ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliMan essionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessio liProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProf ualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiPr ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliMan essionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessio liProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProf ualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiPr ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliMan 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ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliMan essionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessio liProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProf 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liProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProf con Cd-Rom ualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiPr ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliMan essionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessio Gli adempimenti legislativi in campo ambientale sono complessi, numerosi e in molti casi gravosi per le liProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProf aziende. Le modifiche legislative introdotte dal Nuovo Codice dell’Ambiente hanno inoltre sostanzialmente ualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiPr innovato la disciplina giuridica e tecnica di molti dei temi oggetto della materia. ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliMan La presente Opera si propone come un valido supporto per gli operatori del settore; in essa si potranno essionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessio trovare non soltanto il riferimento normativo ma anche le informazioni e le linee guida di ausilio per lo liProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionali ManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProfessionaliManualiProf Manuali Professionali Manuali Professionali Manuali Professionali Manuale Ambiente 2013 Manuale Ambiente 2013 ISBN 978-88-217-4428-0 00140118 Manuale Ambiente 2013 svolgimento delle proprie attività. • La normativa ambientale • Attività ispettiva e vigilanza in materia ambientale • Enti, istituzioni ed associazioni • Il diritto di informazione in materia ambientale • Valutazione di impatto ambientale • La tutela delle acque • Inquinamento del suolo e bonifica • Rifiuti e imballaggi • Inquinamento atmosferico • Inquinamento elettromagnetico •I nquinamento acustico • Attività a rischio di incidente rilevante • Sostanze e preparati pericolosi • Energia • I sistemi di gestione ambientale • Le prescrizioni legali nell’ambito dei SGA • L’audit ambientale • Aspetti finanziari per la gestione dell’ambiente Nel CD ROM allegato la documentazione aggiornata di supporto ai temi trattati nel Volume. 85,00 I.V.A. INCLUSA copertina.indd 1 28/06/13 09:09 QUESTO EBOOK È UN'ANTEPRIMA GRATUITA Per ordinare la versione integrale utilizzare il link SHOPWKI.it o rivolgersi all’agente di zona PROPRIETÀ LETTERARIA RISERVATA © 2013 Wolters Kluwer Italia S.r.l Strada I, Palazzo F6 - 20090 Milanofiori Assago (MI) ISBN: 9788821744280 Il presente file può essere usato esclusivamente per finalità di carattere personale. I diritti di commercializzazione, traduzione, di memorizzazione elettronica, di adattamento e di riproduzione totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi. La presente pubblicazione è protetta da sistemi di DRM. La manomissione dei DRM è vietata per legge e penalmente sanzionata. L’elaborazione dei testi è curata con scrupolosa attenzione, l’editore declina tuttavia ogni responsabilità per eventuali errori o inesattezze. PRESENTAZIONE Per ambiente si intende l’ecosistema ovvero il patrimonio naturale che è a disposizione dell’uomo in quanto eredità che gli proviene dalle passate generazioni e che ha l’obbligo morale e giuridico di consegnare, intatto nelle sue peculiarità, a quelle future. Questo manuale è stato concepito avendo in mente come destinatari coloro che vogliono conoscere più da vicino gli aspetti ambientali (acqua, aria, rifiuti, suolo) connessi alla presenza di un sito aziendale in un contesto naturale e/o urbano e/o industriale. In particolare lo scopo di questo volume è quello di dare una panoramica a 360º di tutte le problematiche legate all’ambiente ed in particolare allo sviluppo sostenibile inteso come sviluppo di momenti positivi di crescita per il sistema umano coniugati con una corretta crescita industriale per il benessere delle generazioni future. A tale scopo sono stati inseriti alcuni capitoli che illustrano i sistemi di gestione ambientale quali strumento per raggiungere l’eccellenza ambientale nell’ottica di uno sviluppo sostenibile. In questo volume sono raccolte l’esperienza professionale che i singoli autori mettono a disposizione dei lettori in modo semplice e didattico. L’opera è articolata in 18 capitoli i quali, qualora la trattazione dell’argomento lo richieda, sono suddivisi in sezioni, paragrafi e sottoparagrafi. Ciascun capitolo inoltre è corredato da un sommario al fine di rendere più agevole la ricerca e la consultazione degli argomenti trattati. Il CD ROM di corredo all’opera contiene una selezione della normativa portante citata nella parte espositiva. Il presente volume è aggiornato al 5 luglio 2013. VI L’opera è stata realizzata con la collaborazione di: — Bilanzone Carmela (Cap. 5) — Bordin Alessandro (Cap. 18) — Bovino Claudio (Cap. 8) — Cinquina Patrizia (Cap. 7, 15, e 17) — Demaldé Pier Luigi (Capp. 12 e 13) — Guccione Paola (Cap. 6) — Lodi Luciano (Cap. 15) — Mari Renato (Cap. 13) — Romano Laura (Capp. 9, 10, 11, 14 e 16) — Scarcella Alessio (Capp. 1, 2, 3 e 4) Manuale Ambiente 2013 Sommario VII Sommario CAPITOLO 1 LA NORMATIVA AMBIENTALE (Alessio Scarcella) 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. 1.10. 1.11. 1.12. 1.13. 1.14. 1.15. 1.16. Concetto di ambiente.................................................................................. Le fonti in generale .................................................................................... La Costituzione e l’ambiente ..................................................................... Le norme di principio del diritto internazionale. Il principio dello sviluppo sostenibile .................................................................................... Le norme di principio del diritto comunitario ............................................ Le norme comunitarie ................................................................................ Le norme internazionali non comunitarie .................................................. Atti statali e regionali aventi forza di legge o regolamenti......................... Il quadro giuridico della tutela dell’aria e dell’atmosfera .......................... 1.9.1. Normative sui valori limite di accettabilità dell’aria e il loro controllo ...................................................................................... 1.9.2. Normative contro l’inquinamento derivante da impianti industriali ............................................................................................ 1.9.3. Normative contro l’inquinamento derivanti da impianti termici non industriali .............................................................................. 1.9.4. Normative sui motori e sui carburanti ......................................... 1.9.5. Normative sulle caratteristiche costruttive dei motori ai fini della riduzione dell’inquinamento ............................................... 1.9.6. Normative sul traffico e la viabilità urbana ................................. 1.9.7. Normative che ratificano accordi internazionali sui grandi problemi planetari di tutela dell’atmosfera della Terra nel suo complesso .................................................................................... Il quadro giuridico della tutela delle acque e la sua evoluzione ................. 1.10.1. Gli obiettivi della gestione delle acque........................................ 1.10.2. Pianificazione idrica .................................................................... 1.10.3. La salvaguardia dei livelli di quantità d’acqua ............................ 1.10.4. Gli scarichi idrici ......................................................................... Il quadro giuridico della gestione dei rifiuti risultante dal D.Lgs. n. 152/2006 .................................................................................................... La nuova disciplina in materia di danno ambientale dettata dal D.Lgs. n. 152/2006 .................................................................................................... 1.12.1. Il quadro giuridico delle conseguenze dei danni ambientali e della bonifica ambientale dei siti inquinati .................................. Il quadro normativo contro l’inquinamento acustico ................................. Il quadro giuridico della tutela contro l’inquinamento elettromagnetico ... Il quadro giuridico delle industrie insalubri ............................................... Il quadro giuridico delle attività con rischi di incidenti rilevanti ............... 1 3 5 9 13 22 25 27 31 31 35 42 44 44 47 48 50 53 54 54 56 62 75 86 100 103 106 108 Manuale Ambiente 2013 VIII 1.17. 1.18. Il quadro giuridico delle autorizzazioni ambientali: l’autorizzazione integrata ambientale ................................................................................... 1.17.1. Autorizzazioni assorbite dall’autorizzazione integrata ambientale ............................................................................................... 1.17.2. Autorità competenti a ricevere la domanda e rilasciare l’autorizzazione..................................................................................... Il quadro giuridico della Valutazione di Impatto Ambientale .................... 1.18.1. La procedura VAS ....................................................................... 115 124 124 125 130 CAPITOLO 2 ATTIVITÀ ISPETTIVA E VIGILANZA IN MATERIA AMBIENTALE (Alessio Scarcella) 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Attività conoscitiva, vigilanza e ispezione ................................................. 2.1.1. Previsione della vigilanza amministrativa per specifici settori ambientali .................................................................................... Organismi pubblici preposti alla vigilanza in materia ambientale ............. 2.2.1. Agenzia per la Protezione dell’ambiente e servizi tecnici (APAT) ........................................................................................ 2.2.2. Le Province.................................................................................. 2.2.3. Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ... 2.2.4. Carabinieri, Polizia di Stato, Corpo forestale, Capitanerie di Porto ............................................................................................ Le potestà amministrative connaturate o connesse all’ispezione ............... Attività ispettiva e compiti di polizia giudiziaria ....................................... 135 136 137 137 139 139 140 147 149 CAPITOLO 3 ENTI, ISTITUZIONI ED ASSOCIAZIONI (Alessio Scarcella) 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. Competenze e funzioni tra Stato, Regioni ed Enti locali............................ 3.1.1. Il decentramento degli anni Novanta ........................................... 3.1.2. Poteri di sostituzione dello Stato ................................................. 3.1.3. La generale competenza regionale .............................................. 3.1.4. Esclusioni della competenza regionale ........................................ 3.1.5. Materie di competenza statale ..................................................... Competenze ed attribuzioni delle Province e dei Comuni ......................... 3.2.1. Competenze proprie degli enti locali (Province e Comuni)......... 3.2.2. Delega agli enti locali (Province e Comuni) di svolgere funzioni regionali .............................................................................. Compiti del MATTM ................................................................................. Compiti degli altri Ministeri....................................................................... L’organizzazione del MATTM .................................................................. Enti e organi amministrativi con competenze ambientali .......................... 151 152 152 154 155 156 160 160 161 162 168 169 170 Sommario IX CAPITOLO 4 IL DIRITTO DI INFORMAZIONE IN MATERIA AMBIENTALE (Alessio Scarcella) 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. Premessa .................................................................................................... Evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia di informazione ambientale .................................................................................................. Il D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 195 ................................................................ 4.3.1. Tutela giurisdizionale .................................................................. Le discipline settoriali dell’accesso alle informazioni ambientali.............. 4.4.1. Valutazione d’Impatto Ambientale e Valutazione Ambientale Strategica ..................................................................................... 4.4.2. Rifiuti .......................................................................................... 4.4.3. Autorizzazione Integrata Ambientale .......................................... 4.4.4. Attività industriali a rischio di incidente rilevante....................... 179 180 182 185 186 187 188 188 189 CAPITOLO 5 VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE (Carmela Bilanzone) 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. Premessa .................................................................................................... Definizioni ................................................................................................. 5.2.1. Valutazione d’impatto ambientale ............................................... 5.2.2. Progetto ....................................................................................... 5.2.3. Autorizzazione............................................................................. 5.2.4. Studio d’impatto ambientale ........................................................ 5.2.5. Verifica di assoggettabilità (Screening)....................................... 5.2.6. Definizione dello studio d’impatto ambientale (Scoping) ........... Soggetti ...................................................................................................... 5.3.1. Committente, Proponente ............................................................ 5.3.2. Pubblico ....................................................................................... 5.3.3. Autorità competente .................................................................... 5.3.4. Commissione Tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS .......................................................................................... Normativa di riferimento............................................................................ 5.4.1. Normativa comunitaria ................................................................ 5.4.2. Normativa nazionale .................................................................... Categorie di opere ...................................................................................... 5.5.1. Generalità .................................................................................... 5.5.2. Opere soggette a VIA statale (e regionale) .................................. 5.5.3. Opere soggette a VIA e screening regionale ............................... Il procedimento di VIA .............................................................................. 5.6.1. Procedura di VIA (statale e regionale) ........................................ 5.6.2. Verifica di assoggettabilità o procedura di screening .................. 5.6.3. Definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale o procedura di scoping.................................................................... 5.6.4. Lo studio d’impatto ambientale ................................................... 191 191 191 192 193 194 195 196 196 196 197 198 199 201 201 202 205 205 207 208 210 210 210 211 212 Manuale Ambiente 2013 X 5.6.5. 5.6.6. 5.6.7. 5.7. 5.8. Presentazione della domanda di VIA .......................................... Informazione e svolgimento della consultazione......................... Istruttoria tecnica: valutazione dello studio di impatto ambientale e degli esiti della consultazione ............................................ 5.6.8. La decisione e il provvedimento di valutazione di impatto ambientale ................................................................................... 5.6.9. Il monitoraggio ............................................................................ Procedure “speciali” ................................................................................... 5.7.1. Interventi: opere strategiche ........................................................ Procedure collegate alla VIA: VAS, AIA, VINCA .................................... 5.8.1. Valutazione Ambientale Strategica (VAS) .................................. 5.8.2. Autorizzazione integrata ambientale (AIA)................................. 5.8.3. Valutazione di incidenza (VINCA). ............................................ 217 218 219 220 222 223 223 225 225 229 229 CAPITOLO 6 LA TUTELA DELLE ACQUE (Paola Guccione) 6.1. 6.2. 6.3. La normativa in vigore ............................................................................... 6.1.1. Il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ..................................................... 6.1.2. Parte Terza. Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall’inquinamento e di gestione delle risorse idriche ....................................................... La disciplina degli scarichi......................................................................... 6.2.1. Premessa ...................................................................................... 6.2.2. Definizioni ................................................................................... 6.2.3. Lo scarico .................................................................................... 6.2.4. Le acque reflue ............................................................................ 6.2.5. Disposizioni generali ................................................................... 6.2.6. Acque reflue industriali ............................................................... 6.2.7. Acque reflue urbane .................................................................... 6.2.8. Autorizzazione agli scarichi ........................................................ 6.2.9. Controllo degli scarichi ............................................................... 6.2.10. Sanzioni ....................................................................................... 6.2.11. Le aree sensibili ........................................................................... Gli obiettivi di qualità ................................................................................ 6.3.1. Generalità .................................................................................... 6.3.2. Obiettivo di qualità ambientale.................................................... 6.3.3. Identificazione e classificazione dello stato di qualità dei corpi idrici ............................................................................................ 6.3.4. Individuazione e perseguimento dell’obiettivo di qualità ambientale ................................................................................... 6.3.5. Obiettivo di qualità per specifica destinazione ............................ 6.3.6. Informazioni sullo stato di qualità delle acque ............................ 233 233 233 238 238 238 241 241 247 258 265 269 273 278 283 289 289 290 300 305 306 323 Sommario XI CAPITOLO 7 INQUINAMENTO DEL SUOLO E BONIFICA (Patrizia Cinquina) 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.7. 7.8. 7.9. Suolo .......................................................................................................... Legislazione ............................................................................................... 7.2.1. Legislazione comunitaria............................................................. 7.2.2. Legislazione nazionale ................................................................ Bonifica di siti contaminati ........................................................................ 7.3.1. Procedure operative e amministrative ......................................... 7.3.2. Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione.............................. 7.3.3. Accordi di programma ................................................................. 7.3.4. Siti soggetti a sequestro e i controlli ............................................ 7.3.5. Bonifica da parte dell’amministrazione ....................................... 7.3.6. Censimento e anagrafe dei siti da bonificare ............................... 7.3.7. Siti di interesse nazionale e regionali .......................................... 7.3.8. Siti di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale .................................................................................... La disciplina penale del D.Lgs. n. 152/2006 .............................................. Allegati al Titolo V del D.Lgs. n. 152/2006 ............................................... Programma straordinario nazionale per il recupero economico produttivo di siti industriali inquinati .......................................................................... Lo stato di attuazione degli interventi in Italia ........................................... 7.7.1. Accordi di programma quadro e Accordi di programma in materia di bonifiche: mappatura da amianto................................ 7.7.2. Il confronto con le procedure applicate dell’analisi di rischio ai siti contaminati in altri paesi europei ........................................... Progetto di bonifica ambientale.................................................................. Analisi di rischio ........................................................................................ 7.9.1. Criteri generali per l’analisi di rischio sanitario ambientale ........ 7.9.2. Concetti e principi base ............................................................... 7.9.3. Componenti dell’analisi di rischio da parametrizzare ................. 7.9.4. Contaminanti indice..................................................................... 7.9.5. Sorgenti ....................................................................................... 7.9.6. Le vie e le modalità di esposizione .............................................. 7.9.7. I recettori o bersagli della contaminazione .................................. 7.9.8. Punto di conformità per le acque sotterranee............................... 7.9.9. Criteri di accettabilità del rischio cancerogeno e dell’indice di rischio .......................................................................................... 7.9.10. Procedure di calcolo e stima del rischio ...................................... 7.9.11. Procedura di validazione ............................................................. 7.9.12. L’analisi di rischio per i siti contaminati ..................................... 7.9.13. La valutazione del rischio ............................................................ 7.9.14. Costruzione del Modello Concettuale del Sito ............................ 7.9.15. Sorgente di contaminazione......................................................... 7.9.16. Selezione degli inquinanti indicatori ........................................... 7.9.17. Calcolo del rischio e degli obiettivi di bonifica sito-specifici ..... 327 329 329 332 336 338 341 341 342 342 342 343 345 346 347 348 349 352 354 356 359 361 362 362 362 362 363 363 363 364 364 364 364 365 366 367 367 370 Manuale Ambiente 2013 XII CAPITOLO 8 RIFIUTI E IMBALLAGGI (Claudio Bovino) 8.1. 8.2. 8.3. 8.4. 8.5. 8.6. 8.7. 8.8. La normativa sui rifiuti............................................................................... 8.1.1. Normativa comunitaria ................................................................ 8.1.2. Normativa nazionale .................................................................... La gestione dei rifiuti ................................................................................. 8.2.1. Parte Quarta del TUA: struttura e campo di applicazione ........... 8.2.2. Principi ........................................................................................ 8.2.3. Criteri di priorità nella gestione dei rifiuti ................................... 8.2.4. Definizioni ................................................................................... 8.2.5. Nozione di rifiuto ........................................................................ 8.2.6. Produttore e detentore dei rifiuti .................................................. 8.2.7. Classificazione dei rifiuti ............................................................. 8.2.8. Particolari categorie di rifiuti ....................................................... 8.2.9. Ripartizione delle competenze..................................................... Le fasi della gestione.................................................................................. 8.3.1. Generalità .................................................................................... 8.3.2. Raccolta e Trasporto .................................................................... 8.3.3. Deposito (temporaneo, provvisorio e permanente)...................... 8.3.4. Recupero...................................................................................... 8.3.5. Smaltimento................................................................................. 8.3.6. La gestione integrata dei rifiuti urbani......................................... Albo Nazionale Gestori Ambientali ........................................................... 8.4.1. Generalità .................................................................................... 8.4.2. Procedure di iscrizione ................................................................ 8.4.3. Categorie e classi di iscrizione .................................................... Autorizzazioni ............................................................................................ 8.5.1. Generalità .................................................................................... 8.5.2. Procedura ordinaria ..................................................................... 8.5.3. Procedure semplificate ................................................................ Adempimenti documentali ......................................................................... 8.6.1. Formulario di identificazione dei rifiuti (FIR) ............................. 8.6.2. Registro di carico e scarico .......................................................... 8.6.3. Modello Unico di Dichiarazione ambientale (MUD) .................. 8.6.4. Il SISTRI ..................................................................................... Imballaggi .................................................................................................. 8.7.1. Generalità .................................................................................... 8.7.2. Definizioni e requisiti degli imballaggi ....................................... 8.7.3. Obblighi dei produttori e degli utilizzatori .................................. 8.7.4. Obblighi della Pubblica Amministrazione................................... 8.7.5. I Consorzi di Filiera ..................................................................... Sanzioni...................................................................................................... 375 375 380 382 382 389 390 400 403 412 414 423 433 439 439 441 444 448 449 458 461 461 466 468 480 480 484 488 491 493 499 506 510 526 526 528 532 538 539 544 Sommario XIII CAPITOLO 9 INQUINAMENTO ATMOSFERICO (Laura Romano) 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 9.5. L’inquinamento atmosferico ...................................................................... 