Economia pubblica europea
a.a. 2012-2013
L’economia pubblica studia l’intervento dello
Stato in economia. La partecipazione dello
Stato a enti sovranazionali ne limita i poteri. In
alcuni casi c’è un vero e proprio trasferimento
di porzioni di sovranità (es. moneta). In altri
c’è una riduzione dell’ambito di operatività
(es. tassazione, alcune tipologie di spesa ecc.).
Al centro dell’Unione ci sono le “quattro libertà”di circolazione di:
• Beni
• Servizi
• Persone
• Capitali
Fondamentale è quindi l’idea che i benefici derivanti dal libero scambio siano
l’elemento centrale della costruzione dell’Unione, una libertà che non
riguarda solo i prodotti ma anche i fattori produttivi. Si afferma
progressivamente l’idea della formazione di un mercato unico eliminando
barriere fisiche (es. controlli doganali), tecniche (es. differenti standard),
fiscali (es. differenti aliquote in particolare della imposte indirette)
Il sistema europeo di tutela della
concorrenza: gli strumenti
Antitrust: ex post. Colpisce intese e abusi di posizione dominante (che di per
se non è proibita ma lo diventa se usata per escludere i rivali)
Concentrazioni: ex ante. Proibisce fusioni/ acquisizioni quando ostacolano in
modo significativo la concorrenza effettiva nel mercato comune o in
una parte sostanziale di esso e, in particolare, quando creano o
rafforzano una posizione dominante (che si per se è lecita se
raggiunta “on the merits)
Aiuti di Stato: ex ante (ma sempre più ex post con regolamento generale di
esenzione) vieta i sussidi pubblici alle imprese per evitare che gli Stati
erigano barriere alle imprese degli altri Stati membri mantenendo
frammentato il mercato
Liberalizzazioni: eliminazione di barriere legali all’ingresso nel mercato. In
molti settori le imprese sono pubbliche o già pubbliche e il processo di
apertura deve garantire che gli incumbent non utilizzino il potere
pregresso per ostacolare la concorrenza
Il sistema europeo di tutela della
concorrenza: gli obiettivi
Obiettivi principali:
Promozione dell’efficienza economica (comune a tutti i sistemi
di tutela della concorrenza)
Mantenimento di una struttura concorrenziale del mercato
(concezione strutturale della concorrenza- in Europa riguarda
anche la possibilità di sviluppo delle dimensioni delle imprese
→ ammissione di restrizioni per R&S)
Formazione del mercato unico: obiettivo tipicamente europeo
Obiettivi ancillari:
Protezione delle piccole e medie imprese
Benessere dei consumatori
Il sistema europeo di tutela della
concorrenza: le istituzioni
Dove si approvano le regole:
Parlamento europeo (elettivo): 2 comitati si occupano
di problemi della concorrenza (ECON – affari
economici e monetari- e IMCO- mercato interno e
tutela del consumatore)
Consiglio europeo: riunito trimestralmente definisce le
linee politiche generali dell’Unione e stabilisce le
priorità. Deve approvare la nomina dei Commissari
indicati dagli Stati membri
Il sistema europeo di tutela della
concorrenza: le istituzioni
Dove si applicano le regole:
Commissione Europea: funzione di controllo ed
eventualmente di blocco di intese, abusi,
concentrazioni, aiuti. Ampi poteri di indagine. Dal
2004 processo di decentramento decisionale delle
regole antitrust a livello di corti nazionali (c.d.
modernizzazione dell’antitrust)
Corte di Giustizia: assicura uniforme interpretazione
della normativa
Il sistema europeo di tutela della
concorrenza: negativo e positivo
Tipo negativo: eliminazione degli ostacoli
Tipo positivo : costruzione del sistema in linea con gli obiettivi
dell’articolo 3 del TFUE (concorrenza –mezzo). Il principio è
riconosciuto dalla Corte di Giustizia già dal 1969 ( caso
Wilhelm ).
L’azione positiva passa attraverso le decisioni specifiche su
intese, abusi , concentrazioni e aiuti di Stato, ma anche
tramite concessione di esenzioni (individuali e di gruppo su
intese o aiuti), linee guida che informano le parti sul
comportamento che intende tenere la Commissione in
presenza di certi comportamenti, libri bianchi ecc.
La tutela della concorrenza in relazione ad
altri obiettivi
Concorrenza e politica industriale: contrasto tra politica di regole che vogliono
assicurare il libro gioco del mercato e politica che vuole favorire alcune
attività (art. 25 legge 287/90)
Concorrenza e politica commerciale: politica commerciale aperta requisito del
buon funzionamento della concorrenza; politica commerciale comune
(art. 207)
Concorrenza e crisi economica: la presenza di una crisi economica può
introdurre nella valutazione alcuni elementi ulteriori ed incidere sulle ma
non può costituire una giustificazione per la violazione della disciplina
sulla concorrenza (cartelli di crisi esentabili solo in caso di dimostrata
sovraccapacità strutturale purché manchino accordi su spartizione di
mercati o sui prezzi)
Disciplina delle attività d’impresa: interventi antitrust
• L’antitrust interviene a indirizzare i comportamenti d’impresa ogniqualvolta
esiste un margine anche piccolo all’interno del quale l’impresa ha
un’autonomia decisionale. Non ha giurisdizione quando il comportamento
d’impresa è imposto (es. una legge che impone un certo comportamento
pena una sanzione). Ciò per evitare al soggetto di “andare contro il fatto
proprio” e per evitare l’incertezza su quale legge adempiere.
• Le previsioni antitrust sono degli standard (è vietata la guida pericolosa)
piuttosto che delle regole fisse (è vietato superare i 50 chilometri all’ora).
Hanno carattere tendenzialmente civilistico ma spesso il controllo è di tipo
amministrativo (Autorità Garante)
• L’antitrust è una regolazione leggera basata sull’apprezzamento del caso per
caso. Pur trattandosi di un intervento ex-post, l’esistenza della legge
modifica i comportamenti d’impresa ex-ante tramite la deterrenza dei
comportamenti anticoncorrenziali, non attraverso l’individuazione di
specifici comportamenti da seguire.
10
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
• Articolo 101: Sono incompatibili con il mercato comune e
vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di
associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che
possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che
abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o
falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato
comune
• Articolo 102: È incompatibile con il mercato comune e vietato,
nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio
tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o
più imprese di una posizione dominante sul mercato comune
o su una parte sostanziale di questo
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Regolamento concentrazioni
• Controllo ex ante perché ex posto può essere irreversibile.
• Si applica alle operazioni per le quali il fatturato totale realizzato a
livello mondiale da tutte le imprese interessate è superiore a 5
miliardi di EUR, il fatturato totale realizzato individualmente nella
Comunità da almeno due delle imprese partecipanti all'operazione
di concentrazione è superiore a 250 milioni di EUR, salvo che
ciascuna delle imprese che procedono all'operazione di
concentrazione realizzi oltre i due terzi del suo fatturato totale nella
Comunità all'interno di un solo e medesimo Stato membro
• L’operazione è vietata quando una concorrenza effettiva sia
ostacolata in modo significativo nel mercato comune o in una parte
sostanziale di esso e, in particolare, quando si crea o si rafforza una
posizione dominante
12
Legge 287/90 a la tutela della concorrenza e del mercato
• L’Italia è stato l’ultimo paese dell’Unione Europea ad adottare una
normativa antitrust e a creare un’autorità indipendente per la sua
applicazione (Germania 1957, Regno Unito 1973, Francia 1977)
• Le norme sostanziali ricalcano le previsioni comunitarie e da
interpretare in base ai principi dell’ordinamento comunitario
• Autorità indipendente dotata di ampia flessibilità procedurale e
soggetta al controllo giurisdizionale del TAR Lazio e del Consiglio di
Stato
• Poteri di segnalazione in materia di promozione della concorrenza
(liberalizzazioni)
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L’articolo 101 paragrafo 3 e articolo 4 della
legge n. 287/90
Nonostante il divieto generale le disposizioni del paragrafo 1 possono
essere dichiarate
inapplicabili:
- a qualsiasi accordo o categoria di accordi fra imprese,
- a qualsiasi decisione o categoria di decisioni di associazioni di
imprese,
e
- a qualsiasi pratica concordata o categoria di pratiche concordate,
che contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione dei
prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur
riservando agli utilizzatori una congrua parte dell'utile che ne deriva,
ed evitando di
a) imporre alle imprese interessate restrizioni che non siano
indispensabili per raggiungere tali obiettivi;
b) dare a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una
parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi.”
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Rapporto tra art. 101.1 e art. 101.3
• Analisi a due stadi: esistenza dell’intesa restrittiva e
valutazione delle possibilità di esenzione
• Valutazione del trade off tra restrizione della concorrenza
(elemento formalistico) ed “efficienze” (considerazione
economica) in sede di applicazione dell’art. 101.3.
• Notifica preventiva e “monopolio” della Commissione
sull’applicazione dell’art. 101.3
• Art. 101.3 come “strumento di politica industriale” della
Commissione
L’entrata in vigore del Reg. CE
1/03
• Reg. CE n. 1/03 e c.d. “modernizzazione” del diritto comunitario della
concorrenza
• Ripartizione di competenze tra Commissione ed Autorità e giurisdizioni
nazionali: le Autorità e le giurisdizioni nazionali possono applicare l’art.
101 nella sua interezza
• Passaggio da sistema della notifica preventiva al sistema della c.d.
eccezione legale
• Maggiore sovrapposizione di piani tra enforcement dell’art. 101.1 e la
valutazione delle efficienze ai sensi dell’art. 101.3
• MA: Comunicazione della Commissione recante “Linee direttrici
sull’applicazione dell’art. 81 [ora 101] del Trattato” (di seguito, Linee
direttrici), par. 11: “La valutazione comparata degli effetti
anticoncorrenziali e degli effetti favorevoli alla concorrenza è effettuata
esclusivamente nell’ambito dell’art. 81 [ora 101] paragrafo 3”.
Intese hard core
• In linea generale, tutte le intese possono
beneficiare della deroga di cui all’art. 101.3
• Tuttavia, le intese hard core (fissazione dei
prezzi, ripartizione del mercato) possono
ricadere nell’ambito di applicazione dell’art.
101.3 solo in circostanze eccezionali (Linee
direttrici, par. 46)
Analisi economica e normativa antitrust
•
Per identificare una pratica anticoncorrenziale è necessario verificare i suoi effetti sul
mercato (e non solo sulle parti coinvolte): tutela della concorrenza e non dei concorrenti
•
Occorre minimizzare l’errore sia del primo (falso positivo- si risconta un illecito dove non
c’è) che del secondo tipo (falso negativo – sfugge al controllo un illecito effettivamente
compiuto): uso dell’analisi economica (effect based) per correggere l’approccio
eccessivamente formalistico). L’enfasi sul primo o secondo tipo di errore dipende dal
contesto culturale. Negli USA si preferisce minimizzare gli errori di primo tipo, in Europa
quelli del secondo tipo
•
Alcune volte una pratica concorrenziale è indistinguibile da una anticoncorrenziale(es.
comportamento abusivo vs concorrenza sulla base del merito) ed è necessaria una
valutazione caso per caso basata sugli effetti e non solo sulla veste giuridica.
•
Non sempre tutto ciò che è restrittivo della concorrenza è anche vietato. Bisogna
dimostrare che vi sia un danno per il consumatore, e molto spesso ciò è possibile solo con
una verifica caso per caso
•
Il limite dell’uso della analisi economica consiste nel poter ridurre la certezza giuridica che
è un valore anche economico (Buchanan). Tuttavia la certezza giuridica è endogena
(precedenti giurisprudenziali, linee guida ecc.)
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Collusione e Cartelli
• Accordi di fissazione orizzontale del prezzo e di ripartizione dei
mercati
• Adam Smith (1776) “People of the same trade seldom meet
together, even for merriment and diversion, but the conversation
ends in a conspiracy against the public, or in some contrivance to
rise prices”.
• Modalità di collusione: fissazione dei prezzi minimi, limitazione
della produzione, ripartizione dei clienti, suddivisione dei territori.
Molto spesso è difficile stabilire l’esistenza della collusione e come
intervenire per eliminarla.
• Dal punto di vista economico la collusione è un risultato. Dal punto
di vista giuridico è uno specifico comportamento.
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Parallelismo dei comportamenti
La Corte di Giustizia delle Comunità europee ha sostenuto che
perché ci sia una violazione dell’articolo 101 occorre:
1) L’esistenza di contatti diretti o indiretti tra le parti volti a
rimuovere l’incertezza sul futuro
2) Comportamenti di mercato conseguenti
3) Relazione di causalità tra 1 e 2
NB L’evidenza indiretta da sola è sufficiente solo se è possibile
provare che la collusione è l’unica spiegazione possibile dei
comportamenti osservati.
20
Collusione e cartelli
Dal punto di vista economico il cartello è instabile (oligopolio mccoperativo).
Gli elementi necessari perché la collusione abbia successo sono:
1)
Occorre che esista un meccanismo per raggiungere il consenso
2)
Possibilità di scoprire le deviazioni
3)
Possibilità di punire colore che infrangono l’accordo
4)
L’accordo deve essere sufficientemente vasto da ridurre
significativamente la minaccia concorrenziale degli operatori non
partecipanti all’accordo
5)
Ci devono essere ostacoli all’ingresso sufficientemente elevati da
garantire nel tempo il successo della collusione
21
Quando un cartello è stabile?
• Se i guadagni della deviazione sono modesti (vincoli di capacità,
clienti fedeli ecc.) la collusione è più stabile
• Alta probabilità di essere scoperti
• Credibilità della punizione
•
•
•
•
•
•
•
•
Concentrazione del mercato
Asimmetrie di costo tra imprese
Concentrazione dal lato della domanda
Appalti pubblici
Contatti multi mercato
Omogeneità/differenziazione del prodotto
Grado di innovazione - crescita della domanda
Switching costs, effetti di rete
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Abuso di posizione dominante
• Non è vietata la posizione dominante ma il suo
abuso: alla base di un’economia di mercato c’è il
principio che le imprese sono libere di competere e
di escludere i rivali dal mercato.
• Solo alle imprese dominanti è proibito competere
“troppo” aggressivamente (standard del concorrente
ugualmente efficiente).
23
Il controllo delle concentrazioni
regolamento 4064/89
• Secondo la normativa comunitaria un’operazione di
concentrazione è vietata quando conduce a un sostanziale
impedimento della concorrenza effettiva, in particolare
quando viene costituita o rafforzata una posizione
dominante.
• Vengono valutate solo le operazioni che superano un certa
dimensione definita in termini di fatturato delle imprese
coinvolte. Esistono soglie comunitarie e soglie nazionali
• Le autorità hanno trenta giorni per decidere se aprire
un’istruttoria e poi 4 mesi in Europa e 45 giorni in Italia di
istruttoria.
24
Il controllo delle concentrazioni 2
• La maggior parte delle operazioni non produce effetti
concorrenziali di rilievo. Ma qual è l’obiettivo del controllo?
Preservare un sufficiente grado di rivalità tra imprese o
massimizzare il surplus dei consumatori?
• Perché non imporre un limite al grado di concentrazione sul
mercato? Risposta: 1) le imprese più profittevoli possono
essere quelle più efficienti; 2) l’efficienza produttiva non è
una questione tecnico-ingegneristica e non dipende dalla
grandezza.
25
Regolamento concentrazioni
• Controllo ex ante perché ex posto può essere irreversibile.
