto. L’esercizio dell’azione collettiva di
cui al comma 1 o, se successiva, l’adesione all’azione collettiva, produce
gli effetti interruttivi della prescrizione ai sensi dell’articolo 2945 del
codice civile.
3. Alla prima udienza il tribunale, sentite le parti, e assunte quando
occorre sommarie informazioni, pronuncia sull’ammissibilità della domanda, con ordinanza reclamabile davanti alla corte di appello, che pronuncia in camera di consiglio. La domanda è dichiarata inammissibile
quando è manifestamente infondata, quando sussiste un conflitto di interessi, ovvero quando il giudice non ravvisa l’esistenza di un interesse
collettivo suscettibile di adeguata tutela ai sensi del presente articolo. Il
giudice può differire la pronuncia sull’ammissibilità della domanda quando sul medesimo oggetto è in corso un’istruttoria davanti ad un’autorità
indipendente. Se ritiene ammissibile la domanda il giudice dispone, a
cura di chi ha proposto l’azione collettiva, che venga data idonea pubblicità dei contenuti dell’azione proposta e dà i provvedimenti per la prosecuzione del giudizio.
4. Se accoglie la domanda, il giudice determina i criteri in base ai
quali liquidare la somma da corrispondere o da restituire ai singoli consumatori o utenti che hanno aderito all’azione collettiva o che sono in-
(48) Articolo inserito dall’art. 2, comma 446, legge 24 dicembre 2007, n. 244. A
norma del comma 447 del predetto art. 2, legge 244/2007, tale disposizione diventa
efficace a decorrere dal 29 giugno 2008.
430
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
tervenuti nel giudizio. Se possibile allo stato degli atti, il giudice determina la somma minima da corrispondere a ciascun consumatore o utente. Nei sessanta giorni successivi alla notificazione della sentenza, l’impresa propone il pagamento di una somma, con atto sottoscritto, comunicato a ciascun avente diritto e depositato in cancelleria. La proposta in
qualsiasi forma accettata dal consumatore o utente costituisce titolo esecutivo.
5. La sentenza che definisce il giudizio promosso ai sensi del comma 1
fa stato anche nei confronti dei consumatori e utenti che hanno aderito
all’azione collettiva. È fatta salva l’azione individuale dei consumatori o utenti
che non aderiscono all’azione collettiva, o non intervengono nel giudizio
promosso ai sensi del comma 1.
6. Se l’impresa non comunica la proposta entro il termine di cui al comma 4 o non vi è stata accettazione nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione della stessa, il presidente del tribunale competente ai sensi del
comma 1 costituisce un’unica camera di conciliazione per la determinazione delle somme da corrispondere o da restituire ai consumatori o utenti che
hanno aderito all’azione collettiva o sono intervenuti ai sensi del comma 2 e
che ne fanno domanda. La camera di conciliazione è composta da un avvocato indicato dai soggetti che hanno proposto l’azione collettiva e da un
avvocato indicato dall’impresa convenuta ed è presieduta da un avvocato
nominato dal presidente del tribunale tra gli iscritti all’albo speciale per le
giurisdizioni superiori. La camera di conciliazione quantifica, con verbale
sottoscritto dal presidente, i modi, i termini e l’ammontare da corrispondere ai singoli consumatori o utenti. Il verbale di conciliazione costituisce titolo esecutivo. In alternativa, su concorde richiesta del promotore dell’azione collettiva e dell’impresa convenuta, il presidente del tribunale dispone
che la composizione non contenziosa abbia luogo presso uno degli organismi di conciliazione di cui all’articolo 38 del decreto legislativo 17 gennaio
2003, n. 5, e successive modificazioni, operante presso il comune in cui ha
sede il tribunale. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni degli
articoli 39 e 40 del citato decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5, e successive modificazioni.
Art. 141 – Composizione extragiudiziale delle controversie – 1. Nei rapporti tra consumatore e professionista, le parti possono avviare procedure di
composizione extragiudiziale per la risoluzione delle controversie in materia di consumo, anche in via telematica.
2. Il Ministro dello sviluppo economico, d’intesa con il Ministro della
giustizia, con decreto di natura non regolamentare, detta le disposizioni
per la formazione dell’elenco degli organi di composizione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo che si conformano ai princìpi della raccomandazione 98/257/CE della Commissione, del 30 marzo
2. - D.LGS. 6 SETTEMBRE 2005, N. 206
431
1998, riguardante i princìpi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, e della
raccomandazione 2001/310/CE della Commissione, del 4 aprile 2001, concernente i princìpi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano
alla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Il Ministero dello sviluppo economico, d’intesa con il Ministero della giustizia, comunica alla Commissione europea gli organismi di cui al
predetto elenco ed assicura, altresì, gli ulteriori adempimenti connessi
all’attuazione della risoluzione del Consiglio dell’Unione europea del 25
maggio 2000, 2000/C 155/01, relativa ad una rete comunitaria di organi
nazionali per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia
di consumo (49).
3. In ogni caso, si considerano organi di composizione extragiudiziale
delle controversie ai sensi del comma 2 quelli costituiti ai sensi dell’articolo
2, comma 4 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, dalle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (50).
4. Non sono vessatorie le clausole inserite nei contratti dei consumatori
aventi ad oggetto il ricorso ad organi che si conformano alle disposizioni di
cui al presente articolo.
5. Il consumatore non può essere privato in nessun caso del diritto di
adire il giudice competente qualunque sia l’esito della procedura di composizione extragiudiziale.
