La contabilità di cantiere nei lavori pubblici, riserve e diritti dell’appaltatore
Articolo di Francesco Pittaluga 17.05.2005
La contabilità di cantiere nei lavori pubblici, riserve e diritti dell’appaltatore
dott. Francesco Pittaluga
Funzionario Direttivo Amministrativo presso il Comune di Savona
Ringraziamenti: Vorrei cogliere l’occasione per dedicare queste poche righe ad alcuni amici, cui sono
estremamente grato per essermi stati vicino nel recente triste momento. Mi riferisco, in particolare, a
Giorgio e Chiara, Giovanni e Monica, Umberto, Pietro, Felice e Tiziana, Marco, Alessio e Roberta,
Massimo e Silvia, Luigi, Marina e Chiara, ed a tutti gli amici della chat di Altalex. Un ringraziamento
particolare a Kiara.
LA CONTABILITA’ DI CANTIERE: NOZIONE E FINALITA’.
Nel corso dell’esecuzione dell’opera commissionata al privato, l’Amministrazione aggiudicatrice, per
mezzo dei soggetti che di seguito verranno individuati, è tenuta, oltre a dare compiuta applicazione
delle disposizioni legislative, regolamentari e contrattuali esistenti, anche ad operare una corretta
contabilizzazione dei lavori.
Questa ha una doppia valenza in quanto se da un lato ha un sicuro interesse “a futura memoria” per
verificare la bontà dell’attività dall’appaltatore e la sua rispondenza alle previsioni di capitolato,
dall’altro è la sede principale in cui l’appaltatore può fare valere le proprie pretese ad un maggior
emolumento, mediante iscrizione di apposite domande – precedute o meno da riserve – secondo le
modalità che nei paragrafi seguenti verranno puntualmente esaminate.
I DOCUMENTI CONTABILI.
Esattamente come quella aziendale, anche la contabilità di cantiere è articolata in un insieme di
scritturazioni contabili, alcune destinate a raccogliere prima facie le informazioni ed altre finalizzate,
invece, ad operare una sistematizzazione di tali notizie.
Ai sensi dell’art. 156 Reg., la contabilità è articolata nei seguenti documenti:
1.
giornale dei lavori;
2. libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste;
3. liste settimanali;
4. registro i di contabilità;
5. sommario del registro di contabilità;
6. stati di avanzamento dei lavori (S.A.L.);
7. certificati per il pagamento delle rate di acconto;
8. conto finale.
La responsabilità per la tenuta delle scritture contabili compete al direttore dei lavori il quale,
peraltro, può delegarne la predisposizione – pur mantenendo piena responsabilità per i danni
eventualmente derivanti - ai propri ispettori di cantiere (cfr. art. 126 c. 2 lett. f Reg.); i documenti
contabili aventi valenza riassuntiva sono soggetti a visto da parte del R.U.P.. Salve le puntualizzazioni
che verranno indicate nei seguenti paragrafi, vige il principio in forza del quale soltanto quest’ultima
categoria di scritture sia idonea, se non tempestivamente opposta da parte dell’appaltatore, ad elidere
le sue eventuali ulteriori pretese economiche.
In linea generale si può dire che le scritturazioni aventi questa particolare caratteristica “impeditiva”
in danno dell’appaltatore sono quelle oggetto di sottoscrizione, ai sensi dell’art. 156 c. 3 Reg., da parte
del direttore dei lavori e, nei casi previsti, da parte dell’appaltatore stesso, ossia:
•
i libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste;
•
il registro di contabilità;
•
il conto finale.
I DIRITTI DELL’APPALTATORE: DOMANE, RISERVE E SEMPLICE OSSERVAZIONI.
Come noto, l’esecuzione del lavoro viene eseguita dall’appaltatore in base al progetto esecutivo ed alle
previsioni del capitolato d’appalto – speciale e generale – e comunque sotto la vigilanza del direttore dei
lavori (cfr. art. 124 c. 1 Reg.), unico soggetto titolato ad interloquire direttamente con esso, coadiuvato
o meno da uno o più ispettori di cantiere (art. 126 Reg.).
Nondimeno, le vicende relative all’esecuzione dell’opera e le particolarità modalità di esercizio del
potere di indirizzo del direttore dei lavori possono essere fonte di contrasti fra quest’ultimo, quale
rappresentante della stazione appaltante, e l’appaltatore ed essere ascrivibili al comportamento
dell’uno o dell’altro, con conseguenti pretese della stazione appaltante nei confronti dell’appaltatore o
viceversa.
Se - come del resto accadeva anche sotto l’impero del precedente R.D. 350/1895 - l’ordinamento
giuridico risolve con poche, anche se incisive, disposizioni il caso delle ulteriori pretese, conseguenti o
collegate all’esecuzione dei lavori, della stazione appaltante nei confronti dell’appaltatore, più articolato
discorso, invece, deve essere fatto per il caso inverso, ossia le pretese vantate dall’esecutore nei
confronti del direttore dei lavori e, conseguentemente, della stazione appaltante.
Il principio di massima impiegato dalla L. 109/1994 e dal regolamento attuativo – in linea di continuità
con quanto previsto dal precedente R.D. 350/1895 – è quello in forza del quale l’appaltatore, per fare
valere le sue pretese, deve ottemperare un previo adempimento consistente nella presentazione di
un’apposita domanda da iscriversi in alcuni dei documenti costituenti la contabilità di cantiere, con il
rispetto della modalità e della tempistica stabilita dal d.P.R. 554/1999.
La subordinazione alle prescritte formalità del diritto dell’appaltatore al riconoscimento delle pretese
economiche conseguenti alla modificazione delle modalità esecutive dell’appalto è riconosciuto dalla
giurisprudenza unanime in relazione alle sole pretese relative a maggiori compensi, rimborsi o indennizzi
aggiuntivi1 rispetto a quelli contabilizzati dal direttore dei lavori2.
Non sono subordinate al rispetto di tali formalità, pertanto, le pretese dell’esecutore incidenti
direttamente sulla validità – originaria o perdurante – del contratto che lo lega con la stazione
appaltante o relative a diritti che, per loro natura o contenuto, potrebbero essere tutelati solo in caso
di immediato esercizio dell’azione da parte del loro titolare o comunque incompatibili con la
presentazione di una preventiva domanda annotata in contabilità3 o correlati a comportamenti dolosi o
addirittura delittuosi della stazione appaltante o relativi a fatti o comportamenti non oggetto di
scritturazione contabile4.
Il sistema dell’iscrizione di domande nella contabilità di cantiere e la subordinazione dell’eventuale
diritto dell’appaltatore al compiuto adempimento di detta formalità è una classica “incisione” del diritto
comune ad opera di un istituto volto al chiaro scopo di meglio tutelare l’interesse pubblico
nell’esecuzione dell’opus ed evidenzia l’importanza che ha, anche nella fase regolamentata dal diritto
privato (nell’ambito della teoria della “bifasicità” dei contratti conclusi dalle Pubbliche
Amministrazioni), il diritto speciale. La finalizzazione alla tutela del pubblico interesse comporta, in
particolare, quale ovvio e logico corollario, che la stazione appaltante – specie nel caso in cui si tratti di
una Pubblica Amministrazione strictu sensu intesa – non possa disattendere la disciplina positiva,
accettando o comunque accogliendo pretese economiche non previamente formalizzate nei termini di
legge o semplicemente non pronunciandosi su di esse5.
A tal proposito, è comunque doveroso dare atto della presenza di un contrario orientamento
giurisprudenziale, seppure assolutamente minoritario ed, in massima parte, risalente nel tempo6.
L’onus probandi.
Occorre ora interrogarsi su quale sia il valore probatorio delle domande iscritte – siano esse
conseguenti o meno a riserva – dall’appaltatore sui documenti contabili.
Da un punto di vista prettamente giuridico, dalla semplice iscrizione non deriva alcun diritto immediato
in quanto tali domande altro non sono che eccezioni– ossia pretese – da questi avanzate al direttore dei
lavori in qualità di rappresentante tecnico della stazione appaltante.
Sarà quest’ultima, con l’approvazione dei S.A.L. e del conto finale o a seguito dell’approvazione del
collaudo, a riconoscere la fondatezza delle domande iscritte ed a liquidare il corrispettivo
eventualmente dovuto.
Se, limitatamente alle eccezioni la cui fondatezza viene riconosciuta dalla stazione appaltante, non
sorgono particolari problemi, discorso diverso deve essere fatto in relazione a quelle – ovviamente
tempestive, in quanto altrimenti non possono nemmeno divenire oggetto di valutazione a causa della già
intervenuta decadenza del potere attribuito all’appaltatore – che l’amministrazione ha deciso di non
accogliere o di accogliere solo parzialmente.
In tali casi, ovviamente, la semplice iscrizione della domanda non vale a costituire alcun diritto a favore
dell’esecutore dei lavori il quale, pertanto, se vorrà far valere le proprie pretese in sede giudiziaria,
dovrà dar prova di quanto afferma.
E dovrà, in particolare, fornire una prova, per così dire, duplice, consistente:
1.
da un lato, nella dimostrazione di aver provveduto ad iscrivere tempestivamente7 la propria
domanda nella contabilità di cantiere o, se ha proposto in termini apposita riserva, di averla
esplicitata entro i 15 giorni previsti dall’art. 165 c. 4 Reg.;
2. dall’altro, nella dimostrazione della fondatezza dei fatti affermati e tempestivamente iscritti
sotto forma di domanda ai sensi del precedente punto 1).
L’esecutore di lavori pubblici, pertanto, limitatamente all’onus probandi, viene a trovarsi nella stessa
posizione dell’appaltatore privato: deve dimostrare non solo di avere svolto, per la realizzazione
dell’opera commissionata, un’attività parzialmente difforme, per tempo o modalità di esecuzione o altro,
rispetto a quella inizialmente prevista, ma altresì che tale difformità si è resa necessaria per la
corretta esecuzione del compito affidatogli.
La prova, oltre a dover vertere sull’an dell’eccezione, dovrà ovviamente anche fornire compiuta
dimostrazione dell’ammontare del pregiudizio economico sofferto.
IL REGISTRO DI CONTABILITA’.
Il documento più importante di tutta la contabilità dei lavori è il c.d. registro di contabilità, le cui
pagine devono essere preventivamente numerate e firmate dal R.U.P. e dall’appaltatore (cfr. art. 163 c.
1 Reg.); il registro deve anche essere bollato e vidimato dall’Ufficio del Registro competente per
territorio (cfr. art. 183 c. 4 Reg.), adempimento quest’ultimo che, a seguito dell’entrata in vigore della
L. 383/2001, compete all’Ufficio del Registro delle Imprese competente per territorio.
Nel registro –la cui tenuta è responsabilità del direttore dei lavori, il quale può peraltro affidarla, pur
sempre sotto la sua diretta responsabilità, al personale che lo coadiuva (cfr. artt. 126 c. 2 lett. g e 160
c. 1 Reg.) - vengono riportate le annotazioni delle partite di lavorazioni e delle somministrazioni già
trascritte sul libretto delle misure, seguendo il loro ordine cronologico, curando di segnare per ciascuna
partita:
•
il richiamo alla pagina del libretto in cui è stato annotato l’articolo di elenco corrispondente;
•
il prezzo unitario di appalto.
