Il pubblico impiego nella Federazione russa
Russia 2004
INDICE
1. Introduzione
3
2. Nozioni generali
3
3. Principi fondamentali del pubblico impiego
7
4. Organizzazione del pubblico impiego
4.1. Categorie dei pubblici uffici
11
4.2. Carriere e qualifiche
13
4.3. Gradi e classi di merito
14
5. Rapporto di servizio
5.1. Assunzione nel pubblico impiego
15
5.2. Il contratto di impiego
19
5.3. Doveri e diritti degli impiegati
20
5.4. Valutazione dei dipendenti pubblici
27
5.5. Incentivi e premi. Responsabilità disciplinare
30
5.6. Risoluzione delle controversie individuali di lavoro
32
5.7. Risoluzione del rapporto di lavoro
33
6. La formazione del personale amministrativo
35
7. Le riforme politico-amministrative nella Federazione russa
7.1. Introduzione
40
7.2. I Tappa 1991-1993
41
7.3. II Tappa 1993-1995
43
7.4. III Tappa 1995-2000. L'autogoverno locale
47
7.5. IV Tappa 2000-
49
Appendice 1. Gerarchia degli atti normativi
54
Appendice 2. Fonti principali
56
2
1. Introduzione
La ricerca è diretta ad affrontare le problematiche inerenti
l’organizzazione ed il funzionamento del pubblico impiego russo, nonché
la disciplina del rapporto di lavoro.
In primo luogo vengono analizzate le nozioni generali attinenti al
pubblico impiego ; in secondo luogo sono passati in rassegna i principi
fondamentali che disciplinano questo settore, e infine viene focalizzata
l’attenzione sull’organizzazione del personale
russo e sulla sua
classificazione in categorie.
La ricerca si orienta poi verso un’attenta disamina del rapporto di
servizio nel quadro del pubblico impiego, soffermandosi in particolare sul
contratto di lavoro, sui diritti e i doveri degli impiegati, e così via. Nella
parte conclusiva viene esaminata la problematica attinente alla formazione
e all’aggiornamento professionale del personale.
Alla luce delle riforme politico-amministrative adottate in Russia, che
hanno innovato i principi fino ad allora vigenti in materia di pubblica
amministrazione, si è ritenuto opportuno fare un breve excursus anche sugli
aspetti principali di queste riforme, al fine di poter valutare la loro effettiva
influenza sul pubblico impiego e sull’attività dei dipendenti pubblici. La
ricerca è corredata da un vasto elenco di documenti che approfondiscono i
diversi aspetti della organizzazione del pubblico impiego, dell’attività degli
impiegati e della gerarchia degli atti normativi nell’ordinamento russo.
2. Nozioni generali
Le risorse impiegate nella pubblica amministrazione russa sono
ingenti, in quanto rientrano nella sua sfera di competenza tutti gli istituti e
tutte le imprese che vengono finanziate dal bilancio statale. Allo Stato
fanno infatti riferimento l’esercito, le scuole, le università, gli ospedali, le
imprese pubbliche, e così via.
Secondo il “Programma federale di riforma del pubblico impiego della
Federazione russa per gli anni 2003-2005”, approvato con Decreto del
Presidente della Federazione in data 19 novembre 2002, n. 1336, il numero
totale dei dipendenti impiegati dalla Federazione, dagli Enti federati,
3
nonché dagli Enti di autogoverno locale 1 ammontava all’inizio del 2002 a
1.053.100 unità, e un consistente aumento era avvenuto negli anni
precedenti, a seguito dell’istituzione di una nuova struttura amministrativa
dedicata a curare lo sviluppo dell’economia di mercato.
Da notare che la grandissima maggioranza di questi dipendenti non
lavora presso la Federazione, ma presso gli Enti federati.
Sempre secondo il citato Decreto, nel 1999 la Russia aveva 2,8
impiegati pubblici per 1000 abitanti, mentre la Gran Bretagna e gli Stati
Uniti ne avevano rispettivamente 5,2 e 3,9.
Ciò premesso è da rilevare che per “ pubblici impiegati ” si intendono
soltanto coloro che svolgono un’attività professionale presso
l’amministrazione federale o presso le amministrazioni degli Enti federati.
I principali atti normativi che regolano il pubblico impiego nella
Federazione Russa sono:
• La Costituzione della Federazione Russa;
Le leggi federali, in particolare :
• La Legge federale 27 maggio 2003 n. 58 recante “ Ordinamento del
pubblico impiego nella Federazione Russa”;
• La Legge federale 27 luglio 2004 n. 79 “Sul pubblico impiego
civile nella Federazione russa” che contiene la disciplina organica della
materia (in mancanza di altre specificazioni, è questa la fonte cui ci si
riferisce nel testo con l’espressione Legge federale);
• La Legge federale 30 dicembre 2001 n. 197(e successive modifiche)
recante “Codice del lavoro della Federazione russa”
I Decreti del Presidente della Federazione, tra i quali :
• Decreto del Presidente della Federazione russa 12 agosto 2002 n.
885, recante “Principi generali di condotta dei dipendenti pubblici”;
• Decreto del Presidente della Federazione russa 19 novembre 2002 n.
1336, intitolato “Programma federale sulla riforma del pubblico impiego
nella Federazione russa” ;
1
N.d.C. A termini dell’art. 65 della Costituzione la Federazione russa è composta da 89 Enti o Soggetti
diversi, che hanno a seconda dei casi il nome di Repubbliche, Territori, Regioni, Città federali, Regioni
Autonome, Aree Autonome. La Costituzione prevede altresì, agli artt. 130 ss., la formazione di Enti di
autogoverno locale o municipale.
4
• Decreto del Presidente della Federazione russa 1° febbraio 2005 n.
110, recante “Disciplina della procedura di valutazione dei dipendenti
pubblici”;
• Decreto del Presidente della Federazione russa 1° febbraio 2005 n.
113, recante “Procedura per il conferimento delle classi di merito
nell’impiego pubblico federale”;
• Decreto del Presidente della Federazione russa 1° febbraio 2005, n.
159, recante “Approvazione del contratto standard per l’assunzione nel
pubblico impiego della Federazione russa”.
Seguono le Disposizioni emanate dal Governo della Federazione ;
i Regolamenti adottati dagli organi (ad es. i Ministri) ed enti federali ;
le Costituzioni o gli Statuti 2 , le Leggi e i Regolamenti adottati dagli
Enti federati ;
Gli Statuti e le norme approvate dagli Enti di autogoverno locale 3 .
Vi sono, poi, una serie di atti normativi che disciplinano gli organi
militarizzati.
Come si può evincere dall’elenco, il primo atto normativo che
disciplina il pubblico impiego in Russia è la Costituzione, che stabilisce i
principi fondamentali dell’organizzazione del pubblico impiego.
Tali principi possono essere suddividi in due gruppi. Nel primo
rientrano le norme aventi portata generale, come gli articoli da 65 a 79,
sull’organizzazione della Federazione, gli articoli da 17 a 64, aventi ad
oggetto i diritti e le libertà dell’uomo del cittadino, nonché gli articoli da 80
a 93, sulla figura del Presidente della Federazione russa. Il secondo gruppo,
invece, è costituito dalle norme costituzionali che regolano aspetti
fondamentali del pubblico impiego, come gli articoli 32 e 97: in questi
ultimi è per la prima volta utilizzato il termine “pubblico impiego”, che
non esisteva nella Costituzione dell’URSS e della Repubblica socialista
federativa sovietica russa.
In prima attuazione della Costituzione è intervenuta la Legge federale
del 31 luglio 1995, recante i “Principi fondamentali del pubblico impiego
nella Federazione Russa”, che ha fissato i cardini della intera
organizzazione amministrativa.
2
N.d.C. In base alla Costituzione (art. 5, comma 2), le Repubbliche sono dotate di proprie Costituzioni,
mentre gli altri Enti o Soggetti della Federazione sono dotati di Statuti.
3
Sul valore e la posizione reciproca di queste fonti v. infra l’Appendice 1.
5
Tale legge è stata parzialmente modificata dalla successiva Legge
federale 27 maggio 2003 n. 58, recante “Ordinamento o sistema del
pubblico impiego della Federazione russa”, ed è stata poi completamente
abrogata dalla Legge federale 27 luglio 2004 n. 79, che detta la normativa
organica “ Sul pubblico impiego civile nella Federazione russa”.
Si è avuta così una riforma complessiva del pubblico impiego,
secondo le indicazioni contenute nel già citato “Programma federale di
riforma dell’impiego pubblico della Federazione russa per gli anni 20032005”, che allo scopo di migliorare l’efficienza delle prestazioni offerte dal
pubblico impiego indicava tra i suoi obbiettivi :
instaurare un principio di uniformità del regime applicabile al
pubblico impiego a tutti i livelli di potere presenti nella Federazione;
definire i ruoli, i poteri e le responsabilità degli impiegati
attraverso l’esatta descrizione delle mansioni d’ufficio ;
assicurare l’apertura della pubblica amministrazione alla società
civile, e il controllo di quest’ultima sulla prima ;
applicare nuove tecniche per la selezione del personale e per la
valutazione del rendimento lavorativo ;
implementare programmi di formazione e qualificazione
professionale del personale ;
individuare meccanismi idonei a rilevare e risolvere i conflitti
di interesse, e introdurre una disciplina legale dell’etica professionale che
deve guidare i dipendenti pubblici.
Su queste basi, la Legge federale definisce in primo luogo la nozione
di “pubblico impiego civile” (art. 3), stabilisce i principi fondamentali
della materia (art.4), indica le fonti che sono competenti a disciplinarla
(art.5), e impone agli Enti di autogoverno il rispetto delle disposizioni
relative ai requisiti di assunzione, ai doveri e alle restrizioni di carattere
generale, alla formazione e qualificazione professionale degli impiegati
(art. 7).
La Legge disciplina poi le carriere, le qualifiche e le classi di merito
dei pubblici dipendenti. Essa contempla altresì i diritti di questi ultimi,
stabilendo un sistema di garanzie, e ne enuncia i doveri ; disciplina inoltre
l’assunzione in servizio, gli stipendi e le ferie, la valutazione degli
impiegati e i motivi per i quali essi possono essere sospesi o esonerati dal
servizio.
6
Si deve ricordare che il Codice del Lavoro funge da fonte integrativa
in materia di pubblico impiego, ossia disciplina il rapporto di servizio degli
impiegati pubblici in tutte le parti che non risultano regolate dalla leggi ad
esso dedicate. Il Codice enuncia le norme riguardanti il contratto di lavoro
privato, le garanzie e le sanzioni.
La Costituzione della Federazione russa e le citate Leggi federali
hanno avviato il processo legislativo negli Enti che compongono la
Federazione, contribuendo alla creazione di una cospicua base normativa.
Questo ha comportato l’esistenza ad oggi di decine di leggi e di altri atti
normativi approvati dagli Enti stessi nella materia del pubblico impiego.
Questa legislazione autonoma dimostra che gli Enti facenti parte della
Federazione Russa stanno acquisendo una indipendenza economica, e
appaiono in grado di esercitare i loro poteri in un crescente numero di
materie. Da rilevare che i soggetti in questione nell’elaborare leggi in
materia di pubblico impiego hanno affrontato problemi di conflitto con la
legislazione federale, risolvendoli però brillantemente.
3. Principi fondamentali del pubblico impiego.
Per individuare i principi fondamentali su cui si basa il pubblico
impiego bisogna considerare non soltanto la Legge federale 27 luglio 2004
n. 78, ma anche la precedente Legge federale 27 maggio 2003 n. 58, che
ne detta un elenco più completo. Essi sono :
1)
federalismo;
2)
legalità;
3)
priorità dei diritti e delle libertà dell’uomo e del cittadino;
4)
eguale diritto di accesso ai pubblici uffici per tutti i cittadini;
5)
carattere unitario dei principi legali e organizzativi
dell’amministrazione russa, che assicuri un approccio comune
all’organizzazione del pubblico impiego;
6)
coordinamento con il pubblico impiego municipale ;
7
7)
apertura della pubblica amministrazione e sottoposizione al
controllo sociale, attraverso un’informazione obbiettiva sull’attività svolta
dalla pubblica amministrazione ;
8)
professionalità e competenza degli impiegati ;
9)
protezione del dipendente pubblico da interferenze arbitrarie
nella sua attività d’ufficio.
Passiamo ora ad evidenziare le caratteristiche dei principi enunciati.
Il primo e il quinto principio enunciano l’unitarietà del sistema
amministrativo russo, pur nel rispetto della divisione delle competenze tra
la Federazione e gli Enti che ne sono membri. Questo principio è una
conseguenza naturale dell’ordinamento dello Stato federale stabilito dalla
Costituzione.
In base alle Legge federale 27 maggio 2003, n. 58 (art. 4), alla
Federazione spetta regolare il pubblico impiego federale; il pubblico
impiego presso gli Enti che compongono la Federazione viene invece
regolato dalle leggi e dagli altri atti normativi adottati da tali Enti in
conformità ai principi costituzionali e alle Leggi Federali sul pubblico
impiego.
Ciò significa che tutti gli impiegati pubblici sono sottomessi a regole
generali comuni, indipendentemente dal fatto che siano in servizio presso la
Federazione russa o presso uno dei suoi membri. Così, il capitolo III della
Legge federale 27 luglio 2004 n. 79, rubricato “Statuto del pubblico
impiegato”, stabilisce i diritti e i doveri di tutte le persone che lavorano nel
pubblico impiego, sia della Federazione che degli Enti federati. Nella
Federazione russa esiste inoltre un unico sistema di classificazione degli
uffici statali, e un'unica procedura per l’assunzione al pubblico impiego. Il
principio in esame garantisce così l’indipendenza dell’amministrazione
dagli eventuali cambiamenti politico-istituzionali.
Il secondo principio indica la sottoposizione dell’attività
amministrativa alle regole giuridiche, secondo la gerarchia degli atti che le
producono, a garanzia dei cittadini. Esso impone altresì di disciplinare con
legge lo statuto dei pubblici dipendenti, a garanzia di questi ultimi.
Il terzo principio indica la priorità dei diritti e delle libertà dell’uomo e
del cittadino riconosciuti dalla Costituzione della Federazione russa come
valore supremo. Il riconoscimento, il rispetto e la difesa dei diritti e delle
8
libertà dell’uomo rappresentano un dovere per lo Stato e per i suoi
dipendenti. L’inosservanza di tale principio costituisce una grave
violazione dei doveri d’ufficio.
Il quarto principio disciplina l’accesso paritario dei cittadini ai
pubblici uffici. La procedura di assunzione al pubblico impiego può
contemplare come requisiti soltanto il possesso della cittadinanza della
Federazione russa, la capacità di parlare correntemente la lingua ufficiale di
quest’ultima (il russo), e il possesso di un’adeguata “preparazione
professionale”, certificata dai titoli di studio.
