9-10. Funzione normativa e
strumenti di coinvolgimento
nei processi decisionali.
La consultazione
L’EVOLUZIONE
A LIVELLO STATALE:
La difficile emancipazione
degli istituti di partecipazione
dagli strumenti informativi
e dagli istituti di democrazia diretta
(referendum, ecc.)
GLI STRUMENTI INFORMATIVI
DEGLI ORGANI LEGISLATIVI
• INTERROGAZIONI, INTERPELLANZE, MOZIONI
• INCHIESTE
• AUDIZIONI, INDAGINI CONOSCITIVE
strumenti di informazione “endogena”,
o comunque non finalizzati
alla partecipazione
CONSULTAZIONE:
FORMA DI COMUNICAZIONE VOLTA
AL RILEVAMENTO DIRETTO DELLE INFORMAZIONI
La scelta fra i diversi strumenti di partecipazione è complessa,
poiché non tutti gli strumenti sono adeguati
a ciascuna tipologia di processo decisionale
CONSULTAZIONE
Lo strumento migliore per fornire indicazioni circa i bisogni e le preferenze
dei cittadini, al fine di elaborare buone regole
Importante creare regole chiare in ordine al ruolo e alla disciplina
di questo strumento
LA NOZIONE DI CONSULTAZIONE
Una rilevazione metodologicamente rigorosa delle
percezioni e delle valutazioni sia dei diretti destinatari
del provvedimento ipotizzato, sia di testimoni privilegiati
(“osservatori esperti del settore”), circa la natura, l’entità
e la distribuzione sociale, temporale e spaziale dei costi
e dei benefici derivanti dall’intervento
CARATTERE CONOSCITIVO
DIVERSA DA
negoziazione / concertazione
(carattere politico)
FINALITA’
- Potenziare la base conoscitiva di riferimento per la
decisione
- Rispondere alla domanda di coinvolgimento dei
cittadini alla vita pubblica
(trasparenza dei processi decisionali;
controllabilità dei risultati della consultazione)
- Evidenziare eventuali conseguenze non previste delle
decisioni
- Migliorare l’attuazione delle decisioni
FATTORI COSTANTI / FATTORI VARIABILI
fattori costanti
PROGRAMMAZIONE
ORGANIZZAZIONE
GESTIONE
MONITORAGGIO
VALUTAZIONE
PIANO DI
CONSULTAZIONE
FINALITA’
METODI
TEMPI
DESTINATARI
REFER. IST.
la coerenza e la prevedibilità delle procedure
sono meccanismi di controllo della qualità del processo,
tanto per gli analisti e i decisori quanto per i destinatari.
fattori variabili
FASI
SOGGETTI
TECNICHE
CRITICITA’
- intempestività delle consultazioni rispetto alle fasi del processo
regolativo
- rischio di esclusione di soggetti rilevanti ma con scarso potere
di pressione
- scarsa trasparenza nel reperimento di informazioni a sostegno
delle preferenze espresse a prese in considerazione dai poteri
pubblici
- tendenza a restringere il campo di analisi alle sole posizioni
convergenti, riducendo il potenziale conflitto fra regolatori a
regolati
- distorsione collegata alla generalizzazione di opinioni invece non
rappresentative
- genericità dei dati raccolti e non pertinenza rispetto alle finalità
dell’attività di valutazione normativa
IL RUOLO DELLA CONSULTAZIONE NELL’UNIONE EUROPEA
La Commissione ha formalizzato il dialogo con i gruppi privati
mediante l’adozione di principi generali e standards minimi
Comunicazione “Verso una rinnovata cultura della
consultazione e del dialogo: principi generali e standards
minimi per la consultazione delle parti interessate da
parte della Commissione”
(Bruxelles, 2003)
I gruppi interessati devono soddisfare particolari criteri
per poter partecipare alle consultazioni:
rappresentatività – accountability – trasparenza
i requisiti di una buona governance
fondamentali per realizzare l’efficienza e
la legittimazione dell’Unione Europea
IL RUOLO DELLA COMMISSIONE:
UN “impreNditore politico”
che raccoglie opinioni e raccomandazioni sulle politiche
per metterle in atto
UN “gUardiaNo”
degli interessi europei per garantire l’implementazione delle politiche
UN “facilitatore o regolatore”
della rete pubblico-privato,
con il compito di creare e mantenere relazioni e raccordi
nell’ambito di tale rete
L’IMPORTANZA DEL DIALOGO CIVILE
Articolo I-47 del progetto di Costituzione Europea
“Democrazia partecipativa”
“Le istituzioni devono, attraverso strumenti appropriati, dare ai cittadini e alle
associazioni rappresentative l’opportunità di informarsi e di scambiare
pubbicamente le loro opinioni in tutta l’area di azione dell’Unione.
