Riccione
14-17
settembre
2011
PALAZZO DEI CONGRESSI
www.legiornatedellapolizialocale.it
30° edizione
1981-2011
S.U.A.P.: SEMPLIFICAZIONE E TRASPARENZA
NELL’ATTIVITÀ D’IMPRESA
L’ESPERIENZA DI UNA GESTIONE ASSOCIATA
Luciano Legnazzi
Comandante Corpo P.M. Cilavegna, Responsabile SUAP Lomellina
SESSIONI SPECIALI
SPECIALE UFFICIO AA.EE. E POLIZIA AMMINISTRATIVA
Venerdì 16 Settembre, pomeriggio
1. INQUADRAMENTO SISTEMATICO
Il tema della semplificazione e della liberalizzazione delle attività economiche costituisce un argomento
di viva attualità per effetto delle recenti novità normative, con le quali è stata avviata una significativa
ristrutturazione della tradizionale fisionomia dei rapporti fra la Pubblica Amministrazione e l’impresa in
relazione ai processi autorizzatori, che riguardano le attività economiche medesime.
Secondo i dati forniti dall’Unione Europea, le imprese bruciano ogni anno 1 punto di PIL per gestire pratiche burocratiche. La complessità dei procedimenti amministrativi riguardanti le attività economiche e la
loro eccessiva durata sembrano compromettere la competitività del sistema economico al punto che si è
autorevolmente parlato di “”rischio amministrativo”, per tale intendendosi l’insieme di elementi negativi,
che rendono l’Amministrazione inefficiente, le sue regole non chiare e contraddittorie ed i suoi procedimenti lenti e farraginosi” e ciò con particolare riferimento alle piccole imprese, che si trovano
in una situazione di sovraesposizione rispetto a queste problematiche, con conseguenze
negative in termini finanziari e di loro capacità di tenuta nel mercato.
L’Unione Europea aveva lanciato ancora nel 2008 lo “Small Business Act (SBA)”, un documento con il
quale viene definito l’obiettivo di “migliorare l’approccio politico globale allo spirito imprenditoriale, ad
ancorare irreversibilmente il principio “pensare anzitutto in piccolo” nei processi decisionali – dalla formulazione delle norme al pubblico servizio – ed a promuovere la crescita delle PMI, aiutandole ad affrontare
i problemi, che continuano ad ostacolare lo sviluppo” [si tratta della Comunicazione della Commissione al
Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo ed al Comitato delle Regioni
del 25/6/2008 sul tema: ““Una corsia preferenziale per la piccola impresa.” Alla ricerca di un nuovo quadro fondamentale per la Piccola Impresa (un “Small Business Act per l’Europa).””. Nella Comunicazione si
sostiene, fra l’altro (cfr. l’allegato a pag. 8) che “Secondo talune stime, se una grande impresa spende 1
euro per dipendente per soddisfare obblighi di legge, una PMI può giungere a spendere in media fino a 10
euro. Il 36% delle PMI europee sostiene che negli ultimi 2 anni le formalità burocratiche hanno nuociuto
all’attività economica.”].
La nuova strategia della politica europea, denominata “Europa 2020” e diretta ad individuare misure per
rilanciare l’economia europea, a sostegno dell’occupazione, della produttività e della coesione sociale ha
indicato agli Stati membri un primo risultato da conseguire a breve, cioè quello della riduzione del 25%
degli oneri amministrativi per le imprese entro il 2012 (cfr. l’allegato dossier “La semplificazione amministrativa per le imprese”).
Con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 4/5/2010 (cfr. l’allegato) è stata data attuazione
allo SBA e nel Rapporto 2010 del Ministero dello Sviluppo Economico sugli interventi attuati a sostegno
delle PMI (cfr. l’allegato a pag. 11) viene segnalato il miglioramento dei rapporti fra PA ed imprese, grazie
a strumenti come la S.C.I.A. (Segnalazione Certificata di Inizio Attività – art. 19 della L. 7/8/1990, n.
241), lo Sportello Unico per le Attività Produttive (D.P.R. 7/9/2010, n. 160) e le Agenzie per le Imprese
(D.P.R. 9/7/2010, n. 159).
Quindi, lo Sportello Unico per le Attività Produttive e le Agenzie per le Imprese, unitamente al nuovo
istituto della Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.), ma anche Impresa in un giorno e Comunicazione Unica, costituiscono i cardini di un approccio innovativo al tema dei rapporti PA – impresa.
Del resto la stessa Direttiva Servizi (DIRETTIVA 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del
12/12/2006 relativa ai servizi nel mercato interno) ed il d.lgs. 26/3/2010, n. 59, di recepimento, hanno
evidenziato, dopo anni di sostanziale oblio, la centralità dello strumento dello Sportello Unico per le Attività Produttive nella politica di semplificazione degli adempimenti a carico del sistema imprenditoriale.
Infatti, così si legge nel Considerando n. 48 della Direttiva Servizi:
“Al fine di semplificare ulteriormente le procedure amministrative è opportuno fare in modo che ogni
prestatore abbia un interlocutore unico tramite il quale espletare tutte
le procedure e formalità (in prosieguo: sportello unico). Il numero degli sportelli unici per Stato membro
può variare secondo le competenze regionali o locali o in funzione
delle attività interessate. La creazione degli sportelli unici, infatti, non dovrebbe interferire nella divisione
dei compiti tra le autorità competenti in seno ad ogni sistema nazionale. Quando la competenza spetta a
diverse autorità a livello regionale o locale, una di esse può assumersi il ruolo di sportello unico e coordinare le attività con le altre autorità. Gli sportelli unici possono essere costituiti non soltanto da autorità
amministrative ma anche da camere di commercio e dell’artigianato ovvero da organismi o ordini professionali o enti privati ai quali uno Stato membro ha deciso di affidare questa funzione. Gli sportelli unici
sono destinati a svolgere un ruolo importante di assistenza al prestatore sia come autorità direttamente
competente a rilasciare i documenti necessari per accedere ad un’attività di servizio sia come intermediario tra il prestatore e le autorità direttamente competenti.”.
A sua volta, l’art. 25 del d.lgs. n. 26/3/2010, n. 59, stabilisce che:
“1. Il regolamento di cui all›articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, assicura l›espletamento in via telematica di tutte
le procedure necessarie per poter svolgere le attività di servizi attraverso lo sportello unico per le attività
produttive.
2. I prestatori presentano le domande necessarie per l›accesso alle attività di servizi e per il loro esercizio presso lo sportello unico di cui al comma 1. Per le medesime finalità, i prestatori possono rivolgersi a
soggetti privati accreditati ai sensi dell›articolo 38, comma 3, lettera c), e comma 4 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
3. Le domande, se contestuali alla comunicazione unica, disciplinata dall›articolo 9 del decreto-legge 31
gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40, sono presentate al
registro delle imprese di cui all›articolo 8 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, che le trasmette immediatamente allo sportello unico.
4. Per i comuni che non hanno istituito lo sportello unico, ovvero nei casi in cui esso non risponde ai
requisiti di cui all›articolo 38, comma 3, lettere a) e a-bis), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, l›esercizio delle relative funzioni è delegato, anche in assenza di provvedimenti espressi, alle Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura.
5. Per le attività che non richiedono iscrizione al registro delle imprese, il portale ‹impresainungiorno›,
di cui all›articolo 38, comma 3, lettera d), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, che costituisce punto di contatto nazionale in materia,
assicura il collegamento con le autorità competenti di cui all›articolo 8, lettera i), del presente decreto.
6. Le Autorità competenti sono tenute a garantire che presso lo sportello unico il prestatore possa espletare tutte le ulteriori formalità richieste, ivi incluse dichiarazioni, notifiche o istanze necessarie a ottenere
il titolo per l›accesso o per l›esercizio dalle autorità competenti, nonché le domande di inserimento in
registri, ruoli, banche dati, o di iscrizione a ordini, albi e collegi e a altri organismi.
7. Il prestatore informa lo sportello unico dei seguenti cambiamenti:
a) l›apertura di filiali le cui attività rientrano nel campo di applicazione del regime di autorizzazione;
b) i cambiamenti della sua situazione che comportino la modifica o il venir meno del rispetto delle condizioni di autorizzazione.
8. Nei casi in cui il titolo autorizzatorio e rilasciato in forma espressa, ferma restando la presentazione
telematica dell›istanza e dei relativi documenti, l›Amministrazione può, per motivi imperativi di interesse
generate, effettuare nel corso dell›istruttoria di sua competenza un colloquio con il richiedente, al fine
di valutarne l›integrità personale e l›idoneità a svolgere la richiesta attività di servizi, ovvero verifiche
ispettive o sopralluoghi. In tali casi, il procedimento può essere espletato in modalità non interamente
telematica.”.
In questa sede cercheremo di mettere in luce gli aspetti innovativi dell’interessante disciplina.
2. IMPRESA IN UN GIORNO
Per meglio comprendere lo sviluppo normativo del tema, che stiamo trattando, è necessario partire dalla
lettura dell’art. 38 del D.L. 25/6/2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella L. 6/8/2008, n. 133,
norma, che ha subito ulteriori modificazioni con la L. 18/6/2009, n. 69.
La disposizione assume valore centrale nel percorso di semplificazione amministrativa di cui stiamo trattando.
La norma è rubricata “Impresa in un giorno”.
Il nomen juris utilizzato, se può apparire altisonante, quasi uno slogan, a ben vedere presenta aspetti
di effettività consistenti nel concreto raggiungimento dell’obiettivo dell’apertura di un’impresa in tempi
significativamente brevi e soprattutto certi.
Tale obiettivo ha già trovato concreta attuazione con la Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.),
alla quale è stata riconosciuta efficacia immediata sin dal momento della sua presentazione alla Pubblica
Amministrazione competente, con la conseguenza che l’imprenditore può iniziare immediatamente l’attività imprenditoriale una volta depositata [l’istituto della S.C.I.A. è stato introdotto con l’aggiunta del c.
4-bis (all’art. 49 del D.L. 31/5/2010, n. 78) ad opera della L. 30/7/2010, n. 122 – di conversione in L.
del D.L. n. 78/2010 – in sostituzione della precedente formulazione dell’art. 19 della L. 7/8/1990, n. 241,
che prevedeva la D.I.A (Denuncia di Inizio Attività)].
La disposizione dell’art. 38, c. 1, in parola, oltre a chiarire che le misure assunte sono dirette ad assicurare l’efficienza del mercato e la libera di concorrenza su tutto il territorio nazionale, ex art. 117 Cost.,
esprime un principio del seguente tenore:
“Al fine di garantire il diritto di iniziativa economica privata di cui all’articolo 41 della Costituzione, l’avvio
di attività imprenditoriale, per il soggetto in possesso dei requisiti di legge, è tutelato sin dalla presentazione della dichiarazione di inizio attività o dalla richiesta del titolo autorizzatorio.”.
Secondo la riferita disposizione, l’ordinamento riconosce all’imprenditore una tutela sin dal primo contatto con la Pubblica Amministrazione, e, quindi, non solo dal momento della presentazione di una S.C.I.A.,
che, come abbiamo appena detto, consente l’intrapresa economica con efficacia immediata, ma anche da
quello del deposito di un’istanza diretta ad ottenere il rilascio da parte della PA di un titolo autorizzatorio
espresso, tutela, che assume valore di corollario del principio di libertà di iniziativa economica costituzionalmente garantito ex art. 41 Cost..
Sul punto va comunque rammentato che già la L. 7/8/1990, n. 241, recante “Norme generali sull›azione
amministrativa” (la L. 11/2/2005, n. 15, ha modificato ed integrato la L. 7/8/1990, n. 241, sostituendo
l’originale rubrica legis “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso
ai documenti amministrativi” con “Modifiche ed integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernenti
norme generali sull’azione amministrativa”) assicura a qualunque soggetto, e, quindi, anche all’impresa,
la più ampia tutela rispetto a tutti i procedimenti amministrativi, di qualunque natura essi siano, riconoscendo diritti e garanzie nel corso dell’intero sviluppo del procedimento amministrativo fino alla sua
conclusione.
La L. 7/8/1990, n. 241, che è la legge generale sul procedimento amministrativo, “ha rappresentato”- com’è stato autorevole sostenuto - “una cesura netta tra vecchio e nuovo ordinamento
amministrativo: in un certo senso si può dire che, dopo l’entrata in vigore della legge, tutta
l’attività della PA ed il suo modus operandi – sia pure in maniera molto sofferta e diluita nel tempo ha
dovuto cambiare” ( omissis) “il tasso di novità della gran parte delle sue disposizioni ha costretto l’ordinamento amministrativo a ri-orientarsi, tanto che, da quel momento in poi, ci si potrebbe azzardare a dire
che il diritto amministrativo non sia più lo stesso rispetto all’epoca precedente alla L. 7/8/1990, n. 241.”.
Tornando all’art. 38, c. 3, esso fissa i principi ed i criteri in base ai quali si dovrà procedere alla semplificazione ed al riordino del Regolamento dello Sportello Unico per le Attività Produttive, che sono:
 lo Sportello Unico dovrà rappresentare l’unico punto di contatto fra l’impresa e la Pubblica Amministrazione;
 dovrà essere attuato il collegamento fra lo Sportello Unico e la Comunicazione Unica relativa all’iscrizione di un’impresa presso il Registro delle Imprese della C.C.I.A.A.;
 dovranno essere riconosciute alle Agenzie per le Imprese le funzioni di attestazione ed istruttoria,
oltrechè definiti i requisiti e le modalità del loro accreditamento presso il Ministero dello Sviluppo
Economico.
3 LO SPORTELLO UNICO PER LE ATTIVITÀ PRODUTTIVE (S.U.A.P.)
Com’è noto, lo Sportello Unico per le Attività Produttive (S.U.A.P.) non è un istituto di nuova ideazione, perché era già stato introdotto con il d.lgs. 31/3/1998, n. 112, disposizione che agli artt. 23 e ss.
aveva conferito ai Comuni tutte le funzioni amministrative inerenti agli impianti produttivi, da espletarsi
nell’ambito di un procedimento unico, in attuazione della L. 15/3/1997, n. 59 (cd. “Legge Bassanini 1”).
Il D.P.R. 20/10/1998, n. 447, aveva fornito la struttura regolamentare dello Sportello Unico.
L’esperienza applicativa non ha però sortito i risultati sperati e “lo Sportello Unico, individuato quale
canale esclusivo tra imprenditore e Amministrazione per eliminare ripetizioni istruttorie e documentali,
disciplinato con D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, non ha trovato completa attuazione a causa della assenza di collegamento tra le Amministrazioni variamente competenti, della mancanza della specificazione
di una definizione dei servizi essenziali erogabili (con conseguente disomogeneità dei servizi erogati dai
singoli sportelli), dell›incertezza sui tempi e sugli atti conclusivi del procedimento.” (cfr. www.impresainungiorno.gov.it).
Al paragrafo precedente si è detto che l’art. 38, c. 3, del D.L. 25/6/2008, n. 112, così come modificato
dalla L. di conversione 6/8/2008, n. 133, e, successivamente, dall›art. 40, c. 1, lett. b), n. 1), della L.
18/6/2009, n. 69, ha dettato i principi ed i criteri per il riordino del Regolamento del S.U.A.P., che sono
stati, a loro volta, espressi nel D.P.R. 7/9/2010, n. 160 (pubblicato nella Gazz. Uff. 30/9/2010, n. 229,
S.O.).
La novella regolamentare introduce disposizioni di particolare interesse, la cui attuazione dovrebbe agevolare il decollo definitivo e generalizzato di questo fondamentale strumento di semplificazione procedurale.
Innanzitutto viene chiarito l’ambito di applicazione delle disposizioni del S.U.A.P., che riguardano l’esercizio di attività produttive e di prestazioni di servizi (anche quelle disciplinate dalla Direttiva Servizi),
compresa la localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione, riconversione, ampliamento,
trasferimento, cessazione e riattivazione.
Viene inoltre confermata la centralità del ruolo del Comune, quale Ente preposto alla costituzione ed
alla gestione del S.U.A.P. (in forma singola od associata). In caso di mancata attivazione iniziale, era già
prevista una sorta di “sanzione” a carico dell’Ente Locale (previsione costitutiva di una novità) quale la
delega ex lege delle funzioni in materia alla C.C.I.A.A. territorialmente competente (l’art. 38, c. 3, lett.
d), del D.L. 25/6/2008, n. 112, così come sostituita dalla L. di conversione 6/8/2008, n. 133, stabilisce
che: “i comuni che non hanno istituito lo sportello unico, ovvero il cui sportello unico non risponde ai requisiti di cui alla lettera a), esercitano le funzioni relative allo sportello unico, delegandole alle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura le quali mettono a disposizione il portale «impresa.gov»
che assume la denominazione di «impresainungiorno», prevedendo forme di gestione congiunta con
l’ANCI”), mentre, per la mancata attivazione della seconda parte del nuovo S.U.A.P., si può arrivare alla
nomina di un commissario ad acta (l’art. 38, c. 3, lett. d), del D.L.25/6/2008, n. 112, così come inserito
dall’art. 6, c. 2, lett. f-bis), del D.L. 13/5/2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12/7/2011,
n. 106, stabilisce che “Per i comuni che, entro la data del 30 settembre 2011 prevista dall’ articolo 12,
comma 7, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160,
non hanno provveduto ad accreditare lo sportello unico per le attività produttive ovvero a fornire alla
camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura competente per territorio gli elementi necessari
ai fini dell’avvalimento della stessa, ai sensi dell’ articolo 4, commi 11 e 12, del medesimo regolamento di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010, il prefetto invia entro trenta giorni una diffida e, sentita la regione competente, nomina un commissario ad acta, scelto in relazione alle specifiche
situazioni, tra i funzionari dei comuni, delle regioni o delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura competenti per territorio, al fine di adottare gli atti necessari ad assicurare la messa a regime
del funzionamento degli sportelli unici. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro
per la semplificazione normativa, sentito il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sono
individuate le eventuali misure che risultino indispensabili per attuare, sul territorio nazionale, lo sportello unico e per garantire, nelle more della sua attuazione, la continuità della funzione amministrativa,
anche attraverso parziali e limitate deroghe alla relativa disciplina.”).
Secondo il D.P.R. 7/9/2010, n. 160, il S.U.A.P. costituisce:
 l’unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutte le vicende amministrative riguardanti
l’impresa;
 l’unico punto di accesso e di contatto procedimentale fra l’impresa e la Pubblica Amministrazione.
Quest’ultimo passaggio è particolarmente interessante, perché l’unicità di contatto riguarda tutte le Pubbliche Amministrazioni, che a vario titolo si inseriscono nei procedimenti gestiti dal S.U.A.P..
Ed infatti così statuisce l’art. 4, c. 2, del D.P.R. 7/9/2010, n. 160: “Le comunicazioni al richiedente sono
trasmesse esclusivamente dal SUAP; gli altri uffici comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal
comune, che sono interessati al procedimento, non possono trasmettere al richiedente atti autorizzatori,
nulla osta, pareri o atti di consenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati e sono tenute a
trasmettere immediatamente al SUAP tutte le denunce, le domande, gli atti e la documentazione ad esse
eventualmente presentati, dandone comunicazione al richiedente.”.
Quindi il S.U.A.P. è l’unico riferimento territoriale dell’impresa nei confronti della Pubblica Amministrazione nel suo complesso, non solo per i diversi uffici comunali, ma per tutti gli Enti Pubblici, che a diverso
titolo interagiscono nel procedimento unico.
Inoltre la risposta, che viene fornita dal S.U.A.P., deve essere unica, tempestiva e telematica.
Ne consegue che il front office nel rapporto impresa – PA diventa esclusivamente telematico, con esclusione di ogni altra forma di contatto.
Sul punto non si può non rilevare come la rigidità del dettato normativo strida con la realtà gestionale dell’Ente Locale, soprattutto di piccolo-media dimensione, caratterizzata da un approccio di servizio
all’impresa, che si sviluppa anche attraverso contatti diretti con gli uffici preposti, i quali appaiono nell’esperienza generalmente orientati al problem solving.
In ogni caso, l’elemento di assoluta novità è rappresentato dall’inserimento di un nuovo soggetto nel
procedimento latu sensu autorizzatorio di competenza del S.U.A.P..
Si tratta delle Agenzie per le Imprese, alle quali la legge riconosce la capacità di interloquire con il
S.U.A.P. – in nome e per conto dell’impresa – e di esercitare funzioni di carattere pubblico (argomento di
cui trattiamo nel successivo paragrafo).
4. LE AGENZIE PER LE IMPRESE
Le Agenzie per le Imprese sono soggetti privati, dotati di personalità giuridica, che, per esercitare le funzioni ad esse attribuite dalla legge (art. 38, c. 3, lett. c) del D.L. 25/6/2008, n. 112, così come convertito,
con modificazioni, in L. 6/8/2008, n. 133), devono ottenere l’accreditamento presso il Ministero dello
Sviluppo Economico, la cui procedura è definita dal relativo Regolamento approvato con D.P.R. 9/7/2010,
n. 159 (pubblicato nella Gazz. Uff. 30/9/2010, n. 229, S.O.).
L’art. 2, c. 2, del sopracitato Regolamento indica anche i soggetti, che possono costituirsi in Agenzia:
“Possono costituirsi in Agenzia in forma singola o associata:
a) salve le disposizioni attuative del capo II del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 9 luglio 2008, organismi di valutazione della conformità di opere o progetti accreditati
ai sensi del predetto regolamento;
b) organismi tecnici già abilitati al rilascio di attestazioni di conformità di opere secondo le vigenti disposizioni;
c) associazioni di categoria professionali, sindacali ed imprenditoriali;
d) centri di assistenza tecnica di cui all›articolo 23 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, centri
autorizzati di assistenza agricola di cui all›articolo 3-bis del decreto legislativo 27 maggio 1999, n. 165,
ed altri centri di assistenza alle imprese costituiti sulla base delle leggi regionali di settore;
e) studi associati o associazioni di professionisti iscritti ai rispettivi albi per le attestazioni di competenza”.
A sua volta, l’art. 38, c. 3, lett. c) del D.L. 25/6/2008, n. 112, così come convertito, con modificazioni,
in L. 6/8/2008, n. 133, ed il D.P.R. 7/9/2010, n. 160, attribuiscono alle Agenzie due funzioni principali:
 nei procedimenti, che riguardano la S.C.I.A., riferiti alle attività cd. vincolate, cioè quelle non
soggette a valutazione discrezionale della Pubblica Amministrazione, le Agenzie possono svolgere
funzione di accertamento e di attestazione in merito alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti
previsti per l’esercizio dell’attività d’impresa e, in caso di istruttoria positiva, rilasciano una dichiarazione di conformità, che costituisce titolo autorizzatorio all’esercizio;
 nei procedimenti esclusi dal campo di applicazione della S.C.I.A., i cd. procedimenti ordinari, nei
quali la PA esprime una valutazione discrezionale circa la sussistenza dei presupposti previsti dalla
legge per il rilascio del relativo titolo autorizzatorio, le Agenzie possono esercitare una funzione
istruttoria, cioè possono svolgere la medesima attività istruttoria ordinariamente sviluppata dalla
PA nell’ambito del procedimento amministrativo diretto all’assunzione di un provvedimento amministrativo espresso. Questa attività viene svolta in luogo ed a supporto dello stesso S.U.A.P..
La dichiarazione di conformità, unitamente alla S.C.I.A. (debitamente compilata e corredata della necessaria documentazione integrativa), e le risultanze dell’istruttoria vengono trasmesse dall’Agenzia in via
telematica al S.U.A.P..
Da quanto appena espresso, si ricava che soggetti privati, quali le Agenzie per le Imprese, si inseriscono a pieno titolo nel tradizionale rapporto bilaterale fra Pubblica Amministrazione ed impresa e la legge
riconosce ad essi il potere di esercitare compiti e funzioni di carattere pubblicistico tipicamente riservati
alla stessa PA.
Pertanto il potere di adottare provvedimenti amministrativi di tipo autorizzatorio non appare più una
funzione riservata alla sola PA - quale espressione della sua esclusiva potestà autoritativa - perché essa
è stata trasferita anche in capo ad un’organizzazione privata, alla quale è stato attribuito il potere di
compiere un’attività analoga all’istruttoria procedimentale e di adottare, alla sua conclusione, un atto - la
dichiarazione di conformità - al quale è attribuito dalla legge lo stesso valore e la medesima efficacia di
un provvedimento autorizzatorio.
Quindi il complesso procedimento amministrativo [secondo la migliore dottrina, l’istruttoria procedimentale “consiste in una sequenza di atti di diversa natura e funzione, ma preordinati, nonostante la loro etererogeneità e la loro relativa autonomia, alla emanazione di un provvedimento centrale o conclusivo” (P.
Virga, “Diritto Amministrativo - Atti e ricorsi”, Milano, 1995, 61)], diretto al rilascio di un’autorizzazione
all’esercizio dell’attività d’impresa, viene scisso in due parti, il cui svolgimento è affidato a soggetti distinti fra loro anche per natura: il S.U.A.P. (soggetto pubblico) e le Agenzie per le Imprese (soggetto privato).
L’Agenzia, una volta eseguito il compito affidatole dall’impresa, invia gli atti al S.U.A.P., che provvede:
 al controllo sulla S.C.I.A. (controllo ex post), ai sensi dell’art. 19, c. 3, della L. 7/8/1990, n. 241;
 ad adottare il provvedimento autorizzatorio finale sulla scorta dell’attività istruttoria esperita
dall’Agenzia, anche ricorrendo allo strumento della conferenza dei servizi, ex artt. 14 e ss. della L.
7/8/1990, n. 241.
Come abbiamo visto, l’art. 38, c. 3, lett. c) del D.L. 25/6/2008, n. 112, così come convertito, con modificazioni, in L. 6/8/2008, n. 133, ed il D.P.R. 7/9/2010, n. 160, attribuiscono alla dichiarazione di conformità rilasciata dalle Agenzie valore di titolo autorizzatorio nei seguenti termini: “L›Agenzia, compiuta
l›istruttoria, trasmette, in modalità telematica, al SUAP una dichiarazione di conformità, comprensiva
della SCIA o della domanda presentata dal soggetto interessato corredata dalle certificazioni ed attestazioni richieste, che costituisce titolo autorizzatorio per l›esercizio dell›attività e per l›avvio immediato
dell›intervento dichiarato. Essa ha anche valore di titolo edilizio con effetti immediati. Il SUAP provvede
ad inserire tali informazioni in una sezione del portale, accessibile da parte delle amministrazioni pubbliche ai fini dell›attività di monitoraggio di cui al comma 1 dell›articolo 11.”.
Peraltro, disposizione del tutto analoga si ritrova nell’art. 2, c. 3, del D.P.R. 9/7/2010, n. 159: “Le
Agenzie accertano e attestano la sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla normativa per
l›esercizio dell›attività di impresa e, fatti salvi i procedimenti che comportano attività discrezionale da
parte dell›amministrazione, in caso di istruttoria con esito positivo, rilasciano dichiarazioni di conformità
che costituiscono titolo autorizzatorio per l›esercizio dell›attività.”.
Sul punto non possiamo non esprimere qualche perplessità in merito all’assimilazione ex lege della dichiarazione di conformità al titolo autorizzatorio, se non altro per la difficoltà di idoneo inquadramento
sistematico di tale fattispecie in ragione della natura privatistica del soggetto cui viene riconosciuto il
potere di adottare atti sostanzialmente autorizzatori. Con ogni probabilità detta assimilazione non va
intesa in senso strettamente tecnico, ma come diretta ad enfatizzare l’assenso all’esercizio dell’attività
d’impresa sin dal momento della verifica positiva dei presupposti di legge operata dalle Agenzie, senza
necessità di alcun ulteriore approfondimento o vaglio da parte della stessa PA.
Su questo specifico aspetto sarà interessante seguire il dibattito dottrinale e giurisprudenziale, che certamente si svilupperà.
Le Agenzie possono operare dopo aver ottenuto l’accreditamento di cui si faceva cenno appena sopra,
che richiede la dimostrazione del possesso dei requisiti indicati nel Regolamento, fra i quali la dotazione
di una competenza tecnico-professionale, che deve esse adeguata alle materie per le quali si è chiesto
l’accreditamento, nonché la dimostrazione di indipendenza, autonomia e terzietà.
Corollari del requisito di indipendenza e terzietà sono:
 il divieto per l’Agenzia di intervenire nella predisposizione della documentazione di cui la stessa
Agenzia deve verificarne la conformità;
 il divieto di intraprendere attività, che possano essere in conflitto con l’indipendenza o la terzietà
relativamente alla valutazione di conformità;
 la struttura ed il relativo personale eseguono le operazioni di valutazione della conformità con il
massimo dell’integrità professionale e competenza tecnica e sono liberi da qualsivoglia pressione
ed incentivo, soprattutto di ordine finanziario, che possa influenzare il loro giudizio od il risultato
della loro attività di valutazione, in particolare da persone o gruppi di persone;
 il divieto di svolgere attività di consulenza nei confronti dell’impresa (possono però avvalersi, tramite convenzioni ed accordi, di soggetti terzi per la predisposizione della documentazione di cui
valutarne la conformità).
Alla luce di quanto sopra, le Agenzie sono qualificabili come “soggetti privati preposti all’esercizio di funzioni amministrative”, che, ai sensi dell’art. 1, c. 1-ter, della L. 7/8/1990, n. 241, “…assicurano il rispetto
dei criteri e dei princìpi di cui al comma 1 “, cioè “criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità di
pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che
disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princìpi dell’ordinamento comunitario.”.
Questo significa che le Agenzie, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro delegate ex lege, dovranno
assicurare anche l’osservanza del principio della motivazione del provvedimento amministrativo, con riferimento alla dichiarazione di conformità equivalente all’autorizzazione amministrativa.
Il requisito della motivazione dell’atto amministrativo è richiesto dall’art. 3, c. 1, della L. 7/8/1990, n.
241, secondo il quale “Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione
amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che
nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.”
[C. Taglienti, “Trasparenza dell’atto amministrativo” in www.giustizia-amministrativa.it, p. 8, richiama il
problema della motivazione dell’atto vincolato (quello a contenuto obbligatorio), che, secondo un certo orientamento, potrebbe ritenersi non soggetto all’obbligo di motivazione a seguito dell’introduzione
dell’art. 21-octies della L. 7/8/1990, n. 241, ad opera dell’art. 14 della L. 11/2/2005, n. 15, norma, la
quale stabilisce che non può essere annullato l’atto illegittimo (per violazione di legge, eccesso di potere,
incompetenza) se si dimostra in giudizio che il contenuto dello stesso atto non poteva essere diverso da
quello adottato. Secondo l’autore, la formulazione della norma non consente di ritenere che sia venuto
meno l’obbligo della motivazione per dette categorie di atti; infatti ”Essa deve in ogni caso deve essere
data; ciò può avvenire anche successivamente” (motivazione postuma)].
La motivazione è strumento di controllo dell’attività amministrativa svolta dal soggetto privato preposto
ad esercitare pubbliche funzioni - al pari dell’Ente Pubblico – e finalizzato ad assicurare che la sua azione
sia esercitata secondo i canoni di indipendenza, imparzialità e trasparenza. Essa consente al terzo controinteressato - che è il soggetto portatore di interessi pubblici o privati (ovvero di interessi diffusi) - al
quale può derivare un pregiudizio dal provvedimento adottato od adottando, di intervenire nel procedimento e di esercitare i diritti di cui all’art. 10 della L. 7/8/1990, n. 241, come quelli di prendere visione
degli atti mediante l’esercizio del diritto di accesso (artt. 22 e ss. della L. 7/8/1990, n. 241) e di presentare memorie scritte e/o documenti.
5. CONCLUSIONI E PROSPETTIVE
Non ci sono dubbi che la tendenza dell’Ordinamento sia quella della privatizzazione di parte della funzione pubblica, orientamento, che appare strumentalmente funzionale all’obiettivo della semplificazione
degli adempimenti relativi all’attività d’impresa.
Il legislatore sta progressivamente “costruendo” una PA, che assuma sempre più il ruolo di mero controllore (controllo ex post) di un’attività d’impresa già avviata a seguito della presentazione di una S.C.I.A.,
ovvero di un soggetto, che assuma il provvedimento finale autorizzatorio all’esercizio dell’impresa solo
a seguito di un’istruttoria procedimentale sviluppata da soggetti privati, cioè le Agenzie per le Imprese.
Fermo restando in ogni caso il potere di controllo sull’attività e di intervento in autotutela (revoca od
annullamento) in funzione della salvaguardia dell’interesse pubblico.
Sul punto la stessa Sezione IV del Consiglio di Stato, nel rimettere all’Adunanza Plenaria il fondamentale problema, non ancora risolto, della corretta qualificazione giuridica della D.I.A. in edilizia, come atto
del privato, ovvero come atto di natura provvedimentale, ha autorevolmente sostenuto che “dinanzi a
fattispecie che modificano i confini tra pubblico e privato e che esigono, a fini di liberalizzazione e semplificazione, un intervento solo eventuale e successivo dell’amministrazione pubblica nel rapporto tra
autorità e libertà” (omissis) “ La s.c.i.a. di cui non è ancora chiara allo stato la ampiezza di applicazione
in materia edilizia, enfatizza (in nome di una ulteriore liberalizzazione e semplificazione) ancora di più la
natura privatistica dell’atto, ma per converso non può smentire la permanenza della potestà pubblica,
che è naturalmente fatta salva in via di autotutela e di divieto di prosecuzione della attività” (Cds, Sez.
IV, Ordinanza 5/1/2011, n. 14).
6. IL S.U.A.P., STRUMENTO DI SEMPLIFICAZIONE
Da almeno vent’anni si è sempre più diffusa, sia in Italia, che in molti altri Paesi, la consapevolezza che
un ambiente favorevole all’attività delle aziende è di grande importanza per promuovere il benessere
economico e sociale. Ogni anno vengono pubblicati i costi della burocrazia, che gravano sulle imprese,
secondo le stime delle associazioni imprenditoriali. Vengono anche diffusi i dati del rapporto annuale
“Doing Business” della Banca Mondiale, richiamato anche dall’analisi dell’impatto della regolamentazione, effettuata in relazione al D.P.R. 7/9/2010, n. 160 (“Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell›articolo 38, comma 3,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133”), quale riferimento di benchmark per gli obiettivi del Regolamento, da realizzare in modo omogeneo sull’intero territorio nazionale entro tre anni dall’entrata in vigore del Regolamento medesimo (l’art.
11, c. 1, del D.P.R. 7/9/2010, n. 160, così testualmente recita: “I Ministri dello sviluppo economico, per
la semplificazione normativa e per la pubblica amministrazione e l›innovazione, in collaborazione con la
Conferenza delle Regioni, l›ANCI e Unioncamere, assicurando il coinvolgimento delle organizzazioni di
rappresentanza delle imprese, predispongono forme di monitoraggio sull›attività e sul funzionamento del
SUAP, anche con riguardo all›articolazione sul territorio delle attività imprenditoriali e degli insediamenti
produttivi, alle condizioni di efficienza del mercato e alla rispondenza dei servizi pubblici alle esigenze di
cittadini ed imprese, prevedendo altresì la possibilità, per le imprese ed altri soggetti pubblici e privati,
di effettuare segnalazioni e rilevare criticità. I monitoraggi che comportino il trattamento di dati personali sono realizzati nel rispetto del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, sentito il Garante per la
protezione dei dati personali. I risultati del monitoraggio sono trasmessi, per i primi tre anni dalla data
di entrata in vigore della presente disciplina, al Parlamento in una relazione annuale. Di essi sono informati, ove necessario, il responsabile del SUAP e le amministrazioni pubbliche interessate, anche ai fini
dell›attivazione di controlli e verifiche di competenza.”).
Emergono le difficoltà, che maggiormente sembrano influenzare negativamente la produttività delle
aziende e quindi il reddito delle famiglie: gli elevati oneri di chiusura delle aziende in crisi, le autorizzazioni necessarie per costruire un nuovo stabilimento produttivo, i costi delle procedure burocratiche da
espletare per costituire un’azienda, gli oneri fiscali complessivi, le difficoltà di ottenere i finanziamenti
necessari per finanziare gli investimenti, i costi da sostenere per l’applicazione dei contratti e gli ostacoli
agli scambi internazionali. Statisticamente meno significativi appaiono gli effetti negativi sulla produttività delle aziende dei costi di trasferimento
della proprietà degli immobili aziendali, delle difficoltà di assumente e licenziare i lavoratori e dell’insufficiente livello di protezione degli investitori.
Tuttavia, per semplificare, si interviene in modo occasionale, scrivendo nuove leggi o modificandone
altre, senza verificare se le precedenti sono state applicate e, se non lo sono state, senza chiedersi il
perché. Senza cultura della semplificazione, senza azioni di sostegno, senza interventi sul piano organizzativo ed istituzionale, il continuo fare e disfare le norme rischia di peggiorare la situazione, con la
conseguenza che i vincoli aumentano ed i controlli diminuiscono.
Tutto ciò provoca più lacci per le imprese, che vogliono operare nella legalità e mano libera per quelle
più spregiudicate. Troppe regole, confuse e difficili da interpretare anche per gli operatori della Pubblica
Amministrazione, corrispondono a nessuna regola.
Semplificare significa in primo luogo eliminare - eliminare, non riscrivere - norme inutili o sproporzionate
rispetto agli interessi da tutelare, sulla base di un programma organico e non in modo occasionale. Semplificare significa anche legiferare con chiarezza e semplicità, in modo che il giorno dopo non si aprano
contrapposizioni sulla loro interpretazione ed applicazione. Semplificare significa anche coltivare la cultura della semplificazione e l’orientamento al risultato presso gli operatori della Pubblica Amministrazione,
restituendo loro la dignità del ruolo.
Cattivi indicatori della politica di semplificazione sono: l’incremento delle norme, anche se finalizzato a
semplificare; la produzione di interventi disorganici, come dimostra la vicenda della nascita della S.C.I.A.,
pur con i suoi portati positivi di semplificazione, che avviene in modo del tutto occasionale ed “emendatario”; il perseguimento della logica derogatoria, che caratterizza la disciplina delle “Zone a burocrazia
zero”, introdotte dall’art. 43 del D.L. 31/5/2010, n. 78 (“Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”), in cui l’avvio dell’impresa, nelle regioni del Sud, dovrebbe essere
autorizzato in un’unica istanza da un Commissario di Governo, sostituendo i provvedimenti di ogni altra
autorità centrale, regionale o locale. Ma se il modello funziona, perché non applicarlo ovunque?
Nel clima di orgia semplificatoria, che ha caratterizzato il 2010, è stato messo in discussione anche l’art.
41 della Costituzione (l’art. 41 Cost. così testualmente recita: “L›iniziativa economica privata è libera.
Non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà,
alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l›attività economica
pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.), reso colpevole dell’eccesso di
regole e burocrazia, che caratterizza il nostro impianto normativo in materia d’impresa. Ma, in realtà, il
colpevole è un altro: il legislatore.
Qual è il terreno della semplificazione? Il terreno della semplificazione è quello della eliminazione di leggi
e regolamenti, che prevedono adempimenti inutili od eccessivi; è quello della riduzione dei tempi, operando sull’organizzazione, sulla tecnologia e sulla cultura; è quello della unificazione delle competenze
negli Sportelli Unici; è quello del più ampio ricorso alle autocertificazioni ed asseverazioni; è quello del
disegno di pochi procedimenti per tante attività; è quello del rafforzamento dei controlli successivi rispetto a quelli preventivi. Tutto questo può essere realizzato senza modificare l’art. 41.
D’altra parte tanti vincoli sono imposti dalla normativa comunitaria, a tutela di interessi generali e della
concorrenza; questi vincoli - pensiamo solo alla tutela dell’ambiente ed alla tutela dei consumatori - non
possono essere eliminati neppure con la modifica dell’art. 41.
Forse si ritiene impeditivo del libero dispiegarsi dell’intrapresa economica l’art. 41, c. 2? Si vuole quindi
che l’attività dell’impresa sia talmente libera, al punto da potersi svolgere in contrasto con l’utilità sociale
e recando danno alla sicurezza, alla libertà ed alla dignità umana? Tale ipotesi appare, evidentemente,
un eccesso neppure degno di essere discusso.
Forse non si ritiene opportuno indirizzare e coordinare l’attività economica a fini sociali? Tale precetto
ha un evidente contenuto etico e, quindi, può essere discusso, ma, per applicarlo o non applicarlo, è
sufficiente la legge (“La legge determina i programmi …”). Non risulta che, ad oggi, la legge creata in
applicazione dell’art. 41, c. 3, della Costituzione sia stata di ostacolo all’iniziativa economica.
D’altra parte le regole servono; e servirebbero efficaci controlli sul loro rispetto. Servono per tutelare gli
interessi generali dei lavoratori, delle persone e delle collettività; servono per tutelare l’ambiente ed i
segni, che questo porta della storia dell’uomo; servono anche per tutelare la concorrenza e l’accesso sul
mercato di nuovi operatori economici: senza regole si affermerebbero monopoli ed i loro effetti perniciosi; servono, infine, per assicurare la coesione sociale, il benessere ed il futuro dell’uomo.
7. I RISCHI E LE OPPORTUNITÀ LEGATE AL NUOVO S.U.A.P.
La normativa del S.U.A.P. si presenta come una delle maggiori innovazioni, sia per l’impatto organizzativo, che coinvolge la Pubblica Amministrazione, anzi le diverse Pubbliche Amministrazioni chiamate a
compartecipare al procedimento, sia per l’impatto fra Pubblica Amministrazione e clienti/utenti. Il Regolamento del S.U.A.P. può essere considerato non solo come una normativa volta a realizzare il principio
di sussidiarietà, bensì come un’importante risposta in termini di efficacia ad esigenze manifestate dal
sistema delle imprese ed una opportunità, perché la Pubblica Amministrazione da peso burocratico/svantaggio per le imprese diventi servizio reale/vantaggio per le imprese stesse.
Le difficoltà di attuazione sono state e sono ancora numerose, soprattutto perché l’attivazione del S.U.A.P.
richiede ai Comuni una revisione più o meno ampia della organizzazione. Ma anche perché comporta un
cambiamento della cultura e del modo di lavorare, che devono avvenire congiuntamente presso le diverse Pubbliche Amministrazioni coinvolte nel procedimento. Il favor per il cambiamento (che gli operatori
pubblici devono metabolizzare) è una delle principali condizioni per l’innovazione e la crescita della Pubblica Amministrazione, affinché essa possa diventare servizio reale alle imprese ed ai cittadini. Infatti,
come afferma Georg Christoph Lichtenberg nei suoi aforismi: “Non posso certo dire se la situazione sarà
migliore quando sarà cambiata; ma posso dire che per diventare migliore deve cambiare”.
Ogni processo di trasformazione offre opportunità, ma presenta anche diversi rischi.
I rischi del nuovo S.U.A.P. sono legati:
 alla logica dell’adempimento. Ad esempio, considerare il S.U.A.P. come uno strumento di mera acquisizione di domande, è riduttivo e porta a vanificare una fra le funzioni più pregiate: la capacità
di comprendere il bisogno espresso dal cliente/utente e costruire con lui un percorso efficiente
per darvi risposta. Il funzionario del S.U.A.P. deve saper ascoltare, capire, suggerire, consigliare,
rassicurare e costruire assieme al cliente/utente la soluzione del suo problema. A ciò la telematica
non è ancora in grado di rispondere;
 alla sottovalutazione della complessità organizzativa, che i Comuni devono affrontare, per attivare
compiutamente la struttura. Un S.U.A.P., che sia il frutto di improvvisazione e non sia sorretto da
una analisi di mercato e da una progettazione organizzativa, sarà inadeguato. Il cliente/utente
si troverebbe di fronte ad una scatola vuota, che non è in grado di fornire un servizio reale o che
addirittura crea complicazione e ciò alimenta il circolo vizioso della sfiducia nella Pubblica Amministrazione;
 alle attese non realistiche, che possono essere alimentate da una conoscenza superficiale della
complessità nella quale nasce e deve operare il S.U.A.P.. Diversi interventi, soprattutto quelli
divulgativi, sono in parte responsabili dell’idea che il S.U.A.P. debba esistere, essere funzionante ed efficiente, per il solo fatto di essere stato previsto dalla legge. Non è così. Ad esempio, lo
strumento informatico potrà aprire prospettive rivoluzionarie per il trattamento dei procedimenti,
ma, come ben sappiamo, un buon software può nascere solo a seguito di un’adeguata analisi dei
processi. Questa analisi, nel caso del S.U.A.P., è particolarmente complessa e richiede un’adeguata sperimentazione;
 alla lettura burocratica della norma. Il principio ispiratore della disciplina del S.U.A.P. è la
semplificazione. Pertanto anche la regolamentazione del procedimento unico, contenuta nel D.P.R.
7/9/2010, n. 160, va gestita con la necessaria flessibilità. Infatti gli operatori del S.U.A.P. si trovano di fronte una estrema varietà di tipologie di imprese (grandi o piccole, della produzione o
dei servizi, interessate ad nuovo insediamento o ad un piccolo adeguamento) e di bisogni, per cui
il procedimento unico disegnato dalla norma, frequentemente, risulta in parte inadeguato, se si
pretende di applicarlo alla lettera. Gli operatori del S.U.A.P. devono essere in grado di adattare il
procedimento alle esigenze del cliente/utente, ricercando la massima semplificazione e la massima celerità, evitando di aggiungere anelli nella catena burocratica. Questo è forse il pericolo
maggiore, che corre il S.U.A.P.. Per evitarlo, è quindi necessario che il responsabile del procedimento abbia un adeguato orientamento al risultato (e non all’adempimento) ed un’adeguata
attribuzione di potere, che gli può derivare da una delega piena e da forti competenze.
D’altra parte, come abbiamo detto, il S.U.A.P. presenta grandi opportunità, quali:
 la costruzione di nuove relazioni con gli imprenditori. Attraverso il S.U.A.P. si crea un’occasione, uno strumento, che consente un rapporto organico a trecentosessanta gradi fra Comune ed
imprenditori. Il S.U.A.P. può diventare il luogo di sintesi delle politiche economiche costruite dal
basso, a partire dai bisogni e dai progetti del mondo imprenditoriale; il luogo dove gli imprenditori
si sentono a casa loro; una porta aperta per scardinare dall’interno le inefficienze della Pubblica
Amministrazione, ma anche l’occasione per far comprendere agli imprenditori quali siano i vincoli
dell’operare del S.U.A.P. e come poterli superare assieme, nel rispetto del principio di legalità;
 la riorganizzazione della Pubblica Amministrazione. Il S.U.A.P. funziona nella misura in cui diversi
Enti e diverse persone sono in grado di lavorare assieme in modo nuovo, superando la separatezza, che caratterizza l’azione della Pubblica Amministrazione, costruendo momenti comuni di
confronto, ricercando assieme il modo migliore di servire il cliente/utente, ripensando i vecchi
meccanismi, mettendo in discussione le proprie convinzioni ed accettando una diversa modalità
di considerare il potere legato alle proprie funzioni. L’organizzazione del S.U.A.P. deve avvenire
su base interistituzionale, con modalità negoziali e non gerarchiche: questo è il futuro di tutta la
Pubblica Amministrazione;
 la semplificazione continua è una condizione vitale per l’operare del S.U.A.P.. Questa deve diventare una modalità organica di lavoro e di riprogettazione continua dei processi, per adeguare e
migliorare il servizio reso. Pertanto la necessità di semplificazione continua, richiesta al S.U.A.P.,
diventa un’opportunità di adeguamento delle prestazioni alle richieste ed alle pressioni dell’ambiente esterno e, quindi, una condizione di successo del S.U.A.P. medesimo;
 l’innovazione delle politiche economiche locali. Attraverso il S.U.A.P. possono essere messe in
campo nuove forme di politiche economiche locali e nuove modalità di attuazione delle stesse.
Anche nelle intenzioni del legislatore il S.U.A.P. è lo strumento attraverso il quale la più ampia
struttura comunale si rapporta con le imprese di un territorio. Esso è, quindi, l’occasione per i
Comuni di liberare capacità e potenzialità e di giocare un ruolo più attivo e, nel medesimo tempo,
meno invadente, quali promotori dello sviluppo locale. Peraltro innovare significa dare concretezza
alle cose, che il tempo presente rende necessarie; ma il processo innovativo non può conoscere
soste, perché l’innovazione rispondente ai bisogni di oggi, apparirà obsoleta domani.
8. ANALISI DEL “PROCEDIMENTO AUTOMATIZZATO”
Il “procedimento automatizzato” presso il S.U.A.P. è disciplinato dall’art. 5 del D.P.R. 7/9/2010, n. 160,
rubricato “Presentazione ed effetti delle segnalazioni e delle istanze” [il D.P.R. 7/9/2010, n. 160, all’art.