Il registro di contabilità ha importanza cardinale in tutto il sistema della contabilità di cantiere in
quanto – salve le eccezioni che verranno esaminate nei successivi paragrafi – costituisce sede principe
per l’iscrizione di domande, riserve ed osservazioni da parte dell’appaltatore.
Dal combinato disposto degli artt. 164 e 165 Reg., infatti, risulta che il direttore dei lavori debba,
periodicamente, presentare il registro di contabilità all’appaltatore affinché questi ne prenda visione e
lo sottoscriva ed in tale sede, se ha ragioni di lamentela e di doglianza economica nei confronti della
stazione appaltante, deve a pena di decadenza:
•
esprimere per iscritto le proprie eccezioni.
Queste altro non sono se non domande per mezzo delle quali l’appaltatore contesta la contabilizzazione
così come operata dal direttore dei lavori, sostentendo che le relative annotazioni siano erronee
(eccezioni contestative) ovvero lacunose (eccezioni integrative) in quanto carenti e necessitanti di
integrazione;
•
ovvero – possibilità questa ammessa al fine di consentire all’appaltatore di meglio valutare il
tenore delle registrazioni contabili operate dal direttore dei lavori – sottoscrivere il registro
con riserva.
Questa riserva, si noti, di per sé stessa, non significa nulla e non comporta alcuna conseguenza giuridica
di sorta, in quanto il suo unico scopo è quello di consentire all’appaltatore di fruire di un ulteriore
termine perentorio di 15 giorni (cfr. art. 165 c. 3 Reg.) per “esplicitare” le proprie ragioni, ossia per
presentare una formale eccezione redatta secondo le modalità appena sopra esaminate8.
Nel caso in cui l’appaltatore sottoscriva il registro di contabilità senza eccepire alcunché ovvero non
espliciti la riserva nel termine perentorio appena sopra visto, decadrà dal diritto di avanzare domande
in ordine alle annotazioni già operate dal direttore dei lavori.
Questa decadenza, peraltro, essendo posta a presidio di un interesse pubblico, è insuscettibile di
essere rimossa sia ad opera dell’appaltatore – mediante iscrizione di domande tardive, magari all’atto
della successiva presentazione alla firma del registro di contabilità se non addirittura all’atto della
sottoscrizione del conto finale – sia ad opera del direttore dei lavori ovvero del collaudatore o
comunque dalla stazione appaltante9.
Può però accadere che l’appaltatore, pur regolarmente invitato a sottoscrivere il registro di contabilità
da parte del direttore dei lavori, non si presenti. Ricorrendo tale ipotesi, l’art. 165 c. 2 e 5 Reg.,
cercando di trovare un equo compromesso fra le esigenze del primo (che magari per ragioni di tempo
non è potuto intervenire) e quelle della stazione appaltante, dispone che il direttore dei lavori debba
invitarlo a sottoscrivere entro un termine perentorio di 15 giorni, decorsi i quali non solo viene fatta
espressa menzione sul registro della mancata sottoscrizione, ma l’appaltatore decade dal diritto di far
valere in qualunque termine e modo eventuali domande relative alle registrazioni operate dal direttore
dei lavori.
Registrazioni in partita provvisoria
Le annotazioni operate sul registro di contabilità sono normalmente operate, dal direttore dei lavori, a
titolo definitivo, impregiudicato, ovviamente, il diritto dell’appaltatore di apporre eccezioni e riserve
(da espletare successivamente nel modo sopra visto).
Talvolta, però, la puntuale e precisa contabilizzazione è resa impossibile da circostanze estranee alla
volontà del direttore dei lavori. Ricorrendo tale ipotesi, l’art. 165 c. 6 Reg. consente la registrazione in
partita provvisoria, ossia l’annotazione, sui libretti e sugli ulteriori documenti contabili, di quantità
dedotte da misurazioni sommarie, come tali oggetto di successivo approfondimento al fine di
verificarne l’attendibilità e, pertanto, delle correlate scritturazioni contabili.
Annotazioni di tal genere sul registro di contabilità, anche se sottoscritte sic et simpliciter
dall’appaltatore, non sono idonee a produrre l’effetto decadenziale sopra richiamato: è infatti
espressamente previsto che l’onere di immediata eccezione diventi operativo solo a seguito del
controllo a mezzo di contabilizzazione definitiva previa detrazione di quanto già annotato in partita
provvisoria10.
Conseguenze della mancata tenuta del registro di contabilità
Come già detto in precedenza, la responsabilità per la tenuta delle scritture contabili è del direttore
dei lavori, il quale ne risponde personalmente anche allorché abbia delegato i singoli adempimenti ai
propri coadiuvanti (art. 126 c. 2 lett. g e 160 c. 1 Reg.).
La giurisprudenza ha avuto modo di porre l’accento sull’importanza di una esatta contabilità di cantiere,
rammentando come:
•
da un lato, dalla mancata tenuta del registro di contabilità ovvero dalla tenuta di un registro
privo delle formalità previste dalla legge11 o, ancora, corredato di annotazioni talmente lacunose
o contraddittorie da fare considerare assolutamente informe ed irricostruibile la contabilità
dei lavori, discende la possibilità per l’appaltatore di far valere le proprie pretese ad un maggior
corrispettivo indipendentemente dall’osservanza delle disposizioni in materia di iscrizione di
eccezioni e di riserve12;
•
dall’altro, i danni conseguenti alle omesse o erronee annotazioni contabili possano dar luogo a
responsabilità amministrativa a carico del direttore dei lavori13 (e, a titolo di concorso, dei suoi
coadiuvanti).
A questo proposito, ritengo non perseguibile il filone giurisprudenziale che, operando una diretta
equiparazione fra imprecisione della contabilità e violazione delle norme deontologiche elementari,
giunge a qualificare sempre come gravemente colposo il comportamento del direttore dei lavori14.
E’ infatti canone comune che il requisito della colpa, nonché la sua graduazione, debbano essere oggetto
di prova da parte del procuratore regionale presso la Corte dei Conti; ovviamente, tale prova potrà
anche essere oggetto di presunzione, come sicuramente è quella che fa corrispondere a colpa grave la
mancata tenuta dei registri di contabilità, ma in ogni caso questa è a carico della parte inquirente.
Domande e riserve sul libretto delle misure dei lavori
e delle provviste (art. 185 c. 3 Reg.).
Il libretto delle misure è un altro dei documenti costituenti la contabilità di cantiere e consiste in una
sorta di brogliaccio sul quale vengono annotati (art. 185 Reg.) i risultati delle operazioni di “misurazione
e classificazione delle lavorazioni e delle somministrazioni” operati in contraddittorio fra la stazione
appaltante, in persona del direttore dei lavori, e l’appaltatore o chi lo rappresenta.
L’annotazione - che deve essere curata personalmente dal direttore dei lavori salva possibilità di
affidarla, pur sempre sotto la sua diretta responsabilità, al personale che lo coadiuva (cfr. artt. 126 c.
2 lett. g e 160 c. 1 Reg.) - concerne la “misura e la classificazione delle lavorazioni e delle provviste”, ed
in particolare (art. 158 c. 1 Reg.):
•
Il genere di lavorazione o provvista, classificata secondo la denominazione usata dal contratto;
•
la parte di lavorazione eseguita ed il posto;
•
le figure quotate delle lavorazioni eseguire, quando ne sia il caso (fra l’altro, qualora si tratti di
lavorazioni che modificano lo stato preesistente delle cose o dei luoghi, è necessario allegare al
libretto i profili ed i piani quotati raffiguranti lo stato prima e dopo le lavorazioni);
•
le altre memorie esplicative, se ritenute opportune o necessarie, al fine di esplicare in modo
puntuale il modo e la forma di esecuzione.
Una di tali memorie, in questo caso da inserire obbligatoriamente, è prevista per il caso di quantità di
lavorazioni o provviste desunte dall’applicazione di medie: ricorrendo tale ipotesi, infatti, devono essere
specificati nel libretto i punti e gli oggetti sui quali sono stati fatti i saggi, gli scandagli e le misure e gli
elementi ed il processo sui quali sono state calcolate le medie con espressa indicazione del modello
geometrico seguito (cfr. art. 158 c. 2 Reg.);
L’elenco delle annotazioni è sostanzialmente coincidente – seppur con qualche aggiunta – rispetto a
quanto in precedenza previsto dall’art. 42 R.D. 350/1895.
Disposizioni particolari sono poi previste in ordine ai lavori a corpo, per i quali deve essere riportata, in
occasione di ogni stato di avanzamento e distintamente per ciascuna categoria di lavorazione, la quota
percentuale dell’aliquota relativa alla categoria di lavoro già eseguita.
Il libretto delle misure, una volta corredato delle prescritte annotazioni, deve essere firmato dal
direttore dei lavori e dall’appaltatore o dal tecnico di questi che abbia assistito al rilevamento delle
misure (art. 160 c. 1 Reg.).
L’appaltatore è tenuto a presenziare alla misurazione, di persona o a mezzo di tale tecnico di cui sopra;
in mancanza, infatti, o comunque qualora, seppur presente, rifiuti di firmare il libretto, il direttore dei
lavori procede alla sottoscrizione alla presenza di due testimoni (art. 160 c. 2 Reg.).
Le indicazioni riportate sul libretto delle misure devono essere successivamente riversate, sempre a
cura del direttore dei lavori, nel registro di contabilità e, con questo, fatte sottoscrivere
all’appaltatore il quale potrà, in tale sede, presentare direttamente le proprie domande ovvero
formulare apposita riserva da esplicitare nel già esaminato termine perentorio di 15 giorni.
L’appaltatore, pertanto, non è tenuto ad iscrivere domande o apporre riserve direttamene sul libretto
delle misure; lo si evince chiaramente da quanto testualmente disposto dall’art. 185 c. 3 Reg., in forza
del quale “la firma dell’appaltatore o del tecnico dell’appaltatore che ha assistito al rilevamento delle
misure nel libretto delle misure riguarda il semplice accertamento della classificazione e delle misure
prese”.
Nondimeno, già in vigenza del precedente R.D. 350/1895, parte della giurisprudenza e della dottrina15
avevano avuto modo di notare come, in taluni casi, e segnatamente allorché si tratti di eccezioni
concernenti la rilevazione delle misure dei lavori eseguiti, la mancata formulazione di domande o di
riserve (successiva esplicitate nei termini di legge) sul libretto delle misure – da ripetere poi sul
registro di contabilità – comporti un accertamento incontrovertibile in ordine al quantum insuscettibile
di essere “demolito” dalle domande iscritte per la prima volta sul solo registro di contabilità.
Vi è peraltro da dire che, anche sotto la vigenza del citato R.D. 350/1895, non rara era la
giurisprudenza propensa a concludere per l’inopponibilità di domande e riserve sul libretto delle misure,
rimanendo così ancorata ad una interpretazione più letterale della norma, ed in particolare dell’art. 53
in forza del quale l’unica sedes electa per la proposizione di tali domande è il registro di contabilità e
non anche su quello delle misure, posto, infatti, che le annotazioni di quest’ultimo rifluiscono nel primo16.