• Si applica alle operazioni per le quali il fatturato totale realizzato a
livello mondiale da tutte le imprese interessate è superiore a 5
miliardi di EUR, il fatturato totale realizzato individualmente nella
Comunità da almeno due delle imprese partecipanti all'operazione
di concentrazione è superiore a 250 milioni di EUR, salvo che
ciascuna delle imprese che procedono all'operazione di
concentrazione realizzi oltre i due terzi del suo fatturato totale nella
Comunità all'interno di un solo e medesimo Stato membro
• L’operazione è vietata quando una concorrenza effettiva sia
ostacolata in modo significativo nel mercato comune o in una parte
sostanziale di esso e, in particolare, quando si crea o si rafforza una
posizione dominante
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Monopolio e posizione dominante
• Definizione di dominanza della Commissione europea (caso United
Brands, 1976): un’impresa gode di una posizione dominante
quando è in grado di assumere comportamenti sostanzialmente
indipendenti dai propri concorrenti, dai propri clienti o dai propri
fornitori. (Secondo l’analisi economica, l’indipendenza non esiste.
Anche il monopolista è vincolato dalla funzione della domanda).
• Secondo l’analisi economica (e secondo la giurisprudenza
americana) un’impresa gode di una posizione dominante quando
è durevolmente in grado di aumentare i prezzi in maniera
sostanziale al di sopra del loro livello concorrenziale e di ridurre le
quantità (a causa della scarsa concorrenza e a causa delle barriere
all’entrata, derivanti in alcuni casi dal comportamento dell’impresa
in posizione dominante).
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Dominanza e quote di mercato
• Il possesso di elevate quote di mercato non è sufficiente a indicare
l’esistenza di una posizione dominante. Tuttavia, quote di mercato ridotte
possono escludere la posizione dominante. (L’analisi economica è piena di
asimmetrie!)
• Fornire indicazioni alle imprese , specialmente da parte della Commissione
europea, su quando la loro posizione diventa dominante è molto
importante
• Data l’importanza che le presunzioni rivestono presso la Commissione, la
dominanza dovrebbe essere valutata anche in base al suo grado (una
dominanza col 40% è diversa da una dominanza col 90%).
• Il rilievo dato alla quota di mercato rende ancora più importante la
definizione del mercato di riferimento (c.d. mercato rilevante). La
definizione del mercato rilevante riguarda la dimensioned el “prodotto” e
la dimensione “geografica”
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Caso Microsoft (2004 Comm, 2007 TPG)
Il caso traeva origine da due pratiche:
1. l rifiuto da parte di Microsoft di fornire ai concorrenti informazioni sui codici di
base del programma che creava il sistema informativo Windows che, nonostante
fossero protetti da un regime di copyright, si affermava potevano essere
necessarie (essential) per sviluppare applicazioni per il mercato dei server di
gruppo → abuso della dominanza (windows presente sul 90% dei computer).
2. Vendita congiunta (c.d. tying) di Windows con Media Player → “effetto leva “ cioè
estensione del potere anche al mercato dei media players.
La Commissione individua tre mercati rilevanti:
1. dei sistemi operativi per PC: non c’è sostituibilità della domanda tra client e
server né dal lato dell’offerta (troppo costoso passare dallo sviluppo di un
software per client ad uno per server)
2. dei sistemi operativi per i server di gruppo (entry level services quelli con prezzo
< 25.000 $). Più difficile definirne il mercato che viene ristretto ai server per
gruppi di lavoro caratterizzato dallo scambio di files, stampa e amministrazione
singoli utenti o gruppi ma non gestione traffico internet o posta elettronica. Per
Microsoft il mercato è quello dei sistemi operativi per server in generale (conta la
funzione es. benzina utilizzata in veicoli diversi)
3. dei media players: prodotti in grado di riprodurre contenuti musicali e video
Posizione dominante:accertamento
sul mercato dei server per pc: facile, ammessa dalla stessa
Microsoft (circa il 93%)
sul mercato dei sistemi operativi per i server di gruppo: difficile,
la Commissione utilizza sia i dati sul fatturato che quelli sulle
vendite considerati univoci ,mentre per Microsoft l’utilizzo
delle unità vendute sopravvaluta la quota di mercato sugli
entry level services (quelli con prezzo < 25.000 $)più numerosi
rispetto ad altri servers, secondo la Commissione la quota di
mercato era del 50%.
sul mercato dei media players non aveva posizione dominante
ma mirava a estendere il proprio potere grazie al bundling.
Abusi. 1: refusal to supply information
La questione si è sviluppata attorno al grado di interoperabilità da garantire
Il problema nasce dal fatto che il codice sorgente è tutelato da un diritto di
proprietà intellettuale (ipr): quali limiti porre a un diritto per favorire la
concorrenza?
La Commissione inizialmente cercava la piena interoperabilità (accesso al
codice sorgente conoscenza pari a quella posseduta da Microsoft) poi si
converte sull’accesso ai c.d. hooks → possibilità dei server di comunicare
tra loro (solo informazioni complete sulle interfacce)
Il rifiuto di Microsoft a fornire informazioni poteva eliminare la concorrenza
sul mercato dei server per gruppi di lavoro.
Le informazioni sono una essential facility
Microsoft affermava:
di avere investito per lo sviluppo di Windows e
che l’obbligo a fornire informazioni sul codice
sorgente avrebbe scoraggiato l’innovazione
Che l’interoperabilità è raggiungibile tramite
altri mezzi (es. reverse engineering) esempio
del linguaggio
Conflitto tra obiettivi antitrust
Decisione della Commissione
(confermata da Tribunale)
Sanzione
Rendere pubbliche le informazioni sulle
interfacce (non sul codice sorgente)
Se le informazioni sono coperte da ipr allora
pagamento di canone a “condizioni ragionevoli
e non discriminatorie” (dalla proprietà
all’accesso)
Abusi. 2: tying
Perché si dimostrasse il tying la Commissione doveva dimostrare che:
a)
Prodotto legante (Windows) e legato (Media Player) appartenevano a
mercati diversi
b)
Microsoft era dominante nel mercato del prodotto legante
c)
Non c’era garanzia di poter avere il prodotto legante senza il prodotto
legato
d)
La vendita abbinata (tying) limitava la concorrenza
Per la Commissione la condotta anticoncorrenziale tendeva a creare uno
standard di fatto grazie a tipping ed elevate esternalità di rete, e alla
possibilità di sussidio incrociato tra prodotto legante monopolizzato e
prodotto legato fornito a prezzo pari a zero, quest’ultima possibilità
preclusa ai concorrenti
l
Microsoft invece sosteneva che :
Real Player veniva utilizzato sul 90 per cento dei PC anche molto tempo dopo grazie
alla rete di contratti esclusivi con fornitori tipo AOL, BMG, CBS ecc.
I media players non sono perfettamente sostituibili (come i browsers del caso
Microsoft USA)
Il download di media players richiede solo qualche minuto (non ci sono ostacoli per il
consumatore né switching costs)
Decisione della Commissione del 2004, confermata dal Tribunale di I grado nel 2007:
• la Commissione ha considerato abusiva la vendita del sistema operativo
Windows abbinata a Windows Media Player, non in assoluto, ma in quanto
Microsoft non rendeva anche disponibile una versione del sistema operativo
non integrata con Windows Media Player. L'aggregazione dei due prodotti era
infatti suscettibile di precludere i concorrenti dal mercato dei media players e,
inoltre, di rendere così più difficile l'entrata di concorrenti nel mercato a
monte dei sistemi operativi
Spunti per approfondimenti
Natura e funzione della concorrenza (approccio strutturale,
approccio del processo di mercato ecc.)
Problemi di conflitto tra regole (es. antitrust e IPRs)
Il problema dei cartelli (analisi economica e trattamento
giuridico)
La dominanza e il suo abuso
Il caso Microsoft
Aiuti di Stato
La disciplina degli aiuti di stato si colloca alla convergenza tra:
Economia pubblica → perché è intervento pubblico
Economia della concorrenza → perché è intervento pubblico che altera il
processo concorrenziale
Economia del commercio internazionale → perché incide nel rapporto tra
diversi Stati
L’analisi economica è stata tradizionalmente meno rilevante che in altri ambiti
perché la disciplina ha un contenuto politico rilevante (non si tratta solo di
frenare l’incremento di potere di mercato delle imprese ma anche di
limitare l’incremento di potere di singoli Stati).
Negli ultimi tempi (in particolare dal 2005) ha assunto un ruolo maggiore
perché ci si è convinti che faciliti la comprensione della differenza tra
aiuti “buoni” e “cattivi”
Inizialmente c’era separazione tra obiettivi economici di pertinenza europea e
obiettivi socio-politici di pertinenza nazionale. Il confine è ormai meno
netto
Ragioni pro- e contro gli aiuti di
Stato
A favore (efficiency-enhancing rationales) → Aumento di efficienza per la
correzione dei fallimenti del mercato:
Esternalità es. negativa inquinamento, es. positiva R&S;
Asimmetrie informative es. problemi di finanziamento di PMI perché la banca
non riesce a distinguere tra investimenti buoni e cattivi;
Problemi di coordinamento es. nello sviluppo di standard
Contrarie → riduzione dell’efficienza a causa di:
Problemi informativi: difficoltà a misurare entità del fallimento
Effetti distorsivi sulla concorrenza: intervento eccessivo rispetto a quello
necessario a correggere il fallimento
Fallimenti dello Stato: l’aiuto garantito a soggetti per ragioni politiche e non di
efficienza (es. cattura del regolatore)
Perché una disciplina a livello
europeo
Esternalità transfrontaliere: se tutti aiutano si crea una
situazione del tipo dilemma del prigioniero
Problemi di commitment nazionale: i politici non riescono a
negare aiuti soprattutto nel caso di salvataggi di imprese in
crisi, con la disciplina a livello europeo di autolegano (Ulisse e
le sirene)
Ragioni di mercato interno: alterazione del funzionamento del
mercato interno incidendo sul level playing field.
Evoluzione a livello europeo
Prima fase (anni ’50- ’70): scarsa attenzione al problema; proliferazione in
Italia dell’intervento pubblico soprattutto attraverso imprese pubbliche;
intervento europeo solo in settori già in concorrenza (soprattutto PMI) e
assente in altri (es. bancario);
Seconda fase (dagli anni ’80): inversione di tendenza.
Tappe essenziali:
Direttiva 80/723 sulla trasparenza delle relazioni tra Stato e sue imprese
pubbliche
Atto Unico del 1987 che mette al centro la questione dello sviluppo del
mercato unico e della concorrenza e rileva le distorsioni introdotte dagli
aiuti pubblici
Trattato di Maastricht 1992 che pone il problema dei disavanzi e quindi delle
possibilità di spesa pubblica
Rapporti Stato- imprese pubbliche
Principio di neutralità: non importa la proprietà dell’impresa (pubblica o
privata)
Principio di parità di trattamento: tutte le imprese sono soggette alla
normativa sulla concorrenza
All’inizio prevale il primo principio e gli Stati non accettano interferenze nei
loro rapporti con le imprese pubbliche considerate estensione dello Stato
stesso
Comunicazione della Commissione del 1984 e sentenza n.6 cause riunite ENILanerossi e Alfa Romeo 188-190/ 80 delineano un quadro in ragione del
quale il finanziamento dello Stato è lecito se avviene nel modo in cui lo
farebbe un privato (MEIP)
State Aid Action Plan 2005
Principi ispiratori:
Aiuti meno numerosi ma più mirati (obiettivi c.d
orizzontali)
Maggiore enfasi sull’approccio economico
Procedure più efficaci, migliore attuazione,
maggiore prevedibilità, maggiore trasparenza
Responsabilizzazione degli Stati membri
Linee d’azione
Concentrarsi sulle priorità fondamentali per contribuire a
realizzare la Strategia di Lisbona 2020 (che riconosce
l’importanza degli aiuti per la crescita).
Esempio:
• Favorire la società della conoscenza (Innovazione e R&S)
• Stimolare lo spirito imprenditoriale (capitale di rischio)
• Investire in capitale umano (occupazione, formazione ecc.)
• Fornire servizi di interesse economico generale di elevata
qualità
Linee d’azione
Semplificazione e responsabilizzazione degli Stati membri:
adozione di un regolamento di esenzione generale, che
comprende categorie di aiuti per il quali non ci sarà obbligo di
notifica come ad esempio aiuti alle PMI e de minimis
Politica mirata di aiuti regionali: convergenza, competitività
regionale e occupazione, cooperazione territoriale europea
Incoraggiare un futuro ecologicamente sostenibile (aiuti
all’ambiente)
Creare infrastrutture in trasporti, energia e tecnologie
dell’informazione o della comunicazione (aeroporti regionali,
arene ecc.)
modernizzazione
Processo iniziato nel 2012
Collegamento tra controllo degli aiuti di Stato e politiche di crescita da un lato
e disciplina fiscale dall’altro
Focalizzare l’attenzione sui casi di possibile impatto maggiore sul mercato
Razionalizzare le procedure
Comunicazione dell’8 maggio 2012
Chiarire meglio la nozione di aiuto di Stato
Determinazione di principi comuni di valutazione della compatibilità degli
aiuti → riformulare le linee guida in base a principi comuni
Revisione del regolamento generale di esenzione ed eventualmente del de
minimis (elevare la soglia in base all’esperienza )
Modernizzazione del regolamento di procedura col quale il Consiglio consente
alla Commissione di sollevare dall’obbligo di notifica per categorie i aiuti
(cultura, calamità naturali)
Tre articoli si occupano direttamente della
disciplina del controllo degli aiuti di Stato
Articolo 107, 108 e 109 TFUE
Sistema di divieto generalizzato più eccezioni,
controllo ex ante (obbligo di notifica, standstill
clause),
Articolo 107 TFUE
paragrafo 1
1. Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono
incompatibili con il mercato interno, nella
misura in cui incidano sugli scambi tra Stati
membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero
mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma
che, favorendo talune imprese o talune
produzioni, falsino o minaccino di falsare la
concorrenza.
Articolo 107 TFUE paragrafo 2
2. Sono compatibili con il mercato interno:
a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a
condizione che siano accordati senza discriminazioni
determinate dall'origine dei prodotti;
b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità
naturali oppure da altri eventi eccezionali;
c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della
Repubblica federale di Germania che risentono della divisione
della Germania, nella misura in cui sono necessari a
compensare gli svantaggi economici provocati da tale
divisione. Cinque anni dopo l'entrata in vigore del trattato di
Lisbona, il Consiglio, su proposta della Commissione, può
adottare una decisione che abroga la presente lettera.
Articolo 107 TFUE paragrafo 3
3. Possono considerarsi compatibili con il mercato interno:
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore
di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di
sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all'articolo 349, tenuto
conto della loro situazione strutturale, economica e sociale;
b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto
di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave
turbamento dell'economia di uno Stato membro;
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune
regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in
misura contraria al comune interesse;
d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del
patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della
concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune;
e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su
proposta della Commissione.
Articolo 108 TFUE paragrafo 1
1.La Commissione procede con gli Stati membri
all'esame permanente dei regimi di aiuti
esistenti in questi Stati. Essa propone a questi
ultimi le opportune misure richieste dal
graduale sviluppo o dal funzionamento del
mercato interno.
Articolo 108 TFUE paragrafo 2
2. Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni,
constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile
con il mercato interno a norma dell'articolo 107, oppure che tale aiuto è attuato in modo
abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da
essa fissato.
Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la
Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di
giustizia dell'Unione europea, in deroga agli articoli 258 e 259.
A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può decidere che
un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con
il mercato interno, in deroga alle disposizioni dell'articolo 107 o ai regolamenti di cui
all'articolo 109, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione.
Qualora la Commissione abbia iniziato, nei riguardi di tale aiuto, la procedura prevista dal
presente paragrafo, primo comma, la richiesta dello Stato interessato rivolta al Consiglio
avrà per effetto di sospendere tale procedura fino a quando il Consiglio non si sia
pronunciato al riguardo.Tuttavia, se il Consiglio non si è pronunciato entro tre mesi dalla
data della richiesta, la Commissione delibera.
