RADIOPROTEZIONE:
COMPLETATO IL QUADRO DEGLI OBBLIGHI
PER LE IMPRESE ESTERNE
A.L.VERGINE,Docente di diritto penale dell’ambiente nell’Università degli Studi di Pavia
E. GIROLETTI, Responsabile Div. Igiene e sicurezza dell’Università degli Studi di Pavia
In attesa di essere pubblicato su
Ambiente & Sicurezza, ed. Il Sole24Ore
Le corpose e non sempre felici modificazioni ed integrazioni portate al D.Lgs. 230/95 dal D.Lgs.241/00
<vedine il nostro commento in questa Rivista n.3/2001> non avevano interessato, se non tangenzialmente,
l’art.62 che, immodificato nel testo, vedeva comunque riempito di concreto significato il rinvio, fino ad
allora solo virtuale, di cui al comma 3 “al decreto di cui al comma 6 dell’art.81” che, infatti, ex art.33,
comma 7 del citato D.Lgs. 241/00 è da intendersi operato, fino alla adozione del suddetto decreto, con
riferimento all’All. XI del D.Lgs. de quo. Tuttavia l’art.62 rimaneva ancora parzialmente norma virtuale in
quanto continuava a mancare il decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale che, ai sensi del
comma 4, avrebbe dovuto individuare casi e modalità dell’obbligo di notifica allo stesso Ministero o di
autorizzazione rilasciata sempre dal medesimo Ministero dell’attività di datore di lavoro delle imprese
esterne.
Finalmente anche questo vuoto è stato colmato e la norma parrebbe dotata di tutti i requisiti per diventare
concretamente operativa, anche se, come si è già avuto modo di anticipare il altro nostro lavoro, la
particolare questione si appalesa come notevolmente complessa e la soluzione ideata dal legislatore non
sembra aver tenuto conto dei problemi di pratica applicazione cui saranno sottoposti i ( numerosi) soggetti
per i quali la norma è imperativa.
Il 3 aprile 2001 sulla Gazzetta Ufficiale n.78 è stato pubblicato il decreto del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale del 4 gennaio 2001 dal titolo “Attuazione dell’art.62, comma 4, del D.Lgs.17 marzo 1995,
n.230, modificato dal D.Lgs. 26 maggio 2000 n.241, che stabilisce, come s’è già anticipato, l’obbligo di
notifica o di autorizzazione delle attività di datore di lavoro delle imprese esterne”. In verità, leggendo con
attenzione le disposizioni in tale decreto contenute, lo stesso concerne l’obbligo di notifica o autorizzazione
di attività di lavoratore autonomo di categoria A ovvero di datore di lavoro di imprese esterne che si
avvalgono di lavoratori classificati di categoria A per effettuare prestazioni in zone controllate gestite da
terzi.
Come già anticipato, l’art.62 risulta ora completato nei suoi contenuti dal decreto in oggetto che si affianca
all’All. XI e, dall’insieme, risultano procedure complesse e di difficile attuazione, specialmente se riferite
alle dosi che devono essere riportate sul libretto personale di radioprotezione, di volta in volta e per ciascuna
sede di esposizione e periodo lavorativo. Più agevole (e pertanto anche più efficace) sarebbe stato, ad
esempio, permettere ai datori di lavoro di definire un sistema di limitazione di dosi, tale per cui il rispetto dei
limiti operativi avrebbe comportato il rispetto dei limiti di dose individuali previsti dall’art.96 del DLgs
230/95 modificato.
