Corso di Organizzazione
Politica Europea
Anno accademico2013-14
Lezione XIII
Il Consiglio Europeo
Consiglio Europeo


The European Council constitutes the supreme
political body in the European Union.
Occupying a position at the apex of the EU’s
institutional system, the European Council provides
strategic guidelines for the development of the EU,
serves as the ultimate decision-maker on issues too
complex or contentious for the Council of Ministers to
handle, shapes the EU’s collective foreign policy,
coordinates member state policy on socioeconomic
issues, appoints the senior officials of the EU
institutions, initiates and concludes
intergovernmental conferences that amend the
treaties, and effectively decides if, when, and how
the EU should welcome new members. (Tallberg
2007)
Origini

La decisione di ufficializzare i summit
dei capi di stato e di governo che si
erano tenuti più volte nel corso degli
anni Sessanta venne dal vertice di Parigi
del 1974. L’iniziativa fu del Presidente
francese Valery Giscard d’Estaing ,
appoggiata dal cancelliere tedesco
Helmut Schmidt.
Ragioni della costituzione del
Consiglio Europeo:
volontà di riaffermare il controllo dei governi
nazionali sul processo di integrazione europea dopo la crisi
istituzionale 1965-69.
Ricerca di una forte leadership per la Comunità per
affrontare i problemi connessi con l’allargamento del 1973 e la
crisi economica
Necessità di un’istituzione che avesse una visione
complessiva delle politiche europea, visto che le decisioni sono
prese in contesti segmentati (le diverse formazioni del
Consiglio dei Ministri)
Necessità di proiettare all’esterno un’immagine unitaria della
CEE
IL CONSIGLIO EUROPEO
NEI TRATTATI

ATTO UNICO – Fornisce il primo
riconoscimento giuridico al Consiglio
Europeo ma si limita a fissarne la
composizione (Il Consiglio Europeo
riunirà i capi di stato e di governo degli
stati membri e il Presidente della
Commissione, assistiti dai Ministri degli
Esteri
e
da
un
membro
della
Commissione) e la periodicità delle
riunioni (2 volte l’anno).
•
Il TRATTATO DI MAASTRICHT nelle Disposizioni
Comuni riconosce il Consiglio Europeo come
istituzione formale dell’Unione Europea, col ruolo
di definirne gli orientamenti politici, e poteri
nell’ambito della UEM e della PESC; prevede che
presenti al PE rapporti scritti sulle sue riunioni e
annualmente sulla sua attività. La collocazione
degli articoli sul Consiglio Europeo nelle
Disposizioni Comuni e non nel corpo del Trattato
indica la volontà di tenerlo fuori dal quadro
istituzionale principale dell’UE e delle formalità
procedurali: questo significa che il Consiglio
Europeo quando si incontra come tale non è
tenuto ad operare in accordo con le regole
decisionali del Consiglio e non è soggetto alla
supervisione della Corte di Giustizia Europea.
•
Il TRATTATO DI AMSTERDAM rafforza i
poteri in ambito PESC
•
•
•
•
•
Il TRATTATO DI NIZZA formalizza la
prassi che sia il Consiglio Europeo a
indicare il nominativo del Presidente
della Commissione.
Il TRATTATO DI LISBONA
•


Il TRATTATO DI LISBONA (art 18.1) include il Consiglio
Europeo tra le istituzioni dell’Unione insieme al PE, alla
Commissione, il Consiglio dei Ministri, alla Corte di
Giustizia e alla Corte dei Conti e ne e esplicita la
responsabilità democratica(art.10.2)
“Gli s.m. sono rappresentati nel Consiglio Europeo dai loro Capi
di Stato o di governo…a loro volta responsabili di fronte ai propri
cittadini o ai propri parlamenti”
Modifica il meccanismo di determinazione della
Presidenza, sostituendo alla rotazione l’elezione a MQ da
parte dello stesso Consiglio per un mandato (rinnovabile 1
volta) di 2 anni e mezzo e incompatibile con mandati
nazionali.
Ruolo crescente del CE

