A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
1. Alle origini della figura presidenziale
2. Il presidente della Repubblica: elezione e durata in carica
3. Le attribuzioni del presidente della Repubblica
4. La responsabilità del presidente della Repubblica
5. Il presidente della Repubblica nella prassi
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12 Il presidente della Repubblica
I CAPI DI STATO NELL’UNIONE EUROPEA
Capi di stato repubblicani
• eletti direttamente: Austria, Bulgaria, Finlandia, Francia,
Irlanda, Portogallo, Cipro, Lituania, Polonia, Romania,
Slovacchia, Slovenia
• eletti dal parlamento: Germania, Grecia, Italia, Estonia,
Lettonia, Malta, Repubblica ceca, Ungheria
Capi di stato monarchici
Belgio, Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito,
Spagna, Svezia
2
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12 Il presidente della Repubblica
COME VIENE ELETTO IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
(ART. 83 COST.)
Parlamento in seduta comune
+ 58 delegati regionali*
votazioni successive
1°, 2°, 3°
votazione
maggioranza dei
due terzi dei
componenti
maggioranza
assoluta dei
componenti
* tre delegati per ogni regione, eletti dal consiglio regionale con voto limitato,
tranne la Valle d’Aosta un solo delegato
3
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L’ELEZIONE DEL PRESIDENTE CIAMPI
13 maggio 1999
1° scrutinio
Presenti
Votanti
Astenuti
Maggioranza dei
due terzi
990
990
0
674
4
CIAMPI
707 voti
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L’ELEZIONE DEL PRESIDENTE NAPOLITANO
10 maggio 2006
4° scrutinio
Presenti
Votanti
Astenuti
Maggioranza
assoluta
1000
990
10
505
NAPOLITANO
543 voti
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LA CARICA DI PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
• Requisiti: un cittadino che abbia compiuto i 50 anni di età e goda
dei diritti politici e civili (art. 84.1 Cost.)
• Incompatibilità con qualsiasi altra carica (art. 84.2 Cost.)
• Assegno e dotazione finanziaria fissati per legge (art. 84.3 Cost.)
• Durata in carica: 7 anni, senza limiti alla rielezione (art. 85 Cost.)
• Impedimento temporaneo: supplenza del presidente del Senato
(art. 86.1 Cost.)
• Impedimento permanente: indizione dell’elezione del nuovo
presidente (art. 86.2 Cost.)
• Senatore di diritto a vita dopo la cessazione della carica, a meno
che non vi rinunzi (art. 59.1 Cost.)
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L’APPARATO AMMINISTRATIVO DEL QUIRINALE
Segretariato generale della presidenza della Repubblica
(segretario generale)
Consiglieri del presidente, Uffici, Servizi
– es.: affari giuridici, affari diplomatici, affari militari, giustizia, stampa, ecc.
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IL RUOLO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Art. 87.1 Cost.
«Il presidente della Repubblica è il capo dello Stato e
rappresenta l’unità nazionale».
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GLI ATTI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Art. 89.1 Cost.
«Nessun atto del presidente della Repubblica è valido se non è
controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la
responsabilità».