Il datore di lavoro di impresa esterna
Il DM introduce anzitutto la definizione di datore di lavoro di impresa esterna, quale “soggetto che, mediante
lavoratori di categora A, di cui all’art.4, comma 2, lett o) del DLgs 230, effettua prestazioni in una o più
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zone controllate di impianti, stablimenti, laboratori, installazioni in genere, gestiti da terzi”. Lo sforzo di
fantasia dell’estensore del decreto non è stato invero …eccessivo, si è limitato, infatti, a riproporre,
aggiornandola al D.Lgs. 241/00, la definizione già presente nell’originaria versione dell’art.62 che, come s’è
già evidenziato, non era stata “toccata” direttamente dal citato D.Lgs del 2000, ma indirettamente, sì. Infatti,
la versione originaria si riferiva alla definizione “di cui all’art.6, lettera q” che, tuttavia, risultava rinvio privo
di senso considerato che detto art.6, insieme al 5 ed al 4 del D.Lgs. 230/95, è stato sostituito dall’art.4 del
D.Lgs.241. Forse, tuttavia, una maggiore attenzione avrebbe consentito al poco originale estensore della
norma di evitare di ingenerare nuovi equivoci. La “nuova” definizione, infatti, fa riferimento alla lett.o) del
comma 2 dell’art.4, lettera che, tuttavia, fornisce la definizione di lavoratore esposto, alla quale appartiene
anche quello di categoria A; la definizione di lavoratore esterno di cui all’art.63 – che sembrerebbe essere
quella più coerente con il disposto dell’art.62 e con la definizione di datore di lavoro di impresa esterna- è
quella data dalla lettera n) dello stesso comma: “lavoratore esterno: lavoratore di categoria A che effettua
prestazioni in una o più zone controllate di impianti, stabilimenti, laboratori, installazioni in genere gestiti
da terzi in qualità sia di dipendente, anche con contratto a termine, di una impresa esterna, sia di lavoratore
autonomo, sia di apprendista o studente”.
Va sottolineata poi l’importante esclusione dalla definizione di “impresa esterna”, operata dal DM allorchè,
in conclusione della lett. a) del comma 1 dell’art.1, precisa che “non rientrano nella presente definizione i
soggetti la cui attività sia la sola a determinare la costituzione di una o più zone controllate presso le
installazioni dei terzi, ai quali soggetti si applicano le disposizioni generali del presente decreto”, quali ad
esempio ditte che effettuano controlli sulle saldature mediante radiografie industriali ovvero ditte che
effettuano trattamenti medici presso ospedali (es litotritori con annesso intensificatore di brillanza), mediante
sorgenti mobili che, in quanto tali, sono soggette all’autorizzazione di cui all’art.27 comma 1-bis del DLgs
230 modificato. In questi casi infatti è la sorgente radiogena del soggetto che determina l’esposizione alle
radiazioni ionizzanti e pertanto che determina anche l’esistenza della zona controllata durante le pratiche
radiologiche.
Esclusione, quest’ultima, che va ad affiancarsi all’altra già prevista direttamente dal comma 5 dell’art.62,
che stabisce che “Gli obblighi di notifica o di autorizzazione non si applicano alle amministrazioni che
esercitano la vigilanza ai sensi del presente decreto”. Si dubita, comunque, che detta esenzione possa essere
ritenuta operante anche con riferimento all’obbligo di tenuta del libretto personale e agli altri obblighi
indicati nel medesimo articolo 62 . Ma di ciò meglio in seguito.
Va ancora sottolineato come il testo dell’art.62 sia stato “dilatato” dal decreto in questione che all’art.2
sottopone all’obbligo di notifica o di autorizzazione (che ex art.62 interesserebbe solo i datori di lavoro di
imprese esterne) anche i lavoratori autonomi così come definiti alla lett. b) del precedente art.1 e cioè coloro
che svolgono “presso terzi attività che comportino la classificazione come lavoratore di categoria A”.
