L’ANALISI DI IMPATTO ECONOMICO E L’ANALISI BENEFICI
COSTI NELLA SPERIMENTAZIONE REGIONALE
di Mario Martelli, esperto AIR
PREMESSA
Il “Progetto A.I.R.” del Formez consiste in un percorso di sperimentazione dell’Analisi di
Impatto della Regolamentazione (AIR) in un numero di amministrazioni regionali italiane. I
risultati del progetto sono costituiti dalla i) formazione di base rivolta a un numero di
funzionari, preventivamente selezionati; ii) esecuzione dell’AIR su una serie di casi pilota di
provvedimenti “in gestazione” da parte delle amministrazioni regionali; iii) formulazione di
indicazioni di policy circa l’assetto normativo, la struttura organizzativa e le prescrizioni
operative più idonee all’introduzione e all’utilizzo sistematico dell’AIR in un contesto
regionale.
Questo percorso è stato effettuato da un Gruppo di lavoro costituito da esperti, la più parte
dei quali lavora su queste tematiche dalla fine del 2000, sempre nell’ambito di un progetto
finalizzato del Dipartimento della Funzione Pubblica. Chi scrive fa parte del Gruppo di
lavoro in qualità di economista della regolazione, esperto di analisi costi benefici,
impegnato nell’analisi d’impatto economico presso tutte le Regioni impegnate nella
sperimentazione. L’incarico, decorso durante il 2002 e il primo semestre del 2003 ha
comportato:
i)
la definizione dello stesso percorso di sperimentazione per le amministrazioni
regionali, con particolare riferimento alla valutazione economica dell’impatto della
regolazione;
ii)
il supporto ai funzionari regionali e la supervisione nello sviluppo delle diverse fasi
della analisi d’impatto di tutti i provvedimenti regionali oggetto di sperimentazione,
con particolare riferimento all’analisi economica.
Le sezioni che seguono illustrano tale percorso. In particolare:
¾
si fornisce una breve panoramica relativa alla teoria economica della regolazione
nonché agli strumenti di analisi,
¾
si illustra il percorso di analisi che si è sperimentato, cercando di individuare, analizzare
e valutare i principali risultati positivi e nodi critici dell’esperienza di sperimentazione,
in termini di applicabilità dell’analisi economica con riferimento all’analisi benefici
costi (ABC), nonché degli effetti e delle necessità che scaturiscono in termini di
requirements organizzativi essenziali per istituire un gruppo AIR stabile all’interno di
un’amministrazione regionale.
LA VALUTAZIONE ECONOMICA DELLA REGOLAZIONE
I fallimenti del mercato
La teoria economica postula talune condizioni relative all’interazione tra consumatori e
produttori. Tra le principali c’è quella di mercati in “concorrenza perfetta” con una sufficiente
numerosità degli operatori, omogeneità dei prodotti, liberta d’entrata e di uscita dal mercato,
perfetta razionalità dei consumatori unita alla loro completa informazione.
Nella realtà prevalgono situazioni che comportano un fallimento del mercato, quali i) la
concorrenza imperfetta o monopolistica (per l’offerta come per la domanda), la presenza di ii)
esternalità, iii) beni pubblici e beni meritori e iv) asimmetrie informative. In tali situazioni il
“sistema dei prezzi di mercato” non è in grado di fornire informazioni esatte sulle scarsità
relative delle risorse e pertanto non si raggiungono condizioni ottimali d’efficienza allocativa
per consumatori e per i produttori. L’elenco dei fallimenti di mercato diventa e costituisce, di
converso, la (vasta) area per l’intervento pubblico.
Incompletezza dei mercati ed esternalità
Con gli effetti esterni al mercato o esternalità 1 si è in presenza di elementi che entrano i) come
input nella funzione di produzione di una o più imprese generando incrementi (esternalità
positive) o diminuzioni di produzione (esternalità negative) o come ii) argomenti nella funzione
di utilità di uno o più consumatori generando incrementi o diminuzioni di benessere, senza che
in corrispondenza di essi avvengano pagamenti (nel caso di esternalità positive) o sanzioni (nel
caso di esternalità negative) a favore del proprietario degli elementi stessi da parte di coloro che
ne godono i vantaggi o subiscono le conseguenze negative. Le esternalità, che costituiscono un
importante motivo di intervento pubblico, possono essere dovute a fattori quali i) l’inesistenza
di diritti di proprietà, e ii) l’esistenza di attività di produzione o consumo congiunta di beni e
servizi. La loro problematicità per quanto concerne l’allocazione delle risorse è quella che fanno
divergere costi privati e costi sociali e fanno sì che, ad esempio, industrie che causano
esternalità negative (ad esempio, imprese inquinanti) producano più di quello che è socialmente
ottimale mentre quelle che causano esternalità positive (o generano economie esterne positive)
producano meno di quanto sarebbe socialmente auspicabile.
Le esternalità rappresentano una “tipica” situazione suscettibile di generare l’intervento del
legislatore e diverse occasioni della esperita sperimentazione regionale (si vedano i casi di
Molise, Sicilia, Piemonte) sono legate a questo tema.
Beni pubblici e i beni meritori
I beni pubblici (difesa, giustizia, sicurezza pubblica) si contraddistinguono per talune
caratteristiche particolari. In particolare:
¾ Sono connotati dalla “assenza di rivalità sul consumo”. Nello specifico, a differenza con
quanto avviene con i beni privati, il consumo di un’unità del bene x da parte del
consumatore A non fa diminuire la quantità di x disponibile per i consumatori B, C, … N.
1
J. E. STIGLITZ, Economia del settore pubblico, (edizione italiana a cura di G. PISAURO), Hoepli, 1996,
p. 120-121.
Tale fatto dipende da caratteristiche intrinseche di tipo tecnico e/o economico del bene
stesso che lo rendono indivisibile. Un limite alla non-rivalità può essere dato dall’insorgere
di congestione nell’uso del bene: superato un limite di congestione crea una situazione di
rivalità sul consumo.
¾ Sono caratterizzati dalla “non escludibilità”. Risulta assente qualche tipo di meccanismo che
faccia dipendere, in modo diretto, il godimento del bene e la sua misura dalla
corresponsione di un pagamento che rispecchi l’interesse del singolo a consumare il bene in
questione (un esempio, le strade ANAS sulle quali, al momento, non si paga alcun
pedaggio). Tale caratteristica, unita all’indivisibilità del bene pubblico, può incentivare il
consumatore a “nascondere” la sua disponibilità a pagare per avere quel bene o servizio
pubblico e appare suscettibile di incentivare il free riding (parassitismo) ovvero il consumo
in eccesso in assenza del pagamento di un corrispettivo.