E’ una risposta al dilemma che deriva
da un lato dalla crescente
consapevolezza dell’esistenza di sfide
condivise (interdipendenza) e dall’altro
dalla riluttanza della maggioranza degli
s.m. a cedere competenze alla UE e a
affidare a decisioni vincolanti attraverso
il metodo comunitario l’elaborazione di
risposte di policy in una serie di settori.
Ruolo crescente del CE
L’importanza del CE è cresciuta notevolemente dopo il Trattato di
Maastricht e in particolare dalla fine degli anni Novanta, in
connessione con lo sviluppo di nuovi settori di policy al di fuori
del metodo comunitario .
 Politica estera e di sicurezza e giustizia affari interni
 UEM e governance macroeconomica: soprattutto dopo la crisi
solo I capi di governo hanno l’autorità sufficiente per prendere
decisioni
 Coordinamento di politiche nazionali in settori come
l’occupazione e la politica sociale
 (cfr.infra: agenda)
 Il ruolo del CE non è di tipo legislativo (Tr. Di Lisbona) :
piuttosto in queste aree è di creazione di consenso al livello
politico più elevato
Composizione



Fino al Trattao di Lisbona Capi di
governo+ Ministri degli Esteri.
Il Trattato di Lisbona limita a Capi di
Governo, per ragioni di dimensione
(allargamento).
Ministri degli Esteri possono essere
invitati a intervenire , come pure i
Ministri economico-finanziari , se il tema
dibattuto lo richiede
COMPOSIZIONE



Capi di stato e di governo: Primi Ministri (il Presidente solo di
fatto per Francia e Cipro dove è capo dell’esecutivo) Quando
l’agenda del Consiglio lo richiede possono essere accompagnati
da un ministro,di norma quelli degli Esteri)
Il Presidente del Consiglio Europeo – L’Alto Rappresentante per
la Politica EsteraIl Presidente della Commissione che può essere accompagnato da
un Commissario


-SOLO I CAPI DI STATO E GOVERNO HANNO DIRITTO DI VOTO

Ogni delegazione dispone di “2 posti in sala”

•
La limitazione della presenze è dettata dalla preoccupazione di mantenere una certa
atmosfera informale e “intima”, che è però sempre più difficile con l’allargamento
Capo. Gov.
Presidenza a
rotazione
Capo di gabinetto Pres . CE; presid.
Coreper 2 funzionari Segretariato
Presidente
.CE
Segretariato
Generale
Consiglio
Alto
Rappresentant
e Politica
Estera
14 Capi
di
governo
Staff tecnico, traduttori
13 Capi
di
governo
Segretario Generale della
Commissione
Presidente della Commissione
Il Consiglio Europeo e
l’ECOFIN

•
•
-Dall’avvio
dell’UEM ministri economico
finanziari (ECOFIN) sono divenuti
sempre più importanti nei lavori del
Consiglio Europeo:
parallelamente ai summit del Consiglio Europeo si
tiene di norma una riunione dell’ECOFIN
nelle sedute del Consiglio in cui si discutono
questioni di natura economico-finanziaria i Ministri
economico finanziari sostituiscono nella
delegazione nazionale al Consiglio Europeo i
Ministri degli Esteri
Bassa istituzionalizzazione
•
Bassa formalizzazione rappresenta un vantaggio per il
Consiglio Europeo perché ,unita all’autorità politica che gli
deriva dalla sua composizione, gli permette di operare con
maggiore autonomia e informalità .
•
•
Il Consiglio Europeo ha cercato di evitare di essere
fortemente condizionato da norme e di mantenere il
massimo di flessibilità e manovrabilità.
•
•
•
L’opportunità di decidere autonomamente la sua linea
d’azione ha fatto sì che il Consiglio abbia finito con
l’esercitare molti ruoli e funzioni
(Nugent 2008)
RIUNIONI


Quelle ufficialmente previste sono 4.
Sono divenute sempre più frequenti nei fatti
• -dall’avvio della “Strategia di Lisbona” nel 2000 si tiene
•
•
•
•
•
•
regolarmente un vertice di primavera per il coordinamento
della strategia stessa
-dalla metà degli anni novanta vertici speciali, nella seconda
metà dell’anno, spesso tematici
-eventuali altre riunioni si tengono per circostanze
eccezionali
-riunioni per incontri con leader dei paesi terzi , per la
preparazione di incontri internazionali (es.G20) .
Con la crisi economica dal 2008 le riunioni sono divenute
molto più frequenti, quasi quanto quelle di formazioni del
Consiglio : in 2010- 2013 come nei 10 anni precedenti.
TrendPiù intergovernalismo: sempre più sede di decisioni
in alternativa a Consiglio dei Ministri
-
DOVE