Questa previsione non è certamente di poco conto. Il numero dei soggetti interessati non sarà affatto
trascurabile; si pensi, ad esempio, a tutti quei medici (cardiologi, urologi, generalmente classificati lavoratori
esposti di categoria A) che, avendo ottenuto autorizzazione dal proprio ente, prestano la propria attività in
qualità di liberi professionisti (rapporto di lavoro, questo, generalmente non configurabile come rapporto
continuativo e coordinato), anche per conto di ditte o enti terzi. All’ente di appartenenza, che per di più non
trae alcun beneficio dalla prestazione effettuata dal proprio dipendente, non possono ovviamente venire
attribuite le funzioni di datore di lavoro per questa specifica attività e pertanto non potrà essere inteso quale
“datore di lavoro di impresa esterna”. Parallelamente, la ditta che commissiona l’intervento così come
l’esercente dell’impianto ove l’interessato presta la propria professione, non si configurano come datori di
lavoro del medico, proprio per l’occasionalità della prestazione stessa. L’obbligo di notifica dell’attività,
l’istituzione, la vidimazione presso il Ministero del Lavoro e la tenuta del libretto individuale di
radioprotezione sembrerebbe, pertanto, spettare allo stesso medico che effettua la prestazione autonoma.
Quest’ultimo dovrebbe inoltre assicurare propria sorveglianza fisica nominando un esperto qualificato, il
quale dovrebbe registrare le dosi su una scheda dosimetrica al pari di quello del datore di lavoro, e con il
quale dovrebbe mantenere uno scambio continuo di informazioni sulle dosi per l’aggiornamento reciproco
dei documenti individuali, oltre che del libretto personale di radioprotezione. Se le cose stanno
effettivamente così, ci si interroga anche sul fatto se il medico dovrebbe avere anche un proprio medico
autorizzato per la sorveglianza medica in sostituzione (o in aggiunta?) di quello del datore di lavoro. Tutto
ciò, si badi, con riferimento ad attività che svolte solo occasionalmente nell’arco di un anno e, per altro,
debitamente autorizzate dall’ente di appartenenza.
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Obblighi del lavoratore autonomo e del datore di lavoro di impresa esterna
Secondo quanto previsto dall’art.62 del DLgs 230, il datore di lavoro di impresa esterna (ed ora anche il
lavoratore autonomo classificato esposto di categoria A) oltre alla preventiva notifica o richiesta di
autorizzazione al Ministero, “…assicura, direttamente o mediante accordi contrattuali con i terzi, la tutela
dei propri lavoratori dai rischi da radiazioni ionizzanti in conformità alle disposizioni del presente capo ed
a quelle emanate in applicazione di esso”. In particolare il datore di lavoro dell'impresa esterna:
a) assicura per quanto di propria competenza il rispetto de principi generali di cui all'articolo 2, lettere a) e
b)1 e dei limiti di esposizione di cui all'articolo 962;
b) rende edotti i lavoratori, nell'ambito di un programma di formazione finalizzato alla radioprotezione,
delle norme di protezione sanitaria e delle altre informazioni di cui all'articolo 61, lettera e), fatto salvo
l'obbligo dei terzi di informazione specifica sui rischi di cui all'articolo 63 (vedasi oltre);
c) cura che vengano effettuate le valutazioni periodiche della dose individuale e che le relative registrazioni
siano riportate nelle schede personali di cui all'articolo 813;
d) cura che i lavoratori vengano sottoposti alla sorveglianza medica e che i relativi giudizi di idoneità siano
riportati nel documento sanitario personale di cui all'articolo 904;
e) istituisce per ogni lavoratore e consegna al medesimo, prima di ogni prestazione, il libretto personale di
radioprotezione di cui al comma e si assicura della sua compilazione”.
Il libretto personale, vidimato presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, deve riportare i dati
relativi alla valutazione delle dosi inerenti all'attività svolta, nonchè i giudizi medici di idoneità e le relative
limitazioni di validità e deve essere consegnato al lavoratore prima di ogni esposizione.
