IL GOVERNO
Istituzioni di diritto pubblico 2010-2011
Giuseppe G. De Cesare
1. Alle origini dei moderni esecutivi
2. Il governo italiano: com’è composto e com’è
organizzato
3. Come si forma il governo
4. La responsabilità del governo
5. Come il governo cessa dalle funzioni
6. Il governo e i suoi rapporti con altri organi e soggetti
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LA FUNZIONE ESECUTIVA: DEFINIZIONE
«La funzione esecutiva si chiama così perché consiste nel
porre in essere attività concrete ed effettive in attuazione
di scelte più generali e di indirizzo. Potere esecutivo vuole
dire anche amministrazione. Amministrare significa tradurre
continuativamente in decisioni puntuali e aventi ben
individuati destinatari le scelte del legislatore»
• Governo come potere esecutivo
• Governo come vertice dell’amministrazione
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COME E’ COMPOSTO IL GOVERNO (ART. 92.1 COST.)
Il governo è un organo complesso composto da:
• presidente del Consiglio dei ministri (presidenza del
Consiglio)
• ministri (vertice delle amministrazioni: ministeri) e ministri
senza portafoglio (delega di funzioni del presidente del
Consiglio)
• Consiglio dei ministri, organo collegiale costituito del primo,
che lo presiede, e dei secondi
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COME È COMPOSTO IL GOVERNO
Altri organi (legge 400/1988):
• vicepresidente o vicepresidenti del Consiglio dei ministri
• sottosegretari di stato
• viceministri
• consiglio di gabinetto e comitati di ministri
• comitati interministeriali
• commissari straordinari
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LA DISCIPLINA DEL GOVERNO NELL’ORDINAMENTO
ITALIANO
• Costituzione: artt. 92-96
• Legge 23 agosto 1988, n. 400 «Disciplina dell’attività di
governo e ordinamento della presidenza del Consiglio dei
ministri»
• D.p.c.m. 10 novembre 1993 «Regolamento interno del
Consiglio dei ministri»
• D.lgs. 30 settembre 1999, n. 300 «Riforma
dell’organizzazione del governo» e d.lgs. 30 settembre
1999, n. 303 «Ordinamento della presidenza del Consiglio
dei ministri»
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COMPOSIZIONE DEL GOVERNO BERLUSCONI (2008)
Legge 14 luglio 2008, n. 121, "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
16 maggio 2008, n. 85, recante disposizioni urgenti per l'adeguamento delle strutture di Governo in
applicazione dell'articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244"
Sottosegretari Informazione, comunicazione ed editoria , CIPE,
Famiglia, Droga, Servizio civile, Federalismo, Sport, Semplificazione
normativa, Soluzione dell'emergenza rifiuti nella regione Campania
Ministri con portafoglio - Affari Esteri, Interno, Giustizia, Difesa,
Economia e Finanze, Sviluppo Economico, Politiche Agricole,
Alimentari e Forestali Ambiente, Tutela del Territorio e del Mare,
Infrastrutture e Trasporti, Lavoro e Politiche sociali, Istruzione
Università e Ricerca, Salute, Beni e Attività Culturali
Ministri senza portafoglio - Rapporti con le Regioni, Attuazione del
Programma di Governo, Pubblica amministrazione e l'Innovazione, Pari
opportunità, Politiche Europee, Rapporti con il Parlamento, Riforme per
il Federalismo, Gioventù, Turismo, Semplificazione Normativa
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ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO [I]
Art. 95 Cost., l. 400/1988 (art. 5), d.lgs. 303/1999
• Dirige la politica generale del governo e ne è
responsabile
• Mantiene l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo
– indirizza ai ministri direttive politiche e amministrative
• Promuove e coordina l’attività dei ministri
– può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri e
sottoporli al Consiglio
– concorda le dichiarazioni pubbliche ogni qualvolta possano
impegnare la politica generale del governo
• Pone, direttamente o attraverso un ministro delegato, la
questione di fiducia dinanzi alle Camere
• Controfirma qualsiasi atto deliberato dal Consiglio dei
ministri
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ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO [II]
• Presenta alle Camere i disegni di legge di iniziativa
governativa
• Esercita le funzioni conferitegli dalla legge in materia di
servizi di sicurezza e di segreto di stato (v. l. 124/2007)
• Promuove e coordina l’azione del governo in materia di
rapporti con il sistema delle autonomie regionali e locali
• Promuove e coordina l’azione del governo nell’Unione
europea ed è responsabile per l’attuazione degli impegni
assunti in ambito europeo
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LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
• Ha sede a Palazzo Chigi
• È composta di numerosi dipartimenti, uffici e servizi e diverse
migliaia di dipendenti e collaboratori
• Gode di autonomia organizzativa e di autonomia contabile e
di bilancio
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ATTRIBUZIONI DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Art. 2 legge 400/1988
• Determina la politica generale del governo e l’indirizzo
generale dell’azione amministrativa
• Dirime i conflitti di competenza fra ministri
• Esprime l’assenso all’iniziativa del presidente del Consiglio di
porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere
• Delibera sulla presentazione dei disegni di legge, sugli atti
aventi forza di legge e sui regolamenti governativi
• Delibera se sollevare la questione di costituzionalità o
conflitto di attribuzione
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RUOLO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO
E PRINCIPIO COLLEGIALE
Art. 95 Cost.