PARTE VI
DISPOSIZIONI FINALI
Art. 142 – Modifiche al codice civile – 1. Gli articoli 1469-bis, 1469-ter,
1469-quater, 1469-quinquies e 1469-sexies del codice civile sono sostituiti dal
seguente:
«Art. 1469-bis – Contratti del consumatore – Le disposizioni del presente
titolo si applicano ai contratti del consumatore, ove non derogate dal codice del consumo o da altre disposizioni più favorevoli per il consumatore.».
Art. 143 – Irrinunciabilità dei diritti – 1. I diritti attribuiti al consumatore
dal codice sono irrinunciabili. È nulla ogni pattuizione in contrasto con le
disposizioni del codice.
2. Ove le parti abbiano scelto di applicare al contratto una legislazione
diversa da quella italiana, al consumatore devono comunque essere riconosciute le condizioni minime di tutela previste dal codice.
(49) Comma sostituito dall’art. 18, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
(50) Comma modificato dall’art. 18, comma 2, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
432
PARTE IV - NORME A TUTELA DEL CONSUMATORE
Art. 144 – Aggiornamenti – 1. Ogni intervento normativo incidente sul
codice, o sulle materie dallo stesso disciplinate, va attuato mediante esplicita modifica, integrazione, deroga o sospensione delle specifiche disposizioni in esso contenute.
Art. 144-bis – Cooperazione tra le autorità nazionali per la tutela dei consumatori (51) – 1. Il Ministero dello sviluppo economico svolge le funzioni di
autorità pubblica nazionale, ai sensi dell’articolo 3, lettera c), del regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27
ottobre 2004, sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa per la tutela dei consumatori.
2. In particolare, i compiti di cui al comma 1 riguardano la disciplina in
materia di:
a) servizi turistici, di cui alla parte III, titolo IV, capo II;
b) clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, di cui alla
parte III, titolo I;
c) garanzia nella vendita dei beni di consumo, di cui alla parte IV, titolo
III, capo I;
d) credito al consumo, di cui alla parte III, titolo II, capo II, sezione I;
e) commercio elettronico, di cui alla parte III, titolo III, capo II.
3. Il Ministero dello sviluppo economico esercita le funzioni di cui al
citato regolamento (CE) n. 2006/2004, nelle materie di cui al comma 1, anche con riferimento alle infrazioni lesive degli interessi collettivi dei consumatori in ambito nazionale.
4. Per lo svolgimento dei compiti di cui al comma 1, il Ministero dello
sviluppo economico può avvalersi delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura e può definire forme stabili di collaborazione con
altre pubbliche amministrazioni. Limitatamente ai poteri di cui all’articolo
139, può avvalersi delle associazioni dei consumatori e degli utenti di cui
all’articolo 137.
5. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico adottato ai sensi
dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono disciplinati i procedimenti istruttori previsti dal presente articolo. In mancanza, i
procedimenti sono regolati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni.
6. Il Ministero dello sviluppo economico designa l’ufficio unico di collegamento responsabile dell’applicazione del citato regolamento (CE) n. 2006/
2004.
(51) Articolo inserito dall’art. 19, comma 1, legge 6 febbraio 2007, n. 13.
3. - D.LGS. 23 OTTOBRE 2007, N. 221
433
Art. 145 – Competenze delle Regioni e delle Province autonome – 1. Sono
fatte salve le disposizioni adottate dalle Regioni e dalle Province autonome
di Trento e di Bolzano nell’esercizio delle proprie competenze legislative in
materia di educazione e informazione del consumatore.
Art. 146 – Abrogazioni – (Omissis).
ALLEGATO I (52)
(52) Allegato abrogato dall’art. 19, comma 1, d.lgs. 23 ottobre 2007, n. 221.
ALLEGATO II – (Omissis).
3. DECRETO LEGISLATIVO 23 OTTOBRE 2007, N. 221 – Disposizioni
correttive ed integrative del decreto legislativo 6 settembre 2005, n.
206, recante Codice del consumo, a norma dell’articolo 7, della legge
29 luglio 2003, n. 229 (1)
Art. 20 – Modifiche di denominazione – 1. Ai sensi dell’articolo 1, comma
2, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni,
dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, ogni riferimento nel Codice del consumo
al Ministero o Ministro delle attività produttive deve intendersi riferito al
Ministero o al Ministro dello sviluppo economico.
Art. 21 – Abrogazioni. – 1. Il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 190,
recante attuazione della direttiva 2002/65/CE relativa alla commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori, è abrogato.
Art. 22 – Clausola di invarianza degli oneri. – 1. Le pubbliche amministrazioni provvedono alla attuazione delle disposizioni del presente decreto
legislativo utilizzando le risorse umane, finanziarie e strumentali esistenti a
legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Il presente decreto, munito dei sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a
chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.
(1) In G.U. 29 novembre 2007, n. 278.
PARTE QUINTA
Le norme legislative vigenti
• Per le attività commerciali
• Disposizioni sanitarie per il
commercio e la somministrazione di prodotti alimentari su aree pubbliche
• Per la vendita dei giornali
quotidiani e dei periodici
.
Per le attività commerciali
1. DECRETO LEGISLATIVO 31 MARZO 1998, N. 114 – Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (1)
TITOLO I
PRINCIPI GENERALI
Art. 1 – Oggetto e finalità (2) – 1. Il presente decreto stabilisce i principi e
le norme generali sull’esercizio dell’attività commerciale.
2. Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano provvedono a quanto disposto dal presente decreto secondo le previsioni dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione.