Fino al 2008 almeno una riunione di
solito si teneva nel paese che deteneva
la Presidenza
Dal 2008 si tengono a Bruxelles (in
genere nella sede del Consiglio )
La “foto di famiglia”

http://www.consilium.europa.eu/uedocs
/cms_data/docs/pressData/Pics/photoG
allery/%7Be9932a11-a3de-4a73-87558f2f8815e2e6%7D.jpg
PREPARAZIONE DELLE RIUNIONI
DEL CONSIGLIO EUROPEO



Spetta alla Presidenza del
Consiglio Europeo
Ma anche al Consiglio Affari
Generali, che ha una Presidenza a
rotazione
Il Segretariato Generale del
Consiglio lavora per entrambe le
istituzioni
Svolgimento e decisioni





Normalmente 2 giorni.
Inizia con cena per i soli capi di governo
(informalità).
Spetta al Presidente guidare le discussioni e favorire il
consenso , per es. interrompendo le riunioni per
incontri con una specifica delegazione (“i
confessionali”) o organizzando incontri a due
delegazioni per dirimere i contrasti.
Decisioni normalmente per consenso, e senza che
siano sottoposte a voto.
I Trattati elencano le regole decisionali per alcune
materie (es: unanimità su difesa e questioni
costituzionali):su nomine (Presidente
Commissione,Alto Rappresentante, Board BCE) la
regola è MQ
Follow-up




Le Conclusioni del CE sono il documento che
riporta gli esiti decisonali del CE. Hanno un
rilevante valore politico, non legale .
Conferenze stampa di Presidenza e dei capi di
governo.
http://www.european-council.europa.eu/home-page?lang=it
Presidente e Presidente della Commissione
presentano al PE i risultati del Summit.
Presidenza del Consiglio
Europeo



Fino al 2009 il Primo Ministro del paese che deteneva la
Presidenza a rotazione tra gli s.m.
Con il crescere del ruolo del Consiglio Europeo , l’infittirsi delle
sue riunioni, la molteplicità delle questioni potenzialmente
oggetto di forti dissensi, i compiti della Presidenza in termini di
preparazione delle riunioni, capacità di mediazione e capacità di
dare coerenza e continuità al lavoro dell’istituzioni , divennero
vistosamente troppo gravosi per essere svolti adeguatamente
dal capo di un esecutivo nazionale.
Inoltre con l’allargamento si prospettava l’arrivo alla Presidenza
di leaders nazionali con scarsa esperienza a livello europeo.

Il Trattato di Lisbona ha sostituito
alla rotazione l’elezione a MQ da
parte dello stesso Consiglio per un
mandato (rinnovabile 1 volta) di 2
anni e mezzo e incompatibile con
mandati nazionali.
Compiti mal definiti


Il Trattato non specifica i limiti
dell’azione della nuova figura ma a
lascia che essi si emergano attraverso
l’operato dei vari presidenti.
.
Compiti della Presidenza





• presiede il CE e ne guida i lavori
• assicura la preparazione e la continuità del lavoro
del Consiglio in cooperazione col Presidente della
Commissione e sulla base del lavoro del Consiglio
Affari Generali
• facilita la costruzione del consenso nel CE
• presenta un rapporto al PE dopo ogni riunione del
CE
Assicura la rappresentanza esterna della UE in
questioni di politica estera e di sicurezza comune
“senza pregiudizio per i poteri dell’Alto
Relazioni Interistituzionali



Deve coordinare la propria attività con quella
delle Presidenze a rotazione (“trio”)
In posizione di potenziale competizione con la
Presidenza della Commissione (per es. per
rappresentanza UE in fora come G20)
Relazione da definire con l’Alto
Rappresentante PESD
Compiti della Presidenza

Il più importante riguarda facilitare interazione e la
presa di decisione tra i leader politici nazionali nel
Consiglio Europeo :

“Herding cats….”*

(Richard Corbett, 2011)

* “come guidare una mandria di gatti”



Dal 1 gennaio 2010 Presiedente eletto
Era comunemente ritenuto che il Presidente
avrebbe dovuto possedere un’esperienza
come Primo Ministro, e in ultima analisi né i
piccoli né i grandi stati trovavano conveniente
che venisse da uno dei paesi più grandi.
Scelta caduta sul belga Van Rompuy ,PPE,
già primo ministro per 1 anno ma con poca
visibilità internazionale, sincero federalista.
Riconfermato all’unanimità nel 2012.
Il bilancio dei due turni di
presidenza di van Rompuy