I beni meritori sono quei beni “la cui disponibilità è considerata utile dal punto di vista sociale,
indipendentemente dalla soddisfazione effettivamente goduta dall’individuo 2 ”. L’ipotesi di
beni meritori nasce dalla considerazione che in talune occasioni, gli agenti economici non siano
i migliori giudici di sé stessi: la teoria economica ha quindi formulato delle interpretazioni su
tale fattispecie parlando di paternalismo, laddove si parla di sostituzione delle scelte “paterne”
(o comunque di persone esterne) a quelle di un individuo in situazioni determinate. Le situazioni
tipiche sono quelle in cui i) il processo di decisione degli individui non rispetta i canoni usuali
di razionalità e ii) le persone sulle quali si esercita il paternalismo non appaiono disporre di
informazioni rilevanti sulle scelte che ritrovano a fare (che sono distorte da condizionamenti
esterni di qualche sorta). Tale fatto rileva per molta parte dell’agenda, e particolarmente per
quanto concerne la regolazione degli operatori in una serie di settori quali sanità, istruzione,
patrimonio artistico e culturale. Diventano quindi estremamente rilevanti i bisogni (e beni)
meritori 3 nell’analisi e nelle definizioni degli assetti del sistema economico. Una decisione
dell’autorità di governo relativa all’istituzione di regimi di sovvenzione di prodotti buoni
(sanità, istruzione) e di penalizzazione di prodotti cattivi (come, ad esempio, i liquori e il
tabacco) è basata essenzialmente su un approccio paternalistico unito alla presenza di esternalità
nel consumo di tali prodotti.
Costi di transazione e asimmetria informativa
Frequentemente, si rileva su taluni mercati e per un quantità di prodotti un’imperfetta
informazione a disposizione dei consumatori, e ciò cozza con uno dei precetti di fondo relativa
alla razionalità perfetta dei consumatori. Si può anche ipotizzare come l’informazione sia “un
bene pubblico di per sé” 4 : l’esatta informazione del consumatore x non diminuisce infatti la
quantità di informazione a disposizione degli altri n consumatori. Riguardo a ciò il mercato
privato è suscettibile di garantire un’informazione inadeguata come lo sarebbe per qualsiasi
altro bene pubblico. Laddove l’informazione manca oppure è distribuita in modo asimmetrico si
parla pertanto di difetti di informazione. Si apre in questo caso un campo vasto per l’intervento
pubblico finalizzato a proteggere i consumatori nelle loro scelte, con particolare riguardo alla
regolazione dei comportamenti dei produttori (ad esempio, le informative Consob sui prodotti
finanziari per i mercati mobiliari, le informazioni obbligatorie sui prodotti sanitari) oppure
anche alla produzione pubblica di informazione (si pensi ai notiziari sul traffico e/o meteo).
2
3
4
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, Carocci, 1999, p. 138.
R. A. MUSGRAVE, The Theory of Public Finance, McGraw Hill, 1959.
J. E. STIGLITZ, Economia del settore pubblico, cit., p. 124. riferimento implicito a
L’intervento pubblico: modelli di programmazione
Le circostanze predette fanno sì che il mercato possa non essere in grado di allocare con
efficacia ed efficienza risorse scarse, in un quadro di conseguimento di obiettivi pubblici e non
individuali. In tale quadro, la programmazione economica consente la formulazione della
politica economica dello stato in modo coerente e razionale, a fronte del conseguimento di un
insieme di obiettivi pubblici, sottoposti a vincoli e con strumenti che tengano conto di un quadro
intertemporale.
Occorre definire gli obiettivi dell’azione di governo, derivando anche un’indicazione del peso
relativo. Un primo passaggio è quello di convertire gli scopi dell’azione politica in obiettivi di
politica economica. Un esempio molto semplificato per tale azione è rappresentata nella tavola
che segue.
SCOPI POLITICI INTERNI
OBIETTIVI
ECONOMICI
Pieno impiego
Miglioramento
concorrenza
interna
Difesa
Educazione
Benessere
materiale
Equità
♦
♦
♦
♦
♦
♦
Morale e
religione
SCOPI POLITICI ESTERNI
Protezione
persone e beni
Sicurezza
esterna
Solidarietà
internazionale
♦
♦
♦
♦
Elaborazione dell’autore su tavola redatta da M. Tiberi per il corso sul “Nuovo modello dell’intervento
pubblico”, SSPA, Ottobre 2002.
Occorre quindi dotarsi di un modello di programmazione che permetta di identificare
“quantitativamente “ gli effetti delle politiche pubbliche. L’AIR fa un apolitica economica di
riforma, da attuarsi attraverso una regolazione attiva del sistema economico, eseguita dopo una
selezione, valutazione e scelta tra diverse
opzioni di regolazione. Tale metodo di
programmazione si rifà al modello della programmazione per progetti, con il quale i) si parte
dalla programmazione macroeconomica per passare a ii) una programmazione settoriale e finire
alla iii) programmazione per progetti. La programmazione a livello di progetto è tenuta a
rispettare le scelte prioritarie all’interno di ciascun settore, così come a loro volta le scelte
settoriali devono rispettare le priorità dell’intervento pubblico nel quadro delle scelte a livello di
programmazione macroeconomica 5 . Una “seria” programmazione per progetti comporta quindi
l’inclusione nel Programma di governo, di attività che, dopo avere superato l’analisi di priorità
intrasettoriale, sono state oggetto di studi di identificazione/prefattibilità, tali da giustificarne la
stessa coerenza/appartenenza al Programma di governo. Nella concreta applicazione di tale
modello di programmazione, il progetto (intervento) diventa uno strumento dell'intervento
pubblico nell'economia di mercato.
5
Occorre qui rifarsi a una definizione univoca di progetto, fungibile per questo modello di
programmazione. In tale guisa, progetto è “un insieme di attività con cui si utilizzano risorse scarse
con il fine di ottenere benefici differiti nel tempo”. Si veda a riguardo, G. PENNISI e altri, Tecniche di
valutazione degli investimenti pubblici, IPZ, 1991. Nell’applicazione di questo modello occorre
sottolineare due aspetti: i) la scarsità delle risorse disponibili comporta, una volta effettuata la scelta di
un progetto, l’esclusione di altri progetti in competizione per le stesse risorse ii) l’altro aspetto
rilevante è la natura “intergenerazionale” di qualunque progetto, che sta a dire che, maggiore è la
quantità di risorse allocate su un progetto e tanto più lontane sono le generazioni che trarranno
beneficio dal progetto stesso.
Si attribuisce all'autorità pubblica il compito di dar coerenza al suo programma nazionale di
medio periodo, basandolo su interventi specifici, ciascuno dotato di un adeguato grado di
correlazione interna.
In un quadro siffatto, l’applicazione del modello presuppone “ … una delega ampia agli enti
periferici (Regioni, province, comuni) per le principali decisioni, tanto allo stadio della
preparazione e valutazione dell'intervento, quanto a quello della sua realizzazione ... Elemento
fondante del modello è quindi “… l’interazione tra organi centrali della politica economica e
amministrazioni ed enti responsabili della preparazione e realizzazione dei progetti: i quadri
macro-economici previsionali, preparati in prima istanza dagli organi centrali della politica
economica sulla base degli obiettivi di sviluppo a medio e lungo termine e di modelli di
programmazione basati su stime aggregate delle relazioni tra input ed output, vengono
gradualmente migliorati grazie alla programmazione micro-economica a livello dei settori e dei
progetti. E viceversa. Sino alla definizione, per interazione, di un piano realistico composto di
progetti specifici che, a loro volta, rispondono agli obiettivi di politica economica del
Paese…” 6 .