Articolo 108 TFUE paragrafi 3 e 4
3. Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché
presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o
modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia
compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107,
la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal
paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può
dare esecuzione alle misure progettate prima che tale
procedura abbia condotto a una decisione finale.
4. La Commissione può adottare regolamenti concernenti le
categorie di aiuti di Stato per le quali il Consiglio ha stabilito,
conformemente all'articolo 109, che possono essere
dispensate dalla procedura di cui al paragrafo 3 del presente
articolo.
Articolo 109
Il Consiglio, su proposta della Commissione e
previa
consultazione
del
Parlamento
europeo, può stabilire tutti i regolamenti utili
ai fini dell'applicazione degli articoli 107 e
108 e fissare in particolare le condizioni per
l'applicazione dell'articolo 108, paragrafo 3,
nonché le categorie di aiuti che sono
dispensate da tale procedura
Articolo 107 paragrafo 1
Nozione di Stato: ampia anche enti territoriali. Stato ordinamento e Stato
apparato. Nel primo caso si fanno rientrare nella nozione di Stato oltre al
governo centrale anche ogni ente territoriale. Nel secondo anche gli enti
che operano in funzione strumentale al funzionamento della
amministrazione dello Stato
Mediante risorse statali: “anche enti pubblici o privati designati o istituiti
dallo Stato a tal fine” (Freistaat Sachen e a/Commissione cause riunite T
443/08 e T 455/08). L’imputabilità allo Stato non può però essere dedotta
per il solo fatto che la misura venga presa da un’impresa pubblica. Deve
esserci un controllo sulla somma da parte dello Stato. Se un organo
pubblico finanzia una misura con soldi dei beneficiari non si tratta di
risorsa pubblica.
L’imputabilità è legata al concetto di “influenza dominante” da parte dello
Stato. Definizione elaborata dalla giurisprudenza e stabilita anche in via
normativa. Nella “direttiva trasparenza” (direttiva 80/723 modificata dalla
direttiva 2000/52) art.2 → “ogni impresa nei confronti della quale i poteri
pubblici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza
dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della
normativa che la disciplina”.
In particolare l’influenza dominante è presunta quando “i poteri pubblici,
direttamente o indirettamente, nei riguardi dell’impresa: a detengano la
maggioranza del capitale … b) dispongano della maggioranza dei voti
attribuiti alle quote emesse dall’impresa … c)possano designare più della
metà dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di
vigilanza dell’impresa”
La giurisprudenza ha recepito questa nozione arricchendola.
Ha messo in evidenza il valore sintomatico della natura pubblica dell’atto
istitutivo, del regime giuridico dell’impresa, della sua eventuale
integrazione nell’amministrazione statele, del conferimento di dotazione
patrimoniale, la subordinazione a direttive e controlli pubblici.
Casi particolari quando il controllo pubblico è minoritario l’influenza
dominante viene ravvisata nell’esercizio esterno o interno all’impresa di
poteri di indirizzo, autorizzazione e controllo. Il caso della golden share.
Sotto qualsiasi forma: (irrilevanza della modalità in cui avviene
l’aiuto): può avvenire nelle maniere più classiche come
sovvenzione, riduzione dell’onere fiscale (credito d’imposta
ecc.), prestito a tasso agevolato; oppure in altre forme come
vendita o locazione di terreno o fabbricato a prezzo inferiore
a quello di mercato, acquisto a prezzo superiore a quello di
mercato, ritardo nel pagamento ecc.
Vantaggio selettivo: il vantaggio anche indiretto deve avere
natura economica, (miglioramento della posizione economica
o finanziaria). A volte l’analisi si svolge utilizzando il principio
dell’investitore privato (approfondimento) che opera in
economia di mercato (usato ad esempio quando c’è una
privatizzazione)
Vantaggio selettivo: in ragione ad esempio di dimensioni
dell’impresa, del settore di attività, del territorio ecc. un
problema particolare riguarda le misure fiscali che
solitamente
trattano
in
maniera
differenziata
(approfondimento)
Vantaggio ad un’impresa: nozione di impresa è ampia →
qualunque soggetto che eserciti attività economica cioè di
vendita di beni o servizi sul mercato e prescinde dalla
redditività
A volte si giunge a definire l’attività economica per esclusione,
qualificando cioè alcune attività come non economiche cioè
come espressione del potere pubblico (es. attività di polizia,
esercito, sicurezza aerea, infrastrutture ferroviarie ecc.)
Incidenza sulla concorrenza: anche qui il concetto è ampio, non
deve esserci una distorsione come effetto dell’aiuto ma è
sufficiente la possibilità (minaccia). In linea teorica qualunque
aiuto statale ha queste caratteristiche (anche se nel caso degli
aiuti de minimis ciò si esclude). Si ricordi però che
l’incompatibilità richiede che vi siano anche gli altri requisiti.
Incidenza sugli scambi: prescinde dalla dimensione locale o
meno dell’aiuto e il beneficiario non deve per forza effettuare
attività di esportazione deve rafforzare “la posizione di
un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli
scambi intracomunitari” Holland Malt/Commissione
Requisiti dell’aiuto incompatibile ex
art. 107-1 sintesi
Dallo Stato e comunque attraverso risorsa
statale
Ad un’impresa
Vantaggio
Selettività
Effetti su concorrenza e sul commercio tra gli
Stati membri
Devono sussistere cumulativamente
vantaggio: principio dell’investitore
privato (lineamenti)
Criterio elaborato per realizzare il principio di parità di trattamento tra
imprese pubbliche e private. In astratto un finanziamento della proprietà
pubblica a una sua impresa sembrerebbe costituire per se sempre aiuto
mentre è fisiologico per le imprese private.
Per evitare un esito che paralizzerebbe le imprese pubbliche viene elaborato il
criterio dell’ investitore privato in una economia di mercato (MEIP)Affinché non vi sia aiuto occorre che il finanziamento dello Stato a un’impresa
pubblica sia guidato dalla finalità del profitto. Il vantaggio consisterebbe
nel la differenza tra le condizioni alle quali lo Stato ha concesso l’aiuto e
quelle che avrebbe posto un privato nel concedere il finanziamento a
un’impresa sul libero mercato. Gli Stati inizialmente rifiutano questo
approccio perché sostengono che l’impresa pubblica svolge finalità anche
extraeconomiche per le quali deve essere compensata
principio dell’investitore privato
lineamenti (segue)
L’approccio degli Stati è in conflitto con due principi del diritto
europeo
- Legalità concorrenziale → tutte le imprese sono trattate allo
stesso modo davanti alla legge, quindi imprese pubbliche e
private vanno soggette egualmente alle normativa sulla
concorrenza
- Di effettività → finalità extraeconomiche non sottraggono al
controllo sugli aiuti di stato perché per esso ciò che conta non
sono le intenzioni quanto gli effetti
L’aiuto può quindi essere ammesso solo se soddisfa le con dizioni
di compatibilità di cui all’articolo 107 commi 2 e 3
principio dell’investitore privato
lineamenti (segue)
Il principio dell’investitore privato elaborato dalla Commissione
viene accolto dal Consiglio e sistematicamente adottato nella
giurisprudenza delle Corti europee ed è quindi un parametro
giuridico. Il principio si fonda sul criterio di non
discriminazione (il trattamento preferenziale dell’impresa
pubblica sarebbe selettivo). La valutazione avviene con
riferimento alla situazione di mercato prevalente al momento
nel quale il finanziamento è stato erogato. Il principio si
applica solo quando lo Stato svolge un’attività economica. Nel
caso in cui esercita un suo atto d’imperio invece l’esistenza
dell’aiuto è presunta (Corte Giustizia 14 settembre 1994 cause
riunite da C 278/92 a C 280/92, Spagna v. Commissione)
Direttiva 80/723/CEE del 25 giugno 1980
relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati
membri e le loro imprese pubbliche
“Direttiva 80/723/CEE del 25 giugno 980, relativa alla trasparenza delle
relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche”
Per impresa pubblica abbiamo già visto che l’attenzione è concentrata
cruciale l’influenza dominante del potere pubblico
La Direttiva imponeva che gli Stati membri ponessero a disposizione della
Commissione informazioni relative in particolare a :
a) Ripiano di perdite di esercizio
b) Conferimenti in capitale sociale o dotazioni
c) Conferimenti a fondo perduto o prestiti a condizioni privilegiate
d) Vantaggi finanziari sotto forma di non percezione di benefici o non
restituzione di crediti
e) Rinuncia a remunerazione normale delle risorse pubbliche impiegate
f) Compensazione di oneri imposti dal potere pubblico
Ricorso alla Corte di Giustizia
Francia Italia e Gran Bretagna (cause riunite C 188-189.190/80) eccepivano
che la Commissione aveva :
1. La Commissione si sarebbe attribuita poteri in materia di adozione di
regolamenti e direttive di competenza esclusiva del Consiglio
2. Violato il principio di parità di trattamento imponendo alle imprese
pubbliche obblighi particolari
3. Innovato rispetto al Trattato inserendo nel sistema una nuova forma di
aiuto
La Corte, sull’ultimo punto che era il più rilevante, replica che la Commissione
non ha rimodellato il concetto di aiuto ma ha specificato le operazioni
finanziarie che ritiene di conoscere per controllare se c’è stato un aiuto
non notificato
Modifiche della Direttiva 80/723/CEE
Direttiva 85/413/CEE della Commissione del 24 luglio 1985 :
estende la portata dell’obbligo a settori precedentemente
esclusi ad esempio acqua, energia, poste e telecomunicazioni,
trasporti, enti creditizi (ad alcune condizioni) dal momento
che le ragioni originarie dell’ esclusione (isolare dalla
concorrenza) erano venute meno
Direttiva 2000/52/CE della Commissione del 26 luglio 2000 :
impone la separazione contabile per le imprese assegnatarie
di diritti esclusivi o speciali o che sia comunque incaricata di
servizi di interesse economico generale al fine di monitorare
meglio eventuali elementi di aiuto
Prime enunciazioni di fatto
1981 direttiva del Consiglio relativa al settore della cantieristica navale e
Decisione della Commissione relativa agli aiuti alla siderurgia. Stessa
definizione di aiuto:
“misure finanziarie … che non rispecchiano la fornitura di capitale di rischio
secondo le normali pratiche commerciali in una economia di mercato”
1984 Comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 92 e
93 alle autorità pubbliche. nella quale si indicano una serie di condizioni in
presenza delle quali si esclude, si confermano o si presume l’esistenza
dell’aiuto nei casi di conferimento del capitale di rischio. Il conferimento
può riguardare: la costituzione di una nuova società, il trasferimento di
quote azionarie dai privati al pubblico, conferimento di capitali freschi in
una società pubblica o partecipata con privati (segue)
(Segue) i principi adottati riguardano:
L’unicità dei criteri di accertamento dell’esistenza dell’aiuto per
imprese pubbliche e private
Il nuovo capitale deve riguardare un investimento necessario
(non ci deve essere sovra-capacità) e l’impresa deve essere
finanziariamente sana
Se la redditività è differita questo deve essere compatibile con il
funzionamento di quel mercato o col potenziale dell’impresa
(criteri vaghi)
In caso di impresa mista non c’è aiuto se la presenza privata è di
“ presenza economica significativa”
Comunicazione del 12 ottobre 1993 ribadisce che i criteri fissati
si applicano anche al di là del caso delle imprese pubbliche, il
che è applicazione del principio di neutralità. Si tratta quindi
di principi suscettibili di applicazione generalizzata. La
comunicazione però non affronta alcuni problemi come quello
dei rapporti tra Stato e imprese private anche se per analogia
dovrebbe applicarsi anche a quei rapporti. Inoltre la
giurisprudenza afferma che la valutazione non deve essere
statica ex ante, ma adottare “un’ottica dinamica” visto che nel
Trattato si parla di “falsare o minacciare di falsare” la
concorrenza
Comunicazione del 21 agosto 2001 Aiuti di Stato
e
capitale di rischio nella quale viene
enucleata la prima disciplina specificatamente
diretta a occuparsi di questo tipo di strumenti
senza limitare l’orizzonte alle sole imprese
pubbliche.
Ci occuperemo in seguito di questo ambito della
disciplina
Caso a) partecipazione al capitale
Remuneratività del capitale di imprese nelle quali l’autorità pubblica è già
presente.
Comunicazione del 1993 individua l’aiuto in una remuneratività inferiore a
quella “normale”. La minore remunerazione può consistere anche nella
rinuncia a percepire dividendi in quanto tali utili vanno a ricapitalizzare la
società il saggio di rendimento viene misurato dal profitti al netto degli
ammortamenti ma al lordo di imposte e accantonamenti in percentuale
del capitale investito. Si interpreta come l’adozione del ROE (return on
equity) lordo (magari quale media per un certo numero di anni)
confrontato con il CAPM (capital asset pricing model). Questo stabilisce
una relazione tra il rendimento di un titolo e la sua rischiosità, misurata
tramite un unico fattore di rischio (beta). Il beta misura quanto il valore del
titolo si muova in sintonia col mercato ed è proporzionale alla covarianza
tra rendimento del titolo e andamento del mercato; tale relazione è
comunemente sintetizzata tramite la security market line
problemi
Anche un privato può decidere di rinunciare alla distribuzione dei dividendi
per ricapitalizzare l’impresa
Il CAPM richiede per poter essere applicato livelli di confronto non facili da
acquisire: il rischio dipende infatti dalla leva finanziaria delle diverse
imprese e il rendimento economico andrebbe prima individuato al netto
delle imposte, che variano da paese a paese
Si tratta di una metodologia che tende a trascurare l’incidenza di partite
immateriali (come la goodwill) quando non siano contabilizzate
Caso b) conferimento di nuovi capitali
L’analisi è più articolata. Occorre considerare:
1. Un benchmark tarato su imprese con struttura finanziaria simile
2. Un investitore privato di dimensioni paragonabili a quello pubblico (Corte
di Giustizia causa C 261/89; causa C 305/89; cause riunite C 328/99 e C
399/00) dal momento che il rischio dipende da un profilo oggettivo
(prospettive dell’investimento) e da uno soggettivo (che cresce al
crescere delle dimensioni dell’intervento rispetto al patrimonio
dell’investitore)
3.Problema dei gruppi: la remuneratività di solito non è valutata nel breve
periodo ma è funzionale alla politica del gruppo (Comunicazione 1993
paragrafo 30; Corte di Giustizia causa 305/89 Italia v. Commissione – caso
Alfa Romeo) → redditività indiretta.
La giurisprudenza ha distinto quindi due criteri reddituali: breve e lungo
periodo, entrambi ammissibili a seconda del caso in esame.
Conferimento per salvataggio o rilancio di un’impresa in difficoltà.
L’applicazione del MEIP segue il criterio dell’owner effect in base al quale
costui può ragionare in modo diverso dal nuovo investitore. L’obiettivo è
quello della conservazione del patrimonio investito. Ancora una volta si
assume che questo tipo di considerazione valga sia per un investitore
pubblico che per un investitore privato. Il valore dell’investimento per il
salvataggio va confrontato con la perdita derivante dall’eventuale
fallimento.
Conferimenti associati a ristrutturazioni aziendali. Spesso si tratta di
situazioni associate a quelle precedenti. Anche qui occorre tenere conto
della discontinuità all’interno della quale si colloca l’operazione. Si
ammette il finanziamento ad esempio se avviene “in concomitanza con un
significativo apporto di capitale da parte di un investitore privato
effettuato in condizioni comparabili” (Tribunale di primo grado causa T
296/97 Alitalia v. Commissione)
Conferimenti associati a ristrutturazioni aziendali (segue). Si tratta di un
principio già sancito nella Comunicazione del 1984.