Così nei requisiti di assunzione, come nelle condizioni di impiego non
possono essere fatte distinzioni di razza, nazionalità, ricchezza, residenza,
credo religioso, convinzioni politiche o filosofiche, appartenenza ad
associazioni, e in generale distinzioni che non attengano alle qualità
professionali che deve possedere il pubblico impiegato.
Il sesto principio stabilisce il coordinamento tra la pubblica
amministrazione della Federazione e degli Enti federati con quella
municipale, onde assicurare l’efficienza complessiva del sistema.
Il settimo principio, quello dell’accessibilità della pubblica
amministrazione, impone innanzi tutto che le leggi debbano essere
pubblicate, e che qualsiasi atto giuridico avente ad oggetto i diritti, le
libertà e i doveri dei cittadini non possa entrare in vigore se prima non è
pubblicato ufficialmente. In conseguenza di questo principio l’impiegato
ha il dovere di rendere accessibili al pubblico gli atti normativi e i
documenti adottati dell’ente di appartenenza, se riguardano direttamente
diritti e libertà.
Va posto in evidenza, però, che la Legge Federale istituisce alcune
limitazioni a questo principio, stabilendo che l’impiegato è tenuto a
rispettare il segreto di Stato e il segreto d’ufficio riguardanti informazioni
che in base alla legge possono mettere in pericolo l’interesse nazionale. Si
può quindi affermare che il pubblico impiego della Federazione russa si
basa sulla combinazione dei principi di pubblicità e di confidenzialità, che
debbono essere bilanciati in modo da assicurare la massima informazione
dei cittadini senza però ledere l’interesse nazionale.
L’ottavo principio richiede professionalità e competenza nei pubblici
dipendenti. La prima impone all’impiegato l’adempimento costante dei
suoi doveri d’ufficio ; la competenza, invece, riflette il volume delle
conoscenze e dell’esperienza lavorativa dell’impiegato. Un’adeguata
9
professionalità funge da stimolo per l’acquisizione di nuove cognizioni, per
l’approfondimento di quelle già possedute, per lo sviluppo delle capacità
organizzative, per l’osservanza della disciplina.
L’attività diretta ad assicurare l’esercizio dei poteri degli organi
pubblici deve insomma essere considerata una professione che richiede
un’alta qualificazione e un’esperienza adeguata, che può essere acquisita e
mantenuta soltanto svolgendo un lavoro costante e diligente. Questo tipo di
attività è molto importante per lo Stato, e la Legge federale, affermando il
principio della professionalità e competenza degli impiegati, riconosce che
la posizione di quest’ultimi, nella maggior parte dei casi, dipende da loro
stessi, dalla loro attività e dal loro sforzo per raggiungere il più alto
rendimento.
Il nono principio garantisce l’indipendenza dei dipendenti pubblici
dalle indicazioni che provengano da partiti politici o da movimenti o da
organizzazioni sociali o religiose. Questo principio è insito nella
Costituzione, che riconosce la più ampia libertà ideologica e politica, e
stabilisce che nella Federazione russa nessuna ideologia può assurgere a
ideologia statale. I doveri e le funzioni degli impiegati statali richiedono
quindi una assoluta imparzialità ideologica e politica.
Da precisare che il principio in questione non impedisce all’impiegato
statale di far parte di un partito politico o di una associazione. Lo scopo di
questo principio è quello di rendere liberi gli impiegati dall’influenza e dal
controllo dei partiti politici, affinché essi possano lavorare
indipendentemente dai cambiamenti della maggioranza di governo, e non
debbano temere il licenziamento per motivi politici nel caso in cui salga al
potere il partito politicamente opposto a quello di appartenenza.
La legge federale 27 luglio 2004 n. 79 sul pubblico impiego civile ha
specificato il principio in esame, prevedendo espressamente (art. 4, n. 5)
che tale tipo di impiego ha carattere di stabilità.
Tale ultimo principio consente di limitare l’avvicendamento del
personale e di garantire continuità nello svolgimento delle mansioni
impiegatizie, ciò che rappresenta una delle condizioni più importanti del
funzionamento della pubblica amministrazione. La stabilità in ruolo e la
certezza della posizione di carriera sono infatti elementi fondamentali sia
per la struttura di appartenenza dell’impiegato, sia per l’ impiegato stesso.
Quest’ultimo gode così di idonee garanzie anche per il caso in cui
l’organizzazione del pubblico impiego sia sottoposta a radicali
cambiamenti. In sostanza, lo status degli impiegati non può dipendere dalla
situazione politica, dalla volontà arbitraria di una persona fisica o da
cambiamenti organizzativi che potrebbero risultare ingiustificati.
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Alla luce delle considerazioni emerse dall’analisi dei nove principi
fondamentali in materia di pubblico impiego, passiamo ora ad esaminare le
varie categorie di uffici e di impiegati pubblici.
4. Organizzazione del pubblico impiego.
4.1 Categorie dei pubblici uffici.
In base alla legge federale 27 maggio 2003 n. 58 sull’ordinamento
del pubblico impiego della Federazione russa, i pubblici uffici si dividono
in due grandi settori, che riguardano l’uno l’esercizio dei poteri
costituzionali della Federazione e degli Enti federati, e la loro immediata
attuazione, l’altro le attività dirette ad assicurare l’esercizio di tali poteri.
Ai pubblici uffici del primo tipo appartengono le cariche di :
• Presidente della Federazione russa;
• Capo del Governo della Federazione russa;
• Presidente delle Assemblee parlamentari della Federazione russa;
• Dirigente degli Apparati degli organi costituzionali ;
• Deputato;
• Ministro;
• Magistrato.
Si tratta di uffici previsti dalla Costituzione e dalle Leggi federali, o
rispettivamente dalle Costituzioni, dagli Statuti e dalle leggi degli Enti
federati, che riguardano l’esercizio dei supremi poteri statali da parte degli
organi della Federazione o degli Enti federati, oppure la diretta attuazione
di tali poteri da parte delle persone che sono investite di tale compito dagli
atti normativi suddetti.
Le persone che ricoprono questi uffici, svolgendo funzioni statali di
primaria importanza, possono intrattenere rapporti con altri soggetti,
pubblici o privati, agendo in nome e per conto dello Stato.
Questi uffici dispongono di apparati serventi disciplinati e gestiti in
maniera autonoma, sia pure sulla falsariga delle Leggi federali sul pubblico
impiego.
In particolare, è disciplinato con Decreto del Presidente della
Federazione in data 2 ottobre 1996 (più volte emendato) lo Statuto
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dell’Amministrazione del Presidente medesimo, che contempla, al vertice,
il Dirigente dell’Amministrazione, seguito dai suoi Primi Assistenti e
Assistenti. Nei ruoli sono altresì previsti il Capo della Cancelleria del
Presidente, i Capi degli uffici amministrativi, l’Addetto stampa, il Capo
del protocollo, i Rappresentanti plenipotenziari e i Consiglieri
presidenziali.
La Duma di Stato (corrispondente alla nostra Camera dei deputati), a
sua volta, ha disciplinato con Regolamento emanato il 16 febbraio 2004 il
proprio Apparato servente, come previsto dal Regolamento generale della
Duma stessa (art.78).
Al vertice si trova il Dirigente dell’Apparato, che è nominato e
esonerato dall’impiego su deliberazione del Presidente dell’Assemblea
d’intesa con il Consiglio della Duma (composto dal Presidente stesso e dai
Capi dei Gruppi parlamentari).
Al Dirigente spetta proporre al Presidente dell’Assemblea
l’organigramma dell’Apparato, la misura delle retribuzioni e la disciplina
del lavoro. In questa rientra obbligatoriamente, in base al Regolamento, il
divieto di costituire all’interno degli uffici sezioni di partito o di chiese, o
di altre organizzazioni sociali, escluse quelle professionali.
I dipendenti dell’Apparato sono considerati impiegati pubblici, i posti
di ruolo da essi ricoperti debbono corrispondere ai posti previsti nell’elenco
delle carriere e delle qualifiche del pubblico impiego, e le condizioni di
lavoro debbono corrispondere alla legislazione federale sul pubblico
impiego. Queste disposizioni sono tuttavia derogate dalle norme e
istruzioni adottate all’interno dell’Apparato.
Ai pubblici uffici del secondo tipo, che svolgono le attività
amministrative propriamente dette, corrispondono i posti del pubblico
impiego.
In base alla Legge federale 27 maggio 2003 n. 58 (artt.1 e 5), sono
tali gli uffici che hanno il compito di assicurare l’esercizio dei poteri
attribuiti agli organi e alle persone che esercitano i poteri o rivestono le
cariche di natura costituzionale o paracostituzionale, precedentemente
enumerate.
Su questa base, la Legge federale 27 luglio 2004 n. 79, all’art. 3,
definisce pubblico impiego civile l’attività professionale svolta dai cittadini
che sono incardinati in un ufficio avente tale compito o finalità.
12
Il pubblico impiego. così definito, si divide in :
- impiego civile
- impiego militare
- impiego di polizia.
Mentre gli ultimi due sono necessariamente riservati alla
Federazione, il pubblico impiego civile si distingue in pubblico impiego
presso la Federazione e pubblico impiego presso un Ente federato.
4.2 Carriere e qualifiche.
In base alla legge sulla “Disciplina del pubblico impiego civile” i posti
di ruolo si suddividono nelle seguenti carriere :
1)
carriera direttiva – corrispondente ai posti di dirigente o
dirigente supplente tanto di amministrazioni federali o di loro unità
organizzative, quanto di amministrazioni degli Enti federati e di loro unità
organizzative, a tempo determinato o indeterminato ;
2)
carriera di assistente (o consigliere) – corrispondente ai posti
istituiti per coadiuvare i dirigenti summenzionati nell’esercizio dei loro
poteri, e destinati ad essere occupati soltanto per la durata del mandato
spettante agli stessi dirigenti ;
3)
carriera di esperto – corrispondente ai posti istituiti a tempo
indeterminato con la finalità di supportare tecnicamente l’attività delle
pubbliche amministrazioni ;
4)
carriera di ausiliario – corrispondente ai posti istituiti a
tempo indeterminato per assicurare all’attività della pubblica
amministrazione un supporto di tipo organizzativo, informativo,
documentale, contabile o altro.
Le carriere si articolano a loro volta nei seguenti gruppi di qualifiche :
1)
qualifiche superiori ;
2)
qualifiche principali ;
3)
qualifiche avanzate ;
13
4)
qualifiche seniores ;
5)
qualifiche juniores.
I posti appartenenti alle carriere direttive e di assistente sono
suddivise nelle qualifiche superiori, principali e avanzate ; i posti della
carriera tecnica sono suddivisi nelle qualifiche superiori, principali,
avanzate e seniores ; i posti della carriera ausiliaria sono suddivisi nelle
qualifiche principali, avanzate, seniores e juniores.
4.3 Gradi e classi di merito.
L’introduzione dei gradi e delle classi di merito rappresenta un ritorno
alle tradizioni russe del passato. Nello Stato russo del XVI e XVII secolo
esistevano i “libri delle categorie” dove ogni anno venivano registrate le
nuove nomine a impiegato statale e gli incarichi che lo zar affidava ai
pubblici ufficiali. I “libri delle categorie” furono aboliti da Pietro I, il quale
introdusse un sistema unico di “ranghi”. Tale sistema veniva documentato
nella “Tabella dei ranghi di servizio”, introdotta nell’ordinamento russo nel
1722, dove venivano registrati i ranghi di 14 categorie, ciascuna delle quali
corrispondeva ad un ufficio in campo militare o civile. Il Decreto del
potere sovietico del 16 dicembre 1917 abolì tutti i gradi, i ranghi e i titoli
sino ad allora esistenti.
I gradi e le classi di merito vengono attribuiti agli impiegati in base ad
un esame, ed hanno lo scopo di indicare il livello di preparazione
professionale del soggetto. Nel sistema del pubblico impiego russo
esistono i seguenti gradi e classi di merito (enumerati dall’art. 11 della
Legge federale) :
• Consigliere di Stato effettivo della Federazione russa di I, II e III
classe. Questo grado si può conferire soltanto agli impiegati che
appartengono al I gruppo, ovvero godono della qualifica “superiore” del
pubblico impiego;
• Consigliere di Stato della Federazione russa di I, II e III classe.
Questo grado si riferisce agli impiegati che godono della qualifica
“principale” del pubblico impiego, cioè agli appartenenti al II gruppo;
• Consigliere del pubblico impiego della Federazione russa di I, II e III
classe. Questo grado si può conferire agli impiegati che ricoprono la
qualifica “avanzata”, quindi del III gruppo;
14
• Assistente esecutivo del pubblico impiego della Federazione russa di
I, II e III classe. Questo grado viene attribuito agli impiegati che ricoprono
la qualifica seniores, quindi del II gruppo;
• Segretario del pubblico impiego della Federazione russa di I, II e III
classe. Questo grado si conferisce agli impiegati che ricoprono le
qualifiche “juniores”, quindi del I gruppo.
Questo tipo di classificazione è applicabile agli impiegati civili, in
conformità con la legge federale generale, mentre alle cariche militari e
diplomatiche si applicano categorizzazioni diverse.
Le classi di merito appena elencate vengono attribuite ad ogni
impiegato statale in base alla qualificazione professionale e all’anzianità di
servizio.
In base al Decreto del Presidente della Federazione 1° febbraio 2005,
n. 113, la classe iniziale viene conferita dopo il superamento di un esame, o
in ogni caso non prima di tre mesi dal momento dell’assunzione. Quelle
successive invece vengono attribuite allo scadere di un determinato periodo
di tempo, che va da un anno a due anni a seconda del livello della qualifica
di appartenenza.
Al fine di incentivare e riconoscere l’eccellenza del servizio prestato,
la classe può essere attribuita all’impiegato anche allo scadere dei sei mesi
di permanenza nella classe precedente ; oppure può essere attribuita non la
classe immediatamente successiva, ma quella ad essa superiore.
In particolare sono stabilite le modalità di conferimento del grado di
“Consigliere effettivo della Federazione russa”, che è di competenza del
Presidente della Federazione russa, così come avviene per il conferimento
dei “gradi supremi” militari (maresciallo, generale d’armata) e dei “gradi
superiori speciali” (generale/colonnello del servizio interno, della milizia,
della giustizia).
