Le scelte di finanziamento degli
enti locali
Fabio Amatucci
Copyright SDA Bocconi 2008
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Agenda
1. Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni
2. I risultati della ricerca sulle modalità di
finanziamento
3. Strategie emergenti per gli enti locali
4. Aspetti di criticità
5. La scatola degli attrezzi
6. Una proposta. Approccio di corporate governance
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Evoluzioni Patto di Stabilità Interno
Obiettivi del P.S.I.
2002
Tetto di spesa
X
Saldo finanziario
X
2003
X
2004
2005
2006
X
X
X
2007
2008
2009
X
X
X
Tipologia dei dati per il calcolo dei vincoli
Cassa
Competenza
Competenza mista
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2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
3
Evoluzioni Patto di Stabilità Interno
Nel triennio 2011-2013 ogni ente dovrà, quindi,
conseguire un saldo di competenza mista[1] non
inferiore al valore della propria spesa corrente media
registrata negli anni 2006-2008 moltiplicata per una
percentuale fissata per ogni anno del triennio
[1]
Il saldo finanziario calcolato in termini di competenza mista è costituito
dalla somma algebrica degli importi risultanti dalla differenza tra
accertamenti e impegni, per la parte corrente, e dalla differenza tra incassi e
pagamenti per la parte in conto capitale, al netto delle entrate derivanti dalla
riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti.
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Patto di stabilità: le criticità in chiave
economico-aziendale
1. Difficoltà a mettere a fuoco fattispecie e comportamenti gestionali
virtuosi sul piano finanziario:
–
–
criterio della spesa storica (si premia il meno efficiente nella
gestione precedente e si avvantaggia chi ha speso di più)
criterio della uniformità delle situazioni gestionali: si prescinde dal
livello iniziale di deficit finanziario di ciascun ente e dalle azioni
positive messe in campo da alcuni enti per evitare il ricorso
all’indebitamento (es. dismissioni del patrimonio)
2. Scelte forzate verso l’esternalizzazione dei servizi
3. Assenza di governance di sistema: la continua revisione ne ha
snaturato completamente la funzione di regola di coordinamento dei
comportamenti
4. Scarsa trasparenza dei conti pubblici in ottica di accountability interistituzionale
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5
Le regole del Patto non hanno mai contribuito al
contenimento dello stock del debito….
Andamento del debito pubblico degli enti territoriali
(Meuro)
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2001
2002
2003
Regioni e Province Autonome
2004
Province
2005
Comuni
2006
2007
Altri enti
Fonte Banca d’Italia 2007
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Le regole del Patto non hanno mai contribuito al
contenimento dello stock del debito….
Andamento del debito pubblico degli enti territoriali
(Meuro)
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1
2
Nord ovest
3
Nord est
4
5
Centro
6
Mezzogiorno
Fonte Banca d’Italia 2007
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Agenda
1. Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni
2. I risultati della ricerca sulle modalità di
finanziamento
3. Strategie emergenti per gli enti locali
4. Aspetti di criticità
5. La scatola degli attrezzi
6. Una proposta. Approccio di corporate governance
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Sistema di Finanziamento EE. LL.
Strumenti di finanziamento:
• Risorse Proprie;
• Trasferimenti di Risorse Statali
(Entrate Erariali);
• Entrate da Indebitamento.
Strumenti alternativi
Un sistema orientato verso l'autonomia impositiva:
 predilige le Risorse Proprie rispetto alle altre fonti;
 (tuttavia) prevede anche un adeguato sistema di trasferimenti statali
ad integrazione delle risorse proprie: c.d. "fine perequativo" (il fine
è di riequilibrare le opportunità di spesa tra EE.LL. più o meno
"ricchi".
Perequazione:
Verticale: lo Stato Centrale interviene tramite trasferimenti; Verticale
 dall'alto (Stato) verso il basso (Ente Locale);
Orizzontale: le risorse aggiuntive sono fornite da enti dello stesso
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livello.