Elementi essenziali: a) contestualità dell’operazione; b) significatività della
quota dell’apporto privato; c) parità di condizioni tra socio pubblico e
privato.
a) contestualità dell’operazione.
Caso France Télécom 2006. La capitalizzazione viene realizzata nel 2003. La
disponibilità di privati a concorrere all’operazione era stata propiziata
dalle dichiarazioni avvenute un anno prima da parte delle autorità
pubbliche circa la volontà di sostenere l’azienda di Stato influenzando le
scelte degli operatori economici se non altro con riferimento alla
percezione della situazione di mercato.
b) significatività della quota dell’apporto privato
Caso Air France del 1996. Capitalizzazione avvenuta tramite l’emissione di
obbligazioni rimborsabili in azioni (ORA) e di titoli ad interesse differito
convertibili in azioni (TSIP-BSA) sottoscritte al 99% dalla CDC-P emissaria
della Cassa Depositi e prestiti e per l’1% da privati. La Commissione
(confermata dal Tribunale) sostenne che l’esigua partecipazione dei privati
confermava che un operatore confrontabile con la Cassa Depositi e prestiti
non avrebbe avuto interesse all’investimento per cui si poteva inferire la
presenza di un aiuto nell’operazione
Applicazione del principio
Nel caso del conferimento di capitale occorre confrontare il valore della
redditività incrementale dell’investimento in relazione al costo dello stesso
laddove nel caso precedente (partecipazione al capitale) si trattava di
calcolare la conservazione del valore del capitale già investito.
Il metodo più usato è il confronto tra il tasso di rendimento interno (TRI) e il
tasso medio di mercato per operazioni analoghe tenendo conto del rischio
sia oggettivo che soggettivo.
Il TRI è il tasso che eguaglia il valore dell’investimento in termini di flusso di
cassa al suo costo.
Se il TRI > al tasso di rendimento di un’operazione analoga (per natura e grado
di rischio) allora il test del MEIP è superato.
Problemi: stime di redditività prospettiche; individuazioni comparabili che
siano significative; scelta del valore del tasso di riferimento (medio o
minomo?)
Estensioni del principio
Il criterio del
1. prestatore privato
2. creditore privato
3. garante privato
4. venditore privato
5. acquirente privato
1. prestatore privato. Nel caso Intermills v. Commissione (Causa C 323/82) la
Corte di Giustizia ha affermato il principio che la concessione di prestiti è
parificata ai conferimenti di capitale per quanto riguarda la disciplina degli
aiuti di Stato. L’aiuto in questi casi consiste nella differenza tra il tasso che
l’impresa dovrebbe pagare per reperire i fondi sul mercato pagato e
quello effettivamente pagato. In questi casi, a differenza di quelli
precedenti, occorre tenere presente che il collegamento tra prestatore e
impresa pubblica solitamente è meno forte, e di conseguenza l’influenza
meno diretta e pregnante. La Commissione ha elaborato dei tassi di
riferimento. Cfr. la Comunicazione della Commissione relativa alla
revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di
attualizzazione (2008/C 14/02) e la Comunicazione della Commissione
sull'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato
concessi sotto forma di garanzie (2008/C 155/02).
Secondo la Commissione l’aiuto può configurasi anche solo a causa della
manifestazione di volontà dell’autorità pubblica a concederlo. Tale
annuncio infatti accresce la capacità di reperire finanziamenti sul mercato
(e in questo consisterebbe il vantaggio) dal momento che rassicurerebbe i
potenziali finanziatori sulla capacità dell’impresa a far fronte ai propri
impegni (Decisione France Télécom 2001/621/CE).
2. creditore privato. Si tratta delle decisioni riguardanti cancellazione o
rinegoziazione di crediti di varia natura (ad esempio finanziamenti, crediti
d’imposta, crediti previdenziali) vantati dall’Autorità pubblica nei confronti
di imprese in difficoltà. La prima formulazione si troverebbe nel caso C
342/96 Tubacex che riguardava pagamento di stipendi e pagamento di
debiti per contributi previdenziali). Il test consisterebbe nella verifica del
comportamento del creditore in analogia col caso dell’owner effect
Il diligente creditore privato cerca di recuperare al meglio il proprio credito
minimizzando dilazioni nel pagamento o altre facilitazioni avendo come
obiettivo primario comunque quello del recupero. L’analisi deve quindi
confrontare la strategia di integrale e tempestiva escussione del credito
fino alla richiesta di fallimento del debitore e quella di conceder qualche
agevolazione per poter ottenere una migliore soddisfazione del credito. Si
tratta di ipotesi nelle quali è particolarmente evidente la necessità di
procedere caso per caso. La parità di condizioni tra creditore privato e
pubblico implica che se quest’ultimo ha dei privilegi per legge nel poter
esigere i crediti li deve esercitare come fare al suo posto un privato
3. Venditore privato. Vendita di terreni e fabbricati, e privatizzazione
d’impresa.
Nel primo caso esistono apposite indicazioni della Commissione Europea
(Comunicazione C 97/C 209/03 relativa agli elementi di aiuto di Stato
connessi alle vendite di terreni e fabbricati sa parte di pubbliche
autorità) sulle condizioni alle quali il prezzo di vendita non contiene un
elemento di aiuto.
a)
Offerta pubblica adeguatamente pubblicizzata
b)
Accessibile a tutti gli interessati
c)
Non discriminatoria laddove l’acquisto sia subordinato a obbligazioni
speciali
Se non si fa ricorso alla procedura suddetta il prezzo deve essere certificato
come congruo da un soggetto indipendente.
Nel caso di cessione di impresa
Cessione di impresa in difficoltà a prezzo negativo cioè contro conferimento di risorse
da parte dello Stato o previa ricapitalizzazione. Chiaramente, almeno a prima
vista, un privato non si comporterebbe in un modo tale dal momento che la
ricapitalizzazione per la liquidazione è più costosa della semplice liquidazione
che almeno interrompe la serie delle perdite. Il problema va inquadrato
nell’ambito generale della definizione delle misure preparatorie alla
privatizzazione. Solitamente esse costituiscono aiuto di Stato e vanno
notificate. In alcuni casi però la misura può migliorare le possibili condizioni di
vendita, il che avviene soprattutto nel caso della cancellazione di debiti e a
condizione che le entrate superino la riduzione del debito.
Applicando il MEIP non bisogna tenere conto di oneri inerenti ad esempio al costo del
licenziamento dei lavoratori, agli aiuti alla ricostruzione del tessuto industriale,
ai sussidi di disoccupazione ecc. che riguardano lo Stato come autorità pubblica
e non come soggetto economico
In generale nei casi di privatizzazione la presunzione dell’assenza dell’aiuto riguarda i
casi nei quali la vendita avviene tramite vendita di azioni in borsa oppure in
alternativa con gara d’appalto aperta trasparente e non soggetta a condizioni,
altrimenti occorre notificare l’operazione alla Commissione, ameno che le
condizioni siano finalizzate a evitare offerte speculative o a garantire un
pagamento rapido e sicuro, oppure dipendono da obblighi di legge come quella
volte a tutelare l’ambiente.
4. Acquirente pubblico. Minore ambito di applicazione del principio dal momento che
solitamente si tratta di ambiti regolati da normative specifiche (es. appalti,
conferimenti di diritti speciali o esclusivi ecc.)
L’applicazione quando avviene è simmetrica al caso del venditore quindi
a)
l’acquisto deve corrispondere a effettive necessità dell’Autorità pubblica
b)
Deve avvenire tramite gara d’appalto sufficientemente pubblicizzata
Commissione v. Electricité de France
(EDF) causa C 124/10
EDF società pubblica a totale partecipazione statale di produzione, trasporto e
distribuzione di elettricità
I fatti
Direttiva 96/92/CE del 19.12.1996 che liberalizza il settore dell’energia. In
seguito a ciò la Francia per legge riclassifica come “beni propri” e non più
come “beni dati in concessione” i beni costitutivi della rete di
alimentazione generale, che vengono incorporati senza incidenza fiscale
2002 la Commissione considera il mancato pagamento dell’imposta sui diritti
del concedente, conseguente alla riclassificazione suddetta, un beneficio e
quindi un aiuto di Stato e condanna al pagamento di 888,89 milioni di euro
(corrispondenti alle minori imposte versate)
EDF impugna la decisione davanti al Tribunale sostenendo che si tratta di
un conferimento di capitale per cui la Commissione doveva applicare il
MEIP nella sua decisione, cosa che non ha fatto
Qual è secondo voi il punto cruciale?
Il Tribunale (sentenza T- 156/04) sostiene che va mantenuta la distinzione tra
atto economico dello Stato e atto d’imperio.
Il fatto che sia stata stabilita per legge e che la forma utilizzata sia la mancata
tassazione di per sé non sono rilevanti dal momento che la misura era
funzionale alla ricapitalizzazione, cioè ad un atto economico. La
Commissione avrebbe pertanto dovuto effettuare una analisi della
razionalità economica dell’operazione a prescindere dai mezzi con i
quali era stata posta in essere.
La Commissione impugna in base a due argomenti:
a)
Il tribunale avrebbe sbagliato concentrandosi sull’obiettivo perseguito e
non sull’atto d’imperio esercitato
b)
La natura fiscale della misura escluderebbe per se l’applicazione del
MEIP
2011 l’Avv. Gen. Mazak afferma infatti che
a)
l’aiuto deve essere valutato in base a elementi obiettivi e non alle
finalità perseguite (giurisprudenza costante)
b)
La misura fiscale (sia nell’attivazione che nella rinuncia ad attivare) non
è strumento a disposizione degli operatori privati per cui non vi è
spazio per applicare il MEIP
La Corte di Giustizia non segue l’argomentazione dell’Avv. Gen.
a)
Spetta allo Stato provare di avere agito come investitore e non come
autorità pubblica ma una volta fatto la Commissione deve applicare il
MEIP
b)
L’intento perseguito non rileva ai fini della valutazione di compatibilità
ma ai fini della qualifica dell’atto come economico o meno
c)
La natura fiscale del mezzo non rileva perché conta l’effetto dell’aiuto
selettività
Il vantaggio conferito dall’aiuto è tale in quanto selettivo, se riguarda cioè
un’impresa, un gruppo di imprese, una produzione ecc. in posizione
relativamente diversa e migliore rispetto alle altre imprese. Non esiste
nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato l’analisi del mercato
rilevante come accade invece nell’analisi economica dell’antitrust (in
seguito sull’analisi economica degli ADS)
Due giustificazioni per inserire la selettività quale criterio nella costruzione
della fattispecie dell’aiuto incompatibile
a) principio del vantaggio comparato
b) Ragioni di politica economica
a) Se lo Stato non distorce la formazione dei prezzi relativi non altera gli
scambi in quanto non incide sul vantaggio comparato di quello Stato
b) Le misure di tipo selettivo possono essere sostenute in una strategia
beggar -thy -neighbour più facilmente delle misure generali questo perché
(segue)
segue
(segue) le misure generali sono:
a) Più costose (si pensi a un sussidio generalizzato all’intera
economia)
b) Più visibili e suscettibili di critica
c) Possono essere sfruttate anche dai soggetti che in linea di
principio si volevano svantaggiare (imprese straniere)
d) L’effetto della misura è ridotto in quanto spalmato su una
platea molto ampia
Perché sia selettiva una misura è sufficiente che la selettività riguardi un solo
profilo di una misura più complessa (cfr Decisione della Commissione
2002/820 Alava )
Non rileva il numero delle imprese coinvolte così basta che una sola sia
esclusa che la misura diventa selettiva.
Una misura generale può diventare selettiva a causa del modo in cui viene
applicata (es. riduzione degli oneri sociali per le lavoratrici dal momento
che la manodopera femminile è occupata più in alcuni settori che in altri
C203/82)
Oppure se i benefici si distribuiscono in modo sproporzionato tra i destinatari
O ancora se le autorità hanno discrezionalità nel cambiare certi aspetti della
misura oppure nel decidere chi ne possa beneficiare
La Commissione distingue tra selettività “per legge” (statutory) e
sostanziale (material)
La prima si ha quando la disposizione normativa favorisce
intenzionalmente una regione, una produzione ecc.
La seconda consiste in un effetto “de facto” della misura purché
tale effetto non sia prevedibile e sistematico
Alcuni esempi di misure ammesse: crediti d’imposta per ricerca e
sviluppo (Olanda), riduzione di oneri sociali per regolarizzare
lavoratori “in nero” (Italia), riduzione degli oneri sociali per
introdurre un orario di lavoro ridotto (Belgio)
Schema di analisi della selettività (da parte di
Commissione e Corti europee)
I: La misura favorisce certe imprese o gruppi di imprese?
Si → selettiva
No → allo stadio II
II: C’è discrezionalità amministrativa nell’applicazione?
Si → selettiva
No → allo stadio III
III: Gli esiti della misura in pratica (selettività materiale) favoriscono
certe imprese o gruppi di imprese?
Si → allo stadio IV
No → non selettiva
IV: La misura è accessibile a tutte le imprese senza discriminazione?
Si → non selettiva
No → selettiva
Selettività: le misure fiscali
Il problema della selettività si pone con particolare rilievo nel caso delle
misure di natura fiscale (deduzioni, detrazioni, differimento di pagamento
d’imposta) dal momento che la tassazione finisce in qualche modo sempre
per differenziare il trattamento (si pensi alla progressività d’imposta). Il
principio generale è quello di non discriminazione e della differenziazione
oggettiva (trattamento uguale di ciò che è uguale).
Concetto di “spesa fiscale” (tax expenditure): la rinuncia ad una parte delle
entrate è equiparabile a una spesa e quindi all’impiego di risorse
pubbliche
Fino al 1997 il modo in cui gli SM strutturavano il sistema delle imposte
dirette (perché le dirette e non le indirette?) si poneva al di fuori del
controllo degli aiuti di Stato
Il problema inizia a porsi nell’ambito della repressione della harmulf tax
competition
1997 “Report on the development of tax systems. Taxation in the european
union” su impulso della direzione mercato interno e non di quella
concorrenza dove viene per la priam volta affrontato il problema in
termini sistematici sugli effetti economici della “concorrenza fiscale” tra
Stati membri
1998 Codice di Condotta Ecofin che individua le principali misure di
concorrenza fiscale sleale e auspica l’uso della disciplina degli aiuti di Stato
per combatterle quando appropriato. Vengono identificate 65 misure che
gli SM si impegnavano a eliminare pur non essendovi giuridicamente
obbligati
1998 Notice della Commissione sulla tassazione del reddito d’impresa e gli
aiuti di Stato
1998 Notice della Commissione sulla tassazione del
reddito d’impresa e gli aiuti di Stato
Equiparazione delle misure fiscali ad ogni altra misura di aiuto
Il vantaggio consiste in una riduzione dell’onere fiscale che può consistere ad
esempio in:
• Riduzione della base imponibile sotto forma di deduzioni, ammortamenti
accelerati ecc.
• Riduzione dell’ammontare d’imposta dovuto sotto forma di esenzioni,
crediti d’imposta ecc.
• Cancellazione, differimento del pagamento o rimodulazione del debito
fiscale
Misure aperte a tutti i soggetti economici in linea di principio non
costituiscono aiuto
Il criterio interpretativo principali è quello di vedere se la misura costituisce
un’eccezione nell’applicazione del sistema tributario (notice)
In diversi casi l’avvocato generale si è espresso in modo analogo
La generalità come coerenza con la logica interna del sistema (Italy v.