6 (“Funzioni dell›Agenzia e avvio immediato dell›attività d›impresa”), disciplina anche il “procedimento
automatizzato” tramite le Agenzie per le Imprese]. Tale titolazione si riferisce a due procedimenti: un
procedimento attivato dalla S.C.I.A. [l’istituto della S.C.I.A. è stato introdotto con l’aggiunta del c. 4-bis
(all’art. 49 del D.L. 31/5/2010, n. 78) ad opera della L. 30/7/2010, n. 122 – di conversione in L. del D.L.
n. 78/2010 – in sostituzione della precedente formulazione dell’art. 19 della L. 7/8/1990, n. 241, che
prevedeva la D.I.A (Denuncia di Inizio Attività)] – “segnalazioni” – ed un secondo procedimento attivato
da una domanda – “istanze” – che dovrebbe essere quindi concluso con un’autorizzazione. In realtà il
contenuto dell’articolo tratta solo di S.C.I.A. (benché il c. 8 così testualmente reciti: “Conformemente a
quanto previsto dall›articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in caso di silenzio assenso, decorsi i
termini di cui all›articolo 2 della medesima legge dalla presentazione dell›istanza, ovvero i diversi termini previsti dalle specifiche discipline regionali o speciali, il silenzio maturato a seguito del rilascio della
ricevuta, emessa automaticamente con le medesime modalità del comma 4, equivale a provvedimento
di accoglimento della domanda senza necessità di ulteriori istanze o diffide.”). A questo riguardo va rilevato che la norma tratta di due diversi tipi di procedimenti attivabili con S.C.I.A.: il procedimento per
l’avvio dell’esercizio dell’attività (ad esempio, per il commercio, l’avvio dell’esercizio dell’attività è disciplinato dal d.lgs. 31/3/1998, n. 114, e dal d.lgs. 26/3/2010, n. 59; l’avvio dell’esercizio dell’attività di
acconciatore è disciplinato dalla L. 17/8/2005, n. 174, e dal d.lgs. 26/3/2010, n. 59; l’avvio dell’esercizio
dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande è disciplinato dalla L. 25/8/1991, n. 287, e dal
d.lgs. 26/3/2010, n. 59. Tutte queste norme sono integrate o superate dalle eventuali norme regionali
di applicazione della Direttiva Servizi) ed il procedimento per la realizzazione (o modificazione) dell’impianto produttivo di beni e servizi (normato per la prima volta dal D.P.R. 20/10/1998, n. 447), quando la
disciplina edilizia preveda che il titolo abilitante sia conseguito con D.I.A, oggi S.C.I.A. (si discute ancora
molto, ad oggi, se la S.C.I.A. possa o debba essere applicata all’edilizia. In ogni caso il procedimento di
D.I.A. in edilizia è caratterizzato dal differimento dei termini per l’avvio dell’attività e pertanto assume
valenza “autorizzatoria”, secondo i criteri dettati al riguardo dalla Direttiva Servizi e va gestito con il
“procedimento ordinario” di cui all’art. 7 del D.P.R. 7/9/2010, n. 160), almeno per gli impianti produttivi
di beni e servizi, proprio alla luce del dettato del D.P.R. 7/9/2010, n. 160. Ciò è confermato dal rinvio che
l’art. 5, c. 1, del D.P.R. 7/9/2010, n. 160, fa alle “attività di cui all›articolo 2, comma 1,” del Regolamento.
Tali attività sono:
 “l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi”;
 “le azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività, ivi compresi
quelli di cui al decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59.”.
La trattazione dei due procedimenti, però, nell’art. 5 del D.P.R. 7/9/2010, n. 160, è indistinta e ciò crea
confusione in chi deve applicare la norma. Nel tentativo di fare chiarezza, l’analisi del “procedimento automatizzato”, disciplinato appunto dall’art. 5, di seguito sviluppata, avverrà, tenendo conto dell’innovata
disciplina della S.C.I.A. e separando i due procedimenti sopra individuati. Ovviamente il procedimento
va gestito con modalità completamente telematiche, così come confermato – sostanzialmente in extremis – dall’art. 5, c. 2, lett. b), n. 2), del D.L.13/5/2011, n. 70, così come modificato dalla Legge di conversione 12/7/2011, n. 106, che testualmente recita: “all’articolo 19, comma 1, primo periodo, dopo le
parole: «nonché di quelli», sono aggiunte le seguenti: «previsti dalla normativa per le costruzioni in zone
sismiche e di quelli», alla fine del comma è aggiunto il seguente periodo: «La segnalazione, corredata
delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è
previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata
al momento della ricezione da parte dell’amministrazione.»”.
9. ANALISI DEL “PROCEDIMENTO AUTOMATIZZATO” CON S.C.I.A. PER L’AVVIO DELL’ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ
L’analisi del “procedimento automatizzato” con S.C.I.A. per l’avvio dell’esercizio dell’attività (art. 5 del
D.P.R. 7/9/2010, n. 160), seguirà le fasi di cui sotto.
 Prima fase: presentazione della S.C.I.A.
La S.C.I.A. è presentata al S.U.A.P. (c. 1), ma, nel caso in cui sia contestuale alla ComUnica per la
nascita dell’impresa, la S.C.I.A. va presentata alla C.C.I.A.A., che la trasmette immediatamente al
S.U.A.P. (c. 2). Non si comprende questo doppio passaggio, che nella formulazione si presenta come
obbligatorio e non facoltativo. Infatti non è prevista a carico della C.C.I.A.A. alcuna attività istruttoria
e nemmeno di verifica della completezza formale della S.C.I.A.. Tale contestualità, inoltre, appare
difficilmente praticabile: infatti, prima di iniziare l’attività (S.C.I.A.), di norma, l’impresa deve esistere
(ComUnica). Non solo, ma, prima di iniziare l’attività, l’impresa dovrà realizzare od acquisire la sede
e questa attività di acquisizione della sede è precedente e diversa dall’avvio dell’attività, caratteristica
per la quale, se previsto, dovrà presentare la S.C.I.A. od ottenere l’autorizzazione. Talvolta l’autorizzazione potrà essere precedente all’acquisizione dell’immobile, come nel caso delle medie e grandi
superfici di vendita, secondo quanto stabilito dalla disciplina di settore.
 Seconda fase: verifica della completezza e rilascio della ricevuta
Il S.U.A.P. verifica con modalità informatica la completezza formale della S.C.I.A. e dei relativi allegati
e, in caso di verifica positiva, rilascia automaticamente una ricevuta (art. 5, c. 4). Questa disposizione
impone che il S.U.A.P. sia dotato di un software in grado di effettuare la verifica della completezza
formale della S.C.I.A. e degli allegati e, quindi, di rilasciare “automaticamente”, all’esito della verifica
positiva effettuata dal software medesimo, una ricevuta, sempre per via telematica. Non appare di
soluzione immediata la sostituzione dell’uomo con un software, per la verifica della completezza formale della S.C.I.A. e dei suoi allegati e non appare semplice la produzione di un software di questo
tipo, soprattutto in caso di trasmissione della S.C.I.A. tramite casella di Posta Elettronica Certificata
(P.E.C.). In ogni caso gli operatori del S.U.A.P. dovranno avvicinarsi il più possibile a questa modalità,
in attesa delle adeguate soluzioni procedimentali prima ed informatiche poi del problema, rilasciando
immediatamente (con modalità telematica) la ricevuta di consegna della S.C.I.A.. Tale ricevuta consente all’imprenditore di avviare immediatamente l’esercizio dell’attività produttiva o di servizi. La
verifica della completezza formale della S.C.I.A. dovrà essere effettuata immediatamente; se non sarà
possibile, dovrà essere completata il giorno dopo od al massimo entro due giorni lavorativi (il Regolamento non stabilisce termini al riguardo). La S.C.I.A. sarà protocollata immediatamente o solo dopo
la verifica della completezza formale? Se la S.C.I.A. viene consegnata (fisicamente o telematicamente) direttamente al S.U.A.P., essa verrà protocollata dopo la verifica della completezza formale. Se la
S.C.I.A. perviene direttamente all’Ufficio Protocollo, a mano o via posta, la S.C.I.A. stessa, già protocollata, sarà verificata dall’operatore di front office, in primo luogo, riguardo alla completezza formale.
 Terza fase: incompletezza formale della S.C.I.A.
Il caso della verifica, con esito negativo, della completezza formale della S.C.I.A. non è trattato dal
Regolamento. E’ però evidente che il S.U.A.P., in tale caso, dovrà adottare un atto di rigetto della
S.C.I.A., che comunichi contestualmente che l’esercizio dell’attività non può iniziare. In tale caso
il procedimento non inizia neppure decorrere. Per fornire un servizio all’utente, contestualmente il
S.U.A.P. indicherà i motivi della incompletezza formale della S.C.I.A. presentata e specificherà che,
per avviare l’esercizio dell’attività, l’interessato potrà presentare un’altra S.C.I.A., completa. Nel caso
di esito positivo della verifica della completezza formale, la decorrenza del procedimento sarà comunque il momento della consegna della S.C.I.A. al S.U.A.P.. La previsione di una completezza formale
della S.C.I.A. prima di rilasciare la “ricevuta”, come stiamo vedendo, crea elementi di complicazione
nel procedimento. Tali elementi di complicazione sono moltiplicati dalla procedura telematica, che
richiede la distinzione fra ricevuta di P.E.C. e ricevuta del controllo formale, la distinzione fra ricevuta
del controllo formale e la comunicazione di avvio del procedimento, ecc.. Meglio sarebbe applicare
l’art. 19 della L. 7/8/1990, n. 241, dove non si parla di controllo formale e di ricevuta conseguente,
con molte semplificazioni in più, anche nel procedimento informatico, all’interno del quale tutto può
essere risolto dalla ricevuta prodotta automaticamente dal software, quando la S.C.I.A. è inoltrata
tramite esso, e dalla ricevuta di P.E.C..
 Quarta fase: istruttoria di merito
Nel caso in cui la S.C.I.A. sia completa, sarà avviata l’istruttoria finalizzata alla valutazione della
correttezza sostanziale della S.C.I.A. presentata. Per i procedimenti di competenza comunale, l’istruttoria si esaurisce all’interno del S.U.A.P., con la collaborazione eventuale di altri uffici comunali,
benché l’art. 5 non richiami tale ipotesi. Infatti il c. 4 prevede il rilascio della ricevuta e la contestuale
trasmissione telematica della S.C.I.A. e degli eventuali allegati “alle amministrazioni e agli uffici competenti”. Se non saranno rilevate carenze sostanziali nel termine di sessanta giorni, stabilito dall’art.
19, c. 3, della L. 7/8/1990, n. 241, l’attività, iniziata immediatamente od in attesa del decorso dei
sessanta giorni previsti per i controlli, secondo le autonome determinazioni dell’imprenditore, potrà
proseguire. In questo caso la ricevuta rilasciata “costituisce titolo autorizzatorio ai fini del ricorso
agli ordinari rimedi di tutela dei terzi e di autotutela dell’amministrazione” (art. 5, c. 7). Il caso in
cui siano rilevate carenze sostanziali è esaminato alla successiva “Sesta fase”, unitamente al caso in
cui tali carenze sostanziali siano rilevate da altre Pubbliche Amministrazioni responsabili di eventuali
endoprocedimenti.
 Quinta fase: esito positivo dell’istruttoria
Se le Pubbliche Amministrazioni, che hanno ricevuto la S.C.I.A. per le verifiche di propria competenza, in quanto responsabili del procedimento (il d.lgs. 26/3/2010, n. 59, stabilisce che tutte le
domande e le dichiarazioni, oggi “segnalazioni”, di competenza di qualsiasi Pubblica Amministrazione
debbano essere presentata al S.U.A.P, se si tratta di attività di servizi), non comunicano carenze
sostanziali nei termini utili, affinché il S.U.A.P. possa intervenire a sospendere l’attività, questa può
proseguire regolarmente.
 Sesta fase: emergenza di carenze sostanziali
Nel caso in cui il S.U.A.P., direttamente, rilevi carenze sostanziali o queste siano rilevate e comunicate
al S.U.A.P. dagli altri uffici comunali o dalle Pubbliche Amministrazioni responsabili di endoprocedimenti, sarà necessario stabilire se tali carenze sostanziali siano sanabili o non lo siano. Nel caso in
cui non siano sanabili, il S.U.A.P. comunica all’interessato la conclusione negativa del procedimento,
applicando l’art. 10-bis della L. 7/8/1990, n. 241 (si discute se il procedimento di cui all’art. 10-bis
della L. 7/8/1990, n. 241, sia o meno applicabile ai procedimenti di D.I.A./S.C.I.A., in quanto esso è
riferito ai “procedimenti ad istanza di parte”, tipologia nella quale non rientrerebbe la D.I.A./S.C.I.A..
Tuttavia, alla luce del valore provvedimentale del silenzio serbato dall’Amministrazione, decorsi i sessanta giorni previsti per i controlli di cui all’art. 19, c. 3, della L. 7/8/1990, n. 241, ma anche alla luce
della finalità perseguita dall’art. 10-bis, cioè la deflazione del contenzioso, prevedendo un confronto
finale fra conclusioni istruttorie dell’Amministrazione e soggetto interessato, che non abbia avuto occasione di conoscere preventivamente tali conclusioni istruttorie, riteniamo che esso vada applicato
nel caso in esame). Nel caso in cui l’interessato non presenti memorie o le memorie non introducano
dati e fatti determinanti a superare la valutazione dell’esistenza delle carenze sostanziali, il S.U.A.P.
concluderà negativamente il procedimento, adottando i provvedimenti inibitori di cui all’art. 19, c. 3,
della L. 7/8/1990, n. 241; l’attività, anche se iniziata, non potrà proseguire. Nel caso in cui, invece,
le carenze sostanziali rilevate siano sanabili, il S.U.A.P., entro i sessanta giorni stabiliti per il controllo della S.C.I.A. dall’art. 19, c. 3, della L. 7/8/1990, n. 241, assegnerà un termine, non inferiore a
trenta giorni, per regolarizzare l’attività. Se entro tale termine la regolarizzazione non sarà compiuta,
il S.U.A.P. concluderà negativamente il procedimento, come sopra descritto; se invece l’attività sarà
regolarizzata entro il termine assegnato, essa potrà proseguire senza soluzione di continuità e la ricevuta rilasciata al momento della presentazione della S.C.I.A. costituirà “titolo autorizzatorio”.
Nulla si dice, né nel D.P.R. 7/9/2010, n. 160, né nell’art. 19 della L. 7/8/1990, n. 241, del caso in cui
l’attività non sia regolarizzata nel termine stabilito dal S.U.A.P., ma l’interessato chieda una proroga,
per poterla regolarizzare. Al riguardo dovranno essere applicati i principi di ragionevolezza e di proporzionalità, per decidere della eventuale concessione di un ulteriore termine per regolarizzare l’attività; per dare certezza all’imprenditore ed alla Pubblica Amministrazione, si potrà utilizzare l’accordo
ex art. 11 della L. 7/8/1990, n. 241. E’ appena il caso di rammentare che anche queste attività di
comunicazione dovranno essere espletate con modalità telematica.
10. ANALISI DEL “PROCEDIMENTO AUTOMATIZZATO” CON S.C.I.A. PER LA REALIZZAZIONE DELL’IMPIANTO PRODUTTIVO DI BENI E SERVIZI
Procederemo ora all’analisi del “procedimento automatizzato” con S.C.I.A. per la realizzazione (o modificazione) di un impianto produttivo di beni e servizi (art. 5 del D.P.R. 7/9/2010, n. 160), secondo le fasi
di cui sotto.
 Prima fase: presentazione della S.C.I.A.
La S.C.I.A. (per la realizzazione della sede) è presentata al S.U.A.P. (c. 1). Si assume l’ipotesi che la
S.C.I.A., in questo caso, non sia presentata contestualmente alla ComUnica (c. 2). Infatti l’impresa
prima nasce e poi inizia ad operare e, se non ha la sede, la realizzazione di questa è il primo affare di
cui si occupa, dovendo prima affidare ad un tecnico l’incarico della progettazione. Una volta realizzata
la sede (eventualmente ricavata da un immobile esistente, a seguito di ristrutturazione), potrà avviare l’attività. In ogni caso la S.C.I.A. per la realizzazione (o modificazione) dell’impianto produttivo
di beni e servizi deve essere corredata, secondo le norme di settore, dalle dichiarazioni, dalle attestazioni, dalle asseverazioni e dagli elaborati progettuali (planimetrie, relazioni tecniche, documenti,
ecc.) redatti da un professionista abilitato (c. 3). La disciplina generale della S.C.I.A. (art. 19, c. 1,
della L. 7/8/1990, n. 241) consente (prevede) l’asseverazione relativa alle norme di settore riguardo
agli aspetti igienico-sanitari, di sicurezza ed in materia di tutela dell’ambiente, ad esclusione dei casi
riguardanti il rispetto dei vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e dei casi in cui siano previsti
atti imposti dalla normativa comunitaria. Onde evitare dubbi, la norma precisa che tali attestazioni
ed asseverazioni sostituiscono i pareri eventualmente previsti dalla legge in capo alle Pubbliche Amministrazioni competenti. Inoltre non potranno essere oggetto di asseverazione gli atti rilasciati dalle
Amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla
cittadinanza, all’amministrazione della giustizia ed all’amministrazione delle finanze.
 Seconda fase: verifica della completezza e rilascio della ricevuta
Il S.U.A.P. verifica con modalità informatica la completezza formale della S.C.I.A. e dei relativi allegati
e rilascia automaticamente una ricevuta, in caso di verifica positiva (art. 5, c. 4). Questa disposizione, come abbiamo già detto, impone che il S.U.A.P. sia dotato di un software in grado di effettuare
la verifica della completezza formale della S.C.I.A. e degli allegati e, quindi, di rilasciare “automaticamente”, all’esito della verifica positiva effettuata dal software medesimo, una ricevuta, sempre per
via telematica. In questa fase l’intervento del responsabile del procedimento o dell’istruttoria nella
verifica della correttezza formale della documentazione presentata appare ancora indispensabile,
almeno fino a quando il procedimento non sarà standardizzato totalmente, così da consentire la verifica della completezza formale da parte del software. Tale ricevuta (per le problematiche relative al
controllo della completezza formale della S.C.I.A. ed al rilascio automatico della ricevuta, rinviamo al
paragrafo precedente, Seconda e Terza fase) consente all’imprenditore di avviare immediatamente la
realizzazione (o modificazione) dell’impianto produttivo di beni e servizi, ai sensi della disciplina della
S.C.I.A., disposta dall’art. 19 della L. 7/8/1990, n. 241.
 Terza fase: incompletezza formale della S.C.I.A.
Il caso della verifica, con esito negativo, della completezza formale della S.C.I.A. non è trattato dal
Regolamento. E’ però evidente che il S.U.A.P., anche in questo caso, dovrà adottare un atto di rigetto della S.C.I.A. con cui comunichi contestualmente che l’attività di realizzazione (o modificazione)
dell’impianto produttivo di beni e servizi non può iniziare. Il procedimento non si considera avviato,
anche se la pratica è già stata protocollata. Non sono stabiliti i termini per la verifica della completezza
formale. Essa dovrebbe essere svolta contestualmente alla presentazione; se ciò non fosse possibile
(per la complessità della pratica, causa la spedizione della S.C.I.A. via posta, ecc.), tale verifica dovrà
comunque essere conclusa in uno o due giorni. Per fornire un servizio all’utente, contestualmente il
S.U.A.P. indicherà i motivi della incompletezza formale della S.C.I.A. presentata e specificherà che,
per avviare l’esercizio dell’attività, potrà essere presentata un’altra S.C.I.A., completa. Nel caso di
esito positivo della verifica di completezza formale, la decorrenza del procedimento sarà comunque il
momento della consegna della S.C.I.A. al S.U.A.P..
 Quarta fase: istruttoria di merito
Nel caso in cui la S.C.I.A. sia completa, sarà avviata l’istruttoria finalizzata alla valutazione della sua
correttezza sostanziale. Infatti il c. 4 prevede il rilascio della ricevuta e la contestuale trasmissione
telematica della S.C.I.A. e degli eventuali allegati “alle amministrazioni e agli uffici competenti” per
le verifiche ed i controlli di competenza sulla documentazione tecnica e sulle asseverazioni allegate
alla S.C.I.A.. Se sono necessari chiarimenti tecnici, il S.U.A.P. convoca apposita riunione fra le parti
interessate (senza sospensione dei termini di conclusione del procedimento), che potrà concludersi
anche con un accordo ex art. 11 della L. 7/8/1990, n. 241, così come previsto dall’art. 9 del D.P.R.
7/9/2010, n. 160. Gli esiti dell’accordo entreranno a far parte della istruttoria. Se non saranno rilevate
carenze sostanziali nel termine di trenta giorni, stabiliti dal combinato disposto dei cc. 3 e
6-bis – quest’ultimo così come aggiunto dall’art. 5, c. 2, lett. b), n. 2, del D.L. 13/5/2011, n.
70, convertito, con modificazioni, in L. 12/7/2011, n. 106 – l’attività, iniziata immediatamente
od in attesa del decorso dei trenta giorni previsti per i controlli, secondo le autonome determinazioni
dell’imprenditore, potrà proseguire. La comunicazione di inizio lavori sarà fatta coincidere con la data
di presentazione della S.C.I.A.. In questo caso la ricevuta rilasciata “costituisce titolo autorizzatorio
ai fini del ricorso agli ordinari rimedi di tutela dei terzi e di autotutela dell’amministrazione” (art. 5, c.
7). L’ipotesi in cui le Pubbliche Amministrazioni competenti rilevino carenze sostanziali è esaminata
alla successiva “Quinta fase: controllo delle asseverazioni e conclusione del procedimento”.
 Quinta fase: controllo delle asseverazioni e conclusione del procedimento
Se le Pubbliche Amministrazioni non comunicano motivi ostativi (anche se questa fase non è prevista dall’art. 5 del D.P.R. 7/9/2010, n. 160, ma, evidentemente, è sempre possibile intraprenderla, ai
sensi della disciplina generale dettata dall’art. 19 della L. 7/8/1990, n. 241) o carenze sostanziali in
tempo utile, affinché il S.U.A.P., entro trenta giorni dal ricevimento della S.C.I.A., possa richiedere la
conformazione dell’intervento alle leggi ed ai regolamenti, l’attività avviata prosegue legittimamente.
Se invece saranno comunicate carenze sostanziali dalle Pubbliche Amministrazioni o dagli uffici comunali al S.U.A.P., quest’ultimo ne informerà l’interessato e, nella medesima comunicazione, disporrà il
divieto di proseguire i lavori o di iniziarli e fisserà un termine per la presentazione delle integrazioni
finalizzate alla conformazione del progetto. Nel caso in cui le integrazioni siano presentate nel termine
fissato, il S.U.A.P. le trasmetterà alle Pubbliche Amministrazioni competenti per le verifiche ed i controlli di rispettiva competenza, per i quali inizieranno di nuovo a decorrere i trenta giorni previsti dalla
normativa sulla S.C.I.A.. La normativa non dice alcunchè al riguardo, ma pare ragionevole ritenere che
gli interessi pubblici debbano essere tutelati, effettuando nuove verifiche e nuovi controlli nei termini
generali (trenta giorni) fissati, come abbiamo detto precedentemente, dal combinato disposto dei cc.
3 e 6-bis – quest’ultimo così come aggiunto dall’art. 5, c. 2, lett. b), n. 2, del D.L. 13/5/2011, n. 70,
convertito, con modificazioni, in L. 12/7/2011, n. 106 – alla luce delle nuove documentazioni prodotte.
Comunque i lavori di realizzazione (o modificazione) dell’impianto produttivo di beni e servizi potranno
riprendere od iniziare fin dalla presentazione delle integrazioni. Nel caso in cui le integrazioni non siano
presentate nei termini, il S.U.A.P. archivierà la S.C.I.A. ed adotterà motivato provvedimento di divieto
di proseguire od iniziare i lavori (art. 5, c. 6) e di rimozione delle opere eventualmente realizzate. Nel
caso in cui siano state richieste integrazioni e queste siano state trasmesse alle Pubbliche Amministrazioni per le verifiche sulla documentazione completa, dalle richiamate verifiche potrebbero emergere
motivi ostativi alla realizzazione dell’opera (così come tali motivi ostativi potrebbero emergere fin dal
primo esame), in quanto non conforme alla legge. In tal caso il S.U.A.P., informato in tempo utile a
concludere il procedimento entro trenta giorni dalla presentazione della S.C.I.A. (o della S.C.I.A. integrata), invierà specifica comunicazione all’interessato, disponendo il divieto di prosecuzione dei lavori
e la rimozione degli effetti e delle opere nel frattempo realizzate.
11. IL “PROCEDIMENTO UNICO” OD “ORDINARIO”
11.1 I casi più complessi in cui la legge richiede comunque un provvedimento espresso e
la convocazione della Conferenza di Servizi, così come modificata dall’art. 49 del D.L.
31/5/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30/7/2010, n. 122
Nei casi non soggetti a S.C.I.A. ed al silenzio assenso, l’art. 7 del D.P.R. 7/9/2010, n. 160, prevede
che le domande siano presentate al S.U.A.P., che, entro trenta giorni dal ricevimento, può chiedere
all’interessato eventuali integrazioni. Se questo resta inerte, decorso tale termine, l’istanza si intende
correttamente presentata. Verificata la completezza della documentazione, il S.U.A.P. adotta il provvedimento conclusivo entro trenta giorni. Sia per la presentazione della domanda, che per la verifica
della sua correttezza, è prevista l’applicazione della relativa disciplina regionale, qualora essa preveda
termini più brevi.
Una tale eventualità, non presente nel testo approvato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri, è
il frutto di un compromesso raggiunto fra il Governo e le Regioni durante talune riunioni tecniche in
seno alla Conferenza unificata, in cui è stata formulata questa “clausola di salvaguardia” delle discipline regionali, che prevedono forme più semplificate, consentendo la deroga della relativa disciplina
statale, ma solo in melius.
Se è necessario acquisire intese, nulla osta, concerti od assensi di diverse PA, si deve distinguere fra il
caso in cui il responsabile del S.U.A.P. non sia obbligato ad indire una Conferenza di Servizi e l’ipotesi
in cui lo sia.
La prima fattispecie ricorre quando i termini per ottenere un’autorizzazione siano inferiori a novanta giorni, che rappresentano la maggior parte dei procedimenti, ai sensi dell’art. 2, c. 2, della L.
7/8/1990, n. 241 (in cui è stato generalizzato, salvo poche eccezioni, il termine di conclusione del
procedimento a trenta giorni). In tale circostanza l’art. 7, c. 3, prevede la facoltatività per il responsabile del S.U.A.P. di indire la Conferenza di Servizi e che, se quest’ultima non è indetta o sia scaduto
il termine entro il quale è prevista la pronuncia delle altre Amministrazioni sulle questioni di loro competenza, l’Amministrazione conclude il procedimento, prescindendo dal loro avviso, in attuazione di
quanto previsto dall’art. 38, c. 3, lett. h), del D.L. 25/6/2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
in L. 6/8/2008, n. 133, secondo il quale appunto “in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, scaduto il termine previsto per le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle questioni di loro
competenza, l’amministrazione procedente conclude in ogni caso il procedimento prescindendo dal
loro avviso; in tal caso, salvo il caso di omessa richiesta dell’avviso, il responsabile del procedimento
non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione degli
avvisi medesimi”.
L’indizione facoltativa della Conferenza di Servizi da parte dell’Amministrazione procedente è stata
prevista dal D.L. 31/5/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30/7/2010, n. 122, che all’art.
49 ha modificato i cc. 1 e 2 dell’art. 14 della L. 7/8/1990, n. 241, al fine di utilizzare al meglio le sue
potenzialità, quale strumento di semplificazione. In particolare il nuovo art. 14, c. 1, prevede che
“qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l’amministrazione procedente può indire una conferenza di servizi”.
Tale facoltatività è stata estesa anche dalla modifica del c. 2 dello stesso art., laddove si prevede che
“…La conferenza può essere altresì indetta quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di
una o più amministrazioni interpellate ovvero nei casi in cui è consentito all’amministrazione procedente di provvedere direttamente in assenza delle determinazioni delle amministrazioni competenti”.
E’ difficile esprimere una valutazione sul funzionamento e sul grado di efficacia della Conferenza di
Servizi per il limitato numero di decisioni giurisprudenziali e l’assenza di dati ufficiali sul grado della
sua applicazione. La scarsità di pronunce non significa che essa non generi contenzioso o che non
lo prevenga, ma resta, comunque, un importante strumento di accelerazione dei procedimenti am-
ministrativi, poiché consente di realizzare una migliore qualità della decisione, valutando in maniera
contestuale e ponderata gli interessi pubblici coinvolti.
La disciplina previgente, nel considerare la Conferenza di Servizi come un modulo, che di regola doveva essere implementato, anche quando non ne fosse prevista l’obbligatorietà, comportava inutili
aggravi procedurali in tutte le ipotesi in cui non si rendeva opportuna la sua convocazione. Infatti
spesso le Amministrazioni procedenti, per il timore di incorrere nella sanzione di illegittimità, la convocavano ugualmente, vista la pratica ricorrente di impugnare il provvedimento finale nel caso in cui
non sussisteva un’adeguata motivazione per la mancata convocazione della Conferenza, ossia per la
deviazione dalla regola.
L’art. 49 del D.L. 31/5/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30/7/2010, n. 122, tenta di
riportare l’istituto nella sua dimensione “naturale”, prevedendo la sua applicazione in tutte le ipotesi
in cui non si può prescindere dalla determinazione delle Amministrazioni interpellate ed a renderla facoltativa in tutte le altre circostanze (l’intento della nuova disciplina è di rendere più agevole e chiara
l’applicazione della normativa in materia, delineando con precisione le ipotesi in cui l’indizione della
Conferenza è obbligatoria o facoltativa, al fine di ridurre il contenzioso, che spesso sorge per i casi
dubbi e l’allungamento dei tempi di conclusione di quei procedimenti, che devono concludersi entro
termini brevi. In ultima analisi potremmo affermare che le modifiche apportate dal D.L. 31/5/2010, n.
78, convertito, con modificazioni, in L. 30/7/2010, n. 122, all’art. 14 della L. 7/8/1990, n. 241, mirano
a consentire un risparmio di risorse pubbliche, circoscrivendo i casi di obbligatorietà alle ipotesi in cui
la Conferenza sia effettivamente necessaria).
L’Amministrazione dovrà valutarne caso per caso la convocazione, tenendo conto, però, del rispetto
dei termini di conclusione del procedimento, il cui decorso non è arrestato o sospeso dallo svolgimento dei lavori della Conferenza e che la loro eventuale violazione comporta per la PA l’obbligo di risarcire il danno al privato [si veda, in proposito, il recente commento dell’art. 2-bis della L. 7/8/1990,
n. 241, che ha introdotto l’obbligo di risarcimento del danno ingiusto a carico della PA e dei soggetti
privati preposti all’esercizio delle attività amministrative in conseguenza dell’inosservanza dolosa o
colposa del termine di conclusione del procedimento, CARINGELLA, Ancora una riforma del procedimento amministrativo, in Caringella e Protto (a cura di), Il nuovo procedimento amministrativo,
Roma, 2009, 39 ss.)].
Il secondo caso, invece, concerne i procedimenti superiori a novanta giorni, per i quali, ai sensi
dell’art. 7, c. 3, l’indizione della Conferenza di Servizi è obbligatoria [anche in questi casi il privato
può rivolgersi ad un’Agenzia per le Imprese, che svolge attività istruttoria e fornisce supporto organizzativo e gestionale alla Conferenza di Servizi (art. 7, c. 5)]. In questa fattispecie la semplificazione
recata dal D.L. 31/5/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30/7/2010, n. 122, consiste nella
modifica dell’art. 14-ter, c. 7, della L. 7/8/1990, n. 241, per il quale “si considera acquisito l’assenso
dell’amministrazione, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute e della pubblica incolumità,
alla tutela paessaggistico-territoriale e alla tutela ambientale, esclusi i provvedimenti in materia di
VIA, VAS e AIA, il cui rappresentante, all’esito dei lavori della conferenza, non abbia espresso definitivamente la volontà dell’amministrazione rappresentata”. Per questa via si estende l’operatività del
silenzio assenso anche alle Amministrazioni, che tutelano interessi sensibili, chiamate ad esprimere
il loro avviso all’interno della Conferenza di Servizi, per evitare che ritardi, omissioni od inerzie paralizzino i procedimenti.
E’ da dire che, rispetto alla recente modifica dell’art. 14-ter, c. 7, della L. 7/8/1990, n. 241, sembrerebbe improprio parlare di silenzio assenso, poiché l’art. 20, c. 4, della L. 7/8/1990, n. 241, vieta
l’applicazione dell’istituto ai procedimenti concernenti le Amministrazioni di cui si tratta.
A ben vedere, però, nel caso di specie la mancata risposta delle Amministrazioni preposte alla tutela
degli interessi sensibili viene qualificata non tanto come consenso all’adozione dell’atto amministrativo finale richiesto dal privato, bensì come assenza di indicazioni, condizioni, cautele e dinieghi espressi in ordine all’adozione ed al contenuto dell’atto conclusivo del procedimento.
Diversamente, quindi, da quanto accade nel momento in cui tale istituto trova attuazione con riferimento all’atto finale del procedimento, ai sensi della norma generale di cui all’art. 20 della L.
7/8/1990, n. 241, il silenzio assenso viene applicato nell’ambito dei lavori della Conferenza e, perciò,
sugli atti endoprocedimentali, che non incidono sulle posizioni giuridiche private, né esprimono una
valutazione definitiva sull’assetto degli interessi pubblici, che devono essere tutelati. Quest’ultima
resta di competenza dell’Amministrazione procedente, che farà un esame generale, comparativo e
contestuale di tutte le determinazioni emerse in Conferenza, quindi sia delle risposte espresse, che
dei silenzi dati e degli orientamenti prevalenti, dal quale sfocerà un motivato atto amministrativo di
assenso o di diniego.
Nella stessa direzione procede la modifica dell’art. 14-quater, della L. 7/8/1990, n. 241, in cui è previsto che il dissenso delle Amministrazioni preposte alla tutela di interessi protetti deve essere manifestato all’interno della Conferenza di Servizi. In questo modo si correggono le disfunzioni dovute
alla deprecabile prassi, che consente alle Amministrazioni non presenti alla Conferenza, di esprimere
il loro dissenso fuori della stessa e spesso dopo molti mesi dalla sua indizione.
11.2 Le altre modifiche alla Conferenza di Servizi, che incidono sulla semplificazione dei
procedimenti concernenti il S.U.A.P.
Le semplificazioni recate dall’art. 49 del D.L. 31/5/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L.
30/7/2010, n. 122, e che rilevano ai fini della materia de qua sono, inoltre, le seguenti: all’art. 14
della L. 7/8/1990, n. 241, l’integrazione del c. 2, all’art. 14-ter della L. 7/8/1990, n. 241, l’aggiunta
dei cc. 3-bis e 4-bis e la riscrittura del c. 6-bis, ed il nuovo art. 14-quater della L. 7/8/1990, n. 241.
Quanto alla modifica dell’art. 14-ter, c. 2, al fine di consentire la partecipazione dei Soprintendenti
territorialmente competenti, si prevede che la nuova data di riunione della Conferenza di Servizi sia
fissata entro quindici giorni dalla precedente convocazione e che i Comuni concordino insieme a questi
ultimi il calendario, almeno trimestrale, delle riunioni della Conferenza.
Il c. 3-bis stabilisce che, in caso di opera od attività sottoposta anche ad autorizzazione paesaggistica,
il Soprintendente si esprima definitivamente nell’ambito della Conferenza di Servizi, ove convocata,
in ordine a tutti i provvedimenti di sua competenza, ivi compresa la verifica di legittimità dell’autorizzazione di cui all’art. 159 del d.lgs. 22/1/2004, n. 42. In tal modo si consente di riunire tutte le
valutazioni della Soprintendenza all’interno della Conferenza, in linea con l’esigenza di non sprecare
risorse e tempo, proseguendo l’attività amministrativa anche dopo la chiusura dei lavori.
La concentrazione di tutte le determinazioni della Soprintendenza in un’unica fase procedimentale
appare in linea con il nuovo iter per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del
d.lgs. 22/1/2004, n. 42, entrato definitivamente in vigore l’1/1/2010 in sostituzione di quello transitorio previsto dall’art. 159 del d.lgs. 22/1/2004, n. 42. Nella procedura ordinaria, infatti, l’intervento
della Soprintendenza è limitato alla espressione di un parere preventivo, di carattere vincolante o
meno – dipende dal recepimento da parte degli strumenti urbanistici dei Piani Paesaggistici regionali –
che l’Amministrazione territoriale, preposta al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, dovrà tenere
in considerazione in sede di istruttoria.
In particolare, si tratta di un procedimento “pluristrutturato”, che, si potrebbe dire, rappresenta il
campo di applicazione per eccellenza dell’istituto della Conferenza di Servizi, poiché consente di
incrementare la qualità della decisione finale attraverso un’adeguata comparazione degli interessi
coinvolti nel progetto del privato e di velocizzare l’iter procedimentale, concentrando in un unico contesto logistico e temporale i diversi momenti di valutazione spettanti alle Amministrazioni coinvolte
nel procedimento.
Il nuovo c. 4-bis stabilisce che, quando l’intervento oggetto della Conferenza sia stato sottoposto con
esito positivo alla V.A.S. (Valutazione Ambientale Strategica), i risultati sono utilizzati, senza modificazioni, ai fini della V.I.A. (Valutazione Integrata Ambientale), qualora effettuata nella medesima
sede, statale o regionale. L’intento perseguito è di evitare duplicazioni di controlli e di valutazioni su
posizioni già raggiunte in sede di V.A.S., scongiurando, così, ulteriori aggravi procedurali e l’allungamento ingiustificato dei tempi.
Il c. 6-bis, invece, accorpa i passaggi prima richiesti alla chiusura dei lavori della Conferenza di Servizi, che comportavano la redazione di un verbale, una determinazione motivata adottata dall’Amministrazione procedente ed il provvedimento finale. La presenza delle suddette tre fasi era dovuta
all’art. 12 della L. 24/11/2000, n. 340, che, nel modificare la disciplina della Conferenza di Servizi,
aveva inserito l’istituto del cosiddetto “dissenso postumo”, cioè il dissenso espresso dopo la chiusura
dei lavori della Conferenza da parte di una delle Amministrazioni partecipanti. Il lasso temporale fra
la chiusura dei lavori della Conferenza ed il provvedimento finale trovava il suo fondamento nella necessità di garantire alle Amministrazioni di esprimere in una fase successiva il proprio avviso.
Con l’art. 10, c. 1, lett. h), della L. 11/2/2005, n. 15, tale istituto, però, è stato soppresso, al fine di
accentrare nella Conferenza ogni tipo di determinazione. La richiesta di tre distinte fasi per la conclusione del procedimento allungava ingiustificatamente i tempi procedurali. Infatti con il provvedimento
finale la PA procedente non effettuava alcuna ulteriore valutazione rispetto a quella posta in essere
alla chiusura dei lavori, posto che l’art. 14-ter, c. 9, della L. 7/8/1990, n. 241 (ora soppresso dall’art.
49, c. 2, lett. f), del D.L. 31/5/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30/7/2010, n. 122,
poiché il suo contenuto è confluito nell’attuale c. 6-bis), prescriveva che il provvedimento di chiusura
del procedimento dovesse essere conforme alla determinazione conclusiva della Conferenza.
Al fine di superare tali criticità, le tre fasi del verbale, della determinazione conclusiva e del provvedimento finale sono state unificate in una sola, prevedendo che, al termine dei lavori della Conferenza,
l’Amministrazione procedente adotti, sulla base delle risultanze emerse, la determinazione motivata,
che sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione, nulla osta od atto di assenso comunque denominato di competenza delle Amministrazioni partecipanti od invitate a partecipare, ma
risultate assenti. In questo modo si consente un’accelerazione della chiusura dei lavori della Conferenza, mantenendo al contempo inalterato il livello di qualità della valutazione degli interessi.
La modifica dell’art. 14-quater incide sulla disciplina degli effetti del dissenso espresso in sede di Conferenza di Servizi da parte di una o più Amministrazioni partecipanti. In particolare, si prevede che,
ove venga espresso motivato dissenso da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico od alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, la questione è rimessa, ai sensi dell’art. 120, c. 2, Cost., dall’Amministrazione procedente
al Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni:
 previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate, se il dissenso riguarda un’Amministrazione statale ed una regionale o fra più Amministrazioni regionali;
 previa intesa con la Regione e gli Enti Locali interessati, nelle ipotesi in cui il dissenso riguardi
un’Amministrazione statale o regionale ed un Ente Locale o fra più Enti Locali.
Se l’intesa non è raggiunta nei successivi trenta giorni, la Presidenza del Consiglio dei Ministri
adotta comunque la determinazione conclusiva del procedimento.
Diversamente, se il motivato dissenso è espresso da una Regione o da una Provincia autonoma
in una delle materie di propria competenza, si prevede che il Consiglio dei Ministri delibera con la
partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate.
In questo caso si tenta di impedire la paralisi dei procedimenti amministrativi, che, vigente la normativa pregressa, spesso si realizzava proprio durante la fase della composizione del dissenso qualificato, quand’anche le Amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili non fossero rimaste
inerti, ma si fossero espresse negativamente.
La riforma accorpa i numerosi passaggi procedurali prima previsti, all’interno dei quali si innestavano
numerosi conflitti fra Amministrazioni, concentrando le competenze in capo alla Presidenza del Consiglio od alla Giunta Regionale, che agiscono con la partecipazione delle altre Amministrazioni di volta
in volta interessate, al fine di una migliore valutazione dell’interesse prevalente.
In particolare, la disposizione in esame, prima della riforma recata dall’art. 49, del D.L. 31/5/2010,
n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30/7/2010, n. 122, stabiliva che la decisione era rimessa
dall’Amministrazione procedente;
 al Consiglio dei Ministri, in caso di dissenso fra Amministrazioni statali;
 alla Conferenza Stato-Regioni, in caso di dissenso fra un’Amministrazione statale ed una regionale
o fra più Amministrazioni regionali;
 alla Conferenza unificata, in caso di dissenso fra un’Amministrazione statale o regionale ed un Ente
Locale o fra più Enti Locali.
Se il motivato dissenso era però espresso da una Regione o da una Provincia autonoma in una delle
materie di propria competenza, la determinazione sostitutiva era rimessa dall’Amministrazione procedente:
 alla Conferenza Stato-Regioni, se il dissenso ricorreva fra un’Amministrazione statale ed una regionale o fra Amministrazioni regionali;
 alla Conferenza unificata, in caso di dissenso fra una Regione o Provincia autonoma ed un Ente
Locale.
Se anche l’intervento delle due Conferenze avesse prodotto esiti fallimentari, su iniziativa del Ministro
per gli Affari Regionali, la decisione era rimessa al Consiglio dei Ministri, che assumeva la determinazione sostitutiva nei successivi trenta giorni, ovvero alla competente Giunta Regionale, se si trattava
di materie riservate alla loro competenza.
12.LA COMPETENZA DEL S.U.A.P. IN MATERIA DI CONDONO EDILIZIO PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTIVI
In materia edilizia particolare importanza riveste la questione relativa alla ripartizione delle competenze
fra i vari Enti Locali in riferimento alla richiesta di condono edilizio avanzata per un immobile considerato
anche latu sensu “produttivo”.
In via preliminare occorre brevemente rivisitare la disciplina delle competenze in materia edilizia: il Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, cioè il D.P.R. 6/6/2001, n. 380, prevede un generale potere in capo all’Ente Comunale, esplicitato, in particolare, dall’art. 5, norma secondo
la quale “le amministrazioni comunali, nell’àmbito della propria autonomia organizzativa, provvedono,
anche mediante esercizio in forma associata delle strutture ai sensi del capo V, Titolo II del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ovvero accorpamento, disarticolazione, soppressione di uffici o organi
già esistenti, a costituire un ufficio denominato sportello unico per l’edilizia, che cura tutti i rapporti fra il
privato, l’amministrazione e, ove occorra, le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di denuncia di inizio attività”.
Particolare rilievo assume l’ipotesi dell’art. 36, secondo la quale è responsabile della decisione in merito
all’accertamento di conformità (ossia il condono edilizio) lo Sportello Unico Comunale, al quale il cittadino, che ha commesso l’abuso, deve rivolgersi per sanare la propria posizione.
Tuttavia, per quanto attiene al problema di cui qui ci occupiamo, ossia il condono edilizio per gli insediamenti produttivi, occorre discostarsi da tali disposizioni legislative, in quanto le norme, che trovano applicazione in tale ipotesi, sono quelle prescritte nel D.P.R. 20/10/1998, n. 447 e s.m.i. (D.P.R. 7/9/2010,
n. 160), ossia il “Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la
realizzazione, l›ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l›esecuzione
di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell›articolo 20, comma 8, della L. 15 marzo 1997, n. 59.”.
A differenza dell’attività edilizia, disciplinata dal Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia, in tali materie è proprio del S.U.A.P. un potere generale inferente tutti gli aspetti della
disciplina: con l’entrata in vigore del D.P.R. 7/9/2010, n. 160, il S.U.A.P. diventa l’unico punto di accesso
territoriale consentito per tutti i procedimenti, che abbiano ad oggetto l’accesso e l’esercizio di attività
produttive e di prestazioni di servizi.
Invero, il S.U.A.P. sarà l’unico Ente Pubblico al quale il richiedente potrà presentare qualsiasi domanda,
dichiarazione, segnalazione o comunicazione inerente i procedimenti di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, cessazione o riattivazione di
attività produttive e di prestazione di servizi, nonché quelli relativi al loro esercizio. Sarà inoltre l’unico
interlocutore in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva.
In particolare il S.U.A.P. fornisce una risposta unitaria in luogo di tutte le Amministrazioni coinvolte nel
procedimento, considerato che i Comuni possono associarsi e costituire un unico S.U.A.P., attribuendo la
competenza anche ad un altro organismo territoriale (ad esempio, nel caso di piccoli paesi, essi possono
associarsi e demandare la competenza in tale materia ad un S.U.A.P. istituito presso una Comunità Montana, evitando di gravare sulle casse comunali).
Il problema si pone in riferimento alla richiesta di condono edilizio: a chi dovrà essere indirizzata qualora
interessi un insediamento produttivo?
Nulla quaestio qualora il S.U.A.P. venga istituito a livello comunale: in tale ipotesi, è competente l’Ente
Comunale e tutte le pratiche verranno svolte dallo stesso.
Problematica è, invece, la ripartizione delle competenze qualora le funzioni del S.U.A.P. comunale vengano demandate a livello sovracomunale: il Comune, per necessità contingenti o per libera scelta, decide di
affidare in via associata, in virtù della possibilità ad esso attribuita dal D.P.R. 20/10/1998, n. 447, e dal
D.P.R. 7/9/2010, n. 160, la competenza per le istruttorie in materia di insediamenti produttivi al S.U.A.P.
di un organismo sovracomunale (ad esempio, come abbiamo già ricordato, a quello di una Comunità
Montana ).
Si crea, di conseguenza, un conflitto di competenza fra l’Ente Comunale e quello comunitario: il primo è
titolare, come abbiamo prima accennato, del generale potere in materia edilizia, riconosciuto dal D.P.R.
6/6/2001, n. 380, mentre la Comunità Montana (o, meglio, il S.U.A.P. ) è titolare della competenza in
materia di insediamenti produttivi, in quanto ad esso devoluta, vista la scelta di esercizio in via associata
di tali funzioni.
Stante tale generale disciplina, seguendo un’interpretazione logica, deve ritenersi che anche in riferimento alle richieste di condono edilizio, ex art. 36 del D.P.R. 6/6/2001, n. 380, la competenza si incardini
in capo al S.U.A.P. territorialmente competente e non all’Ufficio Tecnico Comunale, autorità “regina” in
materia di edilizia ed urbanistica.
A tale conclusione, in mancanza di espressi riferimenti normativi, si può giungere sulla base di alcune
considerazioni: in primis, il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
rappresenta uno strumento normativo avente carattere generale, in quanto contiene la disciplina normativa tipica di tutte le attività edilizie.
Il D.P.R. 20/10/1998, n. 447, in via di definitiva abrogazione ad opera del D.P.R. 7/9/2010, n. 160, al
contrario, è caratterizzato dall’individuazione di una normativa speciale per gli interventi relativi ad insediamenti ed attività produttive: di tal ché, stante la maggiore specificità e specialità della norma appena
richiamata, essa deve ritenersi applicabile al caso concreto, con conseguente incardinamento della competenza a statuire sulla domanda di condono in capo al S.U.A.P..
Sulla base del brocardo latino lex specialis derogat generali, nel caso di specie, il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia non cessa del tutto di produrre i suoi effetti, ma
vedrà il suo ambito di applicazione ristretto ai casi in cui non trova applicazione la norma più specifica,
ossia il D.P.R. 20/10/1998, n. 447, che si pone con essa in un rapporto di regola ed eccezione: si configura, in tal caso, l’ipotesi in cui la norma generale viene derogata dalla norma speciale.
Invero, non appare particolarmente pregnante l’argomento volto a confutare tale tesi, che è basato sulla
mancata indicazione esplicita di tale competenza nel D.P.R. 20/10/1998, n. 447, sopra richiamato.
A tal proposito, vale la pena sottolineare come appaia opportuno condividere la tesi precedentemente
esposta, sulla base di due motivazioni: l’applicabilità della disciplina contenuta nel D.P.R. 20/10/1998, n.
447, e s.m.i., anche alle richieste di sanatoria, benché all’interno del medesimo D.P.R. 20/10/1998, n.
447, non sia espressamente contemplata tale ipotesi, dal punto di vista logico–sistematico permetterebbe una uniformità di disciplina in riferimento agli interventi inerenti ad attività ed insediamenti produttivi,
con contemporanea estensione di tutte le garanzie e le facoltà previste dal procedimento semplificato.
