Marco Mordenti
Segretario generale dell’Unione dei
Comuni della Bassa Romagna e dei
Comuni di Lugo e Fusignano (RA)
Le Unioni di Comuni
e i servizi alla persona
febbraio 2013
La metafora dell’Italia rovesciata
richiama gli effetti della grave crisi in
corso, che ha raggiunto dimensioni quasi
insostenibili
e che spiega le ragioni di quell’ansia
riformatrice di cui siamo ormai preda.
Perché la gestione associata.
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA
“Molti borghi e villaggi hanno il nome di
Comuni senza averne la vitalità. Per toglierli
dall’impotenza e dall’isolamento in cui sono e
per collegare meglio l’interesse locale al
generale, si concede ad essi la facoltà di
riunirsi in consorzio per certi servizi comunali,
la cui trascuranza fa reclamare, a danno della
libertà locale, l’ingerenza dello Stato”.
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA
Non sono parole di Monti o di Tremonti, ma di
Francesco Crispi che nel lontano 1887 spiegava le
ragioni dell’auspicato associazionismo intercomunale
al Parlamento del giovane Regno d’Italia.
Da oltre un secolo si fronteggiano gli autonomisti
convinti, da un lato, e, dall’altro, quelli che ritengono
invece di dover razionalizzare gli assetti
amministrativi locali con particolare riferimento ai
«comuni polvere».
EMERGENZE DEL NUOVO MILLENNIO
• la notevole scarsità delle risorse
finanziarie rispetto ai fabbisogni
• il progressivo aggravarsi dei vincoli di
legge che ostacolano l’autonomia degli
enti e, in particolare, impediscono il turn
over e persino le assunzioni a termine
7
SUSSIDIARIETA’, DIFFERENZIAZIONE,
ADEGUATEZZA
(art. 118 Cost.)
Solo con la riforma del 2001 la nostra Carta
costituzionale ha recepito compiutamente gli
esiti del lungo dibattito sulle autonomie: l’art.
118 dispone i principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.
PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA
(art. 118 Cost.)
In particolare, gli ambiti gestionali dei
servizi pubblici devono essere «adeguati»
in modo da favorire il miglioramento degli
standard di efficacia ed efficienza
(acquisti unici, concorsi unici…).
I VANTAGGI DELLA GESTIONE
ASSOCIATA DEI SERVIZI
Il lavoro in rete (networking) serve a
fare «massa critica» a beneficio
soprattutto degli enti più piccoli,
caratterizzati dalle maggiori rigidità (di
bilancio, personale…).
NETWORKING: I VANTAGGI POSSIBILI
MAGGIORE EFFICACIA
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
maggiore professionalità degli addetti
specializzazione delle strutture
maggiore stabilità degli addetti (percorsi di carriera)
maggiore flessibilità (sostituzioni e/o picchi di lavoro)
miglioramento delle prestazioni
nuovi servizi
semplificazione delle procedure (es. suap, appalti…)
maggior coordinamento delle attività gestionali
maggior forza politica
maggiore capacità progettuale (anche per intercettare
più finanziamenti…)
NETWORKING:
I VANTAGGI POSSIBILI
MAGGIORE EFFICIENZA
“economie di raggio d’azione”
(ad esempio grazie all’utilizzo congiunto
dell’unico esperto in concorsi pubblici)
“economie di scala”
(3 concorsi costano in proporzione meno di 2)
Prendo tre caffè alla
volta per risparmiare due
mance
Totò (da: “I tartassati”)
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:
il modello francese
Si guarda da tempo con interesse al modello avanzato di
«intercommunalitè» con cui è stata razionalizzata
una realtà istituzionale ancora più frammentata della
nostra. I Comuni in Francia sono ben 36.680,
raggruppati in un’ampia tipologia di forme associative:
- Comunità urbane
- Comunità di comuni
- Comunità di agglomerazione
(sono enti con fiscalità propria, a cui si aggiungono i
«sindacati» privi di fiscalità propria)
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:
la situazione italiana
La situazione italiana è decisamente più arretrata.
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:
la situazione italiana
8.094 i Comuni in
Italia alla data del 30
novembre 2010
5.683 i Comuni con
popolazione fino a
5.000 abitanti (il
70,2 %)
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:
la situazione italiana
• 337 le Unioni di Comuni
(16 nel 1999)
• 264 le Comunità
montane
• 4.095 i Comuni fino a
5.000 abitanti facenti
parte di Unioni o di
Comunità montane,
su 5.683 (il 72 %)
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:
la situazione italiana
• Il 70 % delle
Unioni del sud
gestisce meno di 5
servizi
• La media
nazionale è di 9
servizi
PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:
la situazione italiana
In conclusione, restano i seguenti problemi sul tappeto:
circa 1.500 piccoli Comuni non fanno parte di
alcuna Unione o Comunità montana;
inoltre, buona parte delle forme associative
(soprattutto al sud, ma non solo) si occupa di
una quota troppo limitata di servizi...