Commission)
Non generale quando deroga lo schema generale della tassazione (Sloaman
Neptun)
Il criterio rimane però non meglio specificato
Misure che tendono a rendere più semplice o meno costosa
l’amministrazione del tributo focalizzandone l’applicazione possono
incorrere nell’accusa di selettività
Possibile schema di valutazione per le
misure fiscali
I. La misura è self standing? (cioè il benchmark rilevante è la misura stessaes. riduzione di landing charges per gli aeroporti non si deve confrontare
con altre imposte ma solo se si applica a tutti gli aeroporti e a tutte le
compagnie aeree)
No → passaggio allo stadio II
Si → passaggio allo stadio III
II. È una riduzione o un’eccezione: è giustificabile?
Si → rientra nella logica del sistema
No → è selettiva
III si applica a entità oggettivamente differenti da altre entità che sono
soggette a benchmark rate differenti rispetto a quelle in oggetto?
No → è selettiva
Si → passaggio allo stadio IV
IV Si applica in maniera uniforme?
Si → la misura è generale
No → è selettiva
Selettività regionale
( caso Repubblica del Portogallo v. Commissione
Europea C-88/03)
oppure se si trattasse di una deroga rispetto al sistema di tassazione generale
portoghese.
la Commissione afferma nella sua Decisione che il fatto per cui le Azzorre
hanno ottenuto dal governo centrale il permesso di ridurre le aliquote
dell’imposta sulle società conferma che il sistema “normale” di tassazione
sia quello che si applica al resto del Paese e che viene definito dal governo
centrale. Decisione della Commissione 2003/442: riguardante la qualifica
come aiuto di Stato incompatibile del regime di tassazione adottato nelle
Azzorre. La Corte di Giustizia conferma la decisione della Commissione
Il caso: le Azzorre hanno un certo grado di autonomia fiscale. Il punto da
risolvere era se tale sistema di tassazione fosse da qualificare come
generale
la Corte di Giustizia ha a sua volta affermato che il concetto di aiuto di
Stato non si riferisce a misure che differenziano tra imprese … (segue)
(segue) … il che potrebbe far pensare a prima vista alla selettività, ma a
situazioni nelle quali la selettività nasce dalla considerazione del sistema
nel suo complesso. Quindi occorre stabilire se all’interno di un certo
schema di tassazione si favoriscono alcune imprese ecc. che si trovano in
situazione legale e fattuale comparabile. Essa può venire decisa solo con
riferimento all’aliquota normale. Il caso quindi consisteva nello stabilire se
l’aliquota normale fosse quella applicata nel resto del Portogallo o
nell’area geografica di competenza dell’autorità regionale. Secondo la
Corte è possibile che un ente territoriale abbia una autonomia tale (in
termini di decisioni relative all’ambito economico e politico) rispetto al
governo centrale da rendere la sua area di competenza quella di
riferimento per valutare la selettività della misura. Smentendo la
Commissione la Cote afferma che la sola applicabilità della misura a
un’area geografica circoscritta non determina per se la selettività della
misura
Il criterio è quindi quello dell’autonomia nelle decisioni fiscali da parte
dell’ente territoriale e dell’applicazione della misura a tutte le imprese che
operano in quell’area.
La Corte stabilisce tre condizioni per definire “sufficiente” l’autonomia di un
ente territoriale:
a) l’ente deve avere per Costituzione uno status politico e amministrativo
separato da quello del governo centrale (autonomia istituzionale)
b) La misura deve essere adottata senza che il governo centrale possa
intervenire in alcun modo per definirne il contenuto (autonomia
decisionale)
c) Le conseguenze finanziarie della misura non devono essere compensate
da aiuti o sussidi ricevuti da un altro ente territoriale oppure dal governo
centrale (autonomia finanziaria)
La Corte ha poi affermato che gli obiettivi di solidarietà e riduzione delle
disparità regionali possono essere obiettivi legittimi ma se, come nel caso
delle Azzorre, la misura si applica a tutti, l’argomento non tiene dal
momento che non è pensabile che gli svantaggi derivanti dall’insularità
siano percepiti da tutti i soggetti che risiedono in un determinato
territorio.
British Aggregates Association v. European Commission
T- 210/02
Si tratta del ricorso contro la Decisione della Commissione C (2002) 1478
Il caso: British Aggregates Association riunisce piccole società estrattive
indipendenti nel Regno Unito. Gli aggregati sono materiali granulari inerti
chimicamente, usati nelle costruzioni, producibili da rocce o sabbia di
scavo o sottoprodotti di altri procedimenti. Il Regno Unito eleva una
imposta sugli aggregati estratti dalla natura , così detti aggregati vergini,
mentre esenta quelli che derivano da scarti di altre produzioni
(differenziazione di trattamento: è selettività?). Obiettivo dell’imposta è la
riduzione dei danni ambientali. È previsto un credito d’imposta per
l’esportazione degli aggregati soggetti a tassazione.
Decisione: la Commissione non rinviene alcun elemento di aiuto di Stato nel
tributo dal momento che il diverso trattamento sarebbe stato giustificato
dalla logica del sistema.
Tribunale di Primo Grado:
1. partendo dall’affermazione per cui la selettività va considerata con
riferimento allo schema generale nel quale si inserisce la misura da
valutare, passa a definire un’imposta ambientale come quella la cui base
imponibile ha un chiaro effetto negativo sull’ambiente (richiamando la
Notice del 26 marzo 1997 sulla tassazione ambientale COM (97), 9 final,
punto 11). È quindi una misura fiscale autonoma caratterizzata
dall’obiettivo ambientale e dalla base imponibile specifica, e diretta a
includere nel prezzo il costo ambientale (internalizzazione dell’estenalità
negativa – correzione di un fallimento del mercato). La specificità della
misura non implica la sua selettività perché non si può dire che i beni
esenti usufruiscano di un vantaggio se non sono caratterizzati da
esternalità.
Il ragionamento del TPG si articola su alcuni passaggi:
Discrezionalità dello Stato a introdurre imposte ambientali → i prodotti simili
non tassati non godono di un beneficio . Commento : il ragionamento del
TPG è corretto se simile fa riferimento a caratteristiche fisiche non se
implica sostituibilità per i consumatori perché in quest’ultimo caso si
avrebbe un vantaggio.
2. Il TPG afferma poi che l’esenzione dall’imposta ambientale non è
paragonabile ad altre misure di esenzione fiscale già considerate aiuto di
Stato (es. Spagna v. Commissione C 409/00; CETM v. Commissione T55/99; Diputaciòn Floral de A’lava v. Commissione T 127/99) proprio
perché nel caso in esame l’imposta ambientale è uno schema autonomo
di tassazione e non una deviazione da uno schema più generale. Il
confronto viene fatto con il caso Adria-Wien (C- 143/99) nel quale c’era
una esenzione delle imprese di servizi dall’imposta sulla elettricità rispetto
alle imprese manifatturiere
3. Il TPG considera poi la questione dell’esenzione delle esportazioni. Questa
dovrebbe assicurare eguale trattamento tra aggregati vergini prodotti in
UK e quelli prodotti all’estero, considerato che quelli importati sono
tassati. Secondo il TPG trattandosi di un’imposta indiretta l’esenzione delle
esportazioni non conferisce alcun vantaggio.
Commento: il problema è che se l’obiettivo è quello della tutela ambientale
l’argomento usato dal TPG è contradditorio perché l’effetto dannoso
sull’ambiente si determina anche se il materiale viene esportato.
Aiuti regionali
Articolo 107 paragrafo 3 lettere a) e c) permettono alla Commissione di
dichiarare compatibili aiuti finalizzati allo sviluppo economico di regioni
svantaggiate dell’Unione
Lettera a) riguarda gli aiuti «deputati a favorire lo sviluppo economico delle
regioni ove il tenore di vi sia anormalmente basso oppure si abbia una grave
forma di disoccupazione»
Lettera c) «aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o talune
regioni economiche sempre che non alterino le condizioni degli scambi in
misura contraria al comune interesse»
Gli aiuti che rientrano in queste categorie sono definiti «aiuti a finalità
regolare»
Il 21 dicembre 2005 la Commissione europea ha adottato gli “Orientamenti in
materia di aiuti a finalità regionale 2007-2013”
Riguardano gli aiuti agli investimenti e, in presenza di circostanze particolari,
anche gli aiuti al funzionamento. Questa tipologia di aiuti, solitamente
proibita, è ammessa solo come integrazione degli aiuti agli investimenti e
quando questi ultimi, combinati con un sistema di aiuti orizzontali, a causa
della gravità degli svantaggi strutturali di una regione non siano sufficienti
a innescare un processo di sviluppo.
Aiuti regionali:
Destinatari → sono regioni specifiche
finalità → di riequilibrare disparità regionali.
Rientrano nella disciplina, oltre agli aiuti alle grandi imprese, quelli concessi
alle piccole e medie imprese situate nelle regioni svantaggiate eccedenti il
livello concesso alle Pmi situate in altre zone. Gli orientamenti della
Commissione sostituiscono quelli del 1998, che sono stati in vigore nel
periodo 2000-2006. Essi tengono conto della situazione successiva
all’allargamento dell’Unione europea a venticinque
Il 28 novembre 2007 la Commissione europea ha approvato la
carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013
presentata dall’Italia.
Gli orientamenti definiscono i criteri che verranno seguiti dalla
Commissione europea per valutare la compatibilità degli aiuti
di Stato a finalità regionale con il mercato comune, in
applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c). Si
applicano in tutti i settori dell’economia, con poche eccezioni,
e fatte salve le norme specifiche vigenti in alcuni ambiti. Nel
caso di imprese in difficoltà, eventuali aiuti possono essere
concessi solo rispettando i requisiti degli orientamenti sugli
aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione.
Di regola, gli aiuti a finalità regionale devono essere concessi nel
contesto di un regime multisettoriale “che sia parte integrante
di una strategia di sviluppo regionale, con obiettivi
chiaramente definiti”.
Caso eccezionale di aiuti alla singola impresa o a un ambito
limitato di attività, vi è l’onere in capo allo Stato membro di
dimostrare che il progetto contribuisce a una strategia
coerente di sviluppo regionale e non determina distorsioni
inaccettabili alla concorrenza
La Commissione limita la copertura in termini di popolazione in modo che:
a.
le regioni assistite siano significativamente meno di quelle non assistite
b.
non si vada oltre quanto strettamente necessario a coprire le regioni più
svantaggiate nel territorio europeo
c.
nonché un numero ridotto di regioni svantaggiate rispetto alla media
nazionale in ciascuno Stato membro.
Negli orientamenti 2007-2013 la Commissione ha fissato al 42 per cento della
popolazione UE-25 il limite complessivo di popolazione ammissibile.
Una rete di sicurezza garantisce che nel periodo 2007-2013 per nessuno Stato
membro la copertura in termini di popolazione scenda al di sotto del 50
per cento di quella che era garantita nel periodo 2000-2006.
Cosa si intende per regione?
Le regioni, nella disciplina in esame, non coincidono con quelle di cui
all’articolo 131 della Costituzione italiana.
Nella disciplina degli aiuti di Stato le regioni sono aree territoriali di diversa
ampiezza identificate facendo riferimento alle unità territoriali per la
statistica (acronimo Nuts da “Nomenclatura delle unità territoriali per la
statistica”).
Vi sono più livelli di unità territoriali per la statistica:
1) Stato nazionale (Nuts 0),
2) macroaree sovraregionali quali, per l’Italia, Nordovest,Nordest, Centro, Sud
e Isole (Nuts I),
3) aree territoriali più ristrette quali le regioni per l’Italia (Nuts II)
4) aree territoriali ancora più limitate, quali ad esempio le province
italiane (Nuts III).
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera a) riguarda gli
aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico
delle regioni ove il tenore di vita sia
anormalmente basso oppure si abbia una
grave forma di disoccupazione. Tali regioni
sono quelle la cui situazione economica risulti
“estremamente sfavorevole rispetto alla
Comunità nel suo complesso”
A quali regioni si applica l’articolo 107 paragrafo
3, lettera a)?
Si tratta delle regioni corrispondenti al livello
Nuts II (in Italia, livello regionale) in cui il Pil
pro capite è inferiore al 75 per cento della
media comunitaria.
In Italia rientrano in questa categoria Campania,
Puglia,Sicilia e Calabria.
Alcune regioni hanno superato il livello del Pil pro capite
necessario per accedere agli aiuti ex articolo 107, paragrafo 3,
lettera a) per sole ragioni statistiche in seguito
all’allargamento dell’Unione a venticinque Stati (da qui la
definizione di “regioni ad effetto statistico”).
Per tali regioni gli orientamenti era previsto un regime
transitorio fino al 31 dicembre 2010. In quella data la
Commissione ha riesaminato la loro situazione ammettendo
alla deroga solo le regioni il cui Pil procapite si dimostrerà
inferiore al 75 per cento della media UE-25.
Se tale condizione non risulterà soddisfatta, tali regioni saranno
ammesse alla deroga ex articolo 107, paragrafo 3, lettera c).
Per l’Italia, rientra tra le regioni ad effetto statistico la
Basilicata
Articolo 107, paragrafo 3, lettera c) fa riferimento agli “aiuti destinati ad
agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche
sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al
comune interesse”.
La deroga ha una portata più ampia rispetto a quella della lettera a): la sua
applicazione non dipende infatti dalle specifiche condizioni economiche
della regione. Esiste comunque un limite: l’alterazione delle condizioni
degli scambi in seguito all’aiuto non deve avvenire in misura contraria al
comune interesse
In base a questo articolo la Commissione autorizza sovvenzioni destinate a
promuovere lo sviluppo economico delle regioni di uno Stato membro che
sono sfavorite rispetto alla media nazionale. Gli aiuti devono iscriversi in
una politica regionale ben definita e rispettare il principio di
concentrazione geografica.
La selezione delle regioni ammissibili a questa deroga avviene in due fasi:
1. nella prima la Commissione determina un massimale di copertura di
popolazione per ogni Stato membro;
2. nella seconda gli Stati selezionano le regioni interessate, sulla base dei
criteri di ammissibilità fissati dalla Commissione.
Determinazione della copertura ammissibile in termini di popolazione
La Commissione deduce dal massimale del 42 per cento della popolazione
UE-25 la copertura in termini di popolazione derivante dall’applicazione
dei criteri per la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a) e
quella per le regioni “ad effetto statistico”.
La quota di popolazione rimanente viene assegnata agli Stati
sulla base di tre criteri.
1. a ogni Stato è assegnata automaticamente una quota
equivalente alla popolazione delle regioni che, già ammissibili
in base alla definizione dell’articolo 107,paragrafo 3, lettera a)
in base agli orientamenti del 1998, non lo sono più né
rientrano nelle disposizioni previste per le regioni a effetto
statistico. Si tratta di quelle regioni che avevano un Pil pro
capite inferiore al 75 per cento della media UE-15 quando
sono stati adottati gli orientamenti del 1998 e che sono
cresciute oltre quel livello per ragioni economiche (cosiddette
“regioni a sviluppo economico”). Questa assegnazione
permette agli Stati membri di continuare a sostenere tali
regioni in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c).
.
2. Un’altra quota viene poi assegnata in base alla
popolazione delle regioni a scarsa densità di
popolazione (regioni geografiche a livello Nuts III,
ossia in Italia le province, con una densità di
popolazione inferiore a 12,5 abitanti per chilometro
quadrato), per consentire agli Stati di continuare a
sostenerle
3. La quota rimanente viene ripartita tra gli Stati membri in base
a una formula che tiene conto delle disparità regionali
all’interno dei singoli Stati membri, misurate in termini di
livelli di Pil pro capite o livello di disoccupazione rispetto alla
media nazionale. Le soglie di rilevanza sono poi ponderate per
tenere conto della posizione relativa dello Stato membro
rispetto alla media UE-25. Per gli Stati che si trovano in
posizione relativamente avvantaggiata, le disparità interne
devono essere più gravi per meritare copertura in base a
questa regola.