3. La disciplina in materia di commercio persegue le seguenti finalità:
a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di impresa e la
libera circolazione delle merci;
b) la tutela del consumatore, con particolare riguardo all’informazione,
alla possibilità di approvvigionamento, al servizio di prossimità, all’assortimento e alla sicurezza dei prodotti;
c) l’efficienza, la modernizzazione e lo sviluppo della rete distributiva,
nonché l’evoluzione tecnologica dell’offerta, anche al fine del contenimento
dei prezzi;
d) il pluralismo e l’equilibrio tra le diverse tipologie delle strutture distributive e le diverse forme di vendita, con particolare riguardo al riconoscimento e alla valorizzazione del ruolo delle piccole e medie imprese;
e) la valorizzazione e la salvaguardia del servizio commerciale nelle aree
urbane, rurali, montane, insulari.
(1) In G.U. 24 aprile 1998, n. 95, s.o. n. 80/L.
(2) I principi contenuti in questo art. 1, per il disposto del successivo art. 26,
sono entrati in vigore a decorrere dal 365° giorno dalla pubblicazione del decreto
nella Gazzetta Ufficiale, cioè dal 24 aprile 1999. La dizione del comma 2 comportava
l’obbligo per le Regioni a statuto speciale di adeguare la loro legislazione del commercio a quella contenuta in questo decreto, anche differenziandosi radicalmente,
perché non provvedendo correvano il rischio di dover integralmente osservare le
norme di questo decreto, ovvero di vedersi dettare con d.P.C.M. le norme sostitutive
da osservare, così com’è avvenuto per la Sardegna.
438
PARTE V - LE NORME LEGISLATIVE VIGENTI
Art. 2 – Libertà di impresa e libera circolazione delle merci – 1. L’attività
commerciale si fonda sul principio della libertà di iniziativa economica privata ai sensi dell’articolo 41 della Costituzione (3) ed è esercitata nel rispetto
dei principi contenuti nella legge 10 ottobre 1990, n. 287, recante norme
per la tutela della concorrenza e del mercato (4).
Art. 3 – Obbligo di vendita – 1. In conformità a quanto stabilito dall’articolo 1336 del codice civile (5), il titolare dell’attività commerciale al dettaglio procede alla vendita nel rispetto dell’ordine temporale della richiesta.
Art. 4 – Definizioni e ambito di applicazione del decreto – 1. Ai fini del
presente decreto si intendono:
a) per commercio all’ingrosso, l’attività svolta da chiunque professionalmente acquista merci in nome e per conto proprio e le rivende ad altri commercianti, all’ingrosso o al dettaglio, o ad utilizzatori professionali, o ad
altri utilizzatori in grande. Tale attività può assumere la forma di commercio interno, di importazione o di esportazione;
b) per commercio al dettaglio, l’attività svolta da chiunque professionalmente acquista merci in nome e per conto proprio e le rivende, su aree private in sede fissa o mediante altre forme di distribuzione, direttamente al
consumatore finale;
c) per superficie di vendita di un esercizio commerciale, l’area destinata
alla vendita, compresa quella occupata da banchi, scaffalature e simili. Non
costituisce superficie di vendita quella destinata a magazzini, depositi, locali di lavorazione, uffici e servizi;
(3) Il citato art. 41 della Costituzione è così formulato: «L’iniziativa economica è
libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi
e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere
indirizzata e coordinata a fini sociali».
(4) L’art. 3, comma 1, del d.l. (Bersani) n. 223/2006 ha puntualizzato che non
possono essere previste prescrizioni e limitazioni quantitative all’assortimento merceologico offerto negli esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra settore
alimentare e non alimentare.
(5) L’articolo del codice civile è così formulato: «Art. 1336 - Offerta al pubblico –
L’offerta al pubblico, quando contiene gli estremi essenziali del contratto alla cui
conclusione è diretta, vale come proposta, salvo che risulti diversamente dalle circostanze e dagli usi.
La revoca dell’offerta, se è fatta nella stessa forma dell’offerta o in forma equipollente, è efficace anche in confronto di chi non ne ha avuto notizia».
Si veda, comunque, quanto a proposito viene detto nella trattazione di questo
volume.
1. - D.LGS. 31 MARZO 1998, N. 114
439
d) per esercizi di vicinato (6) quelli aventi superficie di vendita non superiore a 150 mq. nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000
abitanti e a 250 mq. nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000
abitanti;
e) per medie strutture di vendita (7) gli esercizi aventi superficie superiore ai limiti di cui al punto d) e fino a 1.500 mq. nei comuni con popolazione
residente inferiore a 10.000 abitanti e a 2.500 mq. nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti;
f) per grandi strutture di vendita gli esercizi aventi superficie superiore
ai limiti di cui al punto e);
g) per centro commerciale, una media o una grande struttura di vendita
nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio
gestiti unitariamente. Ai fini del presente decreto per superficie di vendita
di un centro commerciale si intende quella risultante dalla somma della
superfici di vendita degli esercizi al dettaglio in esso presenti;
h) per forme speciali di vendita al dettaglio:
1) la vendita a favore di dipendenti da parte di enti o imprese, pubblici o
privati, di soci di cooperative di consumo, di aderenti a circoli privati, nonché la vendita nelle scuole, negli ospedali e nelle strutture militari esclusivamente a favore di coloro che hanno titolo ad accedervi (7);
2) la vendita per mezzo di apparecchi automatici;
3) la vendita per corrispondenza o tramite televisione o altri sistemi di
comunicazione;
4) la vendita presso il domicilio dei consumatori (8).
2. Il presente decreto non si applica:
a) ai farmacisti e ai direttori di farmacie delle quali i comuni assumono
l’impianto e l’esercizio ai sensi della legge 2 aprile 1968, n. 475 (9), e successive modificazioni, e della legge 8 novembre 1991, n. 362 (10), e successive
modificazioni, qualora vendano esclusivamente prodotti farmaceutici, specialità medicinali, dispositivi medici e presidi medico-chirurgici;
b) ai titolari di rivendite di generi di monopolio qualora vendano esclusivamente generi di monopolio di cui alla legge 22 dicembre 1957,
(6) I principi contenuti nelle lettere d) ed e) sono stati di immediata operatività
sia pure per le superfici degli esercizi di vicinato e per l’accorpamento di più esercizi per crearne uno nuovo della superficie massima di mq. 1.500 giusta il disposto
dei commi 2 e 3 dell’art. 25.