Il passaggio da un “approccio progetto-per-progetto” a un “approccio integrato-perprogramma”, implica pertanto già in sede di programmazione, la definizione e l’utilizzo di
metodologie, tecniche e procedure di valutazione, che siano idonee per le diverse fasi del ciclo
del programma 7 . Occorre quindi prevedere un percorso logico che permetta di (a) esplicitare in
modo sistematico gli obiettivi del Programma e in particolare le idee forza sulle quali si
incentra, (b) verificare come tali obiettivi si articolano a livello dei diversi interventi e
(c) definire quali siano i vincoli esterni e interni che possano influenzare l’attuazione operativa
del singoli progetti che rientrano nel programma.
Per essere correttamente programmati e valutati, gli interventi che compongono il programma
vanno esaminati alla luce degli aspetti che seguono:
¾ Coerenza ESTERNA. La coerenza esterna di uno specifico progetto va valutata a partire da
indicatori valutati con riguardo a un set di “parametri nazionali” o di numeri che
costituiscono gli obiettivi dell’azione di Governo fissati dal decisore politico nei suoi
documenti di Agenda.
¾ Coerenza INTERNA. Individua la relazione tra gli obiettivi individuati dal progetto, le
relative risorse previste e i risultati attesi.
¾ FATTIBILITÀ. Accerta che i singoli interventi di cui si compone il programma possano
essere attuati nei tempi e ai costi previsti, nonché in linea con i risultati attesi.
¾ EFFICIENZA. Valuta l’intervento in termini di rapporto tra risorse impiegate (umane e
materiali) e risultati attesi.
¾ EFFICACIA. Valuta il progetto nei termini in cui questo sia capace di raggiungere gli
obiettivi prefissati al momento della programmazione-progettazione.
6
7
Per gli avanzamenti teorici più importanti sul tema della programmazione per progetti si veda G.
PENNISI e P.L. SCANDIZZO, Valutare l’incertezza – L’analisi benefici costi nel 21° secolo, (in corso di
pubblicazione per) Giappichelli, 2003.
Sul ciclo del programma in un approccio “europeo” si veda COMMISSION OF THE EUROPEAN
COMMUNITIES, Manual- Project Cycle Management- Integrated Approach and Logical Framework,
Bruxelles, 1993.
I fallimenti del non mercato. Lo stato regolatore
Nell’esperienza internazionale e italiana l’attenzione crescente alla regolazione quale strumento
di intervento nell’economia appare legato al tema dei fallimenti del “non-mercato” 8 . Laddove
l’intervento pubblico dello “stato gestore” si è indirizzato al controllo del sistema economico
attraverso la costituzione e gestione di imprese pubbliche, l’analisi empirica rileva che
i) l’impresa pubblica non raggiunge gli obiettivi sociali ed economici (e il governo,
effettivamente non riesce a controllare effettivamente l’economia) e viene catturata da interessi
politici e sindacali particolari rispetto a quelli collettivi, con una crescita abnorme degli apparati
amministrativi; ii) diminuisce progressivamente il consenso dell’opinione pubblica a drenare
risorse, a copertura della gestione deficitaria di tale categoria d’impresa. A ciò va aggiunto che
l’Articolo 104c del Trattato CE (cd. Patto di stabilità) impone dei vincoli fissi all’autonomo
operare del governo nazionale per quanto concerne la politica di bilancio che non può più essere
liberamente destinato a coprire anche i deficit gestionali dell’impresa pubblica.
Si afferma pertanto l’idea di uno stato regolatore, vero e proprio terzo super partes munito di
poteri normativi e autoritativi sull’attività che governa la società privilegiando la statuizione
esterna di regole che consentono di conseguire il benessere collettivo senza la gestione diretta
che è suscettibile di andare incontro ai succitati fallimenti del non-mercato 9 . Si apprezza e si
tende a privilegiare un intervento indiretto, pensato e meditato da parte dell’operatore
pubblico 10 ed eseguito attraverso la regolazione che appare come una “restrizione intenzionale,
prolungata e focalizzata, dell’ambito di scelta nell’attività di un soggetto privato, operata da
un’entità non direttamente parte in causa o coinvolta in quella attività, secondo una regola
statuita dall’interesse pubblico.”
In tale quadro si inserisce l’Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), prevista dalla
Legge n. 50 del 1999. L’AIR può essere considerato come uno strumento correlato a una
politica economica di riforma e si inserisce “… in un’organica strategia di riforma del sistema
della regolazione intrapresa negli ultimi anni …”. Nell’ambito di una politica di regolazione del
sistema economico, l’AIR serve a giudicare se un intervento di regolazione sia veramente
indispensabile e indirizzare il regolatore verso soluzioni normative il meno possibile onerose
per i destinatari. Permette di considerare diverse opzioni rilevanti d’intervento e di valutarle
sulla base dei loro costi e benefici, all’interno degli obiettivi di agenda da conseguirsi con la
programmazione, prevedendo la consultazione dei destinatari interessati.
Gli strumenti per la valutazione d’impatto economico
Laddove l’AIR serve a giudicare se un intervento di regolazione sia veramente indispensabile e
indirizzare il regolatore verso soluzioni normative il meno possibile onerose per i destinatari, in
un quadro di raggiungimento di obiettivi pubblici, allora occorre dotare l’analisi di strumenti per
quantificare e valutare l’impatto economico della regolazione nei suoi vantaggi e svantaggi
collettivi nonché il raggiungimento degli obiettivi di agenda.
8
9
10
Sul passaggio da stato gestore a stato regolatore si veda A. LA SPINA e G. MAJONE, Lo Stato
Regolatore, Il Mulino, 2000, pp. 15-60.
A. LA SPINA E G. MAJONE, Lo Stato Regolatore, cit., pp. 49-50.
Per gli albori della deregolamentazione in Italia si veda G. TREMONTI, “Il fisco e la deregulation” in S.
CASSESE ed E. GERELLI (a cura di), Deregulation. La Deregolamentazione amministrativa e
legislativa, Franco Angeli, 1985, pp. 118-124.
Le tecniche economiche di valutazione maggiormente utilizzate per l’AIR, e impiegate in toto o
in parte nella sperimentazione Formez, sono quelle che seguono, in un percorso che va dalla più
completa e articolata verso le più semplici.
Analisi benefici costi (ABC)
E una tecnica di analisi finalizzata a confrontare l’efficienza di differenti alternative (politiche
pubbliche, progetti, interventi di regolazione 11 ) utilizzabili in un dato contesto per raggiungere
un obiettivo ben definito. L’ABC verifica se i benefici che un’alternativa è in grado di apportare
alla collettività nel suo complesso, i benefici sociali, sono maggiori dei relativi costi (costi
sociali): in presenza di opzioni alternative di intervento, è giudicata preferibile l’opzione in cui
la prevalenza dei benefici sui costi è maggiore. La logica dell’ABC è che le risorse di una
collettività sono limitate e il decisore politico deve destinarle agli interventi che massimizzano il
beneficio netto per la società 12 . Tale tecnica diventa suscettibile di essere, anche in ragione
della sua semplicità di impiego, la tecnica chiave di analisi in un quadro che vede l’applicazione
di una programmazione per progetti di cui si è parlato in precedenza.