Il presidente del Consiglio è:
«responsabile della politica generale del governo»
I ministri sono:
«responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei
ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri»
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LE NORME SUL CONFLITTO D’INTERESSI DI
TITOLARI DI CARICHE DI GOVERNO
Legge 215/2004
• Sono previste alcune forme di incompatibilità (ad es.: «ricoprire cariche o
uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate ovvero esercitare
compiti di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di rilievo
imprenditoriale»)
• Sussiste conflitto d’interessi quando «il titolare di cariche di governo
partecipa all’adozione di un atto, anche formulando la proposta, o
omette un atto dovuto, trovandosi in situazione di incompatibilità...
ovvero quando l’atto o l’omissione ha un’incidenza specifica e
preferenziale sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il
secondo grado, ovvero delle imprese o società da essi controllate... con
danno per l’interesse pubblico»
• È riconosciuto un generale potere di controllo in materia all’Autorità
garante della concorrenza e del mercato e all’Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni, che possono irrogare sanzioni e riferire alle
Camere sull’accertata situazione di conflitto
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IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL
GOVERNO
• Le consultazioni presidenziali
– presidenti delle Camere, gruppi e rappresentanze parlamentari, ex
presidenti della Repubblica
• Il conferimento dell’incarico di formare il governo
– accettazione dell’incarico con riserva (senza riserva: governo Berlusconi
IV)
• La presentazione della lista dei ministri
– autonomia del presidente del Consiglio incaricato nella scelta dei
componenti del governo
• La nomina e il giuramento del governo
– decreti presidenziali controfirmati dal presidente del Consiglio nominato
(d.p.r. di accettazione delle dimissioni del precedente governo, d.p.r. di
nomina del presidente del Consiglio, d.p.r. di nomina dei ministri)
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IL GIURAMENTO DEL GOVERNO DAVANTI
AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Art. 93 Cost., l. 400/1988 (art. 1.3)
«Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservare
lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie
funzioni nell'interesse esclusivo della nazione»
• L’entrata in carica del governo col giuramento
• L’ordinaria amministrazione del governo in attesa di fiducia
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IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL
GOVERNO
• La prima riunione del Consiglio dei ministri
– nomina dei sottosegretari (d.p.r.), conferimento degli incarichi ai
ministri senza portafoglio (d.p.c.m.)
• La presentazione alle Camere
– dichiarazioni programmatiche del presidente del Consiglio in una
delle due Camere e consegna del testo delle dichiarazioni
programmatiche nell’altra camera
– dibattito nella prima camera, replica del presidente del Consiglio,
dichiarazioni di voto, votazione della mozione di fiducia
presentata dai capigruppo della maggioranza
– dibattito nella seconda camera, replica del presidente del
Consiglio, dichiarazioni di voto, votazione della mozione di
fiducia presentata dai capigruppo della maggioranza
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SOTTOSEGRETARI E VICEMINISTRI
• Sottosegretari (decreto del presidente della Repubblica, su
proposta del presidente del Consiglio dei ministri, di concerto
con il ministro che il sottosegretario è chiamato a coadiuvare,
sentito il consiglio dei ministri)
= esercitano i compiti ad essi delegati con decreto ministeriale
• Sottosegretari alla presidenza del Consiglio
- di cui un sottosegretario con funzioni di segretario del
Consiglio dei ministri
• Sottosegretari con il titolo di viceministro
= esercitano le deleghe relative ad aree o progetti di
competenza di una o più strutture dipartimentali ovvero di più
direzioni generali, conferite dal ministro competente e approvate
dal Consiglio dei ministri, su proposta del presidente del
Consiglio dei ministri
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COME SI FORMA IL GOVERNO
Art. 92.2 Cost.
