L’AIR a livello comunitario
LA QUALITA’ DELLA NORMAZIONE
Relatore: Francesco M. Sbattella
Firenze, 9 Maggio 2008
Indice degli argomenti
►
Contesto politico, finalità e ambito di applicazione
Attori
Iter procedurale
Metodologia: Commission Guidelines on Impact
Assessment
Lezioni apprese e spunti per la discussione
►
Allegato: principali documenti di riferimento
►
►
►
►
9 Maggio 2008
Page 2
L’AIR a livello comunitario
Contesto politico, finalità e ambito di
applicazione
• Consigli Europei di Göteborg (giugno 2001) e Laeken (dicembre 2001) hanno introdotto
due importanti indirizzi: a) considerare gli effetti delle iniziative legislative rispetto alle
dimensioni sociali, economiche ed ambientali; b) semplificare e migliorare il contesto
normativo
Contesto
politico
• Nell’ambito del “Better Regulation package”, la Commissione ha introdotto la procedura
di Valutazione di Impatto (COM(2002)276), che ha sostituito le precedenti VI di tipo
settoriale (business impact assessment, gender assessment, environmental
assessment, ecc.)
• La valenza della VI è stata ulteriormente rafforzata nella Comunicazione “Una migliore
regolamentazione per la crescita e l’occupazione nell’Unione europea” (COM(2005) 97)
Finalità
Ambito di
applicazione
• Strutturare e supportare lo sviluppo delle politiche comunitarie, contribuendo a
migliorarne la qualità e la coerenza della concezione
• Aumentare la trasparenza, la comunicazione e l'informazione circa le proposte della
Commissione, non sostituendo, pertanto, la decisione a livello politico
• Si applica alle principali iniziative presentate dalla Commissione nel suo programma
legislativo e di lavoro, e in particolare:
• proposte di regolamentazione, quali direttive e regolamenti
• altre proposte (es. libri bianchi, programmi di spesa) che hanno un impatto
economico, sociale o ambientale
9 Maggio 2008
Page 3
L’AIR a livello comunitario
Stato di attuazione in EU delle misure per
una “Migliore regolamentazione”
Fonte: COM(2005) 97
9 Maggio 2008
Page 4
L’AIR a livello comunitario
Razionale della VI
Raggiungere gli obiettivi delle strategie di Lisbona e
Goteborg
Realizzare un contesto normativo migliore, più
semplice e maggiormente coerente
Migliorare la qualità
delle proposte della
Commissione
- Introdurre un approccio alla
formulazione delle politiche
maggiormente sistematico,
coerente, analitico, aperto e
evidence-based
- Fornire un’analisi esaustiva e
bilanciata degli impatti sociali,
economici e ambientali attesi
9 Maggio 2008
Page 5
Fornire un supporto
efficace al processo
decisionale
Disporre di un utile
strumento di
comunicazione
- Fornire ai policy makers tutte
informazioni rilevanti per
decidere, in modo da metterli
in grado di valutare anche i
trade-off e di comparare i
differenti scenari
- Incoraggiare la comunicazione
e il coordinamento all’interno
della Commissione
- Rafforzare la comunicazione
esterna rendendo il processo
più aperto e trasparente
L’AIR a livello comunitario
Attori principali
• La Direzione Generale che propone la proposta legislativa ed è responsabili di gestire
la procedura di IA
DG Titolare
Inter-Service
Steering Group
• In particolare, ha il compito di predisporre la VI preliminare e di realizzare la VI estesa
(quando richiesta), anche avvalendosi di expertise esterno
• Comitato che riunisce le DG competenti nelle materie che sono interessate dalla
proposta.