• Obbligo di controfirma dei ministri proponenti (rectius,
competenti: sent. 200/2006) e del presidente del Consiglio (ex
art. 89.2 Cost.) per tutti gli atti del presidente della Repubblica
– atti formalmente e sostanzialmente presidenziali (atti
presidenziali in senso stretto)
– atti solo formalmente presidenziali (atti governativi)
– atti frutto di un concorso di volontà (atti duali o complessi)
9
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LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
In ordine alla rappresentanza esterna:
• accredita e riceve i rappresentanti diplomatici
• ratifica i trattati (eventualmente su autorizzazione delle Camere)
• dichiara lo stato di guerra (deliberato dalle Camere)
• effettua visite ufficiali all’estero
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LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
In ordine all’esercizio delle funzioni parlamentari:
• nomina fino a 5 senatori a vita
• può convocare le Camere in seduta straordinaria
• fissa la prima riunione delle nuove Camere
• può inviare messaggi alle Camere
• può sciogliere le Camere o anche una sola di esse (tranne
negli ultimi sei mesi del mandato, se non coincidono con gli
ultimi sei mesi della legislatura)
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12 Il presidente della Repubblica
LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
In ordine alla funzione legislativa:
• promulga le leggi approvate dal Parlamento
• può con messaggio motivato rinviare alle Camere le leggi
per una nuova deliberazione (ma è obbligato a promulgare
se le Camere le approvano nuovamente)
• autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge
del governo
• emana gli atti del governo aventi forza di legge
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
In ordine alla funzione esecutiva e di governo-indirizzo:
• conduce le consultazioni per la formazione del governo
• nomina il presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i
ministri
• accoglie il giuramento del governo e ne accetta le dimissioni
• autorizza la presentazione dei disegni di legge del governo
• emana i decreti legislativi, i decreti legge e i regolamenti del
governo
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12 Il presidente della Repubblica
LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
[segue] In ordine alla funzione esecutiva e di governo-indirizzo:
• nomina i funzionari dello Stato di grado più elevato
• conferisce le onorificenze della Repubblica
• ha il comando delle Forze armate
• presiede il Consiglio supremo di difesa (Csd)
• dispone lo scioglimento e la rimozione degli organi regionali e
locali
• emana gli atti amministrativi da adottarsi con d.p.r. (deliberati
dal Consiglio dei ministri)
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LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
In ordine all’esercizio della sovranità popolare:
• indice le elezioni delle Camere
• indice i referendum previsti dalla Costituzione
• dichiara l’abrogazione della legge sottoposta a referendum
in caso di esito favorevole
• può procrastinare fino a 60 giorni l’entrata in vigore
dell’abrogazione referendaria)
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12 Il presidente della Repubblica
LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
In ordine all’esercizio della giurisdizione costituzionale,
ordinaria e amministrativa:
• nomina un terzo dei giudici della Corte costituzionale
• presiede il Consiglio superiore della magistratura (Csm)
• può concedere la grazia e commutare le pene
• adotta i decreti che decidono i ricorsi straordinari contro gli
atti amministrativi
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12 Il presidente della Repubblica
ATTI PRESIDENZIALI SENZA CONTROFIRMA
• Dimissioni dalla carica di presidente della Repubblica
• Dichiarazioni informali in pubbliche occasioni (esternazioni)
• Esercizio delle funzioni di presidente del Csm e del Csd
• Conferimento dell’incarico di formare il governo
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12 Il presidente della Repubblica
ATTRIBUZIONI E RUOLO
DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
• Attribuzioni il cui esercizio è in qualche caso formalmente, in
diversi casi sostanzialmente, obbligato
– es.: la promulgazione di una legge rinviata dal presidente e riapprovata dalle Camere
(tranne in caso di attentato alla Costituzione); la firma dei decreti presidenziali relativi
alla gran parte degli atti che con tale veste devono entrare a far parte dell’ordinamento
• Attribuzioni che certamente riservano al presidente uno spazio
di valutazione discrezionale
– es.: il rinvio alle Camere di una legge da esse approvata (per ragioni formali, di
palese incostituzionalità o anche di merito); l’invio di messaggi alle Camere
• Attribuzioni che si possono definire di altissima valenza politica,
in grado di influenzare se non condizionare il circuito corpo
elettorale-parlamento-governo
– es.: la nomina del presidente del Consiglio; lo scioglimento delle Camere
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12 Il presidente della Repubblica
IL RINVIO PRESIDENZIALE DELLE LEGGI ALLE CAMERE
(ART. 74 COST.)
Presidenti
Einaudi (1948-1955)
Gronchi (1955-1962)
Segni (1962-1964)
Saragat (1964-1971)
Leone (1971-1978)
Pertini (1978-1985)
Cossiga (1985-1992)
Scalfaro (1992-1999)
Ciampi (1999-2006)
Napolitano (2006-)
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N. rinvii
4
3
9
2
7
22
6
8
1
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12 Il presidente della Repubblica
I MESSAGGI PRESIDENZIALI ALLE CAMERE
(ART. 87.2 COST.)