In particolare appare opportuno ricordare la possibilità di convocare la Conferenza di Servizi non solo in
fase istruttoria, ma anche qualora l’Ente non risponda nei termini o non provveda con un provvedimento favorevole, soprattutto al fine di acquisire tutti i pareri necessari all’approvazione della richiesta, con
annessa possibilità di avvalersi del sistema della esplicitazione dei motivi ostativi all’accoglimento della
istanza di condono, volto a permettere l’approvazione della domanda.
Inoltre ricordiamo la facoltà per il proponente di avvalersi del procedimento mediante autocertificazione
(art. 6) e la possibilità per l’interessato di chiedere un parere preventivo su tutti gli aspetti sostanziali del
procedimento in corso (art. 5).
Particolarmente pregnante, in secondo luogo, appare la necessità di evitare una disparità di trattamento
fra situazioni simili: invero, sarebbe illegittimo creare delle differenziazioni fra i soggetti titolari di immobili interamente produttivi e quelli parzialmente interessati da attività produttive, che, solo perché involvono parti diverse dell’immobile, in maniera predominante non produttivo e destinato ad altre attività,
non sarebbero gestiti con le medesime modalità di trattamento; così come, alla luce di un procedimento
interamente svolto sotto la lente di ingrandimento del S.U.A.P., rimettere alla competenza comunale la
decisione sulla richiesta di sanatoria appare del tutto pretestuoso ed illegittimo, residuando alla Pubblica
Amministrazione locale, eventualmente, il potere di compiere tutte le opere concrete volte a rendere
effettivo quanto stabilito a livello amministrativo.
In particolare sottolineiamo come l’art. 1 del D.P.R. 20/10/1998, n. 447 (così come le disposizioni del
D.P.R. 7/9/2010, n. 160), espressamente prevede che le disposizioni di tale D.P.R., e, di conseguenza,
la competenza del S.U.A.P., si estende a tutti gli interventi inerenti ad immobili produttivi, compresi i cd.
ampliamenti e le istanze di sanatoria.
L’art. 23 del d.lgs. 31/3/1998, n. 112, richiamato dal successivo art. 24, sancisce la competenza comunale, che, come in tale ipotesi, viene avocata in capo al S.U.A.P. - in virtù dell’esercizio associato di
tali funzioni - in riferimento alla realizzazione, all›ampliamento, alla cessazione, alla riattivazione, alla
localizzazione ed alla rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni od autorizzazioni edilizie.
Invero, se al S.U.A.P. viene affidata la competenza in materia di rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni edilizie, in via residuale può sostenersi la competenza dello stesso Ufficio in materia di istanze di
sanatoria relative a tali concessioni, al fine di assicurare la parità di trattamento sopra richiamata e per
evitare inutili dispendi di energie, considerata la necessità che lo svolgimento di tutto il procedimento
avvenga innanzi allo stesso Organo, così come espressamente affermato nelle disposizioni legislative
sopra richiamate.
In particolare poniamo l’attenzione sull’art. 3, c. 1, del D.P.R. 20/10/1998, n. 447, e sull’art. 2, c. 1, del
D.P.R. 7/9/2010, n. 160, il quale ultimo individua il S.U.A.P. quale “quale unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l›esercizio di attività produttive e di
prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette
attività, ivi compresi quelli di cui al decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59”.
Di tal chè, individuata la competenza generale in materia del S.U.A.P. e stante la specialità della disciplina, non basta il principio della prevalenza della destinazione o della collocazione in ambito comunale a
permettere l’incardinamento della competenza in capo all’Ente Comunale stesso, in quanto, in materia di
attività ed insediamenti produttivi, essa è attribuita, per convenzione, al fine di assicurare una gestione
associata, al S.U.A.P.
In tali ipotesi, ossia in caso di interventi in sanatoria su immobili produttivi, appare, dunque, opportuno
declinare la competenza comunale ed incardinare quella del S.U.A.P. nel momento in cui la richiesta di
sanatoria inerisca ad immobili, od a porzioni di immobili, interessati da attività produttive, il cui procedimento di approvazione e la cui destinazione siano riferibili integralmente, od in parte, alla competenza
del S.U.A.P., considerato l’esercizio in forma associata di tali funzioni e la devoluzione delle stesse a livello
sovracomunale.
13. … E, PER FINIRE, I NUMERI DEL S.U.A.P. “LOMELLINA”
 n. di Enti Locali convenzionati: 12 (i COMUNI di CILAVEGNA – capofila – BREME, CASSOLNOVO,
CASTELLO D’AGOGNA, CERETTO LOMELLINA, CERGNAGO, GRAVELLONA LOMELLINA, OLEVANO
DI LOMELLINA, SARTIRANA LOMELLINA, VALLE LOMELLINA e l’UNIONE LOMBARDA DEI COMUNI
DI LOMELLO e GALLIAVOLA);
 n. di abitanti: 25.725;
 superficie di estensione: 223,96 kq;;
 n. totale di imprese: 2.038;
 n. totale degli addetti al S.U.A.P.: 25.
IT
IT
IT
COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 25.6.2008
COM(2008) 394 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO
EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL
COMITATO DELLE REGIONI
“Una corsia preferenziale per la piccola impresa”
Alla ricerca di un nuovo quadro fondamentale per la Piccola Impresa (un “Small
Business Act” per l’Europa)
{SEC(2008) 2101}
{SEC(2008) 2102}
IT
IT
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO
EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL
COMITATO DELLE REGIONI
“Una corsia preferenziale per la piccola impresa”
Alla ricerca di un nuovo quadro fondamentale per la Piccola Impresa (un “Small
Business Act” per l’Europa)
1.
INTRODUZIONE
Al giorno d’oggi, la sfida principale dell’UE è gestire la transizione verso un’economia basata
sulla conoscenza. Se avrà successo, avremo un’economia competitiva e dinamica con posti di
lavoro migliori e più numerosi e un più alto livello di coesione sociale.
Soprattutto gli imprenditori dinamici saranno in grado di cogliere le opportunità della
globalizzazione e dell’accelerazione impressa dai mutamenti tecnologici. Per la futura
prosperità dell’UE, sarà dunque essenziale essere capaci di approfittare del potenziale di
crescita e di innovazione delle piccole e medie imprese (PMI). In un contesto che cambia a
livello globale, segnato da continui mutamenti strutturali e da pressioni competitive sempre
maggiori, l’importanza delle PMI nella nostra società, in quanto creatrici di posti di lavoro e
protagoniste nella corsa al benessere delle comunità locali e regionali, è ulteriormente
aumentata. PMI dinamiche daranno all’Europa il vigore per resistere alle incertezze che
genera l’odierno mondo globalizzato.
Dal 2005, l’UE ha perciò saldato le esigenze di PMI alla strategia di Lisbona per la crescita e
l’occupazione, soprattutto attraverso l’approccio fondato sul partenariato1 che ha già dato
risultati tangibili. Ora è venuto il momento di porre risolutamente le esigenze di PMI al primo
posto della politica comunitaria e di tradurre in realtà la visione del 2000 dei capi di Stato e di
governo dell’UE: fare di quest’ultima un ambiente d’eccellenza a livello mondiale per le
PMI2.
A livello nazionale e locale, i modelli di funzionamento delle PMI variano molto, così come
la natura stessa di queste imprese (comprendenti artigiani, microimprese, imprese familiari,
dell’economia sociale, ...). Una politica che miri ad affrontare le necessità delle PMI deve
dunque saper riconoscere questa diversità e rispettare fino in fondo il principio di
sussidiarietà.
2.
IL MOMENTO GIUSTO PER UNA SVOLTA DECISIVA NELLA POLITICA DELL’UE VERSO
LE PMI
Dall’esame intermedio della politica moderna dell’UE a favore delle PMI3 tra il 2005 e il
2007 emerge che sia gli Stati membri sia l’UE hanno fatto progressi verso un contesto più
favorevole alle PMI. La Commissione ha fatto sforzi concreti per eliminare le pastoie
burocratiche che intralciano le PMI e ha posto le PMI al centro dei principali programmi di
aiuto dell’UE per il periodo 2007-2013. Gli Stati membri, ispirandosi a pratiche esemplari
1
2
3
IT
“Attuare il programma comunitario di Lisbona – Una politica moderna a favore delle PMI per la
crescita e l’occupazione”, COM(2005) 551 def. del 10.11.2005.
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/docs/charter_en.pdf
“Piccole e medie imprese, essenziali per conseguire una maggiore crescita e rafforzare l’occupazione –
Valutazione intermedia della politica moderna a favore delle PMI”, COM(2007) 592 def. del 4.10.2007.
2
IT
scambiate nell’ambito della Carta europea delle piccole imprese firmata a Feira nel 2000 e
attuando le conclusioni del Consiglio europeo della primavera 2006 (introduzione di sportelli
unici per registrare le imprese, riduzione di tempi e costi per avviare un’impresa), hanno
notevolmente migliorato il contesto normativo delle PMI.
Per le PMI è inoltre decisiva la strategia UE tesa a legiferare meglio4; l’aggiornamento e la
semplificazione della vigente legislazione nonché l’ambizioso programma di ridurre del 25%
entro il 2012 gli oneri amministrativi da essa causati, saranno di notevole beneficio per le PMI
.
Nonostante questi passi avanti incoraggianti, l’UE deve adottare ulteriori più ampie misure
per liberare tutte le potenzialità delle PMI5. In generale, le PMI europee soffrono tuttora di
una produttività inferiore e di uno sviluppo più lento rispetto alle loro omologhe negli USA.
Negli USA, le aziende che sopravvivono aumentano in media l’occupazione del 60% entro il
7° anno di vita, mentre il dato corrispondente - in Europa - si aggira intorno al 10%-20%. Le
PMI devono poi affrontare carenze del mercato in settori come il credito (soprattutto, capitali
di rischio), la ricerca, l’innovazione e l’ambiente, che insidiano le condizioni in cui esse
operano e competono con le rivali. Per il 21% circa delle PMI, ad esempio, l’accesso al
credito è problematico6 e, per le microimprese, in molti Stati membri la percentuale è ancora
più alta. Inoltre, esistono meno PMI europee che innovano con successo rispetto alle grandi
imprese. La situazione, caratterizzata da rigidità nei mercati nazionali del lavoro, viene
ulteriormente peggiorata da difficoltà strutturali come carenze gestionali e di capacità
tecniche.
Il ruolo delle PMI nell’economia europea è stato ripetutamente riconosciuto ai più alti livelli
politici. Il Consiglio europeo del marzo 2008 ha espresso un sostegno senza riserve
all’iniziativa per rafforzare ulteriormente la crescita e la competitività sostenibili delle PMI,
denominata “Small Business Act” (SBA) per l’Europa e ne ha richiesto la rapida adozione.
Anche il Riesame del mercato unico7 sottolinea la necessità di ulteriori iniziative per adeguare
il mercato unico alle esigenze delle PMI odierne e ottenere risultati migliori e maggiori
vantaggi. Infine, l’audizione pubblica e la consultazione on-line che hanno preparato lo SBA8
hanno confermato la necessità di una vasta iniziativa politica per sprigionare l’intero
potenziale delle PMI europee. Questo è il motivo che spinge la Commissione a dare un
impulso decisivo alla presentazione di un “Small Business Act” (SBA) per l'Europa.
3.
UN AMBIZIOSO OBIETTIVO POLITICO PER LE PMI: LO “SMALL BUSINESS ACT” PER
L’EUROPA
Al centro dello SBA per l’Europa c’è la convinzione che un contesto veramente favorevole
alle PMI dipenda innanzitutto dal riconoscimento degli imprenditori da parte della società. Il
clima generale nella società deve condurre i singoli a considerare attraente la possibilità di
avviare una propria impresa e a riconoscere che le PMI danno un contributo sostanziale alla
crescita dell’occupazione e alla prosperità economica. In quanto contributi essenziali a un
contesto favorevole alle PMI, la percezione nell’UE del ruolo degli imprenditori e la
disponibilità ad assumersi rischi, devono dunque cambiare: lo spirito imprenditoriale e la
4
5
6
7
8
IT
http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/home_en.htm
“Impact Assessment on the SBA”, SEC(2008) 2101.
Osservatorio 2007 delle PMI dell’UE.
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/analysis/observatory_en.htm
“Un mercato unico per l’Europa del XXI secolo”, COM(2007) 724 def.. del 20.11.2007.
http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/docs/sba_consultation_report_final.pdf
3
IT
volontà di assumere rischi, ad esso associata, vanno applauditi dai responsabili politici e dai
media e sostenuti dalle amministrazioni. Essere favorevole alle PMI deve divenire
politicamente normale, in base alla convinzione che le regole devono rispettare la
maggioranza di coloro che le usano: ecco il principio “Pensare anzitutto in piccolo” (Think
Small First).
Lo “Small Business Act” mira perciò a migliorare l’approccio politico globale allo spirito
imprenditoriale, ad ancorare irreversibilmente il principio “Pensare anzitutto in piccolo”
nei processi decisionali - dalla formulazione delle norme al pubblico servizio - e a
promuovere la crescita delle PMI aiutandole ad affrontare i problemi che continuano a
ostacolarne lo sviluppo.
A partire dai risultati politici della Commissione e degli Stati membri, lo SBA crea un nuovo
contesto politico che inquadra gli attuali strumenti della politici d’impresa e si fonda in
particolare sulla Carta europea per le piccole imprese e la politica moderna a favore delle
PMI. Per cogliere questi ambiziosi obiettivi, la Commissione propone un’autentica
cooperazione tra l’UE e gli Stati membri, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità.
Il nome simbolico di “Act” dato all’iniziativa sottolinea la volontà di riconoscere il ruolo
centrale delle PMI nell’economia europea e, per la prima volta, di attivare un quadro politico
articolato, a livello UE e di singolo Stato membro, grazie a:
• una serie di 10 principi per guidare la formulazione e l’attuazione delle politiche sia a
livello UE che degli Stati membri. Tali principi, descritti in dettaglio al capitolo 4,
sono essenziali valorizzare le iniziative a livello della UE, creare condizioni di
concorrenza paritarie per le PMI e migliorare il contesto giuridico e amministrativo
nell’intera UE:
I
Dar vita a un contesto in cui imprenditori e imprese familiari possano prosperare e
che sia gratificante per lo spirito imprenditoriale
II
Far sì che imprenditori onesti, che abbiano sperimentato l’insolvenza, ottengano
rapidamente una seconda possibilità
III
Formulare regole conformi al principio “Pensare anzitutto in piccolo”
IV
Rendere le pubbliche amministrazioni permeabili alle esigenze delle PMI
V
Adeguare l’intervento politico pubblico alle esigenze delle PMI: facilitare la
partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e usare meglio le possibilità degli aiuti
di Stato per le PMI
VI
Agevolare l’accesso delle PMI al credito e sviluppare un contesto giuridico ed
economico che favorisca la puntualità dei pagamenti nelle transazioni commerciali
VII
Aiutare le PMI a beneficiare delle opportunità offerte dal mercato unico
VIII
Promuovere l’aggiornamento delle competenze nelle PMI e ogni forma di
innovazione
IX
Permettere alle PMI di trasformare le sfide ambientali in opportunità
X
Incoraggiare e sostenere le PMI perché beneficino della crescita dei mercati
• una serie di nuove proposte legislative ispirate al principio “Pensare anzitutto in
piccolo”:
IT
4
IT
– il regolamento sull’esenzione generale per categoria riguardo agli aiuti di Stato (General
Block Exemption Regulation on State Aids - GBER)
Tale regolamento, che sarà tra breve adottato, esenterà dalla notifica preventiva alcune
categorie di aiuti di Stato, già affrontate da regolamenti vigenti, nel campo degli aiuti alle
PMI, alla formazione professionale, all’occupazione e alla R&S nonché degli aiuti regionali e,
forse, anche di nuove categorie di aiuti. Il nuovo regolamento semplificherà e armonizzerà le
attuali norme sulle PMI e aumenterà l’intensità degli aiuti agli investimenti destinati a queste
imprese.
– il regolamento che definisce lo statuto della Società privata europea (SPE)
Tale regolamento definisce lo statuto di una SPE che, una volta fondata, può operare in base a
principi uniformi in tutti gli Stati membri. La Commissione presenterà anche eventuali
proposte di modifica per far sì che questa nuova forma di società possa beneficiare delle
vigenti direttive relative all’imposta sulle società.
– la direttiva sulle aliquote di IVA ridotte
Tale direttiva, che verrà proposta tra breve, offrirà agli Stati membri la possibilità di applicare
aliquote di IVA ridotte, soprattutto per servizi locali, forniti principalmente da PMI.
Saranno inoltre preparate le seguenti proposte, in quanto articolazioni dello SBA :
– una proposta legislativa volta ad aggiornare, semplificare e armonizzare ulteriormente le
norme vigenti sulla fatturazione IVA, e alleviare gli oneri sulle imprese.
– una modifica alla direttiva 2000/35/CE sui ritardi di pagamento per far sì che le PMI siano
pagate puntualmente in tutte le transazioni commerciali.
• una serie di nuovi interventi politici, tesi ad attuare questi 10 principi secondo le
esigenze delle PMI a livello sia della Comunità che degli Stati membri.
4.
DAI PRINCIPI ALL’AZIONE POLITICA
I
L’UE e gli Stati membri devono dar vita a un contesto in cui imprenditori e
imprese familiari possano prosperare e che sia gratificante per lo spirito
imprenditoriale.
È necessario che essi preparino il terreno ai futuri imprenditori, stimolando
soprattutto fra i giovani e le donne, il talento imprenditoriale e l’interesse verso
chi intraprende, e semplificando le condizioni per la successione nelle imprese.
Secondo l’Eurobarometro flash9 del 2007 sulla mentalità imprenditoriale, solo il 45% degli
Europei preferirebbe essere indipendente, contro il 61% dei cittadini USA. Un rapporto
rimasto immutato per molti anni. Occorre convincere gli europei che il lavoro autonomo cela
possibilità di carriera attraenti e dotarli delle competenze necessarie a trasformare le loro
ambizioni in progetti di successo.
Il sistema educativo, con i suoi programmi scolastici, non tiene abbastanza conto dello spirito
imprenditoriale e non conferisce le competenze di base di cui necessita un imprenditore. I
bambini possono invece imparare ad apprezzare lo spirito imprenditoriale fin dalla più tenera
età.
9
IT
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/survey/eurobarometer_intro.htm
5
IT
Poiché 6 milioni circa di proprietari di PMI si ritireranno nei prossimi 10 anni, l’Europa non
può correre il rischio di perdere queste imprese solo per le difficoltà nel loro trasferimento e il
mancato apprezzamento del ruolo tradizionale dell’impresa familiare. Un numero maggiore di
trasferimenti di imprese avrebbe un immediato effetto positivo sull’economia europea: il
trasferimento d’impresa ben preparato conserva in media più posti di lavoro di quanti ne crei
l’avvio di una nuova. Tale trasferimento richiede perciò lo stesso sostegno che riceve l’avvio
di una nuova impresa. Riconoscere il ruolo peculiare delle PMI, soprattutto di quelle familiari,
le loro radici locali, il senso di responsabilità sociale e la capacità di combinare tradizione e
innovazione, aiuta a capire l’importanza di semplificare il trasferimento delle imprese e delle
competenze ad esse legate.
Il potenziale imprenditoriale va sfruttato meglio. Nell’imprenditoria si amplia la divaricazione
fra i sessi: ciò si traduce in un numero di donne imprenditrici piuttosto basso. A ciò vanno
aggiunte capacità imprenditoriali non sfruttate fra gli immigrati10.
Infine, lo SBA va visto anche come stimolo per gli imprenditori stessi a costruire un miglior
ambiente per le imprese stringendo le reti di cooperazione , sfruttando l’intero potenziale delle
PMI, soprattutto se familiari, come importante terreno di formazione imprenditoriale e agendo
in modo socialmente responsabile.
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• promuove la cultura imprenditoriale e lo scambio di pratiche esemplari nella formazione
all’impresa
• organizzerà nel 2009 una “Settimana europea delle PMI” — un’occasione per molti eventi
promozionali in tutta Europa
• ha varato nel 2008 l’iniziativa “Erasmus per giovani imprenditori”, tesa a promuovere lo
scambio di esperienze e di formazione, per dare ai futuri imprenditori la possibilità di
imparare da imprenditori esperti ospiti e di migliorare le competenze linguistiche
• istituirà una rete europea di imprenditrici-ambasciatrici, promuoverà schemi di tutorato
per incitare le donne a fondare proprie imprese e promuoverà lo spirito imprenditoriale fra
le donne laureate.
Gli Stati membri dovranno cercare di:
• stimolare mentalità innovative e imprenditoriali fra i giovani introducendo
l’imprenditorialità come competenza chiave nei programmi scolastici soprattutto nelle
scuole secondarie e garantire che sia adeguatamente accolta nel materiale didattico
• far sì che l’importanza dell’imprenditorialità si rifletta correttamente nella formazione dei
docenti
• intensificare i legami con il mondo delle imprese per sviluppare strategie sistematiche di
formazione allo spirito imprenditoriale a tutti i livelli
• far sì che l’imposizione fiscale (tasse sulle donazioni, sui dividendi, sul patrimonio) non
ostacoli indebitamente il trasferimento delle imprese
10
IT
“Una politica d’immigrazione comune per l’Europa: principi, azioni e strumenti”, COM(2008) 359 def.
del 17.6.2008.
6
IT
• attivare sistemi perché imprese potenzialmente trasferibili incontrino potenziali acquirenti
• fornire tutorato e sostegno ai trasferimenti delle imprese
• fornire tutorato e sostegno alle donne imprenditrici
• fornire tutorato e sostegno agli immigrati che desiderano diventare imprenditori.
II
Gli Stati membri devono far sì che imprenditori onesti, che abbiano
sperimentato l’insolvenza, ottengano rapidamente una seconda possibilità.
I fallimenti costituiscono il 15% circa di tutte le chiusure di aziende. È un problema che tocca
700.000 PMI in media ogni anno e, ogni anno, 2,8 milioni di posti di lavoro circa in tutta
l'Europa11. Nell’UE, la stigmatizzazione del fallimento è tuttora presente e la società
sottovaluta il potenziale economico di chi ritenta. Il 47% degli europei è tuttora riluttante ad
effettuare ordinazioni a imprese in precedenza fallite. Al tempo stesso, il tentativo di ripartire
è complicato dalle lunghe procedure fallimentari. Nell’UE, portare a termine una procedura di
fallimento richiede in media tra 4 mesi e 9 anni.
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• continuerà a promuovere una politica della seconda possibilità facilitando lo scambio di
pratiche esemplari tra gli Stati membri
Gli Stati membri dovranno cercare di:
• promuovere nella società, con campagne d’informazione pubblica, atteggiamenti positivi
verso imprenditori che tentano un nuovo inizio
• limitare a 1 anno la durata delle procedure legali di scioglimento di un’impresa, in caso di
bancarotta non fraudolenta
• far sì che coloro che ritentano ottengano lo stesso trattamento di chi avvia una nuova
impresa, compresi i regimi di sostegno.
III
L’UE e gli Stati membri devono formulare regole conformi al principio “Pensare
anzitutto in piccolo”, tenendo conto delle caratteristiche delle PMI quando
legiferano, e semplificare il contesto normativo in vigore.
Secondo le PMI, conformarsi ai regolamenti amministrativi costituisce l’onere più pesante. Le
PMI sostengono in effetti oneri amministrativi e normativi sproporzionati rispetto alle imprese
11
IT
“Superare la stigmatizzazione del fallimento aziendale – per una politica della seconda possibilità.
Attuazione del partenariato di Lisbona per la crescita e l’occupazione”, COM(2007) 584 def. del
5.10.2007.
7
IT
più grandi. Secondo talune stime, se una grande impresa spende 1 euro per dipendente per
soddisfare obblighi di legge, una PMI può giungere a spendere in media fino a 10 euro12. Il
36% delle PMI europee sostiene che negli ultimi 2 anni le formalità burocratiche hanno
nuociuto all’attività economica.
Per tradurre questo principio in pratica:
Per adeguare in futuro la normativa al principio “Pensare anzitutto in piccolo”,
la Commissione:
• controllerà più rigorosamente il rispetto del Protocollo sull’applicazione dei principi di
sussidiarietà e di proporzionalità nelle prossime iniziative legislative e amministrative
• per quanto possibile, darà date d’inizio comuni a regolamenti e a decisioni riguardanti le
imprese e pubblicherà un prospetto annuale della relativa legislazione che entri in vigore
la Commissione intende, e invita gli Stati membri a fare altrettanto:
• conseguire risultati politici riducendo al minimo spese e oneri per le imprese, ricorrendo,
per ottenerli, a un’intelligente miscela di strumenti come il riconoscimento reciproco
l’autoregolamentazione o la coregolazione
• valutare rigorosamente l’impatto delle prossime iniziative legislative e amministrative
sulle PMI (“la prova PMI”), integrandone i risultati nella formulazione delle proposte
• consultare le parti interessate, come le organizzazioni delle PMI, almeno nelle 8 settimane
precedenti la presentazione di una proposta legislativa o amministrativa, destinata ad avere
conseguenze sulle imprese
• ricorrere a misure specifiche per PMI e microimprese, come periodi di transizione,
deroghe ed esenzioni, soprattutto da obblighi d’informazione o di relazione, e altri metodi
ad hoc, purché utili, e
gli Stati membri dovranno cercare di:
• considerare l’utilità di introdurre date d’inizio comuni e un prospetto annuale della
legislazione che entra in vigore
• introdurre misure di flessibilità rivolte alle PMI nell’attuare la legislazione UE, evitando di
impreziosirla con orpelli inutili (gold-plating)
Per migliorare il contesto normativo in funzione del principio “Pensare anzitutto in
piccolo”,
la Commissione:
• avanzerà ogni proposta per ridurre gli oneri amministrativi delle imprese che si riveli
necessaria per cogliere l’obiettivo di una riduzione a livello UE del 25% entro il 2012
• entro la fine del 2008, terminerà l’esame completo dell’acquis e includerà i risultati nel
programma modulato di semplificazione aggiornato che presenterà all’inizio del 2009.
Riceveranno particolare attenzione le proposte che identifichino le parti della legislazione
semplificabili a favore delle PMI, soprattutto nel campo del diritto societario, e
12
IT
V. “Models to Reduce the Disproportionate Regulatory burden on SMEs” (Modelli per ridurre l’onere
sproporzionato della regolamentazione che grava sulle PMI), Relazione del Gruppo di esperti, maggio
2007.
8
IT
gli Stati membri dovranno cercare di:
• adottare obiettivi altrettanto ambiziosi quanto l’impegno a tagliare gli oneri amministrativi
del 25% entro il 2012 a livello UE, se ciò non sia già avvenuto, e di attuarli
• adottare rapidamente le proposte relative alla riduzione degli oneri amministrativi nella
normativa comunitaria
• adottare la proposta della Commissione che permetterà agli Stati membri di aumentare la
soglia necessaria alla partita IVA a 100 000 euro.
IV
L’UE e gli Stati membri dovranno rendere le pubbliche amministrazioni
permeabili alle esigenze delle PMI, semplificando per quanto possibile la vita
delle PMI, in particolare promuovendo l’e-government e soluzioni a sportello
unico.
Amministrazioni pubbliche moderne ed efficienti possono contribuire fortemente al successo
e alla crescita delle PMI facendo risparmiare a quest’ultime tempo e denaro e liberando
risorse a favore dell’innovazione e la creazione di posti di lavoro. E-government e sportelli
unici, in particolare, celano potenzialità per migliorare i servizi e ridurre i costi.
Il processo di attuazione, tuttora in corso, della direttiva Servizi aiuterà a semplificare la vita
delle PMI e chiede agli Stati membri di organizzare punti di contatto unici, di ridurre di
numero e di alleggerire i regimi di autorizzazione e di eliminare gli ostacoli normativi che
rallentano lo sviluppo delle attività di servizio. Per accelerare l’avvio di attività economiche,
essa dà anche la possibilità di andare oltre le proprie prescrizioni.
Per tradurre questo principio in pratica:
gli Stati membri dovranno cercare di:
• ridurre il livello delle commissioni richieste dalle amministrazioni dagli Stati membri per
registrare un’impresa, ispirandosi ai paesi UE che presentano i migliori risultati
• continuare a impegnarsi per ridurre a meno di una settimana il tempo necessario a fondare
un’impresa, laddove tale risultato non sia stato ancora raggiunto
• accelerare l’inizio delle attività commerciali delle PMI riducendo e semplificando licenze
e permessi. In particolare, gli Stati membri potrebbero fissare il termine massimo di 1
mese per rilasciare tali licenze e permessi, eccetto i casi giustificati da seri rischi per le
persone o l’ambiente
• evitare di chiedere alle PMI informazioni già disponibili presso l’amministrazione, se non
in caso di aggiornamento
• far sì che a una microimpresa non sia chiesto di partecipare a un’indagine statistica
dell’Istituto statistico statale, regionale o locale più di una volta ogni 3 anni, se le necessità
di informazioni statistiche e d’altro tipo non richiedano altrimenti
• istituire un punto di contatto cui le parti interessate possano indicare norme o procedure
considerate sproporzionate e/o tali da ostacolare inutilmente le attività delle PMI
• garantire l’attuazione completa e tempestiva della direttiva Servizi, compresa l’istituzione
degli sportelli unici, presso i quali le imprese possono ottenere tutte le informazioni
pertinenti ed espletare tutte le procedure e formalità necessarie per via elettronica.
IT
9
IT
V
L’UE e gli Stati membri dovranno adeguare l’intervento politico pubblico alle
esigenze
delle
PMI.
Essi dovrebbero far uso del Codice di buone pratiche, in grado di orientare le
autorità contraenti sui modi di applicare il quadro degli appalti pubblici della
CE per facilitare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici.
Per eliminare le carenze di mercato che le PMI affrontano durante la loro
esistenza, essi dovrebbero usare meglio le possibilità offerte dalle norme
comunitarie sugli aiuti di Stato che aiutano le nuove imprese e forniscono
incentivi alle PMI.
Le PMI incontrano ostacoli quando partecipano agli appalti pubblici, che rappresentano il
16% del PIL dell’UE, spesso solo perché esse non ne sono al corrente e/o sono scoraggiate
dalle procedure e perché le autorità pubbliche possono trovare più comodo assegnare taluni
appalti a grandi imprese di comprovata esperienza piuttosto che a giovani società innovative.
Nel 2005, comunque, il 42% degli appalti pubblici in valore, al di sopra delle soglie UE, è
stato assegnato a PMI13. Sono tuttavia necessari ulteriori intensi sforzi per ridurre gli ostacoli
che ancora si ergono davanti alle PMI che intendono accedere agli appalti, per esempio
alleggerendo i requisiti imposti dalle autorità contraenti nelle procedure di aggiudicazione.
Gli aiuti di Stato possono aiutare le PMI durante tutta la loro esistenza. Per ora le PMI
beneficiano solo marginalmente degli aiuti di Stato disponibili perché spesso le offerte di
possibilità di sostegno non sono prese in considerazione. Ciò avviene per molteplici ragioni:
innanzitutto, le autorità pubbliche non sempre mettono in atto tutti i meccanismi degli aiuti a
favore delle PMI permessi dalla regolamentazione comunitaria; in secondo luogo, le
procedure sono spesso troppo lunghe e complicate per le PMI; e in terzo luogo, le PMI spesso
non sono informate sui regimi che potrebbero essere loro utili.
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• presenterà un Codice di buone pratiche volontario, destinato alle autorità contraenti, al
fine di provocare un ulteriore cambiamento nella cultura degli acquisti. Esso orienterà sui
modi di ridurre la burocrazia, migliorare trasparenza e informazioni e garantire alle PMI
condizioni di parità
• sta agevolando l’accesso all’informazione sulle offerte di appalto completando i siti web
dell’UE, attualmente ad esse dedicati, con varie iniziative: pubblicazione facoltativa di
avvisi d’appalto per forniture di importo inferiore alla soglia; uno strumento on-line per
trovare partner; maggior trasparenza nei requisiti degli appalti pubblici
• pubblicherà un Vademecum sugli aiuti di Stato alle PMI per far conoscere opzioni d’aiuto
disponibili in un determinato momento
gli Stati membri dovranno cercare di:
• istituire portali elettronici per ampliare l’accesso all’informazione sugli appalti pubblici
disponibili di importo inferiore alle soglie UE
13
IT
http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/docs/SME_public_procurement_Summary.pdf
10
IT
• incoraggiare le loro autorità contraenti a suddividere, ove possibile, i contratti in lotti e
rendere più visibili le possibilità di subappalto
• rammentare alle loro autorità contraenti l’obbligo che esse hanno di evitare qualifiche e
requisiti finanziari sproporzionati
• incoraggiare il dialogo costruttivo e la comprensione reciproca tra PMI e grandi acquirenti
attraverso l’informazione, la formazione, il controllo e lo scambio di pratiche esemplari
• ricentrare la politica degli aiuti di Stato per andare incontro alle esigenze delle PMI,
compresa la formulazione di interventi più mirati.
VI
L’UE e gli Stati membri dovranno agevolare l’accesso delle PMI al credito, in
particolare ai capitali di rischio, al microcredito e al finanziamento mezzanino e
sviluppare un contesto giuridico ed economico che favorisca la puntualità dei
pagamenti nelle transazioni commerciali.
Ottenere un tipo di finanziamento adeguato può essere un grosso problema per imprenditori e
PMI: dopo gli oneri amministrativi, è la seconda preoccupazione della lista. E ciò malgrado
gli aiuti pubblici della UE come il Programma quadro per la competitività e l’innovazione
(CIP), dotato di 1 miliardo di euro per sostenere l’accesso delle PMI al credito, in gran parte
veicolato tramite il gruppo della BEI. Entro il 2013, la politica di coesione dedicherà 27
miliardi di euro circa al sostegno esplicito delle PMI. 10 miliardi di euro circa saranno elargiti
attraverso strumenti d’ingegneria finanziaria, tra cui JEREMIE e 3,1 miliardi di euro lo
saranno attraverso capitali di rischio. Le PMI possono anche ricorrere al Fondo europeo
agricolo per lo sviluppo rurale, perché tra l’altro promuove lo spirito imprenditoriale e
incoraggia la diversificazione economica delle zone rurali.
L’avversione di rischio fa sì che spesso investitori e banche evitino di finanziare aziende
appena o da poco fondate. Possibili carenze di mercato del sistema creditizio verso le PMI
vanno identificate e corrette per dare ulteriore impulso ai mercati europei dei capitali di
rischio, migliorare l’accesso delle PMI al microcredito e al finanziamento mezzanino e
sviluppare nuovi prodotti e nuovi servizi. Inoltre, molti imprenditori vanno orientati e istruiti
sui vantaggi e gli svantaggi delle varie forme creditizie e sui modi per presentare i progetti
d’investimento a potenziali finanziatori.
Infine, le PMI hanno spesso una dotazione insufficiente di capitale proprio, debolezza
accentuata dalla cultura, tutta europea, dei pagamenti tardivi. Di fatto, a seconda dei paesi, le
PMI devono attendere in media tra 20 e 100 giorni per farsi pagare le loro fatture.
Un’insolvenza su quattro è dovuta a pagamenti in ritardo. Ciò provoca la perdita ogni anno di
450 000 posti di lavoro e di 25 miliardi di euro.
La Commissione condivide la valutazione del Gruppo Banca europea per gli investimenti (che
associa la BEI e il FEI), secondo la quale va ulteriormente migliorato l’accesso delle PMI al
credito, e vede quindi con favore i suoi sforzi per aggiornare i propri prodotti, semplificarne
l’uso e ampliarne il campo d’applicazione a partire dal 2008. La Commissione ha accolto con
soddisfazione l’istituzione da parte del Gruppo BEI di un nuovo “Microfondo” dotato di un
capitale iniziale di 40 milioni di euro (di cui 16 milioni erogato dalla BEI) per sostenere
istituzioni non bancarie di microfinanziamento nel quadro della nuova iniziativa sul
microcredito della Commissione. La Commissione plaude inoltre all’iniziativa della BEI di
istituire un meccanismo di finanziamento mezzanino destinato alle PMI più piccole, nonché
strumenti finanziari specifici a rischio ripartito con le banche commerciali, particolarmente
adatti alle esigenze di PMI innovative a crescita rapida e di aziende di medie dimensioni e in
grado di correggere note disfunzioni del mercato.
IT
11
IT
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• valuterà l’opzione di introdurre un regime di collocamento privato che faciliti gli
investimenti transfrontalieri al fine di rafforzare i mercati europei dei capitali di rischio
• assiste già ora gli Stati membri nell’elaborazione di programmi di alta qualità destinati a
sviluppare la propensione a investire
gli Stati membri dovranno cercare di:
• elaborare programmi creditizi che suppliscano alla mancanza di finanziamenti tra 100 000
e 1 milione di euro, soprattutto con strumenti che combinino indebitamento e capitale
proprio, nel rispetto delle norme sugli aiuti di Stato
• eliminare gli ostacoli normativi e fiscali che impediscono ai capitali di rischio operanti nel
mercato unico di investire alle stesse condizioni dei fondi nazionali
• far sì che l’imposizione fiscale sugli utili societari incoraggi gli investimenti
• far pieno uso dei finanziamenti disponibili nei programmi per la politica di coesione e del
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, a favore delle PMI.
VII
L’UE e gli Stati membri devono aiutare le PMI a beneficiare delle opportunità
offerte dal mercato unico, soprattutto migliorando la governance e
l’informazione sulle politiche del mercato unico, permettendo che gli interessi
delle PMI siano meglio rappresentati in sede di elaborazione delle norme e
facilitando l’accesso delle PMI ai brevetti e ai modelli depositati.
Il mercato unico è stato concepito per consentire alle imprese di accedere a un ampio mercato
comune di oltre 500 milioni di consumatori, funzionante con regole comuni. La
semplificazione, che ha fatto sostituire 27 serie di norme nazionali diverse con una serie di
norme per il mercato interno dell’UE, è particolarmente vantaggiosa per le PMI. Un mercato
unico effettivamente funzionante è un ambito competitivo in grado di dare alle PMI la
capacità di trarre vantaggio dalla globalizzazione e di aprire nuove opportunità alla
conoscenza e all’innovazione. Oggi, tuttavia, le PMI non possono approfittare di tutte le
possibilità fornite dal mercato unico, soprattutto perché mancano informazioni sulle
opportunità commerciali e sulle regole vigenti in altri Stati membri, e perché le competenze
linguistiche sono insufficienti. I costi e i rischi legati all’osservanza di numerosi sistemi
legislativi nazionali impediscono spesso alle aziende di ampliare le loro attività all’estero.
Anche le PMI possono beneficiare di aiuti pubblici sotto forma di consulenze, o di reti di
collegamento, e di assistenza per difendersi contro le pratiche commerciali sleali. In
particolare, la rete Enterprise Europe Network14 recentemente lanciata dalla Commissione
può, tra l’altro, assistere le PMI con informazioni e consulenze riguardo alle opportunità
offerte dal mercato unico.
Inoltre, le PMI devono poter partecipare all’elaborazione delle norme e potervi accedere in
misura adeguata, il che comprende anche la certificazione.
14
IT
http://www.enterprise-europe-network.ec.europa.eu/
12
IT
Infine, per sottolineare l’importanza dei diritti di proprietà intellettuale (DPI) delle PMI, la
Commissione sta mettendo a punto un sistema europeo dei brevetti efficiente, redditizio, di
alta qualità e giuridicamente sicuro, comprendente il brevetto comunitario e una giurisdizione
dei brevetti su scala europea.
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• si adoprerà affinché le PMI beneficino delle attuali politiche di apertura del mercato
raccogliendo informazioni sul funzionamento del mercato unico, ampliando l’uso dei
controlli sui mercati e sui settori in modo da identificare le disfunzioni del mercato e da
intervenire là dove i vantaggi economici sono maggiori
• presenterà nel 2008 un piano d’azione teso a promuovere l’uso dell’autenticazione e della
firma elettroniche interoperabili e lancerà nel 2° trimestre del 2009 iniziative dirette a tutte
gli interessati per aiutare le PMI a partecipare alle catene globali di fornitura
• aumenterà il finanziamento dell’UE (a 1 milione di euro nel 2008 e a 2,1 milioni di euro
dal 2009) che promuove la partecipazione e la difesa degli interessi delle PMI nella
normalizzazione e migliora l’informazione delle PMI sulle norme europee e il loro uso
• agevolerà l’accesso al sistema del marchio comunitario, riducendo decisamente le tasse
sul marchio comunitario nel quadro di una soluzione globale delle prospettive finanziarie
dell’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (UAMI)
• si adoprerà per eliminare la frammentazione delle norme a tutela dei consumatori e
agevolare il commercio transfrontaliero delle PMI, anche riducendo al minimo gli oneri
amministrativi.
gli organismi di normazione europei dovranno cercare di:
• riconsiderare, collaborando strettamente con gli Stati membri e la Commissione, il loro
modello economico per ridurre i costi di accesso alle norme, cominciando da quelle
elaborate a sostegno della legislazione e delle politiche dell’UE
• istituire uno o più helpdesk per le PMI, coordinati con i rappresentanti delle loro
associazioni
• pubblicare sistematicamente sommari di norme europee ed elenchi di riferimenti
normativi, ad accesso illimitato e in più lingue.
gli Stati membri dovranno cercare di:
• garantire la corretta applicazione del principio di riconoscimento reciproco
• potenziare il sistema di risoluzione di problemi SOLVIT15 per dirimere senza formalità,
velocemente e pragmaticamente problemi posti dall’esercizio dei diritti nel mercato unico
• incoraggiare organismi di normazione nazionali a riconsiderare il loro modello economico
per ridurre i costi di accesso alle norme
• vigilare sull’equilibrio delle nomine nei comitati di normalizzazione
• invitare organismi nazionali e organismi europei di normalizzazione a organizzare
campagne di promozione e d’informazione per incoraggiare le PMI a fare un uso migliore
15
IT
http://ec.europa.eu/solvit/site/index_en.htm
13
IT
delle norme e a commentare il loro contenuto
• fornire alle PMI servizi di consulenza, comprendenti forme di sostegno per difendersi
dalle pratiche commerciali sleali.
VIII
L’UE e gli Stati membri devono promuovere l’aggiornamento delle competenze
nelle PMI e ogni forma di innovazione.
Essi devono incoraggiare le PMI a investire nella ricerca, a partecipare ai
programmi di aiuto alla R&S, alla ricerca transnazionale, ai raggruppamenti di
imprese e alla gestione attiva della proprietà intellettuale.
Oltre il del 60% delle aziende che hanno risposto alla consultazione ritiene che la scuola non
fornisca le competenze richieste dagli imprenditori e dal personale di cui hanno bisogno. Ciò
evidenzia la necessità sociale di fornire ai giovani competenze essenziali, come leggere,
scrivere nonché altre in scienze naturali, gestione, materie tecniche, informatiche e
linguistiche e di permettere loro di essere creativi. Le PMI soffrono soprattutto della
mancanza di manodopera specializzata nel campo delle nuove tecnologie. È in questo
contesto che va attuato il quadro di riferimento europeo sulle competenze chiave per
l’apprendimento permanente16, che mira a offrire le competenze di base necessarie a tutti i
giovani.
Tra il 2007 e il 2013, la politica europea di coesione sosterrà iniziative tese a promuovere
l’adattabilità di lavoratori, imprenditori e imprese con 13,5 miliardi di euro circa. Una parte
notevole di tale importo è direttamente dedicata alle PMI. Si stima inoltre che il contributo per
avviare attività autonome e imprese ammonti a 2,8 miliardi di euro. Infine, la Commissione
sta compilando un elenco di competenze che in futuro saranno necessarie nella UE.
Legato alla scarsa diffusione di competenze, c’è il problema delle potenzialità di ricerca e
innovazione che non vengono sfruttate. Nell’UE, solo 3 PMI su 10 hanno dichiarato nel 2007
di avere nuovi prodotti o di avere un reddito da nuovi prodotti. È perciò importante integrare
meglio le PMI nella comunità della ricerca e intensificare i legami tra università e PMI.
È inoltre necessario incoraggiare la gestione attiva della proprietà intellettuale da parte delle
PMI, permettendo, ad esempio, la fatturazione on-line (e-invoicing) e l’amministrazione online (e-government).
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• amplierà un programma teso a promuovere la mobilità degli apprendisti in seno al
programma Leonardo Da Vinci per il 2010
• nel 2008, aiuterà gli interessati a sviluppare un portale on-line sulle competenze e le
professioni nelle TIC che permetta alle aziende di autovalutare le loro necessità in materia
e di migliorare la professionalità e le qualifiche del proprio personale; essa pubblicherà nel
2008 una guida on-line del commercio elettronico, che aiuterà le PMI a effettuare
un’autodiagnosi le loro necessità in questo campo
• semplificando, migliorando l’informazione e aumentando i tassi di finanziamento,
16
IT
Raccomandazione della Commissione relativa alle competenze fondamentali per l’istruzione e la
formazione permanenti, 18.12.2006.
14
IT
continuerà a sforzarsi di ottimizzare la partecipazione delle PMI al 7° Programma quadro
di RST (7° PQ).
• incoraggerà la crescita delle PMI, facendo sì che una PMI che partecipi a un progetto del
7° PQ possa beneficiare del trattamento di PMI per l’intera durata del progetto, anche se,
in quel periodo, supera i massimali per le PMI
• semplificando le norme che regolano gli aiuti di Stato per gli Stati membri, sosterrà,
soprattutto con il regolamento generale di esenzione per categoria, la ricerca, lo sviluppo e
l’innovazione
• accelererà l’emergere di imprese ad alto tasso di crescita sviluppando le capacità di ricerca
e di innovazione delle PMI, grazie soprattutto a un maggior coordinamento dei programmi
e delle iniziative nazionali
• consultandosi con gli Stati membri, elaborerà strategie di raggruppamento (cluster) che
includeranno iniziative tese alla cooperazione transnazionale di cluster, ad agevolare
l’accesso dei cluster ai nuovi mercati e all’adozione di misure per ampliare la
partecipazione delle PMI ai cluster innovativi
• cercherà di sostenere la partecipazione delle PMI al trasferimento di conoscenze, anche
lanciando un progetto pilota per aiutare a finanziare la commercializzazione della
proprietà intellettuale
• incoraggerà la partecipazione attiva delle PMI alle attività svolte dall’Istituto europeo di
innovazione e tecnologia (IET), per permettere loro di approfittare dei trasferimenti di
conoscenza che lo IET stimola.
gli Stati membri dovranno cercare di:
• incoraggiare gli sforzi delle PMI tesi a internazionalizzarsi e divenire imprese ad alto tasso
di crescita, anche attraverso la partecipazione a cluster innovativi
• stimolare la crescita delle competenze delle PMI in campi come la ricerca e l’innovazione,
semplificando, ad esempio, l’accesso a infrastrutture pubbliche di ricerca, usando servizi
di R&S, assumendo personale specializzato e con la formazione, come permette il nuovo
quadro comunitario per gli aiuti di Stato alla ricerca, allo sviluppo e all’innovazione.
• aprire i programmi di ricerca nazionali, se procura vantaggi reciproci alle PMI di altri Stati
membri e far accedere le PMI ad attività transnazionali di ricerca, per esempio mediante
una programmazione congiunta
• nel momento i cui attuano la politica di coesione, permettere alle PMI un agevole accesso
ai finanziamenti relativi allo spirito imprenditoriale, all’innovazione e alla conoscenza
• aiutare lo sviluppo di un’identità elettronica delle imprese, per permettere l’e-invoicing e
l’e-government
• incoraggiare le aziende, soprattutto le PMI e altre parti interessate, come gli enti
appaltanti, a partecipare ad azioni miranti a una rapida attuazione dell’iniziativa sui
mercati-guida.
IT
15
IT
IX
L’UE e gli Stati membri devono permettere alle PMI di trasformare le sfide
ambientali in opportunità
Essi devono fornire maggiori informazioni, esperienza e incentivi finanziari per
sfruttare a fondo le opportunità dei nuovi mercati “verdi” e incrementare
l’efficienza energetica, anche attuando sistemi di gestione ambientale nelle PMI.
I mutamenti climatici, la penuria di energia e lo sviluppo sostenibile sono problemi centrali
per le PMI, che devono adottare modelli di produzione ed economici più sostenibili. La
domanda di prodotti e servizi rispettosi dell’ambiente apre anche la strada a nuove
opportunità.
Solo il 29% delle PMI ha introdotto misure per risparmiare energia o materie prime (rispetto
al 46% delle grandi imprese). Solo il 4% delle PMI della UE si è dotata di un sistema
completo per l’efficienza energetica rispetto al 19% delle grandi imprese. Le PMI sono
particolarmente vulnerabili di fronte all’attuale aumento dei prezzi dell’energia e delle materie
prime e alle previsioni sui mutamenti climatici e devono aumentare la loro efficienza e la loro
capacità di adeguarsi a queste sfide, per trasformarle in opportunità.