La riforma delle autonomie.
LA RIFORMA DELLE AUTONOMIE
… per decretazione d’urgenza!
Tre sono i provvedimenti legislativi fondamentali di
questi ultimi anni in materia di gestione associata:
d.l. 78/2010
d.l. 138/2011
d.l. 95/2012 («spending review»)
La riforma prende corpo in tempi brevi, per successive
approssimazioni, legate alla scarsa idoneità dello
strumento della decretazione d’urgenza rispetto al fine.
L’AMBITO TERRITORIALE
OTTIMALE (ATO)
In base all’ art. 14, comma 30, d.l. 78/2010, come
modificato dal d.l. 95/2012, la regione
individua con apposita normativa la
dimensione territoriale ottimale per la
gestione associata delle funzioni fondamentali.
La soglia demografica minima è fissata a
10.000 abitanti, salvo diverso limite individuato
dalla regione (comma 31). L’art. 6 L.R. EMILIA
ROMAGNA n. 21/2012 stabilisce la soglia minima
di 30.000 abitanti (derogabile).
L’AMBITO TERRITORIALE
OTTIMALE (ATO)
Procedura da seguire:
• I consigli comunali propongono l’ambito
territoriale desiderato in conformità alla normativa
statale e regionale;
• La regione ratifica la proposta o la corregge, se non
conforme all’ordinamento o se non compatibile con le
manifestazioni di volontà provenienti dagli enti
limitrofi, e adotta il «Programma di riordino
territoriale»;
• Il ministero controlla il rispetto delle scadenze.
OBBLIGHI DI GESTIONE
ASSOCIATA
• In base all’art. 14, comma 28, del d.l.
78/2010 i Comuni con popolazione fino a
5.000 abitanti devono associare entro il
2013 le loro «funzioni fondamentali»
(art. 14, comma 27).
LE FUNZIONI CONFERIBILI
(fondamentali e non)
FUNZIONI DEI COMUNI (proprie o
delegate):
FUNZIONI FONDAMENTALI: da associare
obbligatoriamente, a parte i servizi demografici
FUNZIONI NON FONDAMENTALI: senza
obbligo associativo…
LE FUNZIONI FONDAMENTALI CHE SI «DEVONO»
ASSOCIARE
Servizi interni (personale; servizio finanziario;
economato/acquisti; gestione delle entrate; controlli
interni; informatica; appalti; lavori pubblici!?)
Organizzazione dei servizi pubblici locali
Catasto
Urbanistica e edilizia
Protezione civile
Raccolta rifiuti urbani
Servizi sociali
Servizi scolastici
Polizia municipale
Statistica
ALTRE FUNZIONI CHE SI «POSSONO» ASSOCIARE
L’obbligo associativo in esame non comprende:
Servizi demografici (FUNZIONE FONDAMENTALE
ESCLUSO PER LEGGE)
URP (FUNZIONE NON FONDAMENTALE)
Cultura (NON FONDAMENTALE!)
Sport e tempo libero (NON FONDAMENTALE!)
Turismo (NON FONDAMENTALE!)
Viabilità (NON FONDAMENTALE!?)
Servizi cimiteriali (NON FONDAMENTALE!?)
Sviluppo economico (NON FONDAMENTALE!!)
Sono funzioni che comunque è possibile associare…
GESTIONE ASSOCIATA E
DIMENSIONE DEGLI ENTI
Di conseguenza:
• gli enti sotto la soglia di 5.000
abitanti devono associare le
funzioni fondamentali e possono
associare tutte le altre;
• gli enti sopra soglia possono
associare le loro funzioni,
fondamentali o meno.
ULTERIORI OBBLIGHI DI
GESTIONE ASSOCIATA (L.R.)
In base alla L.R. EMILIA ROMAGNA n. 21/2012 i
Comuni con popolazione superiore alla soglia di
5.000 abitanti sono obbligati ad associare entro
il 2013 (salvo proroga) almeno 3 funzioni su 4:
•
urbanistica/edilizia
•
servizi sociali
•
polizia municipale
•
protezione civile
ULTERIORI OBBLIGHI DI
GESTIONE ASSOCIATA (L.R.)
• In questo modo si rende più efficace il
percorso associativo, con un aumento
rilevante delle economie di scala
conseguibili grazie al coinvolgimento di
tutti gli enti appartenenti all’ambito
territoriale ottimale.