9.1.1. Definizione .................................................................................. 9.1.2. Cause dell’inquinamento atmosferico ......................................... 9.1.3. Tipologia di inquinanti ................................................................ 9.1.4. L’inquinamento transfrontaliero .................................................. 9.1.5. Monitoraggio dell’inquinamento ................................................. La nuova disciplina della tutela dell’aria e della riduzione delle emissioni in atmosfera ....................................................................................... 9.2.1. L’autorizzazione alle emissioni ................................................... 9.2.2. Valori limite di emissione e prescrizioni ..................................... 9.2.3. Grandi impianti di combustione .................................................. 9.2.4. Raccolta e trasmissione dati sulle emissioni dei grandi impianti di combustione ............................................................................ 9.2.5. Impianti termici civili .................................................................. 9.2.6. Combustibili ................................................................................ 9.2.7. L’andamento delle emissioni in Italia.......................................... La nuova disciplina per la qualità dell’aria (immissioni) ........................... Emissioni di gas serra................................................................................. Autorizzazione Integrata Ambientale......................................................... 549 549 549 551 556 558 559 560 569 570 573 573 575 578 579 583 586 CAPITOLO 10 INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO (Laura Romano) 10.1. 10.2. 10.3. 10.4. 10.5. Introduzione ............................................................................................... Cenni di elettromagnetismo ....................................................................... Fonti di emissione ...................................................................................... 10.3.1. Le Basse Frequenze ..................................................................... 10.3.2. Le Alte Frequenze ....................................................................... Aspetti sanitari e quadro regolamentare ..................................................... 10.4.1. Effetti biologici............................................................................ 10.4.2. Tutela sanitaria e principi precauzionali ...................................... 10.4.3. Normativa comunitaria ................................................................ 10.4.4. Normativa nazionale .................................................................... Radiazioni luminose ................................................................................... 593 594 596 596 599 600 600 602 604 604 620 CAPITOLO 11 INQUINAMENTO ACUSTICO (Laura Romano) 11.1. 11.2. Premessa .................................................................................................... La normativa comunitaria .......................................................................... 11.2.1. Direttiva 2007/34/CE................................................................... 11.2.2. Direttiva 2003/44/CE................................................................... 623 624 626 626 Manuale Ambiente 2013 XIV 11.3. 11.2.3. Direttiva IPPC ............................................................................. 11.2.4. Direttiva 2000/14/CE................................................................... 11.2.5. Direttiva 2002/49/CE................................................................... La normativa nazionale vigente ................................................................. 11.3.1. “Legge quadro” sull’inquinamento acustico (Legge 26 ottobre 1995, n. 447) ................................................................................ 11.3.2. D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 194: Determinazione e gestione del rumore ambientale ....................................................................... 11.3.3. Provvedimenti di carattere generale ............................................ 11.3.4. Provvedimenti specifici ............................................................... 11.3.5. Infrastrutture di trasporto ............................................................. 626 627 628 628 629 640 650 656 660 CAPITOLO 12 ATTIVITÀ A RISCHIO DI INCIDENTE RILEVANTE (Pier Luigi Demaldé) 12.1. 12.2. 12.3. 12.4. 12.5. 12.6. 12.7. Premessa .................................................................................................... Definizioni ................................................................................................. Campo di applicazione ............................................................................... Obblighi del gestore ................................................................................... 12.4.1. Obblighi del gestore delle attività a rischio di incidente rilevante ....................................................................................... 12.4.2. Piano di emergenza interno ......................................................... 12.4.3. Sistema di Gestione della Sicurezza (SGS) ................................. 12.4.4. Ulteriori adempimenti ................................................................. Il ruolo della pubblica amministrazione ..................................................... 12.5.1. Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare (MATTM) ................................................................................... 12.5.2. Prefetto ........................................................................................ 12.5.3. Regione o Provincia autonoma .................................................... 12.5.4. Provincia...................................................................................... 12.5.5. Comune ....................................................................................... 12.5.6. Comitato tecnico regionale o interregionale (CTR) .................... 12.5.7. Corpo Nazionale Vigili del fuoco (C.N.VV.F.) ........................... Procedure ................................................................................................... 12.6.1. Piani di emergenza esterni ........................................................... 12.6.2. Procedura per la valutazione del rapporto di sicurezza ............... 12.6.3. Informazioni sulle misure di sicurezza ........................................ 12.6.4. Misure di controllo ...................................................................... Sanzioni...................................................................................................... 667 669 669 670 670 674 674 677 680 680 680 681 681 682 683 683 684 684 685 686 686 687 CAPITOLO 13 SOSTANZE E MISCELE PERICOLOSE (Pier Luigi Demaldé – Renato Mari) 13.1. Normativa principale di riferimento ........................................................... 13.1.1. Premessa ...................................................................................... 689 689 Sommario XV 13.2. 690 690 691 693 694 697 698 703 706 709 709 709 711 712 714 715 717 718 722 726 728 729 729 729 734 736 759 761 763 764 765 767 769 Il Regolamento CLP................................................................................... 13.2.1. Introduzione................................................................................. 13.2.2. Entrata in vigore del Regolamento CLP ...................................... 13.2.3. Struttura e aspetti innovativi del Regolamento CLP ................... 13.2.4. Definizioni utili ........................................................................... 13.2.5. Differenze tra il Regolamento CLP e le Direttive DSP-DPP ...... 13.2.6. Classificazione............................................................................. 13.2.7. Etichettatura................................................................................. 13.2.8. Scheda di dati di sicurezza........................................................... 13.2.9 Disciplina sanzionatoria .............................................................. 13.3. Il Regolamento REACH ............................................................................ 13.3.1. Introduzione................................................................................. 13.3.2. Strumenti informatici REACH .................................................... 13.3.3. Struttura del Regolamento REACH............................................. 13.3.4. Entrata in vigore del Regolamento REACH ................................ 13.3.5. Definizioni utili ........................................................................... 13.3.6. Campo d’applicazione del Regolamento REACH....................... 13.3.7. Processo di Registrazione ............................................................ 13.3.8. Processo di Autorizzazione ......................................................... 13.3.9. Processo di Restrizione................................................................ 13.3.10. Disciplina sanzionatoria .............................................................. 13.4. Trasporto merci pericolose ......................................................................... 13.4.1. Premessa ...................................................................................... 13.4.2. L’accordo europeo ADR ............................................................. 13.4.3. Classificazione delle merci pericolose......................................... 13.4.4. Adempimenti normativi............................................................... 13.4.5. Regimi di esenzione .................................................................... 13.4.6. Esclusioni .................................................................................... 13.4.7. Regime sanzionatorio .................................................................. 13.4.8. Controllo dei trasporti su strada................................................... 13.4.9. Consulente per la sicurezza dei trasporti merci pericolose .......... 13.4.10. G.H.S. (Sistema di Armonizzazione Globale) ............................. 13.4.11. S.E.T. (Servizio Emergenze Trasporti)........................................ 13.4.12. Qualità e trasparenza delle imprese di trasporto in un sistema di sicurezza integrato (ISO 9001 e SQAS) ...................................... 13.5. Riferimenti normativi .................................................................................... 770 772 CAPITOLO 14 ENERGIA (Laura Romano) 14.1. Produzione e approvvigionamento ............................................................. 14.1.1. Premessa ...................................................................................... 14.1.2. Liberalizzazione dell’energia elettrica ......................................... 14.1.3. Gli “attori” del sistema energetico............................................... 14.1.4. Domanda di energia elettrica in Italia e sua copertura ................. 781 781 782 784 785 Manuale Ambiente 2013 XVI 14.2. 14.3. 14.1.5. Il ruolo strategico dei combustibili nella produzione di energia elettrica ........................................................................................ 14.1.6. La liberalizzazione del mercato del gas naturale ......................... Consumo e risparmio ................................................................................. 14.2.1. Premessa ...................................................................................... 14.2.2. Contenimento dei consumi degli impianti termici degli edifici... 14.2.3. Rendimento energetico degli apparecchi domestici .................... Energia “rinnovabile”................................................................................. 14.3.1. Promozione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili ............................................................................................ 14.3.2. La vendita e il ritiro dell’energia elettrica ................................... 14.3.3. La qualifica impianti a fonti rinnovabili (IAFR) ......................... 14.3.4. I Certificati Verdi ........................................................................ 14.3.5. I Certificati Bianchi ..................................................................... 14.3.6. La Tariffa Omnicomprensiva (TO) ............................................. 14.3.7. Conto Energia (CE) ..................................................................... 14.3.8. Incentivazione delle FER elettriche diverse dal fotovoltaico ...... 14.3.9. Conto Termico ............................................................................. 14.3.10. Prospetto delle voci di ricavo per gli impianti a fonte rinnovabile ........................................................................................... 786 787 789 789 790 793 794 796 801 806 807 811 813 814 822 827 830 CAPITOLO 15 I SISTEMI DI GESTIONE AMBIENTALE (Patrizia Cinquina) 15.1. 15.2. 15.3. 15.4. 15.5. L’impresa e l’ambiente .............................................................................. Il sistema di gestione ambientale ............................................................... Le norme volontarie in campo ambientale ................................................. Sistema di Gestione Ambientale secondo la norma UNI EN ISO 14001... 15.4.1. Definizioni ................................................................................... 15.4.2. Requisiti generali ......................................................................... 15.4.3. Politica ambientale ...................................................................... 15.4.4. Pianificazione .............................................................................. 15.4.5. Prescrizioni legali e altre ............................................................. 15.4.6. Obiettivi e traguardi..................................................................... 15.4.7. Programmi di gestione ambientale .............................................. 15.4.8. Attuazione e funzionamento ........................................................ 15.4.9. Controlli e azioni correttive ......................................................... 15.4.10. Riesame della direzione ............................................................... Reg. (CE) n. 1221/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009 ........................................................................................... 15.5.1. Linee guida per l’utente che illustrano le misure necessarie per aderire a EMAS ........................................................................... 15.5.2. Procedura per la registrazione delle organizzazioni aventi sede e operanti nel territorio italiano ai sensi del Reg. (CE) n. 1221/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009 ............................................................................ 833 835 836 839 839 839 840 841 844 845 845 846 852 857 858 863 865 Sommario 15.6. 15.7. 15.8. XVII Ecolabel...................................................................................................... 15.6.1. Reg. (CE) n. 66/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009 relativo al marchio di qualità ecologica dell’Unione europea (“Ecolabel UE”) ......................................... 15.6.2. Similitudini tra Ecolabel ed Etichettature e Dichiarazioni Ambientali di tipo I ..................................................................... 15.6.3. L’Ecolabel comunitario ............................................................... Sistemi di gestione per l’energia ................................................................ 15.7.1. Come sono nate le norme sull’Efficienza Energetica .................. 15.7.2. UNI CEI EN ISO 50001 – Dicembre 2011 ................................. 15.7.3. Lo scopo della UNI CEI EN ISO 50001 ..................................... ISO 14064 e ISO 14065: Greenhouse Gases (GHG) – 15.8.1. Potenziale del riscaldamento globale dei gas ad effetto serra ...................................... 869 869 870 870 878 879 879 880 881 CAPITOLO 16 LE PRESCRIZIONI LEGALI NELL’AMBITO DEI SGA (Laura Romano) 16.1. 16.2 16.3. 16.4. Premessa .................................................................................................... Il Regolamento RT-09 di ACCREDIA ...................................................... Elenco dei provvedimenti .......................................................................... Check list legislativa .................................................................................. 887 889 893 902 CAPITOLO 17 L’AUDIT AMBIENTALE (Patrizia Cinquina) 17.1. 17.2. 17.3. 17.4. 17.5. 17.6. 17.7. 17.8. Gli elementi del sistema di gestione ambientale ........................................ 17.1.1. ISO 14000: Sistemi di Gestione Ambientale ............................... 17.1.2. Regolamento EMAS (Reg. (CE) n. 1221/2009) .......................... 17.1.3. Regolamento Ecolabel UE (Reg. (CE) n. 66/2010) ..................... 17.1.4. Sistema di gestione ambientale.................................................... Quadro metodologico di riferimento dell’audit ambientale ....................... L’audit ambientale ..................................................................................... 17.3.1. Principi generali .......................................................................... 17.3.2. Definizioni ................................................................................... Rapporto di audit ....................................................................................... Esecuzione dell’audit ................................................................................. Conoscenze e abilità degli auditor ............................................................. Requisiti per i verificatori ambientali EMAS............................................. 17.7.1. Condizioni per lo svolgimento della verifica e della convalida ... 17.7.2. Elenco Nazionale Verificatori Accreditati................................... 17.7.3. Procedura per l’accreditamento dei verificatori ambientali ......... UNI ISO 14064-3 e ISO 14065 Standard ................................................... 915 915 916 919 921 924 926 926 926 928 928 937 937 939 939 940 941 Manuale Ambiente 2013 XVIII CAPITOLO 18 ASPETTI FINANZIARI PER LA GESTIONE DELL’AMBIENTE (Alessandro Bordin) 18.1. 18.2. Premessa .................................................................................................... Gli strumenti fiscali e l’ambiente ............................................................... 18.2.1. Generalità .................................................................................... 18.2.2. Le tasse ambientali ...................................................................... 18.2.3. Gli incentivi fiscali ...................................................................... Gli strumenti economico-finanziari e l’ambiente ....................................... 18.3.1. Generalità .................................................................................... 18.3.2. I contributi e i finanziamenti europei........................................... 18.3.3. I contributi e i finanziamenti italiani ........................................... Gli aspetti economico-finanziari legati al rischio ambientale d’impresa ... 18.4.1. Il concetto di rischio ambientale .................................................. 18.4.2. L’assicurazione del rischio ambientale. Le polizze esistenti ....... 18.4.3. I finanziamenti ambientali promossi dal settore bancario ........... 18.4.4. Altre modalità di finanziamento: i Project Bond ......................... 947 948 948 949 950 953 953 954 966 971 971 972 976 977 Indice analitico ....................................................................................................... 979 Indice cronologico della documentazione – CD-Rom ............................................ 997 18.3. 18.4. CAPITOLO 1 LA NORMATIVA AMBIENTALE (Alessio Scarcella) SOMMARIO: 1.1. Concetto di ambiente – 1.2. Le fonti in generale – 1.3. La Costituzione e l’ambiente – 1.4. Le norme di principio del diritto internazionale. Il principio dello sviluppo sostenibile – 1.5. Le norme di principio del diritto comunitario – 1.6. Le norme comunitarie – 1.7. Le norme internazionali non comunitarie – 1.8. Atti statali e regionali aventi forza di legge o regolamenti – 1.9. Il quadro giuridico della tutela dell’aria e dell’atmosfera – 1.9.1. Normative sui valori limite di accettabilità dell’aria e il loro controllo – 1.9.2. Normative contro l’inquinamento derivante da impianti industriali – 1.9.3. Normative contro l’inquinamento derivanti da impianti termici non industriali – 1.9.4. Normative sui motori e sui carburanti – 1.9.5. Normative sulle caratteristiche costruttive dei motori ai fini della riduzione dell’inquinamento – 1.9.6. Normative sul traffico e la viabilità urbana – 1.9.7. Normative che ratificano accordi internazionali sui grandi problemi planetari di tutela dell’atmosfera della Terra nel suo complesso – 1.10. Il quadro giuridico della tutela delle acque e la sua evoluzione – 1.10.1. Gli obiettivi della gestione delle acque – 1.10.2. Pianificazione idrica – 1.10.3. La salvaguardia dei livelli di quantità d’acqua – 1.10.4. Gli scarichi idrici – 1.11. Il quadro giuridico della gestione dei rifiuti risultante dal D.Lgs. n. 152/2006 – 1.12. La nuova disciplina in materia di danno ambientale dettata dal D.Lgs. n. 152/2006 – 1.12.1. Il quadro giuridico delle conseguenze dei danni ambientali e della bonifica ambientale dei siti inquinati – 1.13. Il quadro normativo contro l’inquinamento acustico – 1.14. Il quadro giuridico della tutela contro l’inquinamento elettromagnetico – 1.15. Il quadro giuridico delle industrie insalubri – 1.16. Il quadro giuridico delle attività con rischi di incidenti rilevanti – 1.17. Il quadro giuridico delle autorizzazioni ambientali: l’autorizzazione integrata ambientale – 1.17.1. Autorizzazioni assorbite dall’autorizzazione integrata ambientale – 1.17.2. Autorità competenti a ricevere la domanda e rilasciare l’autorizzazione – 1.18. Il quadro giuridico della Valutazione di Impatto Ambientale – 1.18.1. La procedura VAS 1.1. CONCETTO DI AMBIENTE Per individuare quale sia la normativa ambientale occorre rispondere a queste domande: cosa si intende per ambiente e, in particolare, cosa il nostro ordinamento intende per ambiente? La risposta però non è facile. Infatti non c’è nessuna norma che stabilisce espressamente cosa si intende per “ambiente” ai fini giuridici. Tuttavia, tale risposta ancorché difficile, deve essere cercata ad ogni costo. Infatti, sono ormai troppe le norme che fanno riferimento a “norme ambientali”, a “sanzioni ambientali”, a “competenze ambientali”, a “danno ambientale” per poterla eludere. Parimenti queste norme fanno ritenere che una nozione di ambiente nel nostro ordinamento, anche se non esplicitamente accolta, sia per lo meno sottintesa. Vi sono alcuni “indici” interpretativi (la Dir. n. 2011/92/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, pubblicata nella G.U.U.E. 28 gennaio 2012, n. L 26, nonché il D.P.C.M. 27 dicembre 1988 recante “Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità di cui all’art. 6 della Legge 8 luglio 1986, n. 349, adottate ai sensi dell’art. 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 agosto 1988, n. 377”) che aiutano a dare una risposta a tale fondamentale domanda. 2 Manuale Ambiente 2013 Tali indici fanno riferimento ad una nozione particolarmente ampia di ambiente secondo la quale esso comprende tutte le “componenti naturalistiche ed antropiche interessate, le interazioni tra queste e il sistema ambientale preso nella sua globalità” (Allegato I al D.P.C.M.). Secondo la Dir. n. 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, “ambiente” è: — l’uomo, la fauna e la flora; — il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio; — i beni materiali ed il patrimonio culturale; — i fattori di cui ai tre punti precedenti considerati nella loro interazione. Secondo l’Allegato I al D.P.C.M. le componenti e i fattori ambientali sono da intendersi, ai fini della valutazione dell’impatto ambientale: a) atmosfera: qualità dell’aria e caratterizzazione meteoclimatica; b) ambiente idrico: acque sotterranee e acque superficiali (dolci, salmastre e marine), considerate come componenti, come ambienti e come risorse; c) suolo e sottosuolo: intesi sotto il profilo geologico, geomorfologico e pedologico, nel quadro dell’ambiente in esame, e anche come risorse non rinnovabili; d) vegetazione, flora, fauna: formazioni vegetali ed associazioni animali, emergenze più significative, specie protette ed equilibri naturali; e) ecosistemi: complessi di componenti e fattori fisici, chimici e biologici tra loro interagenti ed interdipendenti, che formano un sistema unitario e identificabile (quali un lago, un bosco, un fiume, il mare) per propria struttura, funzionamento ed evoluzione temporale; f) salute pubblica: come individui e comunità; g) rumore e vibrazioni: considerati in rapporto all’ambiente sia naturale che umano; h) radiazioni ionizzanti e non ionizzanti: considerati in rapporto all’ambiente sia naturale, che umano; i) paesaggio: aspetti morfologici e culturali del paesaggio, identità delle comunità umane interessate e relativi beni culturali. Diritto dell’ambiente Diritto dell’ambiente è il complesso di norme che limita e guida le attività umane affinché esse non arrechino danni alle varie potenzialità che l’ambiente offre alle generazioni attuali e a quelle future. Si devono tuttavia subito evidenziare due circostanze. In primo luogo tale nozione non è univoca dal momento che non sono poche le trattazioni che negano un autonomo concetto di ambiente o che sembrano accoglierne nozioni più ristrette, di volta in volta incentrate sulle bellezze naturalistiche, piuttosto che sull’inquinamento o sullo sviluppo urbanistico. In secondo luogo la presente trattazione si incentra sulle norme che limitano e guidano le attività produttive per evitare o limitare fenomeni di inquinamento. Rimangono defilati gli argomenti, che pure possono ritenersi parte del diritto dell’ambiente in senso lato, relativi alla tutela della biodiversità (cioè alla varietà e al numero di specie viventi sulla terra), sulla caccia, sulla pesca e sulla tutela del paesaggio e delle aree naturali. Capitolo 1 – La normativa ambientale 1.2. 