Presidenti
Einaudi (1948-1955)
Gronchi (1955-1962)
Segni (1962-1964)
Saragat (1964-1971)
Leone (1971-1978)
Pertini (1978-1985)
Cossiga (1985-1992)
Scalfaro (1992-1999)
Ciampi (1999-2006)
Napolitano (2006-)
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12 Il presidente della Repubblica
UN ESEMPIO DI ATTO SOSTANZIALMENTE
PRESIDENZIALE: LA GRAZIA
Sentenza Corte cost. n. 200/2006
«[...] alla controfirma va attribuito carattere sostanziale
quando l’atto sottoposto alla firma del capo dello Stato sia di
tipo governativo e, dunque, espressione delle potestà che
sono proprie dell’esecutivo, mentre ad essa deve essere
riconosciuto valore soltanto formale quando l’atto sia
espressione di poteri propri del presidente della Repubblica,
quali – ad esempio – quelli di inviare messaggi alle Camere,
di nomina dei senatori a vita o dei giudici costituzionali. A tali
atti deve essere equiparato quello di concessione della
grazia, che solo al capo dello Stato è riconosciuto dall’art. 87
della Costituzione [...]».
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LA RESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
[I]
Art. 90 Cost.
«Il presidente della Repubblica non è responsabile degli atti
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto
tradimento o per attentato alla Costituzione.
In tali casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta
comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri».
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LA RESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
[II]
• Irresponsabilità del presidente per tutti gli atti compiuti
nell’esercizio delle funzioni (una sostanziale irresponsabilità
politica)
• Responsabilità del presidente per i reati di alto tradimento e di
attentato alla Costituzione (messa in stato di accusa del
Parlamento in seduta comune)
• Responsabilità del presidente per tutte le azioni compiute fuori
dell’esercizio delle funzioni (la questione dell’improcedibilità)
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
IL PROCEDIMENTO D’ACCUSA CONTRO IL PRESIDENTE
DELLA REPUBBLICA
archiviazione
Comitato parlamentare per
i procedimenti di accusa
relazione
(istruttoria)
Corte costituzionale in
composizione integrata
Parlamento in seduta
comune
(giudizio)
(messa in stato di
accusa)
sentenza di condanna
assoluzione
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
IL GIUDIZIO DELLA CORTE COSTITUZIONALE SULLE
ACCUSE AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
• Fase istruttoria condotta dal presidente della Corte e da uno o
più giudici da lui delegati: acquisizione di tutti gli elementi di prova
utili e interrogatorio dell’imputato
• Dibattimento in contraddittorio tra le parti (commissari
parlamentari per l’accusa, avvocati del presidente per la difesa)
sulle risultanze dell’istruttoria e loro richieste
• Decisione finale in camera di consiglio
• Applicazione, in caso di condanna, delle pene fino alla misura
massima prevista dalla legislazione vigente al momento della
commissione dei fatti, ed eventualmente delle sanzioni civili,
amministrative e costituzionali (destituzione) adeguate al caso
• Sentenza definitiva che non può essere impugnata in alcun
modo, a eccezione delle ipotesi di revisione
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: UNA FIGURA
STRUTTURALMENTE AMBIGUA
• Il presidente della Repubblica come il «rappresentante
dell’unità nazionale» che non ha funzioni di indirizzo politico,
bensì di garanzia
• Il presidente della Repubblica come «uno dei protagonisti di
scelte fortemente incidenti sull’indirizzo politico», contropotere
di influenza che opera come soggetto autonomo, potere
politico fra i poteri politici, anche se non di partito, titolare di un
proprio indipendente indirizzo
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LA PRASSI DEI PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA [I]