Come detto in precedenza i “fallimenti del mercato” fanno sì che i prezzi che si rilevano sul
mercato possono non rispecchiare il valore che la collettività attribuisce alle merci, e quindi
anche le stesse finalità della politica economica, (quali, ad esempio, occupazione, distribuzione
del reddito, ecc.,) possono non essere riflesse nei prezzi stessi (e nella conseguente allocazione
di risorse). Il calcolo del livello di benessere collettivo e delle sue eventuali variazioni con
l'impiego dell'ABC presuppone l'applicazione e quindi il calcolo di prezzi-ombra che riflettano
meglio dei prezzi di mercato le effettive scarsità delle risorse e gli obiettivi di politica
economica. L’utilizzo dei prezzi ombra tende pertanto a determinare decisioni in cui la
combinazione di fattori avviene in modo più coerente con i loro effettivi rapporti di scarsità, e
comunque con gli obiettivi dell’azione pubblica, non sempre segnalati in modo adeguato dai
prezzi di mercato 13 . A partire quindi dal flusso di cassa finanziario 14 , derivante dall'analisi
effettuata ai prezzi di mercato, si arriva a computare il saldo netto del vantaggio/svantaggio che
il progetto arreca alla collettività, attraverso i passaggi 15 che seguono.
11
12
13
14
15
Per una presentazione aggiornata dell’ABC, sui temi anche della regolazione si veda E. BOARDMAND. GREENBERG-A. VINING- D. WEIMER, Cost-Benefit Analysis – Concepts and Practice (second
edition), Prentice Hall, 2001.
A. DE MARCO e C. OGLIADORO, “Analisi costi-benefici: introduzione e concetti fondamentali”, in S.
MOMIGLIANO e F. NUTI GIOVANNETTI (a cura di), La valutazione dei costi e dei benefici nell’analisi
dell’impatto della regolazione, Rubettino, 2001.
Sulla problematicità informativa si veda A. SEN, The Discipline of Cost-Benefit Analysis, in M. D.
Adler and E. A. Poster (ed.), Cost-Benefit Analysis, Legal, Economic and Philosophical Perspectives,
The University of Chicago Press, 2001, p. 95.
In termini di AIR non ha quindi evidentemente senso parlare di analisi finanziaria (o a prezzi di
mercato) perché l'AIR è sempre eseguita in un quadro di analisi economica, finalizzata a stimare gli
effetti dell'intervento per la collettività nel suo insieme.
Per un quadro analitico dei passaggi, G. PENNISI e altri, Tecniche di valutazione, cit., pp. 63-99.
A. Elaborazione dei parametri da parte del soggetto preposto all'attività di pianificazione
nazionale. Occorre cioè stimare e esplicitare le variabili macroeconomiche (consumi, tassi
di interesse, etc.); il tasso sociale di sconto, il salario ombra per una categoria di lavoro di
riferimento; i pesi distributivi da attribuire ai componenti del reddito rispetto al numerario.
Tale passaggio è quello fondamentale e informa tutto il seguito dell’analisi.
B. Aggiustamenti alle seguenti voci contabili riportate nell'analisi finanziaria:
trasferimenti, costi accantonati ed esternalità tecnologiche.
C. Computo dei prezzi ombra da applicare al flusso di cassa del progetto, in sostituzione dei
prezzi di mercato 16 .
D. Analisi e stima degli eventuali effetti economici 17 indotti a monte e a valle dei destinatari
diretti e indiretti dell'intervento 18 e non catturati dalle stime dei prezzi ombra e dalle
esternalità.
E. Attualizzazione del flusso di cassa dei benefici sociali netti dell'intervento utilizzando il
tasso sociale di sconto individuato nel passaggio A e individuazione del Valore attuale
netto (VAN) dell’opzione.
F. Esecuzione dell’analisi di sensitività e di rischio sul flusso di cassa economico.
L’importanza dell’attualizzazione e del saggio sociale di sconto è legata al fatto che per
calcolare il VAN di un intervento è necessario rilevare tutti i benefici ed i costi negli anni in cui
si prevede che essi si realizzino. In alcuni casi (ad esempio. quando il provvedimento genera
costi e benefici costanti per ciascun anno) è possibile semplificare l’analisi procedendo alla
rilevazione del beneficio netto per un unico anno che è quello in cui il provvedimento va a
regime. Nel caso in cui occorre definire uno specifico arco temporale, bisognerà procedere
all’attualizzazione dei valori rilevati per ciascun anno e riportarli tutti all’anno zero, che è quello
in cui si effettua la scelta tra le diverse alternative. L’orizzonte temporale rilevante coincide con
il periodo per il quale si ritiene che l’intervento normativo continuerà a produrre costi e benefici
significativi. Nel caso non sia possibile prevedere con sufficiente precisione tale periodo, un
arco temporale di 10 anni dovrebbe comunque essere sufficiente a ottenere una stima efficace.
16
17
18
Un riferimento fondamentale per l’esecuzione dell’ABC nell’AIR è in F. SARPI, “L’applicazione
dell’analisi costi-benefici all’AIR”, in Rivista trimestrale di Scienza dell’amministrazione, I-2000,
Franco Angeli, 2002.
Tenere conto degli effetti economici in termini di ACB e AIR implica che l'analista concentri
l'attenzione sulle categorie seguenti (argomenti rilevanti per obiettivi di politica economica): a) effetti
occupazionali, con analisi in termini di occupazione diretta e indiretta e occupazione in fase di
attuazione dell'intervento; b) effetti dell'intervento sul bilancio pubblico con relativa determinazione
delle risorse finanziarie necessarie alla gestione dell'intervento (il cd. impatto interno).
Il riferimento specifico per l'applicazione dell'ABC nell’esecuzione dell'AIR è quello della definizione
dell'Ambito dell'intervento (in termini di settore e, soprattutto, di Destinatari diretti e indiretti).
Il procedimento che prende il nome di attualizzazione è necessario a rendere confrontabili
grandezze monetarie riferite ad anni diversi e pertanto non omogenee. Per rendere omogenee
queste grandezze ogni importo monetario riferibile ad un generico anno t dovrà essere
attualizzato moltiplicandolo per il
FATTORE DI SCONTO
1
.
(1 + i) t
Il tasso al quale i flussi futuri vanno scontati, “i”, è un tasso di sconto che, laddove sia utilizzato
per valutare politiche o progetti pubblici prende il nome di saggio sociale di sconto), e t è il
numero di anni trascorsi da quello dell’entrata in vigore del provvedimento (anno 0).