(7) Per le particolari vendite previste in questo n. 1), si vedano gli artt. 16 e seguenti di questo stesso decreto.
(8) La legge 17 agosto 2005, n. 173 (riportata in questo volume) disciplina i rapporti delle vendite a domicilio.
(9) La legge 475/1968 reca «Norme concernenti il servizio farmaceutico».
(10) La legge 362/1991 reca «Norme di riordino del servizio farmaceutico».
440
PARTE V - LE NORME LEGISLATIVE VIGENTI
n. 1293 (11), e successive modificazioni, e al relativo regolamento di esecuzione, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 14 ottobre 1958,
n. 1074 (12), e successive modificazioni;
c) alle associazioni dei produttori ortofrutticoli costituite ai sensi della
legge 27 luglio 1967, n. 622 (13), e successive modificazioni;
d) ai produttori agricoli, singoli o associati, i quali esercitino attività
di vendita di prodotti agricoli nei limiti di cui all’articolo 2135 (14) del codice civile, alla legge 25 marzo 1959, n. 125 (15), e successive modificazioni, e alla legge 9 febbraio 1963, n. 59 (16), e successive modificazioni;
e) alle vendite di carburanti nonché degli oli minerali di cui all’articolo 1
del regolamento approvato con regio decreto 20 luglio 1934, n. 1303, e successive modificazioni (17). Per vendita di carburanti si intende la vendita dei prodotti per uso di autotrazione, compresi i lubrificanti, effettuata negli impianti
di distribuzione automatica di cui all’articolo 16 del decreto-legge 26 ottobre
1970, n. 745, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 1970, n.
1034, e successive modificazioni, e al decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32;
f) agli artigiani iscritti nell’albo di cui all’articolo 5, primo comma, della
legge 8 agosto 1985, n. 443 (18), per la vendita nei locali di produzione o nei
locali a questi adiacenti dei beni di produzione propria, ovvero per la fornitura al committente dei beni accessori all’esecuzione delle opere o alla prestazione del servizio;
(11) La legge 1293/1957 ha per titolo: «Organizzazione dei servizi di distribuzione e
vendita dei generi di monopolio».
(12) La legge 1074/1958 approva il «Regolamento di esecuzione della legge 1293/
1957».
(13) La legge 622/1967 reca «Organizzazione del mercato del settore dei prodotti
ortofrutticoli».
(14) Il testo del codice civile come introdotto ex novo dall’art. 1 del d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228, stabilisce: «Art. 2135 – Imprenditore agricolo – È imprenditore agricolo chi esercita una delle seguenti attività: coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse».
(15) La legge 125/1959 reca «Norme sul commercio all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli, delle carni e dei prodotti ittici». Si ricorda che l’art. 5, comma 11 del decreto che
annotiamo ha soppresso «l’albo istituito dall’art. 3 della legge 25 marzo 1959, n. 125».
In base alla predetta abrogazione, ora, il commercio all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli, carnei ed ittici rimane liberalizzato e disciplinato come per tutte le altre merci.
(16) La legge n. 59/1963, modificata dalla legge n. 477/1964 e interpretata dalla
legge 976/1965, è stata di fatto abrogata e sostituita dalla nuova disciplina portata
dall’art. 4 del d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228, oggetto di specifica trattazione in questo volume.
(17) Le leggi citate nel testo disciplinano l’importazione, la lavorazione, il deposito e la vendita degli oli minerali e dei carburanti per autotrazione. Poiché la norma
si applica ai distributori di carburanti e di vendita degli oli minerali non si ritiene
di approfondire l’argomento.
(18) La legge 443/1985 «Legge quadro per l’artigianato» istituisce l’Albo provinciale delle imprese artigiane.
1. - D.LGS. 31 MARZO 1998, N. 114
441
g) ai pescatori e alle cooperative di pescatori, nonché ai cacciatori, singoli o associati, che vendano al pubblico, al dettaglio, la cacciagione e i prodotti ittici provenienti esclusivamente dall’esercizio della loro attività e a
coloro che esercitano la vendita dei prodotti da essi direttamente e legalmente raccolti su terreni soggetti ad usi civici nell’esercizio dei diritti di
erbatico, di fungatico e di diritti similari;
h) a chi venda o esponga per la vendita le proprie opere d’arte, nonché quelle
dell’ingegno a carattere creativo, comprese le proprie pubblicazioni di natura
scientifica od informativa, realizzate anche mediante supporto informatico;
i) alla vendita dei beni del fallimento effettuata ai sensi dell’articolo 106
delle disposizioni approvate con regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (19), e
successive modificazioni;
l) all’attività di vendita effettuata durante il periodo di svolgimento delle
fiere campionarie e delle mostre di prodotti nei confronti dei visitatori, purché riguardi le sole merci oggetto delle manifestazioni e non duri oltre il
periodo di svolgimento delle manifestazioni stesse;
m) agli enti pubblici ovvero alle persone giuridiche private alle quali
partecipano lo Stato o enti territoriali che vendano pubblicazioni o altro
materiale informativo, anche su supporto informatico, di propria o altrui
elaborazione, concernenti l’oggetto della loro attività.
3. Resta fermo quanto previsto per l’apertura delle sale cinematografiche dalla legge 4 novembre 1965, e successive modificazioni, nonché dal
decreto legislativo 8 gennaio 1998, n. 3 (20).