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• cerca di agevolare l’accesso delle PMI al Sistema di ecogestione e di audit (Ecomanagement and audit system - EMAS) grazie a procedure ambientali più leggere, a
riduzioni fiscali e alla possibilità di una registrazione di gruppo (cluster)
• finanzierà una rete di esperti di questioni ambientali e di efficienza energetica in seno
all’Enterprise Europe Network, che offre consulenza per operazioni eco-efficienti,
potenzialità di mercato e opportunità di finanziamento per far funzionare in modo più
efficiente soprattutto le PMI
• svilupperà nuove forme di contributo all’avvio di imprese innovative e di PMI nel campo
dell’eco-innovazione, per facilitare l’accesso al mercato, il trasferimento tecnologico,
l’uso delle norme e l’accesso al credito, in linea con le attuali norme sugli aiuti di Stato
gli Stati membri dovranno cercare di:
• incentivare imprese e prodotti eco-efficienti (p. es. con incentivi fiscali, dando la priorità a
sovvenzioni per finanziare imprese sostenibili), in linea con la Disciplina comunitaria
degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente e ricorrere all’approccio semplificato
all’aiuto ambientale per le PMI, sviluppato in seno al GBER
• usare completamente il bilancio di 2,5 miliardi circa assegnato ai programmi della politica
di coesione a sostegno di prodotti e processi ecologici nelle PMI.
X
L’UE e gli Stati membri devono incoraggiare e sostenere le PMI perché
beneficino della crescita dei mercati all’esterno della UE, in particolare
attraverso aiuti mirati al mercato e attività di formazione imprenditoriale.
Solo l’8% delle PMI europee (microimprese: 7%) dichiara un fatturato all’esportazione: dato
largamente inferiore a quello delle grandi imprese (28%). Inoltre, solo il 12% degli input di
una PMI media è acquistato all’estero.
IT
16
IT
Mercati a crescita rapida celano un potenziale non sfruttato per molte PMI europee. In
particolare, i recenti allargamenti dell’UE hanno dato vita a nuove importanti opportunità per
le aziende degli Stati membri sia “vecchi” che “nuovi”. Ciò dimostra l’importanza di sfruttare
a fondo il potenziale delle opportunità di mercato nei paesi candidati e in quelli coinvolti nella
politica europea di vicinato.
Le barriere commerciali ostacolano più le PMI che le aziende di grandi dimensioni, a causa
della limitatezza delle loro risorse e della minor capacità di assorbire rischi, specie se operano
su mercati altamente competitivi. Per potere accedere a questi mercati, le PMI hanno perciò
bisogno di assistenza per ottenere informazioni su potenziali partner e sull’apertura di tali
mercati. È anche necessario aiutarle a superare ostacoli culturali agli scambi economici e
differenze in campo normativo e giuridico.
Perché le PMI possano beneficiare delle opportunità offerte dalla globalizzazione, occorre
assolutamente migliorare l’accesso ai mercati degli appalti e all’esercizio dei diritti di
proprietà intellettuale, garantire una concorrenza leale e agevolare l’accesso al mercato.
Per tradurre questo principio in pratica:
la Commissione:
• ha istituito, nei principali mercati d’esportazione, gruppi specializzati nell’accesso al
mercato composti da consulenti commerciali degli Stati membri e da organizzazioni di
imprese dell’UE; essi cercheranno di migliorare l’informazione delle PMI sulle barriere
commerciali esistenti nei mercati all’esterno della UE
• agirà a favore dell’apertura dei mercati dei paesi terzi, soprattutto nelle economie
sviluppate e in avanzata fase di sviluppo, attraverso negoziati del WTO e accordi bilaterali
• in particolare si adoprerà per l’apertura dei mercati degli appalti pubblici nei paesi non
UE, il che dovrebbe generare vantaggi reciproci, con negoziati bilaterali e multilaterali
(Accordo del WTO sugli appalti pubblici ) soprattutto con i paesi in rapida crescita
• promuoverà un’agevolazione degli scambi sia nell’ambito del WTO che in negoziati
bilaterali
• cercherà di facilitare l’accesso delle PMI europee ai mercati dei paesi candidati e di quelli
coinvolti nella politica europea di vicinato, attraverso Enterprise Europe Network, la
promozione in tali paesi del principio “Pensare anzitutto in piccolo”, e gli scambi di
pratiche esemplari basate sulla Carta europea delle piccole imprese e lo SBA
• istituirà Centri Europei d’Impresa nel 2009 nei mercati selezionati, cominciando dalle
economie a crescita rapida dell’India e della Cina
• lancerà il progetto “Gateway to China” (Entrare in Cina) incentrato su un programma di
formazione quadri in Cina per permettere alle PMI europee entro il 2010 di essere più
competitive nel mercato cinese.
gli Stati membri dovranno cercare di:
• far sì che le grandi imprese incoraggino le PMI ad affermarsi sui mercati internazionali.
IT
17
IT
5.
ATTUAZIONE DELL’SBA E DELLA GOVERNANCE
Fin da quando la Commissione la lanciò (ottobre 2007), l’idea di un “Small Business Act” per
l’Europa ha alimentato molte aspettative. Ampiamente sostenuta dai governi, dal Parlamento
europeo e dall’insieme delle PMI, è importante che sia accuratamente attuata. Ciò richiede
tutto l’impegno politico della Commissione e degli Stati membri. Come base di un rinnovato
impegno verso le PMI, la Commissione invita perciò il Consiglio europeo ad accogliere con
favore e a sostenere lo “Small Business Act” per l’Europa, ad approvarne i 10 principi e a
impegnarsi ad attuare le azioni proposte. La Commissione invita inoltre il Consiglio e il
Parlamento ad approvare rapidamente le relative proposte legislative.
Per permetterne un’efficiente attuazione e un aggiornamento regolare dei suoi risultati, lo
SBA sarà completamente inserito nella Strategia per la crescita e l’occupazione. Gli Stati
membri sono perciò invitati ad approfittare dell’aggiornamento del ciclo di Lisbona fissato
per la fine del 2008 per tener conto dell’SBA nei programmi nazionali di riforma e nelle
relazioni annuali d’attuazione. Gli Stati membri possono ispirarsi all’allegata rassegna di
pratiche esemplari nell’UE; la Commissione continuerà a fornire una piattaforma per lo
scambio delle pratiche migliori.
La Commissione valuterà i progressi realizzati nell’attuare l’SBA e, dal 2008, riferirà in
merito regolarmente nel quadro della Strategia per la crescita e l’occupazione. Ciò permetterà
al Consiglio europeo di esaminare i progressi nel campo della politica a favore delle PMI sia a
livello Comunitario che di Stati membri e di trarne le dovute conclusioni.
IT
18
IT
Allegato: Scambio di pratiche esemplari nella politica delle PMI
Lo scambio delle pratiche esemplari nella politica a favore delle PMI è divenuto un ottimo
strumento per attuare la Strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione. Dal 2000, la
Commissione raccogli esempi di pratiche esemplari in vari campi. Quelli raccolti nell’ambito
della Carta europea delle piccole imprese sono disponibili nel catalogo on-line della Carta
al seguente indirizzo:
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/gp.
I Premi all’impresa europea riconoscono l’eccellenza nella promozione dello spirito
d’impresa a livello regionale e ricompensano iniziative eccezionali. Una raccolta di pratiche
esemplari nella promozione delle imprese si trova al seguente indirizzo:
http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/smes/awards/download/compendium_2007_en
_lowres.pdf.
Il presente allegato fornisce alcuni esempi di pratiche esemplari degli Stati membri, che
possono essere utili come punto di riferimento per attuare l’SBA.
Principio 1:
Principio 2:
Principio 3:
IT
Dar vita a un contesto in cui imprenditori e imprese familiari possano
prosperare e che sia gratificante per lo spirito imprenditoriale
Rete Impuls (Land Sachsen-Anhalt), Germania
Sito Web: www.impuls-netzwerk.de
Strategia per l’impresa e lo spirito d’impresa dei giovani, Galles, Regno Unito
Sito Web: http://www.projectdynamo.co.uk; www.becauseyoucan.com.
Cap’Ten, Sii il capitano del tuo progetto , Belgio
Sito Web: www.ichec-pme.be
Emax – Il campo-scuola per i giovani imprenditori, Svezia
Sito Web: www.emaxevent.com, www.startcentrum.se
Kinder Business Week, Austria
Sito Web: www.kinderbusinessweek.at
Giornate dello spirito d’impresa: Emprendemos Juntos – Siamo tutti
imprenditori, Spagna
Sito Web: www.emprendemosjuntos.es
Sviluppare la cultura imprenditoriale tra le donne, Romania
Sito Web: www.animmc.ro
Far sì che imprenditori onesti, che abbiano sperimentato l’insolvenza,
ottengano rapidamente una seconda possibilità
Programma di sviluppo per un avvicendamento controllato tra generazioni alla
guida delle PMI, Finlandia
Sito Web: www.te-keskus.fi, www.yrityssuomi.fi
Un avvio più rapido dopo l’insolvenza, Danimarca
Sito Web: www.naec.dk
Aiuto ai lavoratori autonomi e ai proprietari di aziende in difficoltà, Belgio
Sito Web: www.beci.be
Formulare regole conformi al principio “Pensare anzitutto in piccolo”
Sito Web di consultazione pubblica “Teeme koos”, Estonia
Sito Web: www.osale.ee; www.riigikantselei.ee; www.valitsus.ee
servizi di supporto per PMI a livello locale sebbene attraverso sportelli unici,
Slovenia
Sito Web: www.japti.si
Elenco di controllo sulla regolamentazione, Regno Unito
19
IT
Principio 4:
Principio 5:
Principio 6:
Principio 7:
IT
Sito Web: www.businesslink.gov.uk
Comitato Y4, Finlandia
Sito Web: www.y4.fi
Rendere le pubbliche amministrazioni permeabili alle esigenze delle PMI
Il programma di e-government della previdenza sociale belga per PMI, Belgio
Sito Web: www.ksz-bcss.fgov.be
Punti di registrazione unici per imprenditori, Repubblica ceca
Sito Web: www.mpo.cz
Sportello unico per imprenditori, Germania
Sito Web: www.one-stop-shop-trier.de
Centro gestione microimprese nel campo dell’informazione economica e
finanziaria, Francia
Sito Web: www.artifrance.eu
Portale Web pubblico d’informazione per le PMI, Francia
Sito Web: pme.service-public.fr
CORE - Ambiente on-line di registrazione delle società, Irlanda
Sito Web: www.cro.ie
Progetto “Kick-start”, Malta
Sito Web: www.mcmpgov.mt
Sportello on-line per aziende, Paesi Bassi
Sito Web: www.bedrijvenloket.nl
KSU - Rete nazionale servizi per PMI, Polonia
Sito Web: www.euroinfo.org.pl, www.ksu.parp.gov.pl
Imprese on-line, Portogallo
Sito Web: www.portaldaempresa.pt
Sportelli unici per PMI (VEM), Slovenia
Sito Web: www.japti.si
Portale dell’amministrazione pubblica centrale, Slovacchia
Sito Web: www.telecom.gov.sk
Servizio “stipendi-on-line” per piccoli datori di lavoro, Finlandia
Sito Web: www.palkka.fi
Adeguare l’intervento politico pubblico alle esigenze delle PMI: facilitare la
partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e usare meglio le possibilità
degli aiuti di Stato per le PMI
Portale per gli appalti pubblici on-line, Lussemburgo
Sito Web: http://www.marches.public.lu, http://www.mtp.public.lu
Agevolare l’accesso delle PMI al credito e sviluppare un contesto giuridico ed
economico che favorisca la puntualità dei pagamenti nelle transazioni
commerciali
Programma su capitale d’avvio e capitale di rischio, Irlanda
Sito Web: www.enterprise-ireland.com
Credito alle PMI con rimborso dell’interesse, Cipro
Sito Web: www.bankofcyprus.com
Fondo pubblico dei capitali di rischio, Lettonia
Sito Web: www.lga.lv
Programma di microcredito per imprenditrici e proprietarie di imprese, Spagna
Sito Web: www.ipyme.org
Aiutare le PMI a beneficiare delle opportunità offerte dal mercato unico
Portale per imprese ed esportazione, Repubblica ceca
20
IT
Principio 8:
Principio 9:
Principio 10:
IT
Sito Web: Businessinfo.cz
Rete INTER-NED Paesi Bassi/Nord-Rhein-Westphalen sulla competenza,
Germania
Sito Web: www.inter-ned.info
Sensibilizzazione pubblica alla normazione, Lituania
Sito Web: www.lsd.lt
CETMOS –— The Central European Trade Mark Observation Service,
Austria
Sito Web: www.cetmos.eu
Promuovere l’aggiornamento delle competenze nelle PMI e ogni forma di
innovazione
Strategia nazionale per il commercio elettronico, Irlanda
Sito Web: www.entemp.ie
Gestione dell’innovazione, Ungheria
Sito Web: www.chic.hu
Fondo nazionale per l’innovazione, Bulgaria
Sito Web: www.sme.government.bg
Iniziativa ellenica per i cluster tecnologici, Grecia
Sito Web: www.htci.gr
Permettere alle PMI di trasformare le sfide ambientali in opportunità
Un nuovo processo di rifinitura delle superfici nell’industria ceramica, ad
impatto ambientale ridotto, Italia
Sito Web: http://www.fondovalle.it
Riforma fiscale ecologica, Estonia
Sito Web: www.fin.ee
EDM - Electronic Data Management nell’ambiente e nella gestione dei rifiuti,
Austria
Sito Web: www.lebensministerium.at
Incoraggiare e sostenere le PMI perché beneficino della crescita dei mercati
Fiera Internet, Polonia
Sito Web: www.euroinfo.org.pl
Pipe – Piano di iniziazione alla promozione all’estero, Spagna
Sito Web: www.portalpipe.com
Sprint - Insieme per competere sui mercati mondiali, Italia
Sito Web: www.sprint-er.it
21
IT
Ministero dello Sviluppo Economico
Dipartimento per l’impresa e l’internazionalizzazione
Direzione Generale per le piccole e medie imprese e gli enti cooperativi
LE INIZIATIVE A SOSTEGNO DELLE PMI
IN ITALIA E NELL’EUROPA A 27
Rapporto 2010
Il Rapporto 2010 del Ministero dello Sviluppo Economico è stato realizzato da un gruppo di lavoro
interno alla Direzione Generale PMI e Enti Cooperativi – Divisione VIII PMI e Artigianato – e
composto da: Giuseppe Capuano (Dirigente – Coordinatore del Rapporto), Ettore Nassisi, Valter
Canavese, Giulia Pugliares, Marielda Caiazzo, Paolo Carnazza e Piergiorgio Saracino.
Si ringraziano per il contributo fornito nella raccolta delle informazioni e nell’elaborazione dei dati
Giovanni Marini (Presidenza del Consiglio dei Ministri), Sara Bergonzi e Stefania Michetti.
INDICE
Premessa ................................................................................................................2
Capitolo 1: Presente e futuro dello Small Business Act (SBA) ...................4
1.1 Introduzione allo Small Business Act ...........................................................4
1.2. Lo Small Business Act e le MPMI nell'Unione europea..............................5
1.3 La Direttiva di attuazione dello SBA: una “nuova politica produttiva” ....10
1.4 Il futuro dello SBA.......................................................................................12
1.5 Lo SBA e Europa 2020.................................................................................14
Capitolo 2: Attuazione dello Small Business Act in Europa .....................19
2.1 I profili dei Paesi del Gruppo I.....................................................................19
2.2 I profili dei Paesi del Gruppo II ...................................................................21
2.3 I profili dei Paesi del Gruppo III ..................................................................23
Capitolo 3: Lo Small Business Act in Italia...................................................26
3.1 Le PMI in Italia ...........................................................................................26
3.2 Il profilo SBA italiano..................................................................................29
Riquadro 1: La metodologia SBA – Alcuni rilievi critici .......................35
Capitolo 4: Stato di attuazione delle misure per accrescere la
competitività delle PMI italiane .....................................................................37
4.1 Principali misure adottate (2008-2010) ......................................................37
Riquadro 2: Proposta di Disegno di Legge Annuale sulle PMI ...........38
4.2 Attuazione dei 10 principi dello SBA..........................................................41
ALLEGATI STATISTICI ....................................................................................63
ALLEGATO 1: INDICATORI SINTETICI PRINCIPI SBA ................64
ALLEGATO 2: INDICATORI SBA ITALIA E MEDIA UE27 .............66
Premessa
La finalità che si è posta la Direzione Generale PMI e Enti Cooperativi – DIV. VIII
PMI e Artigianato - nel realizzare il Rapporto 2010, è stata quella di svolgere, come prevede
l'art. 6 della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in attuazione dello SBA, una
analisi comparata delle iniziative che l'Italia ed i singoli Paesi europei hanno intrapreso a
favore delle PMI sia in relazione all’attuazione degli obiettivi fissati dallo Small Business Act
che in risposta alla crisi economica.
Il monitoraggio è effettuato ogni anno (il primo Rapporto risale al 2009), seguendo
un approccio dinamico, al fine di analizzare costantemente le azioni intraprese per favorire
l'attività economica delle micro, piccole e medie imprese (MPMI) italiane ed europee.
Al riguardo è stato adottato un metodo di lavoro che potremmo definire
“Paese/tipologia di intervento” che ha portato ad una organizzazione delle informazioni in un
cluster che incrocia le caratteristiche dei singoli Paesi in base alle peculiarità
produttivo/dimensionali delle imprese con le tipologie di intervento a favore delle PMI in
attuazione dello SBA.
A tal proposito si sono raggruppati i 27 Paesi dell’Ue in tre Gruppi:
Gruppo I: Paesi a tradizione di medio/grandi imprese o Paesi europei NordOccidentali, tra i quali citiamo l’Austria, la Gran Bretagna, l’Irlanda, la Germania, il
Benelux e la Danimarca, dove la quota di grandi imprese sul totale supera la media europea.
Gruppo II: Paesi a tradizione di micro-piccola impresa e di diffusione di impresa sul
territorio o Paesi europei mediterranei e scandinavi, quali la Francia, l’Italia, la Spagna, il
Portogallo, la Grecia, Cipro, la Svezia e la Finlandia.
2
Gruppo III: Paesi dell’ex Europa dell’Est o di nuova adesione che hanno una
tradizione di pianificazione centralizzata. Questo Gruppo presenta due sottogruppi: il primo a
vocazione di piccola-media impresa (ad esempio Polonia, Ungheria e Slovacchia); il secondo a
vocazione di medio-grande impresa (ad esempio la Romania).
Nel costruire la mappatura degli interventi sono state utilizzate fonti informative
prodotte dalle Istituzioni comunitarie (Commissione Ue, Parlamento europeo e Comitato
Economico e Sociale), in particolare i “SBA Fact Sheets” della Commissione europea, dalle
Associazioni di categoria a livello europeo e dalle Camere di Commercio (Eurochambres) e
consultate fonti a carattere nazionale che hanno integrato eventuali lacune in materia.
Si ringrazia la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per lo Sviluppo
delle Economie Territoriali – per il contributo fornito nella raccolta delle informazioni e
analisi relative agli interventi predisposti dalle Amministrazioni centrali italiane.
3
Capitolo 1: Presente e futuro dello Small Business Act (SBA)
1.1 Introduzione allo Small Business Act
L’Unione europea e gli Stati membri negli ultimi anni, in tutti i documenti
ufficiali, hanno riconosciuto l’importanza economica e sociale delle micro, piccole e
medie imprese (MPMI) nell’Europa a 27.
Questo percorso, in primis culturale, è iniziato ispirandosi alle “buone
pratiche” scambiate nell’ambito della “Carta europea delle piccole imprese”, firmata
a Santa Maria de Feira (Portogallo) nel 20001, e attuando le conclusioni del Consiglio
europeo della primavera 2006. Inoltre, nei documenti programmatici dei Paesi
membri, secondo quanto indicato dalle decisioni dell’Unione europea a seguito della
“Strategia di Lisbona”, è stato recepito il cambiamento di rotta delle politiche di
sostegno alle imprese, passando da interventi “generalizzati”, ossia orientati alla
generica accumulazione di capitale privato e/o a scarsa specializzazione e selettività,
a politiche orientate verso il sostegno alla ricerca, sviluppo e innovazione ed alla
fornitura di servizi reali alle imprese (obiettivi di tipo orizzontale).
Questo processo è proseguito nel giugno 2008 con la pubblicazione dello
Small Business Act (SBA) da parte della Commissione europea che già, entro il 2011,
dovrebbe conoscere una revisione alla quale l'Italia ha dato un importante contributo
(si rinvia a tal proposito al successivo Paragrafo 1.4)
Il nome simbolico di “Act” dato allo SBA sottolinea la volontà di riconoscere
il ruolo centrale delle PMI nell’economia europea e, per la prima volta, di attivare un
quadro di interventi per le imprese molto articolato, grazie a dieci principi guida per
1 L'Unione europea ha riconosciuto l'importanza delle piccole imprese attraverso l'adozione della “Carta
europea per le piccole imprese” da parte del Consiglio "Affari generali", a Lisbona, approvata in occasione del
Consiglio europeo di Santa Maria de Feira, svoltosi il 19 e 20 giugno del 2000. La Carta raccomanda ai Governi
di indirizzare i rispettivi sforzi strategici su dieci linee di azione che rivestono un'importanza fondamentale per
l'ambiente nel quale operano le piccole imprese.
4
la formulazione e l’attuazione delle politiche sia a livello dell’Unione europea che dei
singoli Stati membri.
Tali principi sono essenziali per valorizzare le iniziative a livello dell’Unione,
per creare condizioni di concorrenza paritarie per le PMI e per migliorare il contesto
giuridico e amministrativo nell’intera Ue.
I dieci principi sono i seguenti:
1. dar vita a un contesto in cui imprenditori e imprese familiari possano
prosperare e che sia gratificante per lo spirito imprenditoriale;
2. far sì che imprenditori onesti, che abbiano sperimentato l’insolvenza,
ottengano rapidamente una seconda possibilità;
3. formulare regole conformi al principio “Pensare anzitutto in piccolo”;
4. rendere le pubbliche amministrazioni permeabili alle esigenze delle PMI;
5. adeguare l’intervento pubblico alle esigenze delle PMI: facilitare la
partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e usare meglio le possibilità
degli aiuti di Stato per le PMI;
6. agevolare l’accesso delle PMI al credito e sviluppare un contesto giuridico ed
economico che favorisca la puntualità dei pagamenti nelle transazioni
commerciali;
7. aiutare le PMI a beneficiare delle opportunità offerte dal mercato unico;
8. promuovere l’aggiornamento delle competenze nelle PMI e ogni forma di
innovazione;
9. permettere alle PMI di trasformare le sfide ambientali in opportunità;
10. incoraggiare e sostenere le PMI perché beneficino della crescita dei mercati.
1.2. Lo Small Business Act e le MPMI nell'Unione europea
Lo SBA rappresenta un riconoscimento del ruolo economico e sociale
svolto dalla micro, piccola e media impresa, fondamentale al fine di valorizzare le
5
imprese europee (secondo i dati EUROSTAT, nel 2008 esse sono circa 20,7 milioni, di
cui circa 5 milioni possono rientrare nella definizione di “imprese a carattere
artigiano”). Il 99,8% delle imprese europee ha meno di 249 addetti ed assorbe il 67,4%
dell’occupazione. Il 91,8% di esse ha meno di 9 addetti, con una elevata potenzialità
di crescita sostenibile nel lungo periodo e di creazione di occupazione.
I dati evidenziano la necessità di modificare l'acronimo PMI in MPMI per
sottolineare l'importanza in Europa della micro impresa.
Ciò porta a definire la struttura produttiva dell'Unione europea come un'area
geopolitica a forte presenza di micro e piccole imprese, considerando che solo lo
0,2% delle imprese europee ha una dimensione superiore ai 249 addetti.
Una situazione generale che non è molto differente da quella degli USA. Non
a caso, sin dal 1953, gli USA si sono dotati dello Small Business Administration che
potrebbe essere considerato il “precursore” dello Small Business Act europeo, cui si
è data attuazione in Italia, come si analizza nel seguito, con la Direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri del maggio scorso2.
In realtà, quando si parla di imprese localizzate negli Stati Uniti d’America,
si pensa immediatamente alle grandi corporate multinazionali legate ai settori
petrolifero, automobilistico, chimico-farmaceutico, informatico, etc..
Si tratta, però, di una visione parziale dell’economia americana. Negli USA,
infatti, la presenza di piccole e medie imprese (circa 14,7 milioni nel 2008 in base ai
dati del Federal Reserve Board), pur essendo inferiore numericamente all’Europa, è
rilevante sia in termini di numerosità di impresa che di occupazione, se si considera
che il 55% dell'occupazione proviene da imprese di piccole dimensioni. Un universo
ovviamente meno conosciuto del primo, ma non meno importante.
Spostando l'analisi dei dati ad un maggiore dettaglio nazionale, non emerge
una importante differenziazione tra Paesi dell'Europa a 27 nella quota di MPMI sul
totale delle imprese. Ciò nonostante, però, ci sono alcune interessanti differenze nelle
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 maggio 2010, Attuazione della comunicazione della
Commissione UE del 25 giugno 2008, recante:“Pensare anzitutto in piccolo” Uno “Small Business Act” per l'Europa,
pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 23 giugno 2010, n. 144.
2
6
singole realtà nazionali. A tal proposito si sono suddivisi i 27 Paesi dell’Unione
europea in tre Gruppi a seconda delle caratteristiche delle dimensioni di impresa.
Il primo Gruppo è costituito dai Paesi con una tradizione di medio-grandi
imprese o i Paesi europei Nord-Occidentali, nel quale rientrano l’Austria, la Gran
Bretagna, l’Irlanda, la Germania, il Benelux e la Danimarca. In questi Paesi la quota
di grandi imprese sul totale supera la media europea. Si sottolinea in particolare la
quota dell’Irlanda, dove le grandi imprese sono pari al 15,9% del totale.
Il secondo Gruppo comprende i Paesi con una tradizione di micro-piccola
impresa e di diffusione di impresa sul territorio o i Paesi europei mediterranei e scandinavi,
quali la Francia, l’Italia, la Spagna, il Portogallo, la Grecia, Cipro, la Svezia e la
Finlandia. Questi ultimi due hanno una rilevante presenza di micro imprese
(rispettivamente 88,2% e 84,6%) che supera la quota, pur rilevante, presente in Italia
e Francia. Altro dato di rilievo è che l’Italia e la Francia hanno una importante
presenza di imprese artigiane che rappresentano, rispettivamente, il 27% e il 23%
delle imprese artigiane europee.
Il terzo Gruppo è rappresentato dai Paesi dell’Europa dell’Est o di nuova
adesione, che hanno una tradizione di pianificazione centralizzata. Questo Gruppo
presenta due sottogruppi: il primo a vocazione di piccola-media impresa, come la
Polonia, l’Ungheria e la Slovacchia; il secondo a vocazione di medio-grande impresa,
come la Romania.
7
Numero di imprese e occupati per impresa, dimensione e settore nelle attività non finanziarie nell'UE27 nel
2008
PMI
Grandi
imprese
Totale
Occupati
per
impresa
20.709.000
44.240
20.753.240
6,4
21.000
240
21.240
36,0
2.348.000
19.000
2.367.000
14,9
31.000
1.000
32.000
51,1
Costruzioni
2.993.000
3.000
2.996.000
4,9
Commercio all'ingrosso e al dettaglio:
riparazione di veicoli a motore,
motociclette e beni personali e domestici
6.524.000
7.000
6.531.000
5,0
Alberghi e ristoranti
1.724.000
1.000
1.725.000
5,5
1.241.000
4.000
1.245.000
9,8
5.827.000
9.000
5.836.000
4,6
Numero di imprese
Totale attività non finanziare
Classificazione NACE (a)
Estrazione di minerali
Manifatturiero
Fornitura di elettricità, gas e acqua
Trasporti, magazzinaggio e
comunicazioni
Attività immobiliari, noleggio e servizi
alle imprese
(a) La classificazione statistica delle attività economiche nelle Comunità europee o codice NACE (dal francese
Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne) è un sistema di classificazione
generale utilizzato per sistematizzare ed uniformare le definizioni delle attività economico/industriali nei
diversi Stati membri dell’Unione europea.
Fonte: Elaborazioni su dati EUROSTAT
Numero di imprese, numero di occupati e occupati per impresa, per dimensione nelle attività non finanziarie
dell'UE27 nel 2008
Micro
Piccole
Medie
Grandi
PMI
Totale
imprese
imprese
imprese
imprese
Numero imprese
% sul totale
Numero occupati
% sul totale
19.058.400
1.424.300
226.300
20.709.000
44.240
20.753.240
91,8
6,9
1,1
99,8
0,2
100,0
39.630.000
27.652.000
22.665.000
89.947.000
43.414.000
133.361.000
27,9
20,7
17,0
67,4
32,6
100,0
4,3
1.006,1
6,4
Occupati per
2,1
19,4
100,3
impresa
Fonte: Elaborazioni su dati ISTAT ed EUROSTAT
Relativamente all’economia italiana, seguendo la citata classificazione, il
Mezzogiorno per le caratteristiche della sua struttura produttiva si colloca nella
8
“fascia bassa” del secondo Gruppo, di cui fa parte l'Italia, ma più vicino alla Grecia e
al Portogallo che non alla Francia e ai Paesi Scandinavi. Infatti, se da un punto di
vista della quota delle MPMI sulle imprese totali, il Mezzogiorno è in linea con il
dato medio europeo (rispettivamente 99,7% contro il 99,8%), il peso delle micro
imprese (da 1 a 9 addetti) è molto più elevato nel Sud (96,2% del totale) rispetto alla
media europea (91,8%), mentre la quota della piccola impresa (da 10 a 49 addetti) è
molto più bassa (2,5%, a fronte del 6,9% dell'Europa).
Imprese per dimensione in Europa, Italia e nel Mezzogiorno nel 2008 (valori %)
Dimensione
UE27
Italia
imprese
Micro imprese
91,8
94,6
Piccole imprese
6,9
Mezzogiorno
96,2
4,8
2,5
Medie imprese
1,1
0,5
1
MPMI
99,8
99,9
99,7
Grandi imprese
0,2
0,1
100,0
100,0
0,3
100,0
Totale
Fonte: Elaborazioni su dati EUROSTAT
Da questi dati si evince che, come già evidenziato in precedenza, continuare
ad utilizzare l'acronimo PMI sia limitante sia per una corretta analisi economica che
per individuare una efficace politica a favore delle imprese. Di conseguenza
occorrerebbe modificare in MPMI l'acronimo PMI (anche se è noto che la P di piccola
impresa include anche le micro imprese)3 e specificare, a seconda dei destinatari, le
3A
questo proposito, il decreto del Ministero delle Attività Produttive 18 aprile 2005 (Gazzetta ufficiale 12
ottobre 2005, n. 238), Adeguamento alla disciplina comunitaria dei criteri di individuazione di piccole e medie imprese,
aggiorna i criteri di individuazione delle microimprese, piccole e medie imprese, in accordo con la disciplina
comunitaria rappresentata dalla raccomandazione della Commissione europea n. 2003/361/CE del 6 maggio
2003 (G.U.U.E. 20 maggio 2003, L 124), che sostituisce la raccomandazione della Commissione europea
96/280/CE del 3 aprile 1996. Il decreto fornisce le necessarie indicazioni per la determinazione della
dimensione aziendale ai fini della concessione di aiuti alle attività produttive e si applica alle imprese operanti
in tutti i settori produttivi. Esso si sintetizza come segue: la categoria delle microimprese, delle piccole imprese
e delle medie imprese (complessivamente definita PMI) è costituita da imprese che: a) hanno meno di 250
occupati, e b) hanno un fatturato annuo non superiore a 50 milioni di euro, oppure un totale di bilancio annuo
non superiore a 43 milioni di euro. Nell’ambito della categoria delle PMI, si definisce piccola impresa l’impresa
che: a) ha meno di 50 occupati, e b) ha un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiore a 10
milioni di euro. Nell’ambito della categoria delle PMI, si definisce microimpresa l’impresa che: a) ha meno di 10
occupati e b) ha un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiore a 2 milioni di euro. Altra
importante modifica, apportata alla nuova disciplina comunitaria da parte della Commissione, riguarda la
9
politiche messe in essere. Una strada che sembra essere già stata intrapresa dalla
Direttiva di attuazione dello Small Business Act.
1.3 La Direttiva di attuazione dello SBA: una “nuova politica produttiva”
L’Italia, tra i primi Paesi europei, ha dato attuazione alla Comunicazione
della Commissione europea del 2008, con la Direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri 4 maggio 2010 sullo Small Business Act.
Con lo SBA, accanto alla “politica industriale” più vicina alle esigenze della
medio-grande impresa (MGI), si è introdotta una “nuova politica produttiva” riferita
alle Micro e Piccole Imprese (MPI), la cui base è formata prevalentemente da imprese
terziarie,
artigiane
e
manifatturiere,
i
cui
interventi
affiancherebbero
e
rafforzerebbero le misure adottate nell'ambito della “politica industriale”, secondo il
principio di “filiera produttiva” servizi-industria.
A tal fine, la Direttiva sullo SBA delinea una “politica produttiva”,
complementare e non concorrenziale alla politica industriale, attenta alle esigenze
delle imprese di più piccole dimensioni.
Secondo una stima ex-ante, una volta a regime, l'attuazione dello SBA, nel
triennio 2010-2012, potrebbe avere un impatto aggiuntivo sulla crescita del PIL, in
Italia, di circa l'1% e, grazie all' effetto “moltiplicatore”, si potrebbe ridurre il gap di
crescita con gli altri Paesi europei, contribuendo anche alla creazione di circa 50mila
nuovi posti di lavoro.
nozione di indipendenza. Mentre in quella precedente (96/280/CE) venivano considerate imprese indipendenti
"quelle il cui capitale o i cui diritti di voto non sono detenuti per 25% o più da una sola impresa, oppure,
congiuntamente, da più imprese non conformi alle definizioni di PMI o di piccola impresa, secondo i casi", la
nuova definizione prevede che non sia considerata "autonoma", ai fini della determinazione dei parametri
dimensionali, "l'impresa collegata" e "l'impresa associata". Per quanto riguarda quest'ultima, si intende quella il
cui 25% del capitale o dei diritti di voto è in mano, da sola o insieme a una o più imprese collegate; soglia che
può essere raggiunta o superata qualora siano presenti le categorie di investitori, specificate nell'Allegato 1/3
della raccomandazione 1442 , che in particolare riguardano il settore pubblico e istituzionale. L'eccezione vale
però solo se gli stessi investitori non sono individualmente o congiuntamente collegati all'impresa e se non
intervengono direttamente o indirettamente nella gestione dell'impresa.
10
In attuazione degli asset prioritari individuati dalla Direttiva SBA ad oggi
sono stati attuati numerosi interventi (per una disamina puntuale si rinvia al
Capitolo quarto), tra i quali si segnalano:
per il miglioramento dei rapporti tra PA ed imprese: Comunicazione Unica,
SCIA (Segnalazione certificata di inizio attività), Sportello Unico Attività
Produttive (DPR n. 160 del 7/9/2010), Agenzie per le imprese (DPR n. 159
del 9/7/2010);
per il sostegno all’innovazione e all’internazionalizzazione: potenziamento del
Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti (FRI), con 785
milioni di euro per contratti di innovazione tecnologica e industriale, di cui alla
Legge n. 46/1982 (FIT ricerca e sviluppo); SIMEST - Fondo Unico di Venture
Capital MSE;
per favorire la partecipazione delle MPMI agli incentivi statali e regionali:
riforma degli incentivi alle imprese (semplificazione modalità e riduzione
numero interventi e quote dedicate alle PMI) e diffusione del Contratto di
rete ;
per agevolare l’accesso al credito: potenziamento del Fondo di Garanzia
istituito con la Legge 662/1996, con dotazione di 1,6 miliardi di euro, aperto
recentemente anche alle imprese artigiane, di trasporto ed alle cooperative e
avvio delle attività del Comitato Nazionale Italiano Permanente per il
Microcredito. In tale ambito, al fine di diffondere il venture capital presso le
piccole imprese di “Middle class”4 o di fascia alta, alla fine di aprile 2010 è
4
La “Middle class” di impresa è una nuova definizione di segmento di impresa introdotta nel 2006, con la
quale si intende indicare quel nucleo di piccole imprese di “fascia alta”, che hanno strategie da medie imprese e
che sono state individuate seguendo cinque parametri di tipo quantitativo: capacità ad esportare, essere una
società di capitali/persone, appartenere a reti, appartenere a Gruppi di impresa ed avere una dimensione
compresa tra 1 e 49 addetti. In Italia le imprese appartenenti alla “Middle class” sono state stimate in circa 50.000.
Per un approfondimento sul concetto di “Middle class” di impresa si veda: G. Capuano, Verso la definizione e
l'individuazione di un nuovo nucleo di imprese: aspetti teorici e evidenze empiriche della Middle class di impresa (MCI),
in “Rivista di Economia e Statistica del Territorio”, n. 1 gennaio-aprile 2006, Franco Angeli, Milano. Il concetto
11
stato siglato un Accordo con l'AIFI (Associazione Italiana di Private Equity e
Venture Capital). Ad oggi sono stati organizzati tre seminari (Napoli, Reggio
Calabria-Messina e Bologna) in collaborazione con AIFI, ABI, Borsa Italiana e
Unioncamere. I seminari sono propedeutici all'inizio di un percorso che
porterà alla costituzione a regime, nel 2011, con il supporto dell'Ordine
Nazionale dei Commercialisti, in collaborazione con AIFI, ABI, Borsa
italiana, Associazioni di Impresa e Camere di Commercio, di una rete di
"Equity Angels" che dovrebbe spingere le piccole imprese ad entrare nel
mondo del venture capital, costituendo uno strumento di finanza
complementare al capitale di debito.
Inoltre, sul modello di Leggi annuali esistenti, la Direttiva SBA prevede
annualmente, a partire dal 2010, la predisposizione di un Disegno di Legge “Legge
Annuale PMI”. In data 17 settembre 2010, dopo la consultazione del Tavolo
Permanente PMI, insediato presso il Ministero dello Sviluppo Economico (MSE), si è
inviata agli uffici competenti la bozza del Disegno di Legge per l'inizio dell'iter di
approvazione (per un maggior approfondimento si rinvia al Riquadro “Proposta di
Disegno di Legge annuale sulle PMI”).
1.4 Il futuro dello SBA
Lo SBA conoscerà una ulteriore revisione nei primi mesi del 2011. A questo
proposito, nel mese di luglio 2010 il Ministero dello Sviluppo Economico ha inviato
alla Commissione Ue un documento di proposta per la revisione dello “SBA”,
predisposto in stretta collaborazione con il Tavolo permanente PMI. In tale proposta,
si è posto l'accento su alcuni aspetti strategici per le PMI, ancora non trattati o poco
di “Middle class” di impresa, inoltre, è stato ripreso nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 4
maggio 2010 sulla attuazione dello SBA (pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 23 giugno 2010, n. 144).
12
trattati nella prima versione dello SBA (ad esempio il venture capital, le imprese
extracomunitarie, etc.). In particolare si è focalizzata l'attenzione su:
sostegno alla crescita delle imprese con titolare non Ue:
secondo le più recenti stime, in Italia le imprese individuali con titolare non Ue sono
251.562, di cui 49.718 sono imprese con un titolare donna, pari a circa il 20% del
totale, soprattutto presenti nei servizi alle persone. I settori più interessati al
fenomeno sono il commercio (43,2% del totale), ma anche il settore manifatturiero
con il 10% del totale, pari a 25.135 unità. Le imprese con titolare extracomunitario
svolgono non solo un ruolo economico, ma anche di inclusione sociale fondamentale
in una società sempre più aperta come la nostra. Da qui l'importanza di sostenere la
crescita di tali imprese attraverso forme di agevolazioni fiscali, di microcredito e
semplificazione amministrativa;
diffusione della “cultura della rete” presso le piccole imprese e le imprese
artigiane:
introdurre un “Contratto di Rete Europeo” sul modello italiano che possa
favorire le relazioni tra le PMI dell'Unione europea;
utilizzo del venture capital nelle piccole imprese di “Middle class”:
nella proposta italiana si sostiene che andrebbero create le condizioni a livello
comunitario per individuare forme di incentivazione fiscale all'utilizzo del
venture capital presso le piccole imprese, come la defiscalizzazione dei capitali
destinati ad investimenti in start-up, e favorire un maggiore coordinamento tra
iniziative comunitarie, nazionali e regionali;
regionalizzazione dello SBA:
si è posta l'esigenza di prevedere degli “SBA regionali”, considerando le
peculiarità territoriali esistenti non solo in Italia ma in tutta Europa.
13
1.5 Lo SBA e Europa 2020
Nel marzo 2000, il Consiglio europeo ha presentato un ambizioso programma
di riforme per l’Europa. L’obiettivo dell’Agenda di Lisbona era fare dell’Unione
europea, entro il 2010, lo spazio economico basato sulla conoscenza più competitivo e
dinamico del mondo, capace di realizzare una crescita economica duratura, con
maggiori e migliori posti di lavoro e una più ampia coesione sociale.
Con l’aggiunta della dimensione dello sviluppo sostenibile è stata dunque
sviluppata una strategia di ampio respiro; in numerosi settori sono stati stabiliti
obiettivi che dovevano essere raggiunti negli Stati membri attraverso un approccio di
coordinamento aperto quale importante punto di forza della strategia di Lisbona.
In alcuni settori numerosi Stati membri sono riusciti a migliorare le loro
posizioni, tuttavia, già a metà periodo, altri Stati membri erano rimasti fortemente
indietro in diversi settori rispetto agli obiettivi prefissati. E’ parere del Comitato
economico e sociale europeo che gli obiettivi stabiliti per il 2010 sarebbero stati
raggiunti, nel migliore dei casi, solamente nella media europea, ma non in tutti gli
Stati.
Il mancato raggiungimento degli obiettivi di Lisbona è dipeso, secondo
l’opinione generale, soprattutto dal fatto che il metodo aperto di coordinamento offre
scarsi stimoli all’impegno nazionale e comunitario.
Europa 2020 succede alla Strategia di Lisbona, condividendone alcuni aspetti,
e rafforzando la convinzione che l’Europa riuscirà a riprendersi dalla crisi e uscirne
rafforzata, a livello sia interno sia internazionale, incentivando la competitività, la
produttività, il potenziale di crescita, la coesione sociale e la convergenza economica.
Questo è quanto il vertice dei Capi di Stato e di Governo riunitosi a Bruxelles il 17
giugno 2010 ha ribadito con forza, adottando la nuova strategia per l’occupazione e
una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.
In questo ritrovato clima, l’orientamento italiano ha previsto l’inserimento
degli obiettivi in un Piano Nazionale di Riforma quale principale strumento a livello
14
nazionale. I Paesi europei sono oggi fortemente esposti agli effetti recessivi della crisi
e alla concorrenza dei Paesi emergenti, in un contesto globale che assegna
all’innovazione il ruolo di driver della competitività e della modernizzazione dei
sistemi economici.
La struttura del sistema economico europeo, caratterizzata dalla presenza di
oltre 23 milioni di PMI che tradizionalmente ne costituiscono l’ossatura portante,
impone ad ogni governo nazionale di affrontare le nuove sfide mettendo al centro
dell’agenda istituzionale e delle linee di azione politica il tema del loro sviluppo. Ciò
a partire dal riconoscimento delle peculiarità che tali imprese esprimono, quale base,
da un lato, per il superamento delle criticità che tradizionalmente ne ostacolano la
crescita e l’affermazione sui mercati internazionali, dall’altro, per la piena
valorizzazione del loro potenziale di crescita, di innovazione e di creazione di posti
di lavoro.
Il raggiungimento degli obiettivi individuati dallo Small Business Act, in
attuazione della Comunicazione della Commissione U.E. del 25 giugno 2008
“Pensare anzitutto in piccolo” Uno “Small Business Act” per l’Europa, dipenderà,
quindi, anche dalla capacità di armonizzarli con le priorità che “Europa 2020” si è
data perseguendo lo sviluppo di un’economia basata su conoscenza e innovazione
(smart growth); promuovendo un’economia sostenibile e competitiva (green
growth); incoraggiando un’economia ad elevata occupazione socialmente coesa
(inclusive growth).
E’, dunque, sulle basi di una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva che si
canalizzano sette “ iniziative
faro”
che la Commissione Europea propone di
tradurre in una serie di percorsi nazionali da attuarsi entro il prossimo decennio:
-
l’Unione dell’innovazione per migliorare le condizioni generali e l’accesso ai
finanziamenti per la ricerca e l’innovazione, facendo in modo che le idee
innovative si trasformino in nuovi prodotti e servizi tali da stimolare la
crescita e l’occupazione;
15
-
Youth on the move per migliorare l’efficienza dei sistemi di insegnamento e
agevolare l’ingresso dei giovani nel mercato del lavoro;
-
un’agenda europea del digitale per accelerare la diffusione dell’internet ad
alta velocità e sfruttare i vantaggi di un mercato unico del digitale per
famiglie e imprese;
-
un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse per contribuire a scindere
la crescita economica dall’uso delle risorse, favorire il passaggio a
un’economia a basse emissioni di carbonio, incrementare l’uso delle fonti di
energia rinnovabile, modernizzare il nostro settore dei trasporti e
promuovere l’efficienza energetica;
-
una politica industriale per l’era della globalizzazione onde migliorare il
clima imprenditoriale, specialmente per le PMI, e favorire lo sviluppo di una
base industriale solida e sostenibile in grado di competere su scala mondiale;
-
un’agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro onde
modernizzare i mercati occupazionali e consentire alle persone di migliorare
le proprie competenze in tutto l’arco della vita al fine di aumentare la
partecipazione al mercato del lavoro e di conciliare meglio l’offerta e la
domanda di manodopera, anche tramite la mobilità dei lavoratori;
-
la Piattaforma europea contro la povertà per garantire coesione sociale e
territoriale in modo tale che i benefici della crescita e i posti di lavoro siano
equamente distribuiti e che le persone vittime di povertà ed esclusione
sociale possano vivere in condizioni dignitose e partecipare attivamente alla
società.
Fra questi, una politica industriale per l’era della globalizzazione, in grado di
favorire e migliorare il clima imprenditoriale, implementandone le potenzialità
competitive su scala mondiale, deve includere azioni strategiche volte ad
incoraggiare
l’imprenditoria
femminile,
extracomunitaria.
16
l’artigianato
e
l’imprenditoria
A tale proposito, l’imprenditoria femminile è rappresentativa del 34,4%5 dei
lavoratori
autonomi
dell’UE,
maggiormente
rappresentativa
nei
settori
dell’agricoltura, del commercio, alberghiero/ristorazione ed artigianato in genere. Le
imprese femminili rivestono un ruolo crescente anche nell’economia italiana; infatti,
nel giugno 2010 le imprese individuali con titolare donna sono 862.367, pari 25,6%
del totale,6 con significative presenze nel Mezzogiorno.
Allo stesso modo, l’artigianato costituisce una importante ricchezza per il nostro
Paese, sedimentandosi nel poliedrico universo delle PMI e confermando la
significatività del suo ruolo nel definire la qualità dei risultati e delle performance
del Sistema Italia; il terzo trimestre 2010 fa registrare 1.460.547 imprese artigiane
attive - pari al 27,6% del totale delle imprese attive in Italia – rappresentando un
tasso di crescita, sul medesimo periodo, pari allo 0,22%.7
Il dato appare ancor più evidente se si considera la partecipazione ”quantitativa”
del comparto alla creazione di valore per quanto riguarda la sua capacità di esaltare
il fattore lavoro come elemento di forte aggregazione sociale, di rappresentare in
modo armonico la cultura delle differenze locali e di avere in sé la capacità di rendere
maggiormente sostenibile la vita del lavoratore.
I risultati emersi dalla Conferenza sull’occupazione e l’imprenditorialità degli
immigrati nei Paesi OCSE, tenutasi a Parigi il 9 e 10 giugno 2010, rilevano che gli
imprenditori immigrati sono circa il 12,7% - rispetto al 12,0% dei nativi – il cui 30% è
composto da donne imprenditrici. In Italia le imprese individuali con titolare non UE
sono 251.562, di cui ben 49.718 sono imprese con un titolare donna, pari a circa il 20%
del totale.
In Italia le imprese individuali con titolare non UE sono state 251.562, di cui
49.718 con titolare donna, pari a circa il 20% del totale, particolarmente presenti nei
servizi alla persona; fra i settori più interessati, il commercio e il manifatturiero.
5 Fonte Eurostat 2008
6 Fonte Comunicato stampa Unioncamere del 15/09/2010
7 Fonte Infocamere 30/09/2010.
17
Su questi temi, il Tavolo Permanente per le PMI, istituito presso il Ministero dello
Sviluppo Economico, sarà sede di consultazione e confronto per l’avvio di iniziative
mirate al sostegno, miglioramento e sviluppo dell’imprenditoria femminile, anche a
composizione prioritariamente extracomunitaria e con riguardo al comparto
“artigianato”, in un’ottica a breve-medio termine, di ampliata rivisitazione dello
Small Business Act, in un’ottica di sostegno alla crescita anche di queste imprese in
considerazione non solo del ruolo economico, ma anche del forte elemento di
inclusione e coesione sociale che esse rappresentano.
18
Capitolo 2: Attuazione dello Small Business Act in Europa
L’analisi che segue si basa su un confronto statico e dinamico di vari indicatori
sintetici (si veda l’Allegato 1), che nascono dall’aggregazione di serie normalizzate di
variabili opportunamente scelte (anche sulla base della disponibilità per tutti i Paesi
analizzati) per ogni distinto principio SBA, secondo una metodologia recentemente
elaborata dalla Commissione Europea8. In particolare, questo paragrafo vuole
esaminare le variazioni intercorse nel biennio 2008-20099 degli indicatori relativi a sei
dei principi SBA in ciascun Paese Ue e le distanze dalla media comunitaria dei valori
registrati negli stessi Paesi nel corso 2009. Rispetto alla prima analisi (statica) sono
state rilevate eccellenze e criticità registrate nel 2009 sulla base della misurazione delle
distanze dei valori registrati per Paese e principio SBA dai rispettivi valori medi
comunitari10; rispetto alla seconda analisi (dinamica) è stato rilevato il grado di
miglioramento/peggioramento dei valori degli indicatori11.