Le Risorse Proprie di un Ente Locale
1. Tariffe: corrispettivi versate dai cittadini per ottenere beni
e servizi di utilità pubblica (gas, acqua, ecc.);
2. Tasse: corrispettivo erogato dietro controprestazione
(sistema scolastico, ecc.);
3. Imposte: sono originate dalla indivisibilità di alcuni servii
pubblici.
4. Partecipazioni alle imposte erariali:
 Partecipazioni: attribuzioni totali o parziali del
gettito di un'imposta statale riscossa localmente
 Sovraimposte: applicate direttamente alla base
imponibile dell'ente locale
 Addizionali: aliquote riferite al gettito delle
imposte
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Trasferimenti o Finanziamenti Statali
• Ricoprono una forte percentuale del fabbisogno di
finanziamento degli enti locali;
• Il sistema dei trasferimenti mira ad eliminare le divergenze
esistenti tra autorità locali, livellando la pressione tributaria di
cittadini con lo stesso reddito ovunque residenti;
• Tali interventi consisterebbero nell’erogazione di contributi
generici in base al reddito e/o alla necessità locali, eliminando
il vantaggio di coloro appartenenti a località più ricche;
• Questi trasferimenti perequativi assumono importanza
rispetto al criterio dell’equità orizzontale, che ha rilevanza
costituzionale.
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Entrate da Indebitamenti
• Per questa forma di finanziamento esistono dei limiti. Questo perché un
forte ricorso all’indebitamento potrebbe contrastare con politiche
economiche a livello nazionale che si indirizzano in senso contrario;
• Il ricorso al mercato dovrebbe essere consentito solo se si necessità di
finanziamenti per investimenti e non per fronteggiare un incremento di
spesa corrente (spesa sostenuta per il normale funzionamento del
“Governo locale”). Un ente locale si indebita se l’investimento produrrà in
futuro benefici a carico della collettività. [Legge Costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 che, all’articolo 5, comma 1];
• Negli ultimi anni alcuni Comuni Province hanno fatto ricorso alla “Cassa
Depositi e Prestiti”. La legge ha permesso poi agli stessi di emettere:
BOR, BOC e BOP (buoni ordinari regionali, buoni ordinari comunali e
buoni ordinari provinciali).
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IMU
Puzzle di norme:
• Prevista dal D.LGS. 23/2011
• Ridisegnata dal Decreto "Salva Italia" ( D.L. 201/2011 –
"Decreto Monti") convertito il Legge 214/2011
Due Fasi:
1. D.L. 201/2011 prevede un'applicazione sperimentale a
decorrere dal 2012
2. Applicazione "a regime" dal 2015
Presupposto applicativo:
Possesso di immobili (art. 2 D.Lgs 504/92 – decreto ICI).
Comprese le abitazioni proncipali (inizialmente escluse dal
23/2011 e reintrodotte dal 201/2011)
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IMU
Base Imponibile:
• maggiorazione dei coefficienti di determinazione della base
imponibile da assoggettare al tributo; si registra, nel caso delle
abitazioni (da A/1 ad A/9), il passaggio da un coefficiente pari a
100 ad un moltiplicatore pari al 160%,
Aliquote:
Aliquota Base: 0,76%, modificabile +/- 0,2% (aliquote ICI
differenziate per città, ma comunque più basse)
Abitazione Principale: 0,4% (modificabile in più/in meno sino a
0,2%)
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Modificazione delle fonti di finanziamento degli
investimenti
prestiti
mutui e obbligazionari
prestiti
3%
29%
situazione
economica
4%
trasferimenti di
capitale da
soggetti privati
25%
risultato di
amministrazion
e applicato
1%
alienazioni di
patrimonio
9%
trasferimenti di
capitale da
soggetti
pubblici
29%
Fonte: nostra elaborazione su campione stratificato di 101 comuni
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Campione analizzato
Pop ≤ 5.000
(ESCLUSI
PSI)
5.000 <
pop ≤
20.000
20.000<
pop ≤
50.000
50.000 <
pop ≤
150.000
Pop ≥
150.000
629
271
74
24
5
INSULARE & MERIDIONALE
1.732
613
146
57
9
SETTENTRIONALE
3.379
976
137
36
13
TOTALE
5.740
1.860
357
117
27
8.101
70,86%
22,96%
4,41%
1,44%
0,33%
100%
CENTRALE
TOTALE PSI
2.341
% su TOT PSI
Il campione è di 101 unità,
stratificate secondo area
geografica e popolazione,
al fine di mantenere ferme le
proporzioni della
popolazione di riferimento.