Van Rompuy si è trocvato a guidare il Consiglio Europeo in
un periodo difficilissimo a causa della crisi economica.
Ciò considerato, il giudizio sul suo lavoro è generalmente
positivo.
D. Dinan (2013, 1266) “It almost seemed that the new
presidency was invented with van Rompuy in mind”
Doti personali e esperienza di politica conflittuale (Belgio).
La sua esperienza su temi economici si è rivelata
fondamentale nella gestione della crisi.
Vantaggio del fatto che la Presidenza del CE sia ora un “full
time job”
http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01402382.2013.826029#.U0AP35WKCP8
La Presidenza di Van Rompuy


As the first elected President of the European
Council, which brings together the political heads of
the member states as well as the Commission
President, Van Rompuy has shaped this new, postLisbon Treaty position in an impressive way. His
political background and personal qualities have
equipped Van Rompuy with the right skill set for a
difficult and demanding job. (D.Dinan 2012)
“has been quite successful in defining the nature of
his job, which was initially unclear, and his relation
with other major players”( de Schoutheete, 2012)
Caratteristiche del Consiglio
Europeo: AUTORITA’

- i suoi componenti occupano i vertici del potere di
governo negli s.m., e sono abituati a vedere le proprie
decisioni rispettate. Così le decisioni del Consiglio
Europeo anche se non sono legalmente vincolanti si

impongono per il loro peso politico alle altre istituzioni
europee.
In materie complesse e politicamente sensibili i
Ministri possono essere molto favorevoli a spostare sui
capi di governo la responsabilità politica delle decisioni
INFORMALITA’



-è una caratteristica originaria e che si cerca di
preservare delle relazioni all’interno del Consiglio
Europeo :poche persone, contatto diretto,
“chiacchiere davanti al caminetto”. Queste
caratteristiche si attenuano con l’allargamento.
Continua a parte della “politica simbolica del
Consiglio Europeo”(Van Rompuy ha convocato la
prima riunione da lui presieduta nella più “ intima”
biblioteca della fondazione Solvay di Bruxelles
piuttosto che nella sede ufficiale del Consiglio).
Con la crisi e la crescita dell’incertezza è cresciuta
l’importanza di scambi di idee aperti tra capi di
governo , non sulla base di precisi dossier.

RELAZIONI
DISEGUALI-proprio
perché le relazioni sono informali
contano di più le risorse di potere e
sebbene tutti i capi di governo
siano formalmente eguali i grandi
paesi contano più dei piccoli.
Ugualmente contano seniority e
esperienza dei partecipanti.
Cosa determina il “potere negoziale”
(bargaining power) di uno stato in Consiglio
Europeo? (Tallberg 2008)

Potere negoziale- capacità di uno s.m. di indirizzare l’esito delle
negoziazioni nel senso delle proprie preferenze.

T. distingue tre tipi di risorse di potere:

-risorse statali di potere (potere strutturale di uno s.m.)



-Risorse istituzionali di potere
-risorse personali di potere
http://www.eustudies.gr/wp-content/uploads/2012/03/Tallberg-JCMS2010.pdf
-risorse statali di potere (potere
strutturale di uno s.m.)
Sono le più importanti .
Hanno peso :
 in linea generale
 Ma anche rispetto allo specifico settore
politico
-risorse statali di potere (potere
strutturale di uno s.m.)




Dipendono dalla dimensione demografica,
economica, militare di uno stato, ma anche
dalla sua stabilità politica e dalle capacità
amministrative.
I grandi paesi contano di più.
Ma per es. l’Italia ha un peso negoziale
inferiore alle sua dimensioni demografica e
economica a causa dell’instabilità dei governi.
Consiglio Europeo nel 2009-2012 chiaramente
dominato da Sarkozy e Merkel
-risorse statali di potere (potere
strutturale di uno s.m.)
-> issue specific




In alcuni settori di policy un paese può contare in
modo sproporzionato alle sue dimensioni.
Francia e UK contano più della Germania nelle
questioni militari e di sicurezza
L’Italia conta meno nelle negoziaizoni su temi
economici a causa dell’entità del suo debito pubblico
Alcuni paesi anche piccoli possono contare molto
nelle negoziaizoni che riguardano aree del mondo in
cui sono tradizionalmente presenti (es. Olanda per
Indonesia) o settori di policy in cui hanno esperienza
e politiche avanzate (es. paesi Nordici per le questioni
relative alle politiche ambientali o del lavoro)
-Risorse istituzionali di potere 1