Obblighi degli esercenti zone controllate che si avvalgono di lavoratori esterni
L’articolo 63 del DLgs 230 modificato, specifica gli obblighi a carico degli esercenti di una o più zone
controllate, i quali si avvalgono di lavoratori esterni (art.4, comma 4, lett n) del DLgs 230). Essi sono tenuti
ad assicurarne la tutela dai rischi da radiazioni ionizzanti, direttamente o mediante accordi contrattuali,
con l'impresa esterna da cui detti lavoratori dipendono oppure con il lavoratore stesso, se autonomo, e
rispondono degli aspetti della tutela che siano direttamente collegati con il tipo di zona controllata e di
prestazione richiesta ai lavoratori esterni.
In particolare, per ogni lavoratore esterno che effettua prestazioni in zona controllata l'esercente la zona
controllata è tenuto a:
a) accertarsi, tramite il libretto personale di radioprotezione, che il lavoratore, prima di effettuare la
prestazione nella zona controllata, sia stato riconosciuto idoneo da un medico autorizzato al tipo di
rischio connesso con la prestazione stessa;
b) assicurarsi che il lavoratore esterno abbia ricevuto o comunque riceva, oltre alla informazione di cui
all'articolo 62, lettera b), una formazione specifica in rapporto alle caratteristiche particolari della zona
controllata ove la prestazione va effettuata;
c) assicurarsi che il lavoratore esterno sia dotato dei mezzi di protezione individuale, ove necessari;
d) accertarsi che il lavoratore esterno sia dotato dei mezzi di sorveglianza dosimetrica individuale adeguati
al tipo di prestazione e che fruisca della sorveglianza dosimetrica ambientale eventualmente necessaria;
1
Si tenga presente che l’art.3 del D.Lgs. 241/00 ha interamente sostituito il “vecchio” art.2 cui l’altrettanto vecchio e
non modificato art.62 continua inevitabilmente a fare riferimento . Il “nuovo” art.2 ha per oggetto “principi concernenti
le pratiche”, il vecchio disciplinava il “sistema di protezione radiologica”. Le lettere a) e b) del vecchio art.2,
stabilivano che, al fine di garantire nella maniera più efficace la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori e
la protezione dell'ambiente dalle radiazioni ionizzanti, dovessero essere rispettati determinati principi generali e
precisamente: a) i tipi di attività che comportano esposizione alle radiazioni ionizzanti dovevano essere
preventivamente giustificati e periodicamente riconsiderati alla luce dei benefici che da essi derivano; b) le esposizioni
alle radiazioni ionizzanti dovevano essere mantenute al livello più basso ragionevolmente ottenibile, tenuto conto dei
fattori economici e sociali. Orbene, poiché il nuovo art.2 al comma 1 fa riferimento al c.d. principio di giustificazione,
che ben può ritenersi sintetizzato nella lett.a) del vecchio art.2 e al comma 3 fa riferimento al c.d. principio di
ottimizzazione che ben può ritenersi riassunto nella lett.b) del vecchio art.2, riteniamo che all’infelice interprete di tanto
mal scritte norme sia consentito affermare che il riferimento possa essere inteso ai commi 1 e 3 del “nuovo” art.2.
.
2
Sono da intendersi i limiti di dose annuale definiti nell’allegato IV al DLgs 241/00.
3
Schede dosimetriche individuali istituite ed aggiornate dall’esperto qualificato, così come descritte nell’allegato XI al
DLgs 241/00.
4
Documento sanitario personale istituito ed aggiornato dal medico autorizzato qualificato, così come stabilito
nell’allegato XI al DLgs 241/00.
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e) curare il rispetto, per quanto di propria competenza, dei principi generali di cui all'articolo 2 lettere a) e
b) 5 e dei limiti di esposizione;
f) adottare le misure necessarie affinchè vengano registrati sul libretto individuale di radioprotezione le
valutazioni di dose inerenti alla prestazione.