(19) La legge fallimentare n. 267/1942 all’art. 106 stabilisce che: «Art. 106 – Cessione dei crediti, dei diritti e delle quote, delle azioni, mandato a riscuotere – Il curatore può cedere i crediti compresi quelli di natura fiscale o futuri, anche se oggetto di
contestazione; può altresì cedere le azioni revocatorie concorsuali, se i relativi giudizi sono pendenti.
Per la vendita della quota di società a responsabilità limitata si applica l’articolo
2471 del codice civile.
In alternativa alla cessione di cui al primo comma, il curatore può stipulare
contratti di mandato per la riscossione dei crediti»: (Articolo sostituito dall’art. 93,
comma 1, d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5.
Rubrica modificata dall’art. 7, comma 4, d.lgs. 12 settembre 2007, n. 169).
(20) Le norme richiamate non risulta dispongano alcunché relativamente alle vendite nei cinematografi; si ritiene pertanto che dovrebbero sopravvivere i principi
(contenuti nel d.m. 30 ottobre 1996, n. 683) secondo cui: «1. Nelle sale cinematografiche possono essere venduti o somministrati, durante lo svolgimento dello spettacolo i seguenti prodotti:
a) stampe, libri ed altre pubblicazioni realizzate con procedimenti tipografici o
di altro genere, audiovisivi compresi, concernenti opere cinematografiche ed il cinema in generale;
b) articoli di vestiario, giocattoli ed altri oggetti promozionali strettamente attinenti al film proiettato o a film di recente o prossima proiezione e posti in vendita
per promuoverne la visione;
442
PARTE V - LE NORME LEGISLATIVE VIGENTI
TITOLO II
REQUISITI PER L’ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ COMMERCIALE
Art. 5 – Requisiti di accesso all’attività – 1. Ai sensi del presente decreto
l’attività commerciale può essere esercitata con riferimento ai seguenti settori merceologici: alimentare e non alimentare (21).
2. Non possono esercitare l’attività commerciale, salvo che abbiano ottenuto la riabilitazione:
a) [coloro che sono stati dichiarati falliti] (22);
b) coloro che hanno riportato una condanna, con sentenza passata in
giudicato, per delitto non colposo (23), per il quale è prevista una pena detentiva non inferiore nel minimo a tre anni, sempre che sia stata applicata,
in concreto, una pena superiore al minimo edittale;
c) coloro che hanno riportato una condanna a pena detentiva, accertata
con sentenza passata in giudicato, per uno dei delitti di cui al titolo II e VIII
del libro II del codice penale, ovvero di ricettazione, riciclaggio, emissione
di assegni a vuoto, insolvenza fraudolenta, bancarotta fraudolenta, usura,
sequestro di persona a scopo di estorsione, rapina (23);
d) coloro che hanno riportato due o più condanne a pena detentiva o a
pena pecuniaria, nel quinquennio precedente all’inizio dell’esercizio dell’attività, accertate con sentenza passata in giudicato, per uno dei delitti previsti
c) dolciumi, compresi i generi di pasticceria e gelateria; frutta secca, cereali soffiati; prodotti derivati da sfarinati, diversi dal pane e dalle paste alimentari; pastigliaggi;
d) bevande.
2. La vendita di prodotti e la somministrazione di alimenti e bevande possono
essere effettuate esclusivamente in favore degli spettatori».
(21) Con l’istituzione dei due settori merceologici, alimentare e non alimentare,
vengono di fatto abolite le 14 tabelle merceologiche fatta eccezione di quelle speciali di cui all’allegato 9 (farmacisti, tabaccai e distributori di carburanti che continuano a sopravvivere).
(22) La lettera a) che si annota è stata abrogata dall’art. 20, comma 1, d.lgs. 12
settembre 2007, n. 169 (in materia di fallimento – pubblicata in G.U. n. 241 del 16
ottobre 2007). Attualmente dopo le innovazioni introdotte nell’ordinamento (si cfr.
il contenuto della nota 1 apposta al paragrafo 2.1 “Requisiti morali” del Cap. II
della Parte I), la incapacità ad esercitare attività di commercio permane per il periodo intercorrente tra la data di dichiarazione del fallimento e quella cui diviene
irrevocabile il decreto di definitiva chiusura del fallimento.
(23) Relativamente alle condanne che escludono la capacità di svolgere attività di
commercio ed alla riabilitazione prevista all’inizio del comma 2 e dal successivo
comma 4, si veda la trattazione nel volume. Anche relativamente alla confusione
portata dal contenuto delle condanne riportate alle lettere c) ed e) si veda la trattazione al Cap. II della Parte I.
All’accertamento del possesso dei requisiti morali deve provvedere d’ufficio il
Comune (si veda la trattazione nel testo).
1. - D.LGS. 31 MARZO 1998, N. 114
443
dagli articoli 442, 444, 513, 513-bis, 515, 516 e 517 del codice penale, o per
delitti di frode nella preparazione o nel commercio degli alimenti, previsti da
leggi speciali (23);
e) coloro che sono sottoposti ad una delle misure di prevenzione di cui
alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, o nei cui confronti sia stata applicata
una delle misure previste dalla legge 31 maggio 1965, n. 575, ovvero siano
stati dichiarati delinquenti abituali, professionali o per tendenza.
3. L’accertamento delle condizioni di cui al comma 2 è effettuato sulla
base delle disposizioni previste dall’articolo 688 del codice di procedura penale, dall’articolo 10 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, dall’articolo 10-bis
della legge 31 maggio 1965, n. 575, e dall’articolo 18 della legge 7 agosto
1990, n. 241 (23).