5. Rapporto di servizio
5.1. Assunzione nel pubblico impiego.
La procedura di assunzione nel pubblico impiego è disciplinata da
diversi atti normativi della Federazione russa, in primis dalla Legge
federale “Sul pubblico impiego civile nella Federazione russa”. Secondo le
disposizioni legislative, hanno diritto di partecipare al concorso per
l’assunzione nel pubblico impiego tutti i cittadini della Federazione russa
15
maggiori di anni 18, che parlino correntemente la lingua russa e che
posseggano i requisiti professionali richiesti dalla legge federale.
L’assunzione e la permanenza in servizio, come già detto, non
ammettono nessuna limitazione diretta o indiretta sulla base di razza,
nazionalità, lingua, provenienza, condizioni patrimoniali o di servizio,
residenza, appartenenza a una confessione religiosa o ad un’associazione.
Esistono tuttavia alcuni casi di incapacità, espressamente previsti dalla
Legge federale (art. 16). In particolare non si può essere assunti o rimanere
in servizio ove ricorrano:
• incapacità di intendere e di volere, totale o parziale, riconosciuta
con sentenza passata in giudicato;
• interdizione dai pubblici uffici in base ad una sentenza di
condanna passata in giudicato;
•
legge;
violazione del segreto di Stato o di altri segreti stabiliti dalla
• malattia grave, certificata dal servizio sanitario nazionale, che
impedisca di adempiere ai doveri d’ufficio ;
• parentela diretta o acquisita con il soggetto al controllo del quale
l’impiegato statale, nell’adempimento dei suoi doveri, risulta sottoposto ;
• inosservanza del Codice di condotta stabilito dalla Legge
federale;
• perdita della cittadinanza, o acquisto della cittadinanza di un
altro Stato;
• possesso della cittadinanza di un altro Stato, esclusi i casi in cui
l’accesso al pubblico impiego è regolato reciprocamente da accordi
internazionali;
• presentazione di documenti falsi o
deliberatamente false al momento dell’assunzione ;
di
informazioni
• omessa comunicazione, o comunicazione deliberatamente falsa
riguardo al proprio reddito e alle proprietà immobiliari e mobiliari ;
16
Da rilevare che per alcune categorie di impiegati le leggi federali
possono prevedere ulteriori limitazioni, come avviene ad esempio per gli
impiegati dell’ “Ispettorato del Lavoro”. Per alcuni uffici statali esistono
anche limitazioni riguardanti lo svolgimento di attività politica : ad
esempio all’impiego nel servizio militare possono accedere soltanto
persone che non svolgano tale attività e che non facciano parte di nessun
partito.
A norma dell’art. 12 della Legge federale, oltre ai requisiti generali
richiesti per accedere al servizio e per rimanervi, l’impiegato è tenuto a
possedere :
- un livello di istruzione adeguato al posto di ruolo che intende
ricoprire o ricopre;
- una precedente esperienza lavorativa, se la legge richiede per un
determinato impiego una certa anzianità di servizio;
- una preparazione professionale e una serie di abilità che spetta ai
regolamenti delle amministrazioni interessate stabilire, e che vengono
incluse nel “manuale d’ufficio”.
Un requisito molto importante per accedere ai pubblici uffici è
costituito dal grado di istruzione che l’aspirante possiede. Infatti, per
ricoprire le qualifiche “superiori” e “principali” è necessario avere una
seconda laurea, oppure il diploma di un corso post-universitario in Scienza
dell’amministrazione. Per ricoprire le qualifiche “avanzate” e “seniores” è
necessario avere una laurea specialistica in “Amministrazione centrale e
municipale”, o un’altra riconosciuta come equivalente. Infine, per ricoprire
le qualifiche “juniores” è sufficiente possedere un diploma professionale o
un altro tipo di preparazione riconosciuto come equivalente.
La congruità del titolo posseduto, o degli eventuali equipollenti, è
valutata da un organo federale, il “Consiglio sugli affari del pubblico
impiego”, il quale è chiamato ad applicare la Legge federale del 10 luglio
1992 “Sull’istruzione”. Infatti, per assicurare il carattere universale
dell’istruzione su tutto il territorio russo sono stati introdotti degli standard
di istruzione che includono una componente federale e una componente
locale. Questi standard costituiscono la base per accertare se un titolo di
istruzione sia equivalente ad un altro, in quanto stabiliscono il contenuto
minimo ed il volume massimo dei programmi stessi, oltre
alla
preparazione minima necessaria che tutti gli studenti devono avere per
ricoprire un determinato impiego. In particolare, lo standard
17
dell’istruzione professionale superiore è stato approvato dalle Disposizioni
del Governo della Federazione russa emanate in data 12 agosto 1994 n.
940.
La procedura di assunzione al pubblico impiego è minuziosamente
disciplinata dalla Legge federale, negli artt. 21 ss.
L’assunzione al pubblico impiego si realizza, come già detto, in
seguito all’espletamento di un regolare concorso ; ciò vale anche per il
trasferimento dell’impiegato ad un posto diverso.
Esistono tuttavia alcune eccezioni al principio del concorso : ad
esempio, se si tratta di posti a tempo determinato nella carriera direttiva o
di assistente ; o se si tratta di assumere personale delle qualifiche juniores.
La legge disciplina anche l’organizzazione delle commissioni di
concorso. Queste debbono comprendere, in misura non inferiore ad un
quarto dei membri, esperti indipendenti designati dal competente Ufficio
per la gestione del personale tra persone che fanno parte di istituzioni
scientifiche o scolastiche. Inoltre, della commissione concorsuale non
possono far parte persone che si possano trovare in conflitto di interessi
nello svolgimento della loro funzione.
Il resto della disciplina relativa alla procedura concorsuale è approvata
con decreto del Presidente della federazione russa. La Legge federale si
limita ad aggiungere che i candidati possono impugnare le decisioni della
commissione sia davanti agli organi di giustizia interna che davanti al
giudice.
A norma dell’art. 27 della Legge federale, al nuovo assunto e
all’impiegato promosso ad una classe o qualifica superiore può essere
imposto un periodo di prova, di durata variabile da tre mesi ad un anno,
purché il decreto di nomina e il contratto di servizio lo prevedano
espressamente.
In questo arco di tempo non può essere incluso il periodo di malattia
dell’impiegato o altro periodo nel quale egli non ha svolto le sue funzioni.
Ove abbia ottenuto risultati insufficienti durante il periodo di prova,
l’impiegato può essere retrocesso al posto precedentemente occupato,
oppure essere esonerato dal servizio previa comunicazione motivata.
Entrambe queste misure possono essere impugnate dall’interessato davanti
al giudice.
Viceversa, se il periodo di prova si conclude positivamente,
all’impiegato viene conferita la classe di merito, e da allora in poi non può
essere destituito se non per gravi motivi espressamente previsti dalla legge.
18
Da notare che in base alla legge il risultato si considera comunque
positivo, se l’impiegato continua di fatto ad occupare il proprio posto di
lavoro dopo la scadenza del periodo di prova.
La persona assunta al pubblico impiego assume lo status di “pubblico
impiegato” e di “soggetto del rapporto d’ufficio”. Per “rapporto d’ufficio”
si intende la relazione che si instaura tra l’impiegato e l’ufficio in cui esso è
incardinato.
I rapporti d’ufficio, regolati dalle norme del diritto amministrativo,
costituiscono una rete di relazioni giuridiche. Esse nascono in seguito alla
decisione dell’amministrazione che attribuisce il posto ad un determinato
soggetto, stabilendo poi il momento in cui nascono in capo al soggetto i
doveri d’ufficio e i diritti personali.
5.2 Il contratto di impiego.
Sulla base del decreto di assunzione o di nomina, adottato
dall’amministrazione, viene poi redatto il contratto di impiego o di lavoro.
Il contenuto del contratto, nonché la procedura per la stipulazione e per la
risoluzione dello stesso sono disciplinati dalla Legge federale negli artt. 23
ss.
Per “contratto di impiego” si intende un accordo tra l’impiegato statale
e l’amministrazione, in base al quale l’impiegato si assume il dovere di
adempiere ai doveri d’ufficio così come sono stabiliti dal “manuale
d’ufficio”. Egli si impegna altresì a rispettare la disciplina, secondo le
indicazioni dei suoi superiori, mentre l’amministrazione si assume
l’obbligo di pagargli lo stipendio e di assicurargli tutte le previste garanzie
sociali.
Il contratto include tutte le condizioni che sono tipiche di qualsiasi
contratto di lavoro : posto di lavoro assegnato, data di inizio, stipendio,
diritti e doveri delle parti legati all’adempimento dei doveri d’ufficio,
assistenza sanitaria, previdenza sociale.
In aggiunta alle condizioni obbligatorie, il contratto di lavoro può
contenere condizioni supplementari stabilite in accordo tra le parti, come
l’obbligo del periodo di prova, l’obbligo di rispettare il segreto di Stato o
altri segreti legali, l’obbligo di seguire un corso di formazione. Queste
condizioni, però, non possono peggiorare la posizione dell’impiegato
statale così come è garantita dalla legislazione federale sul lavoro. In altre
parole, le parti non possono derogare “in pejus” alle condizioni contrattuali
stabilite dalla legge federale.
19
Il contratto deve inoltre disciplinare la responsabilità delle parti per
l’inadempimento totale o parziale dei reciproci obblighi in conformità della
legislazione federale.
Il contratto di lavoro può essere a tempo indeterminato o a tempo
determinato (per un periodo variabile da uno a cinque anni). La legge
federale determina le condizioni in presenza delle quali è obbligatorio
stipulare un contratto a tempo determinato : ad esempio, per l’assunzione
ad un posto di carriera di dirigente o di assistente ; per l’assunzione ad un
posto della carriera diplomatica o consolare ; per la supplenza di un
pubblico impiegato assente, che però mantiene il suo posto. La legislazione
federale può inoltre prevedere altri casi.
A norma dell’art. 26 della legge federale, per la stipula del contratto il
cittadino deve presentare i seguenti documenti :
- una domanda compilata e sottoscritta personalmente dall’aspirante ;
- il passaporto ;
- il libretto di lavoro, salvo che non si tratti di primo impiego ;
- il certificato della previdenza sociale, salvo che non si tratti di primo
impiego ;
- il certificato fiscale ;
- il certificato relativo al servizio militare ;
- il certificato del titolo di studio;
- documentazione del reddito e delle proprietà mobiliari e immobiliari
possedute.
E’ prevista anche la possibilità che l’amministrazione interessata
richieda ulteriori documenti.
Il contratto viene redatto in due copie, ciascuna delle quali viene
firmata dall’impiegato e dal dirigente dell’amministrazione corrispondente.
Una copia rimane all’ufficio del personale, l’altra viene consegnata
all’impiegato. Il modulo standard del contratto è stato approvato con
Decreto del Presidente della Federazione 16 febbraio 2005, n. 119.
5.3 Doveri e diritti degli impiegati.
Gli impiegati pubblici rappresentano una categoria particolare tra i
lavoratori russi. La legislazione federale stabilisce puntualmente le
20
condizioni del loro lavoro, i diversi aspetti della loro attività e i loro doveri
e diritti.
I doveri rappresentano una parte molto importante della disciplina del
pubblico impiego. L’esistenza di una fitta rete di norme che tutelano
l’impiegato statale lo incentiva a non venir meno ai suoi doveri che sono di
due tipi: doveri d’ufficio e doveri generali di servizio.
I doveri d’ufficio degli impiegati sono legati al tipo di posto che
occupano. Essi sono stabiliti in base alle mansioni di ciascuna categoria
secondo le particolarità funzionali e le competenze dell’amministrazione
corrispondente, e sono espressamente elencati nel “manuale d’ufficio”. A
norma dell’art. 24, comma 7, della Legge federale, è proibito richiedere
all’impiegato l’adempimento di compiti non previsti dal contratto di
servizio e dal “manuale d’ufficio”.
Quest’ultimo è stato espressamente previsto dal Programma federale
di riforma nell’ambito delle misure intese ad assicurare l’efficienza delle
pubbliche amministrazioni.
Secondo l’art. 47 della Legge federale, il “manuale d’ufficio” deve
includere :
1) i requisiti attinenti alle conoscenze e alle abilità; eventualmente,
all’anzianità di servizio o alla precedente esperienza lavorativa ;
2) i compiti o mansioni, la responsabilità per inadempimento totale o
parziale degli stessi, i diritti dell'impiegato ;
3) le materie sulle quali il dipendente è obbligato o facoltizzato a
decidere autonomamente ;
4) le materie sulle quali egli è obbligato o facoltizzato a collaborare
alla preparazione di provvedimenti ;
6)
i tempi e le procedure di adozione di tali provvedimenti ;
7)
i servizi da prestare in favore di cittadini e organizzazioni ;
8)
gli indicatori dell’efficienza e del rendimento delle attività
svolte dall’impiegato.
21
I modelli standard dei manuali d’ufficio dovranno essere approvati
dall’Ufficio per la gestione del personale dell’Amministrazione interessata.
In base alla Legge federale (art.44), questo è un apposito organismo che
dovrà essere istituito per svolgere le seguenti funzioni :
- curare la selezione del personale ;
- presentare proposte per l’implementazione della normativa vigente ;
- predisporre tutti i provvedimenti relativi ai bandi di concorso e allo
svolgimento degli stessi, alla stipula del contratto di impiego, alla
nomina dell’impiegato, al suo licenziamento o esonero ;
- conservare il libretto di lavoro e il fascicolo personale
dell’impiegato;
- curare il registro nel quale debbono essere iscritti tutti gli impiegati
che lavorano presso l’Amministrazione ;
- assicurare il funzionamento della Commissione per la risoluzione dei
conflitti di interesse ;
- organizzare la valutazione degli impiegati ;
- organizzare l’aggiornamento e la riqualificazione professionale degli
stessi ;
- assicurare lo sviluppo di carriera degli impiegati ;
- controllare l’accuratezza delle informazioni comunicate dal cittadino
al momento dell’assunzione ;
- organizzare le inchieste interne ;
- curare il periodico aggiornamento delle informazioni relative al
reddito e alle proprietà dei dipendenti pubblici ;
- svolgere attività di consulenza a beneficio degli impiegati su tutti gli
aspetti del pubblico impiego, e in primo luogo di quelli legali.