• Luigi Einaudi: il primo presidente costituzionale in una fase
politica in cui il funzionamento della forma di governo
rassomigliava al modello britannico
• Giovanni Gronchi: protagonista di interventi pesanti in materia
sia di politica estera sia di politica interna e in generale di
indirizzo politico
• Antonio Segni e Giuseppe Saragat: un forte ridimensionamento
di qualsiasi velleità presidenzialista
• Giovanni Leone: presidente durante la crisi della VI e della VII
legislatura, costretto a dimettersi per scandali veri o presunti
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LA PRASSI DEI PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA [II]
• Sandro Pertini: il primo presidente dell’era mediatica che stabilì
un rapporto diretto con l’opinione pubblica, compiendo scelte
innovative e assumendo decisioni che incisero sull’indirizzo
politico
• Francesco Cossiga: promotore di un cambiamento istituzionale,
ma il tentativo, anche a causa di alcuni suoi eccessi verbali,
suscitò reazioni aspre, fino all’avvio di un procedimento per la
messa in stato d’accusa
• Oscar Luigi Scalfaro: presidenza che rivelò le grandi
potenzialità della figura presidenziale durante le drammatiche
legislature XI e XII
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LA PRASSI DEI PRESIDENTI DELLA REPUBBLICA [III]
• Carlo Azeglio Ciampi: raramente un presidente ha mantenuto
con tale costanza una così alta popolarità e anche la fiducia delle
forze politiche, tra i contributi maggiori la scelta di non innovare
la prassi del mandato unico, insieme alla sua serena
determinazione nell’assecondare la trasformazione in senso
maggioritaria della forma di governo
• Giorgio Napolitano: il secondo presidente dell’epoca
maggioritaria, ha assunto frequenti prese di posizione su temi di
attualità e ha accompagnato le decisioni politicamente più
delicate con dichiarazioni volte a motivare le scelte compiute,
accentuando deliberatamente la propria responsabilità diffusa di
fronte ai cittadini e agli altri organi costituzionali
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
IL POTERE PRESIDENZIALE DI SCIOGLIMENTO DELLE
CAMERE
Art. 88 Cost.
• Obbligo di consultare previamente i presidenti delle due Camere
(parere non vincolante)
• Divieto di scioglimento negli ultimi sei mesi di mandato (c.d.
semestre bianco, «salvo che essi coincidano in tutto o in parte
con gli ultimi sei mesi della legislatura)
• Lo scioglimento come potere governativo
• Lo scioglimento come potere condizionato dalla volontà dei
principali partiti
• Lo scioglimento come potere sostanzialmente presidenziale
30
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
IL POTERE DI SCIOGLIMENTO IN ALTRI ORDINAMENTI
Costituzione spagnola (art. 115)
«El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo
de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá
proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las
Cortes Generales, que será decretada por el Rey».
Costituzione svedese (cap. III, art. 4)
«The Government may order an extraordinary election for
the Riksdag to be held between ordinary elections».
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
PRESIDENTI E SCIOGLIMENTI ANTICIPATI
• Einaudi (1948-1955): I leg. 1948-1953*
• Gronchi (1955-1962): II leg. 1953-1958*
• Segni (1962-1964): III leg. 1958-1963
• Saragat (1964-1971): IV leg. 1963-1968
• Leone (1971-1978): V leg. 1968-1972, VI leg. 1972-1976
• Pertini (1978-1985): VII leg. 1976-1979, VIII leg. 1979-1983
• Cossiga (1985-1992): IX leg. 1983-1987, X leg. 1987-1992
• Scalfaro (1992-1999): XI leg. 1992-1994, XII leg. 1994-1996
• Ciampi (1999-2006): XIII leg. 1996-2001, XIV leg. 2001-2006
• Napolitano (2006-): XV leg. 2006-2008, XVI leg. 2008* Scioglimento anticipato del Senato, per ricondurre la sua durata a
quella della Camera.