La specificazione operata dall’art. 185 c. 3 Reg. ha pertanto il pregio di far venir meno ogni ragione di
dubbio in ordine all’eventuale necessità, per l’appaltatore, di iscrivere le proprie domande e le proprie
riserve direttamente sul libretto delle misure e ripeterle successivamente su quello di contabilità:
questi, dunque, al fine di evitare il definitivo “accertamento della classificazione e delle misure prese”
dovrà –nel solo caso in cui abbia assistito al rilevamento delle misure sull’apposito libretto, di persona o
a mezzo del proprio tecnico – proporre immediatamente domanda ovvero presentare riserva da
esplicitare nel termine usuale salvo poi ripetere il tutto sul registro di contabilità.
Tale interpretazione è l’unica ammissibile anche alla luce di quanto disposto dall’art. 31 c. 2 D.M.
145/2000, in forza del quale “le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto
dell’appalto idoneo a riceverle, successive all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato
il pregiudizio dell’appaltatore”.
Come si vede, anche il capitolato generale d’appalto del Ministero dei Lavori Pubblici richiama l’esigenza
di iscrizione tempestiva delle eccezioni e riserve sul primo atto “idoneo a riceverle” e tale idoneità non
è da ritenersi presente per gli atti contabili di cantiere in relazione ai quali:
•
o non sia prevista la redazione in concorso ovvero la sottoscrizione successiva da parte
dell’appaltatore;
•
ovvero esista una espressa disposizione che impedisce l’apposizione di eccezioni e riserve.
Caso eclatante sono gli ordini di servizio, ossia quegli atti per mezzo dei quali il R.U.P. impartisce
disposizioni ed istruzioni al direttore dei lavori e questi, a sua volta, all’appaltatore.
L’ordine di servizio, redatto in due copie sottoscritte dal direttore dei lavori e comunicato
all’appaltatore affinché lo restituisca debitamente sottoscritto, non costituisce sede per l’iscrizione di
eccezioni e riserve da parte di ques’ultimo (cfr. art. 128 c. 1 Reg.).
Domande e riserve sul verbale di sospensione e sul verbale di ripresa dei lavori (art. 133 Reg.).
Un momento di pregiudizio per l’appaltatore può derivare dalle sospensioni dei lavori imposte, con
ordine di servizio, dal direttore dei lavori. In tali casi, il nocumento consiste – come di palmare evidenza
– nei maggiori oneri sostenuti nel corso della sospensione e determinati dalle maggiori spese
conseguenti al “fermo mezzi” o alla retribuzione comunque corrisposta ai dipendenti nonché nel mancato
guadagno rapportato al periodo di sospensione.
Premesso che detto pregiudizio può essere oggetto di ristoro nel solo caso in cui la sospensione sia
illegittimamente disposta – ossia, in altri termini, allorché sia stata ordinata al di fuori dei casi
espressamente previsti dall’art. 133 Reg. –il direttore dei lavori debba compilare, con l’intervento
dell’appaltatore o di un suo rappresentante (e salvo successivo invio al R.U.P.), un verbale di sospensione
sul quale devono essere indicate:
•
le ragioni che hanno reso necessaria la sospensione (e ciò proprio al fine di consentire la
verifica della legittimità dell’operato della stazione appaltante);
•
lo stato di avanzamento dei lavori;
•
le opere la cui esecuzione è rimasta interrotta e le cautele adottate affinché, alla ripresa, le
stesse possano essere continuate ed ultimate senza eccessivi oneri;
•
la consistenza della forza lavoro e dei mezzi d’opera esistenti in cantiere al momento della
sospensione.
Allo stesso modo che per la sospensione, il direttore dei lavori deve redigere un verbale di ripresa
lavori non appena vengano meno le condizioni che hanno dato luogo alla sospensione; alla redazione di
questo partecipa anche l’appaltatore con le medesime modalità già esaminate a proposito del verbale di
sospensione; e, come quest’ultimo viene successivamente trasmesso al R.U.P..
Sorge, a questo punto, un problema: l’appaltatore che reputi di aver subito un pregiudizio dalla
sospensione dei lavori, deve insorgere contro il relativo ordine provvedendo immediatamente ad
iscrivere un’eccezione o una riserva (successivamente esplicitata nei termini di legge) sul verbale di
sospensione ovvero può attendere fino a che gli venga presentato per la sottoscrizione il registro di
contabilità?
Già nelle more della vigenza del R.D. 350/1895, la giurisprudenza era giunta a concludere per la
necessità di iscrivere le eccezioni o le riserve al più tardi sul verbale di ripresa dei lavori e di replicarle
successivamente, a pena di decadenza, sul registro di contabilità17; non poche sentenze sono addirittura
giunte a concludere per la necessità di iscrivere immediatamente eccezione o riserva sul verbale di
sospensione lavori, per lo meno nei casi in cui l’illegittimità dell’ordine di sospensione e, pertanto, la sua
dannosità sia immediatamente percepibile da parte dell’appaltatore18.
La necessità di tale adempimento non veniva meno in conseguenza del fatto che, al momento della
sospensione, l’appaltatore non potesse ancora percepire il quantum del pregiudizio subito, potendo,
all’opposto, solo affermare l’esistenza dell’an: la giusprudenza, in tale ipotesi, consentiva l’iscrizione di
una eccezione generica al più tardi sul verbale di ripresa dei lavori salva necessità di indicare, in
occasione della sua ripetizione sul registro di contabilità e sempre a pena di decadenza, l’esatto
ammontare del pregiudizio subito19.
Ad identica soluzione si era giunti in caso di sospensione dei lavori inizialmente disposta in modo
legittimo ma successivamente divenuta contra ius20 o produttiva di nocumento a carico dell’appaltatore,
statuendo anche qui la necessità di iscrivere domande o riserve (successivamente esplicitate) al più
tardi sul verbale di ripresa dei lavori e, sempre a pena di decadenza, sul registro di contabilità21.
Per i casi, poi, di (illegittima) mancata compilazione del verbale di ripresa dei lavori22 ovvero di mancata
ripresa degli stessi23, la giurisprudenza ha comunque sottolineato la necessità, per l’appaltatore, di
iscrivere le eccezioni o le riserve (sempre da esplicitare nei termini di legge) sul registro di contabilità.
Le conclusioni giurisprudenziali appena esaminate sono state sostanzialmente positivizzate dall’art. 133
c. 8 Reg., con l’unica specificazione che costituisce sede idonea per l’iscrizione di domande e riserve (da
esplicitare nei termini di legge) anche il verbale di sospensione dei lavori, ovviamente – pur nel silenzio
del legislatore – per i soli casi in cui l’illegittimità della sospensione sia originaria ed idonea in re ipsa a
produrre un danno immediatamente percepibile, quanto ai suoi elementi essenziali, da parte
dell’appaltatore.
Il conto finale dei lavori e la ripetizione delle riserve.
Una volta apposte sul registro di contabilità, oltre che sui documenti a questo presupposti, secondo le
modalità già sopra esaminate, le domande dell’appaltatore devono essere ripetute sul conto finale, ossia
sul documento che il direttore dei lavori, a seguito del ricevimento della comunicazione di ultimazione
dei lavori, ha il dovere di redigere – ai sensi dell’art. 173 c. 1 Reg. – entro il termine appositamente
stabilito dal capitolato speciale.
La stesura del conto finale è preceduta dall’effettuazione delle necessarie annotazioni sul registro di
contabilità il quale dovrà pertanto essere rimesso all’appaltatore affinché lo sottoscriva provvedendo
ad iscrivere, se lo ritiene opportuno, le proprie domande (direttamente o previa riserva da esplicitare
nel consueto modo).
Il conto finale, da redigere con modalità identiche a quelle previste per il S.A.L., deve essere
trasmesso al R.U.P. unitamente ad una relazione24 riassuntiva di tutte le vicende dell’appalto alla quale
devono essere allegati, fra gli altri, i documenti costituenti la contabilità di cantiere.
A seguito della trasmissione, il conto finale viene esaminato dal R.U.P. che, controllata la contabilità di
cantiere, invia l’appaltatore a prenderne visione ed a sottoscriverlo entro un termine non superiore a 30
giorni (art. 174 c. 1 Reg.)25.
La sottoscrizione dell’appaltatore non è richiesta per un mero fine “certificativo”; in tale sede, infatti,
dovrà confermare26, a pena di decadenza27, le domande già iscritte in contabilità ed in ordine alle quali
non sia intervenuto accordo bonario o comunque definizione in via amministrativa. La necessità di tale
conferma è ribadita anche dall’art. 187 c. 2 Reg., laddove è disposto che “il collaudo comprende anche
l’esame delle riserve dell’appaltatore, sulle quali non sia già intervenuta una risoluzione definitiva in via
amministrativa, se iscritte nel registro di contabilità e nel conto finale nei modi stabiliti da presente
regolamento”.
L’appaltatore, pertanto, non può iscrivere nuove domande né presentare nuove riserve; non può
nemmeno operare una sorta di emendatio libelli relativamente alle eccezioni già ritualmente e
tempestivamente proposte nei documenti contabili28, salva solo la facoltà, riconosciuta dall’art. 174 c. 2
Reg. di “aggiornarne l’importo”, sia in diminuzione sia (come solitamente accade) in aumento.
Questo aggiornamento, però, deve:
•
anzitutto, riferirsi agli eventi ed ai fatti pregiudizievoli in ordine ai quali è stata iscritta
apposita domanda.
Al contrario, infatti, questa sarebbe senza dubbio tardiva e, come tale, non solo non accoglibile in punto
di merito, ma addirittura nemmeno valutabile da parte della stazione appaltante29.
•
inoltre, essere conseguente a fatti o circostanze occorse in un momento successivo rispetto
all’iscrizione della domanda originaria.
A tal proposito, peraltro, bisogna comunque dire che il semplice decorso del tempo è già elemento
sufficiente a consentire l’aggiornamento in ordine agli interessi maturati sulla somma oggetto della
domanda.
In realtà, una parziale emendatio libelli è implicitamente ammessa dalla disposizione esaminata, laddove
prevede che le domande non riproposte si intendono rinunciate: la conferma delle eccezioni già
proposte costituisce, infatti, onere di particolare importanza per l’appaltatore; onere la cui
inosservanza comporta – similmente a quanto già previsto nella vigenza del R.D. 350/1895 – la definitiva
accettazione del conto finale così come stilato dal direttore dei lavori.
Ciò significa, nella sostanza, che le riserve iscritte nei documenti contabili e non definite né in via
amministrativa né in via bonaria né tantomeno riprodotte dall’appaltatore al momento della
sottoscrizione del conto finale, si intendono da questi defintivamente rinunciate30.
Medesimo effetto decadenziale è previsto per il caso di mancata sottoscrizione del conto finale entro
il termine perentorio di 30 giorni sopra richiamato (cfr. art. 174 c. 3 Reg.).
Ad ogni modo, una volta sottoscritto dall’appaltatore ovvero scaduto il termine all’uopo concesso dal
R.U.P., questi trasmette il conto finale, unitamente ai documenti di cui all’art. 175 c. 1 Reg. e ad una
propria relazione finale riservata (comunque ostensibile, anche se costituente atto iure privatorum, a
richiesta del soggetto interessato per la tutela dei suoi diritti, stante quanto previsto dalla L.
241/1990, anche nel testo anteriore all’entrata in vigore della L. 15/2005) con la quale esprime il
proprio parere in ordine alla fondatezza delle domande iscritte dall’appaltatore per le quali non sia
ancora intervenuto l’accordo bonario previsto dall’art. 149 Reg..