.
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TOT
79%
15%
5%
1%
100%
5.000 <
pop ≤
20.000
20.000<
pop ≤
50.000
50.000 < pop
≤ 150.000
Pop ≥
150.000
TOT
CENTRALE
12
3
1
0
16
INSULARE &
MERIDIONALE
26
6
2
1
35
SETTENTRIONALE
41
6
2
1
50
TOTALE
79
15
5
2
101
16
Agenda
1. Il patto di stabilità: i modelli e le implicazioni
2. I risultati della ricerca sulle modalità di
finanziamento
3. Strategie emergenti per gli enti locali
4. Aspetti di criticità
5. La scatola degli attrezzi
6. Una proposta. Approccio di corporate governance
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Strategie emergenti per il rispetto del Patto
1. Affinamento e miglioramento qualitativo dei sistemi di
pianificazione e programmazione, non solo strategica,
ma anche organizzativa e finanziaria
(soprattutto c/capitale - raccordo con uffici tecnici.
Imposta di scopo)
2. Percorsi di innovazione gestionale (esternalizzazione
nella gestione dei servizi e nella realizzazione di
infrastrutture)
Unioni comuni; project finance, concessioni
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Strategie emergenti per il rispetto del Patto
3. Strategie di gestione del bilancio all’interno dei vincoli
di finanza pubblica
•
•
•
•
•
•
•
•
•
lotta all’evasione (Ici, Tarsu, Tosap e imposta sulla pubblicità);
incremento spazi destinati alla pubblicità;
aumento Tarsu o Tia, non soggette al blocco del d.l. 93/2008;
aumento copertura dei servizi a domanda individuale;
strategie di ricerca di sponsorizzazioni attive;
riduzione delle spese per l’acquisto di beni e servizi, Centrali di
Committenza (Consip o regionali) e aste elettroniche;
estinzione anticipata dei mutui, anche attraverso l’alienazione
patrimoniale;
migliore gestione dei residui
maggiore ricorso a forme di finanziamento comunitarie.
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Strategie emergenti per il rispetto del Patto
4. Gestione innovativa del patrimonio immobiliare
Non tanto alienazione diretta, ma
• operazioni finanziarie (fondi immobiliari,
cartolarizzazione)
• operazioni complesse di scambio (permuta);
• utilizzo nel project finance (prezzo)
• spin-off immobiliare
Precondizioni:
Ricognizione del patrimonio, ma soprattutto inventari
aggiornati e corretti
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2. I risultati della ricerca sulle modalità di
finanziamento
3. Strategie emergenti per gli enti locali
4. Aspetti di criticità
5. La scatola degli attrezzi
6. Una proposta. Approccio di corporate governance
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4. Aspetti di criticità
Ricorso consistente agli strumenti della finanza di progetto.
•
•
Dal 2003 ad oggi (settembre 2011) sono state avviate circa
6.400 operazioni in project finance, per un valore di circa 52
miliardi di euro. L’utilizzo distorto dello strumento, ai fini del
rispetto del Patto è testimoniato dal ridotto numero di
operazioni effettivamente avviate, pari a solo il 13%
Su un campione di 160 operazioni censite (impianti sportivi,
parcheggi, edifici pubblici e cimiteri) si rilevano alcune
debolezze che mostrano come il project finance non sia una
scelta consapevole da parte dell’ente, ma una semplice
modalità per aggirare i vincoli del Patto:
 debolezza delle verifiche di pre-fattibilità e di
sostenibilità dell’intervento (47% );
 carente programmazione delle operazioni (32%)
 contrasto con strumenti di programmazione vigenti
(11%).
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Aspetti di criticità
Eccessivo ricorso agli oneri di urbanizzazione.