La più importante risorsa per i paesi piccoli è il POTERE DI VETO
perchè le decisoni sono prese all’unanimità è usato raramente
(compensazioni laterali) ma quando lo è ,è di estrema efficacia
perchè impedisce la decisione.
Usato raramente perchè:
-quello che funziona è la minaccia di usarlo, l’uso effettivo
significa fallimento del tentativo di esercitare influenza ;
comunque il risultatato è solo “prendere tempo”
-usarlo troppo spesso equivale a una perdita di credibilità, se
quello che è in gioco non sono interessi vitali del paese
Comunque i paesi grandi si possono permettere di giocare più
spesso questa carta (es.UK)
Quando si usa il potere di
veto?




Varia a secondo delle questioni:
Usato soprattutto in :
Trattative sul bilancio europeo
(determinazione bilancio complessivo
come % sul PIL )
Riforme istituzionali
Risorse istituzionali di potere 2

Detenere la Presidenza (fino a che
questa è stata a rotazione ) metteva lo
stato in una posizione privilegiata per
influenzare l’esito delle decisoni.
-risorse personali di potere




Le caratteristiche individuali dei leaders
nazionali che conducono la negoziazione: a
differenza che nel Consiglio dei Ministri , qui i
leaders nazionali negoziano9 da soli, non
accompagnati da stuoli di funzionari.
Esperienza e autorevolezza
Seniority conta molto specie per i paesi piccoli
(es. Jean Claude Juncker)
La conoscenza, delle questioni di policy e
delle preferenze degli altri.
L’AGENDA DEL CONSIGLIO
EUROPEO



) EVOLUZIONE DELL’UNIONE
1
EUROPEA
-questioni connesse con
l’allargamento (Copenhagen, 1993,
Bruxelles e Copenhagen 2002)
- crisi istituzionali o le questioni di
carattere istituzionale che richiedono
di essere ridefinite (Edimburgo 1992:
sussidiarietà)




QUESTIONI ISTITUZIONALI O
COSTITUZIONALI
)
specifiche questioni istituzionali
(Ioannina 1994)
-costituzionalizzaione della UE, riforme
istituzionali (Milano 1985; Laeken
2001)
problemi di ratifica del Trattato di
Lisbona dopo il referendum irlandese
(giugno 2008)
3) QUESTIONI
ECONOMICHE -Crescente importanza col
lancio dell’Unione
Monetaria;



Rappresentano oggi il tema più
importante insieme alla politica estera
Dopo la crisi la parte del lavoro del CE
dedicato a questioni di natura
economica è notevolmente cresciuto.

RELAZIONI ESTERNEdichiarazioni su temi di politica
estera, strategie comuni( Crisi
georgiana-Consiglio speciale
1/9/2008;Zimbawe, Birmania
giugno 2008 ; Libia Consiglio
straordinario 24 marzo 2011;
Ucraina e relazioni con Russia
marzo 2014)
3)



Coordinamento di politiche nazionali in
materia di occupazione o welfare
 Metodo del coordinamento aperto
Dal 1997  “processo di Lussemburgo”
“Strtegia di Lisbona”








)SPECIFICI PROBLEMI DI POLICY :
i)problemi delicati che richiedono decisioni al
massimo livello o di carattere generale che
richiedono approccio intersettoriale
4
es. Patto per l’Immigrazione ratificato nel Consiglio
Europeo del 15-16 ottobre 2008.
Orientamenti di politiche energetiche o di climate
change (marzo 2014)
Interventi possono essere:
-propositivi di nuove politiche (Lisbona 2000,
Stoccolma 2001).
Risolutivi di questioni irrisolte dai consigli settoriali
Di indirizzo rispetto ad altre attività della
Commissione o del Consiglio.
Le Conclusioni del Consiglio
20-21marzo 2014

Consiglio Europeo marzo 2014 Concluisoni:
http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=
false&f=ST 7 2014 INIT
La conferenza del Presidente del
Consiglio Europeo (21 marzo
2014)

http://www.europeancouncil.europa.eu/home-page?lang=it