In particolare, il R.U.P. dovrà, per le domande tardive o comunque non tempestivamente confermate in
sede di sottoscrizione del conto finale da parte dell’appaltatore, segnalare l’impossibilità del loro
accoglimento ma altresì l’inutilità di una loro valutazione, stante la già intervenuta decadenza.
Il collaudo.
Ultima fase di esecuzione del lavoro pubblico è la collaudazione, ossia l’attività svolta da uno o più
professionisti “esperti” – assolutamente estranei alla fase di progettazione e di realizzazione dell’opera
o di direzione dei lavori – avente ad oggetto, fra le altre cose, anche “l’esame delle riserve
dell’appaltatore, sulle quali non sia già intervenuta una risoluzione definitiva in via amministrativa, se
iscritte nel registro di contabilità e nel conto finale dei modi stabiliti dal presente regolamento”.
La possibilità che la domanda presentata dall’appaltatore sia risolta in via amministrativa prima della
collaudazione è statisticamente improbabile, in quanto le stazioni appaltanti tendono a posticipare
quanto più è possibile il problema, in modo tale da poter risolvere, con un’unica “botta”, tutte le
controversie derivanti dall’esecuzione – perfetta o imperfetta – dell’opera.
Proprio al fine di consentire il sindacato sulle domande presentate, l’art. 190 c. 1 lett. b) prevede che il
R.U.P. trasmetta al collaudatore “l’originale di tutti i documenti contabili o giustificativi prescritti dal
presente regolamento e di tutte le ulteriori documentazioni che fossero richieste dall’organo
suddetto”.
Il collaudatore, ai sensi di quanto previsto dall’art. 195 c. 1 Reg., conclude la propria opera redigendo,
oltre al certificato di collaudo, una relazione nella quale, fra l’altro, propone “le modificazioni da
introdursi nel conto finale”.
La disposizione deve essere intesa nel senso che, in tale sede, il collaudatore può e deve proporre solo
le modifiche necessarie al fine di rendere il conto finale conforme con le risultanze della contabilità
sottoposta al suo esame ovvero allo stato di fatto31 dell’opera realizzata (cfr. art. 196 c. 1 Reg.), senza
considerare a tal fine le domande presentate dall’appaltatore (salvo, ovviamente, quelle già sussunte
nelle modifiche proposte dal collaudatore per fare collimare il conto finale con lo stato di fatto
dell’opera realizzata), posto, infatti, che in relazione a queste ultime nonché alle eventuali penali da
applicare – a condizione che non siano già state definite in via amministrativa – deve esporre “il proprio
parere” nella relazione separata e riservata di cui all’art. 195 c. 2 Reg. (peraltro soggetta ad accesso
con le medesime modalità già esaminate in relazione alla relazione segreta al conto finale stilata dal
R.U.P.32).
Il certificato di collaudo (e non anche le relazioni) viene trasmesso all’appaltatore il quale, nei 20 giorni
successivi, deve firmarlo curando, se lo ritiene necessario, di apporre, sempre a pena di decadenza, le
domande che ritiene opportune “rispetto alle operazioni di collaudo”, avendo cura di osservare le
medesime procedure e termini applicabili per le domande e le riserve alla contabilità dei lavori.
Le domande proponibili in questa sede sono chiaramente riferite alle sole operazioni tecniche di
collaudo, senza necessità, pertanto, di confermare quelle già iscritte in contabilità dei lavori e nel conto
finale. Tale interpretazione è, a mio avviso, quella corretta: il testo dell’art. 203 c. 1 ultimo periodo Reg.
non coincide, infatti, in modo perfetto con il testo del precedente art. 107 c. 1 ultimo periodo R.D.
350/189533 in forza del quale “all’atto della firma egli [l’appaltatore] può aggiungere le domande che
crede nel proprio interesse, rispetto alle operazioni di collaudo, fermo il disposto del penultimo comma
dell’art. 54 e dell’ultimo alinea dell’art. 64”; Il silenzio del legislatore in ordine al richiamo delle
disposizioni (ora rinvenibili negli artt. 165 c. 5 e 174 c. 3 Reg.) è chiaro sintomo del fatto che la
mancata riproposizione in sede di certificato di collaudo delle eccezioni già iscritte in contabilità non
costituisca motivo di decadenza dalle medesime e conseguente tacita accettazione delle determinazioni
operate dal collaudatore.
E’ quindi da ritenere che le domande presentate in sede di sottoscrizione del certificato di collaudo
debbano essere strettamente attinenti alle operazioni “tecniche” di collaudazione; ovviamente, la loro
mancata apposizione comporta decadenza dalla possibilità di fare valere motivi di doglianza relativi a
tali operazioni tecniche.
A seguito della sottoscrizione del certificato di collaudo da parte dell’appaltatore ovvero del decorso
del termine previsto dalla disposizione sopra richiamata, il collaudatore presenta al R.U.P. una relazione
sulle osservazioni e domande dell’appaltatore, formulando le proprie considerazioni al riguardo.
Nei successivi 60 giorni (art. 204 c. 3 Reg.) la stazione appaltante, oltre all’approvazione o meno del
certificato di collaudo, delibera in ordine alle domanda presentate dall’appaltatore, con conseguente
chiusura del contenzioso “amministrativo” relativo alle domande proposte e non ancora decadute ovvero
già definite in sede amministrativa.
A questo punto, quali mezzi restano all’appaltatore per fare valere le proprie (petite) ragioni? Sono
sostanzialmente due: o il ricorso alla procedura arbitrale prevista dalla L. 109/1994 ovvero il ricorso
all’autorità giudiziaria che, nel caso di specie, è quella ordinaria, non ricadendo la questione nell’ambito
della giurisdizione esclusiva riconosciuta al giudice amministrativo giusta L. 205/2000.
Prescrizione del diritto al corrispettivo
conseguente da domande iscritte in contabilità.
A questo punto, sorge spontanea una domanda. Come opera la prescrizione del diritto dell’appaltatore a
veder riconosciuta la corresponsione delle somme oggetto di domanda regolarmente iscritta in sede di
contabilità?
Premesso che la prescrizione non decorre fino al momento in cui la stazione appaltante non prende una
decisione sulla domanda presentata – sia essa una decisione in via “interinale” (ossia nel corso
dell’esecuzione dell’appalto) o, come quasi sempre accade, “conclusionale” (ossia al momento
dell’adozione del certificato di collaudo) – si potrebbe ipotizzare che, in linea generale, il dies a quo
coincida con la comunicazione dell’avvenuta ultimazione dei lavori data dall’appaltatore ai sensi dell’art.
172 c. 1 Reg..
In realtà, una simile conclusione non è assolutamente corretta. Sappiamo tutti, infatti, come il diritto
alla percezione del corrispettivo da parte dell’appaltatore sia, nell’appalto privato ed, a maggior ragione,
in quello pubblico, subordinato all’avvenuta accettazione dell’opera da parte del committente; fino a quel
momento, pertanto, e salve diverse disposizioni contrattuali, l’appaltatore non ha titolo per il pagamento
del corrispettivo pattuito.
Anche in caso di pagamento frazionato nel corso dell’esecuzione dell’opera, a seguito della redazione dei
S.A.L., comunque le domande formulate dall’appaltatore in sede di contabilità di cantiere non vengono –
per le ragioni sopraddette – esaminate se non al momento del collaudo.
Possiamo pertanto dire con una certa sicurezza che il dies a quo per l’inizio del decorso del termine
prescrizionale ordinario di 10 anni relativo alle domande presentate dall’appaltatore sia sicuramente
collegato all’avvenuta collaudazione dell’opera.
In particolare, da una interpretazione sistematica degli artt. 28 c. 1 e 9 L. 109/1994 (“il regolamento
definisce le norme concernenti il termine entro il quale deve essere effettuato il collaudo finale, che
deve aver luogo non oltre sei mesi dall’ultimazione dei lavori…omissis… Il pagamento della rata di saldo,
disposto previa garanzia fidejussoria, deve essere effettuato non oltre io 90° giorno dall’emissione del
certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di regolare esecuzione”), 192 c. 1 Reg. (“il
collaudo di un intervento deve essere realizzato non oltre sei mesi dall’ultimazione dei lavori”) e 208 c.
2 Reg. (“il certificato di regolare esecuzione è emesso non oltre tre mesi dall’ultimazione dei lavori”),
possiamo evincere che:
•
qualora la stazione appaltante provveda alla conclusione delle operazioni di collaudo prima del
termine di 6 mesi previsto dalle norme sopra citate, la prescrizione inizierà sicuramente a
decorrere dal momento dell’emissione del certificato provvisorio di collaudo; il termine è invece
di 3 mesi allorché, in luogo del certificato di collaudo, venga emesso quello di regolare
esecuzione dei lavori;
•
qualora, invece, la stazione appaltante non rispetti il termine di 6 (o 3) mesi previsto dalla
norma ovvero, al contrario, arbitrariamente rifiuti l’emissione del certificato di collaudo o del
certificato di regolare esecuzione, la prescrizione del diritto dell’appaltatore al pagamento
della “rata di saldo” – nonché di quanto petitamente dovuto in forza delle domande iscritte in
contabilità – inizia a decorrere dal primo giorno successivo al decorso del citato 6° o 3° mese
dalla ricezione della comunicazione di ultimazione lavori.
A tale proposito, però, occorre interrogarsi sul valore giuridico di un certificato di collaudo provvisorio
o di regolare esecuzione dei lavori emesso dopo la scadenza del termine di 6 mesi (3 mesi per il
certificato di regolare esecuzione) di cui sopra, specie nella parte in cui, di fatto, riconosce alcune delle
pretese avanzate dall’appaltatore. La dottrina dominante è abbastanza concorde nell’attribuirgli valore
di atto ricognitivo di debito come tale avente valore sostanzialmente confessorio (per lo meno laddove
il certificato di collaudo venga anche approvato dall’Amministrazione, in quanto altrimenti mancherebbe
l’identità soggettiva per attribuire al tutto valenza confitoria).
Il termine di 90 giorni previsto dall’art. 28 c. 9 L. 109/1994, invece, similmente a quanto accadeva per
la precedente disposizione di cui all’art. 36 d.P.R. 1062/1963, non ha alcuna ripercussione sul maturare
della prescrizione del diritto dell’appaltatore, in quanto comporta unicamente una sorta di traslazione in
avanti del momento a decorrere dal quale l’Amministrazione è tenuta a corrispondere l’interesse
moratorio34 (peraltro abbastanza alto) sulle somme dovute.
________________________________________
1 “In tema di appalti assoggettati a disciplina pubblicistica, l'appaltatore che, in relazione a situazioni
sopravvenute, intenda far valere pretese relative a compensi aggiuntivi rispetto al prezzo contrattuale,
ha l'onere di inserire nella contabilità formali riserve entro il momento della prima iscrizione successiva
all'insorgenza della situazione integrante la fonte delle vantate ragioni, anche con riferimento a quelle
situazioni di non immediata portata onerosa, la potenzialità dannosa delle quali si presenti già dall'inizio
obbiettivamente apprezzabile secondo criteri di media diligenza e di buona fede. Tali riserve vanno poi
confermate nel conto finale” (Corte Cass., Sezione I, 6 dicembre 2002, n. 17335, Di Lecce c. Com.
Corato, Foro amm. CDS 2002, 3109).