4. Il divieto di esercizio dell’attività commerciale, ai sensi del comma 2
del presente articolo, permane per la durata di cinque anni a decorrere dal
giorno in cui la pena è stata scontata o si sia in altro modo estinta, ovvero,
qualora sia stata concessa la sospensione condizionale della pena, dal giorno
del passaggio in giudicato della sentenza.
5. L’esercizio, in qualsiasi forma, di un’attività di commercio relativa al
settore merceologico alimentare, anche se effettuata nei confronti di una
cerchia determinata di persone, è consentito a chi è in possesso di uno dei
seguenti requisiti professionali (24):
a) avere frequentato con esito positivo un corso professionale per il commercio relativo al settore merceologico alimentare, istituito o riconosciuto
dalla Regione o dalle Province autonome di Trento e di Bolzano;
b) avere esercitato in proprio, per almeno due anni nell’ultimo quinquennio, l’attività di vendita all’ingrosso o al dettaglio di prodotti alimentari; o avere prestato la propria opera, per almeno due anni nell’ultimo
quinquennio, presso imprese esercenti l’attività nel settore alimentare, in
qualità di dipendente qualificato addetto alla vendita o all’amministrazione o, se trattasi di coniuge o parente o affine, entro il terzo grado dell’imprenditore, in qualità di coadiutore familiare, comprovata dalla iscrizione
all’INPS;
(24) Dall’art. 3, comma 1, lettera a) del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, di fatto la qualificazione professionale veniva soppressa con la seguente formulazione: «Le attività
economiche di distribuzione commerciale, ivi compresa la somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza le seguenti limitazioni e prescrizioni: a) l’iscrizione
a registri abilitanti ovvero possesso di requisiti professionali soggettivi per l’esercizio
di attività commerciali, fatti salvi quelli riguardanti la tutela della salute e la tutela
igienico-sanitaria degli alimenti».
In sede di conversione in legge del decreto, alla formulazione sopra riportata è
stata aggiunta la dizione «fatti salvi quelli riguardanti il settore alimentare e della
somministrazione degli alimenti e delle bevande», facendo così perdere ogni significato alla norma perché tutto è rimasto come prima, cioè occorre tuttora la qualificazione professionale.
444
PARTE V - LE NORME LEGISLATIVE VIGENTI
c) essere stato iscritto nell’ultimo quinquennio al registro esercenti il
commercio di cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426, per uno dei gruppi merceologici individuati dalle lettere a), b) e c) dell’articolo 12, comma 2, del
decreto ministeriale 4 agosto 1988, n. 375.
6. In caso di società il possesso di uno dei requisiti di cui al comma 5 è
richiesto con riferimento al legale rappresentante o ad altra persona specificamente preposta all’attività commerciale (25).
7. Le Regioni stabiliscono le modalità di organizzazione, la durata e le
materie del corso professionale di cui al comma 5, lettera a), garantendone
l’effettuazione anche tramite rapporti convenzionali con soggetti idonei. A
tale fine saranno considerate in via prioritaria le camere di commercio, le
organizzazioni imprenditoriali del commercio più rappresentative e gli enti
da queste costituiti.
8. Il corso professionale ha per oggetto materie idonee a garantire l’apprendimento delle disposizioni relative alla salute, alla sicurezza e all’informazione del consumatore. Prevede altresì materie che hanno riguardo agli
aspetti relativi alla conservazione, manipolazione e trasformazione degli alimenti, sia freschi che conservati.
9. Le Regioni stabiliscono le modalità di organizzazione, la durata e le
materie, con particolare riferimento alle normative relative all’ambiente, alla
sicurezza e alla tutela e informazione dei consumatori, oggetto di corsi di
aggiornamento finalizzati ad elevare il livello professionale o riqualificare
gli operatori in attività. Possono altresì prevedere forme di incentivazione
per la partecipazione ai corsi dei titolari delle piccole e medie imprese del
settore commerciale.
10. Le Regioni garantiscono l’inserimento delle azioni formative di cui
ai commi 7 e 9 nell’ambito dei propri programmi di formazione professionale.
11. L’esercizio dell’attività di commercio all’ingrosso, ivi compreso quello relativo ai prodotti ortofrutticoli, carnei ed ittici, è subordinato al possesso dei requisiti del presente articolo. L’albo istituito dall’articolo 3 della legge 25 marzo 1959, n. 125, è soppresso (26).
(25) Dovrà essere chiarito come avviene la nomina del «preposto». Con atto notarile o mediante iscrizione al registro delle imprese? (cfr. trattazione nella Parte I).
(26) L’art. 3 della legge 125/1959 istituiva l’albo presso la Camera di commercio
per l’esercizio del commercio all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli, delle carni e
dei prodotti ittici, nonché l’albo per «i commissionari, i mandatari e gli astatori»
per poter operare nei mercati. Ne consegue che rimangono senza albo anche i commissionari, i mandatari e gli astatori.