Modalità di effettuazione della notifica
I datori di lavoro di imprese esterne e i lavoratori autonomi che intendano effettuare prestazioni presso zone
controllate esercite da terzi, devono notificare preventivamente il tipo di attività al Ministero del lavoro e
della previdenza sociale - Ispettorato medico centrale del lavoro, fornendo le seguenti notizie:
a) descrizione dell'attività che si intende svolgere presso zone controllate esercite da terzi e delle
modalità atte a garantire la sicurezza e la radioprotezione;
b) descrizione dell'organizzazione ai fini della sorveglianza fisica e medica della radioprotezione;
c) programma di formazione dei lavoratori finalizzato alla radioprotezione.
Modalità di richiesta dell’autorizzazione
I datori di lavoro di imprese esterne e i lavoratori autonomi che intendono effettuare prestazioni presso zone
controllate esercite da terzi, tenuti al possesso del nulla osta all'impiego di categoria A di cui all'art.28 o del
nulla osta di cui all'art.33 (Nulla osta per installazioni di deposito o di smaltimento di rifiuti radioattivi) del
decreto legislativo 17 marzo 1995, n.230 oppure presso miniere e impianti di cui ai Capi IV (Lavorazioni
minerarie) e VII (Impianti), devono presentare domanda preventiva di autorizzazione al Ministero del
lavoro e della previdenza sociale-Ispettorato medico centrale del lavoro – indicando:
• ragione sociale, sede legale ed eventuale sede operativa se diversa dalla sede legale6
• descrizione dell'attività che si intende svolgere presso zone controllate esercite da terzi e delle modalità
atte a garantire la sicurezza e la radioprotezione;
• descrizione dell'organizzazione ai fini della sorveglianza fisica e medica della radioprotezione;
• programma di formazione dei lavoratori finalizzato alla radioprotezione.
L'obbligo di notifica si intende soddisfatto con la richiesta di autorizzazione.
I datori di lavoro di imprese esterne, pertanto, dovranno verificare preliminarmente se l’esercente presso cui
intendono offrire le proprie prestazioni sia in possesso di uno dei citati nulla osta. Mentre per le lavorazioni
minerarie o gli impianti nucleari è di sufficientemente facile individuazione il “tipo” di nulla osta dagli stessi
ottenuto (dipende,infatti, dalla lavorazione o dal tipo di impianto), non altrettanto può affermarsi per le
strutture sanitarie che, in funzione delle molteplici sorgenti impiegate ben possono aver ottenuto nulla osta di
tipo diverso .
L'autorizzazione è rilasciata, con eventuali prescrizioni e limitazioni, dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale - Ispettorato medico centrale del lavoro, entro 60 giorni dal ricevimento della richiesta. In
assenza di provvedimento, trascorso tale termine, la richiesta di autorizzazione si intende accolta. Il
Ministero del lavoro e della previdenza sociale può comunque emanare il provvedimento autorizzativo
oltre il termine di 60 giorni “per inserire eventuali prescrizioni inerenti la sicurezza e la radioprotezione”.
Sinceramente ci pare che questa previsione altro non rappresenti che una sorta di éscamotage per consentire
al Ministero di provvedere anche oltre i termini di legge . Ma, ci interroghiamo, quanto “oltre il termine” di
60 giorni può intervenire il Ministero: un giorno, un mese, un anno? e se le prescrizioni sono in contrasto con
il contenuto della richiesta di autorizzazione che, decorsi i 60 giorni nel silenzio dell’ente autorizzante, viene
considerata accolta, che rimproveri possono muoversi a chi si è attenuto a detti contenuti e entro quali
termini dovrà attenersi ai nuovi. Nell’ostinato silenzio del legislatore e del Ministero ogni preoccupazione è
legittima.
Copia dell'autorizzazione è inviata (nulla essendo specificato, si suppone da parte del Ministero del Lavoro,
ma nel caso di silenzio assenso l’onere incombe sul richiedente l’autorizzazione?) all'ANPA, all'ISPESL e
alla regione ove ha sede legale il datore di lavoro di impresa esterna ovvero il lavoratore autonomo.