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LA PRASSI DEGLI SCIOGLIMENTI ANTICIPATI DAGLI ANNI
NOVANTA [I]
• 1994: il presidente Scalfaro fece ricorso allo scioglimento,
contro l’avviso di larga parte dei parlamentari, sia perché era
stata varata una nuova legge elettorale sia perché aveva
giudicato, in base alle elezioni amministrative, che fosse
radicalmente mutato il quadro politico
• 1995: il presidente Scalfaro non fece ricorso allo scioglimento
dopo la crisi del primo governo Berlusconi
• 1996: il presidente Scalfaro sciolse le Camere ritenendo che
le condizioni di parità fra le forze politiche, che aveva ritenuto
insufficienti un anno prima, si fossero ristabilite
• 1997-1998: il presidente Scalfaro non usò e anzi escluse lo
scioglimento quando il primo governo Prodi andò per due volte
in crisi
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
LA PRASSI DEGLI SCIOGLIMENTI ANTICIPATI DAGLI ANNI
NOVANTA [II]
• febbraio 2007: il presidente Napolitano dichiarò, dopo le
dimissioni del secondo governo Prodi, di registrare la volontà
prevalente dei gruppi parlamentari di continuare la legislatura e
rinviò il governo alle Camere
• gennaio-febbraio 2008: il presidente Napolitano, dopo la
sfiducia parlamentare al governo Prodi, prima esperì un tentativo,
affidato al presidente del Senato, di vedere se vi fosse la
possibilità di un nuovo governo «funzionale all’approvazione» di
una riforma elettorale, poi, registrato il mancato accordo fra
maggioranza e opposizione, procedette allo scioglimento senza
esitazioni, dopo soli 22 mesi di legislatura
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
NAPOLITANO E LO SCIOGLIMENTO ANTICIPATO [I]
Dichiarazione del 24 febbraio 2007
«Ho ritenuto... che non ricorrano le condizioni per un immediato scioglimento delle
Camere, sia alla luce di una costante prassi istituzionale sia in considerazione di un
giudizio largamente convergente, benché non unanime, sulla necessità prioritaria di una
modificazione del sistema elettorale vigente».
Dichiarazione del 30 gennaio 2008
«Sciogliere anticipatamente le Camere ha sempre rappresentato la decisione più
impegnativa e grave affidata dalla Costituzione al presidente della Repubblica. E questa
volta la decisione dovrebbe essere assunta a meno di due anni dalle ultime elezioni.
Considero perciò mio dovere riservarmi un’adeguata ponderazione e valutazione
conclusiva; il che non può essere da nessuna parte inteso come scelta rituale o
dilatoria».
Dichiarazione del 30 gennaio 2008
«La decisione di sciogliere le Camere, sentiti i loro presidenti, è divenuta obbligata, visto
l’esito negativo degli sforzi che ho doverosamente compiuto nella convinzione che
elezioni così fortemente anticipate costituiscano un’anomalia rispetto al normale
succedersi delle legislature parlamentari, non senza conseguenze sulla governabilità del
paese».
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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2012
12 Il presidente della Repubblica
NAPOLITANO E LO SCIOGLIMENTO ANTICIPATO [II]
Discorso del 20 dicembre 2010
«Resta invece, nel nostro ordinamento, prerogativa del Capo dello Stato – poco
importa che la si possa beceramente sminuire a parole – sancire l’impossibilità di
completare una legislatura parlamentare e quindi sciogliere le Camere. Quella degli
scioglimenti anticipati è stata un’improvvida prassi tutta italiana, da cui speravamo di
esserci liberati e al cui ripetersi sono tenuto a resistere nell’interesse generale. Specie
in periodi così gravidi di incognite. Non a caso io ritenni, a metà agosto – mentre, a
seguito di una clamorosa rottura politica nel maggior partito di governo, già
precipitosamente si evocavano elezioni anticipate – di dover chiamare tutte le forze
politiche a riflettere sulle conseguenze per il paese dell’andare verso un vuoto politico
e verso un durissimo scontro elettorale».
• 12 novembre 2011: dimissioni del quarto governo Berlusconi
• 16 novembre 2011: formazione del governo Monti
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