E’ prevista infine una rete di sicurezza per far sì che nessuno
Stato membro perda più del 50 per cento della copertura in
termini di popolazione rispetto a quella prevista in base agli
orientamenti del 1998.
Gli orientamenti richiedono agli Stati membri di selezionare le regioni ammissibili agli
aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), in base a una serie di criteri
individuati dalla Commissione volti ad assicurare la trasparenza e a garantire che la concessione
degli aiuti non distorca gli scambi e la concorrenza in misura contraria all’interesse comune
Nel dettaglio, la Commissione ritiene ammissibili:
a) le regioni “a sviluppo economico” come in precedenza definite (l’Italia ha
identificato come regione ammissibile in base a questo criterio la Sardegna, ma
solo con il 55,1 per cento della popolazione, per evitare una riduzione
eccessiva delle zone assistite centro settentrionali. Tutti i comuni del territorio
sardo sono parzialmente coperti;
b) le regioni a scarsa densità di popolazione che corrispondono al livello Nuts II
con densità inferiore a 8 abitanti per km² o al livello Nuts III con densità di
popolazione inferiore a 12,5 abitanti per km²12;
c) le regioni che costituiscono zone contigue, con popolazione minima di almeno
100 000 abitanti, situate in regioni Nuts II e III che hanno un Pil pro capite
inferiore alla media UE-25 oppure un tasso di disoccupazione superiore al 115
per cento della media nazionale (l’Italia ha individuato una zona denominata
Abruzzo 2+Rieti);
le regioni Nuts III con popolazione inferiore a 100 000 abitanti, Pil pro capite inferiore alla media
UE-25 o un tasso di disoccupazione superiore al 115 per cento della media nazionale;
e) le isole o altre regioni caratterizzate da analogo isolamento geografico(penisole, zone
montagnose) che hanno un Pil pro capite inferiore alla media UE-25 o un tasso di
disoccupazione superiore al 115 per cento della media nazionale (in Italia è stata individuato
il comune di Castel di Sangro, in Abruzzo);
f) le isole con popolazione inferiore a 5000 abitanti e altre comunità con meno di 5000 abitanti
caratterizzate da analogo isolamento geografico;
g) le regioni Nuts III o parti di esse limitrofe a una regione ammissibile al sostegno ex articolo 87,
paragrafo 3, lettera a) e le regioni Nuts III o parti di esse che hanno un confine territoriale
oppure un confine con acque territoriali per meno di 30 chilometri con un paese che non è
uno Stato membro dello Spazio economico europeo o dell’Efta (in Italia sono state
individuate tre zone in Friuli,una in Molise e una nel Lazio);
h) le regioni designate dallo Stato membro che costituiscono zone contigue, con popolazione
minima di almeno 50000 abitanti, sottoposte a notevole mutamento strutturale o in grave
declino rispetto a regioni comparabili. Gli Stati membri devono giustificare il ricorso a questa
possibilità. In Italia sono state individuate otto regioni, (nelle aree “Piemonte-Valle d’Aosta”,
“Veneto”,“Liguria”, Emilia Romagna”, “Abruzzo 1”, “Lazio 2”, “Lazio 3”, “Lazio 5
Forma degli aiuti
Gli aiuti a finalità regionale vengono concessi per progetti di investimento iniziale,
Il calcolo dell’aiuto avviene con riferimento ai costi degli investimenti risultanti dal
progetto di investimento iniziale oppure ai costi salariali stimati dei posti di lavoro
creati dall’investimento.
L’aiuto può assumere varie forme
Per avvio dei lavori non si intende lo studio di fattibilità, ma l’inizio di lavori di
costruzione oppure il primo impegno a ordinare attrezzature.
Se gli aiuti vengono calcolati in base ai costi di investimento o ai costi di acquisizione
collegati a uno stabilimento, il beneficiario deve garantire un contributo finanziario
pari almeno al 25 per cento dei costi ammissibili in una forma del tutto priva di
sostegno pubblico .L’investimento deve essere mantenuto nella regione
interessata per un minimo di cinque anni dopo il suo completamento.
Se l’aiuto viene calcolato in base ai costi salariali, i posti di lavoro previsti devono
essere occupati entro tre anni dal completamento dei lavori e ciascun posto di
lavoro deve essere mantenuto nella regione interessata per almeno cinque anni
da quando è stato occupato per la prima volta.
Massimali d’aiuto per le grandi imprese
Data la diversa natura e gravità dei problemi
regionali cui fanno riferimento, le intensità di
aiuto ammissibili differiscono a seconda che si
riferiscano alla deroga di cui all’articolo 107,
paragrafo 3, lettera a) o a quella di cui
all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c): nel
primo caso sono infatti più elevate.
Maggiorazione del massimale per piccole e medie imprese
I massimali in termini di equivalente sovvenzione lordo possono
essere maggiorati del 20 per cento per gli aiuti concessi alle
piccole imprese e del 10 per cento per quelli concessi alle
medie imprese.
Spese ammissibili
Aiuti calcolati in base ai costi di investimento
Sono ammissibili le spese per terreni, fabbricati e
impianti/macchinari; per le Pmi, sono ammissibili anche le
spese relative a studi preparatori e consulenze purché non
superino il 50 per cento dei costi sostenuti.
Aiuti calcolati in base ai costi salariali
Sono costi relativi ai nuovi posti di lavoro, vale a
dire all’incremento netto, rispetto alla media
dei dodici mesi precedenti, del numero dei
dipendenti (intesi come unità di lavoro anno e
cioè lavoratori subordinati a tempo pieno)
impiegati direttamente nello stabilimento.
Aiuti a grandi progetti di investimento
Per grande progetto di investimento si intende un investimento iniziale che
abbia un valore superiore a 50 milioni di euro.
Per evitare l’elusione delle disposizioni contenute negli orientamenti, il
progetto è considerato come unico se
1. è effettuato nell’arco di tre anni e
2. consiste di elementi di capitale fisso combinati in modo economicamente
indivisibile.
Per valutare l’indivisibilità economica, la Commissione tiene conto dei
collegamenti tecnici, funzionali e strategici e della prossimità geografica.
L’indivisibilità viene accertata a prescindere dal fatto che il progetto sia
realizzato da una singola impresa o da più imprese che ripartiscono i costi
o sostengono costi distinti nell’ambito di un unico progetto di investimento.
Spesa ammissibile: la maggiore tra quella relativa ai costi di investimento e
quella relativa ai costi salariali
Regole per il cumulo degli aiuti
Qualunque sia la fonte dell’aiuto (locale, regionale, nazionale o comunitaria),
se vi è concomitanza tra più regimi di aiuto a finalità regionale o una
combinazione con aiuti ad hoc, i massimali di intensità si applicano
all’ammontare complessivo
Per evitare l’elusione dei massimali, non sono cumulabili gli aiuti a finalità
regionale con un aiuto de minimis per le stesse spese ammissibili.
Aiuti al funzionamento. Condizioni:
1.
lo Stato membro deve dimostrare la sussistenza di importanti svantaggi che
possono essere compensati tramite aiuti di questo tipo;
2.
gli aiuti devono essere giustificati in relazione al loro contributo allo sviluppo
regionale
3.
gli aiuti devono essere proporzionati allo svantaggio che intendono compensare.
Devono inoltre essere temporanei e progressivamente ridotti
E’ esclusa la possibilità di aiuti al funzionamento a favore del settore dei
servizi finanziari o per attività infragruppo, data la scarsa probabilità che
tali aiuti promuovano lo sviluppo regionale e l’elevato rischio di
distorcere la concorrenza (a meno che non si inseriscano in regimi
generali aperti a tutti i settori e siano destinati a compensare costi
salariali e di trasporto supplementari).
Sono esclusi anche gli aiuti volti a promuovere le esportazioni.
Aiuti regionali compatibili: finanziamento
dell’investimento iniziale
Pil regionale in % del PIL
UE 25
Massimali di aiuti per gli
aiuti alle grandi imprese
Massimali di aiuto per gli
aiuti nelle regioni
ultraperiferiche
>75%
15% - 10%
40%
<75%
30%
50%
<60%
40%
60%
<45%
50%
nd
Gli aiuti regionali 2007-2013
De minimis
Aiuti di importanza minore: quelli che non hanno incidenza significativa sulla
concorrenza e sugli scambi → non rientrano nell’ambito dell’articolo 107
paragrafo 1 → non soggetti a notifica
Inizialmente nell’ambito degli aiuti alle PMI
Primo regolamento del 2001 poi quello del 2006 valido nel periodo 20072013
Concessi a tutti i comparti economici escluse alcune eccezioni.
Rispetto al sistema precedente include anche i trasporti (in seguito alla
liberalizzazione) e la trasformazione e commercializzazione di prodotti
agricoli (con limiti)
Non si applica agli aiuti:
1. alle esportazioni
2. “non trasparenti”
3. alle imprese in difficoltà
De minimis
Aiuti fino a 200 000 euro per impresa nell’arco di tre esercizi finanziari
(periodi rilevanti ai fini fiscali nello Stato di riferimento)
Per evitare l’elusione della disciplina:
1.
Divieto di divisione dell’aiuto che supera la soglia in parti più piccole
che vi rientrano
2.
Divieto di cumulo dell’aiuto de minimis con altri aiuti che si riferiscono
agli stessi costi ammissibili
Lo Stato deve informare l’impresa beneficiaria che l’aiuto concesso rientra
nella disciplina de minimis, l’impresa deve comunicare altre eventuali
sovvenzioni de minimis ottenute. Il alternativa lo Stato può istituire un
registro nel quale iscrivere tutte le misure de minimis concesse
Regolamento (CE) n.800/2008
Regolamento generale di esenzione. Le misure che vi rientrano sono
considerate compatibili ex ante e quindi sottratte all’obbligo di notifica.
Categorie di aiuto che vi rientrano:
1.
Regionali
2.
Per investimenti e occupazione a favore delle PMI
3.
Imprese femminili
4.
Tutela ambientale
5.
PMI per consulenza e partecipazione a fiere
6.
Capitale di rischio
7.
Ricerca sviluppo e innovazione
8.
Alla formazione
9.
A favore di lavoratori svantaggiati e disabili
Alcune esclusioni solite (esportazioni, imprese in difficoltà ecc.)
Intensità d’aiuto al loro di imposte e altri oneri
Per gli aiuti in più rate il tasso di interesse applicabile è quello al momento
della concessione
I costi ammissibili devono essere dimostrati in modo chiaro e suddivisi per
voci
Solo gli aiuti trasparenti possono accedere all’esenzione. Il criterio di
trasparenza è definito per tipologie nel regolamento stesso (es. una
sovvenzione un contributo in conto interessi lo sono; per le misure fiscali
occorre che sia garantito un limite non superabile)
Il cumulo è possibile tra aiuti esentati differenti purché non si superino le
soglie relative ai diversi costi ammissibili
Efficienza. L’aiuto deve avere un effetto di incentivazione. Ad esempio nel
caso di aiuti a grandi imprese l’aiuto deve ad esempio determinare una
riduzione dei tempi di esecuzione del progetto oppure aumentarne
significativamente le dimensioni.
Trasparenza e controllo. Lo Stato deve trasmettere le informazioni rilevanti
alla Commissione entro 20gg dall’entrata in vigore di un regime di aiuti o
dalla concessione di un aiuto ad hoc e la Commissione controlla
costantemente il rispetto del regolamento.
Articolo 106
1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle
imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o
esclusivi, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, specialmente a
quelle contemplate dagli articoli 18 e da 101 a 109 inclusi.
2. Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico
generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle
norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in
cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di
diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli
scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi
dell'Unione.
3. La Commissione vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente
articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o
decisioni.
Articolo 106
Conclude la sezione dedicata alla concorrenza ma è diretta agli Stati
Divieto di emanazione o mantenimento per imprese pubbliche o titolari di
diritti speciali o esclusivi di misure contrarie al Trattato in particolare al
principio di non discriminazione e alle regole di concorrenza
Speciale responsabilità degli Stati nei rapporti con le loro imprese
Il secondo paragrafo si occupa delle imprese incaricate di gestire servizi di
interesse economico generale sottoponendole alle norme della concorrenza a
meno che ciò non impedisca la missione loro affidata
Questa previsione è una regola che dovrebbe comporre il possibile conflitto
tra interessi diversi: quello alla fornitura di certi servizi e la tutela della
concorrenza. È diventata particolarmente importante in seguito alla
progressiva privatizzazione e liberalizzazione di certi settori in precedenza di
intervento pubblico diretto
Articolo 106 paragrafo 1
Impresa «ogni entità che svolge attività economica» cioè che offre beni o
servizi sul mercato
Escluso nel caso di attività esclusivamente solidaristica oppure coincidente
con prerogative dei poteri pubblici (esempio giustizia o difesa nazionale)
Impresa pubblica: derivata dalla disciplina sulla trasparenza delle relazioni
finanziarie tra Stati e loro imprese o all’interno di talune imprese (Direttiva
trasparenza 25.6.1980 n.80 /723/CEE della Commissione)
Influenza dominante dell’autorità pubblica per ragioni di proprietà, di
partecipazione finanziaria, della normativa che la disciplina
Presunzione quando il potere pubblico detiene: Maggioranza del capitale;
Maggioranza dei voti; Potere di designare più della metà dei membri
dell’organo di amministrazione, direzione o vigilanza
Imprese titolari di diritti speciali o esclusivi equiparate alle imprese pubbliche
perché soggette all’influenza che può essere esercitata ad esempio
minacciando la revoca del diritto
Non è specificato che cosa significhi diritto speciale ed esclusivo ma si
desume ad esempio dalle direttive sulla liberalizzazione. Esempio di diritto
esclusivo : «riserva di esercizio di un servizio in una certa area geografica»;
diritto speciale «limitazione del numero delle imprese o attribuzione di
vantaggi che influiscono sulla capacità di altre imprese a fornire il servizio»
(direttiva sulle comunicazioni satellitari ma criteri poi ripresi nelle altre
direttive sulle telecomunicazioni)
L’attribuzione di una esclusiva non è sufficiente a comportare un diritto
esclusivo purché le imprese operino su mercati diversi (non ci sia cioè
concorrenza)
Diritti speciali presentano difficoltà definitorie. La specialità può essere
formale nel provvedimento attributivo o derivare come effetto
Eguaglianza di accesso ad una concessione e procedura oggettiva di selezione
esclude la specialità
Non sono speciali i diritti di proprietà intellettuale
La misura statale non deve violare norme del Trattato come quelle di
concorrenza. La norma è stata applicata con riferimento al divieto di abuso di
posizione dominante ex articolo 102 del Trattato e solo raramente con
riferimento alla violazione dell’ articolo 101 che vieta le intese restrittive della
concorrenza.
