Progresso Vet_Gennaio 05
17-01-2005
Attualità
Pezza F., Ruffo G.C., Fossati P.,
Università di Milano
La sentenza della
Corte Costituzionale
n. 162/2004
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La devolution
nella normativa veterinaria
è già iniziata
La sentenza della Corte Costituzionale
n.162/2004, in merito alle leggi regionali che
hanno abolito il libretto di idoneità sanitaria
di cui all’art. 14 della Legge 283/62, ha una
notevole importanza per tutti gli operatori
veterinari che sono tenuti ad applicare le
norme di contenuto tecnico sanitario.
Infatti, finora, nel diritto veterinario i presupposti di legittimità di una norma e la competenza delle Regioni nella funzione legislativa
si sono sempre fatti risalire all’art.117 ed
all’art.118 della Carta Costituzionale nonché
al principio base che comunque, anche nella
materia trasferita, le Regioni avrebbero
dovuto rispettare le leggi fondamentali dello
Stato ( legge Scelba del 1962 ).
Anche se il legislatore non ha mai approvato un elenco esaustivo delle stesse, la prassi ed i provvedimenti dei Commissari del
Governo per l’approvazione di legittimità
delle leggi regionali avevano consolidato una qualche classificazione
delle leggi fondamentali dello
Stato, tra le quali abbiamo
sempre annoverato, ad
esempio, la legge 283/62
sulla tutela igienica della
produzione, lavorazione,
trasformazione e commercializzazione degli alimenti, le
norme residue del Regolamento carni (RD 3298/1928), il
Regolamento di Polizia Veterinaria (DPR 320/1954), il TU delle
Leggi Sanitarie (RD 2765/1934), la
legge 281/1963 sulla produ-
Prof. Franco Pezza
zione dei mangimi, almeno nei disposti che
non trovano riscontri nella legislazione
comunitaria.
Infatti, nel ricorso che il Consiglio dei Ministri
avverso le leggi regionali che hanno abrogato la norma relativa al libretto d’idoneità
sanitaria, si sottolinea il contrasto con l’art.
117 della Costituzione, seconda comma, lettera h), concernente la materia “ordine pubblico e sicurezza” e si eccepisce che il provvedimento è stato emanato in violazione di
un principio fondamentale stabilito dallo
Stato per la tutela della salute pubblica.
A suffragio delle argomentazioni, il Consiglio
dei Ministri citava alcune pronunzie della
Corte di Cassazione nelle quali si qualifica
l’art.14 della legge 283/1962 come norma
imperativa attinente all’ordine pubblico e
posta a tutela del diritto alla salute, costituzionalmente garantito alla generalità dei cittadini.
Nel ricorso si sottolinea anche che non è
possibile escludere dalla competenza delle
AUSL il rilascio di alcuni certificati sanitari, in
quanto in contrasto con una altra legge fondamentale dello Stato, la legge 833/1978,
che all’art. 14, terzo comma, lettera g), assegna specificamente tale funzione.
Nel controricorso, avallato poi dalla sentenza, si sostiene al contrario che la ratio sottostante all’eliminazione del rilascio da parte
delle AUSL dei suddetti certificati sia quelle
di sopprimere funzioni del tutto inefficaci o
inutilmente ripetitive e vengono citati altre
certificazioni, non di competenza veterinaria, che comunque sono decadute perché
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non applicate anche se in assenza di una
esplicita abrogazione.
Sempre nel controricorso, si sostiene, poi,
che certificazioni sanitarie, quali ad esempio
l’avvenuta esecuzione di vaccinazioni obbligatorie, possano essere sostituiti da atti di
notorietà “in quanto concernono stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza degli interessati e che possono
essere sostituiti da dichiarazioni rese e sottoscritte dal medesimo con l’osservanza
delle modalità prescritte, ai sensi dell’art. 47
e dell’art. 38 del DPR 28.12.2000, n. 444”.