L’ABC presenta anche alcuni limiti specifici:
¾ Come detto precedentemente, richiede una notevole quantità di informazioni, che
principalmente devono venire dal decisore. In particolare, l’analista deve avere disponibile o
comunque deve poter derivare la funzione del benessere sociale, per poter determinare i
valori (prezzi) con i quali far girare l’analisi.
¾ In molte occasioni e se non si impiegano adeguati strumenti di correzione, l’ABC sottostima
l’impatto distributivo. Una delle principali assunzioni tecniche è che i benefici per un
gruppo possano essere trattati simmetricamente alle perdite di un altro gruppo (l’intervento
è efficiente se il vincitore può potenzialmente compensare il perdente). La valutazione
dell’impatto distributivo è determinante nel giudicare l’opportunità di un intervento e
indirizzare la scelta tra le opzioni alternative. Un miglioramento in termini distributivi
potrebbe anche essere tale da giustificare un intervento che comporti un beneficio netto
negativo per la collettività. E’ per questo motivo che l’ABC viene accompagnata e
completata da un’analisi dell’impatto distributivo.
¾ L’ABC si può applicare solo a progetti piccoli o marginali in senso economico. Nel caso di
progetti di dimensione tale da modificare il sistema dei prezzi relativi si dovrebbe passare a
modelli di equilibrio economico generale e utilizzare strumenti derivati da tali modelli come
matrici di contabilità sociale, più adatti a valutare l’impatto economico di un intervento
sull’intera collettività di produttori e consumatori di riferimento.In alcuni casi (progetti in
cui flussi netti di benefici netti negativi e positivi si alternano) può non fornire risultati
univoci in termini di convenienza economica.
Analisi costi efficacia ( cost effectiveness analysis)
Misura il costo (con gli occhi della collettività) legato al conseguimento di un particolare
obiettivo. Tale costo viene misurato in termini unitari, ossia per unità di beneficio: ad esempio,
il costo associato a ogni nuovo occupato, il costo per quantità di decibel diminuiti (regolazione
del rumore), il costo associato a una certa percentuale di diminuzione di incidenti mortali
(regolazione del codice della strada). Tale tecnica non richiede la specificazione di valori
monetari e non soffre del problema di dover confrontare grandezze con unità di misura non
omogenee (i benefici, a differenza dei costi, sono difficilmente riconducibili a valori monetari o
a grandezze quantitative).
Il fatto che tale tecnica consideri solo i costi e non anche i vantaggi appare contemporaneamente
come un punto di forza ma anche un limite: il vantaggio è che essa elimina ex-ante (o,
perlomeno, nasconde) alcune delle principali controversie o resistenze a livello soprattutto
politico, permettendo un confronto facile, sulla base del costo) fra opzioni alternative a un
obiettivo comune. Il limite della tecnica e che non permette di interrogarsi sull’opportunità di
conseguire un determinato vantaggio (beneficio) piuttosto che un altro, oltre che di analizzare e
valutare interventi che permettono di conseguire una molteplicità di benefici, e soprattutto di
valutare se esista una soglia minima di beneficio netto che giustifichi la stessa attuazione
dell’intervento regolatorio.
Una variante di questa tecnica è costituita dall’ANALISI DEI COSTI DI CONFORMITÀ o cost
assessment, che consiste nel considerare tutti i costi dell’intervento regolatorio che ricadono
sulle imprese, sui cittadini, sui lavoratori e sulla pubblica amministrazione ignorando
completamente i benefici. L’obiettivo principale dell’utilizzo di tale approccio è quello di
verificare che i costi di un intervento non siano così elevati da rendere la sua
realizzazione insostenibile o difficilmente accettabile dai soggetti destinatari dei costi.
Tale tecnica, tipica dell’AIR, è connotata dalla relativa semplicità di rilevazione e valutazione
dei dati su tali costi. Altresì, i limiti, molto rilevanti, si rilevano nella “parzialità dell’approccio”
che non consente di formare un quadro generale dell’impatto di un intervento o di verificare se
il suo costo complessivo non possa essere giustificato e sostenuto dagli effetti positivi che
ricadono sulla società e della eventuale disponibilità a pagare questi benefici da parte dei
potenziali destinatari.
Analisi del rischio (o risk assessment)
Concentra l’analisi sui rischi conseguenti a un determinato intervento di regolazione 19 . Il
rischio è definibile come la possibile conseguenza di un intervento per la probabilità che questa
specifica conseguenza si realizzi: la sua misurazione richiede di stimare queste conseguenze e il
loro impatto sulla collettività, in tre passaggi successivi.
1.
2.
3.
19
20
In primo luogo deve essere identificato il rischio dell’intervento, costruendo possibili
scenari alternativi delle sue conseguenze;
in secondo luogo devono essere stimate le probabilità che hanno i possibili scenari di
verificarsi;
in terzo luogo deve essere valutato l’impatto del verificarsi del rischio previsto 20 .
NATIONAL RESEARCH COUNCIL. Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process.
Washington DC: National Academy Press, 1983.
L. Miller, M.D. McElvaine, R.M. McDowell, e altri. Developing a quantitative risk assessment
process, in Rev Sci tech Off Int Epiz;12:1153-1164, 1993.
L’analisi del rischio include l’esame di eventuali possibili comportamenti distorsivi indotti
dall’intervento regolatorio sui destinatari che possano generare costi maggiori di quelli associati
all’intervento stesso. Tali considerazioni aiutano il regolatore a formulare un giudizio completo
e coerente sull’opportunità di realizzare l’intervento e tale tecnica appare fungibile a identificare
una soglia minima che giustifichi un intervento di regolazione.
Analisi multi-criteria
E’ una tecnica di valutazione non monetaria che, a differenza dei cosiddetti “metodi mono
criteriali” visti sopra, consente di formulare un giudizio di convenienza in funzione di più criteri
di riferimento, che possono essere esaminati in maniera autonoma o simultanea 21 . E’ un
metodo operativo per confrontare grandezze non omogenee, finalizzato alla scelta tra più
soluzioni alternative 22 e trova frequente applicazione nell’esame della convenienza di progetti
di investimento caratterizzati da un rilevante impatto di tipo sociale ed economico nel contesto
in cui vengono realizzati e per l’analisi di interventi sul territorio a forte impatto ambientale.
L’analisi consente di utilizzare in un unico processo decisionale criteri economici espressi in
valori monetari come pure criteri misurabili solo in termini quantitativi o qualitativi, pesando
questi criteri secondo le priorità loro attribuite dal decisore pubblico e facilitando
l’individuazione della soluzione preferibile. Le metodologie di analisi provengono da
settori di ricerca che riguardano la teoria degli insiemi, l’algebra matriciale e
l’informatica.
Anche in questo caso è indispensabile che il decisore politico fornisca una graduatoria di criteri
di riferimento secondo un ordine di priorità decrescente. L’analisi si sviluppa a partire
dall’insieme delle soluzioni che si ottengono applicando solo il criterio più importante;
l’insieme delle soluzioni ottimali viene successivamente ristretto attraverso analisi
monocriteriali rispetto ai criteri successivi e decrescenti in ordine di importanza, fino ad ottenere
la soluzione (unica) finale.