2 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, “L’appalto di opere pubbliche”, Giuffré Editore, 1999, p.
1027.
3 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1027.
4 “In materia di appalti di opere pubbliche, l'onere dell'iscrizione nel registro di contabilità, che, ai
sensi degli art. 54, 64 e 107 r.d. n. 350 del 895, condiziona la tutelabilità delle pretese dell'appaltatore
non accolte dall'amministrazione committente, riguarda esclusivamente le annotazioni e le riserve
concernenti le partite di lavoro eseguite e le somministrazioni fatte dall'appaltatore medesimo, non
anche le diverse pretese estranee alla necessità di documentazione cronologica della fase esecutiva del
contratto di appalto. Ne consegue che non devono essere annotate nel predetto registro le questioni
concernenti la decorrenza e la commisurazione degli interessi per ritardo nel pagamento degli acconti,
del saldo o della revisione dei prezzi” (Corte Cass., Sezione I, 30 maggio 1997, n. 4851, Comune di
Napoli c. Soc. Termogestioni Aster, Giust. civ. Mass. 1997, 883).
5 “Atteso che l'onere dell'appaltatore di opere pubbliche, - di iscrivere tempestivamente, sotto pena di
decadenza, nei documenti contabili (verbali di sospensione e di ripresa dei lavori, registro di contabilità,
stato finale dei lavori) le proprie riserve intese a ottenere il riconoscimento di indennizzi e compensi
per maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 16, 53 e 54 r.d. 25 maggio
1895 n. 350), - non è posto dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della
tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di
esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento,
l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento
dei fini di interesse pubblico, ne consegue che l'istituto della decadenza dalle riserve viene ad operare
non a tutela di interessi patrimoniali e privatistici bensì a tutela dell'interesse pubblico in favore
dell'amministrazione appaltante che, nel rispetto del principio generale dell'ordinamento della
contabilità dello Stato, può recedere dal contratto (art. 1671 c.c. e 345, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all.
F) quando siano venute meno le ragioni inducenti al contratto stesso, ed in particolare l'utilitas che il
soggetto affidante si riprometteva dall'esecuzione dell'opus in contratto. Pertanto, atteso
l'assoggettamento alle norme sulla contabilità pubblica dell'Ente pubblico, la decadenza
dell'appaltatore dalle riserve relative a domande di maggiori compensi non può formare oggetto di
rinuncia da parte della p.a., né in forma espressa, né in forza di un comportamento tacito concludente,
diversamente la rinuncia si risolverebbe in una attribuzione patrimoniale non dovuta perché colpita da
decadenza” (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Prov. Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I,
652 in nota di Monteverde).
“L'onere dell'appaltatore di opere pubbliche di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nel
registro di contabilità, la riserva intesa a ottenere il riconoscimento di maggiori costi da lui sopportati
nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), non è posta dal legislatore in
funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua
attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e
deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal
rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico” (Corte Cass., Sezione I,
1 dicembre 1999, n. 13399, Impr. Testa geom. c. Provincia di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
“Pur sussistendo la tendenziale corrispondenza tra i <<diritti indisponibili>>, cui fa riferimento la rubrica
dell'art. 2968 c.c., e la <<materia sottratta alla disponibilità delle parti>>, menzionata nel testo della
citata disposizione, non v'è tra le due espressioni una coincidenza assoluta, in quanto il diritto colpito
da decadenza può essere disponibile, ma ciò non vale ad escludere che la decadenza possa essere
prevista dalla legge a tutela di un interesse superiore rispetto a quello delle parti in contesa, ossia per
regolare una materia sottratta alla loro disponibilità. Pertanto, in materia di appalto di opere pubbliche,
la circostanza che il diritto dell'appaltatore ai maggiori compensi per i quali è stata iscritta riserva sia
disponibile non consente di ritenere disponibile anche la posizione dell'ente pubblico tenuto al
pagamento. Tale ente è, infatti, soggetto alle norme sulla contabilità pubblica e non può, per questo,
rinunziare, né in forma espressa, né in forza di un comportamento tacito concludente, alla decadenza
disposta dalla legge in ordine alla regolarità della procedura stabilita per l'iscrizione delle riserve nei
registri di contabilità” (Corte Cass., Sezione I, 26 agosto 1997, n. 8014, Soc. CO.GE.I. c. Ministero dei
Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1997, 1517).
6 “In tema di appalto di opere pubbliche, l'intempestiva iscrizione nell'apposito registro delle riserve
formulate dall'appaltatore ne comporta la decadenza a condizione che l'Amministrazione abbia
regolarmente rilevato e contestato detta intempestività e, con essa, abbia nel processo eccepito
l'avvenuta decadenza, atteso che la previsione di cui all'art. 54 del r.d. n. 350 del 1895 attiene a
materia di diritti patrimoniali disponibili, quali non possono che essere quelli disciplinanti il momento
contrattuale del rapporto tra appaltatore e stazione appaltante negli appalti di OO.PP.” (Corte Cass.,
Sezione I, 14 marzo 2003, n. 3824, Comune di Caserta c. Società La Falce, Giust. civ. Mass. 2003, 527).
“In tema di appalto di opere pubbliche, qualora l'ente appaltante, non solo abbia omesso di contestare
la mancata tempestiva iscrizione delle riserve formulate dall'appaltatore e di eccepirne così la
decadenza, ma abbia, all'opposto, esplicitamente riconosciuto che esse sono state inserite nel registro
di contabilità oltre che confermate, nel conto finale, nei modi e nei termini di legge, tale dichiarazione ove non sia determinata da errore riconoscibile dalla controparte o da violenza o dolo - preclude
successivamente di eccepire la suddetta decadenza, attesa anche l'inerenza di questa al contenuto di
un diritto patrimoniale dispone dell'amministrazione” (Corte Cass., Sezione I, 19 marzo 1991, n. 2934,
Palmucci c. Consorzio bonifica Vertina, Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 3).
“In tema di appalto di opere pubbliche, la pubblica amministrazione appaltante può rinunciare a far
valere la decadenza nella quale sia incorso l'appaltatore per non avere tempestivamente inserito nel
registro di contabilità le riserve di maggiori diritti o compensi, ma una siffatta rinuncia non può essere
ravvisata nell'offerta di una somma da parte dell'amministrazione a mero scopo transattivo ed in un
momento successivo a quello in cui la decadenza dei diritti vantati dall'appaltatore si sia già verificata”
(Corte Cass., Sezione I, 13 luglio 1983, n. 4759, Giust. civ. Mass. 1983, fasc. 7).
7 “La operatività delle regole sull'onere della prova, esclusa solo nella ipotesi in cui i fatti da provare
risultino dagli elementi già acquisiti al processo, non trova, invece, alcun limite nella particolare
difficoltà della dimostrazione dei fatti medesimi” (Corte Cass., Sezione I, 3 novembre 2000, n. 14361,
Dei Pieri c. Consorzio per l’Acquedotto Etneo, Giust. civ. Mass. 2000, 2248).
8 “La riserva non è la domanda. E’ solo un espediente tecnico per dare all’appaltatore la possibilità di
firmare il registro di contabilità facendo salvo per un tempo determinato il diritto di contestazione e di
proporre le proprie domande. Nella pratica, con linguaggio figurato, per riserva viene adoperata per
indicare la domanda ,mentre la prima è solo una parte strumentale della seconda. Se la domanda, però, è
quasi sempre preceduta da riserva, vi possono essere domande non precedute da riserva, quando sono
proposte immediatamente e contestualmente alla sottoscrizione del registro. L’espressione riserva ha
nell’ordinamento giuridico vari significati. Nel senso che qui interessa, essa è una dichiarazione con la
quale una persona, compiendo un fato o un atto, intende scongiurare la possibilità che ad essi si
attribuisca il valore che altrimenti si darebbe loro. La nota caratteristica della riserva consiste
nell’escludere la possibilità che il fatto o l’atto venga considerato come produttivo di tutti gli effetti
che di solito vi si riconnettono. Più precisamente, essa è intesa ad impedire che il fatto o l’atto possa
valere o interpretarsi come rinuncia ad un diritto o ad un interesse altrimenti tutelato” (Antonio
Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1030).
9 “Atteso che l'onere dell'appaltatore di opere pubbliche, - di iscrivere tempestivamente, sotto pena di
decadenza, nei documenti contabili (verbali di sospensione e di ripresa dei lavori, registro di contabilità,
stato finale dei lavori) le proprie riserve intese a ottenere il riconoscimento di indennizzi e compensi
per maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 16, 53 e 54 r.d. 25 maggio
1895 n. 350), - non è posto dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della
tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di
esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento,
l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento
dei fini di interesse pubblico, ne consegue che l'istituto della decadenza dalle riserve viene ad operare
non a tutela di interessi patrimoniali e privatistici bensì a tutela dell'interesse pubblico in favore
dell'amministrazione appaltante che, nel rispetto del principio generale dell'ordinamento della
contabilità dello Stato, può recedere dal contratto (art. 1671 c.c. e 345, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all.
F) quando siano venute meno le ragioni inducenti al contratto stesso, ed in particolare l'utilitas che il
soggetto affidante si riprometteva dall'esecuzione dell'opus in contratto. Pertanto, atteso
l'assoggettamento alle norme sulla contabilità pubblica dell'Ente pubblico, la decadenza
dell'appaltatore dalle riserve relative a domande di maggiori compensi non può formare oggetto di
rinuncia da parte della p.a., né in forma espressa, né in forza di un comportamento tacito concludente,
diversamente la rinuncia si risolverebbe in una attribuzione patrimoniale non dovuta perché colpita da
decadenza” (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia
2002, I, 652 nota di Monteverde).
“L'onere dell'appaltatore di opere pubbliche di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nel
registro di contabilità, la riserva intesa a ottenere il riconoscimento di maggiori costi da lui sopportati
nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), non è posta dal legislatore in
funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua
attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e
deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal
rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico” (Corte Cass., Sezione I,
1 dicembre 1999, n. 13399, Impr. Testa c. Provincia di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
“Pur sussistendo la tendenziale corrispondenza tra i <<diritti indisponibili>>, cui fa riferimento la rubrica
dell'art. 2968 c.c., e la <<materia sottratta alla disponibilità delle parti>>, menzionata nel testo della
citata disposizione, non v'è tra le due espressioni una coincidenza assoluta, in quanto il diritto colpito
da decadenza può essere disponibile, ma ciò non vale ad escludere che la decadenza possa essere
prevista dalla legge a tutela di un interesse superiore rispetto a quello delle parti in contesa, ossia per
regolare una materia sottratta alla loro disponibilità. Pertanto, in materia di appalto di opere pubbliche,
la circostanza che il diritto dell'appaltatore ai maggiori compensi per i quali è stata iscritta riserva sia
disponibile non consente di ritenere disponibile anche la posizione dell'ente pubblico tenuto al
pagamento. Tale ente è, infatti, soggetto alle norme sulla contabilità pubblica e non può, per questo,
rinunziare, nè in forma espressa, nè in forza di un comportamento tacito concludente, alla decadenza
disposta dalla legge in ordine alla regolarità della procedura stabilita per l'iscrizione delle riserve nei
registri di contabilità” (Corte Cass., Sezione I, 26 agosto 1997, n. 8014, Soc. CO.GE.I. c. Ministero dei
Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1997, 1517).