3 LE FONTI IN GENERALE Le fonti che regolano il diritto ambientale sono numerosissime e di ogni natura. Norme costituzionali, norme di legge ordinaria e regolamenti. Leggi statali, regionali e atti normativi di altre autorità; soprattutto, assumono una particolare rilevanza le norme comunitarie. Come previsto dall’art. 288 T.F.U.E. (ex art. 249 T.C.E.) solo i regolamenti sono immediatamente applicabili nel nostro ordinamento, mentre le direttive lo sono attraverso la loro attuazione da parte degli ordinamenti degli Stati membri. Mentre i regolamenti sono atti normativi comunitari a portata generale ed astratti, direttamente applicabili negli ordinamenti di tutti gli Stati membri a tutti i soggetti, le Direttive – pur condividendo con i regolamenti la natura normativa – sono atti che vincolano gli stati membri al raggiungimento dei risultati per i quali sono state emanate, lasciando a questi la scelta dei mezzi giuridici più idonei con i quali raggiungerli. Le direttive, in genere, non sono direttamente applicabili e obbligatorie negli stati membri. Esistono comunque dei casi in cui si ritiene che ciò avvenga: quando impongano un obbligo meramente negativo e non necessitino, quindi, di norme applicative, quando si limitino a chiarire norme già presenti nei Trattati, quando impongano obblighi chiari, precisi ed incondizionati (direttive dettagliate o self executing) ossia lascino agli Stati uno spazio discrezionale minimo o nullo nella scelta delle modalità per raggiungere il risultato voluto. Si ritiene che, nel caso delle direttive dettagliate non tempestivamente recepite, l’efficacia diretta si manifesti solo in senso verticale, ossia nei rapporti tra soggetti privati ed amministrazioni pubbliche, comportando un obbligo risarcitorio da parte dello Stato nei confronti del singolo, persona fisica o persona giuridica, che abbia subito danni a causa della mancata attuazione della direttiva. La giurisprudenza comunitaria riconosce alle direttive: — un’efficacia diretta, quando sono chiare, precise e incondizionate, nei rapporti tra pubblici poteri e cittadini dei vari Stati (c.d. “efficacia verticale”); — un’efficacia indiretta, tale cioè da spiegare comunque rilevanza ai fini interpretativi, anche tra cittadini (c.d. “efficacia orizzontale”). La giurisprudenza comunitaria esclude, dunque, un’applicabilità orizzontale, nei rapporti tra privati (il tema, tuttavia, è tutt’altro che pacifico e non mancano casi in cui si è data applicazione orizzontale ad alcune direttive non attuate, ad es. in materia di pari opportunità o di sicurezza sul lavoro). In ogni caso, le direttive infatti influenzano notevolmente l’interpretazione delle norme italiane anche in considerazione del fatto che le norme del diritto ambientale sono prevalentemente atti del Governo ad esso delegati dal Parlamento, così che le norme italiane che violassero le direttive comunitarie finirebbero col violare la delega legislativa ed essere, perciò, incostituzionali (v., per i parametri costituzionali, gli artt. 11 e 117, c. 1, Cost.). In questi casi le direttive comunitarie influenzano le norme interne perché, in caso di dubbio, deve essere preferita l’interpretazione rispondente alla Costituzione e quindi, indirettamente, anche alla direttiva. Tuttavia, è notorio come si sia svolta, in proposito, una vicenda giuridico-politica di assoluta peculiarità e interesse, in cui un ruolo fondamentale e decisivo ha svolto la Corte di Giustizia CE. 4 Manuale Ambiente 2013 In sintesi, la giurisprudenza della Corte di Giustizia, già da tempo (v., ad es., la sentenza Sace del 17 dicembre 1970, C-33/70), tutta tesa ad affermare, con la primazia del diritto comunitario, il c.d. “effetto diretto”, ha elaborato il principio in forza del quale, ove le prescrizioni di una data direttiva si presentino come incondizionate e sufficientemente precise e ove sia trascorso il termine per la trasposizione, la direttiva diviene direttamente vincolante e applicabile. L’elaborazione della Corte di Giustizia è opera, per così dire, progressiva, affermata e perfezionata, cioè, nel corpo di varie sentenze che si sono succedute nel tempo, partendo dalla sentenza Van Gend en Loos. In verità, la sentenza Van Gend & Loos (del 5 febbraio 1963, in causa C-26/62) affermava la diretta applicazione del TCE, anche quanto ai diritti degli individui (c.d. “effetto utile”). In seguito, con le sentenze Costa-ENEL (15 luglio 1964, C-6/64), Simmenthal (9 marzo 1978, C-106/77) e specialmente F.lli Costanzo (22 giugno 1989, C-103/88, ecc.), la Corte di Giustizia ebbe modo di affermare decisamente l’efficacia del diritto comunitario, grazie alla teoria della primauté sul diritto statuale, e specificare in quali fattispecie debba farsi luogo alla disapplicazione (e da parte di quali organi nazionali). In altri termini, il meccanismo individuato dalla Corte di Giustizia – che in tal modo ha inteso affermare decisamente e vigorosamente la teoria dell’effetto utile, dell’efficacia e vincolatività del diritto comunitario – è stato quello della disapplicazione della norma nazionale contrastante con disposizioni di direttive UE, in favore di queste ultime. In tal senso appare orientata anche la più recente giurisprudenza di legittimità. Di recente, infatti, la Corte di Cassazione ha invero precisato che “Il potere-dovere del giudice di disapplicare la normativa nazionale in contrasto con la normativa comunitaria sussiste solo laddove tale ultima normativa sia dotata di efficacia diretta nell’ordinamento interno” (Cass., sez. III, 30 settembre 2008, n. 41839; conforme, Cass., sez. III, 12 febbraio 2008, n. 13816), aggiungendo, inoltre, quanto all’efficacia delle sentenze del Giudice comunitario, che «Le sentenze della Corte di Giustizia CE, quale interprete qualificato del diritto comunitario, di cui definisce autoritativamente il significato a norma dell’art. 164 del Trattato CE, hanno efficacia vincolante, anche “ultra partes”, nei procedimenti dinanzi alle autorità, giurisdizionali o amministrative, dei singoli Stati membri» (Cass., sez. III, 12 febbraio 2008, n. 13810; conf., sez. VII, 6 marzo 2008, n. 21579). Analoga efficacia vincolante per il giudice nazionale è stata riconosciuta alle decisioni adottate dalla Commissione europea – e non più impugnabili né dallo Stato membro designato come destinatario, né dalla parte direttamente ed individualmente interessata, per il decorso del termine di due mesi dal giorno in cui questa ha avuto conoscenza del provvedimento –, atteso il principio desumibile dagli artt. 288, comma 4, e 263 del T.F.U.E. (già, rispettivamente, artt. 249 e 230, e, prima ancora, 173 del T.C.E.: Cass. civ., sez. V, n. 7319 dell’11 maggio 2012). Fondamentale, poi, quanto al tema dei rapporti tra direttive comunitarie e legislazione nazionale in materia ambientale è quanto affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza 28 gennaio 2010, n. 28. La Corte, con tale sentenza, ebbe a dichiarare costituzionalmente illegittimo l’art. 183, comma 1, lett. n), del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 nel testo antecedente alle modiche introdotte dall’art. 2, comma 20, del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, nella parte in cui prevedeva: «rientrano altresì tra i sottoprodotti non soggetti alle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto le ceneri di pirite, polveri di ossido di ferro, provenienti dal processo di arrostimento del minerale noto come pirite o solfuro di ferro per la produzione di acido solforico e ossido di ferro, depositate presso stabilimenti di produzione dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte a procedimento di bonifica o di ripristino ambientale». Capitolo 1 – La normativa ambientale 5 La norma censurata – in contrasto con la definizione comunitaria, che qualifica rifiuto ogni sostanza di cui il produttore si disfi – escludeva dalla categoria dei rifiuti un materiale – introducendo così una presunzione assoluta – le ceneri di pirite, indipendentemente dal fatto che l’impresa produttrice se ne sia disfatta. Tale preclusione si poneva in contrasto con l’esigenza, derivante dalla disciplina comunitaria, di verificare in concreto l’esistenza di un rifiuto o di un sottoprodotto. La sentenza, al di là della declaratoria di incostituzionalità, assume importanza sul tema dei rapporti tra norma nazionale difforme da quella comunitaria in quanto la Corte considera non implausibile la motivazione con cui il giudice rimettente esclude di poter fare diretta applicazione delle direttive comunitarie, disapplicando di conseguenza la norma censurata, in quanto ritenuta in conflitto con le prime, ciò in quanto – osserva la Corte costituzionale – gli effetti diretti sono esclusi se dall’applicazione della direttiva deriva una responsabilità penale (ex plurimis, Corte di giustizia, ordinanza 24 ottobre 2002, in causa C-233/01, RAS; sentenza 29 aprile 2004, in causa C-102/02, Beuttenmüller; sentenza 3 maggio 2005, in cause C-387, 391, 403/02, Berlusconi e altri; Corte di cassazione, sentenza n. 41839 del 2008). Tuttavia, ricordano i Supremi Giudici, l’impossibilità di non applicare la legge interna in contrasto con una direttiva comunitaria non munita di efficacia diretta non significa tuttavia che la prima sia immune dal controllo di conformità al diritto comunitario, che spetta a questa Corte, davanti alla quale il giudice può sollevare questione di legittimità costituzionale, per asserita violazione dell’art. 11 e oggi anche dell’art. 117, comma 1, Cost. (ex plurimis, Corte Cost., sentenze n. 170 del 1984, n. 317 del 1996, n. 284 del 2007). In secondo luogo, passaggio interpretativo importante, precisa la Corte come il rinvio pregiudiziale non è necessario quando il significato della norma comunitaria sia evidente, anche per essere stato chiarito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, e si impone soltanto quando occorra risolvere un dubbio interpretativo (ex plurimis, Corte di giustizia, sentenza 27 marzo 1963, in causa C-28-30/62, Da Costa; Corte Cost., ordinanza n. 103 del 2008). Ciò significa, in altri termini, che la Corte costituzionale diventa giudice unico della conformità a Costituzione di una legge interna contrastante con una norma comunitaria solo quando, da un lato, non essendo necessario risolvere un dubbio interpretativo e, dall’altro, non essendo possibile disapplicare la norma interna contrastante, l’unica soluzione per il giudice è quella di rimetterne la questione di costituzionalità alla Consulta per violazione degli artt. 11 e 117 Cost. 1.3. LA COSTITUZIONE E L’AMBIENTE La Costituzione della Repubblica non tratta dell’ambiente nel suo complesso e, anche per questo, vi sono studiosi che negano l’autonomia logico-giuridica del concetto di ambiente. Vi sono però alcuni principi che riguardano alcuni aspetti dell’ambiente (anche se non l’ambiente nel suo complesso) e un diffuso anche se non univoco orientamento giurisprudenziale che dal combinato disposto di una serie di principi costituzionali letti in chiave “evolutiva” ravvisa un principio costituzionale di tutela dell’ambiente. Infatti, alcune sentenze della Corte di Cassazione ravvisano nella “Costituzione considerata come diritto vigente e vivente attraverso il combinato disposto degli artt. 2, 3, 9, c. 1, 41 e 42, che concernono l’individuo e la collettività nel loro habitat economico, sociale ed ambientale” e “elevano l’ambiente a interesse pubblico fondamentale, primario 6 Manuale Ambiente 2013 e assoluto” (Cass. 25 settembre 1996, in Foro it., 1996, I, 3062. Analogamente, Cass. 1º settembre 1995, n. 2911, in Corr. Giur., 1995, 1146; Cass. 3 febbraio 1998, n. 1087; Cass. 19 giugno 1996, n. 5650). Tra le più significative decisioni, in particolare, non può non ricordarsi la nota Cass., sez. III, 15 giugno 1993, n. 9727 (in Cass. pen., 1995, 1936; in Riv. giur. amb., 1995, 481 e in Cons. Stato, 1995, II, 805 con nota di Milone, Concetto giuridico di ambiente), secondo cui per ambiente “deve intendersi il contesto delle risorse naturali e delle stesse opere più significative dell’uomo protette dallo ordinamento perché la loro conservazione è ritenuta fondamentale per il pieno sviluppo della persona. L’ambiente è una nozione, oltreché unitaria, anche generale, comprensiva delle risorse naturali e culturali, veicolata nell’ordinamento italiano dal diritto comunitario”. Anche la giurisprudenza civilistica si è conformata a tale principio, affermando che il bene pubblico “ambiente” (che comprende l’assetto del territorio, la ricchezza di risorse naturali, il paesaggio come valore estetico e culturale e come condizione di vita salubre in tutte le sue componenti) deve essere considerato unitariamente per il valore d’uso da parte della collettività quale elemento determinante della qualità della vita della persona, quale singolo e nella sua aggregazione sociale (Cass. civ., sez. III, n. 25010 del 10 ottobre 2008). Del resto che, l’integrità ambientale è un bene unitario, è stato più volte riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale (v., ad es.: Corte Cost., ord. 22 luglio 1998, n. 316). Le norme costituzionali inequivocabilmente riferibili ad aspetti ambientali La Costituzione, pur non riguardando espressamente l’ambiente nel suo complesso si riferisce esplicitamente o almeno inequivocabilmente ad aspetti ambientali (artt. 9, 32, 41, c. 2 e 117, c. 2, lett. s). L’art. 9, c. 2, stabilisce che “la Repubblica tutela il … paesaggio”, ciò che, come si è visto, è una della componenti dell’ambiente. L’art. 32 stabilisce che la salute è diritto dell’individuo e interesse della collettività. Pertanto l’ambiente deve essere salvaguardato da modifiche che possono danneggiare la salute. Da tali norme un diffuso orientamento giurisprudenziale ha fatto derivare l’esistenza del diritto soggettivo ad un ambiente salubre. L’art. 41, stabilisce che l’iniziativa economica non può svolgersi in contrasto con la sicurezza e dignità dell’uomo e, quindi non può finire col minacciarne la salute e pregiudicarne la qualità di vita. L’art. 117, infine, prevede che lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Tale ultima disposizione, oggetto di modifica a seguito della legge costituzionale n. 3/2001, comporta la soluzione del delicato problema del riparto di competenze tra Stato, Regioni e Province autonome in materia di ambiente. Sul punto, numerose sono le pronunce della Corte Costituzionale. Le decisioni della Consulta muovono del rilievo che sovente l’ambiente è stato considerato come “bene immateriale”. Sennonché, quando si guarda all’ambiente come ad una “materia” di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, è necessario tener presente che si tratta di un bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole componenti. In questo senso, del resto, si è già pronunciata la Corte Costituzionale (sentenza n. 378/2007; ordinanza n. 144/2007), per distinguere il reato edilizio da quello ambientale. Capitolo 1 – La normativa ambientale 7 Oggetto di tutela, come si evince anche dalla Dichiarazione di Stoccolma del 1972, è la biosfera, che viene presa in considerazione, non solo per le sue varie componenti, ma anche per le interazioni fra queste ultime, i loro equilibri, la loro qualità, la circolazione dei loro elementi, e così via. Occorre, in altri termini, guardare all’ambiente come “sistema”, considerato cioè nel suo aspetto dinamico, quale realmente è, e non soltanto da un punto di vista statico ed astratto. La potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza è stato affidato, in riferimento al riparto delle competenze tra Stato e Regioni, in via esclusiva allo Stato, dall’art. 117, c. 2, lett. s), della Costituzione, il quale, come è noto, parla di “ambiente” in termini generali e onnicomprensivi. E non è da trascurare che la norma costituzionale pone accanto alla parola “ambiente” la parola “ecosistema”. Ne consegue – secondo la Consulta – che spetta allo Stato disciplinare l’ambiente come una entità organica, dettare cioè delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto. Ed è da notare, a questo proposito, che la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario (Corte Cost., sentenza n. 151/1986) ed assoluto (Corte Cost., sentenza n. 210/1987), e deve garantire, (come prescrive il diritto comunitario) un elevato livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore. Si deve sottolineare, tuttavia, che, accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario, possano coesistere altri beni giuridici, aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente, ma concernenti interessi diversi giuridicamente tutelati. Si parla, in proposito, dell’ambiente come “materia trasversale”, nel senso che sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione dell’ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni. In questi casi, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materie di competenza propria, ed in riferimento ad altri interessi. Ciò comporta che la disciplina ambientale, che scaturisce dall’esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, investendo l’ambiente nel suo complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato (v., Corte Cost., sentenza n. 246/2006, secondo la quale “la giurisprudenza costituzionale è costante nel senso di ritenere che la circostanza che una determinata disciplina sia ascrivibile alla materia “tutela dell’ambiente” di cui all’art. 117, c. 2, lett. s), della Costituzione, se certamente comporta il potere dello Stato di dettare standard di protezione uniformi validi su tutto il territorio nazionale e non derogabili in senso peggiorativo da parte delle Regioni, non esclude affatto che le leggi regionali emanate nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, c. 3, della Costituzione, o di quella “residuale” di cui all’art. 117, c. 4, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale (si vedano, tra molte, le sentenze numeri 183/2006; 336 e 232/2005; n. 259/2004 e n. 407/2002)”. Conclusivamente – secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 225 del 2009) – la materia “tutela dell’ambiente” ha un contenuto allo stesso tempo oggettivo, in quanto riferito ad un bene, “l’ambiente” (sentenze n. 367 e n. 378 del 2007; n. 12 del 2009), e finalistico, perché tende alla migliore conservazione del bene stesso (v. sentenze n. 104 del 2008; n. 10, n. 30 e n. 220 del 2009). 8 Manuale Ambiente 2013 In ragione di ciò, sullo stesso bene “ambiente” concorrono diverse competenze, che restano distinte fra loro perseguendo, autonomamente, le loro specifiche finalità attraverso la previsione di diverse discipline. Infatti, da una parte sono affidate allo Stato la tutela e la conservazione dell’ambiente, mediante la fissazione di livelli «adeguati e non riducibili di tutela» (sentenza n. 61 del 2009); dall’altra, compete alle Regioni, nel rispetto dei livelli di tutela fissati dalla disciplina statale (sentenze n. 62 e n. 214 del 2008), di esercitare le proprie competenze, dirette essenzialmente a regolare la fruizione dell’ambiente, evitando compromissioni o alterazioni dell’ambiente stesso. In questo senso è stato affermato che la competenza statale, allorché sia espressione della tutela dell’ambiente, costituisce “limite” all’esercizio delle competenze regionali (sentenze n. 180 e n. 437 del 2008, nonché n. 164 del 2009). È stato altresì precisato che le Regioni non devono violare i livelli di tutela dell’ambiente posti dallo Stato; tuttavia, nell’esercizio delle loro competenze, possono fissare livelli di tutela più elevati (sentenze n. 225 del 2009, n. 104 del 2008, n. 12, n. 30 e n. 61 del 2009), così incidendo, in modo indiretto, sulla tutela dell’ambiente. In altri termini, proprio in base al carattere di trasversalità e primazia, quando si verificano contesti di sovrapposizione tra la materia di cui all’art. 117, c. 2, lett. s), Cost. e quelle di competenza regionale o provinciale, le Regioni e le Province autonome conservano – negli ambiti in cui si verifica detta sovrapposizione e relativamente alla materia di propria competenza – poteri di scelta, purché questi siano esercitati in senso più rigoroso di quanto previsto dalla normativa statale di tutela ambientale e dell’ecosistema (sentenza n. 278 del 12 dicembre 2012). Diritto alla salute e alla qualità della vita I principi costituzionali riguardanti la salute vanno letti tenendo conto che il concetto di salute non è più limitato alla sola inesistenza di stati patologici, ma si è via via esteso fino a comprendere il benessere psicofisico. Di conseguenza si sta affacciando la categoria del c.d. “danno esistenziale” come danno alla qualità della vita che prescinde e va risarcito anche in assenza di una lesione o di una malattia del corpo del danneggiato. Si tratta, peraltro, di una categoria controversa in giurisprudenza. La Suprema Corte di Cassazione, infatti, dopo averne riconosciuto l’autonoma risarcibilità (sia con numerose decisioni delle Sezioni semplici, che delle Sezioni Unite: cfr., per tutte, Cass., sez. un., 24 marzo 2006, n. 6572, in CED Cass. 587370), in due successive decisioni, rese sempre a Sezioni Unite, ne ha invece negato l’autonomia, affermando, da un lato, che “Non è ammissibile nel nostro ordinamento l’autonoma categoria di “danno esistenziale”, inteso quale pregiudizio alle attività non remunerative della persona, atteso che: ove in essa si ricomprendano i pregiudizi scaturenti dalla lesione di interessi della persona di rango costituzionale, ovvero derivanti da fatti-reato, essi sono già risarcibili ai sensi dell’art. 2059 cod. civ., interpretato in modo conforme a Costituzione, con la conseguenza che la liquidazione di una ulteriore posta di danno comporterebbe una duplicazione risarcitoria; ove nel “danno esistenziale” si intendesse includere pregiudizi non lesivi di diritti inviolabili della persona, tale categoria sarebbe del tutto illegittima, posto che simili pregiudizi sono irrisarcibili, in virtù del divieto di cui all’art. 2059 cod. civ.” (Cass., sez. un., 11 novembre 2008, n. 26972, in CED Cass. 605492) e, dall’altro, che “Il danno c.d. esistenziale non costituendo una categoria autonoma di pregiudizio, ma rientrando nel danno non patrimoniale, non può essere liquidato separatamente solo perché diversamente denominato, richiedendosi, nei casi in cui sia risarcibile come danno non patrimoniale, che sussista da parte del richiedente la allegazione degli elementi Capitolo 1 – La normativa ambientale 9 di fatto dai quali desumere l’esistenza e l’entità del pregiudizio” (Cass., sez. un., 16 febbraio 2009, n. 3677, in CED Cass. 608130). Cosa diversa, ovviamente, è la risarcibilità del c.d. danno morale, il quale, pur costituendo un pregiudizio non patrimoniale al pari del danno biologico, non è ricompreso in quest’ultimo e va liquidato a parte, con criterio equitativo che tenga debito conto di tutte le circostanze del caso concreto (v., da ultimo: Cass. civ., sez. III, n. 2228 del 16 febbraio 2012, in Ced Cass., n. 621460; conf.: Cass. civ., sez. III, n. 4043 del 19 febbraio 2013, in CED Cass., n. 625455). 1.4. LE NORME DI PRINCIPIO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE. IL PRINCIPIO DELLO SVILUPPO SOSTENIBILE La prima definizione in ordine temporale è stata quella contenuta nel “rapporto Brundtland” (dal nome della presidente della Commissione, la norvegese Gro Harlem Brundtland) del 1987 e poi ripresa dalla Conferenza mondiale sull’ambiente e lo sviluppo dell’ONU (World Commission on Environment and Development, WCED): “lo Sviluppo sostenibile è uno sviluppo che soddisfa i bisogni del presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni”. Sebbene questa dichiarazione sintetizzi, in maniera molto semplificata, alcuni aspetti importanti del rapporto tra sviluppo economico, equità sociale, rispetto dell’ambiente, non può essere operabile. È la cosiddetta regola dell’equilibrio delle tre “E”: ecologia, equità, economia. Tale definizione parte da una visione antropocentrica, infatti al centro della questione non è tanto l’ecosistema, e quindi la sopravvivenza e il benessere di tutte le specie viventi, ma piuttosto le generazioni umane. Ecco perché la sola definizione che può essere accettabile è quella che definisce come “sviluppo sostenibile” un processo socioecologico caratterizzato per un comportamento alla ricerca di ideali. Una successiva definizione di sviluppo sostenibile, in cui è inclusa invece una visione più globale, è stata fornita, nel 1991, dalla World Conservation Union, UN Environment Programme and World Wide Fund for Nature, che lo identifica come “... un miglioramento della qualità della vita, senza eccedere la capacità di carico degli ecosistemi di supporto, dai quali essa dipende”. Nello stesso anno Hermann Daly ricondusse lo sviluppo sostenibile a tre condizioni generali concernenti l’uso delle risorse naturali da parte dell’uomo: 1) il tasso di utilizzazione delle risorse rinnovabili non deve essere superiore al loro tasso di rigenerazione; 2) l’immissione di sostanze inquinanti e di scorie nell’ambiente non deve superare la capacità di carico dell’ambiente stesso; 3) lo stock di risorse non rinnovabili deve restare costante nel tempo. In tale definizione, viene introdotto anche un concetto di “equilibrio” auspicabile tra uomo ed ecosistema. Nel 1994, l’ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) ha fornito un’ulteriore definizione di sviluppo sostenibile: “Sviluppo che offre servizi ambientali, sociali ed economici di base a tutti i membri di una comunità, senza minacciare l’operabilità dei sistemi naturali, edificato e sociale da cui dipende la fornitura di tali servizi”. Ciò significa che le tre dimensioni economiche, sociali ed ambientali sono strettamente correlate, e ogni intervento di programmazione deve tenere conto delle reciproche interrelazioni. 10 Manuale Ambiente 2013 L’ICLEI, infatti, definisce lo sviluppo sostenibile come lo sviluppo che fornisce elementi ecologici, sociali e opportunità economiche a tutti gli abitanti di una comunità, senza creare una minaccia alla vitalità del sistema naturale, urbano e sociale che da queste opportunità dipendono. Nel 2001, l’UNESCO ha ampliato il concetto di sviluppo sostenibile indicando che “la diversità culturale è necessaria per l’umanità quanto la biodiversità per la natura (...) la diversità culturale è una delle radici dello sviluppo inteso non solo come crescita economica, ma anche come un mezzo per condurre una esistenza più soddisfacente sul piano intellettuale, emozionale, morale e spirituale”. (artt. 1 e 3, Dichiarazione Universale sulla Diversità Culturale, UNESCO, 2001). In questa visione, la diversità culturale diventa il quarto pilastro dello sviluppo sostenibile, accanto al tradizionale equilibrio delle tre “E”. Il “rapporto Brundtland” ha ispirato alcune importanti conferenze delle Nazioni Unite, documenti di programmazione economica e legislazioni nazionali ed internazionali. Per favorire lo sviluppo sostenibile sono in atto molteplici attività ricollegabili sia alle politiche ambientali dei singoli stati e delle organizzazioni sovranazionali sia a specifiche attività collegate ai vari settori dell’ambiente naturale. In particolare, il nuovo concetto di sviluppo sostenibile proposto dall’UNESCO ha contribuito a generare approcci multidisciplinari sia nelle iniziative politiche che nella ricerca. Un esempio molto recente è la rete di eccellenza Sviluppo sostenibile in un mondo diverso finanziata dall’Unione Europea e coordinata dalla Fondazione Eni Enrico Mattei. Il concetto di Sviluppo sostenibile è aspramente criticato (Latouche, Pallante, movimenti facenti capo alla teoria della Decrescita). Essi ritengono impossibile pensare uno sviluppo economico basato sui continui incrementi di produzione di merci che sia anche in sintonia con la preservazione dell’ambiente. In particolare, ammoniscono i comportamenti delle società occidentali che, seguendo l’ottica dello sviluppo sostenibile, si trovano ora di fronte al paradossale problema di dover consumare più del necessario pur di non scalfire la crescita dell’economia di mercato, con conseguenti numerosi problemi ambientali: sovrasfruttamento delle risorse naturali, aumento dei rifiuti, mercificazione dei beni. Il tutto, a loro modo di vedere, non è quindi compatibile con la sostenibilità ambientale: ritengono lo sviluppo sostenibile una teoria superata, in ogni caso non più applicabile alle moderne economie mondiali. È stata pubblicata nel mese di dicembre 2010 la versione in lingua italiana della norma UNI ISO 26000 “Guida alla responsabilità sociale”. Essa entra così a far parte a pieno titolo del corpus normativo nazionale. La scelta di rendere subito disponibile per chi opera nel nostro Paese la traduzione di questo importante documento – che ha visto ufficialmente la luce lo scorso novembre come norma internazionale e subito adottata come norma UNI – dà la misura di quanto il tema della responsabilità sociale sia avvertito come rilevante per il mercato. Frutto di un lungo lavoro portato avanti in cinque anni dall’ISO/TMB/WG “Social responsibility” con un approccio definito “multi-stakeholder”, ossia coinvolgendo esperti da più di 90 Paesi e 40 Organizzazioni internazionali impegnate in differenti aspetti della responsabilità sociale, la norma ha l’intento di aiutare le organizzazioni – indipendentemente dalle loro dimensioni – a contribuire concretamente allo sviluppo sostenibile. La Commissione Tecnica UNI “Responsabilità sociale delle organizzazioni”, che ha portato in sede ISO la posizione italiana e che sin dall’inizio è stata tra i componenti più attivi, ha giudicato la norma internazionale pienamente rispondente alle esigenze nazionali e ne ha dunque proposto l’immediata traduzione. Capitolo 1 – La normativa ambientale 11 Proposta subito approvata dalla Commissione Centrale Tecnica. L’obiettivo della responsabilità sociale è contribuire allo sviluppo sostenibile. Le organizzazioni, sia pubbliche che private, stanno acquisendo sempre maggior consapevolezza della necessità e dei vantaggi di adottare un comportamento socialmente responsabile. Da qui la vasta partecipazione ai lavori di elaborazione della norma, che ha visto coinvolti esperti provenienti da tutto il mondo e rappresentativi di diverse realtà sociali: consumatori; governi; imprenditoria; lavoratori; organizzazioni non governative (ONG); organizzazioni di servizi, supporto, ricerca, accademici ed altri ancora. Si ricorda che la UNI ISO 26000 sulla responsabilità sociale non è una norma di sistema di gestione e non è destinata a fini di certificazione. Si noti, peraltro, che – nelle more della pubblicazione del nuovo standard ISO 26000 – anche l’evoluzione dei modelli organizzativi recepisce con forte attenzione il tema dello sviluppo sostenibile. La nuova revisione della norma ISO 9004, da decenni di riferimento internazionale per i Sistemi di gestione per la qualità in ambito aziendale e non, da “Linea guida per il miglioramento delle prestazioni” è intitolata “Managing for sustainability” (nella revisione pubblicata nel mese di novembre 2009: UNI EN ISO 9004:2009) proprio con l’intenzione di fornire alle organizzazioni una linea guida per conseguire un successo sostenibile. La norma fornisce alle organizzazioni una guida per aiutare a raggiungere il successo durevole attraverso l’approccio della gestione per la qualità. Essa è applicabile a qualsiasi organizzazione, indipendentemente da dimensione, tipo e attività e non è intesa per la certificazione, né per fini regolamentari o contrattuali. Il successo durevole di un’organizzazione è conseguito mediante la sua capacità di soddisfare le esigenze e le aspettative dei suoi clienti e di altre parti interessate, nel lungo periodo ed in modo bilanciato. La norma promuove l’autovalutazione come uno strumento importante per il riesame del livello di maturità dell’organizzazione, comprendente la sua leadership, la sua strategia, il suo sistema di gestione, le sue risorse e i suoi processi, per identificare aree di forza e di debolezza ed opportunità di miglioramenti e/o innovazioni. La norma fornisce una prospettiva di gestione per la qualità più ampia rispetto alla UNI EN ISO 9001; essa si rivolge alle esigenze ed aspettative di tutte le pertinenti parti interessate e fornisce una guida per il miglioramento sistematico e continuo delle prestazioni complessive dell’organizzazione. Nella stessa norma è proposta la definizione di “sostenibile” come “capacità di un’organizzazione o di un’attività di mantenere e sviluppare le proprie prestazioni nel lungo periodo” attraverso un bilanciamento degli interessi economico-finanziari con quelli ambientali. Allo stato, peraltro, rimane comunque attuale il principio di sviluppo sostenibile elaborato in occasione della Conferenza di Rio del giugno 1992, quando la maggior parte dei Paesi della Terra ha fatto propria una “dichiarazione” che recita il principio dello sviluppo sostenibile, a suo tempo già espresso dalle conclusioni di un gruppo di esperti incaricato dall’ONU (Commissione Brundtland dal nome della personalità norvegese che la presiedeva). Il principio dello sviluppo sostenibile Tra gli importanti enunciati della Dichiarazione si ricordano i seguenti: — “le parti hanno il diritto e il dovere di promuovere uno sviluppo sostenibile”; 12 Manuale Ambiente 2013 — “nel quadro della realizzazione dello sviluppo sostenibile, la tutela ambientale costituirà parte integrante del processo di sviluppo e non potrà essere considerata separatamente da questo”; — le parti si impegnano “a collaborare per promuovere un sistema economico internazionale che porti ad una crescita e ad uno sviluppo economico sostenibili in tutte le parti”; — gli Stati sono tenuti alla “conservazione e incremento, se del caso, dei pozzi e dei serbatoi di tutti i gas ad effetto serra, ivi compresi la biomassa, le foreste e gli oceani, nonché altri ecosistemi terrestri, costieri e marini”; — “il diritto allo sviluppo deve essere attuato in modo da soddisfare equamente i bisogni di sviluppo e ambientali delle generazioni presenti e future”; — ci si deve porre, “a beneficio della generazione presente e di quelle future”, l’obiettivo di “stabilizzare... le concentrazioni nell’atmosfera dei gas ad effetto serra a un livello tale da escludere qualsiasi pericolosa interferenza delle attività umane sul sistema climatico”; — la pace, lo sviluppo e la tutela dell’ambiente sono interdipendenti e indivisibili”; — il principio dello sviluppo sostenibile è sancito anche dall’ordinamento nazionale (art. 3-quater, D.Lgs. n. 152/2006). A tale ultimo proposito, il concetto di sviluppo sostenibile in Italia, alla luce del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (come modificato dal D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4) è così definito: Art. 3-quater (Principio dello sviluppo sostenibile). 1. Ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo economicamente sostenibile, al fine di garantire all’uomo che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future. 2. Anche l’attività della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui nell’ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione. 3. Data la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane, il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell’ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell’ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell’ambiente anche futuro. 4. La risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali deve essere cercata e trovata nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile, in modo da salvaguardare il corretto funzionamento e l’evoluzione degli ecosistemi naturali dalle modificazioni negative che possono essere prodotte dalle attività umane. L’importanza di una strategia di sviluppo sostenibile in materia ambientale è, del resto, alla base dell’istituzione, in seno al Ministero dell’ambiente, di un’apposita Direzione (denominata “Direzione generale per lo sviluppo sostenibile, il clima e l’energia”), oggi prevista dal nuovo art. 6, D.P.R. 3 agosto 2009, n. 140, recante «Regolamento recante riorganizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare». Capitolo 1 – La normativa ambientale 1.5. 13 LE NORME DI PRINCIPIO DEL DIRITTO COMUNITARIO Le norme che esplicitamente sanciscono il principio di tutela dell’ambiente nel suo complesso si rinvengono nel diritto comunitario. Si tratta in particolare del Trattato di Roma, come modificato dall’Atto Unico Europeo 17 febbraio 1986, dal Trattato di Maastricht, dal Trattato di Amsterdam e da quello di Lisbona. A seguito di tali modifiche il Trattato dell’Unione Europea nella sua versione consolidata – come, del resto, si evince dal preambolo in cui si precisa come gli Stati aderenti siano “determinati a promuovere il progresso economico e sociale dei loro popoli, tenendo conto del principio dello sviluppo sostenibile nel contesto della realizzazione del mercato interno e del rafforzamento della coesione e della protezione dell’ambiente, nonché ad attuare politiche volte a garantire che i progressi compiuti sulla via dell’integrazione economica si accompagnino a paralleli progressi in altri settori” –, contempla, anzitutto, l’art. 3, c. 3, che prevede espressamente come l’U.E. si “adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente” e “contribuisce … allo sviluppo sostenibile della Terra” (c. 5); in particolare, poi, l’art. 21 (dedicato alle “Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione”) stabilisce che spetta all’U.E. definire e attuare politiche comuni e azioni e opera per assicurare un elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine, in particolare, di: a) favorire lo sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo sul piano economico, sociale e ambientale, con l’obiettivo primo di eliminare la povertà (lett. d); b) contribuire all’elaborazione di misure internazionali volte a preservare e migliorare la qualità dell’ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali mondiali, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile (lett. f). Al tema dello sviluppo sostenibile, poi, sono dedicati: a) l’art. 11 (ex art. 6 del TCE), secondo cui “Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”; b) l’art. 37 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, dedicata alla “Tutela dell’ambiente”, secondo cui “Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile”. Le norme comunitarie, oltre a ribadire il principio dello sviluppo sostenibile (per il quale si rinvia a quanto illustrato in precedenza), sanciscono i seguenti principi. Il principio che “chi inquina paga” Esso implica che le “parti coinvolte... accettano di assumersi la responsabilità dell’inquinamento”, ovvero che “al produttore può essere chiesto di assumersi il carico delle misure necessarie per un adeguato riequilibrio ambientale e si può comminare una sanzione o un’eco-tassa per sollecitarlo a ridurre l’inquinamento. 14 Manuale Ambiente 2013 Il principio di precauzione Questo principio consiste in un ammonimento ai vari Paesi a non sottovalutare i cruciali interessi ambientali sulla spinta di istanze economiche; ammonizione giustificata dal fatto che a tali istanze vengono notoriamente riconosciuti quei caratteri di importanza e impellenza raramente attribuiti alle pur vitali questioni ambientali, per il solo fatto che queste si riferiscono talvolta a situazioni destinate a realizzarsi lontano nel tempo. Tale principio non è di facile attuazione: le conoscenze scientifiche da un lato non raggiungono mai la completa certezza in ordine al fatto che un qualche pericolo non possa derivare anche da attività che oggi sembrano essere del tutto innocue; e anche gli alti consessi scientifici sono talvolta non immuni dalle pressioni sociali ed economiche provenienti dal mondo circostante. Ne deriva che raramente che il legislatore possa prendere le sue decisioni in situazione di “certezza scientifica” – locuzione che di per sé è approssimativa – mentre accade assai più di frequente che egli si trovi a valutare di volta in volta la gravità e il grado di probabilità dei rischi per l’ambiente. Molto spesso si tratta perciò di decisioni che pur tenendo conto delle conoscenze scientifiche disponibili, sono, in definitiva, politiche. Questi principi sono sanciti sia nell’ordinamento comunitario che in quello nazionale. Anzitutto, il principio “chi inquina paga” compare per la prima volta nella legislazione comunitaria nella OECD Recommendation of the Council, n. C (72) 128 del 26 febbraio 1972 (Guiding principles concerning international economic aspect or enviromental policies), per essere poi ripreso al punto 16 della Dichiarazione di Rio de Janeiro del 5 giugno 1972. Secondo il principio “chi inquina paga”, coloro che causano danni all’ambiente devono sostenere i costi per riparare, o rimborsare tali danni. Di conseguenza, nella maggior parte dei casi, la politica ambientale dovrebbe essere finanziata dagli stessi responsabili dell’inquinamento, se identificabili. Tuttavia, nella prima formulazione politica del principio (raccomandazione del Consiglio 75/436/Euratom, CECA, CEE e comunicazione 25 febbraio 2003) la Commissione stabilì una serie di deroghe, previste poi anche dall’art. 175, paragrafo 5, del Trattato. A partire dagli anni Settanta, e per più di un decennio, le norme comunitarie recepirono il principio in modo restrittivo, essendo volte a finalità di prevenzione e riduzione del danno e non comprendendo la possibilità di risarcimento del danno arrecato. Verso la metà degli anni Ottanta, il diritto comunitario si aprì ad una lettura meno restrittiva. Con il terzo programma d’azione, entrato in vigore nel 1981, la Comunità affermò che “l’addebito dei costi destinati alla protezione dell’ambiente a chi causa l’inquinamento incita quest’ultimo a ridurre l’inquinamento provocato dalle proprie attività ed a ricercare prodotti e tecnologie meno inquinanti”. Con il quarto programma d’azione – Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei Governi degli stati membri del 19 ottobre 1987 (GUCE, C-328 del 7 dicembre 1987, 15) – il principio divenne il riferimento anche per la costruzione di una responsabilità civile in relazione a danni cagionati all’ambiente. “L’imputazione dei costi al soggetto responsabile dell’inquinamento deriva quindi da una esigenza economica, fino a divenire uno strumento giuridico di responsabilità civile e di riparazione del danno causato”. Una delle prime applicazioni del principio può essere rinvenuta nell’art. 11, punto a) della Dir. n. 84/631/CEE in materia di sorveglianza e controllo all’interno della Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi, nel quale si afferma che il pro- Capitolo 1 – La normativa ambientale 15 duttore dei rifiuti è responsabile del loro smaltimento e deve adottare tutte le misure necessarie per la loro eliminazione in maniera da garantire la tutela dell’ambiente. Con la riforma dei trattati istitutivi, avvenuta con l’Atto Unico Europeo del 1986, e con la creazione del Titolo VII dedicato all’ambiente, venne introdotto il principio “chi inquina paga” unitamente a quelli di precauzione e prevenzione e di correzione e così la Dir. n. 2004/35/CE istituisce un quadro per la responsabilità ambientale, basato sul principio chi inquina paga per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale. Sull’interpretazione del principio “chi inquina paga” di cui alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 21 aprile 2004, 2004/35/CE, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (GU L 143, pag. 56), si veda, in particolare, Corte di Giustizia UE (Grande Sezione), 9 marzo 2010, secondo cui la Dir. n. 2004/35/CE non osta a una normativa nazionale che consente all’autorità competente, in sede di esecuzione della citata direttiva, di presumere l’esistenza di un nesso di causalità, anche nell’ipotesi di inquinamento a carattere diffuso, tra determinati operatori e un inquinamento accertato, e ciò in base alla vicinanza dei loro impianti alla zona inquinata. Tuttavia, conformemente al principio “chi inquina paga”, per poter presumere secondo tale modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità detta autorità deve disporre di indizi plausibili in grado di dare fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività. Nella recente Dir. n. 2008/98/CE, che detta una nuova disciplina in materia di rifiuti, recepita in Italia con il D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, al “considerata” n. 26 si rimarca che “il principio “chi inquina paga” è un principio guida a livello europeo e internazionale. Il produttore di rifiuti e il detentore di rifiuti dovrebbero gestire gli stessi in modo da garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente e della salute umana”. Quanto alla normativa nazionale, il principio “chi inquina paga” è sancito sia a livello generale e astratto dall’art. 3-ter, D.Lgs. n. 152/2006 Principio dell’azione ambientale: 1. La tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché al principio “chi inquina paga” che, ai sensi dell’articolo 174, comma 2, del Trattato delle unioni europee, regolano la politica della comunità in materia ambientale. sia nella parte speciale del TUA: ● v., ad es., le norme della Parte III, in materia di inquinamento idrico, nelle quali si ravvisa l’attuazione del principio: — l’art. 119 che, disciplinando il “principio del recupero dei costi relativi ai servizi idrici”, stabilisce al c. 1 che «Ai fini del raggiungimento degli obiettivi di qualità di cui al Capo I del Titolo II della Parte Terza del presente decreto, le Autorità competenti tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi quelli ambientali e relativi alla risorsa, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’Allegato 10 alla Parte Terza del presente decreto e, in particolare, secondo il principio “chi inquina paga”»; 16 Manuale Ambiente 2013 — l’art. 154 che, in materia di “Tariffa del servizio idrico integrato”, prevede al c. 1 che la “tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’Autorità d’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”» nonché, al c. 2 che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua»; ● ancora, si vedano le norme della Parte IV, in materia di rifiuti, che riguardano detto principio: — l’art. 178, dedicato ai “Principi” (così sostituito dall’art. 2 del D.Lgs. n. 205/2010), prevede espressamente che «La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga»; — l’art. 219, dedicato ai “Criteri informatori dell’attività di gestione dei rifiuti di imballaggio”, che al c. 2 stabilisce che «Al fine di assicurare la responsabilizzazione degli operatori economici conformemente al principio “chi inquina paga” nonché la cooperazione degli stessi secondo i princìpi della “responsabilità condivisa”, l’attività di gestione dei rifiuti di imballaggio» deve ispirarsi ai criteri direttivi ivi indicati; — l’art. 239, che detta i “Princìpi e campo di applicazione” in tema di bonifica dei siti contaminati, prevede che «Il presente titolo disciplina gli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti contaminati e definisce le procedure, i criteri e le modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie per l’eliminazione delle sorgenti dell’inquinamento e comunque per la riduzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti, in armonia con i principi e le norme comunitari, con particolare riferimento al principio “chi inquina paga”»; ● infine, in maniera diretta, l’art. 242 (onere di attivazione a carico del responsabile della contaminazione); l’art. 244 (adozione dell’ordinanza di bonifica sempre nei confronti del responsabile); l’art. 253 (chi spontaneamente dà corso agli interventi di bonifica ha poi azione di rivalsa nei confronti del responsabile) e, da ultimo, l’art. 257 (sanzione penale sempre a carico esclusivo di chi ha cagionato l’inquinamento). L’esegesi del principio è stata, peraltro, oggetto di interventi giurisprudenziali. Nella giurisprudenza penale di legittimità, infatti, si era già fatto strada il principio secondo cui con l’Atto Unico Europeo del 1986, artt. 130R, 130T, recepito in Italia con Legge n. 909/1986 sono stati introdotti nel nostro ordinamento giuridico tre principi relativi all’ambiente, che impegnano direttamente lo Stato italiano verso la Comunità e che devono essere applicati anche dai giudici perché fanno parte dell’ordinamento interno: principio della prevenzione; principio “chi inquina paga”; principio delle possibi- Capitolo 1 – La normativa ambientale 17 lità di una protezione giuridica uguale a quella comunitaria o più rigorosa (mai minore). Il nostro sistema giuridico, che si avvale del ruolo positivo delle Regioni, richiede una attuazione coerente dei principi comunitari sopra indicati e delle numerose norme giuridiche attuative (circa 180 Direttive) emanate in tema di ambiente, nel senso che non può essere consentito alle Regioni quello che non è consentito allo Stato: di conseguenza le Regioni possono legiferare in conformità ai principi fondamentali fissati dallo Stato, introducendo una disciplina più severa, mai più permissiva, per due ordini di ragioni: una formale, attinente al rispetto della responsabilità assunta dallo Stato rispetto alla supremazia del diritto comunitario; una sostanziale, in quanto l’ambiente è divenuto un valore primario, di rilievo costituzionale e fa parte quale componente essenziale della costituzione giuridica e politica della Comunità (Cass., sez. III, n. 3148 del 4 febbraio 1993, dep. 6 aprile 1993, P.M. in proc. M., in Ced Cass., n. 193640). Più nello specifico, poi, si era aggiunto che per il principio comunitario “chi inquina paga” la responsabilità primaria di sopportare l’onere anche economico incombe sui singoli soggetti privati, sicché qualora il soggetto pubblico intervenga per “alleviare” questo peso non può spingersi fino a “deresponsabilizzare” i privati, invocando nel contempo una sorta di presunzione di legittimità per la natura pubblica dell’attività espletata: in tal modo il problema dell’inquinamento verrebbe di fatto lasciato senza regola giuridica efficace (Cass., sez. III, n. 6422 del 19 maggio 1993, dep. 25 giugno 1993, P.M. in proc. B., in Ced Cass., n. 195125). Ancora, la Cassazione, più di recente, aveva valorizzato in chiave esegetica il principio, dichiarando manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 165 c.p., in relazione all’art. 3 Cost., laddove subordina il beneficio della sospensione condizionale della pena alla eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato, in quanto non prenderebbe in considerazione la eventuale incapacità economica del condannato ad affrontare gli oneri conseguenti, atteso che rientrano nel potere discrezionale del legislatore opzioni normative di tale genere (si trattava, in particolare, di una fattispecie in materia ambientale, nella quale la Corte ha affermato che l’istituto si configura in tale specifico settore quale proiezione del principio comunitario “chi inquina paga”, e che, essendo la portata economica della reintegrazione ambientale generalmente proporzionata a quella dell’inquinamento, si presuppone nel soggetto che inquina una capacità economica tale da consentirgli di affrontare le spese del ripristino e/o risanamento ambientale: Cass. pen., sez. III, n. 35501 del 30 maggio 2003, dep. 16 settembre 2003, S., in CED Cass., n. 225880). Tra i più recenti, ad es., si segnala nella giurisprudenza amministrativa l’affermazione secondo cui «Il principio comunitario del “chi inquina paga” non individua una fattispecie di illecito integrata dall’elemento soggettivo e dall’elemento materiale, ma imputa il (costo del) danno a chi si trova nelle condizioni di controllare i rischi, cioè al soggetto che ha la possibilità della cost-benefit analysis, per cui si trova nella situazione più adeguata per evitare nel modo più conveniente il danno prima del suo verificarsi» (TAR Piemonte, sez. II, sentenza 23 aprile 2008, n. 767). Più chiaramente, di recente, si è precisato che il complesso della disciplina, di cui al D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, conforme al diritto comunitario, appare ispirato al c.d. “principio del chi inquina paga”, da intendersi in senso sostanzialistico, secondo il principio di effettività come criterio giuda nell’interpretazione del diritto comunitario ambientale, sancito con sentenza della Corte di Giustizia CE 15 giugno 2000. Detto principio del “chi inquina paga” consiste, in definitiva, nell’imputazione dei costi ambientali (ovvero i costi sociali estranei alla contabilità ordinaria dell’impresa) al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita, poiché esiste una compromis- 18 Manuale Ambiente 2013 sione ecologica lecita data dall’attività di trasformazione industriale dell’ambiente che non supera gli standards legali. Ciò sia nel quadro di una logica risarcitoria “ex post factum”, che nel quadro di una logica preventiva dei fatti dannosi, poiché il principio esprime anche il tentativo di internalizzare detti costi sociali e di incentivare per effetto del calcolo dei rischi di impresa la loro generalizzata incorporazione nei prezzi delle merci e, quindi, nelle dinamiche di mercato dei costi di alterazione dell’ambiente (TAR Catanzaro, Calabria, sez. I, 18 settembre 2012, n. 954, Anas c. Com. Falerna, in Foro amm. TAR 2012, 9, 2903; TAR Trieste, F.V.G., sez. I, 9 aprile 2013, n. 227, P.Z. s.p.a. c. Ministero ambiente e tutela del territorio, Ministero salute ed altri, S.I.A.P. s.p.a. ed altri, in Red. amm. TAR 2013, 4). In secondo luogo, quanto al “principio di precauzione” s’intende una politica di condotta cautelativa per quanto riguarda le decisioni politiche ed economiche sulla gestione delle questioni scientificamente controverse. Il moderno dibattito sul principio di precauzione è nato durante gli anni ‘70, promosso dai primi movimenti ambientalisti ed ecologisti. Il concetto è stato successivamente analizzato in termini economici (relazioni causa-effetto, incertezza, rischi, irreversibilità delle decisioni) da autori come Epstein (1980), Arrow e Fischer (1974), Gollier (2000). Sotto il profilo ambientale, rilevante in questa sede, si ricorda che a seguito della Conferenza sull’Ambiente e lo Sviluppo delle Nazioni Unite (Earth Summit) di Rio de Janeiro del 1992, a cui parteciparono più di centottanta delegazioni governative da tutto il mondo, venne ratificata la Dichiarazione di Rio, una serie di principi non impegnativi riguardanti le responsabilità ed i diritti degli Stati, per cercare di mettere insieme le esigenze dello sviluppo con quelle della salvaguardia ambientale. Il principio di precauzione venne definito dal principio 15 come segue: “In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation”, ovvero “Al fine di proteggere l’ambiente, un approccio cautelativo dovrebbe essere ampiamente utilizzato dagli Stati in funzione delle proprie capacità. In caso di rischio di danno grave o irreversibile, l’assenza di una piena certezza scientifica non deve costituire un motivo per differire l’adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale”. Il testo parla esplicitamente solo della protezione dell’ambiente, ma con il tempo e nella pratica il campo di applicazione si è allargato alla politica di tutela dei consumatori, della salute umana, animale e vegetale. Tale punto di vista è stato promosso dall’Unione Europea, ratificando la Convenzione sulla diversità biologica di Rio de Janeiro (93/626/CEE), ed esplicitando la politica comunitaria con la Comunicazione COM(2000)1 (2 febbraio 2000). In tale documento si legge: “Il principio di precauzione non è definito dal trattato che ne parla esplicitamente solo in riferimento alla protezione dell’ambiente, ma la Commissione ritiene che la sua portata sia, in pratica, molto più ampia e si estenda anche alla tutela della salute umana, animale e vegetale. La Commissione sottolinea che il principio di precauzione dovrebbe essere considerato nell’ambito di una strategia strutturata di analisi dei rischi, comprendente valutazione, gestione e comunicazione del rischio stesso, ed intende alimentare la riflessione in corso in questo settore a livello sia comunitario che internazionale. Capitolo 1 – La normativa ambientale 19 Il ricorso al principio di precauzione trova applicazione qualora i dati scientifici siano insufficienti, inconcludenti o incerti e la valutazione scientifica indichi che possibili effetti possano essere inaccettabili e incoerenti con l’elevato livello di protezione prescelto dall’Unione europea”. In aggiunta, il testo della Costituzione Europea, richiama il principio di precauzione all’art. III-233. La sopracitata Comunicazione COM(2000)1 della Commissione Europea esplicita i termini in cui il principio di precauzione deve essere adottato come approccio per prendere delle decisioni su specifiche materie. Il principio di precauzione viene definito come una strategia di gestione del rischio nei casi in cui si evidenzino indicazioni di effetti negativi sull’ambiente o sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante, ma i dati disponibili non consentano una valutazione completa del rischio. L’applicazione del principio di precauzione richiede tre elementi chiave: 1) l’identificazione dei potenziali rischi, 2) una valutazione scientifica, realizzata in modo rigoroso e completo sulla base di tutti i dati esistenti, 3) la mancanza di una certezza scientifica che permetta di escludere ragionevolmente la presenza dei rischi identificati. Nel caso venga applicato il principio di precauzione, essendo stati identificati rischi per i quali non sia possibile avere una valutazione scientifica conclusiva, le misure adottate possono essere diverse, tuttavia esse devono rispettare determinati criteri, in particolare, tali misure devono essere proporzionali al livello di protezione ricercato e dovrebbero essere prese a seguito dell’esame dei vantaggi e oneri derivati, anche in termini di una analisi economica costi/benefici. Inoltre tali misure possono essere mantenute finché i dati scientifici rimangono insufficienti, e sono da considerarsi provvisorie e sottoposte a modifica in funzione dei dati resisi successivamente disponibili. A livello europeo il principio di precauzione è stato ufficialmente adottato come uno strumento di decisione nell’ambito della gestione del rischio in campo di salute umana, animale e ambientale. Nonostante il principio sia stato principalmente applicato per questioni ambientali, la Commissione Europea ha specificato che il campo di applicazione non è limitato a questo tipo di questioni, ma comprende tutte le situazioni in cui si identifichi un rischio ma non vi siano prove scientifiche sufficienti a dimostrarne la presenza o assenza, o a determinare adeguati livelli di protezione. Tra le più importanti applicazioni c’é quella della sicurezza alimentare, concetto visto nel contesto ampio di protezione della salute. La legge quadro