Le istituzioni devono aprire e mantenere un dialogo trasparente e regolare con
le associazioni rappresentative e la società civile.
La Commissione deve portare avanti ampie consultazioni con le parti
interessate al fine di assicurare che l’azione dell’Unione sia coerente e
trasparente.”
LA COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
SULLA CONSULTAZIONE
LA DEFINIZIONE DI CONSULTAZIONE:
“Consultazione significa l’insieme di quei processi
attraverso i quali la Commissione spera di trarre
inputs dalle parti interessate per guidare la
decisione della Commissione verso le priorità
politiche”
I QUATTRO PRINCIPI GENERALI
1- partecipazione
2. apertura e responsabilizzazione
3. effettività
4. coerenza
- v. il documento, pag 16 -
I CINQUE STANDARDS MINIMI
1. contenuti chiari sul processo di consultazione
2. i destinatari della consultazione
3. pubblicazione
4. scadenza per la partecipazione
5. feedback
- v. il documento, pag 19 -
LA FUNZIONE DEI PRINCIPI GENERALI
E DEGLI STANDARDS MINIMI
Assicurare che tutte le parti interessate dalla
proposta possano essere maggiormente
coinvolte nel processo di consultazione
Assicurare il legislatore circa la qualità e l’equità
della consultazione, e quindi della regole
CONECS database
(Consultation, European Commission and Civil Society)
una risorsa informativa circa le organizzazioni della società civile
esistenti a livello europeo
LO STATUS LEGALE DEI GRUPPI DI INTERESSE
Gli standards minimi
non introducono
alcun diritto di accreditamento
per i gruppi a prendere parte al
dialogo
Le organizzazioni hanno il diritto
di ricevere una
risposta ragionevole
in ordine ai suggerimenti che
hanno avanzato
Ma il diritto non è a ricevere una
risposta individuale
La Commissione ha
piena discrezionalità
di scegliere quali gruppi consultare
Un memorandum esplicativo di
accompagnamento della
proposta legislativa, inclusivo
dei risultati della consultazione
L’APPLICAZIONE DEGLI STANDARDS
Dubbi circa l’esatta operatività dei requisiti per il dialogo
FORMALMENTE GLI STANDARDS SONO APPLICABILI:
- alle consultazioni condotte esclusivamente dalla Commissione
- alle consultazioni via internet condotte durante la prima fase
dell’analisi di impatto della regolamentazione
MA IN PRATICA:
Un’ampia frammentazione e proliferazione di regole sulla consultazione
ampia varietà di soggetti
varie forme
di consultazione
differenza fra gli standards minimi
e i criteri CONECS
Non c’è una definizione operativa della nozione
di “dialogo civile europeo”
IL REQUISITO DELLA RAPPRESENTATIVITA’
SOLO GLI stakeholders
O UNA PLATEA Più AMPIA DI CITTADINI ?
La preferenza sembra essere per gli stakeholders:
In base agli standards
- i soggetti interessati dall’intervento normativo
- i soggetti che saranno coinvolti dalla sua applicazione
- le istituzioni e gli organismi i cui obiettivi siano coinvolti dall’intervento
Secondo la Commissione anche
- i soggetti dotati di esperienze o conoscenze tecniche
- i soggetti precedentemente consultati
NON C’E’ UNA DEFINIZIONE CHIARA DI STAKEHOLDER
C’E’ IL RISCHIO DI PRIVILEGIARE LE OPINIONI DI
MAGGIORANZA
LA COMMISSIONE AUSPICA CHE
IL REQUISITO DELLA RAPPRESENTATIVITA’
NON VENGA USATO COME UNICO CRITERIO
I REQUISITI DELL’APERTURA E DELLA RESPONSABILIZZAZIONE
MAGGIOR COINVOLGIMENTO
COMPORTA MAGGIOR RESPONSABILITA’
La società civile deve essere in grado di partecipare
effettivamente e costruttivamente
alla formazione delle opinioni
e al processo decisionale
ma anche
Devono dotarsi di
strutture ed esperienze organizzative adeguate
°°°°°°
devono essere in grado di fornire informazioni su
1. quali interessi rappresentano
2. quanto inclusiva è la rappresentanza
°°°°°°
se queste informazioni non vengono fornite,
le risposte alla consultazione saranno considerate
come contributi individuali
NON C’E’ UNA DEFINIZIONE CHIARA E OPERATIVA
DI QUESTI CRITERI
CON IL RISCHIO DI CREARE VINCOLI E GRAVAMI
ULTERIORI PER LE ASSOCIAZIONI,
E DI SCORAGGIARE LA PARTECIPAZIONE
AL DIALOGO CON I DECISORI PUBBLICI