10 Il principio sotteso a tale disposizione, sebbene non espressamente statuito nel vigore del
precedente R.D. 350/1895, era comunque già stato fatto proprio dalla giurisprudenza.
“Nell'appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore nel registro di contabilità la cui cura è
affidata alla competenza tecnico-amministrativa degli organi della P.A. - deve corrispondere ad ogni
singola partita iscritta e contabilizzata, all'epoca in cui il registro stesso gli è sottoposto, con la
conseguenza che, in presenza di una contabilizzazione dei lavori provvisoria ed incompleta, è tempestiva
la riserva formulata dall'appaltatore in sede di sottoscrizione del conto finale allorché si riferisca a
partite di lavoro non riportate e non rilevabili dal registro di contabilità già sottopostogli” (Corte Cass.,
Sezione I, 29 giugno 1981, n. 4206, Amministrazione lavori pubblici c. Società Lemme, Giust. civ. Mass.
1981, fasc. 6).
11 “Nell'appalto di opere pubbliche l'istituto delle riserve si presenta come espressione di un principio
generale che in relazione all'ampiezza della sua portata e alla "ratio" che lo giustifica, non può subire
deroghe se non in quei casi in cui l'osservanza, da parte dell'appaltatore, dell'onere della tempestiva
riserva o non sarebbe giustificata o non sarebbe possibile. Tali casi possono individuarsi: a) nei fatti
estranei all'oggetto dell'appalto o alla finalità di documentazione cronologica dell'"iter" esecutivo
dell'opera; b) nei comportamenti dolosi o gravemente colposi dell'amministrazione committente
nell'eseguire adempimenti amministrativi, sempre che non incidano direttamente sull'esecuzione
dell'opera e siano perciò indifferenti agli effetti delle riserve; c) nei fatti c.d. continuativi, come quelli
prodotti da una causa costante o da una serie causale di non immediata rilevanza onerosa, per i quali,
peraltro, la regola che impone all'appaltatore l'onere di formulare la riserva riprende vigore nel
momento - da identificarsi, nelle singole fattispecie, secondo i criteri della media diligenza e della
buona fede - in cui egli disponga di dati sufficienti per segnalare all'amministrazione committente le
cause delle situazioni a lui pregiudizievoli e il presumibile onere economico, salvo poi a precisare
l'esatto ammontare del compenso o dell'indennità richiesta nelle successive registrazioni o, nel caso in
cui la puntuale determinazione del quantum non sia ancora possibile, in sede di chiusura del conto finale;
d) nell'esistenza di una contabilità informe e non ricostruibile, perché riportata da semplici appunti o
brogliacci” (Corte Cass., Sezione I, 4 gennaio 1978, n. 21, Ente Acquedotti Siciliani c. Soc. Montedil,
Riv. giur. edilizia 1978, 440, I).
12 In tema di appalto di opere pubbliche, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di
maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina del r.d. 25
maggio 1895 n. 350, insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge
e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indici di media diligenza e di
buona fede, un aggravio di spesa a suo carico. Detto onere, pertanto, se non sussiste nel caso di
contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire il
riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciute dalla stazione appaltante, va invece
affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria ma formalmente inserita nei registri stessi,
mentre le eventuali inesattezze, irregolarità, approssimazioni, od anche difformità dalla realtà di tale
contabilità provvisoria restano irrilevanti, al fine in questione, nei limiti in cui non impediscano
all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati”
(Corte Cass., Sezione I, 22 luglio 1996, n. 6569, Impr. Settimio c. Comune di Garbagnate Milanese,
Giust. civ. Mass. 1996, 1025).
“In materia di pubblici appalti, esclusa l'ipotesi di contabilità informe o irriconoscibile, l'obbligo della
proposizione delle riserve sussiste anche quando la contabilizzazione dei lavori sia soltanto provvisoria
ovvero escluda, per assenza, una diversa o maggiore contabilità del lavoro eseguito nel periodo cui essa
si riferisce. Ai fini della determinazione del termine iniziale della riserva è necessario accertare il
momento in cui l'appaltatore avrebbe potuto desumere con certezza, secondo la normale diligenza, dalla
mancata registrazione o contabilizzazione, la volontà, sia pure implicita, dell'amministrazione di negare
la pretesa cui la riserva si riferisce meramente omissivo; soltanto da tale momento, infatti, rendendosi
manifesta la contraria volontà dell'amministrazione, sorge, nell'appaltatore, l'obbligo di enunciare la
riserva onde evitare la decadenza del proprio diritto alle diverse o maggiori pretese cui la riserva
stessa si riferisce” (Corte Cass., Sezione II, 8 ottobre 1981, n. 5300, Società Alben c. Consorzio
Bonifica Grossetana, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 10).
“In tema d'appalto di opere pubbliche, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di
maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina del r.d. 25
maggio 1895 n. 350) insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge
e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indice di media diligenza e di
buona fede, un aggravio di spesa a suo carico. Detto onere, pertanto, se non sussiste nel caso di
contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire il
riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciute dalla stazione appaltante, va invece
affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria ma formalmente inserita nei registri stessi,
mentre le evitabili inesattezze, irregolarità, approssimazioni, od anche difformità dalla realtà di tale
contabilità promissoria restano irrilevanti, al fine in questione, nei limiti in cui non impediscono
all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati”
(Corte Cass., Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285, Società Mattioda c. ANAS, Giust. civ. Mass. 1981, fasc.
7).
“Nei contratti di appalto con la pubblica amministrazione l'obbligo della presentazione tempestiva della
riserva viene meno in caso di contabilità informe e irricostruibile, che non dia modo, cioè,
all'appaltatore di rendersi conto dei motivi del suo dissenso, in relazione a quanto viene contabilizzato.
Al di fuori di tale ipotesi l'appaltatore è tenuto, sotto pena di decadenza, a sollevare le sue riserve non
appena dalla contabilità, non ostante talune manchevolezze o irregolarità, risultino dati di qualunque
specie contrari alle pretese che egli intende far valere” (Corte Cass., Sezione I, 10 gennaio 1979, n.
162, Soc. Imer c. Ministero dei Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1979, 82).
13 “Sussiste responsabilità a carico dell'ingegnere capo dei lavori in relazione al danno erariale
prodotto, per avere, nella qualità di responsabile dell'alta vigilanza dei lavori, omesso di riscontrare la
corrispondenza della contabilità al reale stato di esecuzione delle opere, anche al fine di verificare
l'esattezza dei certificati di pagamento da lui emessi” (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la
Sardegna, 26 giugno 2002, n. 661, Procura Regionale c. Spezzano e altro, Riv. corte conti 2002, f. 3,
177).
“Sussiste responsabilità a carico del direttore dei lavori di opera pubblica per avere omesso di redigere
ed ostentare all'impresa il registro di contabilità nei modi e tempi dovuti e per avere sospeso il
pagamento degli stati di avanzamento dei lavori in forza di un presunto ed illegittimo accordo per
l'unificazione degli stessi, determinando in tal modo l'insorgere di contenzioso con aggravio di spese
per la p.a.” (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 17 maggio 2002, n. 545, Procura
Regionale c. Zuddas, Riv. corte conti 2002, f. 3, 176).
14 “Si configura colpa grave nella violazione delle norme che prevedono l'obbligo per il direttore dei
lavori di curare con precisione e tempestività la tenuta e compilazione della contabilità dei lavori art.
36 ss., r.d. n. 350 del 1895) in quanto il comportamento che ne deriva è contrario a regole
deontologiche elementari” (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 26 giugno 2002, n.
661, Procura Regionale c. Spezzano e altro, Riv. corte conti 2002, f. 3, 177).
15 “Può verificarsi il caso che l’iscrizione della domanda o della riserva in uno di questi atti contabili
condizioni la validità della sua iscrizione nel registro di contabilità. Ci accade, ad esempio, quando
l’appaltatore debba fare delle eccezioni sulla rilevazione delle misure dei lavori eseguiti. In tal caso,
egli deve iscrivere le relative domande e riserve nel libretto delle misure: se ciò non facesse, la riserva
che in proposito inserisse successivamente nel registro di contabilità non sarebbe ammissibile a causa
della decadenza verificatasi in dipendenza della sottoscrizione incondizionata del libretto delle misure.
Qui, limitatamente al libretto delle misure e per quanto concerne l’accertamento di queste e della
classificazione, vi è anche un onere preliminare dell’appaltatore (Antonio Cianfalone e Giorgio
Giovannini, op. cit., p. 1035).
16 “Nell'appalto di opere pubbliche, registro di contabilità è solo il documento le cui pagine sono
<<preventivamente numerate e firmate dall'ingegnere capo e dall'appaltatore>> e nel quale le singole
partite siano iscritte <<rigorosamente in ordine cronologico>> (art. 52 r.d. n. 350 del 1895), per cui esso
non può identificarsi con il <<libretto delle misure >>, sul quale si annotano <<la misura e la classificazione
dei lavori>> (art. 42 r.d. n. 350 del 1895) né con il <<giornale dei lavori>> di cui all'art. 40 del cit. r.d., in
cui si registrano settimanalmente i progressi dei lavori. In realtà, il registro di contabilità è l'unico
documento non tenuto sul luogo dei lavori da cui emerge una visione d'insieme o unitaria dell'esecuzione
dell'appalto; solo in esso si ha il dovere o onere di iscrivere le richieste dell'appaltatore a pena di
decadenza, perché da esso solo è rilevabile l'incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi
dell'appalto e per il committente e per l'appaltatore, che, in applicazione di regole di diligenza e buona
fede, deve iscrivere immediatamente in esso i fatti che può prevedersi incideranno sulla contabilità dei
lavori. Pertanto se è certo che una contabilità irricostruibile o informe non è il registro, tale non può
essere qualsiasi documento contabile dal quale non risulti una visione complessiva delle opere eseguite
secondo il loro ordine cronologico e quindi del rilievo che eventuali variazioni di esse possono avere sui
costi dell'appalto per ambedue le parti del contratto; è evidente quindi che un documento a fogli
scomposti non può integrare il registro neppure provvisoriamente. In assenza del registro, l'appaltatore
avrà la <<facoltà>> e non l'onere <<all'atto della firma d'inscrivere in succinto in quei documenti contabili
che devono essere da lui firmati le riserve e le domande che crederà del proprio interesse>>, e in tal
caso <<le riserve e le domande non avranno efficacia e saranno considerate come non avvenute ove non
siano ripetute nel registro di contabilità nei termini e nei modi indicati nei precedenti art. 53 e 54>>
(art. 89 r.d. n. 350 del 1895), una volta che lo stesso sia stato istituito. Solo con l'istituzione del
registro sorge il dovere di iscrivere le riserve relative ai lavori eseguiti in precedenza” (Corte Cass.,
Sezione I, 24 marzo 2000, n. 3525, Comune di Sasso Marconi c. Soc. C., Giur. bollettino legisl. tecnica
2000, 367).
“In tema d'appalto d'opera pubblica, l'ottemperanza dell'appaltatore all'onere della tempestiva
formulazione di riserve, a pena di decadenza dal diritto ad ulteriori compensi, va riscontrata con
riguardo al registro di contabilità, non anche con riguardo alle annotazioni sugli ordini di servizio o sul
libretto delle misure, con la conseguenza che il mancato inserimento di contestazioni su tali ultimi
documenti non può implicare alcuna preclusione in danno dell'appaltatore medesimo” (Corte Cass.,
Sezione I, 14 gennaio 1987, n. 173, Amministrazione del Tesoro c. Mamone, Giust. civ. Mass. 1987, fasc.