in materia di sicurezza alimentare (Reg. CE n. 178/2002) riporta il principio di precauzione come uno degli strumenti da utilizzare per assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori. Anche il principio di precauzione, come visto, è entrato a far parte della legislazione italiana in materia ambientale (art. 3-ter, D.Lgs. n. 152/2006 per il quale “La tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita … mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, …”; v., anche l’art. 178, in tema di rifiuti, dedicato ai “Principi” (così sostituito dall’art. 2 del D.Lgs. n. 205/2010), secondo cui «La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione…»; l’art. 179, c. 3 che, nel fissare i “Criteri di priorità nella 20 Manuale Ambiente 2013 gestione dei rifiuti” (come sostituito dall’art. 4 del D.Lgs. n. 205 del 2010), prevede che «con riferimento a singoli flussi di rifiuti è consentito discostarsi, in via eccezionale, dall’ordine di priorità di cui al c. 1 qualora ciò sia giustificato, nel rispetto del principio di precauzione e sostenibilità,…»; infine, soprattutto, l’art. 301, in materia di danno ambientale, che detta espressamente la disciplina in tema di «Attuazione del principio di precauzione», attribuendo al c. 4 al Ministro dell’ambiente, in applicazione di tale principio, la facoltà di adottare in qualsiasi momento misure di prevenzione), dopo essere stato riconosciuto a livello comunitario come principio fondamentale in materia ambientale (cfr., Corte giustizia Comunità europee, sentenza 14 aprile 2005, n. 6/03, secondo cui la normativa comunitaria in materia ambientale è fondata sui principi di precauzione e di azione preventiva; v., ancora, Tribunale di I grado CE, causa T-74/00 ed altre, sentenza 26 novembre 2002, secondo cui in base a tale principio, nel caso in cui la valutazione scientifica non consenta di stabilire con sufficiente certezza l’esistenza del rischio, la scelta di ricorrere o non ricorrere al principio di precauzione dipende generalmente dal livello di protezione scelto dall’autorità competente nell’esercizio del suo potere discrezionale), come anche nella giurisprudenza penale (v., ad es., sez. III, n. 39544 del 30/11/2006, T. e altro, in Ced Cass. 235704, che, in tema di rifiuti, ebbe ad affermare come il deposito temporaneo, inteso quale raggruppamento di rifiuti effettuato prima della raccolta nel luogo in cui sono prodotti, e nel rispetto della condizioni fissate dall’art. 183, lett. m) del D.Lgs. n. 152/2006, esula dall’attività di gestione dei rifiuti, costituendo una operazione preliminare o preparatoria alla gestione, ma è comunque soggetto al rispetto dei principi di precauzione e di azione preventiva, con il conseguente divieto di miscelazione ed obbligo di tenuta dei registri di carico e scarico) ed in quella civile della Cassazione (v., ad es., sez. II, n. 1391 del 23 gennaio 2007, in Foro it. 2007, I, c. 2124, con nota di Mattassoglio Tutela della salute e inquinamento elettromagnetico: quale valore per i limiti legali? che, in tema di immissioni di onde elettromagnetiche, ritenne che, in mancanza di un principio codificato di precauzione che consenta una tutela avanzata a fronte di eventi di potenziale ma non provata pericolosità, deve escludersi in questi casi il diritto al risarcimento di un danno del tutto ipotetico), pur registrandosi posizioni di prudenza nella giurisprudenza amministrativa che, sul tema – pur chiarendo come il c.d. “principio di precauzione”, di paternità comunitaria, fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, la sicurezza e l’ambiente, ponendo una tutela anticipata rispetto alla fase dell’applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione; la sua applicazione comporta che ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri deve tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche, anche nei casi in cui i danni siano poco conosciuti o solo potenziali (Cons. Stato, sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2425, P.P. s.p.a., Com. Torino c. G.I. s.r.l., Min. beni culturali, B.C. e altro, C.I., in Red. amm. CDS 2013, 5) –, ha precisato che se è ben vero che alla stregua del principio di precauzione, che trova origine nei procedimenti comunitari posti a tutela dell’ambiente, è consentito all’amministrazione procedente di adottare i provvedimenti necessari laddove paventi il rischio di una lesione ad un interesse tutelato anche in mancanza di un rischio concreto, è evidente, però, che questo principio deve armonizzarsi, sul versante della concreta applicazione, con quello di proporzionalità, non potendo chiaramente prefigurarsi la prevalenza del primo sul secondo, ma un loro equilibrato bilanciamento in relazione agli interessi pubblici e privati in gioco (TAR Friuli V.G., sez. I, sentenza 28 gennaio 2008, n. 90). Capitolo 1 – La normativa ambientale 21 Lo stesso massimo organo di Giustizia Amministrativa ha, però, aggiunto che dal principio comunitario di precauzione, previsto dall’art. 191 par. 2, Trattato U.E., che fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere la protezione di tali valori sugli interessi economici, indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente tale e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano, discende che quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. Tale principio, peraltro, impone che tutte le decisioni assunte dall’Autorità competente debbano essere assistite da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di un’attività istruttoria parimenti ineccepibile e che deve trovare il proprio equilibrio nel contemperamento con quello di proporzionalità, nella ricerca di un equilibrato bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco e deve essere coordinato con quelli di libera concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi fissati dal Trattato U.E., che attribuisce inoltre alla stessa Unione precipui compiti di tutela ambientale e sanitaria della popolazione sull’intero territorio comunitario (Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2013, n. 2094, Com. Loria c. Reg. Veneto, F.I. s.r.l. e altro, in Red. amm. CDS 2013, 4). La stessa giurisprudenza amministrativa ha, peraltro, escluso l’applicazione analogica di tale principio, osservando che tale il principio in esame, finalizzato a prevenire i danni, anche solo potenziali, di attività ritenute lesive per l’ambiente, in mancanza di conoscenze scientifiche certe, deve indirizzare l’azione dei pubblici poteri volta a prevenire eventuali danni: non risulta tuttavia, ammissibile un richiamo generale al principio in questione quando l’attività posta in essere è stata oggetto di puntuale definizione legislativa, donde il divieto di applicazione analogica del principio di precauzione (TAR Piemonte, sez. I, 3 maggio 2010, n. 2294, Soc. O.d.O. c. Prov. Cuneo e altro, in www.dejure.giuffre.it). Con altra importante decisione, poi, è stato specificato che il principio di precauzione (ribadito anche ex art. 3-ter D.Lgs. n. 152/2006) – che, in tema ambientale, trova immediata applicabilità ogniqualvolta sussistano incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, non occorrendo attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi – è pacificamente applicabile alla materia del trattamento e dello smaltimento dei rifiuti, dovendo, peraltro, essere armonizzato, nella sua concreta attuazione, con quello di proporzionalità, nella ricerca di un equilibrato bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco: ne discende che tutte le decisioni adottate dalle autorità competenti in materia debbono essere assistite da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di una attività istruttoria parimenti ineccepibile (TAR Liguria, sez. II, 15 ottobre 2010, n. 9501, B.G. e altro c. Prov. Savona e altro, in Foro amm. TAR 2010, 10, 3144). Da ultimo, infine, sempre nella giurisprudenza amministrativa, si è affermato che per la corretta applicazione del principio di precauzione di cui all’art. 3-ter, D.Lgs. n. 152/2006 occorre che le misure di prevenzione siano adottate in conformità alla migliore tecnica disponibile, che venga esattamente definito il livello di “esposizione”, ossia della misura della tollerabilità dell’inquinamento e del canone di intervento dei pubblici poteri. In altri termini, il principio di precauzione non può essere invocato per fini meramente protezionistici perché, invece, implica la necessità di un’accurata calcolata gestione del rischio in tutti quei casi in cui i dati scientifici disponibili non ne consentono Manuale Ambiente 2013 22 una preventiva completa valutazione. Sul piano strettamente giuridico, ciò comporta, in pratica, la necessità di considerare non solo i vantaggi, ma anche gli svantaggi dell’adozione di determinate misure di cautela e di studiare ed applicare misure di cautela proporzionate al rischio (TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, 15 dicembre 2011, n. 560, Com. Maniago c. Reg. Friuli Venezia Giulia, Com. Fanna e altro, in Foro amm. TAR 2011, 12, 3882). 1.6. LE NORME COMUNITARIE Il diritto dell’ambiente ha dunque in buona parte origine dalla necessità di attuare direttive comunitarie. Meno usuali sono i regolamenti. Si può dire che l’attuale diritto dell’ambiente deriva in buona parte dalle direttive comunitarie che sono state attuate dallo Stato italiano. E così: — le norme sull’impatto ambientale sono attuazione della Dir. n. 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, (in G.U.U.E. 28 gennaio 2012, n. L 26); — molte delle norme sulla qualità delle acque sono attuazione delle seguenti direttive: Dir. n. 98/83/CEE del Consiglio del 3 novembre 1998 (recepita con D.Lgs. 2 febbraio 2001, n. 31 e con D.M. 22 dicembre 2011); Dir. n. 2000/60/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 23 ottobre 2000; e Dir. n. 2006/7/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 15 febbraio 2006, a decorrere dal 31 dicembre 2014, recepita con D.Lgs. 11 luglio 2007, n. 94 e con D.Lgs. 30 maggio 2008, n. 116). Si segnalano anche le Dir. n. 90/415/CEE del Consiglio del 27 luglio 1990 e Dir. 88/347/CEE del Consiglio del 16 giugno 1988 (ambedue recepite con D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 133 e con D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152); Dir. n. 2008/105/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 16 dicembre 2008, recepita con D.Lgs. 10 dicembre 2010, n. 219); Dir. n. 2000/60/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 23 ottobre 2000 (che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque, modificata dalla Dec. n. 2455/2001/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 20 novembre 2001, nonché dalle successive direttive del Parlamento europeo e Consiglio Dir. n. 2008/32/CE del 11 marzo 2008, Dir. n. 2008/105/CE del 16 dicembre 2008 e Dir. n. 2009/31/CE del 23 aprile 2009). — le norme sull’autorizzazione integrata ambientale sono attuazione delle direttive del Parlamento europeo e Consiglio Dir. n. 2008/1/CE del 15 gennaio 2008 (abrogata con effetto dal 7 gennaio 2014 dalla Dir. n. 2010/75/UE del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali) e Dir. n. 87/217/CEE del 19 marzo 1987 (recepita con D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 114); — molte norme sulla qualità dell’aria sono attuazione delle direttive del Parlamento europeo e Consiglio, quali Dir. n. 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 (per quanto riguarda lo scambio reciproco e la comunicazione di informazioni sulla qualità dell’aria ambiente, v. la Dec. n. 2011/850/UE); Dir. n. 2001/80/CE, abrogata con effetto dal 1° gennaio 2016 dalla Dir. n. 2010/75/UE del 24 novembre 2010 relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) e Dir. n. 2008/1/CE del 15 gennaio 2008, abrogata con effetto dal 7 gennaio 2014 dall’art. 81 della Dir. 2010/75/UE; per l’introduzione del questionario da utilizzare ai fini della prima relazione relativa Capitolo 1 – La normativa ambientale 23 all’attuazione di tale ultima direttiva, v. la Dec. n. 2011/92/UE del 10 febbraio 2011) sugli impianti industriali e di varie direttive sulla composizione dei carburanti e le caratteristiche dei motori. Si segnalano inoltre molte direttive preordinate alla riduzione dell’inquinamento dell’aria da parte di specifici agenti inquinanti quali ossidi e biossidi di zolfo e di azoto, anidride solforosa, piombo (Dir. n. 2008/50/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 21 maggio 2008; per le disposizioni di attuazione di tale ultima direttiva, per quanto riguarda lo scambio reciproco e la comunicazione di informazioni sulla qualità dell’aria ambiente, v. la Dec. n. 2011/850/UE); — le norme sui rifiuti sono attuazione delle direttive comunitarie: Dir. n. 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 (c.d. “direttiva discariche”, attuata con D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36); Dir. n. 2000/76/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 4 dicembre 2000, attuata con D.Lgs. 11 maggio 2005, n. 133; la Dir. n. 2000/76/CE è abrogata dall’art. 81 della Dir. n. 2010/75/UE dal 7 gennaio 2014); Dir. n. 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 1994 (imballaggi e rifiuti di imballaggio, modificata dalla Dir. n. 2004/12/CE del Parlamento europeo e Consiglio dell’11 febbraio 2004, e dalla Dir. n. 2005/20/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 9 marzo 2005); Dir. n. 96/59/CE del Consiglio del 16 settembre 1996 e Dir. n. 76/403/CEE del Consiglio del 6 aprile 1976 (smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili, recepita con D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915); Dir. n. 86/278/CEE del Consiglio del 12 giugno 1986 (fanghi di depurazione in agricoltura); Dir. 87/101/CEE del Consiglio del 22 dicembre 1986 e Dir. n. 89/428/CEE del Consiglio del 21 giugno 1989 (rifiuti provenienti dall’industria del biossido di titanio); a queste deve aggiungersi la Dir. n. 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti, che ha abrogato dal 12 dicembre 2010 le direttive 75/439/CEE, 91/689/CEE e 2006/12/CE (apportando tuttavia alle stesse alcune modifiche dal 12 dicembre 2008, con effetto immediato), fissando il termine di trasposizione per gli Stati membri “entro il 12 dicembre 2010” (l’Italia ha recepito la direttiva con D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, entrato in vigore il 25 dicembre 2010; per i criteri che determinano quando alcuni tipi di rottami metallici cessano di essere considerati rifiuti ai sensi della presente direttiva, v. Reg. UE n. 333/2011 del 31 marzo 2011; per i criteri che determinano quando i rottami di vetro cessano di essere considerati rifiuti ai sensi della presente direttiva, v. Reg. UE n. 1179/2012 del 10 dicembre 2012); — le norme che stabiliscono requisiti costruttivi delle macchine al fine di limitarne le emissioni sonore ed essere conseguentemente idonee ad essere marcate CE e a circolare liberamente nell’ambito dell’Unione Europea sono, pure, attuazione di una serie di direttive comunitarie emanate tra gli anni Ottanta e Novanta (su escavatori idraulici e a funi, apripiste, pale caricatrici, gru a torre, motocompressori, gruppi elettrogeni e, in particolare, gruppi elettrogeni di saldatura, tosaerba, martelli demolitori azionati a mano, macchine e materiali per cantieri) destinate ad essere superate dalla più recente Dir. n. 2000/14/CE Parlamento europeo e Consiglio dell’8 maggio 2000 (attuata con D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 262 e poi modificata dalla Dir. n. 2005/88/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 14 dicembre 2005) che ravvicina le legislazioni degli Stati membri sull’emissione acustica ambientale delle macchine ed attrezzature destinate a funzionare all’aperto; — le norme per prevenire il verificarsi di incidenti rilevanti sono attuazione delle direttive Dir. n. 82/501/CEE del Consiglio del 24 giugno 1982 (recepita con D.P.R. 17 maggio 1988, n. 175, poi abrogata dall’art. 23 della Dir. n. 96/82/CE) e Dir. n. 24 — — — — Manuale Ambiente 2013 96/82/CE del Consiglio del 9 dicembre 1996 (attuata con D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334, abrogata dall’art. 32 della Dir. n. 2012/18/UE con effetto dal 1° giugno 2015); alcune delle norme sulla difesa della popolazione dalle radiazioni ionizzanti sono attuazione di numerose direttive Euratom emanate a cavallo degli anni Ottanta e Novanta, tutte attuate con il D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 230: si veda la Dir. n. 2006/117/Euratom del Consiglio del 20 novembre 2006 e, da ultimo, Dir. n. 96/29/Euratom del Consiglio del 13 maggio 1996 (attuata dal D.Lgs. 26 maggio 2000, n. 241, a decorrere dal 1º gennaio 2001); le norme sulla caccia e la protezione della biodiversità sono attuazione delle direttive sulla conservazione di uccelli selvatici (Dir. n. 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009, recepita con Legge 4 giugno 2010, n. 96) e 28 marzo 1983, n. 129, sull’importazione negli Stati membri di cuccioli di foca e prodotti da essi derivati (modificata dalla direttiva del Consiglio 8 giugno 1989, n. 370); le norme sulla tenuta degli habitat sono attuazione della direttiva 21 maggio 1992, n. 43, sulla conservazione degli habitat naturali, recepita con D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (ai sensi della presente direttiva, v. la Dec. 2008/23/CE, la Dec. 2008/24/CE, la Dec. 2008/25/CE, la Dec. 2008/26/CE, la Dec. 2009/90/CE, la Dec. 2009/91/CE, la Dec. 2009/93/CE, la Dec. 2009/94/CE, la Dec. 2009/95/CE, la Dec. 2009/96/CE, la Dec. 2009/1001/UE, la Dec. 2010/42/UE, la Dec. 2010/43/UE, la Dec. 2010/44/UE, la Dec. 2010/45/UE, la Dec. 2010/46/UE, la Dec. 2011/62/UE, la Dec. 2011/63/UE, la Dec. 2011/64/UE, la Dec. 2011/84/UE, la Dec. 2011/85/UE, la Dec. 2011/86/UE, la Dec. 2012/9/UE, la Dec. 2012/10/UE, la Dec. 2012/11/UE, la Dec. 2012/12/UE, la Dec. 2012/13/UE, la Dec. 2012/14/UE, la Dec. 2013/22/UE, la Dec. 2013/23/UE, la Dec. 2013/24/UE, la Dec. 2013/25/UE, la Dec. 2013/26/UE, la Dec. 2013/27/UE, la Dec. 2013/28/UE, la Dec. 2013/29/UE e la Dec. 2013/30/UE); le norme sull’immissione nell’ambiente di organismi geneticamente modificati sono attuazione della Dir. n. 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 marzo 2001, recepita con D.Lgs. 8 luglio 2003, n. 224 (per le disposizioni dettagliate per il funzionamento dei registri destinati alla conservazione delle informazioni sulle modificazioni genetiche degli OGM di cui alla presente direttiva, v. la Dec. 2004/204/CE e, successivamente, per i formulari standard per la comunicazione dei risultati del monitoraggio dell’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati, come prodotti o all’interno di prodotti, ai fini della loro immissione sul mercato, ai sensi della presente direttiva, v. la Dec. 2009/770/CE). Direttamente applicabili nel nostro ordinamento sono i regolamenti comunitari sul sistema di gestione ambientale denominato EMAS (v., da ultimo, il Reg. CE n. 1221/2009 del Parlamento europeo e Consiglio del 25 novembre 2009, oggi applicabile; per l’elaborazione del piano di lavoro che stabilisce un elenco indicativo dei settori per l’adozione dei documenti di riferimento settoriali e transettoriali, a norma del presente regolamento, vedi la Comunicazione n. 2011/C358/02 dell’8 dicembre 2011 e, per l’istituzione delle linee guida per l’utente che illustrano le misure necessarie per aderire a EMAS, a norma del presente regolamento, v. la Dec. n. 2013/131/UE del 4 marzo 2013), sull’agenzia europea dell’ambiente e la rete di informazione e osservanza in materia ambientale (Reg. CE n. 401/2009 del Parlamento europeo e Consiglio del 23 aprile 2009), sulle sostanze che riducono lo strato di ozono (Reg. CE n. 1005/2009 del Parlamento europeo e Consiglio del 16 settembre 2009; per l’assegnazione di quote di impor- Capitolo 1 – La normativa ambientale 25 tazione di sostanze controllate per il periodo compreso fra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2010 a norma del presente regolamento, v. la Dec. n. 2010/209/UE del 26 marzo 2010; per l’assegnazione di quantitativi di sostanze controllate diverse dagli idroclorofluorocarburi consentite per usi essenziali o per usi critici di laboratorio e di analisi nell’Unione nel 2010, v. la Dec. n. 2010/375/UE del 18 giugno 2010; sugli usi essenziali di sostanze controllate diverse dagli idroclorofluorocarburi per usi essenziali di laboratorio e a fini di analisi nell’Unione a norma del presente regolamento, vedi il Reg. CE n. 291/2011 del 24 marzo 2011; sull’assegnazione di quantitativi di sostanze controllate delle quali è consentita l’importazione o la produzione per usi di laboratorio e di analisi nell’Unione nel 2011 ai sensi del presente regolamento, v. la Dec. n. 2011/184/UE del 24 marzo 2011; sull’assegnazione di quote di importazione di sostanze controllate e le quantità che possono essere immesse in libera pratica nell’Unione, ai sensi del presente regolamento, v. la Dec. n. 2011/185/UE del 24 marzo 2011; per il meccanismo di attribuzione di quote di sostanze controllate consentite per usi di laboratorio e a fini di analisi nell’Unione a norma del presente regolamento, v. il Reg. CE n. 537/2011 del 1° giugno 2011; per la determinazione delle quantità e sull’assegnazione delle quote di sostanze controllate a norma del presente regolamento, per il periodo compreso fra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2012, v. la Dec. n. 2011/873/UE del 14 dicembre 2011; e, per la determinazione delle restrizioni quantitative e per le assegnazioni delle quote di sostanze controllate a norma del presente regolamento, per il periodo compreso fra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2013, v. la Dec. n. 2012/782/UE del 11 dicembre 2012); sull’assegnazione di un marchio di qualità ecologica CEE (Reg. CE n. 66/2010 del Parlamento europeo e Consiglio del 25 novembre 2009), sulla conservazione della flora e fauna selvatica (Reg. CE n. 348/1981) e sul commercio internazionale di flora e fauna (Reg. CE n. 338/1997, Reg. CE 4 maggio 2006 n. 865/2006 e Reg. CE n. 558/1992). Di origine esclusivamente nazionale sono le norme sull’organizzazione della P.A., la legge-quadro sulle molte norme sulla qualità dell’aria, le norme sulla tutela delle aree naturali protette. 1.7. LE NORME INTERNAZIONALI NON COMUNITARIE Notevole rilevanza hanno le norme internazionali diverse da quelle comunitarie (Trattati, Convenzioni, Accordi ecc.). Esse si segnalano anzitutto perché dettano l’organizzazione e i compiti nonché i modi di funzionamento degli organismi internazionali attivi in campo ambientale. Esse hanno grande importanza anche in altri settori di rilievo per il campo ambientale: la tutela del mare, lasciata in buona parte alle norme del diritto internazionale, la protezione di specie animali a rischio, i grandi incidenti in impianti industriali che possono avere effetti oltre confine (“transfrontalieri”, appunto). Si ricordano al riguardo, in primo luogo, le normative internazionali: — contro l’inquinamento marino. Si tratta della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982 e dell’accordo di applicazione della Parte XI della convenzione stessa, concluso a New York il 29 luglio 1994, entrambi ratificati con la Legge 2 dicembre 1994, n. 689; Manuale Ambiente 2013 26 — contro l’inquinamento marino derivante da navi. Si tratta della Convenzione firmata a Londra il 2 novembre 1973 e relativo Protocollo del 17 febbraio 1978 – Convenzioni Mar/Pol – ratificati con la Legge 29 settembre 1980, n. 662 – dei Protocolli di Londra del 17 febbraio 1978 e della Convenzione aperta alla firma a Città del Messico, Londra, Mosca e Washington il 29 dicembre 1972, ratificata dalla Legge 2 maggio 1983, n. 305; — contro l’inquinamento marino derivante dall’attività di prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi. Si tratta delle Leggi 23 febbraio 1961, n. 238, 19 dicembre 1975, n. 875 e 15 dicembre 1998, n. 464 che hanno ratificato le Convenzioni internazionali firmate a Londra, rispettivamente il 12 maggio 1954, il 12-15 settembre 1971 e il 30 novembre 1990; delle Convenzioni di Bruxelles del 29 novembre 1969 e del 18 dicembre 1971 istitutiva di un Fondo internazionale di indennizzo dei relativi danni; dei Protocolli adottati a Londra il 19 novembre 1976 e Convenzioni di Londra il 27 novembre 1992. In secondo luogo si ricordano la convenzione per la protezione dei cuccioli di foca, delle balene, delle aree necessarie ai grandi uccelli migratori per i loro spostamenti (zone umide tutelate dal Trattato di Ramsar del 2 febbraio 1971, attuato dal D.P.R. 13 marzo 1976, n. 448). In terzo luogo si ricordano le norme che regolano situazioni di danni ambientali che possono verificarsi nel territorio di uno Stato in conseguenza di attività compiute in territori di altri Stati (impatti ambientali transfrontalieri e trasporti internazionali dei rifiuti). Si ricordano in particolare: la Convenzione di Ginevra del 14 novembre 1979 e relativi Protocolli di attuazione, sulla riduzione delle emissioni di ossido di zolfo, ossido di azoto, composti organici vitali ed ammoniaca; la Convenzione di Basilea del 22 marzo 1989, sui trasporti internazionali di rifiuti; i Trattati di Londra, di Mosca, di Washington, sull’inquinamento dello spazio cosmico; la Convenzione di Washington, sulla caccia alla balena; la Convenzione di Vienna del 26 settembre 1986, per la difesa dell’atmosfera dalle reazioni nucleari; la Convenzione di Bonn del 23 giugno 1979, per la conservazione delle specie migratorie; la Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, per la salvaguardia della vita selvatica e dell’ambiente naturale; la Convenzione di Washington del 3 marzo 1973, sul commercio di specie a rischio di estinzione. Recentemente, con l’insorgere di problematiche ambientali di ambito planetario e la conferma da parte di alcuni ambienti scientifici della serietà di dette problematiche, la comunità internazionale ha affrontato il tema generale del rapporto tra l’umanità, il suo sviluppo economico e l’ambiente. Sono pertanto state adottate le Convenzioni ONU di Stoccolma del 6 giugno 1972 sull’“ambiente umano”, di Vienna del 22 marzo 1985 – con il relativo Protocollo di Montreal del 16 settembre 1987 sul c.d. “buco dell’ozono” – e di New York del 9 maggio 1992 contro i cambiamenti climatici e la riduzione dell’emissione di gas ad effetto serra. Soprattutto, si deve evidenziare la grande importanza della Conferenza sull’ambiente e lo sviluppo tenutasi a Rio de Janeiro tra il 3 e il 14 giugno 1992, in occasione della quale vennero programmati successivi incontri tra le parti per la soluzione dei problemi ambientali (Agenda XXI, dove “XXI” sta per ventunesimo secolo), vennero stipulati importanti accordi (Convenzione sulla tutela della biodiversità) e rese signi- Capitolo 1 – La normativa ambientale 27 ficative dichiarazioni (Dichiarazione sui rapporti tra ambiente e sviluppo con la formulazione del principio dello sviluppo economico sostenibile con l’ambiente. Risoluzione per la lotta alla siccità e alla desertificazione). Gli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra sono poi stati modificati con il Protocollo di Kyoto del 10 dicembre 1997. Il protocollo di Kyoto è un trattato internazionale in materia ambientale riguardante il riscaldamento globale sottoscritto nella città giapponese di Kyoto l’11 dicembre 1997 da più di 180 Paesi in occasione della Conferenza COP3 della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC). Il trattato è entrato in vigore il 16 febbraio 2005, dopo la ratifica anche da parte della Russia. Il 16 febbraio 2007 si è celebrato l’anniversario del secondo anno di adesione al protocollo di Kyoto; con l’accordo di Doha l’estensione del protocollo si è prolungata fino al 2020 anziché alla fine del 2012. Numerosi sono poi i trattati internazionali bilaterali tra nazioni confinanti e rivierasche aventi per oggetto l’inquinamento o gli incidenti con effetti trasfrontalieri, come ad esempio i Trattati con la Svizzera (Convenzione di Roma il 2 maggio 1995, resa esecutiva con Legge n. 87 del 23 marzo 1998; Convenzione di Roma del 20 aprile 1972, resa esecutiva con Legge n. 527 del 24 luglio 1978) e con la Jugoslavia (Accordo di Belgrado del 14 febbraio 1974, reso esecutivo con D.P.R. 29 maggio 1976, n. 992). I trattati che regolano il funzionamento di alcuni importanti organismi internazionali contemplano anche la protezione dell’ambiente (cfr. i programmi dell’U.N.E.S.C.O. o la Carta istitutiva dell’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura – F.A.O. – con riferimento alla conservazione delle risorse naturali – art. 1, lett. d) dello Statuto del 16 ottobre 1945, approvato con la Legge 16 maggio 1947, n. 546). Si tenga presente che l’abrogazione della Legge n. 546/1947 – già prevista ai sensi del combinato disposto dell’art. 2 e della voce n. 27807 dell’Allegato 1, D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, a decorrere dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore dello stesso decreto – non è più prevista dalla nuova formulazione dell’allegato 1 dopo la conversione in legge. L’efficacia dei trattati, accordi e convenzioni è generalmente ridotta, sia a conseguenza del contenuto delle loro disposizioni – che molto spesso dettano più principi e scopi da perseguire che non specifici comportamenti da tenere a pena di irrogazione di sanzioni – che a conseguenza del fatto che l’efficacia degli stessi accordi, trattati e convenzioni è generalmente condizionata dal loro recepimento, attuazione o ratifica con atti interni. 