2.1 I profili dei Paesi del Gruppo I
Le PMI dei Paesi inseriti in tale Gruppo (Paesi a tradizione di medio/grandi
imprese o Paesi europei Nord-Occidentali) risultano possedere – rispetto alla media
UE27 - forti competenze e capacità innovative (Austria, Belgio, Germania e Irlanda),
sono supportate da un’Amministrazione pubblica recettiva ed efficiente (Belgio,
Al riguardo, si rinvia a European Commission, SME performance Review 2009 – Objective and methodology of the
SBA Fact Sheets, 2010.
9 E’ opportuno evidenziare che il confronto 2008-2009 è, in realtà, una mera convenzione: infatti l’indicatore
sintetico “2009” nasce dall’aggregazione di indicatori che fanno riferimento non solo all’ultimo anno di
rilevazione (2009) ma anche ad anni precedenti (fino al 2007); similmente l’indicatore sintetico “2008” raccoglie
dati del 2008 ma anche di anni precedenti.
10 Sono stati indicati come “in linea con la media UE” gli indicatori che hanno registrato distanze fino a ± 0,05,
“superiori/inferiori alla media UE” gli indicatori che hanno registrato distanze comprese tra ± 0,06 e ± 0,1;
“molto superiori/inferiori alla media UE” gli indicatori che hanno registrato distanze oltre ± 0,1.
11 Sono stati indicati come “stabili” gli indicatori che hanno registrato variazioni fino a ± 0,05, “in
miglioramento/peggioramento” gli indicatori che hanno registrato variazioni comprese tra ± 0,06 e ±0,1; “in
sensibile miglioramento/peggioramento” gli indicatori che hanno registrato variazioni oltre ± 0,1.
8
19
Danimarca
e
Regno
Unito)
e
hanno
un’elevata
propensione
all’internazionalizzazione (Danimarca, Irlanda, Lussemburgo e Olanda); le maggiori
criticità si riscontrano nella propensione all’imprenditorialità (in particolare in
Germania) e nell’utilizzo delle opportunità offerte dal Mercato unico (Belgio e
Lussemburgo).
PAESI GRUPPO I - INDICATORI 2009 RISPETTO MEDIA UE27
Paesi/Principi SBA
AUSTRIA
BELGIO
DANIMARCA
GERMANIA
IRLANDA
LUSSEMBURGO
OLANDA
REGNO UNITO
indic. mo lto superio ri alla media UE (>>)
indic. superio ri alla media UE (>)
indic. in linea co n la media UE (=)
indic. inferio ri alla media UE (<)
indic. mo lto inferio ri alla media UE (<<)
CompeAmminiInternaImprendiMercato tenze
strazione Finanza
zionaliztorialità
unico Innovarecettiva
zazione
zione
<
=
=
<<
>
n.d.
=
=
>
>>
>>
=
>
<
=
>>
=
=
n.d.
=
n.d.
n.d.
>
>>
=
<<
>
>
>>
<<
=
<
>>
>>
=
>>
>>
n.d.
=
n.d.
>
>
>>
<
>>
>>
>>
=
0
1
4
1
1
3
2
2
1
0
1
1
3
0
0
1
2
2
1
2
4
0
2
0
0
4
2
1
1
0
Fonte: Elaborazioni su dati Commissione europea
Sul piano dinamico risultano in sensibile peggioramento gli indicatori relativi
alla propensione all’imprenditorialità (in particolare in Germania, Irlanda e Regno
Unito) e quelli relativi alle competenze e capacità innovative. Complessivamente,
risultano in crescita gli indicatori relativi all’Amministrazione recettiva e all’accesso
alla finanza, che vede valori in crescita in Belgio e nel Regno Unito.
20
PAESI GRUPPO I - INDICATORI 2009 RISPETTO 2008
Paesi/Principi SBA
AUSTRIA
BELGIO
DANIMARCA
GERMANIA
IRLANDA
LUSSEMBURGO
OLANDA
REGNO UNITO
UE27
indic. in sensibile miglio ramento (↑↑)
indic. in miglio ramento (↑)
indic. stabili (↔)
indic. In peggio ramento (↓)
indic. In sensibile peggio ramento (↓↓)
CompeAmminiInternaImprendiMercato tenze
strazione Finanza
zionaliztorialità
unico Innovarecettiva
zazione
zione
↓
↓
↔
↓↓
↓↓
n.d.
↔
↓↓
↓
↑
↑
↓
↔
↑
↔
↔
↔
↔
↔
↑↑
n.d.
↑
n.d.
n.d.
↔
↑↑
↑
↑↑
n.d.
n.d.
↑
n.d.
↔
n.d.
n.d.
↑
↔
↔
↓↓
↔
↓
n.d.
↓
n.d.
↔
↔
↓↓
↔
↔
↔
↔
↔
↔
↔
0
0
2
2
3
0
3
4
1
0
2
1
2
0
0
1
1
1
0
0
0
0
3
2
1
0
0
7
0
1
Fonte: Elaborazioni su dati Commissione europea
2.2 I profili dei Paesi del Gruppo II
Le PMI dei Paesi inseriti in tale Gruppo (Paesi a tradizione di micro-piccola
impresa o, prevalentemente, Paesi europei mediterranei) presentano una serie di
criticità: in particolar modo, l’Amministrazione pubblica è scarsamente recettiva in
Spagna e in Italia, mentre si registra in Grecia, Italia e Portogallo una difficoltà
significativa nell’accesso alla finanza; in Grecia e in Spagna vi è infine uno scarso
utilizzo delle opportunità offerte dal Mercato unico. Al contrario, le PMI finlandesi
e svedesi si distinguono per le forti competenze e capacità innovative e per l’accesso
alla finanza. Rispetto alla propensione all’internazionalizzazione, una parte del
Gruppo registra valori superiori alla media UE27 (Finlandia, Francia, Portogallo e
Svezia); inferiori alle media UE27, sono i valori rilevati per Grecia, Italia e Spagna.
21
PAESI GRUPPO II - INDICATORI 2009 RISPETTO MEDIA UE27
Paesi/Principi SBA
CIPRO
FINLANDIA
FRANCIA
GRECIA
ITALIA
MALTA
PORTOGALLO
SPAGNA
SVEZIA
indic. mo lto superio ri alla media UE (>>)
indic. superio ri alla media UE (>)
indic. in linea co n la media UE (=)
indic. inferio ri alla media UE (<)
indic. mo lto inferio ri alla media UE (<<)
CompeAmminiInternaImprendiMercato tenze
strazione Finanza
zionaliztorialità
unico Innovarecettiva
zazione
zione
n.d.
>
=
n.d.
=
n.d.
>
=
=
n.d.
>
=
=
<
n.d.
>
<<
=
n.d.
>>
<
<<
<<
n.d.
<<
=
>>
<
>
=
<<
<
>>
=
<<
=
=
>>
n.d.
=
<<
n.d.
=
n.d.
>>
n.d.
>>
>>
<<
<<
n.d.
>
<
>
0
2
4
0
0
0
2
3
1
1
2
0
1
1
3
1
1
3
2
2
2
0
3
0
1
2
2
0
1
2
Fonte: Elaborazioni su dati Commissione europea
Sul piano dinamico risultano in sensibile peggioramento gli indicatori relativi
alla propensione all’imprenditorialità. Al contrario, sono in forte crescita gli
indicatori relativi all’Amministrazione recettiva (Grecia, Italia, Portogallo e Svezia) e
all’utilizzo delle opportunità offerte dal Mercato unico, in particolare in Cipro,
Francia, Portogallo e Svezia.
Con particolare riferimento all’economia italiana, si segnala l’elevata difficoltà
nell’accesso alla finanza sia in termini statici (a confronto con la media UE27) che
dinamici (2009 rispetto al 2008)12. Un sensibile miglioramento si registra, invece,
relativamente al principio SBA “Amministrazione recettiva” nel 2009 rispetto
all’anno precedente che, almeno parzialmente, può essere attribuibile alle varie
12 E’, altresì, opportuno evidenziare che, molto probabilmente, le varie misure adottate nel biennio 2008-2009
(che saranno analizzate successivamente) per sostenere e facilitare l’accesso al credito delle piccole e medie
imprese non sono state completamente “recepite” dagli indicatori (alcuni fermi al 2007) utilizzati dalla
Commissione Europea nell’elaborazione dell’indice sintetico “Finanza”.
22
misure adottate soprattutto negli ultimi anni in materia di semplificazione
amministrativa e burocratica.
PAESI GRUPPO II - INDICATORI 2009 RISPETTO 2008
Paesi/Principi SBA
CIPRO
FINLANDIA
FRANCIA
GRECIA
ITALIA
MALTA
PORTOGALLO
SPAGNA
SVEZIA
UE27
indic. in sensibile miglio ramento (↑↑)
indic. in miglio ramento (↑)
indic. stabili (↔)
indic. In peggio ramento (↓)
indic. In sensibile peggio ramento (↓↓)
CompeAmminiInternaImprendiMercato tenze
strazione Finanza
zionaliztorialità
unico Innovarecettiva
zazione
zione
n.d.
↓↓
↓
n.d.
↓
n.d.
↔
↓
↓
↓
n.d.
↔
↑
↑↑
↑↑
n.d.
↑↑
↔
↑↑
↔
n.d.
↔
↔
↓
↓↓
n.d.
↔
↓
↑↑
↑
↑↑
↑
↑↑
n.d.
↔
n.d.
↑↑
n.d.
↑↑
↑
↑
↔
n.d.
↑↑
↔
n.d.
↑↑
n.d.
↓↓
↔
n.d.
↔
↑
↔
↔
n.d.
↔
↔
↔
↔
0
0
1
4
1
4
1
2
0
0
1
0
3
2
1
4
1
1
0
0
2
1
2
0
1
0
1
6
0
0
Fonte: Elaborazioni su dati Commissione europea
2.3 I profili dei Paesi del Gruppo III
Le PMI dei Paesi inseriti in tale Gruppo (Paesi dell’Europa dell’Est o di nuova
adesione, che hanno una tradizione di pianificazione centralizzata e di grande
impresa) risultano agevolate dall’utilizzo delle opportunità offerte dal Mercato
unico (in particolare Lettonia e Slovacchia). Forte e diffuso è il livello complessivo di
criticità riscontrato nella propensione all’internazionalizzazione e nelle competenze
e capacità innovative (fatta eccezione per l’Estonia e la Lituania) e nella recettività ed
efficienza dell’Amministrazione pubblica (fatta eccezione per l’Ungheria).
23
PAESI GRUPPO III - INDICATORI 2009 RISPETTO MEDIA UE27
CompeAmminiInternaImprendiMercato tenze
strazione Finanza
zionaliztorialità
unico Innovarecettiva
zazione
zione
Paesi/Principi SBA
BULGARIA
REP. CECA
ESTONIA
LETTONIA
LITUANIA
POLONIA
ROMANIA
SLOVACCHIA
SLOVENIA
UNGHERIA
indic. mo lto superio ri alla media UE (>>)
indic. superio ri alla media UE (>)
indic. in linea co n la media UE (=)
indic. inferio ri alla media UE (<)
indic. mo lto inferio ri alla media UE (<<)
n.d.
=
n.d.
=
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
=
<<
<
<
=
=
=
<<
<
=
<<
>>
n.d.
<<
n.d.
n.d.
n.d.
=
n.d.
n.d.
n.d.
=
n.d.
<<
>
>>
=
<
n.d.
>>
=
>
<<
=
>>
n.d.
>>
<
n.d.
<<
n.d.
<<
n.d.
<<
>>
<<
>
<<
=
<<
<
<<
0
0
3
0
1
1
0
4
3
2
0
0
2
0
1
2
2
2
1
1
2
0
1
1
3
1
1
1
1
5
Fonte: Elaborazioni su dati Commissione europea
Sul piano dinamico, sensibili miglioramenti si registrano nell’utilizzo delle
opportunità
offerte
dal
Mercato
unico.
In
crescita
è
la
recettività
dell’Amministrazione pubblica in Ungheria, Slovacchia e Repubblica Ceca. Sono
complessivamente in sensibile peggioramento gli indicatori relativi alla propensione
all’imprenditorialità.
L’analisi degli indicatori del terzo Gruppo di Paesi sconta una quantità piuttosto
elevata di dati non disponibili.
24
PAESI GRUPPO III - INDICATORI 2009 RISPETTO 2008
Paesi/Principi SBA
BULGARIA
REP. CECA
ESTONIA
LETTONIA
LITUANIA
POLONIA
ROMANIA
SLOVACCHIA
SLOVENIA
UNGHERIA
UE27
indic. in sensibile miglio ramento (↑↑)
indic. in miglio ramento (↑)
indic. stabili (↔)
indic. In peggio ramento (↓)
indic. In sensibile peggio ramento (↓↓)
CompeAmminiInternaImprendiMercato tenze
strazione Finanza
zionaliztorialità
unico Innovarecettiva
zazione
zione
n.d.
↓
n.d.
↓↓
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
↓
↓
↓
↔
↑
↔
↔
↔
↔
↔
↑
↔
↑↑
↔
n.d.
↔
n.d.
n.d.
n.d.
↑↑
n.d.
n.d.
n.d.
↔
↑
n.d.
↑↑
↑
↑↑
↔
↑↑
n.d.
↓
↑↑
↑↑
↑
↔
↓
↑
n.d.
↑↑
↔
n.d.
↓
n.d.
↔
↔
n.d.
↔
↔
↔
↔
↔
↔
↔
↓
↔
↔
0
0
0
3
1
1
2
7
0
0
1
0
2
0
0
5
1
1
1
0
1
1
3
2
0
0
0
8
1
0
Fonte: Elaborazioni su dati Commissione europea
25
Capitolo 3: Lo Small Business Act in Italia
3.1 Le PMI in Italia
Le imprese italiane si collocano prevalentemente nella fascia dimensionale
fino a 9 addetti: le micro imprese costituiscono, infatti, il 94,7% del complesso del
tessuto imprenditoriale nazionale, raggiungendo il peso massimo del 96,6% tra le
attività dei servizi a fronte dell’81,1% per l’industria in senso stretto. La grande
dimensione incide solo per lo 0,1%.
Distribuzione %delle imprese per classe di addetti e per settore (anno 2008)
50-249
250 e
1-9
10-19
20-49
Estrazione di minerali
74,3
17,1
6,6
1,8
0,1
100,0
Attività manifatturiere
81,3
11,0
5,3
2,1
0,3
100,0
Industria in senso stretto
81,1
11,0
5,3
2,2
0,3
100,0
Costruzioni
94,6
4,0
1,2
0,3
0,0
100,0
Servizi
96,6
2,2
0,8
0,3
0,1
100,0
TOTALE
94,7
3,4
1,3
0,5
0,1
100,0
oltre
Totale
Fonte: Elaborazioni su dati ISTAT
Rispetto ai principali Paesi europei, l’Italia si caratterizza per una maggiore
presenza della piccolissima dimensione (il confronto internazionale è limitato alle
imprese non finanziarie): il peso delle micro imprese nell’UE27 è pari al 91,8%, incide
per l’83% sul tessuto imprenditoriale tedesco e per l’87,9% su quello britannico.
26
Il ruolo della piccola dimensione in Italia trova ulteriore conferma nel
contributo fornito dalle PMI alla formazione del valore aggiunto complessivo
nazionale: a fronte di una media di poco inferiore al 60% nell’UE27, in Italia oltre il
71% del valore aggiunto è attribuibile alle PMI. In particolare, il contributo della
microimpresa raggiunge in Italia il secondo valore più elevato tra i 27 Paesi
dell’Unione dopo la Grecia: 31,5%, a fronte del 15,4% della Germania, del 22% della
Francia e del 18,4% del Regno Unito. Di converso, in Italia la grande dimensione
incide per meno del 30%, con una distanza ampia (circa 15 punti percentuali) rispetto
ai principali Paesi europei.
Analoghe considerazioni possono essere replicate per la distribuzione degli
addetti: oltre l’80% si concentra nelle PMI italiane, a fronte di una media del 67%
dell’UE27. Particolarmente elevato il peso delle microimprese: 46,6%, anche in questo
caso secondo solo alla Grecia nella graduatoria dei Paesi europei.
La distribuzione delle imprese italiane, così fortemente sbilanciata verso la
dimensione minore, è una delle cause della minore produttività media del nostro
tessuto produttivo: i 43,2 mila euro di valore aggiunto per addetto ci pongono sotto
la soglia di Germania, Francia e Regno Unito. La forbice sintetizza valori non
difformi dai principali Paesi europei per piccola, media e grande dimensione, a
fronte di un ampio divario per la micro.
27
Imprese, valore aggiunto, addetti e produttività per Paese e classe dimensionale – anno 2007 (valori % salvo
diversa specificazione; imprese non finanziarie)
1-9
10-49
50-249
250 e oltre
Totale
UE 27
91,9
6,8
1,1
0,2
100,0
Italia
94,4
5,0
0,5
0,1
100,0
Germania
83,0
14,1
2,4
0,5
100,0
Francia
93,0
5,9
0,9
0,2
100,0
Regno Unito
87,9
10,1
1,6
0,4
100,0
UE 27
21,2
18,7
18,1
42,0
100,0
Italia
31,5
23,9
15,9
28,7
100,0
Germania
15,4
16,9
19,1
44,7
100,0
Francia
22,0
18,8
15,2
44,0
100,0
Regno Unito
18,4
15,7
16,9
49,0
100,0
UE 27
29,4
20,6
17,0
32,9
100,0
Italia
46,6
22,1
12,4
18,9
100,0
Germania
19,1
21,6
19,6
39,6
100,0
Francia
24,3
20,4
15,8
39,5
100,0
Regno Unito
21,5
17,4
15,2
45,9
100,0
Imprese
Valore aggiunto
Addetti
Produttività (migliaia di Euro per addetto)
UE 27
33,2
41,8
49,0
58,8
44,4
Italia
29,2
46,7
55,4
65,7
43,2
Germania
44,6
43,2
53,9
62,3
55,2
Francia
50,3
51,5
53,4
62,0
55,7
Regno Unito
54,2
57,3
70,5
67,6
63,4
Fonte: Elaborazioni su dati EUROSTAT
28
3.2 Il profilo SBA italiano
Questa sezione presenta i diversi principi dello SBA, comparando i dati
relativi all’Italia con la media UE27 e con quella dei principali Paesi europei.
Inoltre, quando possibile, si è analizzata l’evoluzione temporale dei vari indicatori
relativamente al periodo più recente.
Gli indicatori sintetici sono disponibili solo per i seguenti principi SBA:
“Imprenditorialità”, “Amministrazione recettiva”, “Finanza”, “Mercato unico”,
“Competenze e Innovazione” e “Internazionalizzazione”.
Relativamente al primo principio SBA (“Imprenditorialità”) il sistema delle
PMI italiano si posiziona allo stesso livello della media Ue13; per i principi
“Amministrazione recettiva”, “Mercato unico”, presenta risultati leggermente al di
sotto delle rispettive medie UE27. Il differenziale negativo dell’Italia rispetto
all’UE27 assume, invece, una rilevanza significativa per i principi “Competenze e
Innovazione”, “Finanza” e “Internazionalizzazione”.
Dall’analisi relativa al posizionamento dei tre principali Paesi europei emerge
un quadro assai variegato: la Germania, che evidenzia uno spirito imprenditoriale al
di sotto della media europea, si distingue riguardo ai principi “Mercato unico” e
“Competenze e innovazione”; la Francia appare in linea con l’Europa su cinque
principi SBA ed eccelle in quello dell’”Internazionalizzazione”; il Regno Unito
evidenzia valori sensibilmente superiori alla media UE27 relativamente alla
“Finanza” e, soprattutto, all’”Amministrazione recettiva”.
13 E’ opportuno tuttavia sottolineare che l’Italia è il primo Paese europeo in termini di imprese attive nel
comparto manifatturiero (con circa mezzo milione di imprese, pari al 21% dell’UE27) ed il secondo per valore
aggiunto ed occupazione.
29
Confronto Italia, EU27 e principali Paesi europei per i 6 principi SBA
Regno
UE27
Germania Francia
Unito
Differenza
Italia
Italia/UE
0,40
0,26
0,44
0,41
0,37
0,65
0,69
0,64
0,83
0,57
Finanza
0,43
0,46
0,37
0,66
0,19
- 0,24
Mercato unico
0,67
0,74
0,65
0,59
0,58
- 0,09
0,43
0,57
n.d.
n.d.
0,22
0,47
0,41
0,60
0,45
0,20
Imprenditorialità
Amministrazione
recettiva
Competenze e
Innovazione
Internazionalizzazione
- 0,03
- 0,08
- 0,21
- 0,27
Fonte: Commissione europea
I. Imprenditorialità
I dati disponibili per questo principio SBA posizionano l’Italia in linea con
la media UE27 (al riguardo si rinvia all’Allegato 2 per l’elenco dei vari indicatori
scelti per ogni principio SBA relativamente all’Italia e alla media UE27). I singoli
indicatori, in linea con la media europea, sono quelli relativi a: “Imprenditorialità
come opportunità”, “Tasso di partecipazione all’educazione per l’imprenditorialità”,
“Indice di attività imprenditoriale totale”. Il posizionamento dell’Italia risulta invece
superiore alla media UE27 riguardo, in particolare, alla propensione a lavorare in
proprio (39% in Italia rispetto al 31% nell’area europea), alla quota di imprese ad alto
tasso di crescita e al tasso di sopravvivenza delle imprese. Un gap tra l’Italia e la
media europea è emerso relativamente al grado con cui l’educazione scolastica ha
favorito un’attitudine imprenditoriale; infatti è pari al 41% la quota della
popolazione, in Italia, che ha segnalato di avere avviato un’attività imprenditoriale
grazie all’educazione scolastica ricevuta rispetto alla quota del 53% registrata dalla
popolazione europea. Di un certo rilievo è anche la distanza relativamente all’indice
di attività imprenditoriale totale (4,6 rispetto al 5,8) e l’indice di attività
imprenditoriale femminile (2,8 contro il 3,8).
30
Analizzando le poche serie temporali disponibili, l’indice di attività
imprenditoriale totale mostra un andamento volatile attestandosi al 3,5% nel 2006 per
poi aumentare al 5% nel 2007, infine scendere nuovamente al 4,6% nel 200814. Lo
stesso andamento volatile caratterizza gli indici di attività imprenditoriale maschile e
femminile.
II. Seconda possibilità
Gli indicatori relativi a questo principio SBA delineano uno scenario nel
complesso negativo. Uno di essi è pari alla media UE (numero di anni per chiudere
un'impresa), mentre gli altri due sono peggiori rispetto alla media UE27; in
particolare la percentuale di cittadini italiani che è (fortemente) favorevole ad
attribuire una seconda chance all’imprenditore che ha subito un fallimento è pari al
71% rispetto alla quota europea dell’80%; più alta è l’incidenza percentuale dei costi
di chiusura (rispetto al patrimonio) nel nostro Paese (22%) a confronto con la media
europea (10,7%).
I due indicatori disponibili non mostrano variazioni dal 2006 al 2009: il costo
relativo alla chiusura di un’impresa è pari al 22% del patrimonio, mentre il numero
di anni per chiudere un’attività si posiziona dal 2006 a 1,8.
III. Pensare anzitutto in piccolo
I pochi indicatori esistenti per questo terzo principio SBA (quota della
normativa vigente a supporto delle PMI, tempo necessario per conformarsi agli
obblighi
amministrativi;
insorgere
di
problemi
con
la
regolamentazione
amministrativa) sono tutti inferiori alla media UE27.
Non sono risultate disponibili serie temporali per i singoli indicatori.
14
Al riguardo è opportuno segnalare che, nel 2009, tale indice ha subito un’ulteriore flessione attestandosi al
3,7%. Tale fenomeno è diffuso ai principali Paesi industrializzati (GEM, 2009, Global Report).
31
IV. Amministrazione recettiva
L’indicatore sintetico dell’Italia denuncia un valore lievemente inferiore
alla media UE27 e a quella dei tre principali Paesi europei, attribuibile
principalmente ai costi richiesti per avviare un'impresa (18% rispetto al 5% della
media europea), ai costi di esecuzione dei contratti, di gran lunga superiori alla
media UE (30% rispetto al 20%) e al numero di procedimenti per registrare la
proprietà ( 8 contro 5,2). Migliore risulta invece la posizione dell’Italia rispetto all’area
europea riguardo al numero di giorni necessari per iniziare un’attività (10 contro
17,2) e al numero di giorni per registrare la proprietà: 27 rispetto a 61.
Negli ultimi anni, i singoli indicatori sono rimasti stabili, ad eccezione del
costo di registrazione della proprietà (espresso in % del patrimonio) aumentato da
0,6% nel 2006 al 4,6% nel 2009 e dei costi di licenziamento. E’ opportuno però
segnalare che è diminuito il numero di giorni necessario per iniziare un’attività (pari
a 9 nel triennio 2006-2008 e sceso a 6 nel 2009).
V. Appalti pubblici e Aiuti di Stato
L'unico indicatore esistente per questo principio SBA, la quota degli aiuti di
Stato totali destinati alle PMI, si attesta significativamente al di sopra della media
europea (37% rispetto al 10,6%).
E’ opportuno rilevare, altresì, che tale quota è quasi raddoppiata tra il 2006 e
il 2007, passando dal 20% al 37%.
VI. Finanza
In generale, i dati disponibili per questo principio SBA posizionano l'Italia
al di sotto della media UE. Due indicatori risultano significativamente al di sotto
della media UE: le difficoltà nell’ottenimento del credito ed i tempi di attesa medi per
i pagamenti. Tre indicatori sono al di sotto della media: la disponibilità di capitale di
rischio per la fase iniziale e di ampliamento; la quota prevista di fondi FESR destinata
a sostenere la creazione di imprese e lo sviluppo nel periodo 2007-2013. I restanti due
32
indicatori (qualità delle informazioni creditizie e quota prevista di Fondi strutturali
per stimolare l'imprenditorialità e le PMI nel periodo 2007-2013) sono in linea con la
media UE.
Le serie temporali disponibili indicano una relativa stabilità durante il
periodo di rilevazione; si registra un aumento della quota percentuale di pagamenti
persi (sul valore aggiunto totale), che è più che raddoppiata passando da 1,2% nel
2006 al 2,5% nel 2009.
VII. Mercato unico
In generale, i dati disponibili posizionano l'Italia al di sotto della media
UE. Sebbene la maggior parte dei singoli indicatori (ritardo medio nel recepimento di
direttive sul mercato unico; direttive recepite, numero di direttive non ancora
recepite) sia in linea con la media UE, è la quota delle importazioni dall'Ue sulle
importazioni totali, passata dal 57,6% nel 2006 al 54,1% nel 2008, a spingere
l’indicatore sintetico relativo al “Mercato unico” al di sotto della media UE27.
L’unico indicatore disponibile nel corso del tempo è la quota delle
importazioni dall'Ue sulle importazioni totali, passata dal 57,6% nel 2006 al 54,1% nel
2008.
VIII. Competenze e Innovazione
La posizione dell’Italia risulta significativamente al di sotto della media
europea e dei tre principali Paesi europei. In particolare, ad allontanare l’Italia
dall’Europa sono: la percentuale di imprese che vendono o acquistano on-line (12%
in Italia rispetto al 23,5% in Europa), la quota del personale delle PMI con istruzione
terziaria (14% rispetto al 30,4%), la percentuale di PMI innovative in cooperazione
con altre sul totale delle PMI (4,3% contro l’11,6%), la quota di imprese che hanno
nuovi prodotti (54,4% in Italia, 63,8% in Europa). I restanti indicatori, quali la
percentuale di PMI innovative e la percentuale di fatturato delle PMI derivante da
33
prodotti e servizi nuovi o significativamente migliorati, sono in linea con la media
UE.
Le poche serie temporali disponibili evidenziano un lieve miglioramento; in
particolare - tra il 2006 e il 2008 - risulta in aumento (dall’11% al 17%) la percentuale
di PMI che è ricorsa ad applicazioni di e-learning per la formazione e l’istruzione dei
dipendenti e la percentuale di imprese che ha ricevuto ordinazioni on-line (dal 10%
al 12%). Stabili invece la percentuale di imprese (intorno al 3%) che ha segnalato di
aver fatto acquisti on-line.
IX. Ambiente
I due indicatori disponibili offrono risultati contrastanti. La percentuale di
PMI che hanno sistemi globali per l'efficienza energetica è pari alla media UE, mentre
la percentuale di PMI che applicano misure semplificate di risparmio energetico
risulta sensibilmente inferiore alla media europea: 21% contro il 28,4%.
Non sono risultate disponibili serie temporali per i singoli indicatori.
X. Internazionalizzazione
Nel complesso, i dati disponibili posizionano l'Italia sensibilmente al di
sotto della media UE27. Mentre la quota di PMI che hanno esportato si colloca
leggermente al di sopra della media UE (27,3% rispetto a 27,1%), i seguenti indicatori
risultano sotto la media UE: percentuale di fatturato derivante dalle esportazioni
(3,5% contro il 5,6%); numero di giorni richiesti per esportare (20 rispetto a 11) o per
importare (18 contro 13); percentuale di PMI che percepiscono reddito da filiali e/o
partecipate all'estero (1,9% rispetto al 4,7%); percentuale di PMI che hanno investito
all'estero nel triennio 2006-2008 (1,6% rispetto al 3,7%).
Non si registrano variazioni di rilievo per i pochi indicatori di cui sono
disponibili le relative serie temporali.
34
Riquadro 1: La metodologia SBA – Alcuni rilievi critici
Attraverso lo SBA, la Commissione europea ha voluto focalizzare l’attenzione sul
mondo delle imprese di piccole e medie dimensioni.
Al fine di fotografare lo stato dell’arte di ogni Paese membro relativamente ad ognuno
dei dieci principi SBA, di seguirne l’evoluzione nel corso nel tempo, di analizzare
l’impatto delle varie misure adottate, la CE ha elaborato recentemente uno studio di
carattere metodologico - statistico15 che, a sua volta, si è articolato attraverso una
serie di distinte fasi riguardanti:
• la scelta degli indicatori più appropriati da prendere in considerazione; in
particolare l’analisi ha cercato di: a) individuare indicatori strettamente correlati
a ciascuna tematica; b) considerare indicatori legati alle politiche e,
alternativamente, indicatori legati alle performance aziendali;
• l’aggregazione dei vari indicatori (per ciascun principio SBA) utilizzando la
media aritmetica semplice delle varie serie precedentemente normalizzate: il
relativo indicatore sintetico è compreso in una scala che va da un valore minimo
(0) ad un valore massimo (1);
• il confronto di ciascun indicatore sintetico per ciascun Paese rispetto alla media
europea.
Sulla base di questa metodologia, la CE ha successivamente elaborato sintetiche
analisi (“Fact Sheets”) contenenti informazioni sul posizionamento di ogni Paese
rispetto alla media UE27 e sulle principali misure adottate, incrociandole con i dieci
principi SBA. In ogni Scheda-Paese è, poi, contenuto un Allegato statistico relativo ai
vari indicatori scelti sia per il Paese in esame che per la media UE27.
Detto
approccio
prevede
da
parte
della
Commissione
un
monitoraggio/aggiornamento nel corso del tempo (su base annuale) al fine di
verificare i progressi compiuti da ciascun Paese membro riguardo ai principi
ispiratori dello SBA e alle politiche a sostegno delle PMI.
La metodologia esposta contiene, tuttavia, una serie di limiti. Alcuni evidenziati dalla
stessa CE; in particolare:
a) l’analisi non è in grado di monitorare le 100 e più azioni individuate dallo SBA
soprattutto a causa di mancanza di dati;
b) le analisi non sempre riflettono la realtà della situazione corrente; molti indicatori
hanno infatti in generale un ritardo di tre - quattro anni: ad esempio, l’indicatore
sintetico più recente “2009” nasce dall’aggregazione di indicatori che fanno
riferimento non solo all’ultimo anno di rilevazione (2009) ma anche ad anni
precedenti (fino al 2006);
c) l’analisi non prende in considerazione una serie di tematiche che, direttamente o
indirettamente, possono influenzare la performance delle piccole e medie imprese
(ad esempio il quadro macroeconomico, la dotazione infrastrutturale, il sistema
educativo, etc.).
15
European Commission, SME performance Review 2009 – Objective and methodology of the SBA Fact Sheets, 2010.
35
Altri limiti sono legati all’elevato “sbilanciamento” tra le dieci tematiche SBA; in
particolar modo, per essere preso in considerazione per un principio SBA, un
indicatore deve essere disponibile per un numero minimo di Paesi o coprire una
percentuale minima di PMI in tutti i Paesi. Non rispondono a questi requisiti quattro
Principi SBA: a) Seconda possibilità; b) Pensare anzitutto in piccolo; c) Appalti
pubblici e Aiuti di Stato; d) Ambiente.
Nel contempo, la scelta dei vari indicatori all’interno di ogni distinto principio SBA
in alcuni casi appare arbitraria, essendo legata prevalentemente alla necessità di
disporre di una batteria di indicatori - proveniente in generale da fonti internazionali
- in grado di effettuare confronti tra i diversi Paesi. Inoltre, analizzando nel tempo
l’evoluzione dei vari indicatori e, di conseguenza, il possibile miglioramento
raggiunto da un Paese su un distinto principio SBA, non sempre è possibile attribuire
tale miglioramento (anche per le diverse cadenze temporali) alle varie misure
adottate. Infine, i vari indicatori utilizzati dalla Commissione europea riguardano
l’intero mondo produttivo; non sono considerati dati di carattere dimensionale e
settoriale.
Al fine di migliorare la metodologia proposta dalla CE, si potrebbero individuare
almeno tre linee di attività:
a) la prima volta ad analizzare e prendere in considerazione altre fonti informative:
ad esempio sul tema dell’imprenditorialità, le varie analisi condotte da diversi
anni dal GEM (General Entrepreneurship Monitor) contengono molti indicatori
(di cui soltanto due considerati attualmente dalla CE) che potrebbero essere
analizzati ed aggregati agli attuali indicatori16; anche sul tema
dell’internazionalizzazione gli attuali indicatori della CE non sembrano
sufficientemente esaustivi a soddisfare un così complesso fenomeno17;
b) la ricerca di ulteriori fonti informative potrebbe essere finalizzata anche
all’individuazione di dati regionali per la successiva elaborazione (come, del
resto, già suggerito dal Ministero dello Sviluppo Economico alla Commissione
europea nel luglio del 2010) di “SBA regionali” considerando le peculiarità
territoriali esistenti non solo in Italia ma in tutta Europa;
c) la terza linea di attività potrebbe prevedere lo svolgimento di Indagini ad hoc a
cadenza annuale finalizzate ad “esplorare” il grado di conoscenza delle imprese
dell’Area UE sullo SBA, il relativo livello di soddisfazione, le strategie adottate in
tema di innovazione, finanza, internazionalizzazione, etc. (in alternativa, si
potrebbero inserire domande speciali - sul tema inerente lo SBA - all’interno dei
Report svolti annualmente dalla Commissione europea sulle piccole e medie
imprese).
16 Si segnala, al riguardo, che la CE ha pubblicato, nel dicembre 2009, l’Eurobarometer Survey on
entrepreneurship contenente un set articolato di indicatori su questo specifico tema (aggiornati al 2008). Non si
comprende perchè la CE non abbia utilizzato questi indicatori nei più recenti “Fact Sheets” elaborati per ogni
Paese ed abbia invece utilizzato dati relativi al 2007.
17 Si rinvia, ad esempio, ad un recente lavoro della Commissione europea, Internationalisation of European SME’s,
Final report, 2010, contenente un ampio set di indicatori alcuni dei quali potrebbero essere utilizzati all’interno
della metodologia SBA.
36
Capitolo 4: Stato di attuazione delle misure per accrescere la
competitività delle PMI italiane
4.1 Principali misure adottate (2008-2010)
La grave crisi finanziaria del biennio 2008-2009 ha spinto il Governo italiano
ad adottare una serie di misure di “emergenza” che si sono sviluppate lungo tre
principali linee direttrici: a) interventi volti alla risoluzione dei problemi finanziari e
di liquidità che hanno caratterizzato molte imprese (soprattutto di micro e piccole
dimensioni); b) misure a sostegno dei consumi; c) interventi a sostegno di alcuni
settori (si pensi in particolare agli incentivi alla rottamazione di autoveicoli o la
detassazione del 50% degli utili investiti all’interno di specifici comparti produttivi).
Al di là dell’emergenza, tuttavia, molta attenzione è stata dedicata al mondo delle
PMI a seguito soprattutto della Comunicazione del giugno del 2008, finalizzata a
dare nuovo impulso alle piccole e medie imprese europee, valorizzando le loro
potenzialità di crescita sostenibile nel medio-lungo periodo. In attuazione degli
orientamenti comunitari e con l’obiettivo di formulare nel breve termine proposte
concrete, il 18 marzo 2009 il Ministro dello Sviluppo Economico ha insediato il
Tavolo d’iniziativa per la realizzazione degli adempimenti previsti dallo SBA - a sua
volta articolato in sei distinti Tavoli tematici -, al quale hanno partecipato le diverse
Associazioni di categoria, i rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri
e delle Amministrazioni centrali maggiormente coinvolte, la Conferenza delle
Regioni, le rappresentanze di Province, Comuni, Camere di commercio, del Sistema
bancario e del Comitato economico e sociale dell’Unione europea.
Successivamente, in continuità con i sei Tavoli tematici, al fine di monitorare
l’effettiva applicazione dei dieci principi SBA e di avanzare proposte operative di
policy, è stato istituito con D.M. del 31 marzo del 2010 il “Tavolo consultivo
permanente di monitoraggio congiunturale e individuazione dei fabbisogni e criticità
37
delle PMI”. Il Tavolo, costituito presso la Direzione Generale per le Piccole e Medie
Imprese e gli Enti cooperativi del Ministero dello Sviluppo Economico, intende
essere “un punto di riferimento e di ascolto atto a rilevare esigenze e fenomeni di
cambiamento delle micro, piccole e medie imprese nel nostro Paese, in un’ottica di
consolidamento e di sviluppo delle PMI”. Grazie anche all’esito degli incontri con i
partecipanti ai vari Tavoli, sono state presentate numerose proposte d’intervento,
alcune delle quali, poi, inserite nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri sullo Small Business Act, approvata lo scorso maggio 2010. Una di queste, la
“Legge annuale sulle PMI”, è considerata una “priorità di politica economica” dalla
Direttiva ed è divenuta oggetto di una specifica proposta di disegno di legge
avanzata lo scorso settembre dalla DG per le PMI e gli Enti Cooperativi, dopo
consultazione del “Tavolo Permanente PMI”, rivolta esplicitamente al mondo delle
piccole e medie imprese (si rinvia, al riguardo, allo specifico Riquadro di
approfondimento).
Riquadro 2: Proposta di Disegno di Legge Annuale sulle PMI
L’Italia, tra i primi Paesi europei, ha dato attuazione alla Comunicazione della
Commissione europea del 2008 con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 4 maggio 2010 sullo Small Business Act. Tale direttiva ha previsto una
serie di iniziative tra cui, in particolare, l’istituzione di una Legge annuale sulle PMI.
La proposta di Disegno di Legge del Ministro per lo Sviluppo Economico deve essere
presentata ogni anno e prevedere interventi volti a promuovere e garantire la
competitività delle micro, piccole e medie imprese. Per il 2010, la proposta avanzata
dalla Direzione Generale per le Piccole e Medie Imprese e gli Enti cooperativi del
MSE e condivisa dal Tavolo permanente PMI, è attualmente al vaglio dell’Ufficio
legislativo del Ministero, anche al fine di effettuare un confronto con il disegno di
Legge “Norme per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle imprese” (cd.
Disegno di Legge Vignali), che definendo lo statuto giuridico delle imprese e
dell’imprenditore ha un significativo impatto anche sul mondo delle PMI.
L’attuale proposta MSE si compone di 13 articoli: tra le principali misure avanzate si
segnalano interventi per favorire le varie forme di aggregazione delle imprese,
introdurre significative semplificazioni in campo amministrativo e agevolare la
successione e trasmissione d’impresa.
38
Art. 1 – (Legge annuale per le PMI) Il Governo, su proposta del Ministro per lo
Sviluppo Economico, presenta entro il 30 giugno di ciascun anno, un disegno di
legge che preveda gli interventi necessari a promuovere e garantire la competitività
delle micro, piccole e medie imprese, anche semplificandone gli adempimenti
amministrativi.
Art. 2 – (Riserva incentivi) Al fine di sostenere la competitività e la produttività delle
micro, piccole e medie imprese, in particolare attraverso processi di innovazione,
internazionalizzazione e capitalizzazione, ogni forma di incentivazione sia nazionale
che locale deve contenere una riserva minima del 50 per cento a favore delle micro,
piccole e medie imprese.
Art 3 - (Fondo Italiano di Investimento) Gli interventi del Fondo Italiano di
Investimento promosso dal Ministero dell’Economia e delle Finanze vengono estesi
alle imprese che, pur avendo singolarmente un fatturato inferiore a 10 milioni di
euro, riescono a raggiungere la soglia richiesta grazie a processi aggregativi
attraverso il Contratto di rete.
Art. 4 – (Seed capital) Al fine di meglio diffondere l'utilizzo del capitale di rischio da
parte delle PMI e agevolare la partecipazione delle stesse ai bandi pubblici, il
cosiddetto seed capital è definito come il finanziamento dello studio, della valutazione
e dello sviluppo dell'idea imprenditoriale, a monte della fase d'avvio dell'impresa
stessa o cosiddetto start-up.
Art. 5 – (Misure per favorire l'utilizzo delle forme di aggregazione delle imprese)
Tutte le misure di agevolazione finanziaria o fiscale devono prevedere specifici criteri
a favore di tutte le forme di aggregazione delle imprese previste dall'ordinamento,
tra cui il Contratto di rete.
Al fine di sviluppare processi di innovazione e internazionalizzazione delle piccole e
medie imprese, al Contratto di rete possono partecipare Università e centri di ricerca
e soggetti che offrono servizi di assistenza all’internazionalizzazione.
Art. 6 – (Trasmissione di impresa) Al fine di favorire la successione e la
trasmissione di impresa, presso le Camere di Commercio, Industria, Artigianato e
Agricoltura è istituito un punto di contatto tra la domanda di impresa e l’offerta di
impresa. Con Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico di natura non
regolamentare, da emanare entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente
legge, sentita l’Unione italiana delle Camere di Commercio, sono stabilite le modalità
per l’istituzione del punto di contatto di cui al comma 1.
Art. 7 - (Semplificazione delle certificazioni) Le certificazioni relative a sistemi di
gestione, prodotti e processi, rilasciate alle imprese dai professionisti o dagli enti di
certificazione accreditati, sono sostitutive della verifica da parte della Pubblica
Amministrazione e delle Autorità competenti. Tali certificazioni sono comunicate per
via telematica all’ufficio del Registro delle Imprese che le inserisce nel Repertorio
economico amministrativo (REA). Le Amministrazioni Pubbliche interessate possono
richiedere tali certificazioni alle Camere di Commercio. Con Decreto di natura non
regolamentare del Ministro dello Sviluppo Economico, da emanare entro sessanta
giorni dall'entrata in vigore della presente legge, di concerto con le altre
39
amministrazioni interessate, sono individuate le certificazioni sostitutive della
verifica della Pubblica Amministrazione e delle Autorità competenti.
Art. 8 - (Semplificazione per spese di innovazione) Al fine di favorire gli
investimenti innovativi nella piccola impresa, definita ai sensi della raccomandazione
2003/361/CE, attraverso l’accesso alle forme di agevolazione esistenti, le spese di
innovazione, ammesse per le imprese in contabilità semplificata e ad integrazione
della stessa, sono quelle risultanti da una contabilità di cassa asseverata
dall’imprenditore sotto forma di dichiarazione sostitutiva di notorietà.
Art. 9 – (Ente Nazionale per il Microcredito) Il Comitato Nazionale Italiano Permanente
per il Microcredito è un Ente pubblico non economico ed è ridenominato Ente
Nazionale per il Microcredito. La dotazione organica dell'ente non può superare le
trenta unità. Fino al completamento della dotazione organica, l'ente potrà avvalersi,
per la copertura delle relative carenze organiche, di contratti di collaborazione
coordinata e continuativa e a tempo determinato.
Alla copertura dei relativi oneri si provvede nei limiti di cui all'art.9 comma 36 del
decreto legge 31 maggio 2010 n. 78 convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122.
Art. 10 - (Accesso ad appalti pubblici) Al fine di favorire l’accesso agli appalti
pubblici delle micro, piccole e medie imprese, è fatto obbligo alla Pubblica
Amministrazione ed alle Autorità competenti di suddividere i contratti in lotti e di
rendere visibili le possibilità di subappalto, nonché di riservare una quota degli
stessi, non inferiore al 30 per cento, alle stesse micro, piccole e medie imprese. In caso
di imprese aggiudicatarie di un appalto pubblico, le stesse possono avvalersi di altre
società, aggregate con regolare Contratto di rete nei 90 giorni precedenti la gara di
appalto, - previa comunicazione all’Ente appaltante - , senza che questo costituisca
un sub appalto.
Art.11 – (Accesso al mercato elettronico degli appalti pubblici) Il Ministero dello
Sviluppo Economico promuove sul territorio, presso le micro, piccole e medie
imprese - in collaborazione con il sistema camerale e le Associazioni imprenditoriali l’utilizzo e la diffusione del Mercato elettronico della Pubblica amministrazione. Le
azioni sono individuate con Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico.
Art. 12 – (Validità temporale DURC) La validità del Documento Unico di Regolarità
Contributiva (DURC) prescinde dai tempi tecnici relativi ai controlli di legge sugli
atti di erogazione a favore delle imprese, che non entrano nel computo dei termini di
validità del documento stesso.
Art. 13 – (Piccole e medie imprese operanti nel settore dello spettacolo) Le imprese
del settore dello spettacolo, individuato come comparto del cinema, dello spettacolo
dal vivo e della cultura, sono considerate a pieno titolo piccole e medie imprese al
pari di tutte le imprese degli altri settori se rientranti nei parametri dimensionali
previsti dalla Raccomandazione della Commissione Ue del 2003/361.
Nella sezione che segue sono riportate sinteticamente le principali misure
adottate dal Governo italiano nel triennio 2008-2010 a sostegno del sistema
40
produttivo. Nell’analizzare le varie misure, si è tentato anche di “incrociarle” con i 10
principi SBA (consapevoli che molti interventi possono ricadere su più principi
contemporaneamente, come nel caso del Contratto di rete, classificato nell’ambito del
primo principio “Imprenditorialità”, pur interessando i principi “Competenze e
innovazione” e “Internazionalizzazione”) e di fornire, qualora disponibili, alcuni dati
sulla loro attuazione.
4.2 Attuazione dei 10 principi dello SBA
I. Imprenditorialità
•
Con il Decreto-legge n. 5/2009 (articolo 3), convertito nella Legge n. 33/2009,
il Governo ha definito per la prima volta il Contratto di rete come “l’accordo
attraverso il quale due o più imprese si obbligano ad esercitare in comune
una o più attività economiche rientranti nei rispettivi oggetti sociali allo
scopo di accrescere la reciproca capacità innovativa e la competitività sul
mercato”. Attraverso tale strumento - che intende dare certezza giuridica a
forme di collaborazione spontaneamente sviluppatesi soprattutto nell’ultimo
quindicennio - le imprese, anche localizzate in Regioni diverse, pur
rimanendo indipendenti, potranno realizzare progetti comuni diretti ad
accrescere la capacità innovativa e la competitività. Con la Legge sullo
sviluppo (Legge n. 99/2009), il Legislatore è intervenuto per modificare e
integrare la Legge 33, ha precisato che il Contratto di rete deve indicare gli
obiettivi strategici e le attività comuni che dimostrino il miglioramento della
capacità innovativa e della competitività sul mercato, ed ha statuito che
l’organo comune agisce in rappresentanza delle imprese aderenti nelle
procedure di programmazione negoziata con le Pubbliche Amministrazioni,
per l’accesso al credito e per la promozione e tutela dei prodotti italiani. Il
41
Contratto di rete è stato successivamente disciplinato nel Decreto-legge n.
78/2010, convertito in Legge n. 122/2010 che, all’articolo 42, attribuisce alle
imprese appartenenti ad una delle reti di impresa riconosciute ai sensi del
comma 1 dell’articolo 42 vantaggi fiscali, amministrativi e finanziari, nonché
la possibilità di stipulare convenzioni con l’ABI. Si segnala, infine, l’Accordo
di metà dicembre 2010 tra MSE e Unioncamere che prevede l’apporto di 30
milioni di euro di risorse finanziarie a favore del sistema camerale per la
realizzazione di una serie di progetti che, oltre a prevedere il trasferimento e
la diffusione tecnologica tra le imprese ed il monitoraggio delle situazioni di
crisi delle PMI, dovrebbe promuovere la diffusione delle reti d’impresa.