1. - D.LGS. 31 MARZO 1998, N. 114
445
TITOLO III
ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ DI VENDITA
AL DETTAGLIO SULLE AREE PRIVATE IN SEDE FISSA
Art. 6 – Programmazione della rete distributiva (27) – 1. Le regioni, entro
un anno dalla data di pubblicazione del presente decreto definiscono gli
indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali, perseguendo i seguenti obiettivi:
a) favorire la realizzazione di una rete distributiva che, in collegamento
con le altre funzioni di servizio, assicuri la migliore produttività del sistema
e la qualità dei servizi da rendere al consumatore;
b) assicurare, nell’indicare gli obiettivi di presenza e di sviluppo delle
grandi strutture di vendita, il rispetto del principio della libera concorrenza, favorendo l’equilibrato sviluppo delle diverse tipologie distributive;
c) rendere compatibili l’impatto territoriale e ambientale degli insediamenti commerciali con particolare riguardo a fattori quali la mobilità, il
traffico e l’inquinamento e valorizzare la funzione commerciale al fine della
riqualificazione del tessuto urbano, in particolare per quanto riguarda i quartieri urbani degradati al fine di ricostituire un ambiente idoneo allo sviluppo del commercio;
(27) Secondo quanto stabilisce il d.l. (Bersani) 4 luglio 2006, n. 223, all’art. 3,
comma 1, lettera d) (convertito nella legge n. 248 del 4 agosto 2006) la programmazione commerciale sarebbe abolita. Infatti il citato decreto stabilisce che «le attività
commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza le seguenti limitazioni e prescrizioni: ... c) il rispetto di limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul
volume delle vendite a livello territoriale subregionale». In pratica si vorrebbe abolire
la programmazione, ma realtà vuole che la programmazione, come stabilita delle
singole Regioni, deve essere osservata.
È pur vero che in tali casi non si fa riferimento a limitazioni numeriche, ma pur
sempre limitazioni sono, per cui molti dubbi, allo stato della semplice lettura della
norma giuridica statale, sorgono e si esprime l’avviso che le limitazioni portate dal
d.l. 223/2006 non si applicano alla programmazione commerciale.
Considerato che gli indirizzi sulla programmazione commerciale sono di esclusiva competenza regionale e che anche per tale ragione lo stesso d.l. 223/2006, all’ultimo comma dell’art. 3, stabilisce che: «Le Regioni e gli Enti locali adeguano le
proprie disposizioni legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al
comma 1 entro il 1° gennaio 2007», si perviene alla conclusione che, ora, dopo la
modifica del titolo V della Costituzione, ad opera della legge costituzionale n. 3/
2001, anche in materia commerciale le Regioni hanno competenza legislativa propria, da cui consegue che la surriportata norma statale non ha forza abrogante sulle norme regionali, per cui, sino a quando le singole Regioni non avranno adeguato
le loro norme ai principi sopra riportati, i Comuni ed i cittadini sono obbligati ad
osservare e ad applicare le norme di programmazione stabilite dalle Regioni.
446
PARTE V - LE NORME LEGISLATIVE VIGENTI
d) salvaguardare e riqualificare i centri storici anche attraverso il mantenimento delle caratteristiche morfologiche degli insediamenti e il rispetto dei vincoli relativi alla tutela del patrimonio artistico ed ambientale;
e) salvaguardare e riqualificare la rete distributiva nelle zone di montagna, rurali ed insulari anche attraverso la creazione di servizi commerciali
polifunzionali e al fine di favorire il mantenimento e la ricostituzione del
tessuto commerciale;
f) favorire gli insediamenti commerciali destinati al recupero delle piccole e medie imprese già operanti sul territorio interessato, anche al fine di
salvaguardare i livelli occupazionali reali e con facoltà di prevedere a tale
fine forme di incentivazione;
g) assicurare, avvalendosi dei comuni e delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, un sistema coordinato di monitoraggio riferito
all’entità ed all’efficienza della rete distributiva nonché dell’intera filiera produttiva, comprensiva delle fasi di produzione, trasformazione, commercializzazione e distribuzione di beni e servizi, attraverso la costituzione di appositi
osservatori, ai quali partecipano anche i rappresentanti degli enti locali, delle
organizzazioni dei consumatori, delle associazioni di rappresentanza delle imprese industriali ed artigiane di produzione di beni e di servizi, delle imprese
del commercio e dei lavoratori dipendenti, coordinati da un Osservatorio nazionale costituito presso il Ministero delle attività produttive (28).
2. Le Regioni, entro il termine di cui al comma 1, fissano i criteri di
programmazione urbanistica (27) riferiti al settore commerciale, affinché gli
strumenti urbanistici comunali individuino:
a) le aree da destinare agli insediamenti commerciali ed, in particolare,
quelle nelle quali consentire gli insediamenti di medie e grandi strutture di
vendita al dettaglio;
b) i limiti ai quali sono sottoposti gli insediamenti commerciali in relazione alla tutela dei beni artistici, culturali e ambientali, nonché dell’arredo
urbano, ai quali sono sottoposte le imprese commerciali nei centri storici e
nelle località di particolare interesse artistico e naturale;
c) i vincoli di natura urbanistica ed in particolare quelli inerenti la disponibilità di spazi pubblici o di uso pubblico e le quantità minime di spazi
per parcheggi, relativi alle diverse strutture di vendita;
d) la correlazione dei procedimenti di rilascio della concessione o autorizzazione edilizia inerenti l’immobile o il complesso di immobili e dell’autorizzazione all’apertura di una media o grande struttura di vendita, eventualmente prevedendone la contestualità.
(28) Lettera prima sostituita dall’art. 23, comma 2-ter, d.l. 30 settembre 2003, n.
269, convertito, con modificazioni, in legge 24 novembre 2003, n. 326, e poi così modificata dall’art. 4, comma 84, legge 24 dicembre 2003, n. 350 (finanziaria 2004).
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447
3. Le Regioni, nel definire gli indirizzi generali di cui al comma 1, tengono conto principalmente delle caratteristiche dei seguenti ambiti territoriali:
a) le aree metropolitane omogenee, al fine di pervenire ad una programmazione integrata tra centro e realtà periferiche;
b) le aree sovracomunali configurabili come un unico bacino di utenza,
per le quali devono essere individuati criteri di sviluppo omogenei;
c) i centri storici, al fine di salvaguardare e qualificare la presenza delle
attività commerciali e artigianali in grado di svolgere un servizio di vicinato, di
tutelare gli esercizi aventi valore storico e artistico ed evitare il processo di
espulsione delle attività commerciali e artigianali;
d) i centri di minore consistenza demografica al fine di svilupparne il
tessuto economico-sociale anche attraverso il miglioramento delle reti infrastrutturali ed in particolare dei collegamenti viari.