• La sua costituzione è obbligatoria nel caso di proposte di natura trasversale
• Ha il compito di fornire input specialistici e di ampliare la prospettiva del processo
Impact
Assessment
Board
• Composto da funzionari di alto livello dei dipartimenti della CE maggiormente collegati
con i tre aspetti della VI (economia, società, ambiente)
• Opera sotto la diretta autorità del Presidente della Commissione
• Ha il compito di fornire opinioni per migliorare la coerenza e qualità dei rapporti di VI
Commissione
Europea
9 Maggio 2008
• Adotta la proposta, basandosi sul rapporto di VI e sulle opinioni dell’IA Board
Page 6
L’AIR a livello comunitario
Iter procedurale
FASE 1
• Integrazione della VI all’interno del ciclo di pianificazione
strategica e di programmazione (SPP cycle)
• Costituzione di un Intra-Service Steering Group
• Consultazione delle parti interessate e raccolta delle opinioni
• Realizzazione dell’analisi di Valutazione di Impatto estesa
FASE 2
• Presentazione dei risultati del rapporto di VI anche se la
proposta viene ritirata
• La VI accompagna la proposta nella Inter-Service Consultation
• Esame da parte della Commissione Europea
FASE 3
• Trasmissione del rapporto di VI assieme alla proposta alle altre
istituzioni
• Pubblicazione da parte del Segretariato Generale del rapporto
finale sul sito web Europa
9 Maggio 2008
Page 7
L’AIR a livello comunitario
Metodologia: Commission Guidelines on
Impact Assessment
IDENTIFICAZIONE DEL PROBLEMA
Secondo quanto
previsto dalle linee
guida della
Commissione
(SEC(2005) 791), la
metodologia per la
realizzazione della VI
si articola in 5 fasi
IDENTIFICAZIONE DEGLI OBIETTIVI
IDENTIFICAZIONE DELLE POLICY
OPTIONS
VALUTAZIONE DEGLI IMPATTI DELLE
POLICY OPTIONS
MONITORAGGIO E VALUTAZIONE
9 Maggio 2008
Page 8
L’AIR a livello comunitario
Identificazione del problema
►
Delineare la scala del problema
►
Identificare gli attori chiave e i gruppi interessati
►
Determinare le cause
►
Il problema ricade nella sfera di intervento dell’Unione?
9 Maggio 2008
Page 9
L’AIR a livello comunitario
Core Problem
Focus: l’albero dei problemi
In-depthcauses
Intermediate
causes
Need of improving the contribution of
economic migration to the matching of EU
labour market needs of highly qualified
workers and the offsetting of existing and
arising skill shortages
Substantial difficulty for
EU in attracting and
retaining third country
HSW
Increasing demand for
highly qualified workers
Absence of a
common system at
EU level for regulating
the conditions of entry
and residence of
HSW
Absence in some
of EU MS of a
specific national
legislation on
HSW
Wide differentiation
among MS in terms
of legal definition of
HSW and of criteria
to be fulfilled
Complexity
of admission
procedures
Growing difficulty in relying
only on EU-national labour
force for responding to the
demand for highly skilled
occupations
Low attractiveness
of the wideness of
the rights
recognized to HSW
Lack of clear and common
rules regulating and
encouraging the possibility
of intra-EU mobility of
HSW between MS
Drivers directly targeted by the Commission Proposal
Drivers influenced by not directly targeted by the
Commission Proposal
Fonte: IA on the conditions of entry and residence of third country nationals for the purpose
of highly qualified employment (SEC(2007) 1403)
9 Maggio 2008
Page 10
L’AIR a livello comunitario
Identificazione degli obiettivi
►
Identificare obiettivi in funzione dei problemi e relative
cause
►
Stabilire obiettivi ai diversi livelli (globali, specifici,
operativi) in modo da ricostruire la “logica di intervento”
►
Assicurare che gli obiettivi siano coerenti con le politiche e