I doveri generali di servizio sono stabiliti dall’art. 15 della Legge
federale sul pubblico impiego civile. Essi riguardano (oltre all’obbligo di
svolgere i compiti stabiliti dal “manuale d’ufficio”) :
•
il rispetto e l’applicazione della Costituzione russa, delle Leggi
federali e delle leggi degli enti che compongono la Federazione russa;
• l’esecuzione degli ordini impartiti dai superiori, purché adottati
nei limiti della loro legittima autorità;
• il rispetto dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini ;
• il mantenimento del livello di qualificazione necessario per
l’adeguato svolgimento dei compiti ;
• il rispetto del segreto di Stato e di ogni altro segreto protetto dalla
legge, oltre all’obbligo di non divulgare le informazioni, di cui si venga a
22
conoscenza per motivi di servizio, che riguardino la vita privata, l’onore e
la dignità dei cittadini;
• la custodia della proprietà pubblica, inclusi i beni dei quali
l’impiegato dispone per l’adempimento dei suoi compiti ;
• la comunicazione di tutte le informazioni personali o relative ai
propri familiari richieste in base alla legge, ivi incluse quelle riguardanti il
reddito e le proprietà mobiliari e immobiliari ;
• la immediata comunicazione dell’avvenuta rinunzia alla
cittadinanza della Federazione, o dell’acquisto della cittadinanza di uno
Stato straniero ;
• l’osservanza di tutte le restrizioni e proibizioni previste dalle
leggi federali, nonché degli obblighi previsti dal “Codice di condotta” ;
• la tempestiva denuncia ai superiori delle situazioni di conflitto di
interessi che potrebbero insorgere nell’esercizio dei compiti, e l’adozione
delle misure necessarie ad evitarle.
La Legge federale precisa che l’impiegato non è tenuto ad eseguire gli
ordini che ritiene illegittimi ; in tal caso deve indicare per iscritto i motivi
del proprio rifiuto, specificando le norme costituzionali o legislative che
ritiene violate e richiedendo al proprio superiore una conferma scritta
dell’ordine ricevuto.
Se invece l’ordine illegittimo viene eseguito, l’impiegato e il suo
superiore ne sopporteranno la responsabilità disciplinare, civile, penale e
amministrativa.
I doveri generali così elencati rinviano ad altre fonti, o ad altre
disposizioni della stessa legge federale.
In particolare, per non incorrere nella violazione del segreto di Stato
bisogna far riferimento alla “Lista di informazioni” che sono considerate
segreto di Stato, approvata con Decreto del Presidente della Federazione
russa del 30 novembre 1995. Tale lista contiene le informazioni riguardanti
l’attività dello Stato in campo militare, economico, di politica estera, di
spionaggio, di polizia investigativa, la divulgazione delle quali può
danneggiare la sicurezza dello Stato.
Quanto alle “proibizioni e restrizioni generali”, esse sono previste
dall’art. 17 della Legge federale, e mirano ad assicurare l’imparzialità
dell’impiegato nell’adempimento dei suoi doveri, impedendo eventuali
abusi.
Secondo la Legge federale, l’impiegato non può:
23
• occuparsi a pagamento della gestione di organizzazioni
commerciali, salve le eccezioni previste dalla legge federale;
• essere membro del Parlamento o del Governo di uno degli Enti
che compongono la Federazione o degli Enti di autogoverno, né occupare
una carica elettiva e retribuita del sindacato;
• svolgere attività imprenditoriali;
• acquistare valori che possono produrre reddito, nei casi previsti
dalla legge federale;
• agire come avvocato o legale rappresentante di terzi all’interno
dell’amministrazione dove lavora, salve le eccezioni previste dalla legge
federale ;
• ricevere da persone fisiche o giuridiche regali, compensi in
denaro, servizi, o qualsiasi altra utilità in relazione all’adempimento dei
doveri d’ufficio : il divieto permane anche dopo il pensionamento;
• viaggiare all’estero a spese di privati in connessione all’esercizio
delle proprie funzioni, salve le missioni effettuate sulla base di accordi
internazionali stipulati dalla Federazione, o di contratti sottoscritti su base
di reciprocità dalle pubbliche amministrazioni della Federazione;
• usare mezzi tecnici e finanziari, beni pubblici ed informazioni di
servizio per scopi che esulino dalla sua attività di servizio;
• rilasciare e far diffondere, anche attraverso i mass media,
dichiarazioni o giudizi riguardanti le attività dell’amministrazione, a meno
che ciò non rientri nei suoi doveri d’ufficio ;
• ricevere decorazioni, onori e titoli (eccettuati alcuni specifici)
conferiti da Stati stranieri, organizzazioni internazionali, partiti politici,
associazioni religiose o di altro tipo, senza aver ricevuto l’autorizzazione
del dirigente del suo ufficio;
• approfittare della propria posizione per organizzare campagne
elettorali o referendarie ;
• usare i propri poteri per agevolare gli interessi di partiti politici o
di organizzazioni sociali e religiose, o esprimere pubblicamente le proprie
personali opinioni riguardo a queste organizzazioni nella qualità di
pubblico impiegato, a meno che ciò non rientri nei suoi doveri di ufficio ;
• creare all’interno della propria amministrazione cellule di partiti
politici o di altre associazioni, salvo quelle sindacali, di veterani e simili ;
• rinunciare all’esercizio dei suoi doveri d’ufficio allo scopo di
risolvere una controversia individuale di lavoro.
Se il pubblico impiegato detiene valori mobiliari, azioni o quote che
possono implicare un conflitto di interessi, deve affidarli ad un trust,
secondo le previsioni delle leggi civili.
24
E’ previsto inoltre che per i due anni successivi alla risoluzione del
rapporto di pubblico impiego, l’ex-dipendente non possa lavorare presso
organizzazioni con le quali era entrato in contatto a causa dello
svolgimento delle sue funzioni, né possa rivelare o utilizzare a beneficio di
privati le informazioni confidenziali o privilegiate che ha conosciuto
nell’esercizio delle sue funzioni.
I doveri aventi ad oggetto l’imparzialità dell’impiegato, e il suo
disinteresse nell’adempimento delle mansioni, che sono considerati
fondamentali nel Programma federale di riforma del pubblico impiego,
sono ulteriormente sviluppati dalle specifiche previsioni riguardanti il
Codice di condotta, la risoluzione dei conflitti di interesse e le informazioni
obbligatorie sul reddito e sulla proprietà (artt. 18, 19 e 20 della Legge
federale).
In base al Codice di condotta il dipendente pubblico deve :
1)
svolgere i propri compiti con diligenza e professionalità ;
2)
riconoscere e proteggere i diritti e le libertà dell’uomo e del
cittadino;
3)
svolgere i propri compiti nell’ambito della competenza
attribuita all’amministrazione cui appartiene;
4)
evitare di favorire qualsiasi associazione, religiosa,
professionale o sociale ;
5)
evitare qualsiasi attività che involga interessi personali, sia
economici che di altra natura;
6)
rispettare i divieti e le restrizioni imposti dalle leggi federali ai
pubblici impiegati ;
7)
mantenere un atteggiamento neutrale, sì da evitare l’influenza
sulla propria attività delle decisioni assunte da partiti o da altre
organizzazioni sociali ;
8)
comportarsi in modo conforme al proprio onore e dignità ;
9)
comportarsi civilmente con gli utenti dell’amministrazione ;
10)
rispettare i canoni etici e le tradizioni delle etnie che fanno
parte della Federazione ;
11)
tenere conto delle peculiarità culturali dei vari gruppi etnici e
sociali, ivi inclusi quelli religiosi ;
12)
promuovere l’armonia tra le etnie e le confessioni religiose ;
13)
evitare conflitti che danneggino la sua reputazione o il
prestigio dell’amministrazione ;
14)
rispettare la disciplina prevista per il rilascio di dichiarazioni
pubbliche e per la gestione di informazioni privilegiate.
25
In attuazione di queste previsioni, l’art. 19 della Legge federale
prevede che il dipendente denunzi gli eventuali conflitti di interesse al suo
superiore, il quale deve adottare tutte le misure necessarie ad impedire o
risolvere il conflitto, ivi compresa la sospensione del dipendente stesso
dalle sue mansioni d’ufficio.
In futuro, la applicazione del Codice di condotta sarà affidata ad
apposite Commissioni, da istituire ad opera dell’ Ufficio per la gestione del
personale; la risoluzione dei singoli conflitti di interesse dovrà inoltre
essere affidata ad una Commissione, nominata dall’amministrazione
interessata, e composta non solo dai rappresentanti di quest’ultima, ma
anche da esperti indipendenti, in numero non inferiore ad un quarto dei
membri.
La disciplina delle Commissioni per la applicazione del Codice di
condotta e per la risoluzione dei conflitti interessi sarà stabilita con Decreto
del Presidente della Federazione.
Molto importante, nella lotta alla corruzione, è considerato infine
l’obbligo di fornire informazioni sul proprio reddito e sulle proprietà, che il
pubblico dipendente deve assolvere, dopo l’assunzione, non oltre il 30
aprile di ogni anno. Queste informazioni, a norma dell’art. 20 della Legge
federale, sono considerate riservate, e non possono essere usate per motivi
estranei a quelli di ufficio.
Tuttavia le informazioni riguardanti gli impiegati che sono assunti con
atto del Presidente della Federazione o del Governo della Federazione
(oppure con atto degli analoghi organi costituzionali degli Enti federati)
possono essere rese pubbliche attraverso i massmedia, previa notifica agli
interessati.
Passiamo ora ad esaminare i diritti.
Secondo l’art. 14 della Legge federale, l’impiegato ha il diritto di :
• disporre delle condizioni organizzative e tecniche necessarie
all’adempimento dei suoi compiti ;
• prendere visione del manuale d’ufficio e degli altri documenti che
stabiliscono i suoi doveri e i suoi diritti, i criteri di valutazione della qualità
del suo lavoro e i requisiti richiesti per gli sviluppi di carriera ;
• disporre di tempo libero, assicurato dal normale orario di lavoro,
dai giorni di licenza e festività, dalle ferie annuali ;
• ottenere la retribuzione e gli altri emolumenti previsti dalle leggi
e dagli altri atti normativi, oltre che dal contratto di impiego ;
26
• suggerire i cambiamenti che ritiene necessari per migliorare
l’attività amministrativa ;
• comunicare, seguendo le procedure stabilite, con altre
amministrazioni, organi dell’autogoverno locale e pubbliche associazioni ;
• conoscere i giudizi formulati dai superiori sul suo rendimento,
prima che siano inclusi nel fascicolo personale, e allegare a tale fascicolo
le sue eventuali controdeduzioni, oltre ai documenti che ritenga opportuni ;
• vedere protetti i suoi dati personali ;
• avere uno sviluppo di carriera basato sul principio del concorso ;
• frequentare corsi di riqualificazione e di aggiornamento
professionale, secondo le procedure previste dalla legislazione federale ;
• iscriversi ad un sindacato ;
• ottenere che le controversie di lavoro che lo riguardano siano
trattate secondo le regole previste dalla legislazione federale ;
• ottenere, su sua richiesta, l’avvio di un’inchiesta interna ;
• vedere protetti i suoi diritti, ivi compreso il diritto di adire il
giudice in caso di violazioni ;
• ricevere l’assistenza sanitaria prevista dalla legislazione federale ;
• vedere protetta la sua vita la sua salute e la sua proprietà, e quelle
dei suoi familiari ;
• ricevere una pensione, secondo quanto prevede la legislazione
federale;
• svolgere altra attività lavorativa remunerata, previa
comunicazione all’amministrazione di appartenenza, a condizione che essa
non lo ponga in conflitto di interessi.
5.4 Valutazione dei dipendenti pubblici.
La valutazione degli impiegati è diretta ad assicurare l’efficienza del
lavoro amministrativo e il prestigio dell’amministrazione stessa, in
conformità al Programma federale di riforma del pubblico impiego.
I principi di base per la valutazione sono stabiliti dalla Legge federale
all’art. 48, che ne precisa lo scopo (“la valutazione dei dipendenti pubblici
viene effettuata per verificarne l’adeguatezza al ruolo ricoperto”),
l’applicabilità (escludendone coloro che appartengono alle carriere di
dirigente e di assistente, o che hanno stipulato un contratto a termine), e la
frequenza (non più di una volta ogni tre anni).
27
Il resto della disciplina risulta dalla integrazione della disciplina
contenuta nella Legge federale ad opera del Decreto del Presidente della
Federazione russa 1° febbraio 2005, n. 110 “Sulla procedura di valutazione
dei dipendenti pubblici nella Federazione russa”.
Innanzi tutto, sono previsti alcuni limiti per poter sottoporre
l’impiegato alla procedura di valutazione. In particolare non possono essere
sottoposti a valutazione :
• coloro che occupano il posto da meno di un anno;
• coloro che abbiano raggiunto l’età di 60 anni;
• donne incinte;
• donne in congedo di maternità.
La procedura di valutazione comprende: la nomina della commissione
di valutazione, l’approvazione del piano di valutazione, la stesura
dell’elenco degli impiegati che devono essere sottoposti a valutazione, e la
preparazione di tutta la documentazione necessaria alla commissione di
valutazione.
La commissione di valutazione deve comprendere un rappresentante
dell’Amministrazione, un rappresentante dell’Agenzia federale (o dell’Ente
federato) per la gestione del personale, e da un numero di esperti
indipendenti non inferiore ad un quarto del numero totale dei membri. Tutti
i suoi componenti hanno eguali diritti.
Non più tardi di due settimane prima dell’inizio della valutazione, il
superiore diretto dell’impiegato deve formulare un giudizio motivato sulle
attività svolte dall’impiegato, accompagnandolo con la documentazione ad
esse relativa.
Il valutando ha il diritto di venire a conoscenza di questo giudizio
almeno una settimana prima dell’inizio della valutazione, di integrare le
informazioni riguardanti la sua attività, e di manifestare il proprio dissenso
rispetto al giudizio in discorso.
La valutazione viene svolta alla presenza del valutando. Se
quest’ultimo non si presenta alla seduta della commissione di valutazione
senza addurre un giustificato motivo, o si rifiuta di sottoporsi alla
valutazione, dovrà essere sottoposto alle misure disciplinari previste dalla
legislazione federale, e la Commissione procederà in sua assenza.
La Commissione esamina i documenti presentati e ascolta le
dichiarazioni del valutando ; se necessario, ascolta anche il suo dirigente
diretto. Se il valutando ha integrato le informazioni contenute nel giudizio,
28
e ha contestato quest’ultimo, la Commissione può rinviare la valutazione
ad un’altra data.
La discussione sulle qualità professionali e personali del valutando
deve essere impostata secondo canoni di obiettività e benevolenza. Essa si
basa sui seguenti criteri :
• adeguatezza alle caratteristiche dell'impiego ricoperto;
• partecipazione attiva alla risoluzione dei problemi d’ufficio;
• difficoltà del lavoro eseguito;
• risultati ottenuti ;
• competenza professionale ;
• esperienza lavorativa;
• osservanza di tutti gli obblighi e restrizioni imposti al pubblico
dipendente;
• capacità organizzative, se si tratta di valutare un funzionario
investito di compiti di supervisione.
Le sedute della Commissione, per essere valide, devono avvenire con
la partecipazione di non meno dei due terzi dei componenti. La
deliberazione avviene in assenza del valutando e del suo superiore diretto, a
scrutinio palese e a maggioranza semplice dei presenti.