«Il presidente della Repubblica nomina il presidente del
Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i
ministri»
consultazioni del
Presidente della
Repubblica
presentazione alle
Camere per la
fiducia
(link attivi – formazione del
Governo Berlusconi)
conferimento
dell’incarico
nomina dei
sottosegretari
di stato
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presentazione
della lista dei
ministri
giuramento
e firma dei
decreti di
nomina
LE RESPONSABILITA’ DEL GOVERNO
• responsabilità politica con il Parlamento (ciascuna delle due
Camere: doppio rapporto fiduciario)
• responsabilità politica diffusa
• responsabilità penale nell’esercizio delle funzioni (reati
ministeriali: art. 96 Cost.)
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LA RESPONSABILITÀ PENALE DEI MEMBRI DEL
GOVERNO
• Responsabilità per i «reati commessi nell’esercizio delle loro
funzioni»: il presidente del Consiglio e i ministri sono sottoposti
alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato o
della Camera (art. 96 Cost.)
• Responsabilità per tutti gli altri reati: il presidente del Consiglio
e i ministri sono giudicati come ogni altro cittadino
- l. 140/2003 (art. 1) «Disposizioni... in materia di processi penali nei
confronti delle alte cariche dello Stato» (dichiarata incostituzionale con
sent. 24/2004)
- l. 124/2008 «Disposizioni in materia di sospensione del processo penale
nei confronti delle alte cariche dello Stato» (dichiarata incostituzionale con
sent. 262/2009)
- l. 51/2010 «Disposizioni in materia di impedimento a comparire in
udienza»
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(“Lodo Alfano bis”)
IL PROCEDIMENTO PER I REATI DI CUI ALL’ART.
96 COST.
• Indagini preliminari affidate a un collegio composto da tre
magistrati, istituito presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte
d’appello competente per territorio
– archiviazione
– trasmissione degli atti a una delle Camere
• Autorizzazione parlamentare deliberata dalla camera cui
appartengono le persone nei cui confronti si deve procedere, (dal Senato
in caso di appartenenza a Camere diverse o di procedimento che riguarda
esclusivamente persone che non sono membri delle Camere)
– autorizzazione negata: «ove reputi, con valutazione insindacabile, che
l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato
costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente
interesse pubblico nell’esercizio della funzione di governo» (a maggioranza
assoluta dei componenti)
– autorizzazione concessa
• Competenza in primo grado del tribunale del capoluogo del distretto di
corte d’appello competente per territorio
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COME CESSA DALLE FUNZIONI IL
GOVERNO
• Crisi parlamentari: mozione di sfiducia (o voto
contrario a una questione di fiducia)
• Crisi extraparlamentari: dimissioni del presidente
del Consiglio
NB: Il governo non ha l’obbligo giuridico di dimettersi se
viene battuto da un semplice voto contrario (art. 94.3
Cost.).
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LA MOZIONE DI SFIDUCIA (ART. 94.4 COST.)
La fiducia può essere revocata mediante mozione
motivata:
• firmata da almeno un decimo dei componenti di una camera
• messa in discussione non prima di tre giorni dalla
presentazione
• votata per appello nominale, a maggioranza semplice
Il regolamento della Camera (art. 115) prevede che «la stessa
disciplina si applica alle mozioni con le quali si richiedono le
dimissioni di un ministro: sfiducia individuale
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LA MOZIONE DI SFIDUCIA INDIVIDUALE
• L’ammissibilità della mozione di sfiducia contro un singolo
ministro nei regolamenti e nelle prassi parlamentari (art.
115 R.C., art. 161 R.S.)
• La mozione di sfiducia individuale come «vera e propria
consuetudine costituzionale» (sentenza Corte cost. n.
7/1996)*
* Giudizio nel conflitto di attribuzione promosso dal ministro della giustizia Mancuso a
seguito dell’approvazione al Senato di una mozione di sfiducia nei suoi confronti e del
decreto del presidente della Repubblica di conferimento dell’incarico di ministro della
giustizia ad interim al presidente del Consiglio.
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QUESTIONE DI FIDUCIA
Diversa dalla mozione di sfiducia è la questione di fiducia
che, pur non essendo esplicitamente prevista dalla nostra
Costituzione, è uno strumento largamente utilizzato dal
Governo. La disciplina della questione di fiducia è dettata dai
regolamenti parlamentari (art. 116 reg. Camera dei Deputati e
art. 161 reg. Senato).
Il Governo tramite l'apposizione della questione di fiducia
dichiara che un determinato disegno di legge è ritenuto di
fondamentale importanza per la realizzazione del proprio
indirizzo politico e che in caso di sua mancata approvazione
procederà a dimettersi.
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