Articolo 106 + articolo 102
Perché la misura vìoli l’articolo 102 occorre che l’impresa pubblica:
a)
sia in posizione dominante;
b)
la misura obblighi a tenere comportamenti abusivi oppure abbia lo
stesso effetto;
c)
tali effetti pregiudicano il commercio tra gli Stati membri
a) È determinante l’estensione dell’esclusiva: se consente di operare come
monopolista in un’area significativamente grande del mercato
b) Non vengono colpite le pratiche poste in essere autonomamente dalle
imprese (per esse basta l’articolo 102) ma solo quelle che derivano
dall’esclusiva (dimostrare il nesso di causalità). L’attribuzione del diritto
deve “obbligare” o almeno “indurre”, non è sufficiente che lo “renda
possibile”. A volte la prova è presunta; altre volte la CdG si limita a
valutare l’idoneità della misura a produrre certi effetti; altre volte valuta
solo gli effetti.
c) Pregiudizio : idoneità a pregiudicare in modo significativo il commercio
Misure che attribuiscono il diritto
speciale o esclusivo
Inizialmente: la giurisprudenza attribuisce presunzione
di legittimità alle misure volte a creare un monopolio
legale
In seguito: tale presunzione diventa relativa, occorre
valutare gli effetti della misura
Infine: indirizzo c.d. dell’ “abuso inevitabile” per cui la
sola esistenza del diritto esclusivo può far concludere
per la presenza dell’abuso
Fattispecie di violazione 106 + 102
•
•
•
l’impresa non è in grado di soddisfare la domanda
del mercato
Conflitto di interessi: l’impresa viene incaricata di
funzioni di controllo sul mercato nel quale opera
assieme ad altre imprese
Estensione o rafforzamento della posizione
dominante
Articolo 106 paragrafo 2
Sistema binario: imprese si applicano le norme sulla
concorrenza; non imprese, non si applicano
Servizi pubblici verticalmente integrati rientrano nella seconda
categoria; introdurre elementi di concorrenzialità fa rientrare
nella prima → disincentivo ad aprire i servizi pubblici alla
concorrenza
Il concetto di SIEG dovrebbe risolvere il dilemma
Molti Stati membri cercarono di ampliare l’ambito di applicazione
dell’eccezione di cui all’articolo 106 paragrafo 2 enfatizzando il concetto di
“servizio pubblico”
Il concetto entra nell’articolo 16 del Trattato di Amsterdam del 1999
“Fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87, in considerazione dell'importanza dei servizi
di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione,
nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e
territoriale, la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive
competenze e nell'ambito del campo di applicazione del presente trattato,
provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni
che consentano loro di assolvere i loro compiti. “
Da un lato “Fatti salvi” (articolo 86 è l’attuale 106) dall’altro “loro ruolo nella
promozione della coesione sociale e territoriale”
Il protocollo 14 interpretativo dell’articolo 16 parla di valori condivisi
affermando l’ “ampio ed essenziale ruolo discrezionale delle autorità
nazionali, regionali e locali” nella fornitura dei sieg … le differenze nei vari
servizi… l’alto livello di qualità, sicurezza, disponibilità, eguaglianza di
trattamento…”
Articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali “Accesso ai servizi d'interesse
economico generale. Al fine di promuovere la coesione sociale e
territoriale dell'Unione, questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi
d'interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi
nazionali, conformemente ai trattati”.
Non c’è definizione europea di che cosa sia un sieg
2 ragioni:
1. Autonomia degli Stati
2. Natura dinamica
Dai documenti della Commissione (green paper, white paper
ecc.) emergono alcune caratteristiche:
Servizio universale;Continuità;Qualità del servizio;Disponibilità
del servizio (accesso in diverse accezioni)
“Servizi di natura economica sottoposti a specifici obblighi di
servizio pubblico”
Accesso garantito per tutti qualunque sia la situazione economica, sociale o
geografica, per servizi di un certo livello di qualità e prezzo accessibile
(servizio universale)
Anche in questo caso un concetto dinamico e flessibile come quello di sieg
A livello europeo il concetto è definito con riferimento ad alcuni settori come
gas, elettricità, servizi postali,comunicazioni elettroniche
Da queste indicazioni ne segue che :
1.
Il concetto di servizio universale è dominante e caratterizzante i sieg
2.
Gli obblighi possono essere imposti su tutti i soggetti del mercato o solo
su alcuni
3.
Servono per realizzare consenso per le liberalizzazioni
Solo in alcuni casi però sieg e servizio universale coincidono
Di solito il sieg si compone di tre parti:
1.
Obblighi di servizio pubblico (universalità)
2.
Elementi necessari a realizzare l’universalità (restrizioni c.d. ancillari)
3.
Se necessario il regime di finanziamento (per rendere accessibile
finanziariamente il servizio)
In altri casi l’obbligo di servizio non riguarda l’universalità (dimensione
territoriale) ma altri elementi. Ad esempio qualità e/o continuità del
servizio (si pensi alla fornitura elettrica o all’acqua)
Il sieg è collegato alla presenza di un fallimento di mercato. Se altri strumenti
possono essere attivati dovranno esserlo in una logica di sussidiarietà e
proprozionalità
Il problema del finanziamento dei sieg:
Acquisto sul mercato
Produzione diretta dello Stato
Incarico a impresa finanziata per gli extracosti sopportati.
Come valutare la compensazione dei costi di servizio pubblico alla luce degli
articoli 107 para. 1 e 106 para.2?
se e a quali condizioni tale compensazione possa essere considerata aiuto di
Stato e quando, in caso affermativo, un aiuto del genere possa essere
dichiarato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106.2 in
quanto necessario a permettere il raggiungimento degli obiettivi
incardinati nella specifica missione assolta dal SIEG.
Nel caso in cui non via sia aiuto vuol dire che il finanziamento ha
un effetto di tipo paretiano, incrementa l’efficienza del
sistema senza indurre posizioni di tipo monopolistico
(“vantaggio”) in capo ad alcuna impresa;
Nel caso dell’aiuto compatibile ex articolo 106 para.2, vuol dire
che l’analisi costi benefici del finanziamento pubblico ha esito
positivo nel senso che il vantaggio “privato” costituito in capo
al beneficiario dell’aiuto è superato dagli effetti generali sul
benessere che esso procura.
La compensazione per gli obblighi di servizio pubblico nella
prestazione di SIEG rientra nel primo o nel secondo caso?
La situazione pre-Altmark
 Approccio dell’aiuto di Stato
 Approccio della compensazione
 Approccio del quid pro quo (Avv. Gen. Jacobs caso GEMO)
 Ritorno all’approccio dell’aiuto: Avv. Gen. Léger in Altmark  il
finanziamento è aiuto; se l’onere degli obblighi associati lo compensa si
dichiara compatibile
tesi dualistica (aiuto di Stato): la compensazione degli obblighi di servizio
pubblico è sempre da considerarsi un aiuto e integra la fattispecie di cui
all’articolo 107.1. Essa infatti crea un vantaggio in capo al beneficiario per
il solo fatto di metterlo in una condizione diversa rispetto alle altre
imprese; tale aiuto eventualmente può essere dichiarato compatibile con
il Trattato in forza dell’articolo 106.2
L’effetto compensativo avrebbe la natura di “intenzione” dell’autorità
pubblica che come tale non rileva nella valutazione dell’esistenza
dell’aiuto che riguarda solo gli effetti dell’aiuto.
tesi monistica : se il finanziamento pubblico si riduce alla mera copertura dei
costi aggiuntivi che il concessionario deve sopportare in seguito
all’attribuzione di obblighi di servizio, tale finanziamento non costituisce
aiuto dal momento che non determina alcun vantaggio in capo al
beneficiario
La questione non ha meramente il carattere di disputa teorica; ha riflessi
pratici di rilievo → obbligo di notifica
sentenza Ferring (compensazione). Il caso riguardava una legge
francese che concedeva uno sgravio fiscale ai grossisti di
farmaci come compensazione di alcuni obblighi gravanti per
legge su di loro. Si trattava dell’obbligo di tenere
permanentemente uno stock di medicinali comprendente
almeno nove decimi di tutti i medicinali in commercio; di
soddisfare tutti i bisogni dei clienti abituali per almeno due
settimane; e di garantire la distribuzione dei medicinali entro
24 ore dall’ordine ricevuto. La Corte ha sostenuto che lo
sgravio non costituisce aiuto se corrisponde a dei costi
aggiuntivi imposti per legge (requisito della “necessità”) e si
limita a compensare quegli stessi costi nella misura in cui
effettivamente gravano sull’impresa (requisito della
“proporzionalità”).
Problemi con l’approccio Ferring
Problema dei costi: parte dei costi compensati può riguardare anche attività
che vengono svolte secondo logica di mercato e quindi siano aiuti
operativi chiaramente distorsivi rispetto alla concorrenza tra il beneficiario
e le imprese rivali; occorrerebbe perciò che tutti i costi connessi agli
obblighi di servizio pubblico siano “nuovi” costi confinati all’attività
intrapresa. L’obbligo di servizio pubblico dovrebbe quindi riguardare
attività da esercitare ex novo e non l’estensione di attività già esercitate.
Nella maggior parte dei casi questo non accade basti pensare al fatto che
gli obblighi di servizio riguardano spesso il servizio universale
Assenza di convenienza economica: sarebbe difficile stabilire un
collegamento inevitabile tra la definizione giuridica dell’obbligo a fare
qualcosa e la sua effettiva contrarietà alla convenienza economica. Il fatto
per cui certe attività vengono svolte in corrispondenza e in linea con un
obbligo normativo non significa che non sarebbero state comunque
esercitate anche senza quell’obbligo. Così nel caso di specie, alcuni
grossisti potrebbero ben avere avuto comunque convenienza a mantenere
un magazzino così ampio e a consegnare in tempi stretti i medicinali
perché ciò permette di mantenere una posizione di maggiore
competitività sul mercato
Struttura del mercato: non esistono mercati in libera concorrenza “pura”:
ogni mercato è in qualche misura regolamentato. Se la copertura dei costi
imposti dall’obbligo regolamentare fosse generalizzata, verrebbe
compromesso lo stesso funzionamento del sistema di controllo degli aiuti
di Stato e in qualche modo svuotato l’articolo 107
Ruolo dell’articolo 106.2: la soluzione adottata in Ferring non risolverebbe il
problema del rapporto tra 107 e 106.2 dal momento che non si capisce
quale sarebbe l’ambito residuale di applicazione dell’eccezione prevista da
quest’ultimo. Se infatti la compensazione è maggiore dei costi, l’aiuto non
è compatibile in base all’articolo 106.2 dal momento che non è
strettamente necessario allo svolgimento della tipica missione affidata; se
è uguale o inferiore ai costi aggiuntivi viene classificato come non aiuto e
quindi non si applicano né il 107 né il 106.2.
Requisiti Altmark
i.
Esplicito mandato a svolgere il servizio pubblico specificatamente
definito
ii.
La compensazione deve essere fissata ex ante in modo da evitare
sovracompensazione
iii.
La compensazione deve coprire i costi netti aggiuntivi più il costo del
capitale (profitto ragionevole)
iv.
Gara oppure compensazione basata sui costi di un’ impresa efficiente
(well run)
1. Il beneficiario del finanziamento sia effettivamente incaricato del servizio e
vi sia una chiara definizione degli obblighi di servizio pubblico. Secondo
l’interpretazione corrente occorre che vi sia un atto di conferimento, la
cui forma giuridica non è peraltro rilevante, e gli obblighi devono essere
chiaramente specificati al fine di poter stabilire sia la necessità sia
l’appropriatezza della compensazione.
2. La definizione della compensazione deve avvenire in base a parametri
oggettivi e trasparenti fissati ex ante. Il riferimento al ricorso a
“parametri oggettivi” implica che tali parametri forniscano criteri per
poter misurare e quantificare la compensazione.
3. La compensazione non deve eccedere i costi netti aggiuntivi di fornitura del
servizio tenuto conto delle entrate ottenuto dal gestore del servizio e
garantendo un “ragionevole profitto” per la fornitura del servizio.
4. La scelta dell’operatore deve avvenire tramite procedura a evidenza
pubblica oppure, in assenza di gara, scelta in base ai costi di un’impresa
efficiente
L’articolazione dei requisiti da parte della Corte nella
sentenza Altmark permette di individuare tre
tipologie di casi:
1) non aiuto: quella in cui la compensazione copre
solo i costi dell’impresa efficiente (tutti e quattro i
requisiti sono soddisfatti)
2) compatibilità ex articolo 106.2: quella in cui si
coprono solo i costi degli obblighi di servizio ma
l’impresa non è efficiente (soddisfazione dei primi
tre requisiti Altmark)
3) aiuto incompatibile ex articolo 107.1: quella in cui
si ha sovracompensazione .
Analisi economica
Già accennato alla differenza tra balancing test usato negli aiuti di Stato e il
parametro del consumer welfare usato in antitrust.
Ora analisi completa degli AdS richiederebbe tre stadi:
1.
Calcolo del costo-opportunità privato
2.
Calcolo del costo- opportunità pubblico
3.
Total welfare = CS (surplus del consumatore) + PS (surplus del
produttore)
I primi due anelli sarebbero troppo complicati da valutare per cui ci si limita al
terzo
Analisi economica (terzo requisito Altmark)
TOTAL WELFARE
Δ TW = Δ CS + Δ π R + ∑i≠R π i
Iniziamo da Δ π R (variazione dei profitti del beneficiario della misura) che
può essere scomposto in:
NC = costo netto aggiuntivo. Problema del calcolo: solitamente si utilizza il
metodo del costo evitato.
Un problema aggiuntivo consiste nel calcolo del margine di profitto
ragionevole che può essere riferito alla remunerazione media del capitale
in quel mercato, mercato però che può essere non concorrenziale
(segue)
F = finanziamento pubblico
S = impatto finanziario “strategico”. Il contenuto non può essere definito ex
ante. Può dipendere ad esempio dall’effetto reputazione che deriva
all’impresa dal fatto di essere stata scelta come concessionaria del servizio
di interesse generale. Problemi di identificazione e di valutazione. Si
potrebbe “tipizzare” le principali ipotesi
 per l’analisi economica occorre quindi prendere in considerazione e
valutare queste variabili Δ π R = (F – NC) + S
Il terzo requisito Altmark considera solo il rapporto tra F e NC. Quali
conseguenze di questo?
Se F = NC l’impatto complessivo (vantaggio per il beneficiario) deriverà dal
segno e dalla grandezza che assumerà S
Se F > NC ma < NC + S allora appare che vi sia un vantaggio dove in realtà non
c’è (falso positivo)
Se F < NC ma > NC + S allora appare che non vi sia un vantaggio dove in realtà
c’è (falso negativo)
Altre componenti della formula del total welfare:
l’impatto sul benessere dei consumatori (Δ CS): particolari problemi nel caso
dei sieg. Si può pensare che la loro fornitura sia sempre di incremento del
benessere dei consumatori (tipo bene pubblico) ma ciò vale in linea
generale teorica. Occorre infatti valutare la fornitura di “quel” sieg a
“quelle” condizioni e soprattutto considerare che la fornitura comporta un
costo. Le condizioni di fornitura (accesso, qualità ecc.) possono essere
inadeguate o controproducenti nel tempo, occorre quindi una analisi
prospettica
gli “effetti esterni” sui concorrenti ∑i≠R π i: sono strettamente correlati a S ma
non coincidono nel senso che se il mercato è monopolizzato, ad esempio,
un incremento di S non determina un corrispondente decremento per i
concorrenti.
Secondo l’analisi economica una semplice compensazione che copra i costi
netti può avere effetti sia di incremento che di decremento del benessere
complessivo e deve essere valutata nel concreto (effect based)
Il problema è che una analisi completa è costosa e quindi occorre compensare
l’economicità della regola di decisione con le probabilità di errore.
Il quarto requisito Altmark (non aiuto):
l’efficienza
Procedura a evidenza pubblica oppure fissazione dell’ammontare con
riferimento ai costi dell’impresa efficiente. Al gara deve selzionare chi è in
gradi di fornire il servizio al “minor costo per la collettività” : però non è
chiarito cosa ciò significhi in concreto (efficienza assoluta o relativa alla
concreta situazione di mercato?).