21
22
E. BEINAT, P. NIJKAMP, Multicriteria evaluation in land-use management: methodologies and case
studies, Dordrecht, Kluwer, 1998.
G.M CATALANO., S. LOMBARDO, L’analisi costi-benefici nelle opere pubbliche ed elementi di analisi
multi-criteri, Palermo, Flaccovio Editore, 1995.
I PERCORSI REGIONALI DI AIR
La sperimentazione AIR ha interessato n regioni sui provvedimenti che sono alla tavola che
segue
AVANZAMENTO
REGIONE
PROVVEDIMENTO
Analisi
economica
Scheda AIR
Abruzzo
Commercio su aree pubbliche: deroga al divieto di
istituire nuovi mercati e fiere nei giorni domenicali e
festivi
Completata
Completata
Campania
Imprenditoria giovanile - nuove procedure di
ammissione ai finanziamenti ed erogazione degli stessi
Completata
Completata
Emilia Romagna
Nuove misure per la prevenzione delle malattie
trasmissibili attraverso gli alimenti (abolizione del
libretto sanitario)
Completata
Completata
Lazio
Requisiti strutture residenziali e semiresidenziali
socioassistenziali
In esecuzione
Intermedia
Molise
Istituzione di un’ecotassa con fondo incentivante
Completata
Completata
Sicurezza nella fruizione delle piste da sci
Completata
Completata
Interventi di sostegno alle attività produttive. Il
Sistema dei Controlli
Completata
Completata
Piemonte
Sardegna
Disciplina attività turistico-ricreative nell’ambito del
demanio marittimo
In esecuzione
Intermedia
Sicilia
Misure per la tutela dell’ambiente nelle isole minori
In esecuzione
Intermedia
Umbria
Nuove misure per la raccolta e la coltivazione di tartufi
Completata
Completata
Veneto
Semplificazione della disciplina dell’artigianato
Completata
Completata
La sperimentazione regionale si è indirizzata a studiare provvedimenti di regolazione che
ricadono in due grandi ambiti. Il primo è quello della “Diminuzione di costi di conformità delle
imprese”. E’ questo il caso del Veneto, Campania, Sardegna. Altresì, l’altra area di intervento è
quella dove è forte il concetto di regolazione come strumento attivo per ovviare a “deficit di
beni e servizi meritori”. E’ questo il caso del Piemonte (la sicurezza dello sci), della Sicilia e del
Molise (provvedimenti ambientali), del Lazio, dell’Emilia Romagna.
12
A mezzo tra queste ipotesi ci sono i casi di Piemonte (controlli), Abruzzo e Umbria, dove,
insieme all’idea di limitare inutili costi aziendali c’è anche l’idea, a diversi gradi di
esplicitazione, di conseguire, attraverso la regolazione, taluni obiettivi di sviluppo territoriale,
esplicitamente (o implicitamente) ricompresi nel Programma di governo regionale.
Le schede e i report AIR regionali sono molto approfonditi per quanto concerne lo sviluppo
dell’analisi, con particolare riguardo all’analisi economica. Si rinvia pertanto a tali documenti
per informazioni specifiche sull’analisi economica effettuata. Altresì, per quanto concerne i
percorsi seguiti e per la logica di ognuno dei processi AIR regionali si rinvia alla Check-list per
la compilazione della scheda AIR, riportata in allegato.
Un quadro di sintesi sulle analisi economiche eseguite sui diversi provvedimenti è quello che
segue.
1. ABRUZZO –Regolazione del commercio su aree pubbliche: deroga al divieto di istituire
nuovi mercati e fiere nei giorni domenicali e festivi. L’analisi eseguita si connota per
essere un riferimento, fra tutte le undici AIR, per quanto concerne la sezione “Esigenze
sociali, economiche”. Tale sezione risulta approfondita in modo esemplare e ricca di
dati e di benchmark regionali che, a loro volta, dettano i riferimenti per l’esecuzione
dell’analisi economica. L’analisi economica è un’ABC atipica (sia costi che benefici),
eseguita su un unico anno (non c’è attualizzazione) sull’opzione 1 come alternativa
all’opzione 0. I risultati dell’analisi appaiono coerenti con le aspettative del lettore
derivanti dall’analisi del contesto. Il prodotto appare in grado di costituire un supporto
alla decisione ma, soprattutto, il percorso di analisi, conforta sulle capacità del gruppo
di lavoro regionale.
2. CAMPANIA – Regolazione delle procedure di ammissione ai finanziamenti ed
erogazione per l’imprenditorialità giovanile. Il provvedimento si inserisce in un vuoto
legislativo e la tecnica adottata è suscettibile di essere considerata in altri casi analoghi
di altri contesti territoriali. Anche in questo caso l’analisi economica è un’ABC atipica
(sia costi che benefici), eseguita su un unico anno (non c’è attualizzazione) sull’opzione
1 come alternativa all’opzione 0. Si è allargato al punto di vista collettivo un effetto
della regolazione che ricade principalmente sulle imprese e si è utilizzato in modo
appropriato il concetto del costo-opportunità del capitale. I risultati dell’analisi
appaiono coerenti con le aspettative del lettore derivanti dall’analisi del contesto. Il
prodotto appare in grado di costituire un supporto alla decisione mentre appare
migliorabile per il futuro il coinvolgimento e la performance del gruppo di lavoro
regionale.
3.
EMILIA ROMAGNA - Nuove misure per la prevenzione delle malattie trasmissibili
attraverso gli alimenti (abolizione del libretto sanitario). Caso interessante, tipico per
un’analisi di impatto della regolazione, e molto ben approfondito. E’ stata eseguita una
ABC completa con calcolo del VAN su più alternative. Una parte dell’informazione
relativa ai benefici deriva da un’applicazione di tecniche econometriche sviluppate su
casi simili in altri contesti: ciò potrebbe diventare un benchmark per altri casi similari a
livello nazionale e regionale. Un limite teorico possibile del percorso AIR eseguito è
quello dell’avere circoscritto a priori le opzioni: questa obiezione cade dal momento che
ciò è stato fatto in ragione di una esplicita volontà del regolatore, tesa a informare
l’analista in merito alla proprio funzione del benessere sociale.
13
Il prodotto è quindi sicuramente suscettibile di costituire un supporto efficace alla decisione.
E’ stata buona ma appare migliorabile per il futuro l’interazione tra uffici tecnici e
legislativi.
4. LAZIO - Requisiti strutture residenziali e semiresidenziali socioassistenziali. L’analisi è
tra quelle che è partita per ultima ed è stato progressivamente circoscritto il campo
applicativo (esclusivamente alle autorizzazioni per residenze per “donne vittime di
violenza”) in ragione della mancanza di dati fungibili sull’ambito originariamente
previsto per l’analisi. Sono in corso ulteriori approfondimenti sulle opzioni al fine di
circoscrivere e finalizzare i termini per l’analisi economica.
5.