1.8. ATTI STATALI E REGIONALI AVENTI FORZA DI LEGGE O REGOLAMENTI Il diritto ambientale è composto anche da numerose norme statali aventi valore di legge ordinaria (leggi, decreti-legge e, soprattutto, decreti legislativi delegati) o di regolamento. Peraltro, la materia dell’ambiente è ormai in larga misura di competenza regionale. Pertanto, rispetto ad altri rami dell’ordinamento, acquistano particolare rilevanza le norme regionali, oltre che, come si è visto, quelle comunitarie e internazionali. Le norme regionali, in particolare sono di importanza assoluta per individuare la soluzione delle varie situazioni concrete. Sulla Gazzetta ufficiale del 14 aprile 2006 è stato pubblicato il D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (c.d. “Codice dell’ambiente” o Testo Unico Ambientale – TUA), modificato dal D.Lgs. n. 284 dell’8 novembre 2006, dal D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, dal D.Lgs. 29 28 Manuale Ambiente 2013 giugno 2010, n. 128 e dal D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, che disciplina pressoché integralmente le seguenti materie: — valutazione di impatto ambientale e valutazione ambientale strategica; — tutela delle acque sia sotto l’aspetto della tutela dell’assetto idrogeologico (già regolato dalla Legge n. 138/1989), della tutela qualitativa delle acque (già regolata dal D.Lgs. n. 152/1999) e del servizio idrico (già oggetto della Legge n. 36/1994); — rifiuti (già disciplinati, per quanto di maggior rilievo, dal D.Lgs n. 22/1997); — qualità dell’aria, compresi gli impianti termici civili e le caratteristiche dei combustibili da impiegare negli impianti fissi (materia già oggetto, tra l’altro del D.P.R. n. 203/1988 e della Legge n. 615/1966); — bonifica dei siti inquinati e danno ambientale (già regolati dall’art. 17 del D.Lgs. n. 22/1997, dal D.M. n. 471/1999 e dall’art. 18 della Legge n. 349/1986). Il decreto legislativo (TUA) abroga inoltre tutte le normative che disciplinano la materia oggetto del decreto stesso. Come si ricorderà, peraltro, l’entrata in vigore della Parte II di tale decreto – VAS E VIA – era stata differita al 31 luglio 2007 (l’art. 52 che, nel testo originario del D.Lgs. n. 152/2006, stabiliva l’entrata in vigore, era stato modificato dapprima dall’art. 1septies, c. 1, D.L. 12 maggio 2006, n. 173, successivamente sostituito dall’art. 5, c. 2, D.L. 28 dicembre 2006, n. 300 ed infine abrogato dall’art. 36, c. 1, D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 che integralmente sostituiva la Parte II, oggi profondamente modificata dal D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128), mentre altre Parti (la III e la IV, soprattutto, sulle acque e i rifiuti) hanno subito rilevanti modifiche, dapprima, per effetto del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 e, da ultimo, dal D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 in materia di rifiuti e dal D.Lgs. 10 dicembre 2010, n. 219, quanto alla disciplina in materia di acque. Si elencano di seguito le principali norme statali dei diversi argomenti: — Inquinamento dell’aria: attualmente, oltre il già citato D.Lgs. n. 152/2006, sono in vigore le Leggi 4 ottobre 1994, n. 581; 28 dicembre 1993, n. 549 e 16 giugno 1997, n. 179. — Inquinamento delle acque e gestione delle risorse idriche: D.Lgs. 12 luglio 1993, n. 275; Legge 5 gennaio 1994, n. 36 (integralmente abrogata dall’art. 175, c. 1, lett. u), D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, fatta eccezione per l’art. 22, c. 6); 31 dicembre 1982, n. 979 (quest’ultima sulla tutela del mare); la Legge 26 aprile 1983, n. 136 e il D.P.R. 5 aprile 1989, n. 250 concernenti la biodegradabilità dei detergenti sintetici. — Limitazione del rumore: art. 659 cod. pen., norma sanzionatoria di carattere generale; norme sull’emissione acustica ambientale delle macchine ed attrezzature destinate a funzionare all’aperto (D.Lgs. 4 settembre 2002, n. 262) e D.P.C.M. del 1º marzo 1991; Legge 26 ottobre 1995, n. 447. Si ricordano inoltre le normative sul rumore prodotto dagli aerei e l’inquinamento acustico delle aree aeroportuali (D.P.R. 11 dicembre 1997, n. 496, modificato dal D.P.R. 9 novembre 1999, n. 476, su cui v. la Circolare del Ministero dei trasporti e della navigazione 16 ottobre 1998, n. 13775AC; decreti ministeriali 20 maggio 1999, 3 dicembre 1999 e 19 dicembre 1994; D.Lgs. 18 maggio 2009, n. 66, attuativo della Dir. n. 2006/93/CE sulla disciplina dell’utilizzazione degli aerei di cui all’Allegato 16 della Convenzione sull’aviazione civile internazionale, Volume I, Parte II, Capitolo 3, seconda edizione (1988 versione codificata), sull’inquinamento acustico derivante da traffico ferroviario (D.P.R. 18 novembre 1998, n. 459), sul rumore delle discoteche e dei locali di intrattenimento danzante (D.P.C.M. 16 aprile 1999, n. 215), sulle emissioni sonore Capitolo 1 – La normativa ambientale — — — — 29 prodotte nello svolgimento di attività motoristiche (D.P.R. 3 aprile 2001, n. 304), nonché sul rumore all’interno degli edifici – case di abitazione, uffici, alberghi e pensioni, scuole e ospedali, edifici di culto – (D.P.C.M. 5 dicembre 1997). Le norme di attuazione delle direttive comunitarie sono sì numerose, ma non riguardano la difesa dell’ambiente dal rumore bensì l’uniformità dei limiti massimi di emissione sonora di macchine o apparecchi al fine della loro libertà di circolazione – e commercializzazione – in ambito comunitario e rilascio del relativo marchio “CE”. Trattasi delle direttive che stabiliscono un livello comune tra gli Stati membri di massima rumorosità dei veicoli a motore; degli escavatori idraulici e a funi, apripiste e pale caricatrici; delle gru a torre; dei motocompressori; dei gruppi elettrogeni; dei tosaerba; dei martelli demolitori azionati a mano; delle macchine e dei materiali per cantieri. Difesa dalle radiazioni e dall’elettrosmog: art. 674 cod. pen., norma sanzionatoria penale di carattere generale; D.Lgs. 19 marzo 1995, n. 230 (attuativo delle direttive 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom e 2006/117/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti, modificato dall’art. 1, D.Lgs. 26 maggio 2000, n. 241 e, successivamente, dall’art. 1, c. 1, D.Lgs. 20 febbraio 2009, n. 23 e dal comma 1 dell’art. 1, D.Lgs. 19 ottobre 2011, n. 185); D.P.C.M. 8 luglio 2003; Legge 22 febbraio 2001 n. 36 (legge-quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici). Industrie insalubri e rischi di incidenti rilevanti: art. 216 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265; D.P.R. 17 maggio 1988, n. 175 (che, ad eccezione dell’art. 20, è stato abrogato dall’art. 30, c. 1, lett. a), D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334); D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334 (modificato dal D.Lgs. 21 settembre 2005, n. 238, attuativo della Dir. n. 2003/105/CE, che modifica la Dir. n. 96/82/CE, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose); Rifiuti: D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Parte IV). Particolari tipi di rifiuti sono trattati da: Legge 27 marzo 1992, n. 257 e D.P.R. 8 agosto 1994 sui piani di protezione dall’amianto e D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 114 (amianto); D.P.R. 24 maggio 1988, n. 216, e D.Lgs. n. 209 del 22 maggio 1999 (policlorodifenili e policlorotrifenili); Legge 28 dicembre 1993, n. 549 (clorofluorocarburi); D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 100 (biossido di titanio); D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 95; D.P.R. 23 agosto 1982, n. 691; D.M. 22 febbraio 1984 (oli esausti di origine minerale o sintetica); art. 9-quinquies, del D.L. 9 settembre 1988, n. 397 convertito nella Legge 9 novembre 1988, n. 475 (abrogato una prima volta dall’art. 56, c. 1, lett. c), D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 ad eccezione degli artt. 7, 9 e 9-quinquies, abrogazione successivamente confermata, ad eccezione degli artt. 9 e 9-quinquies, dall’art. 264, c. 1, lett. c), D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152) e D.Lgs. 20 novembre 2008, n. 188 (attuativo della Dir. n. 2006/66/CE concernente pile, accumulatori e relativi rifiuti e che abroga la Dir. n. 91/157/CEE); D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 230, artt. 27 e ss. e 102, e successive modificazioni (rifiuti radioattivi); D.Lgs. 25 novembre 1996, n. 624; D.P.R. 24 maggio 1979, n. 886; D.M. 24 gennaio 1996; D.M. 3 marzo 1998; D.P.R. 9 aprile 1959, n. 128 (rifiuti risultanti dalla prospezione, dall’estrazione, dal trattamento, dall’ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave). OGM e biocidi: D.Lgs. 12 aprile 2001, n. 206, D.Lgs. 8 luglio 2003, n. 224 e 25 febbraio 2000, n. 174 (v., anche, il D.M. 13 aprile 2007, il D.M. 13 giugno 2007, i quattro D.M. 4 luglio 2008, gli otto D.M. 9 ottobre 2008, i due D.M. 3 dicembre 2009, il D.M. 11 marzo 2010, i due D.M. 28 aprile 2010, i due D.M. 6 maggio 2010, Manuale Ambiente 2013 30 — — — — — — i cinque D.M. 18 giugno 2010, i due D.M. 29 luglio 2010, i cinque D.M. 24 febbraio 2011, i due D.M. 14 aprile 2011, il D.M. 9 giugno 2011, il D.M. 5 luglio 2011, il D.M. 21 luglio 2011, i due D.M. 11 novembre 2011, i sette D.M. 19 aprile 2012, i tre D.M. 11 maggio 2012, il D.M. 14 giugno 2012, il D.M. 18 giugno 2012, i due D.M. 26 ottobre 2012, i quattro D.M. 26 ottobre 2012 e il D.M. 12 dicembre 2012). Tutela degli habitat: D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (modificato dal D.P.R. 12 marzo 2003, n. 120). Caccia: Legge 7 febbraio 1992, n. 150 e successive modificazioni. Pesca: D.Lgs. 9 gennaio 2012, n. 4; D.P.R. n. 1639 del 2 ottobre 1968; D.Lgs. 26 maggio 2004, n. 154; Aree naturali protette (parchi e riserve naturali nazionali e regionali; aree marine): Leggi 6 dicembre 1991, n. 394; 8 ottobre 1997, n. 344; 9 dicembre 1998, n. 426; 23 marzo 2001, n. 93; Legge 8 luglio 2003, n. 172; D.L. 30 settembre 2005, n. 203, conv. con modificazioni con Legge 2 dicembre 2005, n. 248; D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, conv. con modificazioni con Legge 24 novembre 2006 , n. 286; D.P.R. 14 maggio 2007, n. 90; D.P.R. 23 marzo 1976, n. 448 e Legge 11 febbraio 1992, n. 157 (quest’ultima modificata in particolare dalla recente Legge 4 giugno 2010, n. 96), con particolare riguardo alle zone umide e a quelle necessarie alla sopravvivenza degli uccelli acquatici. Boschi: D.Lgs. 18 maggio 2001, n. 227; R.D.L. n. 3267 del 1923 e relativo regolamento d’esecuzione R.D. 16 maggio 1926, n. 1126; D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42; per gli incendi boschivi vedi il D.L. 4 agosto 2000, n. 220, conv. con modd. in Legge 6 ottobre 2000, n. 275, che ha aggiunto al codice penale l’art. 423-bis, la Legge 21 novembre 2000, n. 353; l’iniziativa di porre a dimora un albero per ogni neonato è disciplinata dalla Legge 29 gennaio 1992, n. 113; sui legni tropicali è intervenuta la Legge 16 aprile 1998, n. 120 che ratifica l’accordo internazionale fatto a Ginevra il 26 gennaio 1994. Tutela idrogeologica del territorio: il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 disciplina oggi integralmente la materia. Regolamenti L’art. 1 delle disposizioni preliminari al codice civile pone al secondo posto tra le norme dell’ordinamento i “regolamenti”. Con tale termine si denominano una pletora di atti, ciascuno dei quali variamente denominato (decreto ministeriale; decreto del Presidente della Repubblica, decreto o atto di varie autorità), contraddistinti dal fatto che, per effetto dell’organo che li ha emanati e del procedimento che a tale emanazione ha dato luogo, hanno forza inferiore alle legge anche se superiore ad altre fonti del diritto (ad esempio superiore agli usi). La espressa denominazione di “regolamento” si verifica ordinariamente solo per i Regolamenti del Governo emanati in base al D.P.R. n. 400 del 23 agosto 1988, sulla disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri. Essi sono numerosissimi e la loro elencazione sarebbe uno sforzo inutile per gli autori e per il lettore. Si rinvia pertanto ai vari capitoli dedicati specificamente alla trattazione dei vari argomenti. Capitolo 1 – La normativa ambientale 1.9. 31 IL QUADRO GIURIDICO DELLA TUTELA DELL’ARIA E DELL’ATMOSFERA Il D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (c.d. “Codice dell’ambiente”) ha rivisitato la materia. In particolare la Parte V (artt. 267 e ss.) affronta e disciplina – in gran parte ribadendo disposizioni già in vigore – la difesa dell’aria dalle emissioni inquinanti da impianti industriali e da impianti termici ad uso civile di cui regola anche i combustibili (non viene invece affrontato l’inquinamento da fonti mobili, cioè a dire, anzitutto, dal traffico cittadino). La Parte V inoltre non riguarda emissioni inquinanti particolari come quelle che minacciano la fascia di ozono dell’atmosfera, mentre, ribadisce, potenzia e contribuisce ad attuare i meccanismi previsti dal Protocollo di Kyoto per la riduzione di gas ritenuti ad effetto serra dettando una serie di norme (per il conseguimento dei relativi obiettivi e sui “certificati verdi”) che dovranno essere a loro volta attuate da norme con forza di regolamento. La disciplina sulla qualità dell’aria, nata da esigenze di difesa della salute, tutela ormai l’aria atmosferica da qualsiasi modifica che si riflette sulle risorse biologiche e gli ecosistemi; sembra, dunque, essersi fatta strumento per la tutela dell’ambiente “nel suo complesso”. Tale disciplina consiste in molte normative che, con una certa approssimazione, si può scegliere di distinguere per argomento in sei classi: 1) normative sui valori limite di accettabilità dell’aria e il loro controllo; 2) normative contro l’inquinamento derivante da impianti industriali; 3) normative contro l’inquinamento derivanti da impianti termici non industriali; 4) normative sui motori e sui carburanti; 5) normative sul traffico e la viabilità urbana; 6) normative che ratificano accordi internazionali sui grandi problemi planetari di tutela dell’atmosfera della Terra nel suo complesso (effetto-serra; buco dell’ozono; cambiamenti climatici; foreste tropicali ecc.). 1.9.1. Normative sui valori limite di accettabilità dell’aria e il loro controllo Le norme sull’inquinamento dell’aria prevedono “valori-limite” di due diverse nature: il valore di qualità dell’aria, cioè il massimo di sostanze immesse da attività umane nell’aria affinché questa sia accettabile (detti anche valori di “immissione”) e i valori di “emissione”, cioè il massimo accettabile che l’uomo, una sua macchina o attività, possa produrre. Essi erano fissati da una serie di decreti; il primo in attuazione delle norme istitutrici del Servizio sanitario nazionale (art. 4, c. 2, della Legge n. 833 del 23 dicembre 1978 e D.P.C.M. 28 marzo 1983, pur dovendosi precisare che le disposizioni relative al biossido di zolfo, al biossido di azoto, alle particelle sospese e al PM10, al piombo, al monossido di carbonio e al benzene contenute in tale decreto sono state abrogate dall’art. 40, c. 1, lett. a), D.M. 2 aprile 2002, n. 60, mentre quelle relative all’ozono sono state abrogate dall’art. 10, c. 1, lett. a), D.Lgs. 21 maggio 2004, n. 183); il secondo a seguito dell’entrata in vigore delle norme sui limiti di emissione degli impianti industriali (D.M. 12 luglio 1990, in G.U. 30 luglio 1990, n. 176, abrogato dall’art. 280, c. 1, lett. g), D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che lo sostituisce); altri erano attesi a seguito del D.Lgs. n. 351/1999, abrogato interamente dal D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155, recante “Attuazione 32 Manuale Ambiente 2013 della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa”. In particolare, la delega per il recepimento della Dir. n. 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa era contenuta nell’art. 10 della legge comunitaria 2008 (Legge 7 luglio 2009, n. 88). Il recepimento è avvenuto in Italia con il D.Lgs. n. 155/2010, in vigore dal 30 settembre 2010; il testo è stato modificato con il D.Lgs. 24 dicembre 2012, n. 250 (recante, appunto “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155, recante attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa”: Gazz. Uff. 28 gennaio 2013, n. 23). Il D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155, oltre a recepire la Dir. n. 2008/50/CE, sostituisce le disposizioni di attuazione della Dir. n. 2004/107/CE, istituendo un quadro normativo unitario in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria e dell’ambiente finalizzato a: a) individuare obiettivi di qualità dell’aria ambiente volti a evitare, prevenire o ridurre effetti nocivi per la salute umana e per l’ambiente nel suo complesso; b) valutare la qualità dell’aria ambiente sulla base di metodi e criteri comuni su tutto il territorio nazionale; c) ottenere informazioni sulla qualità dell’aria ambiente come base per individuare le misure da adottare per contrastare l’inquinamento e gli effetti nocivi dell’inquinamento sulla salute umana e sull’ambiente e per monitorare le tendenze a lungo termine, nonché i miglioramenti dovuti alle misure adottate; d) mantenere la qualità dell’aria ambiente, laddove buona, e migliorarla negli altri casi; e) garantire al pubblico le informazioni sulla qualità dell’aria ambiente; f) realizzare una migliore cooperazione tra gli Stati dell’Unione europea in materia di inquinamento atmosferico. Ai tali fini il decreto stabilisce: a) i valori limite per le concentrazioni nell’aria ambiente di biossido di zolfo, biossido di azoto, benzene, monossido di carbonio, piombo e PM10; b) i livelli critici per le concentrazioni nell’aria ambiente di biossido di zolfo e ossidi di azoto; c) le soglie di allarme per le concentrazioni nell’aria ambiente di biossido di zolfo e biossido di azoto; d) il valore limite, il valore obiettivo, l’obbligo di concentrazione dell’esposizione e l’obiettivo nazionale di riduzione dell’esposizione per le concentrazioni nell’aria ambiente di PM ,5; e) i valori obiettivo per le concentrazioni nell’aria ambiente di arsenico, cadmio, nichel e benzo(a)pirene. Si stabiliscono, altresì, i valori obiettivo, gli obiettivi a lungo termine, le soglie di allarme e le soglie di informazione per l’ozono. Il decreto si fonda sui seguenti principi: a) il sistema di valutazione e gestione della qualità dell’aria rispetta ovunque standard qualitativi elevati ed omogenei al fine di assicurare un approccio uniforme su tutto il territorio nazionale e di assicurare che le stesse situazioni di inquinamento siano valutate e gestite in modo analogo; Capitolo 1 – La normativa ambientale 33 b) il sistema di acquisizione, di trasmissione e di messa a disposizione dei dati e delle informazioni relativi alla valutazione della qualità dell’aria ambiente è organizzato in modo da rispondere alle esigenze di tempestività della conoscenza da parte di tutte le amministrazioni interessate e del pubblico e si basa su misurazioni e su altre tecniche di valutazione e su procedure funzionali a tali finalità secondo i canoni di efficienza, efficacia ed economicità; c) la zonizzazione dell’intero territorio nazionale è il presupposto su cui si organizza l’attività di valutazione della qualità dell’aria ambiente; d) la zonizzazione del territorio richiede la previa individuazione degli agglomerati e la successiva individuazione delle altre zone. Gli agglomerati sono individuati sulla base dell’assetto urbanistico, della popolazione residente e della densità abitativa; e) la valutazione della qualità dell’aria ambiente è fondata su una rete di misura e su un programma di valutazione. Le misurazioni in siti fissi, le misurazioni indicative e le altre tecniche di valutazione permettono che la qualità dell’aria ambiente sia valutata in conformità alle disposizioni del decreto; f) la valutazione della qualità dell’aria ambiente condotta utilizzando determinati siti fissi di campionamento e determinate tecniche di valutazione si considera idonea a rappresentare la qualità dell’aria all’interno dell’intera zona o dell’intero agglomerato di riferimento qualora la scelta dei siti e delle altre tecniche sia operata in conformità alle disposizioni del decreto; g) ai fini della valutazione della qualità dell’aria ambiente è evitato l’uso di stazioni di misurazione non conformi e, nel rispetto dei canoni di efficienza, di efficacia e di economicità, l’inutile eccesso di stazioni di misurazione. Le stazioni di misurazione che non sono inserite nella rete di misura e nel programma di valutazione non sono utilizzate per le finalità del decreto; h) la rete di misura è soggetta alla gestione o al controllo pubblico. Il controllo pubblico è assicurato dalle Regioni o dalle Province autonome o, su delega, dalle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente. Le stazioni di misurazione non soggette a tale gestione o controllo non sono utilizzate per le finalità del presente decreto; i) la valutazione della qualità dell’aria ambiente è il presupposto per l’individuazione delle aree di superamento dei valori, dei livelli, delle soglie e degli obiettivi previsti dal presente decreto; l) i piani e le misure da adottare ed attuare in caso di individuazione di una o più aree di superamento all’interno di una zona o di un agglomerato devono agire, secondo criteri di efficienza ed efficacia, sull’insieme delle principali sorgenti di emissione, ovunque localizzate, che influenzano tali aree, senza l’obbligo di estendersi all’intero territorio della zona o dell’agglomerato, né di limitarsi a tale territorio. Le funzioni amministrative relative alla valutazione e alla gestione della qualità dell’aria ambiente competono allo Stato, alle Regioni e alle Province autonome e agli enti locali, nei modi e nei limiti previsti dal presente decreto. I compiti tecnici finalizzati ad assicurare la qualità della valutazione in materia di aria ambiente sono assicurati dalle autorità e dagli organismi di cui all’art. 17, in conformità al disposto dell’Allegato I, paragrafo 3. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, si può avvalere, nei modi e per le finalità previsti dal decreto, del supporto tecnico dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, di seguito ISPRA, e dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, di seguito ENEA. 34 Manuale Ambiente 2013 Con l’istituzione dell’ISPRA (prima ANPA, poi APA, successivamente APAT), la Legge 6 agosto 2008, n. 133 – di conversione, con modificazioni, del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 – ha unificato in un unico organo il compito di svolgere le funzioni, con le inerenti risorse finanziarie, strumentali e di personale, dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (art. 38, D.Lgs. n. 300 del 30 luglio 1999) dell’Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (Legge 11 febbraio 1992, n. 157) e dell’Istituto Centrale per la Ricerca scientifica e tecnologica Applicata al Mare (art. 1bis del D.L. 4 dicembre 1993, n. 496, conv. in legge, con modificazioni, dall’art. 1, c. 1, della Legge 21 gennaio 1994, n. 61). In precedenza, all’APAT erano state assegnate le funzioni di “raccolta sistematica, anche informatizzata”, e di “elaborazione di dati e di informazioni di interesse ambientale”, dati che, evidentemente, riguardavano anche lo stato di qualità dell’aria (artt. 1 e 01 del D.L. n. 496/1993 convertito nella Legge n. 61/1994). Non pare, tuttavia, che tali norme avessero comportato l’affidamento all’APAT della rete di monitoraggio, come confermava l’abrogato art. 12 del D.Lgs. n. 351/1999 che disciplinava la ricezione da parte dell’Agenzia dei livelli di inquinamento rilevati. Il D.Lgs. n. 155/2010, infine, abroga espressamente i seguenti testi normativi di rango primario e secondario: a) il D.Lgs. 4 agosto 1999, n. 351; b) il D.Lgs. 21 maggio 2004, n. 183; c) il D.Lgs. 3 agosto 2007, n. 152; d) il D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, fatte salve le disposizioni di cui il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, preveda l’ulteriore vigenza; e) l’art. 3 della Legge 4 novembre 1997, n. 413; f) il d.P.C.M. 28 marzo 1983; g) il D.M. del Ministro dell’ambiente 20 maggio 1991, recante criteri per la raccolta dei dati inerenti la qualità dell’aria; h) il D.M. del Ministro dell’ambiente 20 maggio 1991, recante i criteri per l’elaborazione dei piani regionali per il risanamento e la tutela della qualità dell’aria; i) il D.P.R. 10 gennaio 1992, recante atto di indirizzo e coordinamento in materia di sistema di rilevazione dell’inquinamento urbano; l) il D.M. del Ministro dell’ambiente 6 maggio 1992, recante la definizione del sistema nazionale finalizzato a controllo ed assicurazione di qualità dei dati di inquinamento atmosferico ottenuti dalle reti di monitoraggio; m) il D.M. del Ministro dell’ambiente 15 aprile 1994, concernente le norme tecniche in materia di livelli e di stati di attenzione e di allarme per gli inquinanti atmosferici nelle aree urbane; n) il D.M. del Ministro dell’ambiente 25 novembre 1994, recante l’aggiornamento delle norme tecniche in materia di limite di concentrazione e di livelli di attenzione e di allarme per gli inquinanti atmosferici nelle aree urbane e disposizioni per la misura di alcuni inquinanti di cui al decreto del Ministro dell’ambiente 15 aprile 1994; o) il D.M. del Ministro dell’ambiente 16 maggio 1996, recante attivazione di un sistema di sorveglianza di inquinamento da ozono; p) il D.M. del Ministro dell’ambiente 21 aprile 1999, n. 163, recante norme per l’individuazione dei criteri ambientali e sanitari in base ai quali i sindaci adottano le misure di limitazione della circolazione; q) il D.M. del Ministro dell’ambiente 2 aprile 2002, n. 60, recante recepimento della Dir. n. 1999/30/CE del 22 aprile 1999 del Consiglio concernente i valori limite di qualità dell’aria ambiente per il biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle e il piombo e della Dir. n. 2000/69/CE relativa ai valori limite di qualità dell’aria ambiente per il benzene ed il monossido di carbonio; r) il D.M. del Ministro dell’ambiente 20 settembre 2002, recante le modalità per la garanzia della qualità del sistema delle misure di inquinamento atmosferico; s) il D.M. del Ministro dell’ambiente 1° ottobre 2002, n. 261, recante le direttive tecniche per la valutazione preliminare della qualità dell’aria ambiente, i criteri per l’elaborazione del piano o dei programmi di cui agli artt. 8 e 9 del D.Lgs. 4 agosto 1999, n. 351. Capitolo 1 – La normativa ambientale 35 Solo per completezza, si segnalano le principali modifiche introdotte dal c.d. “correttivo” al D.Lgs. n. 155/2010, che possono così sintetizzarsi: a) modifica della nozione di “valore limite”; b) modifica dei termini di presentazione dei Progetti di adeguamento delle reti di misura; c) modifica dell’obbligo di inviare i progetti di adeguamento alle Regioni confinanti; d) modifica della disciplina relativa alle stazioni di misurazione delle variazioni geografiche; e) modifica della disciplina delle stazioni di misurazione dell’ozono; f) modifica della disciplina in tema di richiesta di istruttoria delle Regioni; g) soppressione della possibilità per i sindaci di vietare la circolazione per i veicoli senza “Bollino blu” annuale; h) attribuzione di maggiori compiti all’ISPRA; i) modifiche in tema di relazioni e comunicazioni. 