In caso di parità, all’impiegato viene ordinato di adeguarsi ai requisiti
richiesti per il ruolo che sta occupando.
Nel caso in cui sia sottoposto alla procedura di valutazione uno dei
membri della Commissione, quest’ultimo non partecipa alla votazione.
Gli esiti della valutazione possono essere così formulati :
• l’impiegato corrisponde al ruolo ricoperto;
• corrisponde al suo ruolo, e merita di essere inserito nella lista della
“riserva”, onde essere promosso ad un posto di grado superiore appena si
renda disponibile ;
• corrisponde al ruolo ricoperto, ma deve svolgere un corso di
qualificazione professionale ;
• non corrisponde al ruolo che ricopre.
I risultati della valutazione vengono trascritti nell’apposito certificato,
che viene firmato dal presidente della Commissione, dal vice-presidente,
dal segretario e dai membri della Commissione che abbiano partecipato alla
votazione. In seguito, questo documento viene portato a conoscenza
29
dell’impiegato, e deve essere sottoscritto da quest’ultimo. Il certificato di
valutazione viene poi inserito nel fascicolo personale dell’impiegato.
Entro sette giorni dalla fine della valutazione, i risultati devono essere
comunicati al dirigente dell’amministrazione, che entro un mese assume
una delle seguenti decisioni :
• includere l’impiegato nella riserva speciale destinata a ricoprire i
ruoli superiori;
• sottoporre l’impiegato ad un corso di qualificazione professionale
• trasferirlo ad altro impiego.
Nel caso in cui l’impiegato rifiuti di frequentare il corso di
aggiornamento, o di essere trasferito ad altro impiego, il dirigente ha il
potere di esonerarlo dal servizio, con il rispetto delle garanzie previste dalla
legislazione federale.
Se ciò non avviene, trascorso un mese dalla conclusione della
valutazione, l’impiegato non può più essere trasferito o licenziato sulla base
dei risultati della valutazione.
L’impiegato ha il diritto di impugnare i risultati e la procedura di
valutazione davanti al giudice o davanti agli organi giustiziali
dell’amministrazione di appartenenza.
5. 5 Incentivi e premi. Responsabilità disciplinare.
La Legge federale prevede una lunga serie di incentivi e premi per
riconoscere il servizio prestato in modo impeccabile ed efficiente :
• Encomio solenne con premio in denaro;
• Certificato d’onore con premio in denaro ;
• incentivi o premi provvisti dall’amministrazione di appartenenza ;
• Bonus in denaro al momento del pensionamento ;
• Commenda del Governo della Federazione ;
• Commenda del Presidente della Federazione ;
• Conferimento di un titolo d’onore della Federazione russa;
• Conferimento di una decorazione della Federazione russa;
• Conferimento di ordini o medaglie della Federazione russa.
Gli Enti componenti la Federazione possono istituire con proprie
leggi e regolamenti incentivi in denaro, rispettando le disposizioni della
Legge federale.
30
Il Presidente della Federazione russa, che ha emanato il Decreto
sull’istituzione delle Decorazioni di Stato, istituisce altresì la commissione
di valutazione, che compie il suo lavoro gratuitamente, e consegna
personalmente questi premi.
Le richieste aventi ad oggetto il conferimento di decorazioni ai
cittadini da parte dello Stato vengono presentate da imprese, istituti, o da
soggetti dell’ autogoverno locale. La procedura di presentazione di una tale
richiesta a favore di militari, personale civile delle forze armate, personale
dell’amministrazione degli affari interni, personale del servizio doganale e
personale di polizia è disciplinata dal regolamento interno delle rispettive
amministrazioni.
Allo stesso modo la procedura relativa ai giudici e agli impiegati del
sistema giudiziario è stabilita dalla Corte Costituzionale, dalla Corte
Suprema e dalla Corte Suprema Arbitrale della Federazione russa. Spetta
soltanto al Presidente della Federazione russa privare una persona della
decorazione di Stato, nel caso in cui questa abbia commesso un grave
delitto accertato con sentenza.
A norma dell’art. 56 della Legge federale, la responsabilità
disciplinare scaturisce dalla violazione delle istruzioni interne e del
manuale d’ufficio, oltre che dalla violazione delle leggi e dei regolamenti
federali, e delle altre norme adottate dall’amministrazione.
Si noti che le istruzioni interne debbono essere approvate
dall’amministrazione previo parere dell’organismo sindacale elettivo.
I provvedimenti di natura disciplinare che possono essere irrogati a
norma dell’art. 57 sono :
• l’ammonizione;
• il biasimo;
• l’avviso di non conformità al ruolo ricoperto;
• l’esonero dal ruolo ricoperto ;
• licenziamento, nei casi più gravi.
L’elenco delle sanzioni è esaustivo, ed
esclude pertanto
l’ammissibilità di sanzioni non previste dalla legge. La Legge federale
precisa altresì che per una singola infrazione disciplinare si può irrogare
soltanto una di queste sanzioni.
La procedura di inchiesta sull’illecito disciplinare, l’applicazione e
l’impugnazione delle sanzioni sono disciplinate dalla Legge federale.
31
Prima di poter infliggere una sanzione, il pubblico ufficiale
responsabile deve richiedere all’impiegato le sue motivazioni scritte. Il
rifiuto da parte dell’impiegato di fornire le motivazioni richieste non
costituisce ostacolo all’applicazione della sanzione.
L’imposizione della sanzione deve essere preceduta dallo svolgimento
di un’inchiesta, disposta dall’amministrazione o richiesta dall’impiegato,
cui debbono partecipare i rappresentanti sindacali. Essa deve accertare, in
modo oggettivo e completo, i seguenti elementi :
- l’intervenuta infrazione ,
- la colpa dell’impiegato ;
- le cause e le circostanze dell’infrazione ;
- la natura e la gravità del danno causato.
L’inchiesta deve essere svolta con tempestività e correttezza.
L’impiegato ha il diritto di presentare memorie scritte, e di contestare
davanti all’amministrazione i comportamenti o l’inerzia di coloro che
svolgono l’inchiesta.
L’inchiesta deve concludersi entro un mese, con un documento che
certifichi i fatti e le circostanze indicate, proponendo l’imposizione o la non
imposizione della sanzione.
L’eventuale sanzione proposta deve essere commisurata alla gravità
dell’infrazione, al grado della colpa, alle circostanze dell’infrazione, e al
precedente stato di servizio del dipendente.
La sanzione non può più essere irrogata, una volta trascorsi sei mesi
dalla data dell’infrazione o due anni, se è stata avviata una verifica di
carattere finanziario o gestionale. Non è rilevante a tal fine la durata di un
eventuale procedimento penale.
L’impiegato ha il diritto di impugnare la sanzione secondo la
procedura stabilita dall’amministrazione di appartenenza o dalla Legge
federale “sull’impugnazione dei comportamenti e dei provvedimenti che
violano i diritti e le libertà dei cittadini” del 27 aprile 1997.
5.6. Risoluzione delle controversie individuali di lavoro.
Le controversie individuali di lavoro, a norma dell’art. 70 della Legge
federale, possono essere sottoposte alla Commissione per i conflitti di
32
lavoro dell’amministrazione interessata, oppure ai Tribunali, secondo le
regole del Codice di procedura civile della Federazione.
Quest’ultimo tipo di azione è obbligatorio nei seguenti casi :
1) quando l’impiegato chieda il reinserimento nel posto d’ufficio
precedentemente occupato, a prescindere dalla causa del suo
allontanamento, e la retribuzione per il periodo di assenza forzata o
la differenza di stipendio per il periodo in cui ha occupato un posto
di livello inferiore ;
2) quando l’Amministrazione chiede il ristoro dei danni causati
dall’impiegato, salvo che le leggi federali non dispongano
diversamente ;
3) quando si contesti l’illegittimo rifiuto di assunzione al pubblico
impiego ;
4) quando si lamenti per iscritto di aver subito una delle
discriminazioni vietate dalla legge.
Nei casi riguardanti l’illegittima retrocessione ad un impiego di livello
inferiore, il licenziamento per motivi o secondo procedure non previsti
dalla legge, l’illegittimo trasferimento ad un impiego diverso, il giudice
potrà, su richiesta scritta dell’interessato, riconoscere il risarcimento del
danno morale, nella misura determinata dallo stesso giudice.
La Legge federale rinvia ad una legge successiva la disciplina dei
ricorsi presso la Commissione per i conflitti di lavoro, con riguardo tanto
alla sospensione del termine per l’azione davanti al giudice, quanto al
procedimento decisionale che l’organo dovrà seguire.
5.7. Risoluzione del rapporto di lavoro.
Il rapporto di lavoro può cessare in due casi, quando l’impiegato
viene licenziato, o quando va in pensione.
Il limite di età per i dipendenti pubblici è di 65 anni.
Le cause generali di licenziamento del dipendente pubblico sono
stabilite dalla Legge federale all’art. 33. Esse sono :
- accordo tra le parti ;
- scadenza di un contratto a termine ;
- trasferimento, su richiesta dell’interessato, ad altra amministrazione ;
33
- rifiuto dell’impiegato di accettare un altro impiego o di svolgere un
corso di aggiornamento professionale (nei vari casi previsti dalla Legge
federale);
- perdita della cittadinanza della Federazione russa ;
- violazione degli obblighi e delle restrizioni imposte dalla Legge
federale ;
- circostanze indipendenti dalla volontà delle parti.
Di particolare rilievo sono i casi di violazione degli obblighi e delle
restrizioni connesse al pubblico impiego, nei quali l’Amministrazione può
disporre di sua iniziativa il licenziamento dell’impiegato. A norma dell’art.
37 della Legge federale essi sono principalmente questi :
1) inadeguatezza all’impiego ricoperto, dovuta a malattia,
confermata da un certificato medico, o a qualificazione insufficiente,
confermata dai risultati della valutazione;
2) ripetute mancanze nello svolgimento dei compiti, senza
circostanze attenuanti, se l’impiegato ha già subito una sanzione
disciplinare ;
3) ripetute gravi violazioni dei suoi doveri d’ufficio, come :
l’assenza ingiustificata (più di quattro ore consecutive per giorno di
lavoro); il trovarsi in stato di intossicazione da alcool o da stupefacenti
durante il servizio; la divulgazione di informazioni segrete o riservate ; il
furto (anche di modico valore) della proprietà altrui, o la deliberata
distruzione della stessa, accertate con sentenza passata in giudicato ; la
violazione delle regole di sicurezza sul lavoro, se ne è derivato un grave
incidente o un grave rischio ;
4) inosservanza delle regole che presiedono al maneggio di denaro o
di beni pubblici, se essa ha causato la sfiducia del superiore ;
5) adozione di una decisione ingiustificata da parte di un dirigente,
che comporti un danno all’amministrazione ;
6) singola grave violazione da parte del dirigente, con le precedenti
caratteristiche ;
7) comunicazione di informazioni deliberatamente false al momento
della conclusione del contratto d’impiego.
Altrettanto importanti sono le cause di risoluzione del contratto dovute
a “circostanze indipendenti dalla volontà delle parti”, cui è dedicato l’art.
38 della Legge federale. Esse sono :
- condanna del pubblico impiegato con sentenza passata in giudicato,
che preveda l’interdizione dai pubblici uffici ;
34
- accertamento della totale incapacità dell’impiegato, in conformità ad
un giudizio medico-sanitario ;
- accertamento della mancanza totale o parziale della capacità d’agire,
stabilita con sentenza passata in giudicato ;
- raggiungimento dell’età di 65 anni.
L’impiegato ha il diritto di presentare le dimissioni in qualsiasi
momento, dando un preavviso di almeno due settimane. Il preavviso deve
essere presentato per iscritto al dirigente dell’amministrazione presso la
quale l’impiegato presta la sua attività lavorativa. Scadute le due settimane,
l’amministrazione deve consegnare all’impiegato il libretto di lavoro e i
documenti riguardanti l’assicurazione pensionistica, e deve corrispondergli
lo stipendio fino all’ultimo giorno di lavoro.
6. La formazione del personale amministrativo.
Fino al 1991 il sistema di formazione del personale amministrativo
aveva un carattere esclusivamente partitico.
Dall’autunno di quell’anno, dopo il crollo dell’Unione Sovietica, si
iniziò a discutere sulle prospettive di sviluppo dei centri per la preparazione
del personale amministrativo.
Come primo passo si doveva liquidare tutta la rete di istituti facenti
capo al Comitato Centrale del PCUS, e al loro posto creare un sistema di
istituti moderno ed efficiente. Nessuno però poteva dirsi sicuro del
successo di queste nuove idee, in quanto si trattava di scardinare la
resistenza delle élites locali direttamente legate agli organi centrali
dell’URSS.
Una tappa importate nella storia del sistema di formazione
professionale del personale amministrativo della Russia moderna è stata la
redistribuzione della proprietà delle ex-scuole del partito. Dopo l’agosto del
1991, i poteri locali cominciarono a pretendere di poter disporre di tali
edifici per svolgervi le loro attività. Il Decreto presidenziale del 5
novembre 1991 stabilì che tutti gli edifici e le proprietà appartenenti al
vecchio partito comunista sovietico dovessero essere usati per creare un
nuovo apparato per la formazione professionale dei dipendenti pubblici.
35
Per accelerare la formazione di questo tipo di istituti in tutto il Paese,
il Capo dell’Ufficio del Segretario di Stato della Repubblica federativa
sovietica russa, S. F. Poliakov, aveva inoltrato una lettera a tutte le
Repubbliche federate con il seguente testo “Su incarico del Segretario di
Stato, vi ordino di inviare, entro il 20 ottobre 1991, un rapporto contenente
le proposte dirette a convertire le ex-scuole di partito del PCUS in istituti
per la formazione e la riqualificazione del personale amministrativo nella
materia della disciplina del mercato”.
La riorganizzazione delle ex-scuole di partito nelle diverse località
presentò vari problemi. A San Pietroburgo il direttore E. Teplov si mise
alla testa del personale da lui diretto per combattere politicamente A.
Sobciak. A causa di queste controversie, venne emanato un decreto del
Presidente della Repubblica federativa che disponeva la cessione
dell’edificio dov’era ubicata la scuola del partito all’Assemblea
interparlamentare della CSI, così che Teplov non riuscì ad ottenere né
quell’edificio né altro corrispondente per istituire il Centro di formazione
professionale. Nel 1993 Teplov fu sostituito da V. Ciubinsky-Nadezdin, il
quale riuscì infine a istituire il Centro. Oggi il Centro di preparazione
professionale di San Pietroburgo è un ottimo istituto con una vasta rete di
filiali, e gode di meritato prestigio su tutto il territorio della Federazione
russa.