le strategie dell’UE (es. Strategia di Lisbona; Strategia per
lo sviluppo sostenibile)
9 Maggio 2008
Page 11
L’AIR a livello comunitario
Focus: Obiettivi SMART
Gli obiettivi dovrebbero essere:
► Specifici: essere abbastanza precisi e concreti da non lasciare spazio
ad interpretazioni differenti
►
Misurabili: consentire di definire lo stato futuro in termini misurabili per
verificare il loro effettivo raggiungimento
►
Accettati da coloro che dovrebbero assumersi la responsabilità di
raggiungerli
►
Realistici, in modo da avere un significato ed un’utilità per quelli
responsabili del loro raggiungimento
►
Time-dependent: devono essere collegati ad una data od un periodo
specifici
9 Maggio 2008
Page 12
L’AIR a livello comunitario
Identificazione delle Policy Options
►
Identificare le policy options per il raggiungimento degli
obiettivi
►
Considerare i meccanismi di delivery più appropriati
(approcci normativi/non normativi)
►
Restringere il range delle opzioni sulla base della relativa
fattibilità e della loro rispondenza a criteri di efficacia,
efficienza e coerenza
►
Preparare una shortlist di opzioni potenzialmente valide
da analizzare in profondità
9 Maggio 2008
Page 13
L’AIR a livello comunitario
Focus: Range delle possibili Policy Options
Strumenti
Portata e contenuti
EMEND
EXISTING
LEGISLATION
Sub-option A
REGULATION
LEGISLATE
Sub-option B
PROPOSE NEW
LEGISLATION
Sub-option A
EU ACTION
Sub-option
A1
Encourage
cooperation
between Member
States
DIRECTIVE
Sub-option B
Sub-option
A2
Sub-option C
DO NOT
LEGISLATE
Spend EU
resources
NO EU
ACTION
9 Maggio 2008
Page 14
L’AIR a livello comunitario
Valutazione degli impatti delle Policy Options
►
Identificare gli impatti (diretti ed indiretti) ambientali,
economici e sociali ed i meccanismi causa-effetto
►
Identificare chi è interessato (anche al di fuori dell’UE) ed
in che modo
►
Valutare gli impatti in termini qualitativi, quantitatativi e
monetari (ove possibile ed appropriato)
►
Considerare i rischi e le incertezze legati alla sfera
politica, inclusi gli ostacoli alla conformità
9 Maggio 2008
Page 15
L’AIR a livello comunitario
Focus: il modello causale degli impatti
Measures of the intervention
Intermediate Impacts
Aggregate Impacts
HSW inflows into the EU
Brain drain from
third-countries
Size of third-country HSW inflows into
EU
Remittances to the
country of origin
Shift in the composition of immigration
into EU in a long term perspective
Impact
on
third-conutries
Circular migration
EU Macroeconomic environment
Employment and
labourproductivity
Legal Definitionof HSW,
Innovation capabilities,
R&D and brain circulation
GDP growth
and consumption
Entrepreunershipcreation
and development
Impact on EU
competitiveness
Labour market efficiency
Matching oflabourand skills shortages
Efficientallocationand re-allocationof
HSW in the EUlabourmarket
Conditions of entry
Public finances
International trade and investment flows
into the EU
Conditions
of residence
Labour marketsand job quality
Job displacement of EU national HSW
Intra-EU
mobility
Impact on EUnational
HSW
Job quality and working conditions of
third-country and EU national HSW
Fundamental rights, equal treatment,
non-discrimination
Opportunities for professional
development and career
Impact on third-country
HSW
Intentionalimpacts
Unintendentimpacts
Economicand
social
Access to housing,
vocational training/LLL, social services
and health sector, social security benefits
integrationof
third-countryHSW
9 Maggio 2008
Page 16
L’AIR a livello comunitario
Direct impact
Indirectimpact
Valutazione degli impatti delle Policy Options
►