1.9.2. Normative contro l’inquinamento derivante da impianti industriali Il D.Lgs. n. 152/2006, nel rivisitare la materia, ha riproposto il sistema già in vigore (vedi D.P.R. n. 203 del 24 maggio 1988): impianti soggetti ad autorizzazione, impianti che erano soggetti ad un regime autorizzatorio generale e impianti non soggetti a regime autorizzatorio. Tuttavia questa tripartizione, già necessaria, è ora eventuale in quanto la conferma della seconda categoria di impianti (quelli soggetti a regime autorizzatorio generale), è rimessa alla legislazione regionale. La disciplina in tema di emissioni in atmosfera è stata completamente rivisitata dal recente D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128. La Parte V del decreto legislativo è articolata in tre titoli. Titolo I – Sono disciplinati gli impianti e le attività che producono emissioni in atmosfera e stabilisce valori di emissione, prescrizioni, metodi di campionamento e di analisi delle emissioni e criteri per la valutazione della conformità dei valori misurati ai valori limite. Sono comprese in questo titolo le disposizioni relative agli impianti termici civili aventi potenza termica nominale uguale o superiore a determinate soglie. Titolo II – Sono disciplinati gli impianti termici civili aventi potenza termica nominale inferiore a soglie prefissate. Titolo III – Sono disciplinate le caratteristiche merceologiche dei combustibili che possono essere utilizzati negli impianti indicati nei Titoli I e II. Stabilisce inoltre le condizioni di utilizzo dei combustibili, comprese le prescrizioni finalizzate ad ottimizzare il rendimento di combustione, e i metodi di misura delle caratteristiche merceologiche. In conseguenza dell’entrata in vigore delle disposizione di cui alla Parte V, D.Lgs. n. 152/2006, determina l’abrogazione di una ampia serie di provvedimenti normativi indicati, rispettivamente: — all’art. 280, per quanto attiene gli aspetti considerati dal Titolo I; — all’art. 289, in relazione a quanto stabilito dal Titolo II; — all’art. 297, con riferimento al Titolo III. Le autorizzazioni si dividono, come già anticipato, in autorizzazioni in via esplicita ed autorizzazioni in via generale. La regola è nel senso che tutti gli stabilimenti che producono emissioni in atmosfera sono tenuti ad acquisire una autorizzazione ai sensi della Parte V del D.Lgs. n. 152/2006. Diversamente da quanto precedentemente stabilito, con l’entrata in vigore del D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128, l’autorizzazione viene rilasciata con riferimento allo stabilimento ed i singoli impianti e le singole attività presenti nello stabilimento non sono più oggetto di distinte autorizzazioni. 36 Manuale Ambiente 2013 Le condizioni che possono escludere lo stabilimento da tale obbligo, nonché le modalità attraverso le quali l’autorità competente rilascia l’autorizzazione sono di seguito indicate. Deve, peraltro, essere considerata l’innovativa previsione normativa introdotta dall’art. 23 del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 (recante “disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”, convertito, con modificazioni, dalla Legge 4 aprile 2012, n. 5), recentemente seguito dal D.P.R. 29 maggio 2013, n. 59 (entrato in vigore il 13 giugno 2013), che disciplina l’autorizzazione unica ambientale (AUA) e la semplificazione di adempimenti amministrativi in materia ambientale gravanti sulle PMI e sugli impianti non soggetti all’autorizzazione integrata ambientale (AIA). Ai fini del regolamento, in particolare, s’intende per autorizzazione unica ambientale il provvedimento rilasciato dallo sportello unico per le attività produttive, che sostituisce gli atti di comunicazione, notifica ed autorizzazione in materia ambientale. La domanda per il rilascio dell’autorizzazione unica ambientale corredata dai documenti, dalle dichiarazioni e dalle altre attestazioni previste dalle vigenti normative di settore relative agli atti di comunicazione, notifica e autorizzazione va presentata al SUAP (sportello unico per le attività produttive), che la trasmette immediatamente, in modalità telematica all’autorità competente e ne verifica la correttezza formale. Con il fine di evitare maggiori oneri per le imprese, l’AUA deve avere comunque una durata non inferiore al periodo di validità massimo previsto per le autorizzazioni che sostituisce. Il decreto e i procedimenti avviati prima del 13 giugno 2013, peraltro, saranno conclusi in base alle norme vigenti al momento del loro avvio. La disciplina in materia di emissioni in atmosfera è, pertanto, diversa a seconda che si tratti di microimprese, delle piccole imprese e delle medie imprese (v. art. 2, decreto del Ministro delle attività produttive 18 aprile 2005) ovvero alle imprese non rientranti in tale categoria o soggette alle disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale. La nuova disciplina dettata in materia di AUA, può così essere sintetizzata. Anzitutto, sono soggetti alla disciplina in materia di AUA i gestori degli impianti di cui sopra che, ai sensi della normativa vigente, sono obbligati al rilascio, alla formazione, al rinnovo o all’aggiornamento di almeno uno dei seguenti titoli abilitativi: a) autorizzazione agli scarichi di cui al Capo II del Titolo IV della Sezione II della Parte III del D.Lgs. n. 152/2006; b) comunicazione preventiva di cui all’art. 112 del D.Lgs. n. 152/2006, per l’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, delle acque di vegetazione dei frantoi oleari e delle acque reflue provenienti dalle aziende ivi previste; c) autorizzazione alle emissioni in atmosfera per gli stabilimenti di cui all’art. 269 del D.Lgs. n. 152/2006; d) autorizzazione generale di cui all’art. 272 del D.Lgs. n. 152/2006; e) comunicazione o nulla osta di cui all’art. 8, c. 4 o c. 6, della L. 26 ottobre 1995, n. 447; f) autorizzazione all’utilizzo dei fanghi derivanti dal processo di depurazione in agricoltura di cui all’art. 9 del D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 99; g) comunicazioni in materia di rifiuti di cui agli artt. 215 e 216 del D.Lgs. n. 152/2006. È fatta comunque salva la facoltà dei gestori degli impianti di non avvalersi dell’autorizzazione unica ambientale nel caso in cui si tratti di attività soggette solo a comunicazione, ovvero ad autorizzazione di carattere generale, ferma restando la presentazione della comunicazione o dell’istanza per il tramite del SUAP. Capitolo 1 – La normativa ambientale 37 L’autorizzazione unica ambientale contiene tutti gli elementi previsti dalle normative di settore per le autorizzazioni e gli altri atti che sostituisce e definisce le modalità per lo svolgimento delle attività di autocontrollo, ove previste, individuate dall’autorità competente tenendo conto della dimensione dell’impresa e del settore di attività. La procedura per il rilascio dell’autorizzazione unica ambientale è prevista dall’art. 4 del D.P.R. n. 59/2013. L’autorizzazione ha durata pari a quindici anni a decorrere dalla data di rilascio. Ai fini del rinnovo dell’autorizzazione unica ambientale il titolare della stessa, almeno sei mesi prima della scadenza, invia all’autorità competente, tramite il SUAP, un’istanza corredata dalla documentazione aggiornata indicata dal predetto art. 4. Per le attività e gli impianti per cui le istanze di rinnovo sono presentate nei termini di cui sopra, nelle more dell’adozione del provvedimento di rinnovo, fatta salva diversa previsione contenuta nella specifica normativa di settore, l’esercizio dell’attività o dell’impianto può continuare sulla base della precedente autorizzazione. L’autorità competente può comunque imporre il rinnovo dell’autorizzazione, o la revisione delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione stessa, prima della scadenza quando: a) le prescrizioni stabilite nella stessa impediscano o pregiudichino il conseguimento degli obiettivi di qualità ambientale stabiliti dagli strumenti di pianificazione e programmazione di settore; b) nuove disposizioni legislative comunitarie, statali o regionali lo esigono. La semplificazione riguarda anche la possibilità di apportare modifiche agli impianti e alle attività. La regola generale è nel senso che il gestore che intende effettuare una modifica dell’attività o dell’impianto ne da’ comunicazione all’autorità competente e, salvo quanto si dirà oltre, nel caso in cui quest’ultima non si esprima entro sessanta giorni dalla comunicazione, può procedere all’esecuzione della modifica. L’autorità competente provvede, ove necessario, ad aggiornare l’autorizzazione in atto e tale aggiornamento non incide sulla durata dell’autorizzazione. Il gestore che intende effettuare una modifica sostanziale presenta una domanda di autorizzazione ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 4. L’autorità competente, se ritiene che la modifica è una modifica sostanziale, nei trenta giorni successivi alla comunicazione medesima, ordina al gestore di presentare una domanda di autorizzazione e la modifica comunicata non può essere eseguita sino al rilascio della nuova autorizzazione. Le Regioni e le Province Autonome possono, nel rispetto delle norme di settore vigenti, definire ulteriori criteri per la qualificazione delle modifiche sostanziali e indicare modifiche non sostanziali per le quali non vi è l’obbligo di effettuare la comunicazione di cui sopra. È fatta salva la facoltà del gestore di aderire tramite il SUAP, ricorrendone i presupposti, all’autorizzazione di carattere generale (art. 272, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006). Il SUAP trasmette, in questo caso, per via telematica, l’adesione all’autorità competente. Per gli stabilimenti in cui sono presenti esclusivamente gli impianti e le attività di cui alla Parte II dell’Allegato IV alla Parte V del D.Lgs. n. 152/2006, nelle more dell’adozione delle autorizzazioni di carattere generale da parte dell’autorità competente, i gestori degli stabilimenti interessati comunicano tramite il SUAP a tale autorità o ad altra autorità da questa delegata la propria adesione alle autorizzazioni generali riportate nell’Allegato I al regolamento, il quale trova applicazione in ciascuna Regione sino all’adozione della pertinente disciplina regionale. Le autorizzazioni generali adottate dalle autorità competenti, sostituiscono, per il territorio interessato, quelle riportate nell’Allegato I. 38 Manuale Ambiente 2013 Sono fatte comunque salve, fino alla scadenza, le adesioni alle autorizzazioni generali di cui all’Allegato I. L’autorizzazione unica ambientale , infine, può essere richiesta alla scadenza del primo titolo abilitativo da essa sostituito. Quanto, invece, alla disciplina generale, valevole per tutti gli impianti soggetti ad AIA nonché per tutte le categorie di imprese non qualificabili come PMI (per i quali, come detto, si applica il nuovo regime dell’AUA), valgono le seguenti disposizioni. Quanto all’individuazione dell’Autorità competente, ai sensi dell’art. 268, c. 1, lett. o), D.Lgs. n. 152/2006, la stessa è costituita dalla Regione o dalla Provincia autonoma od ancora dalla diversa autorità indicata dalla legge regionale quale autorità competente al rilascio dell’autorizzazione alle emissioni; per le piattaforme off-shore e per i terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto off-shore, l’autorità competente è il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare; per gli stabilimenti sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale e per gli adempimenti a questa connessi, l’autorità competente è quella che rilascia tale autorizzazione. Al fine di acquisire la suddetta autorizzazione, i gestori che intendono installare un nuovo stabilimento devono presentare richiesta ai sensi della Parte V, D.Lgs. n. 152/2006, allegando il progetto dello stabilimento e una relazione tecnica. Lo stesso obbligo si applica anche nel caso di trasferimento di uno stabilimento da un luogo ad un altro. Nell’ambito dell’autorizzazione sono, in particolare, fissati i limiti di emissione e le prescrizioni alle quali sono soggette le singole sorgenti presenti presso l’impianto od attività. Il riferimento per quanto riguarda i valori limite e le prescrizioni è rappresentato sia da quanto stabilito nell’Allegato I, Parte V, D.Lgs. n. 152/2006, sia dagli specifici provvedimenti che le Regioni e le Province autonome possono emanare ai sensi dell’art. 271, c. 3, dello stesso decreto legislativo, sia infine, dai piani e programmi relativi alla qualità dell’aria. Per le sostanze per cui non sono fissati valori di emissione, l’autorizzazione stabilisce appositi valori limite con riferimento a quelli previsti per sostanze simili sotto il profilo chimico e aventi effetti analoghi sulla salute e sull’ambiente. Le prescrizioni finalizzate ad assicurare il contenimento delle emissioni diffuse sono stabilite sulla base delle migliori tecniche disponibili e sulla base delle pertinenti disposizioni degli Allegati I e V, Parte V, D.Lgs. n. 152/2006. Per quanto attiene gli impianti già in esercizio, si veda l’art. 281. Al fine di contenere le emissioni dei composti organici volatili (COV), l’art. 275, c. 4, D.Lgs. n. 152/2006, stabilisce che i gestori degli stabilimenti in cui sono esercitate delle attività indicate nella Parte II dell’Allegato III, Parte V dello stesso decreto, caratterizzati da emissioni di solventi, siano anch’essi tenuti a presentare domanda di autorizzazione conforme a quanto previsto dall’art. 269, a quanto previsto nello stesso art. 275 e nell’Allegato III alla Parte V del presente decreto oppure, ricorrendone i presupposti, una domanda di adesione all’autorizzazione generale di cui all’art. 272, c. 3. Come per gli stabilimenti prima considerati, nell’ambito dell’autorizzazione sono fissati i limiti di emissione e le prescrizioni da osservare. Relativamente ai COV si applicano i valori limite per le emissioni convogliate e per le emissioni diffuse di cui all’Allegato III, Parte III, oppure i valori limite di emissione totale di cui a all’Allegato III, Parte III e Allegato III, Parte IV, nonché le prescrizioni ivi previste (si veda in merito il paragrafo dedicato alle emissioni di COV). L’autorizzazione indica altresì il consumo massimo teorico di solvente e l’emissione totale annua conseguente all’applicazione dei valori limite, nonché la periodicità dell’aggiornamento del piano di gestione di cui alla Parte V Capitolo 1 – La normativa ambientale 39 dell’Allegato III, Parte V. Il rispetto dei valori limite di emissione è ottenuto mediante l’applicazione delle migliori tecniche disponibili e, in particolare, utilizzando materie prime a ridotto o nullo tenore di solventi organici, ottimizzando l’esercizio e la gestione delle attività e, ove necessario, installando idonei dispositivi di abbattimento, in modo da minimizzare le emissioni di composti organici volatili. Le autorizzazioni hanno una durata di quindici anni (quella prevista dal previgente D.P.R. n. 203/1988 era a tempo indeterminato, fino a revoca). I gestori avranno cura di inoltrare la domanda di rinnovo almeno un anno prima della scadenza, ferma restando la possibilità di proseguire l’esercizio dell’impianto nelle more dell’adozione del provvedimento sulla domanda di rinnovo dell’autorizzazione. Nel caso in cui, nel corso della validità dell’autorizzazione, si intenda apportare una variazione all’impianto rispetto a quanto indicato nella documentazione allegata alla domanda di autorizzazione occorre in primo luogo distinguere se tale modifica risulti “sostanziale” o meno. Nel primo caso, il gestore è tenuto a presentare domanda di autorizzazione alle emissioni ai sensi dell’art. 269, c. 8. L’autorità competente aggiorna l’autorizzazione dello stabilimento con un’istruttoria limitata agli impianti e alle attività interessati dalla modifica o, a seguito di eventuale apposita istruttoria che dimostri tale esigenza in relazione all’evoluzione della situazione ambientale o delle migliori tecniche disponibili, la rinnova con un’istruttoria estesa all’intero stabilimento. Qualora non ricorrano le condizioni previste per le modifiche sostanziali (rientrando in questo caso anche le variazioni alle modalità di esercizio o ai combustibili utilizzati), il gestore deve darne comunicazione all’autorità competente. A seguito dell’analisi della comunicazione, l’autorità competente: a) qualora riscontri il carattere non sostanziale della modifica provvede, ove necessario, ad aggiornare l’autorizzazione in atto (non si modifica in questo caso il termine originario di scadenza dell’autorizzazione previgente); b) nel caso, viceversa, riscontri il carattere sostanziale della modifica, diversamente da quanto comunicato, ordina al gestore di presentare una domanda di aggiornamento dell’autorizzazione. Per “modifica sostanziale” si intende quella che comporta un aumento o una variazione qualitativa delle emissioni o che altera le condizioni di convogliabilità tecnica delle stesse. Se l’autorità competente non si esprime entro sessanta giorni, il gestore può procedere all’esecuzione della modifica non sostanziale comunicata, fatto salvo il potere dell’autorità competente di provvedere anche successivamente, nel termine di sei mesi dalla ricezione della comunicazione. Specifiche norme relativamente alle domande di autorizzazione per gli impianti che danno luogo ad emissioni di composti organici volatili soggetti a modifiche sono stabilite all’art. 275, c. 11. Quanto alle autorizzazioni in via generale, le stesse sono previste per specifiche categorie di stabilimenti, individuate in relazione al tipo e alle modalità di produzione. Per tali categorie, l’autorità competente può adottare apposite autorizzazioni di carattere generale, relative a ciascuna singola categoria di impianti, nelle quali sono stabiliti i valori limite di emissione, le prescrizioni, i tempi di adeguamento, i metodi di campionamento e di analisi e la periodicità dei controlli. I valori limite di emissione e le prescrizioni so- 40 Manuale Ambiente 2013 no comunque stabiliti in conformità con quanto previsto dall’art. 271, commi da 5 a 7, dello stesso decreto legislativo. L’autorità competente deve in ogni caso prevedere la possibilità di autorizzazione in via generale, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della Parte V dello stesso decreto legislativo, per gli stabilimenti in cui sono presenti esclusivamente gli impianti e le attività di cui alla Parte II dell’Allegato IV, Parte V, D.Lgs. n. 152/2006. Qualora le autorità competenti non provvedano nel termine prescritto all’adozione delle autorizzazioni in via generale, queste sono rilasciate con apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e i gestori degli stabilimenti interessati comunicano la propria adesione all’autorità competente, ferma restando però la possibilità per l’autorità competente di adottare comunque in tempi successivi nuove autorizzazioni di carattere generale, l’adesione alle quali comporta, per il soggetto interessato, la decadenza di quella adottata dal Ministro dell’ambiente. I gestori degli stabilimenti per cui è stata adottata una autorizzazione in via generale possono comunque presentare domanda di autorizzazione ai sensi dell’art. 269. La procedura di autorizzazione in via generale non si applica comunque nel caso in cui gli impianti o le attività comportino: a) emissione di sostanze cancerogene, tossiche per la riproduzione o mutagene o di sostanze di tossicità e cumulabilità particolarmente elevate, come individuate dalla Parte II, Allegato I, Parte V, D.Lgs. n. 152/2006; b) l’utilizzo di sostanze o preparati classificati dal D.Lgs. 3 febbraio 1997, n. 52, come cancerogeni, mutageni o tossici per la riproduzione, a causa del loro tenore di COV, e ai quali sono state assegnate etichette con le frasi di rischio R45, R46, R49, R60, R61. Qualora lo stabilimento rientri fra i casi per i quali è possibile l’acquisizione dell’autorizzazione in via generale, il gestore presenta all’autorità competente, almeno 45 giorni prima dell’installazione dello stabilimento, una domanda di adesione all’autorizzazione generale. L’autorità competente può, con proprio provvedimento, negare l’adesione nel caso in cui ricorra una o più delle seguenti condizioni: — non siano rispettati i requisiti previsti dall’autorizzazione generale; — si manifestino particolari situazioni di rischio sanitario; — l’impianto sia localizzato in zone che richiedono una particolare tutela ambientale. Al fine dell’acquisizione dell’autorizzazione in via generale, l’autorità competente può predisporre appositi modelli semplificati di domanda, nei quali le quantità e le qualità delle emissioni sono deducibili dalle quantità di materie prime ed ausiliarie utilizzate. L’autorità competente procede, almeno ogni dieci anni, al rinnovo delle autorizzazioni in via generale. Per le autorizzazioni generali rilasciate ai sensi del D.P.C.M. 21 luglio 1989 e del D.P.R. 25 luglio 1991, il primo rinnovo è effettuato entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della Parte V, D.Lgs. n. 152/2006. Nel corso della procedura di rinnovo dell’autorizzazione l’esercizio dello stabilimento può continuare se il gestore, entro 60 giorni dall’adozione della nuova autorizzazione generale, presenta una domanda di adesione corredata, ove necessario, da un progetto di adeguamento e se l’autorità competente non nega l’adesione. In caso di mancata presentazione della domanda nel termine previsto, lo stabilimento si considera in esercizio senza autorizzazione alle emissioni. Capitolo 1 – La normativa ambientale 41 Come previsto dagli artt. 278 e 279, D.Lgs. n. 152/2006 in caso di inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione, intervengono sia le autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni stesse, sia l’autorità giudiziaria. In particolare l’autorità competente può procedere: a) alla diffida, con l’assegnazione di un termine entro il quale le irregolarità devono essere eliminate; b) alla diffida ed alla contestuale temporanea sospensione dell’autorizzazione con riferimento agli impianti e alle attività per i quali vi è stata violazione delle prescrizioni autorizzative, ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute o per l’ambiente; c) alla revoca dell’autorizzazione con riferimento agli impianti e alle attività per i quali vi è stata violazione delle prescrizioni autorizzative, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida o qualora la reiterata inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione determini situazioni di pericolo o di danno per la salute o per l’ambiente. Spetta, invece, all’autorità giudiziaria comminare le sanzioni e le misure cautelari disposte dall’art. 279 nei confronti di: — chi esercita uno stabilimento in assenza della prescritta autorizzazione; — chi, nell’esercizio di uno stabilimento, viola i valori limite di emissione o le prescrizioni stabiliti dall’autorizzazione; — chi mette in esercizio un impianto o inizia ad esercitare un’attività senza averne dato la preventiva comunicazione prescritta ai sensi dell’art. 269, c. 6, o ai sensi dell’art. 272, c. 1; — chi non comunica all’autorità competente i dati relativi alle emissioni ai sensi dell’art. 269, c. 6; — chi, nei casi previsti dall’art. 281, c. 1, non adotta tutte le misure necessarie ad evitare un aumento anche temporaneo delle emissioni; — chi viola le disposizioni previste dagli artt. 276 e 277 per gli impianti di deposito e distribuzione di benzina al fine di limitarne l’emissione di vapori. Il sistema sanzionatorio pare rimasto sostanzialmente inalterato, fatta eccezione per alcune modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 128/2010. In particolare, le sanzioni di maggior afflittività si applicano nei confronti di chi inizia a installare o esercisce uno stabilimento in assenza della prescritta autorizzazione ovvero continua l’esercizio con l’autorizzazione scaduta, decaduta, sospesa o revocata (pena dell’arresto da due mesi a due anni o dell’ammenda da 258 euro a 1.032 euro). Con la stessa pena è punito chi sottopone uno stabilimento ad una modifica sostanziale senza l’autorizzazione prevista dall’art. 269, c. 8. Chi sottopone uno stabilimento ad una modifica non sostanziale senza effettuare la comunicazione prevista dall’art. 269, c. 8, è assoggettato ad una sanzione amministrativa pecuniaria pari a 1.000 euro, alla cui irrogazione provvede l’autorità competente. Nel caso, invece, di chi, nell’esercizio di uno stabilimento, viola i valori limite di emissione o le prescrizioni stabiliti dall’autorizzazione, dagli Allegati I, II, III o V alla Parte V del TUA, dai piani e dai programmi o dalla normativa di cui all’art. 271 o le prescrizioni altrimenti imposte dall’autorità competente soggiace alla pena dell’arresto fino ad un anno o dell’ammenda fino a 1.032 euro. Se i valori limite o le prescrizioni violati sono contenuti nell’autorizzazione integrata ambientale si applicano, però, le sanzioni previste dalla normativa che disciplina tale autorizzazione. 42 Manuale Ambiente 2013 In definitiva, a seguito delle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 128/2010, le disposizioni inerenti le sanzioni sono state oggetto solo di alcune correzioni formali, dovute alla riformulazione delle precedenti definizioni legali. Si segnala la modifica della pena dell’arresto prevista per le modifiche sostanziali non autorizzate, il cui massimo viene elevato da 6 mesi a 2 anni, nonché la depenalizzazione della condotta di chi sottopone uno stabilimento ad una modifica non sostanziale senza effettuare la comunicazione prevista dall’art. 269, c. 8 (condotta prima soggetta alla sanzione penale dell’ammenda fino a euro 1.000, oggi trasformata in sanzione amministrativa pecuniaria di pari importo, alla cui irrogazione provvede l’autorità competente: art. 279). La Cassazione, chiamata a pronunciarsi per la prima volta sulla questione, ha affermato che ai sensi dell’art. 279 D.Lgs. n. 152/2006 è soggetta a sanzione penale la realizzazione di una modifica sostanziale dello stabilimento senza la prescritta autorizzazione, mentre se si tratta di modifica non sostanziale la violazione è soggetta a sanzione amministrativa (sez. III, 13 aprile 2012, n. 15500). La giurisprudenza di legittimità, chiamata a pronunciarsi sull’impianto sanzionatorio dettato dal D.Lgs. n. 152/2006, ha ritenuto sussistere continuità normativa tra le abrogate disposizioni dettate dal D.P.R. n. 203/1988 e quelle introdotte dal D.Lgs. n. 152/2006 (v., ad es.: sez. III, 16 novembre 2007, n. 47081, P.; sez. III, 9 ottobre 2007, n. 2488/08, S.; sez. III, 11 dicembre 2007, n. 4536/08, A.; sez. III, 10 luglio 2008, n. 30863, A.) Al fine di garantire una graduale attuazione della nuova disciplina dettata dal nuovo T.U. ambientale in materia di impianti termici di tipo industriale, il legislatore ha non soltanto previsto l’accessibilità al pubblico delle domande di autorizzazione, dei provvedimenti adottati dall’autorità competente, dei risultati delle attività di controllo e degli elenchi delle attività autorizzate in possesso dell’autorità competente (art. 281, c. 7), ma ha anche elaborato una complessa ed articolata disciplina transitoria. Sul punto, la Cassazione ha precisato che l’estensione del termine di adeguamento degli impianti ad anni cinque, operata a seguito delle modifiche apportate all’art. 281, comma 2, del TUA dal D.L. n. 248 del 2007 (c.d. decreto “milleproroghe”), attiene solo al rinnovo delle autorizzazioni e non già alle autorizzazioni per nuovi impianti (sez. III, 30 gennaio 2012, n. 3579). Da ultimo, con la modifica del comma 5 dell’art. 281 ad opera dell’art. 24, comma 1, lett. h), Legge n. 35/2012, si è precisato che le integrazioni e le modifiche degli allegati alle norme in materia di tutela dell’aria e della riduzione delle emissioni in atmosfera del TUA sono adottate con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro della salute, con il Ministro dello sviluppo economico e, per quanto di competenza, con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281. 