L’applicazione ed auspicabile diffusione del Contratto di rete (a metà
novembre del 2010 sono una decina i contratti firmati e altrettanto in fase di
decollo) potrebbero avere un impatto molto positivo soprattutto sulle PMI
non solo nell’incoraggiare lo “spirito imprenditoriale”, ma anche nel favorire
i processi di aggregazione intorno a progetti ad alto contenuto tecnologico
e/o finalizzati a sostenere le strategie di internazionalizzazione.
•
Nel suindicato Decreto-legge n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010
sono contenute altre misure dirette a migliorare l’ambiente imprenditoriale;
in particolare:
o
la possibilità di applicazione del regime fiscale estero, se più favorevole,
per le imprese dell’Unione Europea che intraprendono in Italia nuove
attività nell’arco di tre anni;
o
la possibilità di istituire nelle regioni del Mezzogiorno le zone a
“burocrazia zero”, dove i provvedimenti amministrativi saranno conclusi
entro tempi certi (normalmente entro trenta giorni) e le imprese potranno
beneficiare di sussidi aggiuntivi erogati dalle autorità locali e di un
trattamento preferenziale nell’attuazione dei piani di presidio e sicurezza
pubblica.
42
II. Seconda possibilità
•
Nell’ottica di favorire l’emersione tempestiva della crisi d’impresa e di
incentivare le composizioni negoziali per il salvataggio delle aziende
coinvolte, l’articolo 48 del Decreto-legge n. 78/2010, convertito nella Legge
n. 122/2010, introduce alcune innovazioni alla legge fallimentare, al fine di
potenziare il ricorso da parte degli operatori ai tre istituti di risanamento,
quali il concordato preventivo, gli accordi di ristrutturazione dei debiti ex art.
182-bis ed i piani ccdd. “attestati” di cui all’art. 67, comma 3 lett. d). In
particolare, le operazioni relative a questi istituti sono state esonerate dalle
azioni revocatorie e da alcuni reati penali, ed è stata prevista la
prededucibilità dei crediti derivanti da finanziamenti erogati nel contesto dei
concordati preventivi e degli accordi di ristrutturazione.
III. Pensare anzitutto in piccolo
•
L’Analisi dell’Impatto della Regolamentazione (AIR), introdotta dall’articolo
5 delle Legge n. 50/1999 e successivamente modificata dalla Legge di
semplificazione del 2005, consiste in una valutazione ex ante, di tipo
quantitativo e qualitativo, dell’impatto di una nuova regolamentazione sulle
condizioni di vita dei cittadini e sull’attività delle imprese; infatti l’AIR
impone alle Amministrazioni di esaminare la necessità del nuovo intervento
legislativo, le diverse opzioni alternative e l’incidenza sui destinatari,
ponendosi soprattutto dal lato delle imprese di piccole dimensioni. Con
l’obiettivo di rendere pienamente operative le prescrizioni della Legge di
semplificazione, nel settembre del 2008 è stato adottato il relativo
regolamento di attuazione (DPCM n. 170/2008). Tale provvedimento, insieme
al regolamento relativo alla verifica d’impatto della regolamentazione (VIR)
43
del novembre 2009, rappresenta un’interessante opportunità per rilanciare
l’AIR e per assicurare l’effettivo utilizzo di uno strumento fondamentale per
migliorare la qualità delle nuove iniziative legislative.
•
In Italia la semplificazione normativaha assunto, soprattutto negli ultimi
anni, una sempre maggiore valenza strategica, anche a fronte dell’eccesso di
regolazione esistente nel nostro ordinamento (c.d. “regulatory inflation”) che
spesso si accompagna, inevitabilmente, a una cattiva qualità e a una scarsa
chiarezza delle regole (c.d. “regulatory pollution”).. Con la Legge di
semplificazione dell’anno 2005 (Legge n. 246/2005) l’attenzione è stata rivolta
alla codificazione, al riordino delle norme ed all’introduzione della versione
italiana del c.d. “taglia-leggi”, che si è rivelato uno strumento strategico per il
miglioramento della qualità della regolazione. L’operazione taglia-leggi ha
ottenuto notevoli risultati grazie a successivi interventi di abrogazioni
espresse di disposizioni legislative ritenute inutili e ormai estranee al nostro
ordinamento (sono state infatti tagliati più di 32 mila provvedimenti
normativi); in attuazione degli articoli 3 e 4 della Legge 69/2009 (cd. “Legge
competitività”) sulla chiarezza dei testi normativi e sulla semplificazione
della legislazione, è previsto che si proceda in tempi brevi alla
razionalizzazione ed al riordino dell’intero panorama legislativo, attraverso
la redazione di testi normativi raggruppati per materia, al fine di raggiungere
un grado soddisfacente di conoscibilità e di chiarezza per tutti gli utenti,
soprattutto piccoli, dell’intero panorama delle regole effettivamente vigenti.
IV. Amministrazione recettiva
•
L’Italia, in linea con le Raccomandazioni delle istituzioni comunitarie, ha
fissato l'obiettivo di ridurre del 25%, entro il 2012, gli oneri amministrativi
44
che gravano sulle imprese e, nel 2007, ha avviato le attività di misurazione
tese a eliminare gli oneri non necessari o eccessivi rispetto agli obiettivi di
tutela degli interessi pubblici oggetto della legislazione.
Con il meccanismo del "Taglia oneri amministrativi", introdotto dall'art. 25
del Decreto-legge n. 112/2008, convertito nella Legge n. 133/2008, il Governo
ha messo a regime il processo di misurazione e di riduzione degli oneri
amministrativi, derivanti da obblighi di informazione, gravanti sulle piccole e
medie
imprese
(c.d.
“programma
MOA”),
introducendo
piani
di
semplificazione per ciascuna amministrazione statale.
Dopo un primo progetto pilota avviato nel 2006, si è conclusa nel 2008
l’attività di misurazione relativa a 5 ambiti di regolazione nazionale
individuati, sulla base della consultazione con gli stakeholders, dal Piano di
Azione per la Semplificazione (P.A.S.) 2007: Privacy (misurazione "pilota"),
Ambiente, Prevenzione incendi, Paesaggio e beni culturali, Lavoro e
previdenza. Il P.A.S 2008 ha individuato 3 ulteriori aree per le quali la
misurazione è in corso: Ambiente (per la parte non misurata), Fisco, Dogane.
Anche le Regioni, in attuazione dell’Accordo Stato-Regioni-Autonomie locali
del 29 marzo 2007 in materia di semplificazione e di miglioramento della
qualità della regolazione, si sono impegnate a concorrere, per le materie di
propria competenza, alla realizzazione dell’obiettivo di riduzione degli oneri
amministrativi del 25% entro il 2012: nel periodo gennaio-giugno 2008, si è
infatti avviato un progetto di sperimentazione della MOA a livello regionale,
che ha coinvolto le Regioni Toscana, Liguria, Emilia-Romagna e FriuliVenezia Giulia.
•
Con il citato Decreto-legge n. 112/2008, all’articolo 38 si è emanato un
pacchetto di disposizioni per la riduzione degli adempimenti ed oneri
necessari per l’avvio di un’attività di impresa (c.d. “Impresa in un giorno”),
45
ivi compresi la semplificazione ed il riordino della disciplina dello Sportello
Unico per le Attività Produttive.
Tale Sportello (denominato SUAP), già previsto presso i Comuni dal 1998,
vuole rappresentare l’unico punto di contatto con la P.A. in relazione a tutte
le vicende amministrative riguardanti l’attività produttiva di un soggetto e si
pone l’obiettivo di ridurre le cosiddette “barriere allo start-up”d’impresa, con
particolare riferimento alle micro e piccole imprese su cui gravano
maggiormente i costi fissi d’avviamento. Per rendere concretamente
operativo il SUAP è intervenuto il DPR 160/2010 che prevede il ricorso
esclusivo al portale “impresa in un giorno”, grazie al quale è possibile avviare
in 24 ore un’impresa. Per i Comuni che non hanno istituito lo Sportello unico,
le relative funzioni vengono esercitate dalle Camere di commercio.
In attuazione del Decreto-legge 112/2008, è stato recentemente approvato
anche il regolamento DPR 159/2010, riguardante l’individuazione dei
requisiti e delle modalità per l’accreditamento delle Agenzie per le imprese,
cioè dei soggetti privati, qualificati e accreditati, ai quali può essere affidata
l’istruttoria e l’attestazione della sussistenza dei requisiti normativi
relativamente alle istanze relative all’esercizio dell’attività d’impresa da
trasmettere allo Sportello Unico.
•
Con il successivo Decreto-legge n. 185/2008, convertito nella Legge n. 2/2009,
si è proseguito nell’azione di riduzione dei costi amministrativi gravanti sulle
imprese: la norma ha previsto infatti che siano le stazioni appaltanti
pubbliche ad acquisire d’ufficio dagli istituti o dagli enti abilitati al rilascio, il
documento unico di regolarità contributiva (DURC) in tutti i casi in cui è
richiesto dalla legge. Vengono, inoltre, introdotte alcune disposizioni per
agevolare l’utilizzo della Posta Elettronica Certificata (P.E.C.), quale
strumento ordinario di comunicazione da parte delle imprese con la P.A.,
obbligatorio a partire dal 29 novembre 2011 (per le imprese già costituite alla
46
data del 29 novembre 2008): la P.E.C. è un servizio che, dematerializzando la
carta, semplifica perché raggiunge l'Amministrazione in modo diretto e senza
costi di raccomandata, aumentando al tempo stesso la qualità dei servizi on
line della P.A. .
•
Con la Legge n. 69/2009 (c.d. “Legge sulla competitività”) e con il successivo
regolamento di attuazione (DPCM 6 maggio 2009) si sono integrate e rese
operative le disposizioni per la riduzione degli adempimenti ed oneri
necessari per l’avvio di un’attività di impresa (la sopra citata “Impresa in un
giorno”): secondo le integrazioni effettuate con la citata Legge, le disposizioni
dell’articolo 38 del Decreto legge n. 112/2008, convertito dalla Legge n.
133/2008, costituiscono adempimento della Direttiva 2006/123/CE (Direttiva
“servizi”), che mira a facilitare la libertà di stabilimento dei prestatori negli
Stati membri e la libera circolazione dei servizi, garantendo al contempo
un’elevata qualità dei servizi stessi. Il provvedimento si propone di
semplificare una buona parte degli adempimenti delle imprese obbligatori
per legge: dal 1° aprile 2010, infatti, le comunicazioni di nascita,
modificazione e cessazione di impresa devono essere presentate, unicamente
per via telematica o su supporto informatico, all’Ufficio del Registro delle
imprese, attraverso il c.d. progetto “ComUnica”. Con la comunicazione
unica, già prevista dalla Legge n. 40 del 2007, è possibile, con un solo "click",
effettuare iscrizioni e variazioni di dati d'impresa richiesti dai vari uffici
amministrativi, in modo che l’intero iter amministrativo necessario per
l’avvio, la trasmissione e la cessazione d’impresa faccia capo ad un solo
soggetto (“once for all”), indipendentemente dalle singole, e talvolta
sovrapposte, competenze nazionali e locali.
Con il progetto ComUnica si punta ancora di più a velocizzare l’apertura o la
chiusura di un’attività, effettuando tutto on line: le nuove imprese potranno
essere operative in un solo giorno ed assolvere, al massimo in 7 giorni, gli
47
adempimenti dichiarativi verso Registro delle imprese, INPS, INAIL,
Ministero del Lavoro e Politiche sociali e Agenzia delle Entrate, inoltrando la
comunicazione ad un solo destinatario che si fa carico di trasmettere agli altri
Enti le informazioni di competenza di ciascuno.
Secondo i dati Unioncamere, dal 1° aprile a fine luglio 2010, la comunicazione
unica ha accompagnato la creazione di più di 180 mila imprese, oltre 100 mila
delle quali immediatamente operative, ed ha portato all’avvio di attività di
altre 55 mila imprese già esistenti; complessivamente al 31 luglio 2010 sono
state circa 946 mila le pratiche ComUnica inviate alle Camere di commercio
tramite il portale.
•
Anche con la successiva Legge n. 99/2009 (la c.d. Legge sviluppo) è
proseguita l’opera di semplificazione delle procedure a carico delle imprese,
sia per ottenere autorizzazioni e concessioni dalla P.A., che in materia di
comunicazioni alle amministrazioni, avendo esteso alle società cooperative le
disposizioni relative alla comunicazione unica. Inoltre, il provvedimento
delega il Governo al riassetto delle norme sugli incentivi, puntando anche
alla semplificazione di alcuni adempimenti procedurali per le PMI (il relativo
Decreto-legislativo è previsto che venga emanato per gennaio) ed interviene
sul sistema camerale, sempre tramite una delega al Governo, per riordinarne
la disciplina in materia di vigilanza e rafforzarne il ruolo sul territorio.
•
Il Decreto-legge n. 78/2010, convertito nella Legge n. 122/2010, ha riformato
l’art. 19 della Legge n. 241/1990 introducendo, in luogo della Dichiarazione
d’Inizio Attività (DIA), la Segnalazione Certificata d’Inizio Attività (SCIA).
Grazie a tale nuovo procedimento, in luogo degli accertamenti d’ufficio
previsti dalla DIA, sarà sufficiente uno schema di autocertificazione per
l’ottenimento di ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non
costitutiva (per le attività non “contingentate”), permesso o nulla osta
48
comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli
richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale
il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e
presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi. Grazie a tale
innovazione amministrativa di semplificazione, implementata attraverso
l’infrastruttura dello Sportello Unico, sarà possibile contenere al massimo i
tempi di espletamento delle pratiche per l’avviamento di un’attività. Infatti, il
principio rivoluzionario di tale semplificazione è il fatto che l’attività potrà
essere iniziata subito, contestualmente alla presentazione della SCIA, non
dovendosi più attendere i tempi tecnici degli accertamenti da parte degli
uffici competenti. Saranno le Agenzie per le imprese, soggetti privati
adeguatamente certificati ai quali sono riconosciute funzioni istruttorie e di
asseverazione, ad occuparsi del controllo dell’ottemperanza dei requisiti
normativi. Le amministrazioni competenti hanno 60 giorni per le successive
verifiche della certificazione prodotta, ma possono solo in casi gravi revocare
l’autorizzazione per un’attività già avviata. Tramite tali modifiche si assicura
maggiore certezza ai tempi delle procedure ponendo fine al fenomeno dei
ritardi delle attività autorizzatorie da parte di alcune Amministrazioni sul
territorio.
La SCIA è il principale strumento amministrativo che dà attuazione al
principio, ribadito dal detto art. 19, di “proporzionalità negli adempimenti
amministrativi”. Attualmente per le PMI italiane non esiste giuridicamente
una proporzione fra l’onerosità degli adempimenti amministrativi cui
vengono chiamate ad ottemperare e la dimensione dell’impresa, con la
conseguente effettiva esigenza di tutela degli adempimenti pubblici. La
norma approvata prevede l’adozione, entro un anno, di provvedimenti di
semplificazione degli adempimenti amministrativi, sentite le Associazioni
imprenditoriali, secondo una serie di criteri, tra cui, in particolare, la
proporzionalità
degli
adempimenti
49
amministrativi
in
relazione
alla
dimensione d’impresa e al settore di attività, l’informatizzazione degli
adempimenti e delle procedure amministrative e la soppressione delle
autorizzazioni e dei controlli per le imprese in possesso di certificazione ISO
o equivalente.
V. Appalti pubblici e Aiuti di Stato
•
Al fine di facilitare l’accesso delle PMI al mercato della domanda pubblica,
favorendo anche l’utilizzo degli strumenti telematici di gestione degli appalti
pubblici, come il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, resi
disponibili dal MEF mediante la Consip, è in via di definizione un
Protocollo d’Intesa tra il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero
dell’Economia e Finanze e la CONSIP. In particolare, sono stati individuati
alcuni potenziali ambiti di collaborazione, nel più ampio contesto relativo
all’attuazione dello Small Business Act sul tema della razionalizzazione e
dell’innovazione dei processi di acquisto di beni e servizi, che prevedono, tra
le altre cose, comuni azioni informative verso le PMI sui temi degli appalti
pubblici e della fatturazione elettronica.
•
Al fine di migliorare la situazione delle PMI, la Commissione europea ha
recentemente disposto la proroga al 2011 degli Aiuti di Stato (misure di
accesso ai servizi finanziari per le PMI, prestiti agevolati e iniziative di
finanziamento per prodotti ecologici ed energia green).
50
VI. Finanza
•
Nel sostenere e facilitare l’accesso al credito delle piccole e medie imprese,
soprattutto durante la grave crisi del biennio 2008-2009, un ruolo rilevante è
svolto dal Fondo di garanzia ex lege 662/96. In particolare, nel corso del 2009,
questo strumento è stato massicciamente rifinanziato (di circa 1,6 miliardi di
euro per gli anni 2008-2012) con due interventi: il Decreto-legge n. 5/2009,
convertito nella Legge n. 33/2009 ed il Decreto-legge n. 185/2008, convertito
nella Legge n. 2/2009, che ha anche esteso gli interventi del Fondo alle
imprese dell’artigianato, ha aperto al possibile versamento di contributi al
Fondo da parte di banche, delle Regioni e di altri enti e organismi pubblici ed
ha consentito la prestazione di garanzia di ultima istanza da parte dello Stato,
secondo criteri, condizioni e modalità successivamente stabiliti con decreto
del Ministro dell’economia e delle finanze del 25 marzo 2009. Il ricorso al
Fondo è stato massiccio; in particolare, al 31 ottobre 2010, le operazioni
accolte sono state poco più di 65 mila (di cui circa 41 mila nei primi dieci mesi
del 2010) attivando un ammontare complessivo di finanziamenti per 12,5
miliardi di euro (7,6 miliardi nei primi dieci mesi del 2010). Pari a 7,1 miliardi
di euro è stato, dall’inizio di agosto 2009 alla fine di ottobre 2010, lo stock
dell’importo garantito.
•
Alla fine di maggio del 2009, è stata stipulata una Convenzione tra ABI e
Cassa Depositi e Prestiti in virtù della quale la Cassa ha messo a
disposizione del sistema bancario un plafond di risorse finanziarie (per
complessivi 8 miliardi di euro) che le banche aderenti all’iniziativa utilizzano
per concedere alle PMI - a condizioni di favore - finanziamenti di durata
superiore a 12 mesi.
51
•
Nell’agosto 2009 è stato raggiunto un Accordo tra Governo-Banche-Imprese,
grazie al quale è stata disposta la moratoria sui debiti delle PMI, al fine di
mantenere presso le imprese con adeguate prospettive economiche una
liquidità sufficiente per consentire il superamento della fase più acuta della
crisi. A tale scopo è stata prevista la sospensione per 12 mesi del pagamento
della quota capitale delle rate di mutui e della quota capitale implicita nei
canoni di leasing, nonché l’allungamento di 270 giorni delle scadenze dei
crediti a breve termine, per sostenere le esigenze di cassa delle imprese, con
riferimento alle operazioni di anticipazione su crediti certi e esigibili. I più
recenti “numeri” confermano il successo dell’iniziativa: a fine ottobre 2010,
sono state circa 237 mila le domande delle imprese, per un controvalore
complessivo di finanziamenti in essere di 68,5 miliardi di euro. Il sistema
bancario ha analizzato 225 mila domande (65 miliardi di euro) con i seguenti
risultati: è stato già accolto il 77,6% delle domande (circa 184 mila pari a 54,7
miliardi), sono ancora in corso 25 mila unità (7 miliardi), mentre solo il 2,9%
non è stato accolto (6.900 per 1,6 miliardi di valore). Queste facilitazioni
hanno finora fornito alle PMI circa 13 miliardi di euro di liquidità aggiuntiva.
Gli ultimi dati del monitoraggio confermano che all’iniziativa hanno aderito
soprattutto le imprese operanti nei comparti del manifatturiero, del
commercio/alberghiero e degli altri servizi. ABI e Confindustria hanno
aperto un Tavolo per trovare in tempi stretti strumenti alternativi e selettivi
della moratoria che scadrà a fine gennaio 201118.
•
Come misura a sostegno dei processi di patrimonializzazione delle PMI
italiane, è nato nel marzo del 2010 il Fondo nazionale d’investimento su
iniziativa del Ministero dell’Economia con l’appoggio di ABI e Confindustria
e la partecipazione finanziaria di Intesa SanPaolo, Unicredit, MPS e Credito
Tra le ipotesi possibili sul “dopo” - a favore soprattutto delle imprese in difficoltà ma con prospettive di
crescita - c’è quella di varare un allungamento ragionevole di alcuni crediti in scadenza o, per chi ha contratto
prestiti a tasso variabile, di sterilizzare gli aumenti.
18
52
cooperativo. Il Fondo ha una dotazione di 1,2 miliardi di euro - destinata ad
ampliarsi - ed è rivolto soprattutto ad aziende con fatturato tra i 10 e i 100
milioni di euro con una vocazione alla crescita all'estero. Inoltre esso punta a
utilizzare il 50% delle risorse per entrare nel capitale delle imprese, mentre il
restante 50% andrà ad alimentare Fondi di private equity che investono in
PMI. In poco tempo, l’iniziativa è stata accolta con successo: alla prima metà
di novembre del 2010, sono state già acquisite 80 richieste, mentre sono sei le
imprese che potrebbero beneficiare dell’intervento nel proprio capitale
sociale da parte del Fondo italiano di investimento.
•
Ad aprile 2010 è stato firmato l’Accordo tra il Ministero dello Sviluppo
Economico e l’AIFI (Associazione Italiana del Private Equity e Venture
Capital) volto a favorire l’avvicinamento delle piccole e medie imprese al
“capitale di rischio”, con l’obiettivo di organizzare, con il coinvolgimento
delle Associazioni di impresa e delle Camere di Commercio, incontri
formativi/informativi sul territorio, con particolare attenzione alle Regioni
del Mezzogiorno. Si segnala, inoltre, che nella seconda metà del 2010 sono
stati organizzati dal MSE tre seminari (Napoli, Reggio Calabria-Messina e
Bologna) in collaborazione con AIFI, ABI, Borsa Italiana e Unioncamere.
Questi incontri sono stati finalizzati, prevalentemente, a diffondere la cultura
del venture capital e a far conoscere questo strumento ancora scarsamente
utilizzato dalle nostre imprese, soprattutto nel Mezzogiorno (solamente il 4%
delle imprese meridionali avrebbe fatto ricorso al venture capital in questi
ultimi anni)
•
A luglio 2010 è stato firmato dal Comitato nazionale per il microcredito e da
Unioncamere un Protocollo per istituire un Fondo di garanzia di 10 milioni
di euro per promuovere progetti di microcredito e microfinanza.
53
•
Al fine di attenuare, almeno parzialmente, i gravi problemi di liquidità delle
imprese italiane sono state adottate alcune misure per velocizzare i
pagamenti da parte dello Stato nei confronti delle imprese (secondo recenti
stime, le imprese vanterebbero un credito nei confronti del settore pubblico
pari a circa 70 miliardi di euro). In particolare, il Decreto anticrisi (Decretolegge n. 78/2009, convertito nella Legge n. 102/2009), prevede, all’articolo 9,
l’introduzione di una serie di misure organizzative per garantire il sollecito
pagamento
alle
imprese
delle
somme
dovute
dalle
Pubbliche
Amministrazioni per forniture, appalti e somministrazioni e sanare i debiti
pregressi. Dal gennaio 2011 è, inoltre, previsto che i crediti vantati dalle
imprese verso la PA possano essere compensati con le somme dovute al Fisco
per tributi iscritti a ruolo. Tale compensazione è, però, subordinata
all’emanazione di un decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze,
previsto entro la fine del 2010. Con il recente Disegno di Legge di Stabilità
2011 (ex Legge Finanziaria), è stato istituito un Fondo di 60 milioni di euro
per l’anno 2011 per il pagamento degli interessi passivi maturati dai Comuni
per il ritardato pagamento dei fornitori. Il problema relativo ai ritardi dei
pagamenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni investe, in realtà,
l’intera area europea; al riguardo appare opportuno segnalare la direttiva
della Ue del settembre 2010 sulla base della quale le fatture si dovranno
pagare entro un mese, sia per il settore pubblico (il più esposto è quello
sanitario) che per il privato. L'interesse da pagare, come compensazione per il
ritardo, sarà dell'8% del totale della fattura. I singoli Paesi della Ue avranno
poi due anni per recepire negli ordinamenti nazionali la nuova norma.
VII. Mercato unico
Non sono segnalate iniziative politiche di rilievo.
54
VIII. Competenze e innovazione
•
Il Decreto Ministeriale del 10 marzo 2009, relativo al Fondo Nazionale per
l’Innovazione, é diretto a consentire, come previsto dall'art. l, comma 851
della Legge n. 296/2006, la piena partecipazione delle PMI al sistema di
proprietà industriale ed il rafforzamento del brevetto italiano, nonché a
favorire la trasferibilità dei titoli della proprietà industriale e la loro capacità
di attrarre finanziamenti, anche dall'estero. Tali finalità sono perseguite
attraverso l'attuazione di interventi tesi ad agevolare l'accesso da parte delle
PMI al capitale di rischio e di debito per il sostegno finanziario a progetti
innovativi basati sull'utilizzo economico dei titoli della proprietà industriale.
Il 30 dicembre 2009 sono entrati in vigore due interventi di attuazione relativi
alle due macroaree citate: il finanziamento di debito, con risorse disponibili
pari a 37,5 milioni di euro, e il capitale di rischio, con risorse pari a 20 milioni
di euro. L'obiettivo degli interventi è di dar vita ad un meccanismo di
condivisione del rischio di credito e investimento a favore delle banche e di
altri intermediari finanziari che sovvenzionano progetti innovativi collegati
ai brevetti, realizzando, in pratica, una corsia preferenziale e di garanzia per
potenziare il trasferimento tecnologico alle imprese e lo sfruttamento
industriale di brevetti. Sono ammessi ai finanziamenti anche le imprese che
partecipano a Contratti di rete per la valorizzazione di un brevetto, anche se
non direttamente titolari.
•
Il Decreto Ministeriale del 22 dicembre 2009 ha avviato il finanziamento di
progetti realizzati in aree sottoutilizzate, volti alla promozione e diffusione
di tecnologie presso le PMI, nonché all’avvio di start-up hi-tech. Il bando,
promosso dal Ministero dello Sviluppo Economico nell’ambito del
Programma RIDITT - Rete Italiana per la Diffusione dell’Innovazione e il
Trasferimento Tecnologico alle imprese - ha una dotazione di 12,5 milioni di
55
euro, a valere su risorse FAS. Alla scadenza del 26 aprile 2010 sono stati
presentati 58 progetti, che coinvolgono complessivamente 274 operatori del
sistema innovativo nazionale, tra dipartimenti universitari ed enti pubblici di
ricerca, Associazioni imprenditoriali, camere di commercio e centri per
l’innovazione Per ogni progetto selezionato è previsto il finanziamento al
50% delle spese ammissibili per un importo tra 1 e 2 milioni di euro, per un
massimo di 24 mesi. Le dieci aree tecnologiche su cui i destinatari
dell’intervento sono stati chiamati a focalizzare i propri progetti sono:
materiali avanzati, micro e nanotecnologie; tecnologie chimiche e separative;
biotecnologie; tecnologie meccaniche e della produzione industriale;
tecnologie per l'automazione e sensoristica; tecnologie elettriche, elettroniche
ed elettro-ottiche; tecnologie per l'informatica e le telecomunicazioni;
tecnologie
organizzativo-gestionali;
tecnologie
ambientali;
tecnologie
energetiche.
•
Il 12 maggio 2010, il Ministro per la PA e l’Innovazione e il Presidente di Rete
Imprese-Italia hanno firmato il Protocollo d’intesa per l’attuazione di un
Tavolo di lavoro per lo sviluppo di misure strategiche a sostegno
dell’innovazione delle micro e piccole imprese attraverso l’ICT. Le analisi
redatte dal Tavolo di lavoro serviranno per tracciare la panoramica della
condizione delle micro e piccole imprese italiane. In particolare, saranno
monitorati in via prioritaria i seguenti temi:
- situazione complessiva dell’ICT;
- emersione delle best practices nella fruizione dell’ICT nel territorio e
rilevazione dell’innovazione non visibile;
- diffusione della banda larga;
- sviluppo e realizzazione del Piano E-government 2012;
- alfabetizzazione e formazione ICT;
56
- nuove tecnologie ICT verso settori chiave per lo sviluppo e l'economia del
Paese (ambiente, energia, turismo, beni culturali, mobilità, etc.);
- sviluppo dell’e-commerce;
- sostegno della competitività.
•
Il Fondo High Tech (Legge n. 311/04, art. 1, comma 222) ha l’obiettivo di
favorire l'afflusso di capitale di rischio verso piccole e medie imprese
innovative localizzate nelle aree sottoutilizzate, con il conseguente rilancio
dell’innovazione tecnologica e di processo nel Mezzogiorno. Il Fondo HT
prevede la partecipazione del Governo, attraverso il piano E – Government
2012, obiettivo Imprese, per un totale di 86 milioni di Euro, a fronte di un
budget totale di circa 160 milioni. Basato su gara europea e coordinato dal Dit
(Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie della Presidenza del
Consiglio dei Ministri). Il Fondo HT si rivolge a piccole e medie imprese del
Centro – Sud Italia non solo informatiche, che adottino progetti per
l’innovazione di processo o prodotto mediante l’uso della tecnologia digitale.
Il Fondo High Tech cofinanzia fondi mobiliari chiusi affidati a società di
gestione del risparmio che, in base al mercato, valuteranno e realizzeranno
investimenti per lo sviluppo e la digitalizzazione del tessuto imprenditoriale
esistente, rafforzando l'economia reale e la competitività. Il Fondo HT, cui
partecipano le società di gestione risparmio Quantica, Vegagest, Vertis e
Fondo Atlante Ventures Mezzogiorno San Paolo Imi Fondi Chiusi, si rivolge
in particolare alle fasi preparatorie (start up) dell'impresa (studio, valutazione
e sviluppo dell'idea), ma anche al rafforzamento di una PMI già esistente
(expansion capital) sul territorio del Centro-Sud. Grazie a quest’iniziativa,
infatti, le imprese potranno svilupparsi in chiave internazionale con uno
stanziamento che è da intendersi come fondo di investimento e non a fondo
perduto. Nel 2009 sono stati assegnati le risorse a 4 società di gestione del
risparmio.
57
•
Nel 2009 è stato lanciato il “Piano biennale nazionale per lo sfruttamento
commerciale degli attivi immateriali (brevetti, marchi) da parte delle PMI”
sottoscritto fra il Ministero dello Sviluppo Economico e l’Organizzazione
Mondiale per la Proprietà Intellettuale (OMPI) volto a sensibilizzazione le
PMI in materia di utilizzazione ed impiego commerciale degli attivi
industriali (brevetti, marchi, modelli e disegni industriali).
•
L'Agenzia SpaziaIe Italiana (ASI) seleziona progetti tecnologici finalizzati al
potenziamento del livello di competitività dell'industria nazionale, attraverso
un’azione di promozione e sostegno finanziario delle piccole e medie imprese
operanti in settori di nicchia ad alto contenuto tecnologico. In questo senso,
l'ASI promuove iniziative finalizzate all'avvio di attività cofinanziate
riservate alle PMI insediate sul territorio nazionale per lo sviluppo
prototipale precompetitivo di nuove tecnologie/prodotti/servizi in ambito o
di origine spaziale. Più specificatamente, l'ASI intende avviare un'attività
periodica di cofinanziamento (per progetti di importo complessivo non
inferiore a 500 mila euro e non superiore a un milione di euro) riservata alle
PMI nazionali che risponda ad almeno due dei seguenti obiettivi:
- favorisca lo sviluppo di tecnologie abilitanti utilizzabili nei futuri
programmi spaziali coerentemente con i programmi istituzionali dell' ASI
e/o consenta l'utilizzazione di tecnologie di origine spaziale per applicazioni
terrestri;
- rappresenti uno strumento di sviluppo del portafoglio di tecnologie e di
applicazioni innovative della struttura industriale di settore;
- evidenzi credibili prospettive di continuità di sviluppo e sostenibilità
economica;
- consenta di incrementare la competitività a livello europeo dell'industria
nazionale.
58
•
Nel recente Disegno di Legge di Stabilità 2011 (ex Legge Finanziaria), è
stato introdotto un credito di imposta (100 milioni di euro) per le imprese che
affidano a Università progetti di ricerca.
IX. Ambiente
•
Il Ministero dell’Ambiente ha istituto nel 2010 il SISTRI, nuovo sistema
informatico di controllo della gestione dei rifiuti (Decreto Ministeriale 17
dicembre 2009). La novità risale alla Legge Finanziaria del 2007: tramite una
chiavetta Usb contenente un software per l’identificazione - di cui dovranno
dotarsi tutte le imprese del settore, cioè produttori e smaltitori di rifiuti
nonché gli autotrasportatori che effettuano trasporto di rifiuti - si
effettueranno tutte le operazioni di carico e scarico consentendo il controllo
del percorso dei rifiuti in tempo reale. L’impiego della tecnologia informatica
è dovuto alla necessità di contrastare i traffici illeciti di rifiuti. L’ulteriore
obiettivo è la riduzione degli oneri economici e burocratici per le imprese, in
particolare le PMI, attualmente sostenuti per la gestione dei rifiuti.
•
Nel 2009 è stata rifinanziata da parte del Ministero dell'Ambiente e della
Tutela del Territorio e del Mare la promozione dei Sistemi di Gestione
Ambientale nelle piccole e medie imprese. Interventi ammissibili: acquisizione
di servizi reali da parte delle PMI per verifica e registrazione ai sensi del
Regolamento EMAS; certificazione del Sistema di gestione ambientale a
norma ISO 14001; verifica e registrazione EMAS di organizzazioni già
certificate ISO 14001.
59
•
Con il recente Disegno di Legge di Stabilità 2011 (ex Legge Finanziaria) è
stato prorogato al 2011 il finanziamento dell’eco-bonus relativo alle
ristrutturazioni edilizie e alla riqualificazione energetica, nella misura del
55%, ripartito su 10 anni.
X. Internazionalizzazione
•
La ridotta dimensione delle imprese italiane rappresenta - come noto - un
forte ostacolo alla loro capacità di affrontare ed imporsi “ da sole” sui mercati
esteri, soprattutto quelli più distanti (e in espansione): nella convinzione che
l’aggregazione di imprese possa costituire una modalità rilevante e utile per
superare il problema dimensionale, la Legge n. 99/2009 ha previsto
l’istituzione di un Fondo Rotativo, gestito dalla SIMEST volto a sostenere, in
particolare, la fase di start-up delle PMI che si aggregano per la realizzazione
di un progetto comune di internazionalizzazione. Al riguardo, fondamentale
sarà l’impatto dei Contratti di rete che dovrebbero spingere più imprese
(soprattutto di piccole e medie dimensioni) ad aggregarsi su strategie comuni
di internazionalizzazione.
•
Sempre per favorire l’internazionalizzazione delle imprese, la Legge
Sviluppo ha previsto che le Regioni possano assegnare in gestione alla
SIMEST i propri Fondi rotativi con finalità di venture capital, per acquisire
partecipazioni fino a un massimo del 49% del capitale o fondo sociale (se i
Fondi rotativi sono assegnati da Regioni del Mezzogiorno, le quote di
partecipazione possono raggiungere il 70% del capitale o fondo sociale).
•
Gli altri interventi disposti dalla Legge Sviluppo sono finalizzati, tramite
specifiche deleghe date al Governo (da attuare entro il mese di febbraio del
60
2011),
al
riassetto
delle
disposizioni
vigenti
in
materia
di
internazionalizzazione delle imprese ed alla ridefinizione, al riordino ed alla
razionalizzazione degli enti operanti a sostegno delle imprese italiane
all’estero.
•
Le Regioni Convergenza del Mezzogiorno risultano, inoltre, destinatarie di
una specifica misura di assistenza tecnica che - a fronte di un contributo
comunitario di oltre 5 milioni di euro per il periodo 2010 - 2011 a valere sul
P.O.N. Governance e Assistenza Tecnica (FESR) - è finalizzata ad aumentare
il grado di internazionalizzazione dei sistemi economico-produttivi locali
attraverso una maggiore integrazione e un più efficace coordinamento degli
interventi centrali e regionali in materia. Particolare attenzione sarà dedicata
al
rafforzamento
degli
SPRINT,
gli
Sportelli
Regionali
per
l’Internazionalizzazione, con la trasformazione di questi ultimi in veri e
propri attori istituzionali strutturati.
•
A valere sul Fondo rotativo 394/81, sono state messe a disposizione, nella
primavera del 2010, risorse pari a 300 milioni di euro finalizzate
prevalentemente a finanziare programmi di innovazione e di semplificazione
delle PMI per l’inserimento sui mercati esteri extra Ue. Inoltre, per le piccole
e medie imprese esportatrici che realizzino un fatturato estero per il 20%
almeno, è previsto da SIMEST un nuovo strumento agevolato, finalizzato alla
loro patrimonializzazione (fino ad un ammontare di 500 mila euro).
•
Per supportare gli investimenti in aree strategiche quali, ad esempio, Cina;
Federazione Russa, Africa, America centrale e meridionale, è infine
disponibile per le imprese italiane il Fondo pubblico di venture capital il
cui intervento si aggiunge alla normale quota di partecipazione della SIMEST
all’iniziativa effettuata sulla base della Legge n.100/90. Le informazioni
61
relative alle operazioni svolte negli anni 2007-2010 sembrano evidenziare
una scarsa partecipazione al Fondo da parte delle imprese di piccole
dimensioni; in particolare a favore di queste sarebbe andato solamente il
14,3% delle operazioni (per un importo pari a 25,8 milioni di euro, il 7,9% del
totale), mentre alle medie e grandi imprese è andato il 33% e il 52,7% delle
iniziative pari, rispettivamente, a un importo di 73,3 e 227,2 milioni di euro.
62
ALLEGATI STATISTICI
ALLEGATO 1: INDICATORI SINTETICI PRINCIPI SBA
(2009)
VI. FINANZA
VII.
MERCATO
UNICO
VIII. COMPETENZE
E INNOVAZIONE
X.
INTERNAZIONALIZZAZIONE
0,75
0,43
0,65
0,56
0,54
0,36
0,77
0,46
0,45
0,54
0,42
CIPRO
n.d.
n.d.
n.d.
0,61
0,43
n.d.
REPUBBLICA CECA
0,42
0,59
0,32
0,46
0,40
0,22
DANIMARCA
0,40
0,82
n.d.
0,76
0,46
0,71
ESTONIA
n.d.
0,67
n.d.
0,76
0,58
0,77
FINLANDIA
0,50
0,72
0,68
0,73
0,59
0,58
FRANCIA
0,44
0,64
0,37
0,65
n.d.
0,60
GERMANIA
0,26
0,69
0,46
0,74
0,57
0,41
GRECIA
n.d.
0,62
0,15
0,56
0,48
0,26
UNGHERIA
0,28
0,81
0,43
0,77
0,18
0,21
IRLANDA
0,50
0,72
n.d.
0,79
0,69
0,66
ITALIA
0,37
0,57
0,19
0,58
0,22
0,20
LETTONIA
0,41
0,60
n.d.
0,89
n.d.
0,34
LITUANIA
n.d.
0,61
n.d.
0,69
0,58
0,56
LUSSEMBURGO
n.d.
0,57
n.d.
0,28
n.d.
0,81
MALTA
n.d.
n.d.
n.d.
0,84
n.d.
n.d.
OLANDA
0,36
0,63
0,49
0,64
0,48
0,60
POLONIA
n.d.
0,49
0,41
0,60
0,36
0,30
PORTOGALLO
0,47
0,75
0,19
0,66
0,44
0,51
SLOVACCHIA
n.d.
0,65
n.d.
0,89
0,31
0,25
SLOVENIA
0,42
0,51
n.d.
0,71
n.d.
0,41
SPAGNA
0,36
0,47
0,39
0,48
n.d.
0,39
SVEZIA
0,39
0,67
0,65
0,71
0,56
0,55
REGNO UNITO
0,41
0,83
0,66
0,59
n.d.
0,45
BULGARIA
n.d.
0,57
n.d.
n.d.
0,08
n.d.
ROMANIA
n.d.
0,56
n.d.
n.d.
0,39
0,44
EU27
0,40
0,65
0,43
0,67
0,43
0,47
I. IMPRENDITORIALITA’
IV. AMMINISTRAZIONE
RECETTIVA
AUSTRIA
0,31
BELGIO
64
(2008)
VI. FINANZA
VII.
MERCATO
UNICO
VIII. COMPETENZE
E INNOVAZIONE
X. INTERNAZIONALIZZAZIONE
0,65
0,41
0,52
0,60
0,52
0,45
0,67
0,32
n.d.
0,60
0,81
CIPRO
0,61
n.d.
n.d.
0,47
0,35
n.d.
REPUBBLICA CECA
0,49
0,50
0,33
0,26
0,53
0,24
DANIMARCA
0,43
0,88
0,66
n.d.
0,62
0,68
ESTONIA
0,42
0,65
0,42
0,69
0,50
0,73
FINLANDIA
0,64
0,71
0,68
0,67
0,61
0,56
FRANCIA
0,51
0,57
0,36
0,52
0,54
0,52
GERMANIA
0,37
0,67
0,36
0,66
0,53
0,43
GRECIA
0,53
0,43
0,25
n.d.
0,26
0,24
UNGHERIA
0,35
0,57
0,38
0,61
0,22
0,21
IRLANDA
0,65
0,66
0,44
n.d.
0,77
0,65
ITALIA
0,48
0,44
0,37
0,55
0,25
0,19
LETTONIA
0,53
0,60
0,52
0,75
0,22
0,34
LITUANIA
0,60
0,61
0,42
0,74
0,44
0,54
LUSSEMBURGO
0,43
0,54
0,32
0,32
0,67
0,78
MALTA
0,43
n.d.
n.d.
n.d.
0,44
n.d.
OLANDA
0,41
0,60
0,49
n.d.
0,56
0,58
POLONIA
0,73
0,50
0,29
0,43
0,37
0,27
PORTOGALLO
0,49
0,63
0,23
0,47
0,33
0,47
SLOVACCHIA
0,46
0,55
0,43
0,95
0,41
0,30
SLOVENIA
0,50
0,53
0,41
0,57
0,69
0,47
SPAGNA
0,43
0,42
0,49
n.d.
0,31
0,39
SVEZIA
0,46
0,59
0,51
0,57
0,75
0,54
REGNO UNITO
0,53
0,81
0,55
n.d.
0,62
0,43
BULGARIA
n.d.
0,56
0,35
n.d.
0,08
0,12
ROMANIA
n.d.
0,52
0,36
n.d.
0,29
0,44
0,48
0,60
0,38
0,60
0,45
0,39
I. IMPRENDITORIALITA’
IV. AMMINISTRAZIONE
RECETTIVA
AUSTRIA
0,37
BELGIO
EU27
Fonte: Commissione europea
65
ALLEGATO 2: INDICATORI SBA ITALIA E MEDIA UE27
INDICATORI
MEDIA UE
VALORE
DEL
ASSOLUTO
VALORE
DEL PAESE
ASSOLUTO
ANNO DI
RIFERIMENTO
PER IL
VALORE
DEL PAESE
FONTE
I
IMPRENDITORIALITÀ
1.1
Propensione a lavorare in
proprio
39,00
30,71
2007
Flash
Eurobarometer
1.2
Tasso di partecipazione
all'educazione per
l'imprenditorialità
32,90
32,33
2007
Flash
Eurobarometer
1.3
Imprenditorialità come
un'opportunità
57,00
57,48
2007
Flash
Eurobarometer
24,00
23,72
2007
Flash
Eurobarometer
41,10
52,77
2007
Flash
Eurobarometer
1.4
1.5
Tasso di imprenditorialità:
percentuale di chi ha
avviato un'impresa ancora
attiva o di chi sta per
avviarne una
Grado con cui l'educazione
scolastica ha favorito
un'attitudine
all'imprenditorialità (%)
Database
EUROSTAT sulla
demografia delle
imprese
Database
EUROSTAT sulla
demografia delle
imprese
1.9
Tasso di sopravvivenza
delle imprese
74,65
70,94
2006
1.10
Tasso di natalità delle
imprese
8,16
10,37
2007
8,07
4,30
2006
EUROSTAT
0,21
0,11
2007
EIM Business &
Policy Research
1.11
1.12
Quota di imprese ad alto
tasso di crescita (% del
totale)
Tasso di "business
ownership": settore privato
esclusa agricoltura, caccia,
silvicoltura e pesca
1.13
Indice dell'attività
imprenditoriale totale
4,62
5,85
2008
1.16
Quoziente relativo alle
opportunità a favore
dell'imprendito-rialità
5,52
6,24
2008
66
Global
Entrepreneurship
Monitor
Global
Entrepreneurship
Monitor
II
SECONDA POSSIBILITÀ
2.1
Grado di supporto per
favorire una seconda
possibilità (% a favore)
71,00
79,80
2007
2007 Flash
Eurobarometer
sulla
imprenditorialità
2.2
Costo (% sul patrimonio) di
chiusura di un'impresa
22,00
10,72
2009
World Bank
Doing Business
2.3
Numero di anni per
chiudere un'impresa
1,80
2,09
2009
World Bank
Doing Business
III
PENSARE INNANZITUTTO IN PICCOLO
21,00
34,33
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
10,00
7,48
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
45,40
32,68
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
10
17,20
2009
World Bank
Doing Business
17,80
5,21
2009
World Bank
Doing Business
4,60
4,54
2009
World Bank
Doing Business
3.01
3.02
3.3
Quota della normativa
vigente a supporto delle
PMI
Tempo richiesto per
conformarsi agli obblighi
amministrativi (% sul totale
dell'orario di lavoro delle
PMI)
Problemi con la
regolamentazione
amministrativa
IV
AMMINISTRAZIONE RECETTIVA
4.1
Numero di giorni per
iniziare un'attività
4.2
4.6
Costi richiesti per avviare
un'impresa (% del reddito
procapite)
Costi (% del valore della
proprietà) per registrare la
proprietà
4.7
Fare rispettare i contratti costi (% sui reclami)
29,90
19,80
2009
World Bank
Doing Business
4.8
Disponibilità dell'egovernment (lato
dell'offerta)
Disponibilità dell'egovernement on-line
70,00
59,48
2007
EUROSTAT
4.10
Numero di procedimenti
per avviare un'impresa
6,00
6,16
2009
World Bank
Doing Business
4.14
Numero di procedimenti
per registrare la proprietà
8,00
5,17
2009
World Bank
Doing Business
67
4.15
Numero di giorni per
registrare la proprietà
27,00
61,12
2009
World Bank
Doing Business
V
APPALTI PUBBLICI E AIUTI DI STATO
5.1
Quota di PMI in termini di
valore dei contratti di
appalti pubblici
n.d.
n.d.
2004
EC Report
5.2
Percentuale di aiuti di Stato
destinati alle PMI
37,00
10,60
2007
Scoreboard sugli
aiuti di Stato
VI
FINANZA
6.1
Venture capital - early stage
in rapporto al PIL
0,00
0,02
2007
EVCA
6.2
Venture capital - expansion
stage in rapporto al PIL
0,02
0,08
2007
EVCA
6.3
Estensione delle garanzie
alle PMI (in rapporto al PIL)
0,81
0,24
2007
Indice sul credito
alle imprese
3,00
6,64
2009
World Bank
Doing Business
5,00
4,52
2009
World Bank
Doing Business
1,18
1,00
2009
Statistiche ECB
MFI sui tassi di
interesse
30,00
16,41
2009
Intrum Justitia
6.4
6.5
6.6
6.9
Accesso al credito: solidità
dell'indice dei diritti legali
(0-10)
Accesso al credito: solidità
dell'indice delle
informazioni sul credito (06)
Differenza nel livello dei
tassi di interesse dei prestiti
fino a 1 mln di euro e di
quelli oltre 1 mln di euro
Media del ritardo nei
pagamenti (% sulla media
dei giorni di durata del
contratto )
6.10
Percentuale dei pagamenti
persi (% sul totale)
2,50
2,50
2009
Intrum Justitia
6.11
Quota di PMI che hanno
incontrato problemi di
accesso al credito
24,60
21,06
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
VII
MERCATO UNICO
7.01
Ritardo medio di
recepimento in mesi di
direttive passate
9,60
9,86
2008
DG MARKT
68
Scoreboard sul
mercato
internazionale
Scoreboard sul
mercato
internazionale
7.2
Direttive sul mercato unico
- % recepite o notificate
98,80
98,96
2008
7.3
Numero di direttive
arretrate di 2 anni
1,00
2,28
2008
7.4
Quota di PMI che esportano
intraUE sul totale delle PMI
(in termini di numero di
imprese)
0,01
0,03
2008
EUROSTAT
External Trade
pilot
12,00
23,52
2008
EUROSTAT
scienze &
tecnologia
3,00
12,81
2008
EUROSTAT
scienze &
tecnologia
28,10
30,33
2006
EUROSTAT
n.d.
27,28
n.d.