Il 28 novembre 1991 fu emanato il Decreto del Presidente della
Repubblica federativa avente ad oggetto la struttura degli organi del potere
esecutivo, che tra l’altro istituiva la Direzione generale per la formazione e
la riqualificazione del personale amministrativo. In seguito vennero creati
una serie di istituti per la formazione professionale degli impiegati statali e
municipali, tutti coordinati dall’Accademia della pubblica amministrazione
statale e municipale russa.
Questa Accademia è stata fondata con Decreto presidenziale nel 1994
per organizzare la didattica dedicata ai pubblici impiegati, ed oggi è il
centro di studi, ricerche e informazioni più importante della Russia.
Le sue attività più importanti sono:
• formazione professionale del personale amministrativo;
• riforma organica dell’amministrazione;
• ricerca scientifica in materia di amministrazione;
• supporto informativo all’amministrazione;
• riqualificazione e aggiornamento del personale che ricopre le
cariche più elevate;
• supporto scientifico ai progetti internazionali cui aderisce
l’amministrazione;
36
• coordinamento del lavoro scientifico e didattico e direzione
dell’attività dei centri regionali;
• coordinamento delle attività degli istituti che si occupano della
preparazione, della riqualificazione e dell’aggiornamento dei dipendenti
pubblici;
• supporto didattico e software del sistema di addestramento dei
dipendenti pubblici.
Ogni anno l’Accademia organizza corsi di formazione professionale
per quattromila persone, che si iscrivono come studenti o ricercatori. Tra
gli studenti ci sono molti impiegati pubblici, oltre che rappresentanti del
potere esecutivo, legislativo e giudiziario.
L’Accademia organizza anche corsi di laurea in “Amministrazione
statale e municipale”, “Giurisprudenza”, “Scienza politica”, “Psicologia” e
“Sociologia”.
Questi corsi consentono di formare economisti, giuristi, sociologi e
psicologi specializzati nel campo dell’amministrazione e delle relazioni
pubbliche. In conformità al Decreto presidenziale del 3 settembre 1997 n.
983 recante “Misure sussidiarie per la formazione del personale statale”,
l’Accademia svolge un intenso lavoro, che comprende l’elaborazione dei
piani di studio corrispondenti alle richieste di qualificazione degli
impiegati, in modo da consentire a questi ultimi di superare con successo
gli esami di valutazione.
Presso l’Accademia si possono inoltre conseguire dottorati di ricerca e
diplomi post-laurea ; sono attivi venti Consigli scientifici che possono
assegnare “gradi” e “titoli scientifici”.
Il corpo docente dell’Accademia svolge attività di ricerca sui problemi
teorici e pratici della pubblica amministrazione e della gestione del
personale. Attualmente all’Accademia sono attive 24 cattedre: il 55% dei
docenti ha il grado di dottore di scienze, mentre il restante 45% ha il grado
di candidato di scienze.
In diverse occasioni, vengono invitati a tenere conferenze professori
provenienti da università russe, tedesche, francesi, inglesi, americane.
L’Accademia collabora con organizzazioni internazionali, centri di
formazione del personale e strutture amministrative statali e municipali.
Attualmente esistono 11 centri a livello regionale dell’Accademia e 2
filiali.
I centri regionali sono:
• Volgo-viatskaya;
• Volgo-gradskaya;
• Dalnevostocnaya;
• Povolzskaya;
37
•
•
•
•
•
•
•
Severo-sapadnaya;
Severo-kavkasskaya;
Sibirskaya;
Uralskaya;
Orlovskaya;
Moskovskaya;
Istituto di aggiornamento degli impiegati statali.
Le due filiali, invece, sono:
• Vladimirsky filiale ASSR;
• Voronesky filiale ASSR.
In dieci anni di attività, l’Accademia ha preparato 80 mila specialisti.
A questo punto della ricerca è utile un piccolo accenno all’Istituto di
aggiornamento degli impiegati statali dell’ASSR. Lo scopo principale di
questo istituto è organizzare corsi per la riqualificazione e l’aggiornamento
professionale degli impiegati russi, svolgere seminari e rendere pareri in
materia agli organi statali e municipali, ad imprese e ad altre
organizzazioni.
L’Istituto fu fondato nel 1951, e fino al 1992 si chiamò “Istituto panrusso di aggiornamento del personale dirigente e degli specialisti del
Ministero dell’Energia Elettrica dell’URSS”. Nel 1992, l’Istituto ha
cambiato nome entrando a far parte del sistema di centri di formazione del
personale statale coordinati dall’Accademia. In particolare l’Istituto
organizza corsi di riqualificazione e aggiornamento per impiegati e
dirigenti pubblici nel campo dell’economia, del diritto, della scienza dell’
amministrazione e dell’informatica. In più di cinquant’anni, l’Istituto ha
preparato circa 450 mila dirigenti e specialisti per l’economia del paese.
L’Istituto prepara i programmi per le seguenti categorie:
• per il personale amministrativo superiore delle Amministrazioni
federali;
• per gli impiegati dei Ministeri e degli enti pubblici della
Federazione russa e dei loro uffici periferici ;
• per il personale amministrativo superiore degli Enti federati;
• per gli impiegati dei Paesi della C.S.I, nel quadro della
collaborazione internazionale;
• per il personale di organizzazioni di beneficenza, associazioni e
anche di imprese commerciali.
38
Lo studio è organizzato in diverse forme:
• singoli corsi (72-100 ore accademiche) destinati allo studio di
specifici aspetti e problemi di gestione;
• seminari (100-500 ore accademiche) destinati allo studio
approfondito dei principi fondamentali e dei problemi applicativi, distinti a
seconda delle diverse specializzazioni.
La formazione professionale degli impiegati può essere svolta anche
da altri soggetti, come ad esempio dall’Accademia di economia e finanza
nazionale, per gli impiegati che lavorano nel campo dell’economia e delle
finanze, dall’Accademia diplomatica, per gli impiegati dei servizi
diplomatici, dall’Accademia per il servizio doganale, per gli impiegati della
dogana e, infine, per i militari e le forze di polizia dall’Accademia militare.
Esiste un programma federale in base al quale la formazione
professionale e l’aggiornamento possano essere conseguiti anche grazie a
missioni all’estero. Questo programma è stato approvato dal Decreto del
Presidente della Federazione n. 983 del 3 settembre 1997.
L’organizzazione di corsi di aggiornamento all’estero viene realizzata
dal Ministero degli Esteri della Federazione russa in collaborazione con il
Ministero dell’Istruzione pubblica e professionale, con il Ministero del
Lavoro e dello sviluppo sociale e con il Ministero dell’Economia.
Nonostante gli sforzi profusi per la formazione del personale
impiegatizio, il già citato “Programma federale di riforma del pubblico
impiego per gli anni 2003-2005” notava che molti impiegati sono tuttora
privi di preparazione professionale, e che in ragione di ciò la qualità delle
azioni e dei provvedimenti amministrativi è scadente. Denunciava inoltre
che il pubblico impiego soffre di un’acuta crisi di prestigio come attività
professionale (oltre ad essere poco appetibile per la inadeguatezza della
remunerazione offerta).
E’ stato pertanto previsto un sistema di concorsi per l’assunzione al
pubblico impiego, che come abbiamo visto richiede all’aspirante di
possedere un adeguato livello di preparazione.
E’ stato inoltre creato un sistema unico per la formazione permanente
degli impiegati tanto a livello delle amministrazioni federali e degli Enti
federati, quanto a livello del’autogoverno o municipale. Esso include
formazione, riqualificazione e aggiornamento.
Le priorità del sistema sono indicate dall’art. 60 della Legge federale:
1)
svolgere la formazione
professionale ;
39
in base a programmi di sviluppo
2)
promuovere un sistema di avanzamento di carriera basato sul
principio del concorso ;
3)
assicurare la rotazione dei pubblici impiegati in ruoli diversi ;
4)
formare una “riserva” di personale selezionato ;
5)
svolgere la valutazione del rendimento del pubblico impiegato;
6)
utilizzare tecniche evolute nella formazione professionale dei
pubblici impiegati.
La formazione professionale, a termini di legge, sarà affidata agli
istituti di istruzione superiore e secondaria. In base ad appositi contratti,
questi potranno prevedere un periodo di tirocinio dedicato agli studenti, a
conclusione del corso di studio.
La riqualificazione e l’aggiornamento professionale avvengono invece
durante lo svolgimento del rapporto d’impiego. Essi hanno luogo quando :
1)
l’impiegato è stato promosso ad un impiego
superiore;
2)
l’impiegato è stato incluso nella “riserva” di
selezionato, destinato ad occupare posti di grado superiore
rendano vacanti ;
3)
l’impiegato ha subito una valutazione, al cui esito
richiesto di seguire un corso di aggiornamento.
di grado
personale
appena si
gli è stato
Questi corsi verranno svolti da istituti di istruzione dotati di apposita
licenza, selezionati in base ad una procedura concorsuale.
7.
Le
riforme
Federazione russa
politico-amministrative
nella
7.1. Introduzione
La riforma amministrativa e la riforma dei livelli di governo della
Federazione russa sono misure complementari fra loro, che hanno subito
una forte accelerazione dopo l’elezione di V. Putin a Presidente della
Federazione russa.
40
Gli scopi principali della riforma amministrativa, che abbiamo già più
volte incontrato, sono:
• creare meccanismi reali di responsabilità dell’amministrazione
verso i cittadini ;
• elevare
drasticamente
l’efficienza
della
pubblica
amministrazione;
• eliminare tutti i fattori che potrebbero incentivare il fenomeno
della corruzione ;
• adeguare le strutture della pubblica amministrazione russa a
canoni moderni.
A questi fini sono state ridotte le funzioni dei Ministeri e degli Enti
federali, è stata modificata la struttura della pubblica amministrazione ed è
stato ridotto il numero di attività sottoposte ad autorizzazione.
Lo scopo principale della riforma dei livelli di governo è invece
quello di migliorare l’efficienza del sistema amministrativo su tutto il
territorio dello Stato. Essa ha una lunga storia, che coincide con il processo
di trasformazione dello Stato russo nel periodo post-sovietico.
Tale riforma può pertanto essere suddivisa nelle seguenti tappe:
•
•
•
•
I tappa: 1991-1993
II tappa 1993-1995
III tappa 1995-2000
IV tappa 2000-
7.2 I Tappa 1991-1993
Poco dopo l’agosto del 1991 in Russia si è formato un sistema di
potere formato dal Presidente e dal Soviet Supremo al vertice dell’intera
Federazione, e dai Soviet e dai Capi dell’Amministrazione al vertice dei
Soggetti componenti la Federazione russa. Questi ultimi erano subordinati
anche al Presidente della Federazione.
Questo sistema, sviluppatosi secondo le leggi dell’epoca, assicurò
verso la metà del 1992 il controllo reciproco dei poteri. Alcuni Soviet
“locali”, avuta la possibilità di esercitare il potere che prima era loro
riconosciuto solo formalmente, riuscirono a bloccare l’attività dell’Organo
esecutivo della Federazione.
41
Nello schema che segue si può capire meglio quali erano i livelli di
potere esistenti in Russia nel biennio 1991/1993, cioè subito dopo la caduta
del regime comunista:
Nello specifico:
I. Amministrazione federale;
II. Amministrazione dei Soggetti componenti la Federazione russa (nel
testo definita, per semplicità, amministrazione di livello regionale);
III. Amministrazione locale.
1) Presidente della Federazione russa – capo del potere esecutivo e
titolare del potere di iniziativa legislativa;
2) Soviet Supremo – organo supremo del potere statale con funzioni
legislative, contrapposto al Presidente della Federazione russa;
3) Capi delle amministrazioni dei Soggetti della Federazione russa –
subordinati al Presidente della Federazione russa e al Soviet del Soggetto
della Federazione, erano i capi del potere esecutivo del Soggetto della
Federazione e a livello regionale avevano il potere di iniziativa legislativa;
4) Soviet dei deputati del Soggetto della Federazione russa – aveva
le funzioni legislative a livello regionale;
5) Capo dell’amministrazione locale – capo del potere esecutivo
locale, subordinato al Capo dell’amministrazione del Soggetto della
Federazione e al Soviet dei deputati locali, era il capo del potere esecutivo
locale;
6) Soviet locale dei deputati – competente a deliberare in tutte le
materie attribuite agli Enti locali.
42
7.3 II Tappa 1993-1995
Al fine di una migliore illustrazione della struttura statale russa e della
sua articolazione nel biennio 1993/1995 è utile servirsi di un grafico:
I livelli di governo sono:
I.
II.
III.
IV.
V.
Presidente della Federazione russa – garante della Costituzione;
Amministrazione Federale;
Amministrazioni dei Soggetti della Federazione russa;
Amministrazioni locali;
Amministrazioni locali non previste dalla Costituzione.
Nel grafico sono indicati anche i tipi di dipendenza che intercorrono
fra i vari organi. La linea continua (__) indica una dipendenza diretta, la
linea tratteggiata (_ _ _), invece, indica una dipendenza indiretta.
43
Gli organi del grafico corrispondono a:
1)
Presidente della Federazione russa;
2)
Amministrazione del Presidente della Federazione russa;
3)
Presidente del Governo della Federazione russa;
4)
Governo della Federazione russa;
8)
Consiglio della Federazione – equivalente al Senato federale,
composto dai Capi del potere esecutivo e legislativo dei Soggetti della
Federazione russa;
9)
Duma di Stato – equivalente alla Camera politica, eletta dalla
popolazione nelle circoscrizioni elettorali in base alle liste presentate dai
partiti;
10) Corte Costituzionale della Federazione russa;
11) Corte Arbitrale Suprema;
12) Corte Suprema;
17) Corti Arbitrali Federali circoscrizionali;
23) Rappresentante plenipotenziario del Presidente della Federazione
russa presso il Soggetto della Federazione;
5) Rappresentanze dei Ministeri federali presso i Soggetti della
Federazione russa
6) Capo del Soggetto della Federazione russa;
7) Assemblea legislativa del Soggetto della Federazione russa;
15) Corte Costituzionale del Soggetto della Federazione;
18) Corti Arbitrali dei Soggetti della Federazione;
13) Corti Supreme dei Soggetti della Federazione;
19) Uffici regionali dei Ministeri federali;
21) Amministrazioni degli Enti o Soggetti federati ;
14) Corti regionali di giustizia;
20) Uffici locali dei Ministeri federali;
22) Amministrazioni locali;
23) Giudici conciliatori.
La Costituzione del 1993 è stato lo specchio fedele dei cambiamenti
radicali avvenuti nella società, nell’economia e nella politica. Il principio
della divisione dei poteri in legislativo, esecutivo e giudiziario è stato uno
dei principi cardine su cui si è basata la Costituzione russa.