1).
17 “In tema di appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o maggiori esborsi
conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o illegittimamente disposta
dall'Amministrazione, deve essere formulata quando emerga, secondo una valutazione riservata al
giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale
momento si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva è tempestiva se inserita nel
verbale di ripresa dei lavori o, in mancanza di tale verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la
revoca dell'ordinanza di sospensione” (Corte Cass., Sezione I, 22 ottobre 1998, n. 10502, Comune di
Torre del Greco c. Impr. Lemit, Giust. civ. Mass. 1998, 2154).
“In tema di appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o maggiori esborsi
conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o illegittimamente disposta
dall'amministrazione, deve essere formulata quando emerga, secondo una valutazione riservata al
giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale
momento si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva è tempestiva se inserita nel
verbale di ripresa dei lavori, o, in mancanza di tale verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la
revoca dell'ordinanza di sospensione” (Corte Cass., Sezione I, 27 marzo 1993, n. 3733, Comune di
Pantelleria c. Sparacio, Giust. civ. Mass. 1993, 570).
“In tema d'appalto di opera pubblica, e con riguardo alla pretesa dell'appaltatore di maggiori compensi
per fatti dannosi di tipo continuativo, l'onere della riserva insorge nel momento della percezione della
dannosità, anche solo potenziale, dell'evento imprevisto e, quindi, in caso di sospensione imputabile alla
controparte, la riserva stessa va al più tardi formulata con il verbale di ripresa dei lavori, senza che il
relativo adempimento possa trovare equipollente in comunicazioni od altri contatti intercorsi con
l'amministrazione committente” (Corte Cass., Sezione I, 20 settembre 1991, n. 9854, Tommasi e altro
c. Comune di Lecce, Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 9).
“Se l'amministrazione ordini la sospensione dei lavori allo scopo di eliminare gli ostacoli al loro
svolgimento che avrebbero dovuto essere rimossi già in fase di consegna, la pretesa dell'appaltatore
volta a conseguire il ristoro dei danni subiti in conseguenza dell'inattività del cantiere deve essere
fatta valere quantomeno alla ripresa dei lavori con riserva da inserire nel relativo verbale” (Corte Cass.,
Sezione I, 15 dicembre 1982, n. 6911, Maisano c. Ministero dei Lavori Pubblici, Rass. avv. Stato 1983, I,
191).
18 “In tema di appalto di opere pubbliche l'onere dell'appaltatore di formulare riserva per pretese
maggiori rispetto al compenso pattuito, con successiva quantificazione delle pretese stesse nel registro
di contabilità, non va circoscritto alle sole ipotesi di contestazione degli accertamenti compiuti dalla
stazione appaltante, ma opera, pure in relazione a registrazioni di natura provvisoria, con riguardo ad
ogni fatto, ancorché di carattere continuativo, che sia idoneo a determinare detti maggiori crediti. La
tempestività dell'osservanza di tale onere, deve essere riscontrata con riferimento al momento in cui,
dal fatto istantaneo o continuativo, emerga, secondo indici di media diligenza e buona fede, la rilevanza
causale in ordine alla produzione degli indicati effetti. Ne consegue, con riguardo alla riserva per
maggiori spese derivanti da sospensione dei lavori, che l'inquadramento della sospensione stessa
nell'ambito dei fatti continuativi non può rendere ammissibile una riserva formulata solo al momento del
completamento dell'opera e con l'ultima registrazione, tenuto conto che la precedente ripresa dei
lavori evidenzia, in ogni caso, la predetta rilevanza causale e che, quindi, il verbale di ripresa dei lavori,
documento idoneo per l'inserimento della riserva, così come il verbale di sospensione dei lavori
costituisce l'ultimo atto con riferimento al quale la riserva stessa può essere ritenuta tempestiva”
(Corte Cass., Sezione I, 20 gennaio 1981, n. 476, Grimaldi c. Marcone, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 1).
“Nell'appalto di opere pubbliche il verbale di sospensione o di ripresa dei lavori è documento idoneo per
la deduzione della riserva da parte dell'appaltatore: detto verbale dovrà poi essere trascritto nel
registro di contabilità, ove questo esista, appena possibile, in quanto la riserva deve essere formulata
non appena sia emersa la rilevanza causale del danno derivante da fatti continuativi” (Corte Cass.,
Sezione I, 1 aprile 1980, n. 2097, SIT e altro c. Azienda autonoma ferrovie Stato, Giust. civ. Mass.
1980, fasc. 4).
19 “In tema di appalto di opera pubblica, qualora l'aggravio dei costi consegua ai fatti cosiddetti
continuativi, e, cioè, consistenti in accadimenti che si protraggono nel tempo, costantemente
ripetendosi, e provocando sempre nuovi e distinti, anche se dello stesso tipo, effetti pregiudizievoli,
l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva, per maggiori pretese rispetto al corrispettivo
pattuito, secondo la previsione del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, insorge nel momento in cui quei fatti,
nella loro sequenza causale, evidenzino una potenzialità dannosa, secondo criteri oggettivi e di media
diligenza, e, quindi, anche prima della cessazione della continuazione, salvo restando il differimento
della precisa quantificazione di dette maggiori pretese, dopo il definitivo consolidarsi del pregiudizio
economico subito. Pertanto, con riguardo alla sospensione dei lavori, che va inclusa nell'ambito dei
suddetti fatti continuativi, l'onere della tempestiva riserva non può subire alcuna dilazione, quando la
sospensione stessa si presenti ab origine palesemente illegittima, sì da rilevare immediatamente,
secondo i menzionati criteri, la sua potenziale incidenza negativa sul costo dell'opera” (Corte Cass.,
Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285, Società Mattioda c. ANAS, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 7).
20 “In tema di tempestività o meno della riserva di risarcimento dei danni dell'appaltatore di opera
pubblica nell'ipotesi di sospensione dei lavori, deve ritenersi tempestiva la formulazione di riserva nel
verbale di ripresa, anziché in quello che dispone la sospensione, quando questa, legittima inizialmente,
sia divenuta illegittima per la sua eccessiva protrazione, con il conseguente collegamento del danno a
detta protrazione, poiché, in tal caso, la rilevanza causale del fatto illegittimo dell'appaltante rispetto
ai maggiori oneri derivati all'appaltatore è accertabile al momento della ripresa dei lavori” (Corte Cass.,
Sezione I, 14 maggio 1981, n. 3167, Ministero della Difesa c. Bologna, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 5).
21 “In tema di appalto stipulato da un'Amministrazione provinciale con richiamo alle norme contenute
nel capitolato generale per le opere di competenza dello Stato approvato con d.P.R. 16 luglio 1962 n.
1063, l'appaltatore, che pretende maggiori compensi ed indennizzi a causa di sospensioni dei lavori
disposti dal direttore dei lavori, deve, a pena di decadenza, a norma dell'art. 26 del suindicato
capitolato generale, formulare la relativa riserva inserendola tempestivamente nel verbale di ripresa
dei lavori o, prima ancora, nel verbale di sospensione quando questa è palesemente illegittima perché
causata da difetti di imprevidenza dell'Amministrazione appaltante e tale da rilevare immediatamente
la sua potenziale incidenza negativa sul costo dell'opera, esponendo, nel modo e nei termini indicati dalla
legge, gli elementi atti ad individuare la sua pretesa nel titolo e nella somma, nonché a confermare la
suddetta riserva all'atto della sottoscrizione del conto finale. Pertanto, l'appaltatore se non ha iscritto
le riserve come previsto dall'art. 16 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, decade dalle stesse a norma dell'art.
26 del capitolato generale per le opere di competenza dello Stato il cui contenuto non costituisce
clausola contrattuale vessatoria atteso che è efficace ancorché non approvata specificamente per
iscritto, in quanto, ai fini dell'applicabilità dell'art. 1341, comma 2, c.c. ai contratti di appalto di opera
pubblica, è necessario che l'Amministrazione appaltante predisponga unilateralmente la singola clausola
contrattuale vessatoria, mentre detta norma non è operante allorché i contraenti richiamino nella sua
interezza il capitolato generale di appalto come parte integrante del contratto, atteso che in siffatta
ipotesi ricorre la figura non del contratto per adesione (con la conseguente soggezione a specifica
approvazione per iscritto delle clausole onerose), bensì del contratto a relazione perfetta nel quale il
riferimento al capitolato deve essere considerato come il risultato di una scelta concordata, diretta
all'assunzione di uno schema al quale le parti si riportano con una formula denotante, sia pure in modo
sintetico, l'effettiva conoscenza ed accettazione di tutte le clausole ivi contenute” (Tribunale Vercelli,
29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 in nota di
Monteverde).
22 “In tema di appalto di opere pubbliche, la "ratio", ed il conseguente limite di applicabilità, dell'art.
16 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, il quale prevede che della ripresa dei lavori dopo la disposta sospensione
debba essere compilato apposito processo verbale, risiede nell'esigenza di certezza in ordine al
computo dei termini di esecuzione delle opere; ne consegue che la mancata redazione di detto verbale
non fa venir meno l'onere, la cui osservanza è stabilita a pena di decadenza, di iscrizione tempestiva
delle riserve da parte dell'appaltatore che intenda far valere nei confronti dell'amministrazione il
diritto ai maggiori compensi o alla reintegrazione dei pregiudizi derivanti dalla sospensione, avendo
quest'ultimo comunque la possibilità di esplicare dette riserve nel registro di contabilità” (Corte Cass.,
Sezione I, 2 ottobre 2001, n. 12203, Soc. Alsco Constral c. Az. Energetica consorziale e altro, Giust.
civ. Mass. 2001, 1710).
23 “In caso di sospensione dei lavori di un appalto di opera pubblica disposta per questioni tecniche e
per i quali non è stata poi ordinata la ripresa, e di successiva risoluzione del contratto, il direttore dei
lavori è responsabile dei danni causati alla amministrazione appaltante dalla mancata chiusura della
contabilità tecnica dei lavori” (Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale regionale per il Veneto, 11 agosto
2000, n. 972, Giur. bollettino legisl. tecnica 2001, 200).
24 “La natura di atto interno della relazione del direttore dei lavori non vale ad escluderne
l'accessibilità, tanto più ove si consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa
dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attività di valutazione che ha le
caratteristiche di un procedimento amministrativo di definizione delle controversie, soggetto al
principio di imparzialità ed i cui atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono
sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha, altresì, l'obbligo di
consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione <separata e segreta> del collaudatore, prevista
dall'art. 100 r.d. 5 maggio 1895 n. 350, in quanto atto necessario del procedimento di collaudo, reso nei
confronti dell'amministrazione e dell'appaltatore” (Cons. Stato, Sezione IV, 10 dicembre 1998, n. 1771,
Soc. Carpineto Costruzioni Generali c. ANAS e altro, Foro amm. 1998, f. 11-12 solo in massima).