EUROSTAT
8.5
PMI innovative in
cooperazione con altre, in
percentuale del n.
complessivo di PMI
4,30
11,62
2006
EUROSTAT
8.6
PMI con attività innovative,
in percentuale del numero
complessivo di PMI
34,00
35,59
2006
EUROSTAT
54,40
63,77
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
12,00
12,30
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
14,00
30,44
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
VIII COMPETENZE E INNOVAZIONE
8.1
8.2
8.3
8.4
8.7
8.8
8.9
Percentuale di imprese che
hanno acquistato on-line nel
corso dell'ultimo anno
Percentuale di imprese che
hanno ricevuto ordini online nel corso dell'ultimo
anno
Imprese che innovano
all'interno dell'azienda, in
percentuale del n.
complessivo di PMI
Imprese che hanno
introdotto un'innovazione
nell'organizzazio-ne o nel
marketing, in percentuale
del n. complessivo di PMI
Quota di PMI che hanno
nuovi prodotti o redditi da
nuovi prodotti
Quota di fatturato delle PMI
da nuovi o significanti
miglioramenti in prodotti o
servizi
Quota di staff nelle PMI che
ha un'educazione di alto
livello
69
IX
9.1
9.2
X
10.1
10.2
AMBIENTE
Percentuale di PMI con un
sistema completo per
l'efficienza energetica
Percentuale di PMI che
applicano misure
semplificate per il risparmio
energetico
4,00
4,26
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
21,00
28,44
2007
Osservatorio
sulle PMI
europee
3,50
5,58
2006
Osservatorio
sulle PMI
europee
1,90
4,76
2006
Osservatorio
sulle PMI
europee
INTERNAZIONALIZZAZIONE
Quota di fatturato
proveniente dall'export (%
del totale)
Quota di PMI che ottengono
redditi da imprese
sussidiarie e/o joint venture
all'estero (%)
10.4
Numero di giorni richiesti
per esportare
20,00
11,25
2009
World Bank
Doing Business
10.5
Numero di giorni richiesti
per importare
18,00
13,44
2009
World Bank
Doing Business
10.6
Quota di PMI che esportano
al di fuori dell'UE27 sul
totale PMI (in termini di
numero di imprese)
n.d.
n.d.
2005
EUROSTAT
External Trade
pilot
10.10
PMI che hanno importato
nel periodo 2006-2008
22,88
39,17
2008
10.11
PMI che hanno esportato
nel periodo 2006-2008
27,30
27,13
2008
10.12
PMI che hanno investito
all'estero nel 2006-2008
1,61
3,68
2008
70
DG ENTR Studio
sulla
internazionalizzazione delle
PMI
DG ENTR Studio
sulla
internazionalizzazione delle
PMI
DG ENTR Studio
sulla
internazionalizzazione delle
PMI
DOSSIER
La semplificazione amministrativa
per le imprese
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per la semplificazione
21 aprile 2011
INDICE
Executive Summary
5
Le schede
1. La semplificazione “su misura” per le PMI
11
2. Il piano per la semplificazione amministrativa 2010-2012
15
3. Quadro di sintesi degli interventi di semplificazione per le imprese
adottati e in corso
27
IL DOSSIER N. 2
Il secondo dossier sulla semplificazione amministrativa per le imprese fornisce il quadro
aggiornato al 21 aprile 2011 dell’attuazione del Piano 2010-2012 e della semplificazione
mirata per le PMI. Successivi aggiornamenti sugli interventi di semplificazione in
arrivo sono consultabili sul sito del Dipartimento della funzione pubblica.
Nel dossier si trovano le seguenti schede per l’approfondimento:
1. la semplificazione mirata per le PMI: meno scartoffie e più tutela degli interessi
pubblici;
2. i contenuti del piano per la semplificazione 2010-2012 con i risultati del tagliaoneri, le attività in corso e le nuove aree di misurazione previste. Per ciascuna area
di misurazione si trovano i risultati aggiornati, le procedure più costose e le attività
pianificate;
3. il quadro di sintesi dei principali interventi normativi di semplificazione adottati o
in itinere (con una sintesi di ciascuno).
EXECUTIVE SUMMARY
Semplificazione e competitività
Le analisi condotte dalle principali organizzazioni internazionali individuano nella
complicazione burocratica una delle prime cause dello svantaggio competitivo dell’Italia
nel contesto europeo e nell’intera area Ocse. Come è noto, la Commissione europea ha
stimato per l’Italia una incidenza dei costi amministrativi derivanti dai diversi livelli di
governo pari al 4,6% del PIL, che equivale ad un costo complessivo di circa 70 miliardi
l’anno. E’ indubbio che, di fronte alla crisi, il peso degli oneri amministrativi è ancora più
intollerabile per le imprese e l’intero sistema paese.
Per questa ragione, tagliare i costi della burocrazia per le imprese e disboscare la giungla
delle procedure è divenuto un impegno prioritario dell’azione di Governo, che con il
taglia-oneri ha assunto l’obiettivo di ridurre di almeno il 25% i costi della burocrazia
entro il 2012. E’ una riforma a “costo zero”, indispensabile per eliminare vincoli e liberare
risorse per lo sviluppo e aumentare la competitività delle imprese.
L’accelerazione degli interventi di semplificazione
Il Governo, di fronte alla crisi, ha impresso una forte accelerazione agli interventi di
semplificazione amministrativa con il Piano per la semplificazione 2010-2012, la messa a
regime del taglia-oneri e l’adozione di misure, da tempo attese dal mondo imprenditoriale,
in materia di semplificazione per le PMI, di edilizia libera, SCIA e Conferenza dei servizi,
che arricchiscono il quadro dei numerosi interventi di semplificazione operativi o in
itinere (vedi scheda 3).
La semplificazione per le piccole imprese: il principio di
proporzionalità
Con la manovra finanziaria per il 2010 è stata introdotta un’innovazione senza precedenti
per l’Italia: il principio di proporzionalità per gli adempimenti amministrativi, che
vengono differenziati in relazione alla dimensione, al settore in cui l’impresa opera e
all’effettiva esigenza di tutela degli interessi pubblici, in linea con le previsioni dello Small
Business Act adottato a livello comunitario. Se si considera che le PMI sono oltre 4.500.000
(delle quali il 95% ha meno di 10 addetti), si comprende la portata di questa novità, che
consente, anche sulla base dei risultati della misurazione, di eliminare o semplificare
adempimenti inutili o eccessivi, di estendere l’autocertificazione e l’uso delle tecnologie.
La semplificazione amministrativa per le imprese
5
Nel giro di pochi mesi, con la collaborazione delle associazioni imprenditoriali e delle
amministrazioni interessate, sono stati già predisposti e approvati in via preliminare
dal Consiglio dei Ministri i regolamenti di semplificazione in materia di ambiente e di
prevenzione incendi. In questi settori, la proporzionalità comincerà presto a diventare una
realtà: avremo meno scartoffie per le imprese e maggiore tutela degli interessi pubblici
(vedi scheda 1). Il risparmio stimato è di circa 1,5 miliardi di euro per le PMI. Nello
stesso tempo, sarà più efficace l’azione degli uffici pubblici, che potranno concentrare il
lavoro di verifica e controllo sui casi davvero necessari. Approvati i primi regolamenti,
prosegue l’impegno del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’innovazione per
adottare un ulteriore “pacchetto” di interventi di semplificazione in materia di privacy,
sicurezza sul lavoro e appalti.
Oltre la semplificazione, la carta dei doveri per contrastare le molestie
amministrative
Il disegno di legge collegato alla finanziaria 2010, attualmente all’esame del Senato,
contiene numerose e importanti misure di semplificazione tra le quali si ricordano la
previsione della “Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche”, per contrastare le
molestie amministrative e assicurare l’effettività ai diritti delle imprese e dei cittadini, le
misure in materia di privacy, il permesso di costruire on-line e l’estensione della riduzione
degli oneri alle Regioni, agli Enti Locali e alle Autorità indipendenti (vedi scheda 3).
Il piano per la semplificazione 2010-2012
Il “Piano per la semplificazione amministrativa per le imprese e le famiglie 2010 – 2012”,
presentato dal ministro Renato Brunetta nel Consiglio dei Ministri del 7 ottobre 2010
e condiviso con le associazioni imprenditoriali, definisce obiettivi, strumenti e piani
operativi per intensificare e completare le attività in corso e conseguire entro il 2012 il
traguardo di un taglio di oltre il 25% dei costi della burocrazia (vedi scheda 2).
Misurare per semplificare: il taglia-oneri
In coerenza con gli impegni assunti in sede comunitaria, è a regime un’attività di
misurazione e riduzione degli oneri amministrativi sulle PMI (MOA), essenziale per
tagliare in modo sistematico i costi della burocrazia. La misurazione è realizzata dalla
apposita task-force, coordinata dall’Ufficio per la semplificazione del dipartimento della
Funzione Pubblica, con la partecipazione delle associazioni imprenditoriali e l’assistenza
tecnica dell’ISTAT. Essa consente di individuare le procedure e gli adempimenti più
costosi da semplificare e di valutare l’efficacia di ogni intervento sulla base della stima
dei risparmi.
Con il taglia-oneri sono già state sottoposte a misurazione 81 procedure ad alto impatto
sulle imprese, selezionate con le associazioni imprenditoriali: sono stati stimati costi
6
La semplificazione amministrativa per le imprese
burocratici per 23 miliardi di euro all’anno e adottati interventi di semplificazione in
materia di Lavoro, Previdenza, Prevenzione Incendi, Beni Culturali e Ambiente, ivi
compresi i regolamenti di semplificazione per le PMI, dalla cui piena implementazione
deriverà un “taglio” stimato a regime di 6,9 miliardi di euro l’anno. Il risparmio atteso
a regime dalle attività previste dal Piano per il completamento della misurazione e
riduzione dei costi burocratici è pari a circa 12 miliardi di euro annui (vedi le tabelle A,
B, C e la scheda 2).
L’attenzione al risultato percepito dalle imprese
Una delle più importanti novità del piano è rappresentata dalla logica di risultato: il
successo si misura sull’effettiva riduzione degli oneri e dei tempi burocratici per
le imprese. Per ciascun intervento vengono stimati i risparmi attesi e definiti i tempi
e le responsabilità. I risultati raggiunti vengono verificati con il coinvolgimento
delle associazioni imprenditoriali. Non vanno sottovalutate le difficoltà e le forti
resistenze radicate nei comportamenti consolidati delle amministrazioni. Semplificare
è un lavoro faticoso, che richiede determinazione e tenacia. Le norme e l’adozione di
misure organizzative e tecnologiche sono indispensabili, ma non bastano: è essenziale
un’attenzione nuova all’implementazione e alla comunicazione. Il risultato, infatti, non è
pienamente raggiunto se non è effettivamente percepito dalle imprese.
Semplificare ascoltando: Burocrazia: diamoci un taglio!
Il fattore vincente di una politica di semplificazione, accanto all’impegno politico al
massimo livello del Governo e ad una nuova cooperazione tra Stato, Regioni ed Enti locali,
è sicuramente rappresentato dall’ascolto e dal coinvolgimento delle imprese e delle loro
associazioni, che partecipano con grande impegno alle attività di misurazione e riduzione
degli oneri e alla semplificazione per le PMI. Il ministro per la PA e l’innovazione, inoltre,
ha lanciato sul web l’iniziativa di ascolto Burocrazia: diamoci un taglio! (vedi il Report
Burocrazia: diamoci un taglio!). Molte soluzioni per rendere l’amministrazione più semplice
spesso possono essere suggerite da chi, ogni giorno, vive le complicazioni burocratiche:
i cittadini, le imprese e le loro associazioni.
La semplificazione amministrativa per le imprese
7
Tab. A Costi amministrativi per le PMI nelle aree di regolazione misurate
(imprese fino a 250 addetti)
Area
Costi amministrativi annui (miliardi di euro)
Lavoro e Previdenza
9, 9
Ambiente
3, 4
Fisco
2, 7
Appalti
1, 2
Prevenzione incendi
1, 4
Privacy
2, 2
Paesaggio e Beni Culturali
0,6
Sicurezza sul lavoro
1,5
Totale
23
di eu Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione r
Nota: La misurazione dei costi ha riguardato 81 procedure ad alto impatto selezionate con le associazioni imprenditoriali
e le amministrazioni in 8 aree di regolazione. Le stime sono indicative dell’ordine di grandezza degli oneri associati agli
obblighi informativi oggetto della misurazione. I dati relativi all’area Appalti non comprendono gli oneri amministrativi
per le imprese tra 0 e 4 addetti. I dati relativi alla misurazione dell’area fisco riguardano la dichiarazione dei sostituti di
imposta (770 semplificato), la dichiarazione, la comunicazione dati e i rimborsi IVA.
o)
Tab. B Interventi approvati di riduzione degli oneri amministrativi per area di regolazione e
risparmi stimati a regime
Area
Oneri
amministrativi
Strumenti
(in miliardi di euro)
8
Risparmi
(in miliardi di euro)
Lavoro e
Previdenza
9, 9
Piano di riduzione
Legge n. 133/2008
4,8
Prevenzione
incendi
1,4
Piano di riduzione e regolamento
di semplificazione per le PMI
0,65
Paesaggio
e Beni
Culturali
0, 6
Piano di riduzione
Regolamento interventi di lievi
entità
0,2
La semplificazione amministrativa per le imprese
Oneri
amministrativi
Area
Risparmi
Strumenti
(in miliardi di euro)
(in miliardi di euro)
Ambiente
3,4
Regolamento di semplificazione
per le PMI
0,8
Fisco
2,7
Provvedimento dell’Agenzia delle
Entrate (circolare n. 1/E del 25
gennaio 2011)
0,46
Totale
18
6.9
(38% dei costi)
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
Tab. C Piano 2010-2012: Misurazione e riduzione oneri amministrativi (MOA):
stato di avanzamento per area di regolazione
Aree da misurare
Aree in corso
Politiche agricole
Privacy
Sviluppo Economico
Aree completate
Appalti
Interno
Lavoro e Previdenza
Fisco
Salute
Prevenzione Incendi
Sicurezza sul lavoro
Statistica
Paesaggio e Beni
Culturali
Infrastrutture e
Trasporti
Giustizia
Ambiente
Economia e Finanze
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
Alle pagine 22 - 24 sono disponibili le schede sintetiche per ciascuna area di regolazione
con il dettaglio dei risultati, delle procedure più costose e delle attività in corso.
La semplificazione amministrativa per le imprese
9
1
La semplificazione “su misura”
per le pmi
Il Consiglio dei ministri ha approvato il primo pacchetto di interventi di semplificazione
in materia di prevenzione incendi e di tutela dell’ambiente, che intervengono su
adempimenti particolarmente onerosi per circa 2 milioni di Piccole e Medie imprese
italiane.
Studiati in collaborazione con le associazioni imprenditoriali e le amministrazioni
interessate, questi provvedimenti introducono un nuovo modo di fare semplificazione.
Per la prima volta in Italia viene concretamente affermato il principio di proporzionalità:
gli adempimenti amministrativi vengono diversificati in relazione alla dimensione, al
settore in cui opera l’impresa e all’effettiva esigenza di tutela degli interessi pubblici (in
linea con lo Small Business Act adottato a livello comunitario).
Approvati i primi due regolamenti, i prossimi interventi di semplificazione riguarderanno
la privacy, la sicurezza sul lavoro e gli appalti.
Meno scartoffie e maggior tutele
Le semplificazioni per le PMI non modificano in alcuna misura i livelli di protezione
degli interessi pubblici. Al contrario, l’ambiente e l’incolumità pubblica trovano in questo
modo una maggiore tutela.
Il principio di proporzionalità rende più efficace l’azione degli uffici pubblici, che possono
concentrare il lavoro di verifica e controllo sui casi davvero necessari. Inoltre, per tutte le
procedure è prevista la presentazione on line delle domande allo Sportello Unico.
Eliminare e semplificare gli adempimenti sproporzionati per oltre
4 milioni di piccole e medie imprese
La semplificazione mirata per le PMI è stata introdotta con la manovra economica (articolo 49, comma
4-quater, d.l. 31 maggio 2010, n. 78) per garantire adempimenti semplificati per le PMI e creare un ambiente
a loro favorevole attraverso la predisposizione, anche sulla base delle attività di misurazione degli
oneri amministrativi, di appositi regolamenti di semplificazione, su proposta dei Ministri per la pubblica
amministrazione e l’innovazione, per la semplificazione normativa e dello sviluppo economico, sentite le
associazioni imprenditoriali e le amministrazioni responsabili.
I regolamenti delegificanti per garantire procedure “su misura” per le PMI devono essere predisposti sulla
base dei seguenti criteri:
1. eliminazione, riduzione o semplificazione delle procedure inutili o sproporzionate in relazione
alla dimensione, all’attività esercitata dall’impresa o alle esigenze di tutela degli interessi pubblici
coinvolti;
2. informatizzazione;
3. estensione dell’autocertificazione e delle attestazioni dei tecnici abilitati e delle agenzie per le
imprese.
I due regolamenti approvati
Il pacchetto di semplificazioni approvato è composto da due regolamenti che
intervengono sui seguenti procedimenti amministrativi nei settori della prevenzione
incendi e delle autorizzazioni ambientali:
 richiesta del parere di conformità sul progetto;
 certificato di prevenzione incendi;
 rinnovo del certificato di prevenzione incendi;
 registro dei controlli;
 autorizzazione allo scarico di acque reflue industriali;
 documentazione di impatto acustico.
Queste procedure sono particolarmente rilevanti e costavano alle PMI italiane circa
3,2 miliardi di euro all’anno. L’introduzione di queste semplificazioni farà risparmiare
alle imprese circa 1,5 miliardi di euro all’anno.
Il regolamento per
l’ambiente
Semplificazione per lo scarico di acque reflue
Le novità.
 Autocertificazione per i rinnovi delle autorizzazioni
se nel frattempo non sono intervenute modifiche.
 Le imprese con scarichi come quelli domestici
(alberghi, ristoranti, panetterie, uffici, banche,
ecc.) vengono individuate in un apposito elenco e
trattate allo stesso modo di un’abitazione o di un
condominio. Questo elenco vale solo per le Regioni
che non abbiano già provveduto autonomamente.
Semplificazione documentazione impatto acustico
Le novità.
 Un milione e mezzo di imprese con attività poco
rumorose (vendita al dettaglio, parrucchieri, palestre,
vari tipi di laboratori artigianali ecc.) sono esentate
dall’obbligo di presentare la documentazione di
impatto acustico.
 Per tutte le altre attività viene resa effettivamente
percorribile la strada dell’autocertificazione. Fanno
eccezione le attività rumorose che superano i limiti
stabiliti dai Comuni e per le quali sarà necessaria la
documentazione di un tecnico abilitato.
12
La semplificazione amministrativa
per le imprese
Il regolamento
per la prevenzione
incendi
La novità.
Le attività sottoposte ai controlli di prevenzione incendi
vengono distinte in tre categorie per le quali è prevista una
disciplina differenziata in relazione al rischio.
Per le attività a basso rischio viene eliminato il parere di
conformità. Sarà sufficiente utilizzare la segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA), con tempi certi per tutte
le imprese.
Per le attività a medio ed elevato rischio la valutazione di
conformità dei progetti ai criteri di sicurezza antincendio
verrà rilasciato entro 60 giorni.
I controlli successivi all’avvio delle attività sono definiti in
base al rischio:
 controlli mirati e a campione su quelle a basso e
medio rischio;
 controlli su tutte quelle a elevato rischio.
La novità
La semplificazione amministrativa
per le imprese
13
Le semplificazioni in itinere
Privacy
Gli adempimenti in materia di privacy sono particolarmente onerosi per le PMI. In base
alle stime del 2007 gli oneri amministrativi in questo settore ammontano a circa 2,2
miliardi di euro all’anno.
La proposta prevede che il Codice della Privacy non si applichi ai trattamenti di dati
personali relativi a persone giuridiche nei rapporti tra loro per le sole finalità di natura
amministrativo-contabile. In questo modo, la normativa italiana viene allineata a quella
degli altri Paesi dell’Unione Europea: soltanto l’Austria e l’Italia dispongono infatti di
una normativa sulla privacy che si applica sia alle persone fisiche sia a quelle giuridiche.
Sono state previste, inoltre, semplificazioni per il gran numero di imprese che trattano
solo i dati sensibili del personale, dei collaboratori e dei loro familiari: una semplice
autocertificazione sostituisce il DPS.
Appalti
Come è noto, la partecipazione alle gare d’appalto è particolarmente onerosa. Le procedure
più costose riguardano la presentazione delle domande e della documentazione (in
media 27 volte all’anno), che comporta un onere di circa 870 milioni di euro all’anno.
La proposta, concordata con le associazioni imprenditoriali, prevede:
▪▪ la creazione di una banca dati nazionale dei contratti pubblici attraverso
cui le amministrazioni possono consultare una fascicolo elettronico delle
documentazione di impresa e acquisire la documentazione necessaria;
▪▪ l’obbligo per le stazioni appaltanti di utilizzare schemi tipo di dichiarazione;
▪▪ l’obbligo per le stazioni appaltanti pubbliche di acquisire d’ufficio la
certificazione antimafia.
Sicurezza sul lavoro
È in corso la predisposizione, d’intesa con il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali
e con la collaborazione delle associazioni imprenditoriali, di proposte che non solo
coniugano la semplicità con il mantenimento dei livelli di tutela della salute e sicurezza,
ma spostano l’attenzione dalle scartoffie (adempimenti formali) agli adempimenti
sostanziali, e sono in linea con la normativa comunitaria.
14
La semplificazione amministrativa per le imprese
2
Il Piano per la semplificazione
amministrativa 2010-2012
Il Piano è stato presentato dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione,
con delega alla semplificazione amministrativa, Renato Brunetta nella riunione del
Consiglio dei Ministri del 7 ottobre.
Tagliare i costi della burocrazia è un impegno prioritario del Governo per eliminare
vincoli e liberare risorse per lo sviluppo e la competitività delle imprese, semplificare la
vita quotidiana delle famiglie, senza aumentare la spesa pubblica. La semplificazione è
una riforma a costo zero.
Gli obiettivi del Piano sono: 1) ridurre entro il 2012 di almeno il 25% gli oneri gravanti sulle
imprese, con un risparmio atteso di almeno 17 miliardi di euro all’anno; 2) semplificare le
procedure per le piccole e medie imprese.
La semplificazione amministrativa nel contesto europeo
L’Europa, dalla strategia di Lisbona a “Europa 2020”, chiede di ridurre gli oneri
amministrativi per le imprese del 25% entro il 2012 e di creare un ambiente favorevole
per le PMI (come prevede lo Small Business Act).
L’Italia, a partire dal 2008, ha messo a regime la misurazione e la riduzione degli oneri
amministrativi, prevedendone il completamento entro il 2012. Inoltre, con la manovra
economica 2010 sono stati introdotti la semplificazione mirata per le PMI ed il principio
di proporzionalità.
Le azioni previste dal piano
1. Completamento entro il 2012 delle attività di misurazione e riduzione dei
costi burocratici nelle materie di competenza statale, con un risparmio
atteso complessivo di 11,6 miliardi di euro per le imprese. Estensione della
misurazione agli oneri amministrativi alle Autorità Indipendenti e agli oneri
che gravano sulle famiglie.
2. Estensione della misurazione degli oneri alle Regioni e agli Enti Locali,
prevista dal collegato ordinamentale (attualmente all’esame del Senato) con
un risparmio atteso di 5,3 miliardi di euro.
3. Semplificazione mirata per le PMI sulla base del criterio di proporzionalità.
La semplificazione amministrativa per le imprese
15
La novità della logica di risultato
Il successo della realizzazione del piano si misura sull’effettiva riduzione degli oneri e
dei tempi burocratici per le imprese. Per ciascun intervento previsto vengono stimati
i risparmi attesi e definiti i tempi, le responsabilità, le modalità di monitoraggio e i
meccanismi di valutazione dei risultati.
I fondamentali fattori di successo sono il coinvolgimento delle associazioni imprenditoriali
e la responsabilizzazione delle amministrazioni competenti.
Taglia-oneri: i risultati e le attività programmate
Fino ad oggi sono stati misurati i costi amministrativi per le PMI relativi a 81 procedure
in 8 aree di regolazione di competenza statale per oltre 23 miliardi annui. I piani di
riduzione, previsti dal “Taglia oneri amministrativi” e gli interventi di semplificazione
hanno portato ad un taglio di 5,5 miliardi di euro l’anno. II piano per la semplificazione
amministrativa 2010-2012 dà conto delle metodologie adottate, dei risultati conseguiti,
delle attività in corso e definisce azioni, strumenti, piani operativi e tempi per conseguire
entro il 2012 il traguardo di un taglio di oltre il 25% degli oneri.
Tab. 1. Costi amministrativi per le PMI nelle aree di regolazione misurate
Area
Costi amministrativi annui (miliardi di euro)
Lavoro e Previdenza
9, 9
Ambiente
3, 4
Fisco
2, 7
Appalti
1, 2
Prevenzione incendi
1, 4
Privacy
2, 2
Paesaggio e Beni Culturali
0,6
Sicurezza sul lavoro
1,5
Totale
23
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
Nota: La misurazione dei costi ha riguardato 81 procedure ad alto impatto selezionate con le associazioni imprenditoriali
e le amministrazioni in 8 aree di regolazione. Le stime sono indicative dell’ordine di grandezza degli oneri associati agli
obblighi informativi oggetto della misurazione. I dati relativi all’area Appalti non comprendono gli oneri amministrativi
per le imprese tra 0 e 4 addetti. I dati relativi alla misurazione dell’area fisco riguardano la dichiarazione dei sostituti di
imposta (770 semplificato), la dichiarazione, la comunicazione dati e i rimborsi IVA.
16
La semplificazione amministrativa per le imprese
Tab. 2. Procedure/adempimenti più costosi
Costo annuo
(milioni di €)
Stato di avanzamento
1 - Tenuta del Libro Paga
6.015,4
Semplificato
2 - Dichiarazione annuale e Comunicazione
dati IVA
1.957,1
Semplificato*
3 – Autorizzazione allo scarico di acque reflue
industriali
1.044,9
Semplificato**
4 - Denuncia mensile dati retributivi
(flusso Emens)
1.041,6
Semplificato
5 - Denunce contributive mensili
990,4
Semplificato
6 – Presentazione delle domande e della
documentazione per la partecipazione alle gare
869,7
In corso
7 - Certificato di prevenzione antincendio
833,8
Semplificato**
8 - Documentazione di impatto acustico
792,7
Semplificato**
9 - Dichiarazione sostituti d’imposta
(770 semplificato)
762,1
In corso
584,7
Semplificato
Procedura/adempimento
10 - Comunicazioni obbligatorie
cessazione del rapporto di lavoro
avvio/
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
Nota: L’onerosità complessiva delle procedure è determinata anche dal numero di imprese coinvolte.
Ciò spiega l’onerosità di alcuni adempimenti in materia di lavoro, previdenza e fisco che riguardano un
numero elevatissimo di imprese.
* La semplificazione è intervenuta sulla Comunicazione dati IVA.
** Interventi nell’ambito dei regolamenti di semplificazione per le PMI in materia di Ambiente e
Prevenzione incendi, approvati in via preliminare dal Consiglio dei Ministri e attualmente al parere del
Consiglio di Stato
Tab. 3. Interventi approvati di riduzione degli oneri amministrativi per area di
regolazione e risparmi stimati a regime
Area
Oneri
amministrativi
Strumenti
(in miliardi di euro)
Lavoro e
Previdenza
9, 9
Piano di riduzione
Legge n. 133/2008
Risparmi
(in miliardi di euro)
4,8
La semplificazione amministrativa per le imprese
17
Area
Oneri
amministrativi
Strumenti
(in miliardi di euro)
Risparmi
(in miliardi di euro)
Prevenzione
incendi
1,4
Piano di riduzione
e regolamento di
semplificazione per le PMI
0,65
Paesaggio
e Beni
Culturali
0, 6
Piano di riduzione
Regolamento interventi di
lievi entità
0,2
Ambiente
3,4
Regolamento di
semplificazione per le PMI
0,8
Fisco
2,7
Provvedimento
dell’Agenzia delle Entrate
(circolare n. 1/E del 25
gennaio 2011)
0,46
Totale
18
6.9
(38% dei costi)
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
Il taglia-oneri: cosa prevede
Con il meccanismo del “Taglia-oneri amministrativi”(art. 25, legge n. 133 del 2008),
il Governo italiano ha messo a regime il processo di misurazione e di riduzione
degli oneri, prevedendo l’adozione di un programma per il completamento della
misurazione in tutte le materie di competenza statale in vista dell’obiettivo di ridurre
gli oneri burocratici di almeno il 25% entro il 2012. Il coordinamento delle attività di
misurazione è svolto dal Dipartimento della funzione pubblica, in raccordo con l’Unità
per la semplificazione e le amministrazioni di settore. Sulla base della misurazione sono
adottati i piani di riduzione delle amministrazioni statali che definiscono le misure
normative, organizzative e tecnologiche finalizzate al raggiungimento dell’obiettivo
del 25% entro il 2012 e meccanismi trasparenti di valutazione dei risultati. Sono previsti
anche regolamenti per semplificare gli oneri previsti per legge.
La misurazione: come funziona
La misurazione degli oneri amministrativi (MOA) rappresenta una delle novità più
rilevanti nel panorama internazionale e comunitario delle politiche di semplificazione
ed è utilizzata, a livello internazionale, da 29 paesi. E’ un metodo nuovo per semplificare
che consente di individuare in modo sistematico gli adempimenti più costosi, ripetitivi
o obsoleti da tagliare o da semplificare. L’intero processo è stato realizzato con la
partecipazione delle associazioni imprenditoriali e in particolare di Confindustria,
Confartigianato, CNA e Confcommercio. In Italia le attività di misurazione sono
18
La semplificazione amministrativa per le imprese
realizzate dalla task-force MOA dell’Ufficio per la semplificazione del Dipartimento
della funzione pubblica, con l’assistenza tecnica dell’ISTAT e del Formez, sulla base
della metodologia indicata dalla Commissione europea (lo EU Standard Cost Model).
Cosa viene misurato
Sono misurati i cosiddetti oneri amministrativi e cioè i costi sostenuti dalle imprese
per produrre, elaborare e trasmettere informazioni e documenti alla pubblica
amministrazione: ad esempio moduli da compilare, documentazione da presentare,
dichiarazioni e comunicazioni da effettuare. Sono esclusi dalla misurazione tasse e
diritti.
Come si misura
1. Per ciascuna area di regolazione, vengono individuate le procedure a
“maggiore impatto” sulle imprese, tenendo conto delle indicazioni delle
associazioni imprenditoriali .
2. Per ogni procedura vengono individuati in modo dettagliato tutti gli
adempimenti e le attività amministrative a cui sono tenute le imprese
(mappatura). Questa attività si realizza attraverso: a) la ricognizione
della normativa vigente; b) il confronto con le previsioni della disciplina
comunitaria per individuare gli adempimenti di competenza statale; c)
l’analisi della modulistica e delle circolari; d) l’individuazione delle imprese
tenute ad adempiere e delle modalità di adempimento, etc. Su tale base
vengono predisposti questionari per la rilevazione molto dettagliati, che
prendono in considerazione tutte le attività amministrative che l’impresa
deve effettuare per ottemperare agli adempimenti oggetto di misurazione.
3. I costi vengono rilevati con tecniche diverse in base alla dimensione delle
imprese: a) focus group con associazioni imprenditoriali e professionisti per
le imprese fino a 5 dipendenti; b) indagini campionarie telefoniche e dirette
sulle imprese tra 5 e 249 addetti realizzate dall’ISTAT1.
4. Gli oneri amministrativi sono stimati sulla base del costo medio (costi interni
del personale impiegato e costi esterni per consulenti e intermediari) che le
imprese sostengono per svolgere ogni attività amministrativa moltiplicato
per il numero di volte in cui, ogni anno, l’attività è svolta e per il numero
di imprese coinvolte. Le stime sono indicative dell’ordine di grandezza
degli oneri associati agli obblighi informativi oggetto della misurazione:
nonostante siano basate su campioni di imprese (40-50 imprese) dieci volte
superiori a quelli utilizzati dagli altri paesi (4-5 imprese).
1
Le indagini prevedono il ricorso a campioni di imprese molto più ampi rispetto a quelli utilizzati in altri
Stati europei, al fine di adeguare la rilevazione al tessuto produttivo italiano, caratterizzato da una forte presenza di
piccole e medie imprese.
La semplificazione amministrativa per le imprese
19
La riduzione degli oneri
Sulla base della misurazione, ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare, di concerto
con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e con il Ministro per la
semplificazione normativa, “Piani di riduzione degli oneri” con le misure normative,
organizzative e tecnologiche, finalizzate al raggiungimento dell’obiettivo di riduzione di
almeno il 25% degli oneri. Le linee guida per la predisposizione dei piani, adottate nel
2008 dai Ministri per la PA e l’innovazione e per la semplificazione normativa, indicano i
criteri per la riduzione degli oneri. Nella formulazione delle proposte di intervento sono
coinvolte le associazioni imprenditoriali.
Alcuni degli interventi normativi previsti dai piani già definiti sono stati inseriti in
decreti legge. Ulteriori interventi sono in itinere nell’ambito del collegato ordinamentale
(privacy) e dell’Anticorruzione (appalti). Le misure tecnologiche e organizzative
individuate sono state predisposte o sono in fase di realizzazione. I regolamenti per le
PMI rappresentano un ulteriore efficace strumento per ridurre gli oneri sulla base del
criterio di proporzionalità.
La verifica dei risultati
Nei piani sono individuati cruscotti di indicatori per la verifica degli stati di avanzamento
e dei risultati ed è prevista la costituzione di un tavolo di monitoraggio, formato da
rappresentanti dell’amministrazione responsabile, del Dipartimento della funzione
pubblica e delle associazioni imprenditoriali
Lo stato di avanzamento della MOA statale e le attività previste
Di seguito vengono illustrati, sulla base dello stato di avanzamento della misurazione e
riduzione degli oneri, le attività previste per il monitoraggio degli interventi già definiti
e per il completamento delle attività nelle materie di competenza statale.
Piano 2010-2012: Misurazione e riduzione oneri amministrativi (MOA):
stato di avanzamento per area di regolazione
Aree da misurare
Aree in corso
Politiche agricole
Privacy
Sviluppo Economico
Aree completate
Appalti
Interno
Lavoro e Previdenza
Fisco
Salute
Prevenzione Incendi
Sicurezza sul lavoro
Statistica
Paesaggio e Beni
Culturali
Infrastrutture e
Trasporti
Giustizia
Ambiente
Economia e Finanze
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
20
La semplificazione amministrativa per le imprese
Tab. 4. Attività di riduzione dei costi amministrativi sulle PMI in corso per area di
regolazione
Area
Oneri
amministrativi
(in miliardi di euro)
Strumenti
Privacy
2,2
ddl. collegato
ordinamentale*
(art. 34)
Appalti
1,2
ddl. anticorruzione**
(art.5)
Totale
3,4
Risparmi
(in miliardi di
euro)
0,6
0,3
0,9
(26% dei costi)
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
* Il disegno di legge “Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con
cittadini e imprese e delega al Governo per l’emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la
codificazione in materia di pubblica amministrazione”, approvato alla Camera è attualmente all’esame del Senato.
** Il disegno di legge “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”
è all’esame del Senato.
Tab. 5. Stato di attuazione degli interventi di riduzione degli oneri amministrativi e risparmi
stimati e attesi per area di regolazione
Stato di attuazione
Interventi definiti
Interventi in itinere
Interventi pianificati
Aree
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
Risparmi
(in miliardi di euro)
Lavoro e Previdenza
Prevenzione incendi
Paesaggio e beni culturali
Ambiente
Fisco
6,9
Privacy
Appalti
Sicurezza sul lavoro
0,9
▪ Altre aree di competenza statale
Totale risparmi derivanti da interventi in materie di competenza statale
3, 8
11,6
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
La semplificazione amministrativa per le imprese
21
Area Lavoro e Previdenza
I costi per le PMI
Oneri amministrativi pari a 9,9 miliardi di euro all’anno. Le procedure più costose sono
risultate la tenuta del libro paga (6 miliardi di euro), le denunce mensili dei dati retributivi e
contributivi (2 miliardi di euro) e le comunicazioni relative alle assunzioni e alle cessazioni
dei rapporti di lavoro (540 milioni di euro).
Gli interventi di semplificazione e riduzione degli oneri
Il risparmio stimato è pari a 4,8 miliardi di euro (48% dei costi). Gli interventi più rilevanti
sono stati attuati tramite il decreto legge n.112, convertito con la legge n. 133/2008, il piano
di riduzione degli oneri e le altre disposizioni che hanno portato all’eliminazione del
libro paga e del libro matricola e all’ istituzione del libro unico del lavoro, alla previsione
dell’ acquisizione d’ufficio del Durc. Inoltre sono state adottate le misure organizzative e
tecnologiche che hanno consentito l’unificazione delle denunce mensili dei dati contributivi
e retributivi (UniEmens) e l’informatizzazione delle comunicazioni obbligatorie relative alle
assunzioni e alle cessazioni dei rapporti di lavoro.
Verifica dei risultati
Il monitoraggio, realizzato con le amministrazioni interessate e le associazioni imprenditoriali,
ha evidenziato che tutte le semplificazioni previste dal piano sono operative.
Area Prevenzione Incendi
I costi per le PMI
Oneri amministrativi pari a 1,4 miliardi di euro all’anno. Le procedure più onerose sono
risultate il rilascio ed il rinnovo del certificato di prevenzione incendi (990 milioni di euro) e
la richiesta di parere di conformità sul progetto (264 milioni di euro).
Gli interventi di semplificazione e riduzione degli oneri
Il risparmio stimato è pari a 649 milioni di euro (46% dei costi). E’ stato approvato in via
preliminare dal Consiglio dei Ministri il regolamento di semplificazione per le PMI. Gli
adempimenti amministrativi per le attività sottoposte ai controlli di prevenzione incendi
sono differenziati in relazione al rischio. Per le attività a basso rischio è eliminato il parere di
conformità sul progetto, sarà sufficiente presentare la SCIA. E’ prevista, inoltre, la presentazione
on-line delle istanze, lo snellimento della documentazione tecnica, l’eliminazione del
giuramento della perizia e delle duplicazioni con gli adempimenti in materia di sicurezza sul
lavoro.
Verifica dei risultati
E’ previsto il monitoraggio periodico sull’attuazione del complesso degli interventi.
Area Paesaggio e Beni culturali
I costi per le PMI
Oneri amministrativi pari a 621 milioni di euro all’anno. Le procedure più costose sono
risultate la richiesta di autorizzazione agli interventi sui beni (199 milioni di euro), la
22
La semplificazione amministrativa per le imprese
presentazione dei progetti per gli interventi conservativi imposti (224 milioni di euro) e la
richiesta di autorizzazione alla modifica dello stato dei luoghi (176 milioni di euro) in ambiti
di tutela paesaggistica.
Gli interventi di semplificazione e riduzione degli oneri
Risparmio stimato pari a 166 milioni di euro (27% dei costi). Gli interventi più rilevanti, previsti
dal piano di riduzione del Ministero per i Beni e le Attività culturali, sono la semplificazione
dei procedimenti, in particolare la semplificazione dell’autorizzazione paesaggistica per gli
interventi di lieve entità e la semplificazione e standardizzazione della modulistica con relativa
presentazione telematica.
Verifica dei risultati
E’ previsto il monitoraggio periodico sull’attuazione del complesso degli interventi.
Area Appalti
I costi per le PMI
Oneri amministrativi pari a 1,2 miliardi di euro all’anno (per le sole imprese da 5 a 249 addetti).
Le procedure più costose: la presentazione delle domande e della documentazione (in media
27 volte all’anno) comporta un onere di circa 870 milioni di euro all’anno. Ulteriori criticità
riscontrate riguardano la carenza di una modulistica standardizzata per l’attestazione dei
requisiti.
Le attività in corso
Il ddl anticorruzione, all’esame del Senato, prevede l’istituzione di una banca dati da cui le
amministrazioni possano acquisire la documentazione per la partecipazione alle gare e gli
schemi tipo per l’attestazione dei requisiti di ordine generale. Il risparmio atteso è di circa 300
milioni di euro.
Area Privacy
I costi per le PMI
Oneri amministrativi pari a 2,2 miliardi di euro all’anno. Le procedure più onerose: la rilevazione
ha evidenziato l’alto costo della trasmissione e conservazione dell’informativa relativa ai dati
personali (397 milioni di euro) e dell’aggiornamento del documento programmatico per la
sicurezza (DPS) (217 milioni di euro).
Le attività in corso
Nel collegato ordinamentale, attualmente all’esame del Senato, sono state previste
semplificazioni per il gran numero di imprese che trattano solo i dati sensibili del personale,
dei collaboratori e dei loro familiari: una semplice autocertificazione sostituisce il DPS. Inoltre,
si definiscono con chiarezza la nozione di finalità amministrativo-contabili per le quali è già
previsto un regime semplificato. E’ stato elaborato, con la collaborazione della associazioni
imprenditoriali, un ulteriore “pacchetto” di proposte di semplificazione che prevedono
che il Codice della Privacy non si applichi ai trattamenti di dati personali relativi a persone
giuridiche, nei rapporti tra loro per sole finalità di natura amministrativo-contabile. In questo
modo, si allinea la normativa italiana a quella degli altri Paesi dell’Unione Europea: solo
l’Austria dispone infatti di una normativa sulla privacy che si applica sia alle persone fisiche
La semplificazione amministrativa per le imprese
23
sia a quelle giuridiche.
Il complesso di queste misure di semplificazione in materia di privacy comporta un risparmio,
stimato in collaborazione con le associazioni imprenditoriali, di circa 600 milioni di euro
all’anno per le PMI.
Area Ambiente
I costi per le PMI
Oneri amministrativi pari a 3,4 miliardi di euro all’anno. Le procedure più costose: la
rilevazione nell’area ambiente ha mostrato l’elevato costo dell’autorizzazione allo scarico di
acque reflue industriali (1 miliardo di euro), della documentazione per l’impatto acustico (793
milioni di euro), della tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti (395 milioni di euro) e
dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera (331 milioni di euro). Inoltre, la rilevazione
ha evidenziato la mancanza di un criterio di proporzionalità nelle procedure amministrative
relativamente all’attività svolta dall’impresa.
Le attività previste
Risparmio stimato pari a 800 milioni. E’ stato approvato in via preliminare dal Consiglio
dei Ministri il regolamento di semplificazione per le PMI in materia ambientale: sono state
semplificate le autorizzazione allo scarico delle acque reflue e la documentazione di impatto
acustico.
Area Fisco
(IVA e Sostituto d’imposta)
I costi per le PMI
Oneri amministrativi pari a 2,7 miliardi di euro all’anno. La rilevazione ha consentito di stimare
i costi della dichiarazione dei sostituti d’imposta, modello 770 semplificato, (762 milioni di
euro con un costo unitario medio per impresa di 492 euro) della comunicazione dati IVA (464
milioni di euro con un costo unitario medio per impresa di 341 euro) e della dichiarazione
annuale IVA (1.492.000 euro con un costo unitario medio per impresa di 341 euro).
Le attività previste
La rilevazione è stata appena conclusa in ottobre. L’Agenzia Entrate è già intervenuta con la
circolare n. 1/E del 25 gennaio 2011 eliminando l’obbligo di presentare la comunicazione dati
IVA per coloro che anticipano la presentazione della dichiarazione. Il risparmio potenziale
stimato a regime è di 464 milioni di euro all’anno.
Area Sicurezza sul lavoro
I costi per le PMI
E’ stata completata una prima rilevazione sugli adempimenti generali, mentre una seconda
rilevazione è in corso.
Le attività previste
È in corso la predisposizione, d’intesa con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e
con la collaborazione delle associazioni imprenditoriali, di proposte che non solo coniugano
la semplicità con il mantenimento dei livelli di tutela della salute e sicurezza, ma spostano
l’attenzione dalle scartoffie (adempimenti formali) agli adempimenti sostanziali, e sono in
linea con la normativa comunitaria.
24
La semplificazione amministrativa per le imprese
Le nuove aree da sottoporre a misurazione
Le aree e gli adempimenti oggetto di misurazione e semplificazione saranno individuati
d’intesa con le amministrazioni di settore e le associazioni imprenditoriali.
Tab. 4. Le nuove aree da sottoporre a misurazione: amministrazioni e tempi
Area/Amministrazione
Tempi
Politiche agricole
Primo semestre 2011
Infrastrutture e Trasporti
Primo semestre 2011
Sviluppo Economico
Secondo semestre 2011
Interno
Secondo semestre 2011
Salute
Primo semestre 2012
Statistica
Primo semestre 2012
Giustizia
Primo semestre 2012
Economia e Finanze
Primo semestre 2012
Fonte: PCM, DFP - Ufficio per la semplificazione
La semplificazione amministrativa per le imprese
25
26
La semplificazione amministrativa per le imprese
Quadro di sintesi dei principali interventi
3
normativi di semplificazione per le imprese
adottati o in itinere
Si fornisce di seguito una selezione dei principali interventi di semplificazione, adottati
o in itinere, destinati ad avere un significativo impatto sulle imprese. Numerose misure
sono frutto delle attività di misurazione degli oneri. Per ciascuno è stata predisposta una
descrizione sintetica.
La selezione non comprende gli interventi in materia di digitalizzazione e il
decreto legislativo di modifica al Codice dell’amministrazione digitale (di prossima
pubblicazione), destinati ad avere notevoli effetti di semplificazione per le imprese.
Interventi adottati
Conferenza dei servizi (articolo 49, d.l. 31 maggio 2010 n. 78, convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, L. 30 luglio 2010, n.122)
Le importanti modifiche alla disciplina della Conferenza dei servizi assicurano finalmente
certezza ai tempi delle procedure: si mette fine ad un problema annoso che ha creato gravi ritardi
o addirittura “blocchi” delle attività autorizzatorie per le imprese dovuti alla lentezza o agli
atteggiamenti paralizzanti di alcune amministrazioni (in particolare quelle preposte alla tutela
degli interessi sensibili).
Segnalazione certificata di inizio attività (articolo 49, comma 4 bis e 4 ter, d.l. 31 maggio 2010 n. 78,
convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 30 luglio 2010, n.122)
Per avviare un’attività, al posto della miriade di autorizzazioni richieste fino ad oggi, sarà
sufficiente la segnalazione certificata di inizio attività. Basterà una semplice comunicazione
con allegate autocertificazioni e attestazioni dei tecnici abilitati per documentare il possesso dei
requisiti previsti dalla legge (sono esclusi i casi in cui ci sono vincoli ambientali e paesaggistici, la
tutela della pubblica sicurezza, adempimenti imposti dalla normativa comunitaria).
L’amministrazione, se verifica l’assenza dei requisiti può vietare entro 60 giorni la prosecuzione
dell’attività o richiedere che l’impresa si conformi alle prescrizioni. Successivamente,
l’amministrazione può intervenire solo in caso di pericolo di un danno grave e irreparabile per il
patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa
nazionale. Per chi attesta il falso sono previste sanzioni penali fino a tre anni di reclusione, salvo
che il fatto non costituisca reato più grave.
Semplificazione PMI (articolo 49, comma 4-quater, d.l. 31 maggio 2010, n, 78, convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 30 luglio 2010, n.122)
Per la prima volta, si introduce in Italia il principio di proporzionalità nelle procedure
amministrative, prevedendo che il Governo adotti, anche sulla base delle attività di misurazione
degli oneri amministrativi, appositi regolamenti volti a garantire adempimenti ad hoc per le
piccole e medie e imprese e a garantire un ambiente a loro favorevole.
Sportello unico per le attività produttive (D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160).
Lo Sportello unico per le attività produttive, accessibile per via telematica attraverso il portale
www.impresainungiorno.it, diviene l’unico punto di contatto a livello territoriale per tutte le
La semplificazione amministrativa per le imprese
27
formalità relative all’esercizio delle attività produttive: punto di accesso e di risposta per l’impresa
a cui rilascia una risposta telematica unica e tempestiva in luogo di tutte le amministrazioni
pubbliche coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle preposte alla tutela degli interessi
sensibili. Si semplificano e informatizzano i procedimenti amministrativi esistenti. Con il
procedimento automatizzato, il rilascio automatico e immediato della ricevuta da parte del sistema
informatico, nei casi in cui l’attività dell’amministrazione è vincolata (SCIA) avrà l’efficacia di
un provvedimento amministrativo favorevole, con tempi immediati per l’impresa. Negli altri
casi, per i procedimenti più complessi per i quali rimane il provvedimento espresso, grazie alla
nuova disciplina sulla conferenza dei servizi sono assicurati tempi più brevi e certi. La completa
informatizzazione consentirà finalmente di unificare due fasi, oggi separate, necessarie per l’avvio
di un’impresa: l’iscrizione nel registro delle imprese, semplificata con la cd. comunicazione unica
(che già oggi consente, al momento dell’iscrizione al registro delle imprese, la contestuale iscrizione
all’Agenzia per le entrate, all’INPS e all’INAIL) e le necessarie autorizzazioni (Comuni, ASL,
Vigili del fuoco ecc.) per avviare la propria attività. Se il Comune non ha i requisiti, la funzione
è automaticamente delegata alle Camere di Commercio. Il regolamento prevede le seguenti
scadenze: 1) entro fine gennaio 2011 i Comuni devono dichiarare se hanno istituito lo sportello
con i requisiti previsti dal regolamento, in caso contrario a fine marzo diviene operativa la delega
alle Camere di Commercio; 2) a fine marzo 2011 sarà operativo il procedimento automatizzato;
3) il 30 settembre 2011 sarà operativa la disciplina per i procedimenti più complessi, dove vi è
valutazione discrezionale dell’ amministrazione (procedimento ordinario).
Agenzia delle imprese (D.P.R. 9 luglio 2010, n. 159)
Vengono istituite le “Agenzie per le imprese”, soggetti privati accreditati a cui l’imprenditore può
rivolgersi per effettuare tutte le formalità relative alla documentazione da presentare al SUAP.