MOLISE - Istituzione di un’ecotassa con fondo incentivante. Caso interessante, anche
questo nel panorama della sperimentazione regionale in quanto si confronta con
l’ambiente, argomento tipico della regolazione in ragione di esternalità e beni meritori.
Anche qui è stata eseguita una ABC completa, con qualche dubbio relativo alla
commistione di analisi fiscale con l’analisi economica nonché agli specifici effetti sui
destinatari legati alla esiguità dell’eco-tassa. E’ uno dei casi regionali dove, come per
l’Emilia Romagna, si sono utilizzate, con molta efficacia, tecniche econometriche per
stimare il danno ambientale in termini economici.
L’esperienza in PIEMONTE è centrata sulla analisi di due provvedimenti (con una legittimazione
dei GdL, unico caso, fatta formalmente dal Presidente della Giunta) provenienti dai due organi
regionali. I prodotti sono entrambi suscettibili di costituire un supporto efficace alla decisione
ma sopratutto, fatto ancora più rilevante per il progetto di sperimentazione, è stata ottima
l’integrazione e interazione tra funzionari di Giunta e Consiglio e tra corpi “tecnici” e
legislativi, suscettibile di costituire un esempio a livello nazionale.
6.
PIEMONTE 1 - Sicurezza nella fruizione delle piste da sci. Il caso in questione è legato
all’attività del Consiglio. Un nutrito GdL misto (Giunta-Consiglio) si è confrontato e
anche proficuamente scontrato sui temi oggetto del provvedimento arrivando alla
formulazione di una analisi completa e approfondita. Taluni dei termini di computo dei
costi e dei benefici sono derivati dall’applicazione di fatti derivanti da altri contesti
(infortunistica stradale).
7.
PIEMONTE 2 - Interventi di sostegno alle attività produttive”. Il Sistema dei Controlli.
Anche questo è un “percorso misto” Giunta Consiglio. L’iniziale campo di applicazione
dell’AIR doveva essere la legge regionale per gli incentivi alle imprese. A causa della
portata troppo ampia di tale norma e della relativa mancanza di dati fungibili per l’AIR
(si veda il caso Lazio), il GdL ha optato, d’accordo con la dirigenza regionale, di
circoscrivere l’ambito dell’intervento ai soli artigiani L’analisi economica è centrata
sulla ricostruzione di una logica d’intervento nella quale i veri destinatari della
regolazione sono quelli indiretti (nello specifico, gli artigiani) e i benefici collettivi sono
connessi a un miglioramento del sistema di aiuti pubblici legato a una migliore
regolazione dei controlli.
14
8.
SARDEGNA - Disciplina attività turistico-ricreative nell’ambito del demanio
marittimo. Provvedimento che unisce insieme l’esigenza di ottemperare a un requisito
della programmazione regionale con l’obiettivo di garantire una migliore fruizione delle
spiagge da parte dell’utenza (qua c’è un riferimento a benchmark regionali, migliori
della situazione insulare odierna). Buona analisi del contesto con analisi economica in
progress.
9.
SICILIA - Misure per la tutela dell’ambiente nelle isole minori. L’analisi è partita in
ritardo in confronto agli altri casi della sperimentazione regionale e ha sofferto molto
della specifica mancanza di legittimazione da parte del decisore. Al momento è da
considerare in progress.
10. UMBRIA - Nuove misure per la raccolta e la coltivazione di tartufi. Esempio tipico di
un ambito d’intervento dove ben si esplica l’ABC con l’AIR: si parla di un settore
circoscritto, ma, al tempo stesso, significativo sotto vari aspetti per l’economia
regionale, il che lo rende adatto come terreno per la regolazione. Interessante l’analisi di
contesto che ben ha utilizzato le informazioni derivanti dalla consultazione. Il buon
numero di opzioni attuabili è suscettibile di permettere al decisore una scelta che tiene
conto dell’efficacia come pure dell’efficienza (legata ai risultati dell’ABC).
11. VENETO - Semplificazione della disciplina dell’artigianato. Caso tipico di AIR
centrato sulla minimizzazione dei costi per l’industria, portato avanti in modo molto
efficiente e competente dal Consiglio regionale. Il riferimento per l’ABC è quello della
analisi dei costi di conformità. Gli esiti oggettivi dell’analisi confermano l’evidenza
fattuale ben esplicitata nella sezione esigenze.
15
CONCLUSIONI
In generale, l’Amministrazione appare diffidente laddove si prospetta di quantificare effetti con l’analisi
economica e quindi l’AIR nella sua parte “economica” è malvista, sottovalutata, e quindi condotta in maniera
approssimativa e effettivamente poco efficace.
Pertanto la diffusione dell’AIR appare sovente rallentata da resistenze e ciò in ragione di fatti specifici, tra i
quali si evidenziano:
1. Difficoltà tecniche (spesso più apparenti che reali) e culturali (queste sì, molto rilevanti) laddove
l’analista sia chiamato ad applicare l’AIR a argomenti e temi istintivamente poco monetizzabili e
computabili in termini di utilizzo di risorse (valore della vita, valore del tempo, ambiente).
2. Altresì, l’applicazione di tecniche di “analisi economica” (e in particolare, dell’ABC), necessita, per certi
passaggi, di una notevole quantità di informazioni fattuali nonché di origine politica come, ad esempio, il
saggio di sconto sociale, come pure il valore di beni che non hanno una immediata valorizzazione di
mercato quali la vita umana, l’ambiente. Tale fatto talvolta viene aggirato laddove si assiste ad un’AIR di
un provvedimento “chiuso” che riflette una volontà precisa del decisore ed è già delimitato nelle
modalità e nei contenuti da precise indicazioni politiche. In tale caso, l’analisi, potrebbe essere
semplicemente volta a giustificare quello che il decisore politico aveva comunque già deciso di fare. In
taluni casi poi, il decisore, la stessa alta dirigenza pubblica o “lobbies” portatori di interessi particolari,
possono non essere interessati o addirittura voler evitare la diffusione delle informazioni sugli svantaggi
e vantaggi di un provvedimento o sui trade-off di scelte alternative che emergerebbe con l’AIR.
3. L’apparente onerosità dell’AIR che prevede GdL multidisciplinari che lavorino, in quantità sufficiente,
su un arco di tempo ragionevole. Quindi quantità e qualità delle risorse umane impiegate a fronte di
richieste di essere rapidi e di non lasciare indietro l’ordinaria amministrazione degli uffici. Taluni esperti
hanno parlato in questo caso della necessità (nemmeno tanto paradossale) di fare un’ABC sull’analisi
costi benefici 23 .
Eppure, i benefici dell’AIR sono rilevanti di per sé e lo strumento appare utile comunque se si pensa che
l’AIR contribuisce, efficacemente, a:
¾ Valutare l’indispensabilità di un intervento di regolazione e comunque a minimizzare l’abnorme
proliferazione di provvedimenti, spesso di scarsa utilità e che comunque appesantiscono e complicano il
quadro normativo in cui gli operatori sono chiamati ad operare.