Il potere statale a livello Federale viene gestito dal Presidente della
Federazione russa, dal Consiglio della Federazione, dalla Duma di Stato,
dal Governo e dalla Corte Costituzionale, Corte Suprema e Corte Suprema
Arbitrale. Questa suddivisione è finalizzata al raggiungimento dei seguenti
obiettivi: impedire ad una persona o ad un organo di detenere tutto il
44
potere; favorire il miglioramento degli standard di efficienza
dell’amministrazione.
Ciò è possibile grazie ad un sistema di contrappesi nell’ambito del
quale l’esercizio delle competenze da parte di ciascun potere è sottoposto al
controllo degli altri poteri. La divisione dei poteri non esclude ma prevede
la cooperazione nel risolvere i problemi più importanti riguardanti lo Stato
e la società.
Il Presidente della Federazione non è soltanto il Capo dello Stato ma
anche il garante della Costituzione, dei diritti e delle libertà dell’uomo e
del cittadino. Egli coordina l’esercizio dei poteri dei vari organi
favorendone l’efficacia. Il Presidente deve esercitare i propri poteri senza
sostituirsi a nessun organo statale, senza violarne l’autonomia e nel rispetto
della Costituzione. A lui spetta l’applicazione della procedura di
conciliazione nel caso in cui insorgano conflitti fra i poteri dello Stato.
Il potere esecutivo è rappresentato dal Governo, che agisce in modo
autonomo a fianco del Presidente. Il Presidente del Governo infatti non
riveste anche il ruolo di Presidente della Federazione russa. I poteri
principali sono in mano al Governo, cui spetta elaborare e presentare alle
Camere il bilancio federale e il rapporto sulla sua esecuzione, realizzare
una politica unitaria nel campo dell’economia, della cultura, della sanità,
dell’ambiente, della gestione dei beni federali nonché nel campo della
politica estera e della sicurezza dello Stato Federale.
Il Governo emana le proprie Disposizioni in conformità non solo
della Carta costituzionale e delle leggi federali ma anche dei Decreti
emanati dal Presidente della Federazione russa. La composizione del
Governo viene decisa dal Presidente della Federazione il quale, oltre o
nominare, può revocare i membri del Governo. La Duma può approvare o
respingere la candidatura a Presidente del Governo, ma non può proporre
una candidatura a questa carica e deliberare la nomina.
Il potere legislativo è rappresentato dall’Assemblea Federale, che è
composta dalla Duma di Stato e dal Consiglio della Federazione. I deputati
della Duma di Stato vengono eletti dalla popolazione, mentre componenti
del Consiglio della Federazione sono i capi del potere esecutivo e
legislativo dei soggetti della Federazione. Il Presidente della Federazione
russa stila per l’Assemblea federale un rapporto annuale sulla situazione
del Paese e sui nuovi indirizzi intrapresi in politica interna e estera. Per
espressa previsione costituzionale, la Duma può destituire il Presidente
dalla carica, ma, per contrappeso, il Presidente può sciogliere la Duma.
45
Il Presidente approva tutti gli atti adottati dalla Duma e controlla che
non violino la Costituzione. Il Presidente della Federazione ha inoltre il
diritto di veto sulle leggi federali approvate dalla Duma e dal Consiglio
della Federazione, ma questi ultimi, tramite una procedura espressamente
prevista dalla Costituzione, possono superare tale ostacolo. La Costituzione
ha assegnato a tutte e due le Camere il controllo sull’attività del Governo.
Il potere giudiziario gode della stessa autonomia di cui godono gli altri
poteri. Il livello più alto è riservato alla Corte Costituzionale della
Federazione russa, che garantisce la tutela dei diritti individuali e collettivi
dei cittadini specialmente nei confronti degli atti del potere esecutivo. La
Corte Costituzionale è l’unico organo che abbia il potere di interpretare la
Costituzione e di dichiarare l’invalidità degli atti degli organi federali che
siano contrari alla Costituzione.
L’istituzione della Corte Costituzionale è stato un avvenimento senza
precedenti in Russia. Infatti, le Corti del periodo sovietico non avevano
nessun potere in merito alla legittimità costituzionale delle leggi e, per
questo motivo, la tutela dei diritti dei cittadini era assicurata soltanto
formalmente.
L’attuale Legge federale di istituzione della Corte Costituzionale ha
previsto, inoltre, la sostituibilità dei giudici solo per motivi espressamente
previsti dalla legge, la loro piena indipendenza nello svolgimento delle
funzioni, il divieto di fare attività politica e di avere qualsiasi altro tipo di
impiego.
Il loro compito principale è quello di verificare la conformità alla
Costituzione dei trattati internazionali firmati dallo Stato russo, delle leggi
federali e di tutti gli atti normativi adottati dai Soggetti componenti la
Federazione russa. I giudici devono attenersi solo alla Costituzione, e non
possono ricevere indicazioni dal potere legislativo o esecutivo.
In base alla legge “Sul sistema giudiziario della Federazione russa”,
esiste poi un sistema giudiziario suddivisibile in due gruppi di organi.
Il primo gruppo è composto dalla Corte Suprema della Federazione
russa, dalle Corti supreme dei Soggetti della Federazione e dalle Corti
regionali. Queste hanno competenza in materia penale, civile e
amministrativa.
Il secondo gruppo, invece, è composto dal sistema delle corti arbitrali,
il quale a sua volta si divide in tre livelli: la Corte Suprema Arbitrale, le
Corti Arbitrali circoscrizionali e le Corti arbitrali dei Soggetti della
Federazione russa.
In conformità alla legge “Sul sistema giudiziario della Federazione
russa” i giudici delle Corti supreme dei Soggetti della Federazione vengono
46
nominati dal Presidente della Federazione russa su indicazione del
Presidente della Corte Suprema.
La stessa legge prevede anche l’istituzione di “giudici conciliatori”.
Tale giudice può essere eletto, per un periodo massimo di cinque anni,
dalla popolazione o dall’Assemblea legislativa del Soggetto della
Federazione. I giudici conciliatori agenti nelle rispettive circoscrizioni
giudiziarie sono parte integrante del sistema giudiziario russo e godono
dello stesso status dei magistrati.
L’Amministrazione del Presidente della Federazione russa, nonostante
non includa nessun Ministero, rappresenta l’organo più importante di tutto
il sistema amministrativo, ed è subordinata soltanto al Presidente.
Questa Amministrazione sovrintende alla cooperazione in campo
tecnico-militare e stabilisce le regole di esportazione dei metalli, delle
pietre preziose e dei materiali radioattivi.
Al fine di garantire la sicurezza nazionale, l’Amministrazione ha la
possibilità di imporre ai Soggetti della Federazione sanzioni economiche in
conformità al diritto internazionale e, se lo ritiene opportuno, può utilizzare
la procedura di conciliazione per risolvere eventuali controversie in materia
di commercio estero fra gli organi della Federazione russa e gli organi dei
Soggetti della federazione. Nel caso in cui risolvere la controversia tramite
la procedura di conciliazione risulti impossibile, l’Amministrazione può
adire la Corte di giustizia competente e sospendere l’efficacia degli atti
emanati dai Soggetti federati fino alla decisione della Corte.
Inoltre, l’Amministrazione del Presidente gestisce le proprietà russe
all’estero.
7.4 III Tappa 1995-2000. L’autogoverno locale.
Il tentativo di istituire in Russia soggetti di potere locale ha una lunga
storia. Già verso la metà dell’Ottocento si crearono per la prima volta in
Russia i primi istituti di autogoverno provinciale.
Essi si occupavano della gestione della proprietà, dei capitali, delle
imposte, costruivano edifici pubblici e strade, sviluppavano il commercio e
l’industria locale, garantivano l’istruzione e la sanità e gestivano il
personale civile e militare.
Questi enti di autogoverno agivano in conformità al “Regolamento
dell’autogoverno provinciale” adottato dallo Stato russo nel 1864, il quale
prevedeva la netta separazione dei loro poteri da quelli statali.
47
Per delineare le forme di autogoverno nella Russia moderna, è
fondamentale analizzare la prassi e i documenti internazionali.
La Carta europea dell’autogoverno locale del 1985 afferma che la
Costituzione del Paese deve attribuire il diritto, alle società locali, di
eleggere i propri consigli o assemblee tramite elezioni generali ; e che
l’ente di autogoverno deve far partecipare i cittadini alle riunioni,
organizzare i referendum, avere organi esecutivi e partecipare alla vita
sociale del Paese.
I poteri di tali organi e le loro risorse finanziarie devono essere
proporzionali alle loro dimensioni, e una parte delle risorse finanziarie deve
essere assicurata tramite imposte e tasse locali.
Tutti i diritti riconosciuti dalla Carta europea dell’autogoverno locale
hanno trovato esplicito riconoscimento nella Costituzione russa del 1993
(agli artt. 130 ss.). In base ad essa, la struttura degli Enti di autogoverno
locale dovrà essere determinata autonomamente dalla popolazione ; e gli
organi di governo di tali Enti potranno essere sostituiti soltanto con il
consenso della popolazione stessa.
Gli Enti di autogoverno locale possono amministrare in piena
autonomia le proprietà comunali, formare, approvare ed eseguire il bilancio
locale, stabilire tasse e imposte locali e garantire la tutela dell’ordine
pubblico. Essi possono inoltre essere attributari di poteri statali, purché sia
loro garantito il trasferimento delle risorse necessarie.
Tali Enti hanno anche il diritto di ottenere il risarcimento delle spese
aggiuntive sostenute per dare esecuzione alle decisioni della Federazione e
degli Enti federati ; e possono comunque agire in giudizio per tutelare le
loro situazioni giuridiche.
La nascita di questi Enti si è avuta allorché i Soviet locali hanno
ceduto i loro poteri e le loro funzioni alle amministrazioni locali, i cui capi
hanno ricevuto lo status di “capi dell’autogoverno locale”.
L’autogoverno locale esisteva però solo sulla carta, in quanto nella
prassi i capi dell’autogoverno locale erano nominati dalle amministrazioni
dei Soggetti della Federazione russa, e pertanto non erano subordinati alle
popolazioni locali.
Nel 1995 è stata approvata la Legge federale recante “Principi
generali dell’organizzazione dell’amministrazione locale nella Federazione
russa” (Legge federale 28 agosto 1995 n. 154).
Il termine “formazione comunale”, usato dalla Legge, vuole indicare
un insediamento, una città, un villaggio o qualsiasi altro territorio dove
esista una comunità locale. E’ sempre la Legge federale che stabilisce i tipi
di “formazione comunale” e i loro nomi, in quanto alcuni Soggetti della
Federazione russa avevano iniziato ad usare nomi storici o risalenti al
sistema sovietico.
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Oggi, secondo le disposizioni della Legge federale, gli abitanti della
“formazione locale” hanno il diritto di eleggere i componenti che andranno
a formare l’ente di autogoverno locale, e gli organi dei Soggetti della
Federazione russa non possono interferire nelle competenze di tale ente, ma
soltanto dettare principi generali per la sua organizzazione. In particolare,
possono stabilire l’estensione che deve avere la “formazione comunale”.
Al riguardo è da rilevare che quasi la metà dei soggetti della
Federazione (43) hanno trasformato in formazioni comunali le unità
amministrative più grandi - distretti e città - ; mentre 23 su 89 dei soggetti
della Federazione hanno creato in campagna una forma di autogoverno
locale che si articola su due livelli.
La Legge federale “Sui principi dell’organizzazione dell’autogoverno
locale nella Federazione russa” ha subito numerose modifiche ed
integrazioni : nel 1996, nel 1997, nel 2000, nel nel 2002 ; da ultimo, il 7
luglio e l’8 dicembre del 2003. Ciò testimonia del fermento e in definitiva
della situazione provvisoria nella quale versa il sistema dell’autogoverno
locale nella Federazione russa.
7. 5 IV Tappa 2000Nell’anno 2000 ci sono stati nuovi cambiamenti, che si possono così
descrivere :
49
8)
Consiglio della Federazione russa;
25) Consiglio di Stato della Federazione russa;
23) Rappresentante Plenipotenziario del Presidente della Federazione
russa nella circoscrizione federale.
Nel marzo del 2000 il popolo russo ha eletto un nuovo Presidente. Il
secondo Presidente della Federazione russa, Vladimir Putin, ha intrapreso
una serie di riforme aventi lo scopo di cambiare il sistema politicoamministrativo del Paese senza però ricorrere a modifiche
della
Costituzione.
Egli si è posto il problema di arginare la disintegrazione del territorio
russo causata dal fatto che molti Capi degli Esecutivi e molte Assemblee
legislative dei Soggetti della Federazione russa violavano sistematicamente
la Costituzione e le leggi federali, creando seri ostacoli al libero
movimento dei capitali e delle merci sul territorio.
Per fronteggiare questo problema è stato creato uno strumento che si è
dimostrato efficace.
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Si tratta dei Rappresentanti Plenipotenziari del Presidente, divisi in
sette circoscrizioni o distretti federali, e destinati a sostituire i precedenti
rappresentanti che il Presidente aveva presso tutti (o quasi) i Soggetti della
Federazione, che erano troppo numerosi e troppo deboli.
Secondo il Decreto del Presidente della Federazione russa del 13
maggio 2000, n. 849 (modificato nel 2001) i Rappresentanti plenipotenziari
devono:
• coordinare l’attività delle circoscrizioni federali, ma non
governarle. L’intervento dei Rappresentanti nell’attività corrente dei poteri
degli Enti federati è possibile solo nel caso in cui insorga una situazione di
crisi;
•
controllare la legislazione regionale e partecipare alla redazione
dei progetti di legge;
•
favorire la creazione di un sistema giudiziario completamente
indipendente;
•
impedire l’innalzamento di barriere al movimento dei capitali,
delle merci e dei servizi;
•
presentare al Presidente resoconti e rapporti periodici sulla
situazione politica, sociale ed economica delle circoscrizioni ; spiegare alla
popolazione la posizione assunta dal Presidente sulle questioni politiche
fondamentali ;
•
appoggiare le commissioni elettorali e prestare alla popolazione
tutta l’informazione necessaria sui candidati alle elezioni regionali.
Il secondo passo per il consolidamento della posizione del Presidente
della Federazione russa è stato l’approvazione di alcuni emendamenti alla
legislazione che regola l’organizzazione dei Soggetti della Federazione
(attraverso la Legge federale 29 luglio 2000 n. 106 recante “Modifiche ed
integrazioni alla Legge federale sui principi generali dell’organizzazione
degli organi legislativi ed esecutivi dei Soggetti della Federazione russa”).