4. Per l’emanazione degli indirizzi e dei criteri di cui al presente articolo, le regioni acquisiscono il parere obbligatorio delle rappresentanze degli
enti locali e procedono, altresì, alla consultazione delle operazioni dei consumatori e delle imprese del commercio.
5. Le Regioni stabiliscono il termine, non superiore a centottanta giorni,
entro il quale i comuni sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici
generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale alle disposizioni di cui
al presente articolo (29).
6. In caso di inerzia da parte del Comune, le Regioni provvedono in via
sostitutiva adottando le norme necessarie, che restano in vigore fino alla
emanazione delle norme comunali.
Art. 7 – Esercizi di vicinato – 1. L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie fino ai limiti di cui all’articolo 4, comma 1, lettera
d), di un esercizio di vicinato sono soggetti a previa comunicazione al comune competente per territorio e possono essere effettuati decorsi trenta giorni
dal ricevimento della comunicazione.
2. Nella comunicazione di cui al comma 1 il soggetto interessato dichiara:
a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’articolo 5;
b) di avere rispettato i regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e
igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche nonché quelle
relative alle destinazioni d’uso;
c) il settore o i settori merceologici, l’ubicazione e la superficie di vendita dell’esercizio;
d) l’esito della eventuale valutazione in caso di applicazione della disposizione di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c).
3. Fermi restando i requisiti igienico-sanitari, negli esercizi di vicinato
autorizzati alla vendita dei prodotti di cui all’articolo 4 della legge 25 marzo
(29) Si veda il contenuto della precedente nota 27.
448
PARTE V - LE NORME LEGISLATIVE VIGENTI
1997, n. 77 (30), è consentito il consumo immediato dei medesimi a condizione che siano esclusi il servizio di somministrazione e le attrezzature ad
esso direttamente finalizzati (31).
Art. 8 – Medie strutture di vendita – 1. L’apertura, il trasferimento di sede e
l’ampliamento della superficie fino ai limiti di cui all’articolo 4, comma 1,
lettera e), di una media struttura di vendita sono soggetti ad autorizzazione
rilasciata dal Comune competente per territorio, anche in relazione agli obiettivi di cui all’articolo 6, comma 1.
2. Nella domanda l’interessato dichiara:
a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’articolo 5;
b) il settore o i settori merceologici, l’ubicazione e la superficie di vendita dell’esercizio;
c) le eventuali comunicazioni di cui all’articolo 10, commi 2 e 3, del
presente decreto.
3. Il Comune, sulla base delle disposizioni regionali e degli obiettivi indicati all’articolo 6, sentite le organizzazioni di tutela dei consumatori e le
(30) La legge 77/1997 ha portato dissidi e proteste per avere consentito che i buoni pasto potessero essere spesi anche nei negozi di vendita; ora il comma che si
annota consente la consumazione sul posto dei prodotti alimentari acquistati, alla
condizione che il negozio non abbia attrezzature per la consumazione sul posto
(non abbia sedie e tavoli, perché la consumazione deve avvenire senza attrezzature). Per ragioni di praticità si riporta il testo del richiamato art. 4:
«Art. 4 – Servizi sostitutivi di mensa – 1. Per servizi sostitutivi di mensa resi a
mezzo dei buoni pasto di cui al decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale 3 marzo 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 66 del 21 marzo 1994,
devono intendersi le somministrazioni di alimenti e bevande effettuate dai pubblici
esercizi, nonché le cessioni di prodotti di gastronomia pronti per il consumo immediato effettuate da mense aziendali, interaziendali, rosticcerie e gastronomie artigianali, pubblici esercizi e dagli esercizi commerciali muniti dell’autorizzazione di
cui all’articolo 24 della legge 11 giugno 1971, n. 426, per la vendita dei generi compresi nella tabella I dell’allegato 5 al decreto 4 agosto 1988, n. 375, del Ministro
dell’industria, del commercio e dell’artigianato nonché dell’autorizzazione di cui
all’articolo 2 della legge 30 aprile 1962, n. 283, per la produzione, preparazione e
vendita al pubblico di generi alimentari, anche su area pubblica, e operate dietro
commesse di imprese che forniscono servizi sostitutivi di mensa aziendale».
(31) In sede di conversione del d.l. (Bersani) n. 223/2006, dopo la lettera f) del
comma 1 dell’art. 3 è stata aggiunta la lettera f-bis), con la quale si stabilisce che
sono svolte senza «il divieto o l’ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l’esercizio di vicinato, utilizzando i
locali e gli arredi dell’azienda con esclusione del servizio assistito di somministrazione
e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie».
Tale dizione conferma che anche negli esercizi di vicinato, con i buoni pasto, si
possono ottenere e consumare alimenti alla condizione che l’esercizio commerciale
non disponga di attrezzature (tavoli e sedie) che trasformino l’esercizio commerciale in esercizio della somministrazione.
1. - D.LGS. 31 MARZO 1998, N. 114
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organizzazioni imprenditoriali del commercio, adotta i criteri per il rilascio
delle autorizzazioni di cui al comma 1.
4. Il Comune adotta le norme sul procedimento concernente le domande
relative alle medie strutture di vendita; stabilisce il termine, comunque non
superiore ai novanta giorni dalla data di ricevimento, entro il quale le domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego, nonché tutte le altre norme atte ad assicurare trasparenza
e snellezza dell’azione amministrativa e la partecipazione al procedimento ai
sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (32)