¾ Indirizzare il decisore verso soluzioni normative “il meno possibile onerose per i destinatari”. Spesso,
basta poco per rendersi conto che esiste ed è disponibile un modo diverso di conseguire un obiettivo che
ha il vantaggio di comportare meno costi per i destinatari e/o permettere di produrre benefici collettivi
maggiori. Da questo punto di vista l’AIR è un fondamentale strumento per sreferenziare
l’amministrazione, che talvolta pare non avere il sentimento su come i propri comportamenti e decisioni
possano avere un effetto rilevante. Da questo punto di vista la sperimentazione regionale è stata foriera
di una fertile attività di confronto e di analisi di esperienze esterne all’amministrazione (si vedano i
percorsi relativi alla compilazione della sezione “Esigenze economiche e sociali” delle diverse schede
regionali) , anche andando a caccia di benchmark regionali per i settori di riferimento (per tutti si vedano
i casi del Veneto, del Piemonte sci e dell’Abruzzo).
¾ Abbassare l’asimmetria informativa del decisore pubblico, attraverso l’acquisizione di tutte le
informazioni necessarie per una stima dei pro e contro delle opzioni rilevanti. Qui si evidenzia
l’importanza fondamentale della consultazione.
23
C. RADAELLI nell’intervento al FORUMPA 2002 dal titolo, “L’AIR dell’AIR”, maggio 2002.
16
¾ Evidenziare i vantaggi netti per la collettività inerenti a decisioni apparentemente “impopolari” o, meglio
ancora, di interventi i cui benefici si realizzeranno oltre l’orizzonte temporale del decisore, favorendo
iniziative regolamentari che potrebbero essere nettamente preferibili alle alternative ma che non
sarebbero attuate perché non sostenute da adeguati incentivi politici.
Al netto di quanto sopra, alle obiezioni e difficoltà suesposte e che riguardano in generale lo strumento, si
può replicare come segue:
¾ Per quanto attiene la specifica onerosità dell’AIR e la sua convenienza, occorre sicuramente che
l’Amministrazione abbia in mente taluni “paletti” per circoscrivere i casi in cui l’onere di esecuzione
dell’analisi possa superare i benefici. Occorre quindi, a maggior ragione per l’esecuzione dell’analisi
economica, definire quindi delle “soglie” (usualmente e con il buon senso, riferire a un livello minimo
dei costi di conformità del provvedimento in esame) oltre le quali non è necessaria l’AIR per un
intervento che ha costi limitati o, al limite, nulli.
¾ L’AIR ha una specifica caratteristica in sé, non solo come strumento per scegliere tra alternative diverse,
ma come mezzo per comunicare alla collettività tali scelte: deve essere considerato e diventare uno
strumento di GOVERNANCE, utilizzato dall’amministrazione e un vero e proprio beneficio intangibile
dell’AIR è lo stesso aumento di credibilità dell’amministrazione. E’ per questo che, anche a fronte di una
volontà politica di attuare un provvedimento “fermo” l’AIR, con le consultazioni e gli altri passaggi,
contribuisce a far emergere elementi sui quali il decisore non era perfettamente informato e che, ad
esempio, possono far conseguire lo stesso risultato con una opzione diversa che comporti meno costi per
la collettività a beneficio di tutti. Da questo punto di vista, un’analisi accurata e adeguatamente
pubblicizzata contribuisce a far aumentare la credibilità del decisore e il livello di percezione da parte
della collettività dell’effettivo impatto di provvedimenti meno popolari ma che comportano benefici netti
per la collettività, anche in chiave intertemporale. L’esperienza di alcuni Paesi OCSE nei quali la cultura
dell’AIR è più radicata, dimostra che il grado di “pubblicità” dato ai risultati dell’AIR (in alcuni paesi
come Canada e Stati Uniti il documento finale dell’AIR viene pubblicato sulla gazzetta ufficiale) può
essere un fattore determinante per il successo dell’analisi.
Per quanto attiene una serie di conclusioni sulla specificità dell’esperienza regionale si evidenzia quanto
segue.
¾
Innanzitutto l’AIR si è dimostrato uno strumento attuabile, flessibile, e soprattutto, fungibile per le
esigenze della PA. Le AIR presentate, e soprattutto per quanto concerne la loro componente di analisi
economica, sono state eseguite, in tutte le loro parti, anche tecnicamente più complicate da funzionari
delle amministrazioni (l’appoggio dei consulenti esterni del Formez è stato “complementare”). Anche
per l’esecuzione dell’analisi economica non si deve quindi parlare di “esperienza tecnocratica” ma di
qualcosa che è stato dapprima guardato con diffidenza anche dagli stessi funzionari ma è stato poi
digerito e integrato nei loro processi.
I funzionari si sono quindi impegnati sulle schede AIR con il proprio bagaglio concettuale,
intellettuale, di esperienze, che è quello medio della pubblica amministrazione. E malgrado che, quasi
sempre, i temi e i problemi affrontati erano non banali e molto specifici e complessi, essi sono stati
trattati in modo professionale dai funzionari stessi. Si può quindi parlare di risultati lusinghieri e
positivi, tanto più laddove si consideri una fase di sperimentazione.
17
¾
Un aspetto importante è stata la costituzione di GdL multidisciplinari nelle amministrazioni,
comprensivi di rappresentanti degli uffici legislativi, ma non solo. Il lavoro di gruppo ha consentito in
generale di specificare e chiarire agli stessi autori delle proposte di legge in esame ma anche all’alta
dirigenza regionale e ai funzionari ed analisti AIR, taluni aspetti fondamentali quali la logica degli
interventi, i problemi gli obiettivi e le opportunità legati all’eventuale modifica dell’assetto normativo,
i vantaggi e svantaggi collettivi dei provvedimenti under way. L’apporto proveniente da persone con
una formazione (soprattutto economica e statistica) diversa da quella dei soggetti tipicamente coinvolti
nel processo regolativo (tecnici del settore e giuristi) è innegabile e, nel tempo, sempre più apprezzato
dagli altri componenti del gruppo.
¾ Si è rivelato importante il contributo fornito dall’approccio empirico, tipico dell’AIR, e l’attenzione ai
costi e ai benefici delle diverse opzioni in esame. I Gruppi di lavoro non si sono solo limitati a
elencare obiettivi da raggiungere con i provvedimenti ma hanno elencato effetti positivi e negativi
legati all’applicazione delle norme, tentando anche una quantificazione degli effetti stessi.
¾
Per quanto concerne infine il tema della qualità dell’AIR nella sua parte di analisi di impatto
economico, appare rilevante il tema della “legittimazione dei Gruppi di lavoro” che eseguono l’analisi.
Anche in questa esperienza regionale, le analisi “migliori”, è quindi consapevolmente irrobustite con
informazioni rilevanti da parte del decisore, sono quelle legittimate e avallate (anche formalmente) dal
decisore ma anche sentite e apprezzate nella loro importanza dal resto della collettività attraverso suoi
momenti, anche esterni all’amministrazione (società civile, fondazioni e associazioni, organizzazioni
no profit, rappresentanze industriali e dei lavoratori, intellettuali).
18