25 “In tema di appalto di opere pubbliche, l'art. 64 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, ove prevede un
termine massimo di trenta giorni per la sottoscrizione da parte dell'appaltatore del conto finale, affida
all'amministrazione committente la concreta fissazione di detto termine, ma ne prescrive la congruità,
cioè l'effettiva idoneità a consentire all'appaltatore stesso di esaminare analiticamente il conto, per la
formulazione delle eventuali pretese che egli è venuto ad avanzare in quella sede. Tale norma, pertanto,
non attribuisce all'amministrazione poteri discrezionali ed autoritativi, restando sindacabile dal giudice
ordinario, a tutela dei diritti soggettivi dell'altro contraente, l'attitudine del termine assegnato a
soddisfare le indicate esigenze” (Corte Cass., Sezioni Unite, 19 luglio 1990, n. 7379, IACP Udine c.
Società Guidi costruzioni, Giust. civ. Mass. 1990, fasc. 7).
26 “L'art. 64 r.d. n. 350 del 1895 non esige particolari formalità e formule preventivate per la
conferma delle riserve in precedenza espresse, ma richiede soltanto una qualsiasi manifestazione di
volontà dell'appaltatore idonea a rendere edotta la stazione appaltante dell'intendimento di non
abbandonare le pretese già avanzate” (Corte Cass., Sezione I, 12 ottobre 2000, n. 13589, Comune di
Rieti c. Cerbara e altro, Urbanistica e appalti 2001, 741 nota di De Francesca).
27 “In tema di appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 d.P.R. n. 1063 del 1962 e 54 e 64 r.d. n.
350 del 1895, l'iscrizione delle riserve sul registro di contabilità è condizione necessaria ma non
sufficiente per la loro efficacia, essendo indispensabile, a questo fine, anche la loro conferma all'atto
della sottoscrizione sul conto finale” (Corte Cass., Sezione I, 7 dicembre 1996, n. 10920, Borean c.
Comune di Fanna, Giust. civ. Mass. 1996, 1691).
“In tema di appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 del d.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 e 54 e 64
del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, l'iscrizione delle riserve sul registro di contabilità è condizione
necessaria ma non sufficiente per la loro efficacia, essendo indispensabile, a questo fine, anche la loro
conferma all'atto della sottoscrizione sul conto finale” (Corte Cass., Sezione I, 16 settembre 1992, n.
10582, Ministero tesoro c. Società National Prelimento, Giust. civ. Mass. 1992, fasc. 8-9).
“In materia di appalto di opere pubbliche l'appaltatore non è esonerato dall'obbligo di proporre
tempestiva riserva, in caso di ritardata consegna dei lavori, salva la decorrenza del relativo termine dal
momento in cui si manifesta obiettivamente, secondo indici di media diligenza e di buona fede, la
rilevanza causale del fatto rispetto al maggior onere incontrato dall'appaltatore, il quale è poi tenuto
ad esplicare la riserva nelle successive registrazioni e nel conto finale; nè detto onere viene meno se le
difficoltà insorte nell'esecuzione dei lavori e che determinano la pretesa di maggiori compensi derivino
da insufficienza del progetto elaborato dalla pubblica amministrazione e, cioè, per colpa di quest'ultima
nella fase precontrattuale oppure dalla mancata allegazione del verbale di consegna dei lavori” (Corte
Cass., Sezione II, 8 ottobre 1981, n. 5300, Società Alben c. Consorzio bonifica grossetana e altro,
Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 10).
28 “In tema di appalti assoggettati a disciplina pubblicistica, l'appaltatore che, in relazione a situazioni
sopravvenute, intenda far valere pretese relative a compensi aggiuntivi rispetto al prezzo contrattuale
ha l'onere di inserire, nella contabilità, formali riserve entro il momento della prima iscrizione
successiva all'insorgenza della situazione integrante la fonte delle vantate ragioni, e ciò anche con
riferimento a quelle situazioni di non immediata portata onerosa, la potenzialità dannosa delle quali si
presenti, peraltro, già dall'inizio obbiettivamente apprezzabile - secondo criteri di media diligenza e di
buona fede - e consenta, pertanto, una corretta valutazione della situazione in base ai dati disponibili,
onde segnalare, conseguentemente, alla parte committente il presumibile, maggiore esborso da
affrontare” (Corte Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13339, Impr. Testa geom. c. Provincia
Regionale di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
29 A questo proposito, è però doveroso dare atto di una giurisprudenza, peraltro minoritaria, che
ricostruisce in termini presunzione semplice di accettazione, come tale vincibile in giudizio, la mancata
conferma in sede di conto finale (o, nella dizione usata dal R.D. 350/1895, stato finale) delle riserve già
apposte in sede di contabilità di cantiere.
Per quanto già detto in precedenza, l’intero sistema delle riserve e delle eccezioni è posto a tutela di un
interesse pubblico e pertanto – a mio modo di vedere – la loro mancata riproposizione in sede di conto
finale costituisce presunzione iuris et de iure di accettazione delle risultanze del conto finale.
Ad ogni modo, per tale differente giurisprudenza si vedano Corte Cass., Sezione I, 18 febbraio 1999, n.
1347, Soc. Fasano Costruzioni c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Giust. Civ. Mass. 1999, 424 (“In
tema di appalto di opere pubbliche, l'art. 64 del r.d. n. 350 del 1895, secondo il quale, se l'appaltatore
non sottoscrive il conto finale nel termine fissatogli, o se lo sottoscrive senza confermare le domande
già formulate nei modi prescritti nel registro di contabilità, il conto finale si avrà come da lui
definitivamente accettato, riconduce alla mancata conferma delle riserve già iscritte, una presunzione
di accettazione del conto, che ha natura relativa, ed è, quindi, superabile con la prova di una positiva
volontà dell'appaltatore contraria alla rinuncia alle pretese oggetto delle riserve”) e Corte Cass.,
Sezione I, 20 dicembre 1994, n. 10949, Ruggirello c. Provincia di Trapani, Giust. Civ. Mass. 1994, fasc.
12 (“In tema di appalto di opera pubblica, la disposizione di cui al comma 3 dell'art. 64 r.d. 25 maggio
1895 n. 350 - secondo il quale se l'appaltatore non firma il conto finale nel termine fissatogli il conto
stesso si avrà da lui come definitivamente accettato - riconduce alla mancata sottoscrizione con
l'effetto della decadenza dal potere di impugnazione del conto finale (intesa quale sanzione ricollegata
automaticamente all'omissione di siffatto onere), bensì una presunzione di accettazione del conto che,
in via mediata, rende infondata l'impugnazione del conto medesimo, appunto perché accettato. Trattasi
di presunzione relativa, l quale perde efficacia probatoria e non può determinare la sua valenza
indiziaria di fronte ad una manifestazione di volontà dell'appaltatore, espressa in modo positivo ed
univoco, di non accettazione del conto finale”).
30 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1036.
31 “Ai sensi dell'art. 101 comma 1 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, il collaudatore, ove rilevi una lieve
discordanza tra la contabilità e lo stato di fatto, ha l'obbligo di approfondire le proprie indagini per poi
rettificare, se del caso, il conto finale; pertanto, se dal processo verbale di collaudo non risulti
osservato tale adempimento, consegue l'illegittimità del decreto approvativo della contabilità finale e
del certificato di collaudo” (Corte Conti, Sezione Contributiva, 28 novembre 1985, n .1601, Provveditore
regionale opere pubbliche Puglia, Cons. Stato 1986, II, 250).
32 “La natura di atto interno della relazione del direttore dei lavori non vale ad escluderne
l'accessibilità, tanto più ove si consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa
dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attività di valutazione che ha le
caratteristiche di un procedimento amministrativo di definizione delle controversie, soggetto al
principio di imparzialità ed i cui atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono
sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha, altresì, l'obbligo di
consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione <separata e segreta> del collaudatore, prevista
dall'art. 100 r.d. 5 maggio 1895 n. 350, in quanto atto necessario del procedimento di collaudo, reso nei
confronti dell'amministrazione e dell'appaltatore” (Cons. Stato, Sezione IV, 10 dicembre 1998, n. 1771,
Soc. Carpineto costruz. gen. c. ANAS e altro, Foro amm. 1998, f. 11-12 solo in massima).
“L'Amministrazione ha l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione separata e
segreta del collaudatore prevista dall'art. 100 r.d. 25 maggio 1895 n. 350” (T.A.R. Puglia –Bari, Sezione
II, 16 febbraio 1996, n. 36, Soc. Pascazio c. Comune di Bari, T.A.R. 1996, I, 1557).
“L'amministrazione ha l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione <separata e
segreta> del collaudatore prevista dall'art. 100 r.d. n. 350 del 1895, sia perché è atto necessario al
procedimento di collaudo e non già atto facoltativo, nè meramente interno, non essendo resa solo in
favore dell'amministrazione ma anche dell'appaltatore; sia perché l'ostensione discende dal principio
generale dell'ordinamento secondo cui non può essere negata la conoscenza di un atto che afferisce
immediatamente alla sfera giuridica soggettiva del cittadino; sia perché l'art. 24 legge n. 241 del 1990
e l'art. 8 del d.P.R. n. 352 del 1992, statuiscono che il diritto alla riservatezza trova il suo limite nel
diritto del richiedente di prendere visione degli atti dei procedimento la cui conoscenza sia necessaria
per curare o difendere i propri interessi giuridici” (T.A.R. Veneto, Sezione II, 25 marzo 1994, n. 337,
Fallimento Imce c. Comune di Portogruaro, Riv. giur. edilizia 1994, I, 1135).
33 “Nell'ambito della disciplina pubblicistica dell'appalto, l'onere dell'appaltatore di inserire le proprie
pretese nei confronti dell'amministrazione o dell'ente appaltante nel registro di contabilità e nel conto
finale e, quindi, nel certificato di collaudo ex art. 91 e 107 del r.d. n. 350 del 1895, riguarda le sole
istanze inerenti alla contabilizzazione del corrispettivo contrattuale delle opere eseguite od
eseguende, ma non già anche le riserve per eventuale revisione dei prezzi, con riguardo alle quali ultime
è sufficiente che la relativa domanda sia comunque presentata <prima della firma del certificato di
collaudo> senza che sia necessaria la sua riproduzione in quel documento” (Corte Cass., Sezione I, 16
giugno 1997, n. 5373, Comune di Ceglie Messapica c. Impr. Sardella, Giust. civ. Mass. 1997, 991).
34 Peraltro soggetto a prescrizione decennale e non quinquennale, con palese scostamento, pertanto, da
quanto previsto dall’art. 2948 c. 4 c.c..
“La prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2948 n. 4 c.c. per tutto ciò che deve pagarsi
periodicamente ad anno o in termini più brevi si riferisce alle obbligazioni periodiche e di durata,
caratterizzate dal fatto che la prestazione è suscettibile di adempimento solo con il decorso del
tempo, sicché anche gli interessi previsti dalla stessa disposizione debbono rivestire il connotato della
periodicità. La disposizione non è pertanto applicabile in difetto del richiamato requisito della
periodicità agli interessi moratori di fonte legale dovuti a causa del ritardo nel pagamento del saldo nel
compenso revisionale, ai sensi della l. 21 dicembre 1974 n. 700 e dell'art. 36 d.P.R. 16 luglio 1962 n.
1063 da versarsi in unica soluzione” (Corte Cass., Sezione I, 6 marzo 1998, n. 2498, Ente Autonomo
Acquedotto Pugliese c. Impresa Di battista, Giust. civ. Mass. 1998, 527).
( da www.altalex.it )