1.9.3. Normative contro l’inquinamento derivanti da impianti termici non industriali Il Titolo II, Parte V, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ai fini della prevenzione e della limitazione dell’inquinamento atmosferico, è dedicato agli impianti termici civili che, in relazione alla più ridotta potenza termica nominale, non rientrano fra quelli sottoposti al Titolo I. Il campo di applicazione delle norme stabilite dal suddetto Titolo II è specificato nel dettaglio dall’art. 282 dello stesso decreto legislativo. Si evidenzia preliminarmente che le norme in oggetto risultano distinte, per tipo di adempimenti e finalità, da quelle recentemente introdotte, con riferimento agli impianti Capitolo 1 – La normativa ambientale 43 termici civili, dal D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192 con il quale non sussistono sovrapposizioni o di incompatibilità. Dopo avere definito il campo di applicazione, con il successivo art. 283 sono fornite una serie di definizioni da applicare ai sensi del Titolo II. In particolare, le nuove definizioni di impianto termico e di impianto termico civile (con il quale si intende nello specifico l’impianto destinato al riscaldamento o alla climatizzazione di ambienti o al riscaldamento dell’acqua per usi igienici e sanitari) sono volte a dirimere le incertezze che emergevano dalla disciplina di settore previgente. Le definizioni di installatore, di responsabile dell’esercizio e l’individuazione delle autorità competenti richiamano le norme in materia di risparmio energetico. Ai sensi dell’art. 284, spetta all’installatore dichiara anche che l’impianto è conforme alle caratteristiche tecniche di cui all’art. 285 ed è idoneo a rispettare i valori limite di cui all’art. 286. Tali dichiarazioni devono essere espressamente riportate in un atto allegato alla dichiarazione di conformità, messo a disposizione del responsabile dell’esercizio e della manutenzione dell’impianto da parte dell’installatore entro 30 giorni dalla conclusione dei lavori. In occasione della dichiarazione di conformità, l’installatore indica al responsabile dell’esercizio e della manutenzione dell’impianto l’elenco delle manutenzioni ordinarie e straordinarie necessarie ad assicurare il rispetto dei valori limite ex art. 286, affinché tale elenco sia inserito nel libretto di centrale previsto dal D.P.R. n. 412/1993. Per gli impianti termici civili di potenza termica nominale superiore al valore di soglia, in esercizio alla data di entrata in vigore della Parte V del presente decreto, il libretto di centrale previsto dall’art. 11, D.P.R. 26 agosto 1993, n. 412 deve essere integrato, a cura del responsabile dell’esercizio e della manutenzione dell’impianto, entro il 31 dicembre 2012, da un atto in cui si dichiara che l’impianto è conforme alle caratteristiche tecniche di cui all’art. 285 ed è idoneo a rispettare i valori limite di cui all’art. 286. Gli impianti termici civili che, prima dell’entrata in vigore della disciplina dettata dal D.Lgs. n. 152/2006, sono stati autorizzati ai sensi del Titolo I della Parte V del decreto e che, a partire da tale data, ricadono nel successivo Titolo II, devono essere adeguati alle disposizioni del Titolo II entro il 1° settembre 2017 purché sui singoli terminali, siano e vengano dotati di elementi utili al risparmio energetico, quali valvole termostatiche e/o ripartitori di calore. Il titolare dell’autorizzazione produce, quali atti autonomi, le dichiarazioni previste dall’art. 284, c. 1, della stessa parte quinta nei novanta giorni successivi all’adeguamento ed effettua le comunicazioni previste da tale articolo nei tempi ivi stabiliti. Per quanto riguarda i valori limite, come stabilito dall’art. 286, il riferimento è dato sia da quanto stabilito dalla Parte III dell’Allegato IX alla Parte V, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, sia da eventuali e più restrittivi valori limite previsti dai piani e dai programmi di qualità dell’aria, ove necessario al conseguimento e al rispetto dei valori e degli obiettivi di qualità dell’aria. Lo stesso art. 286 definisce i controlli e campionamenti cui devono essere sottoposti gli impianti. Nel caso l’impianto termico civile presenti potenza termica superiore a 0,232 MW, il personale addetto alla conduzione deve essere munito di un patentino di abilitazione rilasciato dall’Ispettorato provinciale del lavoro, secondo le modalità sono stabilite dal successivo art. 287. In caso di violazione delle prescrizioni del Titolo II in esame, l’art. 288 stabilisce le conseguenti sanzioni amministrative pecuniarie. All’irrogazione delle sanzioni provvedono le autorità dotate di analogo potere secondo la normativa vigente in materia di ri- 44 Manuale Ambiente 2013 sparmio energetico. Sono attribuiti all’autorità competente le funzioni di controllo con cadenza almeno biennale, circa il rispetto delle stesse norme di cui al Titolo II. Possono a tal fine avvalersi anche di organismi esterni aventi specifica competenza tecnica. Con l’esclusione delle disposizioni di cui prevede l’ulteriore vigenza, l’art. 289 dispone l’abrogazione della Legge 13 luglio 1966, n. 615 e del D.P.R. 22 dicembre 1970, n. 1391. In chiusura del Titolo II, viene stabilito che per gli impianti termici civili disciplinati dal Titolo I, le norme abrogate dall’art. 289 continuino a trovare applicazione fino alla data prevista per l’adeguamento alle disposizioni di tale Titolo. Sempre con riferimento all’art. 290, è data facoltà ai regolamenti edilizi comunali, di prevedere, con riferimento agli interventi di ristrutturazione o di nuova costruzione, l’installazione di impianti termici civili centralizzati, ove l’intervento sia utile al raggiungimento di valori limite di qualità dell’aria. 1.9.4. Normative sui motori e sui carburanti Il nuovo Codice della Strada e il relativo regolamento di attuazione (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495) limitano l’inquinamento generato da veicoli imponendo ai costruttori di rispettare determinati requisiti costruttivi (ad esempio imponendo di adottare dispositivi per ridurre le emissioni di gas e di rumore) e, successivamente, nel controllare che i proprietari e i conducenti gli stessi impieghino effettivamente e mantengano in efficienza i dispositivi antinquinamento. Sui requisiti costruttivi dei motori dei veicoli e i loro dispositivi antinquinamento, sono state emanate molte norme comunitarie – generalmente attuate con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. In particolare sono state emanate numerose direttive comunitarie per regolare la quantità e la pericolosità dei gas di scarico e la rumorosità dei veicoli a motore. 1.9.5. Normative sulle caratteristiche costruttive dei motori ai fini della riduzione dell’inquinamento Le normative prendono le mosse dalla Dir. n. 70/220/CEE (recepita con Legge 3 giugno 1971, n. 437, Legge 27 dicembre 1973, n. 942, D.M. 29 marzo 1974, D.M. 7 marzo 1975, D.M. 5 giugno 1989, D.M. 21 giugno 1990 e D.M. 24 febbraio 1992) e dalle sue successive modifiche. Attualmente, la disciplina europea è dettata dal Reg. CE n. 715/2007 del Parlamento europeo e Consiglio del 20 giugno 2007, che ha abrogato la precedente Dir. n. 70/220/CE dal 2 gennaio 2013. Il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati dell’Unione europea in materia di omologazione dei veicoli, anche in relazione ai rispettivi scarichi inquinanti è oggetto del D.M. 8 maggio 1995 che attuava la Dir. n. 93/116/CE della Commissione relativa alle emissioni di biossido di carbonio ed al consumo di carburante dei veicoli a motore (abrogata dall’art. 17 del Reg. CE n. 715/2007), del D.M. 29 febbraio 1996 che attuava la Dir. n. 94/12/CEE del Consiglio (abrogata dall’art. 17 del Reg. CE n. 715/2007), del D.M. 4 settembre 1995 che attua la Dir. n. 93/59/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle misure da adottare contro l’inquinamento atmosferico da emissioni di veicoli a motore (abrogata dall’art. 17 del Reg. CE n. 715/2007). Con specifico riguardo all’inquinamento prodotto dai motori diesel si ricordano il D.M. 14 novembre 1997 che recepisce la Dir. n. 97/20/CE della Commissione (pubblicato nella G.U. 20 febbraio 1998, n. 42, suppl. ord.). Con specifico riguardo alle emissioni di mo- Capitolo 1 – La normativa ambientale 45 tori dei veicoli ad accensione spontanea, sono stati emanati i DD.MM. 27 marzo 1997, attuativo della Dir. n. 96/1/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (abrogata dall’Allegato IX, parte A della Dir. n. 2005/55/CE che rimarrà in vigore sino al 31 dicembre 2013, per essere sostituita dal Reg. CE n. 595/2009 del 18 giugno 2009) nonché dal D.M. 29 gennaio 2007. I veicoli a motore devono essere omologati dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti; l’omologazione è concessa solo se sono rispettosi delle caratteristiche costruttive stabilite dalla legge, caratteristiche tra le quali hanno notevole rilievo quelle relative ai dispositivi antinquinamento atmosferico ed acustico. Recentemente sono stati del resto emanati vari decreti che mirano a sostituire i veicoli del “parco macchine” con altri di nuova generazione e, dunque, meno inquinanti: tra questi, il D.M. del Ministro dei Trasporti del 21 dicembre 1999 (pubblicato nella G.U. 4 marzo 2000, n. 53) attuativo della Dir. n. 98/69/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle misure da adottare contro l’inquinamento atmosferico da emissioni dei veicoli a motore, abrogata dall’art. 17 del Reg. (CE) n. 715/2007. Tale decreto esclude l’omologazione e quindi la vendita di veicoli di nuova costruzione che non rispettino la caratteristiche costruttive stabilite dalle più recenti direttive comunitarie contro le emissioni di scarico nocive all’ambiente. Il divieto opera a decorrere da una serie di date determinate diversamente (tra il 29 settembre 1999 e il 1º gennaio 2006) secondo il tipo di motore e la data di omologazione del veicolo. I veicoli a motore e i loro rimorchi durante la circolazione devono essere tenuti in condizioni di massima efficienza, comunque tale da garantire la sicurezza e da contenere il rumore e l’inquinamento entro i limiti previsti dalla legge (cfr., per le relative sanzioni, l’art. 79 del Codice della Strada). Le normative sulle caratteristiche dei combustibili ai fini di tutela ambientale sono diverse a seconda che si tratti di combustibili destinati ad essere impiegati in impianti termici fissi o di combustibili per autotrazione (benzina, gasolio, GPL per veicoli). La disciplina dei combustibili per gli impianti fissi è a sua volta distinta a secondo che si tratti di impianti ad uso civile (es. impianti di riscaldamento di case e uffici) o di impianti ad uso industriali. Il combustibile per impianti industriali era disciplinato dall’art. 2 della Legge n. 349/1986 e dagli articoli da 2 a 6 del D.P.C.M. 2 ottobre 1995, pubblicato nella G.U. 25 novembre 1995, n. 276, abrogato dall’art. 14, c. 1, D.P.C.M. 8 marzo 2002, a sua volta abrogato dall’art. 297, c. 1, D.Lgs. n. 152/2006. La disciplina è attualmente contenuta nella Parte V (Norme in materia di tutela dell’aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera), Titolo I (Prevenzione e limitazione delle emissioni in atmosfera di impianti e attività), artt. 267 e ss. del D.Lgs. n. 152/2006. Tali norme differenziano i combustibili consentiti per tali impianti da quelli consentiti negli impianti ad uso civile. Ad esempio negli impianti industriali non è consentito l’uso di gas di città, ma è consentito l’uso di gas di raffineria, di gas d’altoforno, di cokeria e di acciaieria (si tratta, peraltro, di normativa piuttosto variegata). Le caratteristiche dei combustibili per gli impianti mobili, ossia, in buona sostanza per i motori dei veicoli è stata oggetto di numerosissime direttive comunitarie che hanno via via reso gli stessi meno dannosi per l’ambiente, stabilendone i limiti massimi di “tenore” di piombo, zolfo e altre sostanze nocive. 46 Manuale Ambiente 2013 Normative sulle caratteristiche dei carburanti Il livello massimo di zolfo contenuto nel gasolio era determinato da alcuni D.P.C.M., oggi abrogati dall’art. 297, c. 1, D.Lgs. n. 152/2006); quello, in genere, nei combustibili liquidi è individuato dalla Dir. n. 87/219/CEE del Consiglio del 30 marzo 1987, attuata con D.Lgs. n. 97 del 27 gennaio 1992, e dalle Dir. n. 70/220/CEE del Consiglio del 20 marzo 1970 (recepita con Legge 3 giugno 1971, n. 437, Legge 27 dicembre 1973, n. 942, D.M. 29 marzo 1974, D.M. 7 marzo 1975, D.M. 5 giugno 1989, D.M. 21 giugno 1990 e D.M. 24 febbraio 1992) e Dir. n. 94/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 marzo 1994 (recepita con D.M. 29 febbraio 1996). Ambedue tali direttive sono state abrogate dall’art. 17 del Reg. (CE) n. 715/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2007. Il contenuto massimo di piombo nella benzina è, invece, stabilito dalla Dir. n. 87/416/CEE del Consiglio del 21 luglio 1987, attuata con D.Lgs. n. 96 del 27 gennaio 1992. Connesse a tali normative sono state le norme urgenti della Legge 4 novembre 1997, n. 413 per la prevenzione dell’inquinamento atmosferico da benzene. La Dir. n. 1999/100/CE della Commissione del 15 dicembre 1999, che adegua al processo tecnico la Dir. n. 80/1268/CEE del Consiglio per quanto riguarda le emissioni di biossido di carbonio e il consumo di carburante dei veicoli a motore, recepita con D.M. 16 marzo 2000 (G.U. 3 aprile 2000, n. 78) e la Dir. n. 1999/102/CE della Commissione del 15 dicembre 1999 (che adegua al progresso tecnico la Dir. n. 70/220/CEE del Consiglio relativa alle misure da adottare contro l’inquinamento atmosferico con le emissioni dei veicoli a motore), sono state abrogate dall’art. 17, c. 1, Reg. CE n. 715/2007 del Parlamento europeo e Consiglio 20 giugno 2007, a decorrere dal 2 gennaio 2013. Parimenti, la Dir. n. 30 del 22 aprile 1999 sui valori limite di qualità dell’aria degli ossidi e biossidi d’azoto, biossidi di zolfo e piombo, recepita con D.M. 2 aprile 2002, n. 60 (G.U. 13 aprile 2002, n. 87, suppl. ord.), è stata abrogata dall’art. 31, c. 1, Dir. n. 2008/50/CE del Parlamento europeo e Consiglio del 21 maggio 2008, recepita con D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155. Tra le norme per regolare l’uso e la tipologia dei combustibili impiegati si segnalano quelle rivolte a limitare i consumi nazionali di energia, ora nel tentativo di ridurre gli sprechi, ora con lo sforzo di incentivare l’impiego di fonti rinnovabili meno costose per l’economia nazionale e meno dannose per l’ambiente. In particolare la Legge 9 gennaio 1991, n. 10, prevede, all’art. 4, l’emanazione di norme che, dividendo il territorio nazionale in zone climatiche, disciplini la durata giornaliera di attivazione nonché i periodi di accensione degli impianti termici, la temperatura massima dell’aria negli ambienti degli edifici durante il funzionamento degli impianti termici. Con D.M. 25 gennaio 2006 (Gazz. Uff. 27 gennaio 2006, n. 22) sono state emanate norme di natura transitoria in materia di temperature dell’aria nei diversi ambienti e di durata massima giornaliera di attivazione degli impianti termici. In materia, rilevante è la Dir. n. 2002/91/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2002, relativa al rendimento energetico nell’edilizia (recepita con D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192 e con D.P.R. 2 aprile 2009, n. 59, ma abrogata dall’art. 29 della Dir. n. 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, oggi vigente). Capitolo 1 – La normativa ambientale 47 Il tecnico responsabile per la conservazione e l’uso razionale dell’energia Per gli operatori economici che consumino oltre una certa soglia di energia è previsto l’obbligo di nominare un “tecnico responsabile per la conservazione e l’uso razionale dell’energia” (c.d. Energy Manager) il quale individua incentivi per gli operatori economici che prendono l’iniziativa di contenere il consumo di energia o che decidono di avvalersi di fonti di energia rinnovabile. 1.9.6. Normative sul traffico e la viabilità urbana Il continuo aumento del numero di autoveicoli in circolazione minaccia il conseguimento di una buona qualità di vita nelle grandi città. Eccezionalmente, nell’inerzia degli enti locali, il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio può intervenire in via sostitutiva o mediante ordinanze d’urgenza. La Legge 4 novembre 1997, n. 413 aveva previsto che i sindaci potessero, sulla base dei criteri che sarebbero stati stabiliti con decreto ministeriale, per esigenze di prevenzione di inquinamento atmosferico, adottare le misure di limitazione della circolazione previste dal Codice della Strada. L’art. 7, c. 1, lett. a) e b), del Codice della Strada (D.Lgs. n. 285/1992) prevede le seguenti misure: sospensione temporanea della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti sulle strade o su tratti di esse; divieto temporaneo della sosta su strade o tratti di strade per esigenze di carattere tecnico o di pulizia; limite della circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministro dei Lavori Pubblici, sentiti, per le rispettive competenze, il Ministro dell’Ambiente, il Ministro per i Problemi delle Aree urbane e il Ministro per i Beni culturali e ambientali. Il decreto del Ministro dell’Ambiente 21 aprile 1999, n. 163 sui “criteri ambientali e sanitari in base ai quali i sindaci adottano le misure di limitazione della circolazione” era la fonte principale della materia, sia perché la regolava organicamente sia perché abrogava o superava le norme precedentemente emanate. Quest’ultimo, modificato dal successivo D.M. 2 aprile 2002, n. 60 nonché dal D.Lgs. 3 agosto 2007, n. 152, è stato abrogato dal D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155. Oggi, il D.Lgs. n. 155/2010, prevede un’articolata e complessa procedura che si fonda sull’elaborazione di piani di azione e di misure individuate per il mantenimento dei valori limite. Il Codice della Strada impone inoltre ai Comuni con popolazione residente superiore a 30.000 abitanti, l’adozione di uno specifico Piano del traffico urbano (art. 36 del D.Lgs. n. 285/1992, modificato dall’art. 17, D.Lgs. 10 settembre 1993, n. 360) da aggiornare ogni due anni. Le Province provvedono all’adozione di piani del traffico per la viabilità extraurbana da aggiornare ogni due anni d’intesa con gli altri enti proprietari delle strade interessate. Sono state infine emanate numerose norme che attribuiscono ai Sindaci poteri speciali, che prevedono l’erogazione di incentivi economici ai Comuni e ai cittadini per l’adozione di stili di vita e di accorgimenti di limitazione del traffico urbano onde conseguire una riduzione dell’inquinamento atmosferico e acustico e il miglioramento della viabilità urbana. 48 Manuale Ambiente 2013 1.9.7. Normative che ratificano accordi internazionali sui grandi problemi planetari di tutela dell’atmosfera della Terra nel suo complesso Normative sui gas ritenuti ad effetto-serra e il timore di cambiamenti climatici Secondo un diffuso orientamento scientifico l’immissione nell’atmosfera di determinate sostanze starebbe esagerando tale effetto determinando l’innalzamento della temperatura terrestre. Se tale orientamento scientifico fosse esatto, le conseguenze, ancorché destinate a realizzarsi gradualmente nel corso di alcuni decenni, sarebbero catastrofiche (innalzamento del livello dei mari, con distruzione dei manufatti umani lungo le coste e la scomparsa delle terre poco emerse, desertificazione e conseguenti problemi di alimentazione e di approvvigionamento idrico; maggiore frequenza e violenza di fenomeni alluvionali). La questione interessa soprattutto determinati gas ritenuti essi stessi “ad effetto serra”: l’anidride carbonica, anzitutto, ma anche altri. Con la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici fatta a New York il 9 maggio 1992 (eseguita dall’Italia con Legge 15 gennaio 1994, n. 65) e il Protocollo stipulato nella città giapponese di Kyoto, i Paesi intervenuti previdero la riduzione dei gas in discorso a un livello del 5,2% inferiore al 1990 con una riduzione progressiva delle emissioni da realizzarsi nel periodo tra il 2008 e il 2012 (Protocollo di Kyoto del 10 dicembre 1997). A tal fine l’art. 2 del Protocollo riassume le misure da intraprendere nelle seguenti: — promozione dell’efficienza energetica in tutti i settori; — sviluppo delle fonti rinnovabili per la produzione di energia e delle tecnologie innovative per la riduzione delle emissioni; — protezione ed estensione delle foreste per l’assorbimento del carbonio; — promozione dell’agricoltura sostenibile; — limitazione e riduzione delle emissioni di metano dalle discariche di rifiuti e dagli altri settori energetici; — misure fiscali appropriate per disincentivare le emissioni di gas serra; — approntamento di tecniche di rimozione dei gas serra. Il Protocollo, finalizzato all’abbattimento globale delle emissioni, consente ai vari Paesi di scambiarsi la facoltà di emettere quote d’inquinanti: alcuni Paesi possono cedere ad altri la loro quota di “emissioni risparmiate” e impegnarsi per ridurre le emissioni, più di quanto dovrebbero in base al Protocollo, per una quota corrispondente a quella ceduta. L’Italia, prima ancora che il Protocollo entrasse in vigore, ha iniziato a prendere provvedimenti per adeguare gradualmente la propria economia alle riduzioni imposte. Il nostro Paese ha introdotto una serie di misure, riassumibili nell’incentivazione della ricerca, nello sviluppo di forme di energia alternativa e stili di vita più efficienti nell’impiego di energia nonché nel dissuadere dalle emissioni dei gas ritenuti ad effetto serra. In esecuzione del Protocollo di Kyoto sono state emanate, oltre la Legge 1º giugno 2002, n. 120 (recante Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l’11 dicembre 1997: G.U. 19 giugno 2002, n. 142, suppl. ord.), una ulteriore serie di norme che per realizzarne gli obiettivi prevedono l’attribuzione e/o l’ottenimento mediante azioni di Capitolo 1 – La normativa ambientale 49 riduzione delle emissioni ritenute ad effetto serra, delle quote di emissione e del loro scambio (c.d. emission trading): l’art. 267 del D.Lgs. n. 152/2006 e il D.Lgs. 13 marzo 2013, n. 30 (recante “Attuazione della direttiva 2009/29/CE che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra”, in Gazz. Uff. 4 aprile 2013, n. 79). Si segnalano anche: delibere C.I.P.E. 19 novembre 1998, n. 137, 19 dicembre 2002, n. 123/2002 e 11 dicembre 2007, n. 135; Legge 9 dicembre 1998, n. 426;; l’art. 10 della Legge 13 maggio 1999, n. 133 che ha esentato da tributo erariale l’energia “autoprodotta” dalle imprese da fonti rinnovabili; la legge finanziaria per il 1999 che ha istituito una tassa sulle emissioni di anidride carbonica prevedendo che il suo ricavato sarebbe stato impiegato per una serie di interventi tra i quali “misure compensative di settore con incentivi per la riduzione delle emissioni inquinanti, per l’efficienza energetica e le fonti rinnovabili nonché per la gestione di reti di teleriscaldamento alimentato con biomassa”; D.M. 20 luglio 2000 n. 337, rivolto al finanziamento di programmi di riduzione di gas ritenuti ad effetto serra; art. 16 del D.Lgs. n. 164 del 2000 e D.M. 20 luglio 2004, che mirano a realizzare determinati obiettivi nazionali di risparmio energetico e sviluppo delle fonti rinnovabili; art. 3 della Legge 2 dicembre 1998, n. 423 che aveva demandato al Ministro per la Politiche agricole e forestali di proporre un programma nazionale per la promozione dell’impiego di “biocombustibili” (approvato con Delibera C.I.P.E. 15 febbraio 2000: Gazz. Uff. 17 maggio 2000, n. 113); art. 110 della Legge n. 388 del 23 dicembre 2000 che ha previsto incentivi alla ricerca e istituito un apposito “Fondo per la riduzione delle emissioni in atmosfera e per la promozione dell’efficienza energetica e delle fonti sostenibili di energia”. Normative sul c.d. “buco dell’ozono” Secondo un diffuso orientamento scientifico alcuni gas, immessi nell’atmosfera terrestre, reagiscono chimicamente con l’ozono, distruggendolo (c.d. “buco dell’ozono”). Ciò riduce il filtro dei raggi solari e delle altre radiazioni cosmiche esponendo a rischio l’uomo e le popolazioni della Terra. Per il nostro Paese sono state emanate varie normative sul problema, tra le quali importanti regolamenti comunitari che sono immediatamente applicabili negli Stati membri. Trattasi della Legge 4 ottobre 1994, n. 581 e, soprattutto, della Legge 28 dicembre 1993, n. 549 e successive modificazioni. Trattasi anche dei regolamenti CE Reg. (CE) n. 3093/94 del Consiglio del 15 dicembre 1994, abrogato dall’art. 23 del Reg. (CE) n. 2037/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 in quanto non considerava l’immissione in atmosfera di idroclorofluorocarburi (cfr. i “Considerando” del Reg. n. 2037/2000), regolamento a sua volta abrogato dall’art. 30 del Reg. (CE) n. 1005/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 settembre 2009. Con queste normative si prevede la progressiva introduzione del divieto di produzione, prima e, poi, di commercializzazione e impiego, di tali gas nonché procedure per il loro smaltimento o recupero secondo procedure tecniche approvate in ambito comunitario. La disciplina del sistema di controllo dei valori delle emissioni era oggetto del D.M. 16 maggio 1996 e del D.M. 20 settembre 2002. La materia è oggi interamente regolata dal c.d. T.U. Ambientale (D.Lgs. n. 152/2006, Parte V). Le disposizioni relative all’ozono sono invece state abrogate dall’art. 10, c. 1, lett. f), D.Lgs. 21 maggio 2004, n. 183, attuativo della Dir. n. 2002/3/CE relativa all’ozono nell’aria (abrogata dall’art. 31 della Dir. n. 2008/50/CE, recepita con D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155). Manuale Ambiente 2013 50 Per disposizioni di attuazione della presente direttiva, per quanto riguarda lo scambio reciproco e la comunicazione di informazioni sulla qualità dell’aria ambiente, vedi la Dec. n. 2011/850/UE. Per i gas halons la Legge n. 549/1993 demanda al Ministro dell’Ambiente la disciplina della loro riduzione ed eliminazione (v., oggi, D.M. 3 ottobre 2001, pubblicato nella G.U. 25 ottobre 2001, n. 249). 1.10. IL QUADRO GIURIDICO DELLA TUTELA DELLE ACQUE E LA SUA EVOLUZIONE Il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 disciplina, nella Parte III, pressoché integralmente la materia. Tale Parte III (artt. 53-76), è divisa in tre Sezioni riguardanti rispettivamente la tutela idrogeologica, la tutela delle acque anche sotto il profilo della loro quantità e qualità, la gestione delle risorse idriche. Tali Sezioni corrispondono in buona sostanza alle materie già regolate dalla Legge n. 183 del 18 maggio 1989, al D.Lgs. n. 152 dell’11 maggio 1999 e alla Legge n. 36 del 5 febbraio 1994. La Sezione I della Parte III in discorso – difesa del suolo e lotta alla desertificazione – apporta al quadro giuridico preesistente le più rimarchevoli modifiche con riferimento all’assetto delle competenze amministrative e al novero degli strumenti amministrativi previsti a tutela dei bacini idrografici. Tutti i bacini – nazionali, interregionali e regionali – vengono ora assorbiti da più ampi bacini idrografici distrettuali individuati non solo in base ad elementi geomorfologici ma, spesso, in base a criteri di organizzazione amministrativa (si pensi ad esempio al distretto idrografico della Sicilia o della Sardegna, ai bacini del Molise, della Calabria, della Basilicata, al distretto idrografico dell’Appennino centrale, dell’Appennino meridionale e dell’Appennino settentrionale che riuniscono una serie di bacini tra loro non sempre direttamente comunicanti). Questi bacini distrettuali sono sottoposti alla tutela di nuove Autorità di bacino dette appunto “distrettuali” dove l’organo con le più importanti funzioni – prima tra tutte quella di elaborare i piani di bacino – è la Conferenza istituzionale permanente. Trattasi di organo collegiale che decide a maggioranza e che è composto in prevalenza da Ministri (6 Ministri, i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome il cui territorio è interessato dal distretto, un delegato del dipartimento della protezione civile (c. 4 dell’art. 63, D.Lgs. n. 152/2006). Ne deriva che molte funzioni relative alla tutela idrogeologica di bacini di importanza anche solo regionale o interregionale sono ora affidate ad un organo collegiale dove prevalgono i componenti provenienti da Amministrazioni centrali. Si segnala, peraltro, che in base al D.Lgs. 23 febbraio 2010, n. 49, attuativo della Dir. n. 2007/60/CE relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni, in vigore dal 17 aprile 2010, compete alle medesime Autorità di bacino distrettuali l’adozione dei piani stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico nonché effettuare, nell’ambito del distretto idrografico di riferimento, entro il 22 settembre 2011, la valutazione preliminare del rischio di alluvione, facendo salvi gli strumenti già predisposti nell’ambito della pianificazione di bacino in attuazione di norme previgenti, nonché delle disposizioni della Parte III, Sezione I, del D.Lgs. n. 152/2006. La disciplina dettata dalla Sezione II non è particolarmente innovativa. Il decreto non detta una disciplina dettagliata dei procedimenti per il rilascio dell’autorizzazione agli scarichi idrici, disciplina lasciata alle norme regionali. Si limita a stabilire che esse sono valide per 4 anni e che la domanda è presentata alla Provincia
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