In caso di attività “vincolata” della PA le Agenzie rilasciano una dichiarazione di conformità che
equivale al titolo autorizzatorio.
Semplificazione delle procedure per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (Interventi di
lieve entità. D.P.R. 9 luglio 2010, n. 139)
Il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche è più semplice per i 39 interventi di lieve entità
indicati dal regolamento (ad es. piccoli ampliamenti; demolizioni e ricostruzioni a parità di volume
e di sagoma; opere riguardanti i prospetti e le coperture degli edifici; realizzazione o modifica di
box; aumenti di volumetria fino al 10% di quella originaria e non superiore a 100 mc, installazione
di pannelli solari, termici e fotovoltaici che comportano un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto
esteriore degli edifici etc.). La domanda di autorizzazione, trasmessa anche per via telematica, è
accompagnata solo da una relazione paesaggistica semplificata, redatta da un tecnico abilitato. Il
procedimento si conclude entro il termine di 60 giorni dalla data di ricevimento della domanda.
Edilizia Libera (articolo 5, decreto legge 25 marzo 2010 n. 40, convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, L. 22 maggio 2010, n. 73)
Vengono radicalmente semplificati i piccoli interventi in materia edilizia quali la manutenzione
ordinaria e straordinaria e l’eliminazione di barriere architettoniche. Ad esempio, per la
manutenzione ordinaria non si deve richiedere l’autorizzazione o effettuare alcuna comunicazione;
per aprire porte interne e spostare pareti che non riguardino parti strutturali dell’edificio, basta
una semplice comunicazione, anche telematica, corredata dalla relazione di un tecnico abilitato.
Taglia-tempi (articolo 7, legge 18 giugno 2009, n. 69)
A partire dal 4 luglio 2010 i termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi sono
di 30 giorni, se il termine non è stato fissato diversamente da norme di legge o da appositi
regolamenti. In ogni caso, il termine non può essere superiore a 90 giorni. Solo in casi di
eccezionale complessità della procedura il termine massimo può arrivare sino a 180 giorni. Per le
amministrazioni statali che non hanno provveduto ad adottare i regolamenti, i termini superiori
180 giorni sono ridotti “automaticamente” a 30 giorni per l’effetto “ghigliottina” del tagliatempi.
La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento per la valutazione
28
La semplificazione amministrativa per le imprese
e la responsabilità dirigenziale. Inoltre, se l’amministrazione non rispetta il termine previsto e
ciò provoca un danno, in caso di dolo o colpa grave è previsto il risarcimento del danno. Con le
modifiche all’art. 54 del CAD è prevista una banca dati dei procedimenti amministrativi presso il
Dipartimento della funzione pubblica, che renderà accessibili a cittadini e imprese sul sito web, da
un unico punto, tutte le informazioni sui tempi, i responsabili dei procedimenti e gli adempimenti
richiesti. Sarà possibile così confrontare i tempi di conclusione dei procedimenti e adempimenti
delle diverse amministrazioni.
Certezza dei tempi in caso di attività consultiva e valutazioni tecniche (articolo 8, legge 18 giugno
2009, n. 69)
Viene semplificata l’attività consultiva nell’ambito dell’istruttoria del procedimento
amministrativo, riducendo a venti giorni il termine per l’acquisizione dei pareri obbligatori e
facoltativi. In materia di accesso, inoltre, viene semplificata la procedura per il riesame delle
determinazioni di diniego, espresse o tacite.
Tutela degli interessati nei procedimenti amministrativi di competenza delle regioni e degli
Enti locali (articolo 10, legge18 giugno 2009, n. 69)
L’ambito di applicazione della legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo viene
esteso anche alle funzioni amministrative esercitate dalle società con totale o prevalente capitale
pubblico. Viene specificato, inoltre, che sono livelli essenziali delle prestazioni le disposizioni
in materia di partecipazione al procedimento, di responsabile e di termini di conclusione del
procedimento, di accesso alla documentazione, di SCIA e silenzio assenso. Nella disciplina dei
procedimenti di loro competenza Regioni ed Enti locali non possono garantire livelli inferiori di
tutela.
Acquisizione d’ufficio del DURC (articolo 16-bis, comma 10, decreto legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 28 gennaio 2009, n. 2)
Le stazioni appaltanti pubbliche acquisiscono d’ufficio, anche attraverso strumenti informatici, il
documento unico di regolarità contributiva (DURC), dagli istituti e dagli enti abilitati al rilascio,
nei casi in cui sia richiesto dalla legge: il DURC non deve più essere richiesto alle imprese. Il
risparmio stimato è di circa 16 milioni di euro all’anno.
Conservazione ottica sostitutiva (art. 16, comma 12, decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito
in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 28 gennaio 2009, n. 2)
Viene potenziato il ricorso alla gestione elettronica dei documenti, prevedendo che la copia
su supporto informatico sostituisca ad ogni effetto di legge l’originale cartaceo (documento
analogico), purché la conformità sia attestata dal responsabile della conservazione mediante l’uso
della firma digitale. Rispetto alla normativa previgente, viene soppressa la distinzione tra originali
unici e non unici con il conseguente venir meno dell’onere di far autenticare il documento da un
notaio o altro pubblico ufficiale. Sono previste esclusioni per alcune tipologie di documenti.
Abolizione libro soci e obbligo trasmissione elenco soci (art. 16, comma 12 bis, decreto legge 29
novembre 2008, n. 185, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 28 gennaio 2009,
n. 2)
Con alcune novelle al codice civile, vengono semplificate le modalità di tenuta dei libri sociali,
delle scritture contabili e degli altri documenti di impresa. Il documento cartaceo viene sostituito,
con la medesima efficacia probatoria, da quello informatico. Viene abolito l’obbligo di tenuta
del libro soci per le società a responsabilità limitata. Conseguentemente, il trasferimento delle
partecipazioni societarie produce effetto a decorrere dal deposito dell’atto presso il registro delle
imprese (invece che dall’iscrizione del socio). Viene meno altresì l’obbligo di trasmettere, in sede
di deposito dell’ultimo bilancio approvato, l’elenco dei soci e degli altri titolari di diritti sulle
partecipazioni sociali.
Libro unico del lavoro (articolo 39, decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito in legge, con
modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133)
È istituito per il datore di lavoro privato, con esclusione del datore di lavoro domestico, il libro unico
La semplificazione amministrativa per le imprese
29
del lavoro, che sostituisce il libro matricola, il libro paga, le copie conformi e tutti gli adempimenti
ad esse connessi. Il libro unico, operativo dal febbraio 2009, è molto più semplice: può essere
tenuto in via informatica, può essere presentato via fax e posta elettronica, le annotazioni da
giornaliere sono divenute mensili e il libro va conservato per cinque anni (invece che per dieci
come in precedenza). L’intervento ha comportato un risparmio stimato di 3,6 miliardi di euro
all’anno.
Privacy (articolo 29, decreto legge 25 giugno 2008, n, 112, convertito in legge, con modificazioni,
dall’articolo 1, comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133)
Prime semplificazioni per i soggetti che trattano solamente i dati sensibili relativi allo stato di salute
o malattia dei propri dipendenti senza indicazione della relativa diagnosi. Per questi soggetti
si prevede una semplice autocertificazione in sostituzione del documento programmatico sulla
sicurezza (DPS) con un risparmio stimato pari a 39 milioni di euro all’anno.
Taglia-oneri (articolo 25, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con modificazioni,
dall’articolo 1, comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133)
Con il “taglia-oneri amministrativi” il Governo ha messo a regime il processo di misurazione
e riduzione degli oneri, prevedendo il completamento della misurazione in tutte le aree di
competenza statale, in vista dell’obiettivo di ridurre gli oneri amministrativi del 25% entro il 2012
(vedi scheda 2).
Semplificazione della disciplina per l’installazione degli impianti all’interno degli edifici
(articolo 35, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1,
comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133)
Vengono eliminati alcuni inutili appesantimenti della disciplina in materia. In particolare, viene
abolito l’obbligo di conservazione della documentazione amministrativa e tecnica, nonché del
libretto di uso e manutenzione. Scompare anche l’obbligo di allegare l’attestato di certificazione
energetica agli atti di compravendita di immobili che ne siano già dotati.
Impresa in un giorno (articolo 38, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con
modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133)
Al fine di semplificare le procedure per l’avvio e lo svolgimento delle attività imprenditoriali,
viene previsto il riordino e la semplificazione della disciplina sullo sportello unico e l’agenzia per
le imprese attraverso l’adozione dei regolamenti descritti sopra.
Interventi normativi di semplificazione per le imprese in itinere
Semplificazione della tenuta dei libri sociali (articolo 1, collegato ordinamentale)1
La tenuta dei libri sociali viene semplificata mediante la riformulazione dell’articolo 2215-bis,
commi 3 e 4, del codice civile: gli obblighi per la tenuta di libri, repertori e scritture, in caso di
tenuta con strumenti informatici, sono assolti mediante apposizione della marcatura temporale
e della firma digitale non più ogni tre mesi, ma almeno una volta l’anno.
Semplificazione della documentazione di impresa (articolo 2, collegato ordinamentale)
Per dare effettività alle disposizioni che vietano alle amministrazioni di chiedere certificati in
possesso della stessa o di altre amministrazioni, si prevede che lo sportello unico per le attività
produttive (SUAP) raccolga e conservi in un fascicolo elettronico la documentazione di ciascuna
1
Il disegno di legge “Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con
cittadini e imprese e delega al Governo per l’emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la
codificazione in materia di pubblica amministrazione”, approvato alla Camera è attualmente all’esame del Senato.
30
La semplificazione amministrativa per le imprese
impresa. Lo sportello unico, inoltre, comunica tali informazioni alle Camere di Commercio per
il loro inserimento nel REA e le trasmette per via telematica alle altre amministrazioni che le
richiedono.
Semplificazione in materia di iscrizione all’albo delle imprese artigiane (articolo 5, collegato
ordinamentale)
Si introduce la possibilità che la dichiarazione attestante il possesso dei requisiti di legge necessari
per l’iscrizione presso il registro delle imprese - sezione speciale Artigiani - venga presentata
mediante la comunicazione unica per la nascita dell’impresa.
Semplificazione adempimenti per i gestori delle strutture ricettive (articolo 6, collegato
ordinamentale)
Si prevede che i gestori delle strutture ricettive effettuino la comunicazione delle generalità dei
clienti al momento dell’arrivo nelle strutture alberghiere attraverso mezzi informatici o telematici.
Per gli stessi gestori delle strutture si prevede inoltre l’esclusione dall’obbligo di ottenere presso
il questore la licenza per l’installazione di postazioni internet.
Semplificazione della denuncia di infortunio o malattia professionale (articolo 12, collegato
ordinamentale)
Il datore di lavoro potrà effettuare la denuncia di infortunio sul luogo di lavoro con una singola
comunicazione all’INAIL, al posto delle due distinte denunce all’INAIL e all’autorità di pubblica
sicurezza. Si prevede inoltre che sia l’INAIL a trasmettere la denuncia alla direzione provinciale
del lavoro territorialmente competente.
Semplificazione in materia di trasporti eccezionali (articolo 18, collegato ordinamentale)
Viene modificato il sistema delle autorizzazioni per l’esercizio dei trasporti eccezionali aventi ad
oggetto la medesima tipologia di beni ripetuti nel tempo, prevedendo un’unica autorizzazione
con modalità semplificata in sostituzione delle varie autorizzazioni regionali.
Estensione della misurazione degli oneri amministrativi alle Regioni e agli Enti Locali e alle
Autorità indipendenti (articolo 19, collegato ordinamentale)
L’ambito di applicazione del “taglia-oneri amministrativi” viene ampliato per effetto di alcune
modifiche all’articolo 25 del decreto legge n.112/2008, che prevedono l’estensione della misurazione
degli oneri amministrativi alle materie di competenza regionale e l’adozione di un programma,
previa intesa in Conferenza Unificata. Per garantire il coordinamento delle metodologie di
misurazione e riduzione degli oneri è istituito un Comitato paritetico con rappresentanti dello
Stato, delle Regioni e delle autonomie locali. Vengono inoltre ricompresi i cittadini tra i destinatari
della misurazione e riduzione degli oneri amministrativi. Infine, si prevede che le Autorità
amministrative indipendenti con funzioni di regolazione generale effettuino la misurazione degli
oneri amministrativi con l’obiettivo di giungere ad una riduzione di questi ultimi entro il 31
dicembre 2012.
Permesso di costruire on line (articolo 25, collegato ordinamentale)
Viene previsto che le attività dello Sportello unico per l’edilizia si svolgano in via telematica anche
al fine di armonizzare la normativa edilizia con le previsioni in materia di Sportello unico per le
attività produttive.
Modifiche al codice della privacy (articolo 34, collegato ordinamentale)
Per le numerosissime imprese che trattano solo i dati sensibili del personale, dei collaboratori
e dei loro familiari il documento programmatico sulla sicurezza (DPS) potrà essere sostituito
da una semplice autocertificazione. Viene inoltre definita con chiarezza la nozione di finalità
amministrativo-contabili per le quali è previsto un regime semplificato.
Ulteriori proposte, all’esame del Senato, prevedono che il Codice della Privacy non si applichi ai
trattamenti di dati personali relativi a persone giuridiche, nei rapporti tra loro per sole finalità di
natura amministrativo-contabile. In questo modo, si allinea la normativa italiana a quella degli
altri Paesi dell’Unione Europea: solo l’Austria dispone infatti di una normativa sulla privacy che
si applica sia alle persone fisiche sia a quelle giuridiche.
La semplificazione amministrativa per le imprese
31
Il complesso di queste misure di semplificazione in materia di privacy comporta un risparmio
stimato in circa 600 milioni di euro all’anno per le PMI.
Carta dei doveri (articoli 41 e 42, collegato ordinamentale)
Per contrastare le molestie amministrative e assicurare l’effettività ai diritti dei cittadini e delle
imprese, il Governo è delegato ad adottare una “Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche”
che definisca i doveri generali delle amministrazioni pubbliche e dei loro dipendenti nei confronti
degli utenti. Le regioni e gli enti locali, compresi gli enti del Servizio sanitario nazionale, negli ambiti
di rispettiva competenza, dovranno adeguarsi a quelle disposizioni che costituiscono principi
generali dell’ordinamento. Sono individuati inoltre i principi e i criteri che dovranno guidare il
legislatore nell’emanazione della Carta dei doveri: trasparenza; buona fede e leale collaborazione
nei rapporti tra cittadini e imprese da un lato e p.a. dall’altro; tempi ragionevoli di adozione
dei provvedimenti; chiarezza e semplicità del linguaggio; dematerializzazione dei documenti
e delle procedure; interoperabilità tra i sistemi informativi; accesso più rapido e più facile alle
informazioni e ai servizi; applicazione integrale del testo unico in materia di documentazione
amministrativa; accesso ai documenti amministrativi; responsabilità amministrativa e contabile
in caso di richieste indebite di pagamento nei confronti dei cittadini e delle imprese, responsabilità
in caso di violazioni e inadempimento degli obblighi.
Codice della PA (articolo 43, collegato ordinamentale)
Delega il Governo ad adottare decreti legislativi per la semplificazione e il riassetto delle vigenti
norme concernenti l’attività amministrativa, i procedimenti, i poteri e i doveri delle amministrazioni
pubbliche e dei loro dipendenti, nonché per il coordinamento di queste con le disposizioni della
Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche.
Trasparenza e riduzione degli obblighi informativi nei contratti pubblici (articolo 4, ddl
anticorruzione)2
Nella banca dati istituita presso l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi
e forniture sarà raccolta la documentazione attestante il possesso da parte delle imprese dei
requisiti di ordine generale, nonché di quelli tecnico–organizzativi o economico-finanziari. Le
amministrazioni sono tenute ad effettuare i controlli sul possesso dei requisiti presso la banca dati.
Si prevede, inoltre, la predisposizione, da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
di modelli standard per l’attestazione dei requisiti di partecipazione alle procedure concorsuali.
Acquisizione d’ufficio della certificazione antimafia (articolo 5, ddl anticorruzione)
Si prevede che le stazioni appaltanti acquisiscano d’ufficio, anche per via telematica, la
documentazione antimafia.
2
Il disegno di legge “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica
amministrazione” è all’esame del Senato.
32
La semplificazione amministrativa per le imprese
La semplificazione amministrativa per le imprese
33
Per informazioni e approfondimenti
UANAS - Ufficio per la semplificazione
Dipartimento della funzione pubblica
Direttore: Silvia PAPARO
[email protected]
Telefono: +39 0668997335
Progettazione e grafica a cura di Carolina Raiola
Foto in copertina: Palazzo Vidoni. Credits: Dipartimento della funzione pubblica
Foto p. 12. Laghetto di S. Bennedetto, Subiaco.
Foto p. 13. Credits: http://www.flickr.com/photos/gianmerizzi/
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 maggio 2010
Attuazione della comunicazione della Commissione U.E. del 25 giugno 2008,
recante: «Pensare anzitutto in piccolo» Uno «Small Business Act» per l'Europa
(Pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 23 giugno 2010, n. 144)
----------------------------------------------------------------------------------------
Il Presidente del Consiglio dei Ministri
Visto l'art. 95, primo comma, della Costituzione; Vista la comunicazione della
Commissione europea del 25 giugno 2008 «Pensare anzitutto in piccolo» Uno «Small
Business Act» per l'Europa;
Vista la comunicazione della Commissione europea del 27 novembre 2008 «Un Piano
europeo di ripresa economica»;
Vista la risoluzione del Parlamento europeo del 4 dicembre 2008 «La strada verso il
miglioramento dell'ambiente per le PMI in Europa - Atto sulle piccole imprese ("Small
Business Act")»;
Viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo dell'11 e 12 dicembre 2008
con le quali il Consiglio approva il «Piano europeo di ripresa economica»;
Vista la risoluzione del Parlamento europeo dell'11 marzo 2009 su un «Piano europeo di
ripresa economica»;
Vista la comunicazione della Commissione europea del 22 gennaio 2009 riguardante il
quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno
dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica,
come modificata dalla comunicazione della Commissione europea del 25 febbraio 2009;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 giugno 2009 recante le
modalita' di applicazione della menzionata comunicazione della Commissione europea del
22 gennaio 2009; Viste le linee guida per l'applicazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 3 giugno 2009;
Vista la raccomandazione della Commissione europea 2003/361/CE del 6 maggio 2003
relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, pubblicata nella
G.U.U.E. n. L. 124 del 20 maggio 2003, che sostituisce a decorrere dal 1° gennaio 2005
la raccomandazione della Commissione europea 96/280/CE del 3 aprile 1996;
Vista la risoluzione della X Commissione permanente della Camera dei deputati del 5
maggio 2009;
Considerata la centralita' per l'economia italiana del sistema delle imprese di ridotte
dimensioni e della fortissima incidenza, all'interno di tale sistema, delle micro imprese;
Tenuto conto della necessita' di attuare in Italia i principi della predetta comunicazione
del 25 giugno 2008, nonche' di mettere in campo azioni utili per fronteggiare la negativa
congiuntura economica mondiale;
Tenuto conto che le micro, piccole e medie imprese italiane hanno necessita' sia di
interventi rapidi, in buona parte gia' attuati dal Governo, sia di misure di piu' ampia
prospettiva affinche' la ripresa economica le veda rafforzate e piu' competitive;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella seduta del 27 novembre
2009;
Visto il parere della Conferenza unificata, espresso nella seduta del 29 aprile 2010;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 30 aprile 2010;
Emana la seguente direttiva:
Premessa.
La comunicazione della Commissione dell'Unione europea adottata il 25 giugno 2008 si
pone come un atto importante basato su orientamenti e proposte di azioni politiche da
attuare sia a livello europeo sia degli Stati membri, mirato a dare nuovo impulso alle
Piccole e medie imprese europee (PMI) valorizzando le loro potenzialita' di crescita
sostenibile nel medio-lungo periodo.
La predetta comunicazione della Commissione dell'Unione europea e' riferita anche alle
micro imprese e, pertanto, nel presente testo l'espressione PMI comprende pure le micro
imprese italiane. Il mondo delle PMI ripone forti aspettative nelle politiche e negli
strumenti di detta comunicazione individuati come idonei alla loro crescita ed al loro
rilancio, attraverso una filosofia ispirata a «pensare anzitutto in piccolo» quale
riconoscimento del ruolo che esse svolgono nel nostro Paese ed in Europa, tenuto anche
conto della funzione di inclusione sociale svolta grazie alle PMI a conduzione femminile
che svolgono un ruolo economico sempre crescente in particolare in Italia e di
imprenditori extra-comunitari.
Le stesse PMI richiedono interventi per affrontare la crisi economica e per rafforzare la
loro competitivita' nel momento di uscita dalla crisi stessa. Lo Small Business Act postula
interventi di semplificazione, di riduzione degli oneri amministrativi, di apertura dei
mercati e di sostegno delle potenzialita' di sviluppo per le P.M.I. che, nel documento, si
esplicano in dieci punti fondamentali:
1. Imprenditorialita' - facilitare un contesto gratificante agli operatori;
2. Seconda possibilita' - per gli imprenditori onesti che abbiano sperimentato
l'insolvenza;
3. Pensare anzitutto in piccolo - formulare regole conformi a questo principio;
4.
Amministrazione recettiva - rendere le Pubbliche Amministrazioni permeabili alle
esigenze delle PMI;
5. Appalti pubblici e aiuti - facilitare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e
migliorare le possibilita' degli aiuti di Stato per le PMI;
6. Finanza - agevolare l'accesso al credito delle PMI e la puntualita' dei pagamenti
nelle transazioni commerciali;
7. Mercato unico - aiutare le PMI a beneficiare delle opportunita' offerte dal Mercato
unico;
8. Competenze e Innovazione - aggiornare ed implementare le competenze nelle PMI
ed ogni forma di innovazione;
9. Ambiente - trasformare le sfide ambientali in opportunita' per le PMI;
10. Internazionalizzazione - incoraggiare e sostenere le PMI affinche' beneficino della
crescita dei mercati.
Lo SBA indica, inoltre, una serie di proposte regolamentari:
a) un regolamento di esenzione generale, finalizzato alla semplificazione procedurale
e all'aumento degli aiuti di Stato per le PMI: una riduzione effettiva di almeno il
25% degli oneri amministrativi e burocratici che attualmente gravano sulle
imprese;
b) un regolamento in materia di Societa' privata europea (SPE), finalizzato a favorire
la nascita di nuove imprese e le attivita' transfrontaliere al fine di facilitare le
imprese che vogliono operare a livello europeo;
c) una direttiva che permetta tassi di applicazione IVA ridotti per microimprese
relativi ad alcuni servizi con forte intensita' di manodopera e/o forniti su base
locale;
d) una revisione della direttiva sui ritardi di pagamento destinabili anche alle PMI.
In attuazione degli orientamenti comunitari e con l'obiettivo di formulare in breve tempo
proposte concrete per migliorare le condizioni in cui operano le PMI, il 18 marzo 2009 il
Ministro dello sviluppo economico ha insediato il Tavolo di iniziativa per la realizzazione
degli adempimenti previsti dallo SBA per le PMI al quale hanno partecipato le diverse
associazioni di categoria delle PMI, i rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei
Ministri e delle Amministrazioni centrali maggiormente coinvolte, la Conferenza delle
Regioni, le rappresentanze di Province, Comuni, Camere di commercio, del sistema
bancario e del Comitato economico e sociale dell'U.E.
Nella duplice prospettiva di affrontare l'emergenza economica, da un lato, e di
individuare obiettivi di medio termine in un'ottica prevalente di sviluppo del sistema delle
P.M.I., dall'altro, i lavori sono stati organizzati con la costituzione, all'interno del Tavolo di
iniziativa, di sei tavoli tematici («Credito, tempi di pagamento, usura e capitalizzazione
delle imprese»; «Strumenti ed azioni per la crisi di impresa»; «Politiche per
l'innovazione, l'energia e la sostenibilita' ambientale»; «Strumenti per la crescita
dimensionale, l'aggregazione, la trasmissione di impresa»; «Politiche e strumenti per
l'internazionalizzazione»; «Semplificazione e raccordo tra i livelli di governo nei confronti
delle imprese»).
All'esito dei lavori dei Tavoli tematici, concentrati in un mese di tempo, sono state
formulate proposte di intervento.
Linee direttrici di azione.
Le linee direttrici di azione seguenti costituiscono priorita' di politica economica, sia quelle
da tradurre in misure concrete in tempi brevi, sia quelle tendenziali, da declinare, a
seconda dei casi, in interventi legislativi, regolamentari o amministrativi.
Le azioni richiedenti interventi di finanza pubblica sono adottate nella misura in cui siano
compatibili con le disponibilita' finanziarie.
Allo scopo della piena attuazione in Italia dei principi della Comunicazione della
Commissione europea del 25 giugno 2008 «Pensare anzitutto in piccolo» uno «Small
Business Act» per l'Europa le Amministrazioni dello Stato, ciascuna per la parte di
rispettiva competenza e ai fini della crescita e dello sviluppo del sistema nazionale delle
Piccole e medie imprese, sono tenute ad uniformare la propria azione ai principi di
seguito individuati.
Le Regioni, le Province e i Comuni, per quanto di loro competenza e ai medesimi fini,
sono invitate a conformare la propria azione ai principi stessi.
Gli enti pubblici nazionali competenti nella materia economica ed il sistema delle Camere
di commercio, industria, artigianato e agricoltura debbono coordinare le proprie attivita'
istituzionali al fine di renderle coerenti con la presente direttiva.
Analogamente le Regioni, le Province e i Comuni sono invitati a far si' che gli organismi
loro referenti agiscano in maniera coerente con la presente direttiva.
1. Tenuto conto della fondamentale rilevanza per il sistema economico nazionale
delle PMI e' necessario, sul modello di leggi annuali esistenti, presentare
annualmente un disegno di legge per le PMI al fine di incrociare le esigenze di tale
dimensione di impresa man mano emergenti. Tale disegno di legge va inserito nel
contesto della manovra annuale di bilancio (Documento di Programmazione
economica e finanziaria, legge finanziaria e legge di bilancio) al fine di usufruire
della corsia parlamentare dedicata alla sessione di bilancio.
2. In relazione ai dieci principi informatori dello Small Business Act occorre:
a. dar vita a un contesto normativo ed economico nazionale in cui
imprenditori e imprese familiari possano sviluppare la propria attivita'.
In questo quadro generale, occorre intensificare gli sforzi affinche' sia
colmato - o almeno ridimensionato - il gap esistente tra imprenditori
uomini e donne. Allo scopo di incoraggiare e sostenere l'imprenditorialita'
femminile vanno rilanciate azioni positive sul modello di quelle previste
dalla legge 23 febbraio 1992, n. 215, ed adottate misure tendenti a
rimuovere gli ostacoli che limitano parita' di accesso al credito da parte
delle imprese guidate al femminile.
Per promuovere l'integrazione della popolazione immigrata nel tessuto
sociale ed economico del Paese, nel pieno rispetto dell'ordinamento, va
diffusa presso questi gruppi sociali la cultura della conoscenza, senza
tralasciare l'istruzione e la formazione specificamente dirette ad assistere e
sostenere gli immigrati che intendono avviare un'impresa.
Inoltre, in considerazione dell'importanza per lo sviluppo economico e
sociale rivestito dalle imprese creative e della filiera turistica, intendendo
per esse un asset innovativo del nostro tessuto di impresa come le imprese
della comunicazione, le imprese della conservazione e restauro dei beni
culturali, le imprese della filiera moda, occorre individuare misure di
sostegno per il loro sviluppo (dalla formazione al credito all'innovazione) e
la creazione di reti di imprese.
Su quest'ultimo aspetto, in considerazione della piccola dimensione di
molte imprese italiane che spesso non favorisce il conseguimento di
economie di scala sufficienti alla realizzazione di obiettivi strategici per le
stesse aziende, sviluppare la cultura di operare in rete deve rappresentare
una priorita' strategica la cui operativita' vedra' nell'utilizzo del «Contratto
di rete», cosi' come definito dall'art. 1, della legge n. 99 del 2009, uno
strumento molto efficace. In particolare, sarebbe auspicabile l'introduzione
di specifiche incentivazioni, favorendo e premiando il ricorso al «contratto
di rete» nella predisposizione di bandi per l'utilizzo di risorse statali e delle
Regioni destinate alle imprese, nel rispetto delle norme nazionali e
comunitarie in materia di appalti.
Poiche' nei prossimi 10 anni si calcola che lascera' l'attivita' un totale di 6
milioni di titolari di PMI a livello europeo, e' necessario rafforzare il
trasferimento di impresa, tenuto anche conto che il mantenimento
dell'azienda conserva in genere piu' posti di lavoro di quanto ne crei una
nuova impresa, e si deve prevedere, in caso di crisi dell'impresa, anche la
possibilita' di poter trasformare (in toto o in parte attraverso spin off
realizzati da gruppi di addetti) in cooperativa l'impresa la cui proprieta'
verrebbe rilevata dai dipendenti riuniti in cooperativa.
Occorre al riguardo che gli ordinamenti della scuola secondaria superiore,
con particolare riguardo agli istituti tecnici e professionali, e del sistema di
istruzione e formazione professionale considerino l'imprenditorialita' e
l'educazione finanziaria, una competenza chiave per tutti gli studenti, da
acquisire soprattutto attraverso i percorsi di alternanza di cui al decreto
legislativo 15 aprile 2005, n. 77, e l'apprendistato di primo e terzo livello di
cui agli articoli 48 e 50 del decreto legislativo n. 276 del 2003 e che i
docenti siano formati anche su questo terreno, intensificando i rapporti con
il mondo delle imprese affinche' emerga una cultura volta allo spirito
imprenditoriale. Occorre intensificare gli sforzi al fine di incoraggiare e
sostenere l'imprenditorialita' giovanile e individuare misure a sostegno
delle nuove generazioni di imprenditori al fine di promuovere presso i
giovani iniziative volte alla diffusione della cultura d'impresa e
all'orientamento al lavoro autonomo, per sostenere l'occupazione e creare
una coscienza del «fare impresa» capace di rendere le idee dei giovani
«business», in particolare favorendo collaborazioni e necessarie sinergie
tra scuole, Universita' e associazioni no profit con partecipazione
prevalente di studenti. Si vuole incoraggiare l'attitudine all'autoimpiego, le
conoscenze necessarie per poter entrare nel mondo dell'imprenditoria,
sostenendo la creativita' e l'innovativita' dei giovani nel tessuto delle
piccole e medie imprese, tramite orientamento, seminari, consulenza e
tutoraggio per chi ha effettivamente la volonta' di avviare un'impresa.
Analogamente la formazione professionale va orientata nella medesima
direzione.
C'e' bisogno, inoltre, di azioni che non ostacolino i trasferimenti di impresa
e che venga istituito un sistema che favorisca l'incontro tra potenziali
acquirenti e imprese trasferibili;
b. far si' che imprenditori onesti, che abbiano sperimentato l'insolvenza,
ottengano rapidamente una seconda possibilita'.
In Italia tale concetto puo' ascriversi al filone di pensiero di cui alla recente
riforma della legge fallimentare, tra i cui principi c'e' quello di considerare il
fallimento non come una sanzione sociale, quasi di carattere morale, ma
come il frutto di scelte imprenditoriali sbagliate, nonche' quello di
agevolare e stimolare il ricorso alla composizione negoziale delle crisi
d'impresa (prima che questa sfoci in insolvenza irreversibile) attraverso la
configurazione dei nuovi istituti di risanamento dando piena attuazione
all'art. 32, del decreto-legge n. 185 del 2008, convertito, con modifiche,
dalla legge n. 2 del 2009. Anche questi istituti possono considerarsi
funzionali a realizzare la «seconda possibilita'» in quanto destinati ad
agevolare il raggiungimento di accordi tra l'imprenditore in difficolta'
finanziaria ed i creditori per la gestione tempestiva della crisi d'impresa,
attraverso regole innovative e di protezione. Cio' richiede di valutare
nell'ambito di una eventuale riformulazione dell'art. 38 del decreto
legislativo n. 163 del 2006, la possibilita' per le imprese in concordato
preventivo di partecipare alle gare per l'affidamento di contratti di appalto;
c. formulare nella produzione legislativa ed amministrativa disposizioni
conformi al principio «Pensare anzitutto in piccolo», valutando la normativa
sulla base delle esigenze e delle capacita' dei piccoli e medi imprenditori.
Al riguardo occorre che i testi normativi aventi riflessi sulle PMI siano
redatti con disposizioni chiare e facilmente comprensibili mettendosi
nell'ottica interpretativa di tali imprenditori. E' necessario, pertanto, che la
relazione sull'Analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR), di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 settembre 2008, n. 170,
dia conto, ai sensi dell'art. 6, comma 3, lettera e), dello stesso
provvedimento, di come le esigenze di conoscibilita' per gli imprenditori
siano state soddisfatte.
E' necessario, inoltre, che, con congruo anticipo rispetto alla presentazione
di testi normativi, destinati ad avere riflessi sulle imprese, vengano
consultate le Associazioni rappresentative delle PMI e che di tale
consultazione si dia atto nella relazione AIR, ai sensi dell'art. 6, comma 3,
lettera c) del citato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 170
del 2008.
In proposito occorre dare attuazione agli articoli 3 e 4 della legge 18
giugno 2009, n. 69, «recante disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo civile», in
materia di chiarezza dei testi normativi e di semplificazione della
legislazione, nonche' alle disposizioni, contenute nel medesimo
provvedimento legislativo, relative alle modifiche alla legge n. 241 del
1990;
d. rendere le Pubbliche Amministrazioni recettive delle esigenze delle PMI.
Occorre in proposito ridurre il livello delle spese e delle commissioni
richieste dalla P.A. per registrare un'impresa, ridurre il tempo necessario
per fondare un'impresa a meno di una settimana; limitare ad un mese il
tempo per il rilascio di licenze e permessi necessari per l'avvio dell'attivita'
di impresa, salvo il caso giustificato da seri rischi per le persone e
impregiudicata l'applicazione della disciplina in materia ambientale, fermo
restando, in attuazione e a tutela di interessi primari dell'ordinamento,
quanto disposto dall'art. 2, commi 3 e 4, della legge n. 241 del 1990, come
modificato da ultimo dall'art. 7 della legge n. 69 del 2009; evitare di
chiedere alle PMI informazioni gia' in possesso della P.A. Al fine di ridurre il
carico burocratico per le PMI, occorre dare effettivita' alle disposizioni che
prevedono l'acquisizione d'ufficio, da parte della P.A. di dati e documenti
che siano gia' in possesso della stessa o di altre pubbliche amministrazioni.
E' necessario altresi' evitare di coinvolgere le micro imprese in indagini
statistiche piu' di una volta ogni tre anni, garantire l'attuazione completa
della Direttiva servizi, compresa l'istituzione degli sportelli unici. E'
necessario, in particolare, attuare rapidamente e con piena funzionalita' lo
sportello unico per le attivita' produttive, secondo l'art. 38 del decretolegge n. 112/2008 convertito in legge n. 133/2008 e successive
modificazioni e relativi regolamenti attuativi, rendendolo realmente in
grado di assicurare la interattivita' tra PMI e Pubblica Amministrazione; e il
sistema delle Agenzie per le imprese, nonche' proseguire le attivita' di
misurazione e riduzione degli oneri amministrativi nelle materie di
competenza statale ai sensi dell'art. 25, decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito, con modifiche, dalla legge n. 133 del 2008, ed estendere la
misurazione e la riduzione di oneri anche alle Regioni e agli Enti locali.
Inoltre, in attuazione agli adempimenti previsti dalla direttiva del 21
maggio 2008/52/CE, relativa alla mediazione civile e commerciale per le
controversie transfrontaliere senza limiti di valore, con l'entrata in vigore
della legge n. 69 del 2009, si pone, all'art. 60, la «delega al Governo in
materia di mediazione e di conciliazione delle controversie civili e
commerciali». In questo senso, l'uso dello strumento conciliativo verra'
implementato anche attraverso l'operato capillare sul territorio delle
Camere di commercio, al fine di garantire un effetto deflattivo del
contenzioso giudiziario ed una riduzione dei costi per le imprese coinvolte
in controversie civili e commerciali;
e. adeguare l'intervento pubblico alle esigenze delle PMI.
Per quanto concerne gli appalti pubblici occorre facilitare l'accesso delle
PMI, creando, nell'ambito della normativa nazionale, e comunque nel
rispetto delle decisioni della Commissione europea circa le misure a favore
delle PMI, le condizioni di accessibilita' per le stesse, in un primo momento
per gli appalti banditi dai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti
e/o per forniture di importo inferiore alla soglia U.E. Al riguardo, nel caso in
cui la normativa comunitaria o nazionale sia di ostacolo, occorre negoziare
con la Commissione Ue, a cui spettera' decidere sulle apposite deroghe per
le PMI o autorizzare l'introduzione di analoghe deroghe nella disciplina
domestica.
E' necessario verificare che le misure di semplificazione, a favore delle PMI,
delle procedure relative ai piccoli appalti pubblici di cui all'art. 17 della
legge n. 69 del 2009 siano efficaci, proponendo eventuali interventi
migliorativi.
Occorre, altresi', facilitare l'accesso delle PMI al mercato della domanda
pubblica avvalendosi maggiormente degli strumenti telematici di gestione
degli appalti pubblici, come il Mercato elettronico della pubblica
amministrazione (MEPA), resi disponibili dal Ministero dell'economia e delle
finanze mediante la CONSIP. Tramite tali strumenti le PMI potranno
proporre i propri prodotti e servizi minimizzando i costi di partecipazione
alle gare, senza barriere legate alle dimensioni ed alla localizzazione, nel
rispetto della massima trasparenza.
E' necessario anche istituire portali elettronici per ampliare e migliorare
l'accesso e la diffusione all'informazione sugli appalti pubblici disponibili di
importo inferiore alla soglia U.E., suddividere ove possibile i contratti in
lotti e stabilire la possibilita' di subappalto, rendendo il subappalto
conveniente; ed ancora evitare qualifiche e requisiti finanziari
sproporzionati alle PMI.
Per quanto concerne gli aiuti, avvalendosi dell'esperienza concernente la
comunicazione della Commissione europea del 22 gennaio 2009 - Quadro
di riferimento temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno
dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed
economica - ed al relativo decreto del Presidente del Consiglio 3 giugno
2009, e' necessario verificare se e quali misure a favore delle PMI possano
essere rese stabili a prescindere dalla congiuntura economica in atto.
Le PMI non debbono comunque essere escluse da nessuno dei regimi di
aiuto statale o regionale;
f.
agevolare l'accesso al credito delle PMI e sviluppare un contesto giuridico
ed economico che favorisca la puntualita' dei pagamenti nelle transazioni
commerciali.
Per l'accesso al credito occorre verificare che le misure gia' adottate, come
quelle relative al Fondo di garanzia per le PMI, siano efficaci ed in caso
contrario attuare interventi migliorativi. Occorre, altresi', incentivare
l'attuazione dell'art. 11 del decreto-legge n. 185 del 2008, convertito, con
modifiche, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, al fine di consentire che il
Fondo di garanzia per le PMI divenga un'infrastruttura di sistema che
faciliti, a livello nazionale, il dialogo tra imprese, sistema bancario, Gestore
del Fondo di garanzia nazionale ed altri Enti di garanzia.
Per i pagamenti della P.A. analogamente occorre verificare che le misure
gia' adottate siano efficaci ed, in caso contrario, attuare interventi
migliorativi.
C'e' comunque bisogno di favorire, anche mediante accordi con le
Associazioni rappresentative delle PMI, un ruolo crescente delle Banche
aventi forte radicamento territoriale.
Allo scopo di superare i vincoli posti all'accesso al credito dalla richiesta di
garanzie patrimoniali e per rendere praticabile il ricorso ad un sistema di
garanzie personali, occorre sviluppare il microcredito, anche prevedendo
una sezione dedicata in seno al Fondo di garanzia per le PMI, nonche'
forme di tutoring, onde contrastare l'esclusione finanziaria. Analogamente
occorre favorire gli interventi della finanza etica.
E' inoltre necessario elaborare programmi creditizi che suppliscano alla
mancanza di finanziamenti tra 75.000 e 1 milione di euro, soprattutto con
strumenti che combinino indebitamento e capitale proprio, nel rispetto
delle norme sugli aiuti di Stato, eliminare gli ostacoli normativi che
impediscono ai capitali di rischio operanti nel mercato unico, non escluso il
capitale di rischio informale (business angels), di favorire l'introduzione di
forme di private equity e venture capital presso le piccole imprese di
«Middle class» (le piccole imprese che «pensano» da medie imprese), di
investire alle stesse condizioni dei fondi nazionali; far pieno uso dei
finanziamenti disponibili nei programmi per la politica di coesione e del
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, a favore delle PMI;
g. aiutare le PMI a beneficiare delle opportunita' offerte dal «Mercato unico»
europeo.
In proposito occorre facilitare l'accesso delle PMI ai brevetti e ai modelli
depositati, nonche' al sistema del marchio comunitario; dare attuazione a
future decisioni della Commissione per eliminare la frammentazione delle
norme a tutela dei consumatori, per agevolare il commercio elettronico
delle PMI; potenziare il sistema di risoluzione di problemi SOLVIT per
dirimere senza formalita' e velocemente problemi posti dall'esercizio dei
diritti nel mercato unico, nonche' favorire, per la risoluzione delle
controversie, il ricorso all'arbitrato, alla conciliazione ed alla mediazione,
come previsto all'art. 60 della legge n. 69 del 2009, richiamato in
precedenza, incoraggiare gli organismi di normazione a riconsiderare il loro
modello economico per ridurre i costi di accesso alle norme, vigilare
sull'equilibrio delle nomine nei comitati di normalizzazione, invitare
organismi nazionali e organismi europei di normalizzazione a organizzare
campagne di promozione e di informazione per incoraggiare le PMI a fare
un uso migliore delle norme e a fornire alle PMI servizi di consulenza
comprendenti forme di sostegno per difendersi dalle pratiche commerciali
sleali;
h. aggiornare e implementare le competenze delle PMI ed ogni forma di
innovazione.
Occorre fornire ai potenziali imprenditori competenze essenziali in
gestione, materie tecniche, informatiche e linguistiche; e' necessario
integrare di piu' le PMI nella comunita' della ricerca e intensificare i
rapporti tra universita' e PMI, nonche' favorire la fatturazione on-line (einvoicing) e l'amministrazione on-line (e-government).
Inoltre puntare su interventi di capitale di rischio diretti alla partecipazione
nel capitale di PMI per lo sfruttamento dei brevetti (come previsto dal
decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 marzo 2009), tramite
il Fondo nazionale per l'innovazione, utilizzando anche il «Contratto di
rete», per realizzare progetti innovativi basati sull'utilizzo economico di
brevetti. Infine, favorire attraverso operazioni di microcredito, l'accesso
delle piccole imprese alle procedure brevettuali, spesso complesse e
costose.
C'e' bisogno di sostenere gli sforzi tesi all'internazionalizzazione e a far
divenire le PMI aziende ad alto tasso di crescita.
Nello specifico e' necessario sostenere l'internazionalizzazione delle
imprese attuando strumenti di aiuto finanziario per la partecipazione ad
iniziative all'estero e per l'aggregazione di imprese in progetti di
internazionalizzazione, nonche' promuovere all'estero le produzioni del
«made in Italy», attuando un effettivo coordinamento dell'attivita' dei
soggetti operanti nella promozione dei prodotti italiani;
i.
permettere alle PMI di trasformare le sfide ambientali in opportunita'.
Occorre sfruttare le opportunita' dei nuovi mercati verdi e incrementare
l'efficienza energetica, facilitando la nascita di PMI nel campo dell'ecoinnovazione; incentivare imprese sostenibili e prodotti eco-efficienti,
prevedere un approccio semplificato all'aiuto ambientale per le PMI,
sostenendo prodotti e processi ecologici.
Occorre monitorare gli effetti per le PMI della delega al Governo per
l'adozione dei decreti legislativi integrativi e correttivi in materia
ambientale di cui all'art. 12 della legge n. 69 del 2009, perseguendo il
principio della semplificazione e riduzione degli oneri amministrativi per le
PMI.
Per quanto concerne piu' in dettaglio la materia dell'energia e' necessario
che sia completata la riforma del mercato elettrico onde promuovere una
piu' efficace e trasparente concorrenza tra gli operatori. Lo stesso vale per
il mercato del gas. Una politica energetica maggiormente in linea con le
esigenze delle piccole imprese deve, inoltre, essere attuata mediante:
misure volte ad evitare situazioni di abuso di posizione dominante degli
operatori energetici nel settore dei servizi post-contatore; l'alleggerimento
nella bolletta energetica degli oneri generali; la semplificazione dei regimi
di autorizzazione per i piccoli impianti alimentati da fonti rinnovabili e per
gli interventi di efficienza.
E' inoltre necessario attuare una politica degli incentivi piu' incisiva e
stabile nel tempo, che dia certezza ai consumatori e alle imprese del
settore.
Circa il tema dell'efficienza energetica occorre dare attuazione - anche
attraverso una sua modifica - agli adempimenti previsti dal decreto
legislativo 30 maggio 2008, n. 115, allo scopo di dare garanzie agli
imprenditori per gli investimenti in efficienza energetica e per la
promozione di diagnosi energetiche presso le imprese, nonche' dare
attuazione all'art. 1, comma 1110, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
E' necessario, altresi', dare attuazione alla normativa sull'efficienza
energetica degli edifici e concentrare l'azione governativa al fine di
pervenire ad un documento unico per l'adempimento degli obblighi in
materia ambientale;
l.
incoraggiare e sostenere le PMI sui mercati extra U.E.
Occorre migliorare l'informazione delle PMI sulle barriere commerciali
esistenti nei mercati non U.E., facilitare l'accesso ai mercati di Paesi
candidati all'U.E. e di quelli coinvolti nella politica di vicinato; far si' che le
grandi imprese incoraggino le PMI ad affermarsi sui mercati internazionali.
Inoltre, l'Amministrazione pubblica si adoperera' affinche' le iniziative della
Commissione Ue a favore delle PMI che partecipano alle «catene globali di
fornitura» siano prontamente recepite e adeguatamente diffuse e sosterra'
con incentivi, le imprese che assumeranno profili professionali di alto livello
di specializzazione in materia di commercio internazionale (ad esempio
export manager, esperti di marketing internazionale, etc.).
3. In relazione alla legge 23 luglio 2009, n. 99, e' necessario effettuare il
monitoraggio degli effetti delle misure poste a vantaggio delle PMI ai fini della
valutazione della loro efficacia. In particolare sara' monitorato l'impatto di quegli
interventi previsti nella sezione sviluppo e competitivita' della legge, nonche' delle
disposizioni in materia energetica sotto il profilo dei risparmi nell'acquisto
dell'energia da parte delle PMI.
4. Con riferimento specifico all'attuale congiuntura economica ed al fine del
mantenimento della continuita' aziendale, della base produttiva e di quella
occupazionale e' necessario garantire un adeguato supporto alle imprese in stato
di crisi, attraverso la creazione di punti di servizio e raccordo collocati presso le
Camere di commercio, per fornire servizi di informazione, accompagnamento,
consulenza e sostegno rispetto alle difficolta' poste dalla crisi; tali punti verranno
istituiti in raccordo con il sistema associativo, avvalendosi delle professionalita' e
delle esperienze fornite dalle organizzazioni imprenditoriali, dal sistema creditizio
e dalle amministrazioni locali, nonche' delineare e dare la piu' ampia diffusione
possibile a linee di comportamento che servano ad orientare le PMI in difficolta',
cosi' da impedire loro di incorrere inconsapevolmente in azioni con risvolti negativi
sotto il profilo civile e penale e con riferimento alla figura dell'imprenditore
insolvente, ma meritevole. I «punti» forniranno servizi aggiuntivi e complementari
a quelli gia' forniti dalle Associazioni di impresa. E' necessaria inoltre l'istituzione
di un sistema di monitoraggio in grado di raccogliere e integrare dati e
informazioni di carattere socioeconomico provenienti da istituzioni territoriali, quali
gli enti locali e le Camere di commercio, con l'obiettivo di fornire un quadro
tempestivo e completo di informazioni che consenta il monitoraggio della
situazione congiunturale delle economie locali e che, attraverso una lettura
integrata di dati e trend, possa consentire di intercettare per tempo gli stati di
crisi di imprese, o sistemi di imprese, sui territori, cosi' da indirizzare gli opportuni
interventi ed azioni di sostegno.
5. Ogni altra misura, ancorche' non espressamente menzionata nel presente
documento, ma riconducibile allo stesso sistema di interventi a favore delle PMI,
deve essere attuata rapidamente.
6. Il monitoraggio degli effetti della azione di cui al presente documento e' affidato,
limitatamente agli ambiti di competenza, al Ministero dello sviluppo economico
che riferira' periodicamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il
Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri provvede al
monitoraggio dell'attuazione della direttiva, in raccordo con il Ministero dello
sviluppo economico, relativamente alle attivita' connesse allo sviluppo delle PMI
che coinvolgono le competenze delle altre amministrazioni.
La presente direttiva, previa registrazione da parte della Corte dei conti, sara' pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e comunicata alla Commissione
dell'Unione europea.
Roma, 4 maggio 2010
Il Presidente: Berlusconi
Registrato alla Corte dei conti il 31 maggio 2010
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 6, foglio n. 199