Valutare gli impatti negativi e positivi per ciascuna opzione
►
Dove possibile, mostrare i risultati aggregati e
disaggregati
►
Presentare comparazioni tra le opzioni rispetto a ciascuna
area (es. Ambiente, Economia, Società)
►
Identificare, ove possibile ed appropriato, una opzione
preferita
9 Maggio 2008
Page 17
L’AIR a livello comunitario
Relevance
Focus: Comparazione delle Policy options
Policy Option A:
Status Quo
Policy Option B
Policy Option C
Policy Option
D
Policy Option E 1
Policy Option E 2
Policy Option F
Attract and retain third-countries HSW,
enhancing the competitiveness of the EU
economy, and addressing the consequences of
demographic ageing
- / 0 or √
√√
√√√√
√√√
√√√√
√√√(√)
√√
Respond to existing and arising demands for
highly qualified labour, offset skill shortages,
enhancing the inflows and circulation of thirdcountries highly skilled workers
-/0
√
√√√
√√√
√√√√
√√√(√)
√√
Develop an EU coherent approach and common
immigration policy
-
√√
√√√√
√√√√
√√√√
√√√√
√√
Lower barriers to entry
0
0/√
√√√√
√√√
√√√
√√√
√
Promote highly skilled workers social and
economic integration
0
0
√√√
√√√√
√√√
√√√
√
0
0/√
√(√)
√√(√)
√√√√
√√√
√
N/A
√√
√√√(√)
√√√
√√√√
√√√√
N/A
0
√
√√(√)
√√
√√√
√√√
√(√)
Impact on EU competitiveness
-/ 0/ √
√(√)
√√√(√)
√√√
√√√√
√√√(√)
√
Impact on third-countries
-/ 0/ √
- and √
- - and √√(√)
- - and √(√)
- and √√(√)
- and √√(√)
√
0
0
√√
√√
√√√
√√√
√
(-)-/ 0/ √
0 or √
√√(√)
√√√√
√√√√
√√(√)
√
Impacts
Feasibility
Foster intra-EU mobility
Difficulty/risks for transposition
Financial and administrative costs
Impact on EU national HSW
Impact on third-country HSW
Fonte: IA on the conditions of entry and residence of third country nationals for the purpose
of highly qualified employment (SEC(2007) 1403)
9 Maggio 2008
Page 18
L’AIR a livello comunitario
Monitoraggio e valutazione
►
Identificare un set di indicatori per misurare il
raggiungimento degli obiettivi chiave dell’intervento
►
Fornire un quadro dei possibili meccanismi di
monitoraggio
►
Fornire un quadro dei possibili meccanismi di valutazione
9 Maggio 2008
Page 19
L’AIR a livello comunitario
Focus: core set di indicatori
Fonte: IA on a single application procedure for a single permit for third country nationals to
reside and work in the territory of a Member State (SEC(2007) 1393)
9 Maggio 2008
Page 20
L’AIR a livello comunitario
Lezioni apprese e spunti per la discussione
►
►
►
►
►
La procedura contribuisce in maniera sostanziale, e non
solamente formale, al processo legislativo, migliorandone
qualità, efficienza e trasparenza
Chiara divisione dei ruoli e forte commitment da parte della DG
responsabile della proposta
Necessità di contestualizzare la metodologia della VI rispetto
all’area di intervento oggetto della proposta
Il convolgimento di stakeholder esterni (es. social partner,
NGOs, associazioni di categoria, ecc.) fornisce input importanti
al processo
Una buona Valutazione di Impatto contribuisce all’approvazione
della proposta legislativa
9 Maggio 2008
Page 21
L’AIR a livello comunitario
Allegato: principali documenti di riferimento
►
►
►
►
►
►
Piano d’azione “semplificare e migliorare la regolamentazione” COM(2002) 278 - CE
Comunicazione della Commissione in materia di Valutazione
d‘Impatto - COM(2002)276 - CE
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento
Europeo “Una migliore regolamentazione per la crescita e
l’occupazione nell’Unione europea” - COM(2005) 97 - CE
IMPACT ASSESSMENT GUIDELINES - SEC(2005) 791 - CE
Sito della CE sulla Valutazione d’Impatto:
http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm
[email protected]
9 Maggio 2008
Page 22
L’AIR a livello comunitario