Utilizzo della gara l’esito di efficienza dipende dal tipo di gara prescelto. Solo
in linea teorica vale il teorema dell’equivalenza (in media lo stesso esito da
qualunque tipo di gara). Sia la gara aperta sia quella “chiusa” (sealed bid”)
si sono rivelate vulnerabili a fenomeni collusivi. La ripetizione dell’asta
evita il consolidamento di posizioni monopolistiche ma favorisce fenomeni
di segnalazione e punizione di chi eventualmente violasse l’accordo.
Le aste aperte con prezzo crescente possono determinare restrizioni
all’ingresso (il primo che fa l’offerta può essere ritenuto quello che poi
rilancerà scoraggiando alcuni a rilanciare). L’asta può premiare il soggetto
più propenso al rischio e non il più efficiente.
Il Pacchetto Altmark
Sui requisiti della sentenza Altmark la Commissione ha sviluppato una
disciplina che comprende:
Una comunicazione che chiarisce alcune nozioni rilevanti per l’applicazione
della disciplina sugli aiuti ai sieg (escludere che vi sia aiuto)
Una decisione della Commissione che stabilisce le condizioni per l’esenzione
dall’obbligo di notifica (applicazione dell ’articolo 106, para.2)
Una comunicazione per indicare i criteri per la valutazione degli aiuti notificati
(c.d. framework)
Un regolamento de minimis ad hoc per i sieg
Comunicazione 2012/C 8/04
(non aiuto)
Chiarimento di alcune nozioni ripartendo dalla definizione di impresa e di
attività economica.
Si ribadisce che l’attività economica è quella di offerta di beni e servizi sul
mercato. Sono non economiche le attività che esplicano poteri dello Stato
Per altre attività:
Sicurezza sociale → differenza tra regimi basati sul principio di solidarietà e
regimi economici.
Per definire i primi si tiene conto: iscrizione obbligatoria al regime; scopo di
lucro; autonomia delle prestazioni dal contributo versato; non neessaria
proporzione tra importo della prestazioni versate e redditi dell’assicurato;
controllo dello Stato sul regime.
I secondi sarebbero caratterizzati da: facoltatività dell’iscrizione;
capitalizzazione; scopo di lucro; prestazioni complementari al regime di
base.
Assistenza sanitaria: se gli ospedali sono integrati nel ssn, direttamente
finanziati da risorse statali; prestano servizi gratuiti in base al principio di
universalità → non impresa. Un’attività economica se ancillare a una
chiaramente non economica viene assorbita da quest’ultima es. acquisto
di beni per rifornire un’attività solidarista. Se invece la prestazione
ospedaliera o di assistenza avviene contro prezzo non si può escludere la
natura economica anche se offerta da ospedale pubblico (indifferenza
della veste giuridica). A maggior ragione sono economiche le attività di
farmacie indipendenti, medici indipendenti ecc.
Istruzione: carattere non economico nel caso di inquadramento nel sistema
scolastico nazionale finanziato e controllato dallo Stato anche se vi sia
condivisione di costi col privato (tasse scolastiche). Solo se il
finanziamento è prevalentemente a carico dei genitori l’attività si
considera economica.
Primo requisito Altmark: atto di incarico
Atto d’incarico: l’atto, che può avere qualunque veste giuridica, deve
precisare almeno :
a) l’oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico;
b) l’impresa ed eventualmente i territori interessati;
c) la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente accordati all’impresa
affidataria;
d) i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione;
e) le modalità per evitare le sovracompensazioni e per il loro eventuale
recupero.
Secondo requisito Altmark: che i parametri per il calcolo della
compensazione siano previamente definiti in modo obiettivo e
trasparente.
Non è necessario calcolare la compensazione in base a una formula specifica
(ad esempio, un determinato prezzo per passeggero o simili). E’ sufficiente
che il metodo di calcolo sia chiaro dall’inizio. Se l’autorità decide di
compensare tutte le voci di spesa, deve previamente determinare come
individuare e calcolare tali spese. Se la compensazione comprende anche
un utile ragionevole, l’atto d’incarico deve stabilire i criteri per il calcolo di
tale utile. Se è prevista la revisione dell’importo della compensazione
durante il periodo, l’atto d’incarico deve specificare le modalità della
revisione e l’eventuale impatto sul totale della compensazione. Se il SIEG è
attribuito mediante gara, il metodo di calcolo della compensazione deve
essere inserito nelle informazioni trasmesse a tutte le imprese che
intendono parteciparvi
Terzo requisito Altmark: la compensazione non ecceda i costi
originati dall’adempimento degli obblighi di servizio tenuto conto
dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole.
Per margine di utile ragionevole secondo la Commissione si deve considerare
il tasso di remunerazione del capitale richiesto da un’impresa media per
valutare se prestare o meno il servizio di interesse economico generale per
il periodo dell’incarico, tenendo conto del rischio che dovrebbe affrontare.
Tale tasso di remunerazione del capitale è il tasso di rendimento interno
sul capitale investito per il tempo della durata del progetto ovvero il tasso
di rendimento interno sui flussi di cassa del contratto.
Per quanto possibile va calcolato con riferimento a tipi simili di contratti di
servizio pubblico in condizioni di concorrenza (ad esempio affidati
attraverso una procedura d’appalto). Se mancano termini di confronto più
prossimi, si può fare riferimento a imprese analoghe in altri Stati membri o
in altri settori assimilabili, tenendo conto delle differenze.
Quarto requisito Altmark: procedura a evidenza pubblica o
analisi dei costi di un’impresa media gestita in modo efficiente.
La sentenza Altmark richiede che la procedura sia idonea a individuare il
candidato in grado di fornire il servizio al “minor costo per la collettività”.
Per la Commissione una procedura aperta conforme alle condizioni previste
dalle norme sugli appalti pubblici è sempre idonea. Una procedura
ristretta può soddisfare il quarto requisito Altmark purché non impedisca
senza validi motivi agli operatori interessati di presentare un’offerta. Il
dialogo competitivo o la negoziazione con pubblicazione del bando di
gara solo in casi eccezionali, perché danno un ampio margine di
discrezionalità all’autorità aggiudicatrice e possono limitare la
partecipazione degli operatori interessati. La negoziazione senza
pubblicazione del bando di gara, al contrario, non è mai considerata
idonea.
criteri di aggiudicazione
“prezzo più basso” è sempre ritenuto adeguato,
“offerta economicamente più vantaggiosa” è idoneo
solo se i criteri di aggiudicazione, inclusi quelli ambientali e sociali:
1. sono strettamente collegati con l’oggetto del servizio fornito;
2. consentono di selezionare, attraverso una concorrenza effettiva, l’offerta
economicamente più vantaggiosa che corrisponde al valore di mercato.
L’autorità aggiudicatrice può attribuire rilievo ai profili relativi alla qualità del
servizio in due diversi modi:
1. definendo standard qualitativi che devono essere soddisfatti da tutti gli
operatori;
2. tenendo conto, nella decisione di aggiudicazione, degli aspetti qualitativi
relativi alle diverse proposte.
In mancanza di una gara idonea a soddisfare il quarto requisito,
l’esistenza di una remunerazione di mercato generalmente
accettata fornisce il miglior parametro per fissare la
compensazione.
In assenza di tale remunerazione di mercato, determinare
l’importo della compensazione “sulla base di un’analisi dei
costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e
dotata dei mezzi necessari avrebbe dovuto sostenere per
adempiere gli obblighi di servizio” è volta a garantire che non
siano presi come riferimento “i costi elevati di un’impresa non
efficiente”.
La Commissione, senza spingersi a fornire una definizione di
impresa gestita in modo efficiente, suggerisce di applicare
criteri oggettivi, “economicamente riconosciuti come
rappresentativi di una gestione efficiente”.
La sola realizzazione di utili non è ritenuta sufficiente a
dimostrare che l’impresa è gestita in modo efficiente.
Il concetto di “impresa gestita in modo efficiente” comporta il
rispetto dei principi contabili vigenti a livello nazionale,
internazionale o nell’Unione.
Il richiamo all’impresa media implica che esista un numero sufficiente di
imprese (situate nello stesso Stato o anche in altri Stati membri) i cui costi
possono essere presi in considerazione.
Non possono essere considerate le imprese in monopolio o che ricevono una
compensazione degli obblighi di servizio a condizioni che non rispettano il
diritto dell’Unione, perché i costi di queste imprese possono essere
superiori al normale.
I costi a cui fare riferimento sono tutti quelli attinenti alla fornitura del SIEG: i
costi diretti necessari e, nel caso delle imprese che svolgono anche altre
attività, un contributo adeguato per coprire i costi indiretti comuni.
Per “impresa adeguatamente dotata di mezzi necessari” si intende l’impresa
immediatamente in grado di adempiere gli obblighi di servizio pubblico.
decisione 2012/21/UE della Commissione europea
Stabilisce le condizioni alle quali le
compensazioni degli obblighi di servizio
pubblico a imprese incaricate della gestione di
SIEG che costituiscono aiuto di Stato sono
esentate dall’obbligo di notifica preventiva
(articolo 108, paragrafo 3) perché sono
considerate compatibili con il mercato interno
ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
la decisione si applica alle compensazioni di importo limitato
15 milioni annui il limite di importo della compensazione
Per i trasporti aerei e marittimi ( non si applica al settore dei
trasporti terrestri) la decisione si applica:
a) alle compensazioni per la prestazione di SIEG relativi a
collegamenti aerei o marittimi con le isole e traffico annuale
medio non superiore a 300.000 passeggeri nei due esercizi
precedenti quello in cui è stato affidato il SIEG;
b) alle compensazioni per la prestazione di SIEG relativi a
aeroporti e porti con un traffico annuale medio non superiore
a 200 000 passeggeri per gli aeroporti e a300 000 passeggeri
per i porti nei due esercizi precedenti quello in cui è stato
affidato il SIEG.
Si applica senza limiti relativi all’importo dell’aiuto:
a) alla compensazione per la prestazione di SIEG da parte di
ospedali che forniscono cure mediche, compresi ove del caso,
servizi di emergenza;
b) alla prestazione di SIEG rispondenti a esigenze sociali in
materia di assistenza sanitaria, assistenza di lunga durata,
servizi per l’infanzia, accesso e reintegrazione nel mercato del
lavoro, edilizia sociale e assistenza e inclusione sociale di
gruppi vulnerabili purché qualificabili come “essenziali”
Per l’applicazione della decisione rileva la durata del periodo
d’incarico: la decisione si applica se il periodo durante il quale
l’impresa è incaricata della gestione dei SIEG non supera dieci
anni
Se durante il periodo dell’incarico per qualche motivo non sono più rispettate
le condizioni individuate dalla decisione, viene meno il beneficio
dell’esenzione e la compensazione va notificata a norma dell’articolo 108,
paragrafo 3. deve esserci atto di conferimento e non
sovracompensazione.
Il costo da prendere in considerazione per evitare la sovracompensazione è il
costo netto, calcolato, in alternativa:
a) come differenza tra i costi sostenuti per la gestione del SIEG e le entrate;
b) come differenza tra costo netto sostenuto in presenza e in assenza
dell’obbligo di servizio. A tal fine vanno considerate anche le eventuali
minori entrate causate dall’introduzione dell’obbligo di servizio, ad
esempio a causa di tariffe regolamentate.
Quando l’impresa svolge anche altre attività oltre al SIEG, i costi imputati al
SIEG possono includere, oltre a tutti i costi diretti connessi alla gestione
del servizio, una quota adeguata dei costi comuni al SIEG e ad altre
attività. Possono essere inclusi anche i costi connessi ad investimenti, ad
esempio relativi a infrastrutture, quando risultano necessari per la
gestione del SIEG.
Nelle entrate da detrarre dai costi al fine di ricavare il costo netto
vanno inclusi, oltre a tutte le entrate percepite grazie al SIEG e
a prescindere dalla loro qualificazione come aiuti di Stato ai
sensi dell’articolo 107 del trattato, anche:
a) eventuali profitti eccedenti il margine di utile ragionevole
derivanti al gestore da diritti speciali o esclusivi connessi ad
attività diverse dal SIEG per il quale è concesso l’aiuto;
b) eventuali altri benefici attribuiti dallo Stato
Un’impresa che svolge altre attività godendo di diritti speciali o
esclusivi o altri benefici da parte dello Stato dovrà essere
compensata meno di altri concorrenti (problemi
concorrenza?).
Nel fissare il margine di utile ragionevole gli Stati
possono introdurre elementi di incentivazione
connessi alla qualità del servizio e a incrementi
dell’efficienza produttiva. L’atto di incarico può quindi
prevedere variazioni in aumento o diminuzione della
compensazione a seconda della misura in cui sono
raggiunti obiettivi di qualità o di
efficienza, indicando il metodo di calcolo utilizzato.
Coinvolgimento degli Stati membri nel processo volto a garantire
il rispetto della decisione: sono tenuti ad assicurare che la
compensazione risponda alle condizioni stabilite nella
decisione e devono essere in grado di fornirne prova alla
Commissione su richiesta di quest’ultima. Devono effettuare o
provvedere affinché siano effettuate da altri soggetti verifiche
periodiche dell’assenza di sovracompensazione almeno ogni
tre anni nel corso del periodo di incarico e al termine del
periodo.
Dato che non c’è notifica la Commissione controlla ex post
Framework
Riguarda le compensazioni che costituiscono aiuti di Stato e sono soggette a
notifica preventiva in quanto non coperte dalla decisione 2012/21/UE.
Il rispetto della direttiva 2006/111/CE sulla trasparenza finanziaria e delle
norme dell’Unione in materia di appalti sono presupposti imprescindibili
per poter considerare l’aiuto compatibile con il mercato interno a norma
dell’articolo 106, paragrafo.
Atto di conferimento e altre condizioni. Il periodo non è stabilito in linea di
principio essa non deve superare il tempo necessario per ammortizzare
l’”attività più significativa” (most significant assets)necessaria per la
fornitura del SIEG. La formulazione lascia un margine di interpretazione:
ragionevolmente si deve fare riferimento agli assets che caratterizzano
l’attività.
Si utilizza il metodo del costo evitato o, se non è possibile, quello dei costi
attribuiti cioè la differenza tra ricavi e costi del fornitore del servizio
soggetto a obblighi di servizio pubblico
Margine di utile ragionevole: tasso di remunerazione del capitale richiesto da
un’impresa media per valutare se prestare o meno il servizio di interesse
economico generale per il periodo dell’incarico tenendo conto del livello di
rischio, che dipende dal settore interessato, dal tipo di servizio e dalle
caratteristiche del sistema di compensazione. A prescindere dall’indicatore
scelto, lo Stato membro deve essere in grado di fornire alla Commissione
le prove che l’utile previsto non eccede tale soglia
Gli Stati membri, nel definire il metodo di compensazione, devono introdurre
incentivi a favore di una prestazione efficiente di SIEG di elevata qualità, a
meno che l’introduzione di tali incentivi non sia possibile o opportuna e
ciò venga debitamente dimostrato dallo Stato membro
regolamento (UE) n. 360/2012
(de minimis)
Gli aiuti non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 107 paragrafo 1 se:
1. il destinatario è incaricato di sieg
2. l’importo per beneficiario non supera i 500 000 euro nell’arco di tre esercizi
3. finanziari.
4. gli aiuti devono essere “trasparenti”, il che significa che l’equivalente sovvenzione
lordo deve essere calcolabile con precisione ex ante
5. il cumulo:
a) è ammesso con aiuti previsti da altri regolamenti de minimis fino al massimale di
500 000 euro fissato dal regolamento
b) non è ammesso per gli stessi costi ammissibili con altri aiuti se in tal modo si
superano i massimali
c) non è ammesso con altre compensazioni ricevute per lo stesso SIEG, anche se tali
compensazioni non costituiscono aiuto di Stato in base alla giurisprudenza
Altmark o sono considerate compatibili con il mercato interno a norma della
decisione 2012/21/UE o del framework