• Dalla ricerca è emerso come, negli anni di applicazione del
Patto, tale voce abbia fatto registrare un andamento sempre
crescente, con tassi più elevati soprattutto negli anni 2005 e
2006, di maggiore inasprimento del Patto
• Il peso degli oneri nel finanziamento degli investimenti si
attesta ora intorno al 25%, con potenziali impatti negativi sul
territorio.
Utilizzo di strumenti (leasing immobiliare) soprattutto per le
modalità di contabilizzazione (non legati a limite di
indebitamento):
• Circa 70 operazioni avviate (valore 1 miliardo di euro), di
cui 5 aggiudicate (circa 100 milioni di euro): cause
principali: Normativa ancora contorta e penalizzante
soprattutto per gli istituti di credito; difficoltà di ripartizione
del rischio tra i diversi soggetti (rispetto al PF)
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Aspetti di criticità
Crollo del mercato obbligazionario degli enti locali
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2. I risultati della ricerca sulle modalità di
finanziamento
3. Strategie emergenti per gli enti locali
4. Aspetti di criticità
5. La scatola degli attrezzi
6. Una proposta. Approccio di corporate governance
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Derivati
Esternalizz.
Con patto: hp - Blocco del debito
Leva urbanistica
Alienazione
patrimonio
Imposte
Trasferimenti
Fondi comunitari
strutturali
Fondi
comunitari
BEI
Mutuo BOC
PF BOT
PF BOST
PF BReOT
PF BLT
Spesa
corrente
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Investimenti
autoremunerativi
Investimenti non
autoremunerativi
Riduzione del
debito
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Derivati
Con Patto : hp - Blocco della cassa
Esternalizz.
Leva urbanistica
Alienazione
patrimonio
Imposte
Trasferimenti
Fondi comunitari
strutturali
Fondi
comunitari
BEI
Mutuo BOC
PF BOT
PF BOST
PF BReOT
PF BLT
Spesa
corrente
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Investimenti
autremunerativi
Investimenti non
autoremunerativi
Riduzione del
debito
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Derivati
Esternalizz.
Strumento gestionale
e non finanziario
Per valorizzare e non
Scaldare
Prospettiva della governance
Leva urbanistica
Per valorizzare e non
Scaldare
Alienazione
patrimonio
Imposte
Trasferimenti
Fondi comunitari
strutturali
Fondi
comunitari
BEI
Mutuo BOC
Scelta basata su
valutazioni di convenienza
PF BOT
PF BOST
PF BReOT
PF BLT
Spesa
corrente
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Investimenti
autoremunerativi
Investimenti non
autoremunerativi
Riduzione del
debito
Gestione rischi
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2. I risultati della ricerca sulle modalità di
finanziamento
3. Strategie emergenti per gli enti locali
4. Aspetti di criticità
5. La scatola degli attrezzi
6. Una proposta. Approccio di corporate governance
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Considerazioni finali e proposte
Il Patto di Stabilità interno è uno strumento che si è
dimostrato:
• non solo lesivo per l’autonomia degli enti locali ad esso
obbligati;
• ed invasivo per scelte e politiche di indebitamento,
investimento e gestione da intraprendere nell’eell;
• ma anche poco efficace ed utile per il rispetto del Patto
di Stabilità e Crescita Europeo (1997).
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Considerazioni finali e proposte
Rivisitazione concettuale del patto di Stabilità interno, secondo alcune
linee guida (recupero del paradigma economico-aziendale in
termini di “governance”):
A.
Maggiore coinvolgimento e concertazione con enti decentrati.
B.
Identificazione obiettivi differenziati sulla base
vocazione economica e condotta passata degli enti
dimensioni,
C. Messa a fuoco degli obiettivi del sistema di responsabilizzazione
degli enti di governo territoriale
• Definizione delle tipologie di performance (significatività delle poste) e
di un range di scostamento dagli obiettivi
• Rafforzamento del sistema di incentivi piuttosto che di punizioni
• Condivisione delle regole del gioco e certezza a tutti i livelli istituzionali
• Equilibrio di medio periodo (es. rispetto del patto di stabilità su base
almeno triennale)
• Aspetto organizzativo del controllo: prevedere un’unica struttura
centrale preposta alla regolazione dei rapporti centro-periferia e al
monitoraggio della spesa
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