Secondo le disposizioni approvate, il Presidente può destituire
provvisoriamente dalla carica i Governatori che vengano sottoposti a
procedimenti penali e può sciogliere gli organi legislativi dei soggetti della
Federazione che non abbiano eseguito una sentenza della Corte di
Giustizia.
La Duma di Stato ha inoltre approvato alcune disposizioni (Legge
federale del 5 agosto 2000) che hanno modificato la procedura di
formazione del Consiglio della Federazione. Questo è un organo
consultivo, il cui Presidente viene eletto a rotazione tra i componenti, che
sono in numero di 2 per ogni Soggetto della Federazione.
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Ad esso oggi non partecipano più automaticamente le persone che
rivestono il ruolo di Capo dell’Assemblea legislativa e di Capo del Potere
esecutivo di ciascun Soggetto, bensì due individui così designati. Il Capo
dell’Esecutivo sceglie il proprio rappresentante, che l’Assemblea
rappresentativa può respingere a maggioranza dei due terzi ; la stessa
Assemblea designa inoltre un proprio rappresentante. Questo cambiamento
è stato motivato dal fatto che i Capi degli Esecutivi, oberati dagli impegni,
partecipavano raramente alle sedute del Consiglio della Federazione.
Infine, va ricordata l’introduzione del “Consiglio di Stato della
Federazione russa”, disposta con Decreto 1° settembre 2000 del Presidente
della Federazione. Questo organo ha natura consultiva, ed assiste il
Presidente in tutte le questioni attinenti al coordinamento delle attività
statali.
E’ composto dal Presidente della Federazione, che lo presiede, e dai
vertici degli Esecutivi dei Soggetti della Federazione. Il Consiglio si
occupa principalmente dei rapporti tra il governo centrale e i Soggetti
federati, ma non vota e non assume nessuna delibera se il Presidente non lo
richiede.
Nel complesso, tali modifiche hanno determinato un maggior dialogo
tra il Presidente e gli Esecutivi dei Soggetti federati, ed hanno assicurato
una maggiore partecipazione dei Soggetti della Federazione alla
preparazione e all’approvazione delle decisioni più importanti che
riguardano lo Stato.
Dopo la tragedia avvenuta a Beslan nel settembre del 2004 il
Presidente della Russia ha proposto alcuni ulteriori cambiamenti nel
sistema dei livelli di governo del Paese.
Queste riforme, che non sono ancora state confermate dalla legge,
hanno lo scopo di rafforzare il controllo centrale sui Soggetti federati, in
particolare con i seguenti strumenti :
1.
Cambiare la procedura di elezione dei Capi degli Esecutivi dei
Soggetti della Federazione. Il Presidente presenterà la candidatura
all’Assemblea rappresentativa del Soggetto della Federazione, che dovrà o
approvarla o rifiutarla. Se l’Assemblea rifiuta per tre volte, il Presidente ha
il diritto di scioglierla e di fissare nuove elezioni.
2.
Cambiare la procedura di elezione alla Duma Statale: finora
eletta per metà con metodo proporzionale, e per metà secondo il sistema
uninominale, dovrà essere eletta integralmente con il sistema
proporzionale.
3.
Permettere ai Ministri federali di essere dirigenti del partito di
appartenenza.
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Riguardo al primo punto, si può osservare che il maggiore potere
attribuito alla Federazione, e in particolare al suo Presidente, in nome
dell’unità statale, è evidente. Si dubita peraltro che il sistema prescelto
possa essere accettato dalla Corte costituzionale, dal momento che essa, in
passato, ha dimostrato di preferire l’elezione diretta dei Capi degli
Esecutivi da parte delle popolazioni interessate.
Nel secondo punto, si tratta di abolire i deputati eletti con il sistema
maggioritario, che si presentano generalmente legati al proprio territorio di
provenienza, senza particolari vincoli con i partiti nazionali. Lo scopo del
Presidente Putin è quello si sostituire le élites territoriali, tradizionalmente
radicate in Russia, con élites di partito (come si desume anche dal terzo
punto in oggetto).
In questo senso, il rafforzamento del sistema dei partiti può
considerarsi anche come un ulteriore strumento di rafforzamento del potere
presidenziale, che non dovrà più affrontare le resistenze di deputati troppo
legati alle realtà territoriali di provenienza, e non soggetti agli indirizzi
generali e alla disciplina di partito.
53
Appendice 1
Gerarchia degli atti normativi
Nella Federazione Russa gli atti normativi corrispondono al seguente
ordine :
-Costituzione
-Leggi costituzionali federali
-Leggi federali
(nell’ordinamento federale ):
Presidente
-Editti o Decreti del
-Disposizioni del Governo
(nell’ordinamento degli Enti federati) :
Federazione e gli Enti o Soggetti federati
-Trattati stipulati tra la
-Costituzioni o Statuti degli Enti federati
-Leggi degli Enti federati
-Altri atti normativi degli Enti federati
-Statuti degli Enti di autogoverno locale
-Norme adottate dagli Enti di autogoverno locale
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Al riguardo va osservato che :
- tra i Trattati intercorsi tra la Federazione e gli Enti federati spicca
ovviamente il Trattato del 31 marzo 1992, che ha dato origine alla
Federazione stessa. Esso però non è considerato atto supremo
dell’ordinamento, che si ritiene fondato sulla Costituzione federale. Nella
prassi, questo ed altri Trattati consimili (che a norma dell’art. 11, comma 3,
Cost. risultano subordinati alla sola Costituzione) hanno assunto un valore
addirittura ausiliario, e quindi subordinato, alle disposizioni contenute nelle
leggi federali ;
- le Costituzioni e gli Statuti degli Enti federati, nel disciplinare
l’organizzazione statale, non sono interamente subordinati alla Costituzione
e alle leggi federali ; piuttosto, essi debbono mantenersi “in armonia” con i
principi fondamentali del sistema costituzionale federale, nonché con i
principi generali dell’organizzazione statale previsti dalla legislazione
federale (art. 77, comma 1, Cost.) ;
- nelle materie nelle quali la Federazione ha competenza legislativa
esclusiva (art. 71 della Costituzione) gli Enti godono di potestà legislativa
soltanto su delega della Federazione, e nei limiti di tale delega ;
- nelle materie di potestà congiunta, a norma dell’art. 72 Cost., gli Enti
federati godono di potestà legislativa, ma debbono rispettare tutte le
previsioni contenute nelle Leggi federali ; secondo la Corte costituzionale
(sentenze del 30 novembre 1995, 30 aprile 1996 e 9 gennaio 1998), in
mancanza di una legge federale, gli Enti possono comunque legiferare,
purché rispettino la Costituzione e gli atti normativi della Federazione,
anche sub-legislativi, che “concretizzino” le norme costituzionali. Tra
questi, rientrano non solo i Decreti o Editti del Presidente della
Federazione, ma anche le Disposizioni emanate dal Governo della
Federazione ;
- nelle materie attribuite alla competenza c.d. residuale degli Enti ( che
a norma dell’art. 73 Cost., riguarda tutte le materie non comprese nelle
precedenti disposizioni ), questi ultimi sembrerebbero godere di potestà
piena o esclusiva, soggetta soltanto al rispetto della Costituzione federale,
dei Trattati stipulati con la Federazione, e delle proprie Costituzioni (o
Statuti).
55
Appendice 2
Fonti principali
Avvertenza : questo elenco di fonti ha scopo descrittivo e di ricostruzione storica. Molti
degli atti normativi enumerati, specialmente quelli di natura secondaria o terziaria, sono
stati non solo modificati e integrati, ma anche abrogati integralmente in prosieguo di
tempo, e quindi non sono più in vigore.
Costituzione della Federazione Russa, promulgata il 12 dicembre
2003
Leggi federali
• Legge federale 27 maggio 2003, n. 58, recante “Ordinamento del
pubblico impiego nella Federazione Russa”;
• Legge federale 27 luglio 2004, n. 79, “Sul pubblico impiego civile
nella Federazione russa” ;
• Legge federale 30 dicembre 2001, n. 197, “Codice del lavoro della
Federazione russa” (modificato nel 2002, 2003, 2004, e 2005) ;
• Legge federale 28 marzo 1998 n. 53 “Sul dovere militare e sul
servizio militare” (modificata nel 2003) ;
• Legge federale 28 agosto 1995 n. 154 “Sui principi generali
dell’autogoverno locale nella Federazione russa” (modificata nel 1996,
1997, 2000, 2002, 2003) ;
• Legge federale 18 aprile 1991 n. 1026 “Sulla milizia” (modificata nel
1999) ;
• Legge federale 24 giugno 1993 n. 5238 “Sugli organi federali della
polizia fiscale” ;
• Legge federale 19 febbraio 1993 n. 4524-1 “Sugli organi federali di
telecomunicazione e informazione del governo”.
Decreti del Presidente della Federazione Russa
• Decreto del Presidente della FR “Sul programma federale di Riforma
del pubblico impiego nella Federazione Russa (2003-2005)” n. 1336 del
19.11.02
• Decreto del Presidente della FR “Sull’elenco degli uffici della
categoria “B” e “C” nell’Amministrazione del Presidente della Federazione
Russa” n. 1234 del 25.9.2004
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• Decreto del Presidente della FR “Sull’approvazione dei principi
generali del comportamento d’ufficio degli impiegati pubblici” n. 885 del
12.08.2002
• Decreto del Presidente della FR “Sull’aumento degli stipendi delle
persone che ricoprono alcuni uffici del pubblico impiego federale” n. 661
del 25.06.02
• Decreto del Presidente della FR “Sul premio in denaro per le persone
che ricoprono alcuni uffici del pubblico impiego federale” n. 658 del
25.06.02
• Decreto del Presidente della FR “Approvazione dell’elenco dei posti
di ruolo del pubblico impiego federale (modificato il 5 ottobre 2002)” n.
1863 del 10.11.2000
• Decreto del Presidente della FR “Misure supplementari per
l’assicurazione dell’unità giuridica della FR” n. 1486 del 10.08.2000
• Decreto del Presidente della FR “Sulla struttura degli organi federali
del potere esecutivo della FR” n. 867 del 17.05.2000
• Decreto del Presidente della FR “Sul Rappresentante
plenipotenziario del Presidente della FR nella circoscrizione federale” n.
849 del 13.05.2000
• Decreto del Presidente della FR “Approvazione dell’elenco dei posti
di ruolo nella struttura servente del Garante dei diritti dell’uomo della
Federazione Russa” n. 1683 del 22.12.99
• Decreto del Presidente della FR “Misure supplementari per il
perfezionamento della struttura dell’Amministrazione del Presidente della
FR” n. 163 del 30.01.99
• Decreto del Presidente della FR “Misure per il controllo delle
informazioni presentate dalle persone che ricoprono uffici del pubblico
impiego della FR al momento della nomina” n. 641 del 1.06.98.
• Decreto del Presidente della FR “Regolamento sulla formazione del
fascicolo personale dei pubblici impiegati” ( modificato il 31 maggio 1999)
n. 640 del 1.06.98
• Decreto del Presidente della FR “Sugli stipendi degli impiegati
federali degli uffici periferici del potere esecutivo, delle rappresentanze
della FR all’estero, delle rappresentanze diplomatiche e dei consolati della
FR” n. 265 del 6.03.98
• Decreto del Presidente della FR “Misure supplementari per la
formazione degli impiegati pubblici” n. 983 del 3.09.97
• Decreto del Presidente della FR “Sui periodi di servizio inclusi nel
calcolo della pensione di anzianità degli impiegati federali” n. 982 del
3.09.97
• Decreto del Presidente della FR “Sulla presentazione dalla parte
delle persone che ricoprono pubblici uffici della FR e degli Enti di
57
autogoverno locale di informazioni sui beni e sui redditi” (modificato il 25
luglio 2000) n. 484 del 15.05 97
• Decreto del presidente della FR “Sulle misure per il rafforzamento
della disciplina nel sistema del pubblico impiego” n. 810 del 6.06.96
• Decreto del Presidente della FR “Su alcune garanzie sociali per le
persone che ricoprono uffici pubblici della FR” n. 854 del 16.08.95
• Decreto del Presidente della FR “Misure prioritarie per
l’organizzazione del sistema del pubblico impiego nella FR” n. 848 del
3.06.93
• Decreto del Presidente della FR “Sulla lotta contro la corruzione nel
sistema del pubblico impiego” n. 361 del 4.04.92
Disposizioni del Governo della Federazione Russa
• Disposizione del Governo della FR “Approvazione del Regolamento
sull’aggiornamento e la riqualificazione degli impiegati degli organi
federali del potere esecutivo” (modificato il 20 maggio 2002) n.109 del
14.02.2001
• Disposizione del Governo della FR “Sul supplemento mensile per le
condizioni speciali di servizio da erogare ai dirigenti degli organi del
Governo della FR” n.86 del 23.01.99
• Disposizione del Governo della FR “Sulla composizione e il fondo
per la retribuzione degli impiegati degli uffici periferici del potere
esecutivo” n.797 del 20.07 98
• Disposizione del Governo della FR “Misure di difesa sociale degli
impiegati presso gli organi del potere esecutivo che vengono riorganizzati o
liquidati” n. 346 del 27.03.97
Atti normativi ministeriali
• Ordinanza del Comitato Statale di Statistica recante “Regolamento
sulla formazione professionale supplementare degli impiegati pubblici nel
2003” n. 194 del 04.10.2002
• Ordinanza
del
Ministero
della
Natura
della
Russia
“Sull’approvazione dei doveri d’ufficio degli impiegati del Ministero della
natura” n. 213 del 16.05.96
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Leggi dei Soggetti della Federazione (San Pietroburgo e regione
Leningradskaia)
• Legge della regione Leningradskaia “Modifiche e integrazioni alla
legge regionale sul pubblico impiego nella regione Leningradskaia” n.44
del 12.07.99
• Legge della regione Leningradskaia “Modifiche e integrazioni alla
legge regionale sul pubblico impiego nella regione Leningradskaia” n. 37
del 26.10.98
• Legge della regione Leningradskaia “Istituzione del Consiglio del
pubblico impiego presso il Governatore della regione Leningradskaia” n.
17 del 20.07.98
• Legge della regione Leningradskaia “Elenco dei posti di ruolo della
regione Leningradskaia” n.50 del 25.11.97
• Legge della regione Leningradskaia “Supplemento mensile alla
pensione degli ex-impiegati della regione Leningradskaia (modificata il 12
luglio 1999)” n. 14 del 17.10.97
• Legge della regione Leningradskaia “Sul pubblico impiego della
regione Leningradskaia” n.5 del 10.02.97
• Legge di San Pietroburgo “Approvazione dell’elenco dei posti di
ruolo nell’impiego pubblico di San Pietroburgo” n. 91-9 del 03.07.95
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