Tempi di attuazione
Come già indicato, a regime, sia la notifica che la richiesta di autorizzazione devono essere preventive alle
attività a rischio radiogeno. Mentre per la notifica non è specificato di quanto, per l’autorizzazione il periodo
5
6
Vedasi la precedente nota 1.
Curiosamente tale indicazione, ma siamo certi si tratta di mera dimenticanza, non è imposta in caso di notifica.
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deve essere di almeno 60 giorni prima dell’inizio delle attività, salvo diverse indicazioni da parte del
Ministero.
In prima applicazione, è previsto comunque un regime transitorio tale per cui i soggetti tenuti alla notifica o
alla richiesta che, al momento dell'entrata in vigore del decreto, già esercitano attività presso terzi devono
uniformarsi alle presenti norme entro 90 giorni, cioè entro il 17 luglio 2001. Nelle more del rilascio del
provvedimento di autorizzazione è consentita la prosecuzione dell'esercizio dell'attività nel rispetto delle
modalità indicate nella relativa domanda.
Commenti
Il DM non fa alcun riferimento a quanto sostenuto dalla circolare dello stesso Ministero del Lavoro n.5/2001
prot. 51/RI del 8/1/2001 avente per oggetto: “Decreto legislativo 26/5/2000 n.241: attuazione della direttiva
96/29/EURATOM in materia di protezione sanitaria dei lavoratori e della popolazione contro i rischi
derivanti dalle radiazioni ionizzanti”, ove si fa rilevare che “coloro che svolgono un’attività senza impieghi
di propri mezzi organizzati, a favore di un soggetto nel quadro di un rapporto continuativo con retribuzione
periodica prestabilita (cosiddetti lavoratori parasubordinati) non rientrano tra i lavoratori autonomi bensì
tra gli equiparati ai lavoratori subordinati di cui all’art.60. A sostegno di questa tesi va citato il recente
D.Lgs 38/2000 che ha esteso l’obbligo di assicurazione obbligatoria all’INAIL di tali lavoratori,
assimilandoli quindi ai lavoratori dipendenti.” Se, alla luce anche del decreto, la proposta interpretazione
venisse considerata ancora corretta, la problematica connessa ai lavoratori autonomi di categoria A
risulterebbe comunque (opportunamente) ridimensionata (si faccia mente per ad es. ai medici specialisti cui
si è accennato in precedenza che utilizzano sorgenti radiogene del committente).
Rimangono comunque ancore aperte molte questioni e non sono certo poche le lacune da riempire, tra le
molte:
• la questione relativa a chi eserciti attività di lavoro autonomo, sia come libero professionista sia come
lavoratore dipendente regolarmente autorizzato dalla propria amministrazione ad effettuare prestazioni
occasionali;
• la questione relativa al fatto se l’esperto qualificato, libero professionista o dipendente da terzi, che sia
classificato di categoria A, debba attuare in quanto lavoratore autonomo quanto previsto dal decreto
ministeriale attuativo;
• il significato da attribuire all’espressione “ accordi contrattuali” impiegata nell’art.63 del DLgs 230
Non rimane che concludere sostenendo che, ancora una volta, il legislatore ha perso una buona occasione per
riordinare e rendere coerente una materia – quella relativa alle esposizioni di soggetti di categoria A presso
impianti gestiti da terzi - complessa e di difficile attuazione già per le imprecisioni e le lacune contenute nel
DLgs 241/00 ed oggi resa ancora meno comprensibile e agevole nell’utilizzazione dalla scrittura un pò
frettolosa del Decreto 4.1.2001.
Nella realtà produttiva attuale, nella quale i contratti di lavoro sono sempre più spesso atipici e non
riconducibili allo schema standardizzato del semplice rapporto di dipendenza, questa disciplina con i suoi
tanti (troppi?) lacci e lacciuoli pesanti e quasi paralizzanti è probabile provochi, anziché una rigorosa tutela
della salute e della sicurezza dei lavoratori una incentivazione al mancato rispetto degli obblighi e delle
norme .
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