L’estensione di questo principio ai compiti ed
alle funzioni della vigilanza veterinaria permanente costituirebbe una vera rivoluzione
nell’espletamento delle prestazioni veterinarie. Peraltro viene sostenuto nel controricorso che le certificazioni mediche non rispondenti a fini della tutela della salute collettiva,
anche quando richieste da disposizioni di
legge, sono escluse dai livelli essenziali di
assistenza. Si sostiene, in definitiva, che le
funzioni certificatorie non sarebbero individuate nelle funzioni di assistenza sanitaria
collettiva in ambiente di vita e di lavoro,
come l’assistenza distrettuale ed ospedaliera e che spetta alle Regioni la disciplina
delle stesse, anche in ragione dell’ampliamento delle competenze legislative regionali oggetto della riforma del Titolo V della
Costituzione.
Ma nello specifico merito dell’art. 14 della
legge 283/1962, nel controricorso si afferma
che lo stesso potrebbe considerarsi indirettamente abrogato da norme comunitarie
successive e recepite nel nostro ordinamento in materia di igiene dei prodotti alimentari
(Dir. CE 93/43 e 96/3, di cui al d.lvo
155/1997) che non prevedono l’adozione del
libretto sanitario, il quale nel mutato contesto
della legislazione, delle modalità di produzione e distribuzione degli alimenti, degli
studi e delle concezioni igienico sanitarie
non costituirebbe più un principio fondamentale. Le motivazioni con la quale la Corte
Costituzionale, pur ammettendone l’ammissibilità, respinge il ricorso del Consiglio dei
Ministri sono di grande rilevanza e sono
estensibili per gli ampi profili di analogia alla
valutazione della validità di altre norme veterinarie. La Corte riconduce la materia nell’ambito dell’“assistenza sanitaria ed ospedaliera” e non in quello dell’“ordine pubblico
e sicurezza”, ma non ritiene che il libretto di
idoneità costituisca ancora un principio fondamentale, in considerazione della profonda
trasformazione della legislazione a tutela
della disciplina igienica degli alimenti.
Sicuramente questo passaggio della motivazione mette in discussione la validità di gran
parte della legislazione veterinaria rivisitata
dal legislatore comunitario.
La Corte sostiene che la complessa evoluzione normativa, anche se non ha prodotto
l’abrogazione della legge 283/1962, ha
sostanzialmente affiancato al preesistente
sistema della disciplina igienica relativa alle
sostanze alimentari un diverso sistema, di
matrice europea, di garanzia sostanziale ( e
di controllo) sulla tutela dell’igiene dei prodotti alimentari. Continua affermando:
- che dell’impianto normativo del 1962 resta
certamente un sistema sanzionatorio, ormai prevalentemente di natura amministrativa, per tutta una serie di specifici
comportamenti valutati come dannosi;
- che non è possibile considerare tutte le
prescrizioni sostanziali contenute nella
legge 283/1962, contraddette dalla più
recente legislazione, principi fondamentali
della materia;
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- che le prescrizioni suddette devono essere
ritenute nulla più che semplici modalità
nelle quali può essere concretizzato l’autentico principio ispiratore della normativa;
- che qualora, in materia di legislazione concorrente, i principi fondamentali devono
essere ricavati dalle disposizioni legislative
statali esistenti, tali principi non devono
corrispondere senz’altro alla lettera di queste ultime ma deve viceversa esserne
dedotta la loro sostanziale consistenza,
tanto più in presenza di una legislazione in
accentuata evoluzione;
- che le certificazioni sanitarie non spettano
solo alle AUSL, dal momento che non
poche leggi statali successive da una parte
hanno attribuito funzioni certificatorie a
soggetti diversi e, dall’altra, hanno esplicitamente riconosciuto ai legislatori regionali poteri di riorganizzazione delle strutture
sanitarie locali;
- che la legislazione affida all’autocertificazione l’attestazione dell’avvenuta esecuzione delle vaccinazioni obbligatorie, non
essendoci limitazioni all’utilizzabilità delle
dichiarazioni sostitutive contenuta nell’art.
49 del DPR 444/2000 e citando ad esempio che di recente il legislatore nazionale
ha previsto che la certificazione per l’ammissione alla scuola dell’obbligo possa
essere sostituito con l’autocertificazione
dell’interessato.
Alla luce dei principi contenuti in questa
sentenza è facile ipotizzare che il medico
veterinario debba rivisitare l’intera normativa del settore per classificare i compiti richiesti, per chiarire la reale competenza nell’emanazione dei provvedimenti,
per correttamente adempiere all’erogazione delle sanzioni amministrative.