PRINCIPIO DI INTEGRALITA’
DELLE FUNZIONI CONFERITE
Al fine di assicurare una gestione realmente
efficace ed efficiente, l’art. 14, comma 29, del
decreto legge n. 78/2010 dispone a carico degli
enti locali un doppio divieto di
sovrapposizione tra gestioni diverse:
- la medesima funzione non può essere svolta
da più di una forma associativa;
- la funzione gestita in forma associata non
può essere parzialmente gestita dal singolo
Comune.
PRINCIPIO DI INTEGRALITA’
DELLE FUNZIONI CONFERITE
… ne consegue l’obbligo, per ogni funzione, di
unificare:
- tutti i procedimenti amministrativi,
- le competenze politiche e gestionali,
- le strutture organizzative,
- le risorse umane e finanziarie,
- le relative responsabilità,
in modo da evitare ogni possibile duplicazione
di costi.
PRINCIPIO DI INTEGRALITA’
DELLE FUNZIONI CONFERITE
Beninteso, i Comuni possono scegliere
forme differenziate di gestione
associata: in altri termini, possono gestire
alcune funzioni fondamentali tramite Unione
e altre tramite convenzione (art. 7 L.R.
EMILIA ROMAGNA n. 21/2012) - purché ogni
singola funzione sia gestita in modo unitario,
in conformità al testo letterale dell’art. 14,
comma 29, e al divieto generale di
scomposizione delle funzioni.
OBBLIGHI DI GESTIONE
ASSOCIATA
In base alla Legge nazionale e regionale in
materia gli enti locali possono realizzare i
predetti obblighi tramite una delle seguenti
forme associative:
• Convenzione tra Comuni (art. 30 TUEL)
• Unione di Comuni (art. 32 TUEL)
Perché l’Unione di Comuni
• L’Unione di Comuni rappresenta la
forma associativa più stabile e organica,
in quanto dotata di personalità giuridica
e di propri organi, politici e gestionali,
in
grado
di
guidare
l’azione
amministrativa in relazione alle funzioni
conferite dagli enti.
Perché la convenzione
• La convenzione è la soluzione più adatta
per
quei
Comuni
che
vogliono
sperimentare la gestione associata dei
servizi, assieme agli altri Comuni
dell’ambito territoriale, con modalità più
«libere» e flessibili…
GESTIONE ASSOCIATA:
le forme associative possibili
Forma associativa
Convenzione
Unione di Comuni
Comunità montana/isolana
Vantaggi
massima flessibilità
max integrazione dei servizi
caso particolare di Unione
GESTIONE ASSOCIATA:
le forme associative possibili
1) Convenzione tra enti (art. 30 T.U.E.L.)
E’ un semplice accordo tra più enti, finalizzato
alla gestione associata di uno o più servizi.
GOVERNANCE:
- strumenti di coordinamento tra gli organi
politici dei comuni convenzionati
SCHEMI ORGANIZZATIVI:
- delega al comune capofila
- ufficio comune
GESTIONE ASSOCIATA:
le forme associative possibili
2) Unione di comuni (art. 32 T.U.E.L.)/
Comunità montana (artt. 27 e ss. TUEL)
E’ un ente locale vero e proprio con
soggettività giuridica, dotato di organi di
riferimento, politici e tecnici, e di risorse
proprie (umane, strumentali e finanziarie).
GOVERNANCE:
- organi politici dell’Unione
SCHEMI ORGANIZZATIVI:
- uffici dell’Unione
(come in un normale ente locale)
GESTIONE ASSOCIATA:
obblighi per i piccoli Comuni
(ma non solo)
Comuni fino a 5.000 abitanti
Obbligo di gestione associata delle funzioni
fondamentali (con possibilità di associare le altre),
tramite:
unione “ordinaria” (art. 14 d.l. 78/2010; art.
32 TUEL)
(oppure) convenzione a patto di dimostrare il
raggiungimento – entro il triennio – di
“significativi livelli di efficacia e di efficienza”
(art. 14 d.l. 78/2010; art. 30 TUEL)
GESTIONE ASSOCIATA:
obblighi per i piccoli Comuni
(ma non solo)
Comuni fino a 1.000 abitanti (senza Giunta)
Obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali
(con possibilità di associare le altre), tramite:
“unione ordinaria” (art. 14 d.l. 78/2010; art. 32 TUEL)
(oppure) “unione speciale” solo con altri comuni
della stessa fascia; in tal caso tutte le funzioni devono
essere conferite in blocco all’unione, che dal 2014 è
soggetta al patto (art 16 d.l. 138/2011)
(oppure) convenzione a patto di raggiungere nel
triennio “significativi livelli di efficacia/efficienza” (art
16 d.l. 138/2011; art. 30 TUEL)
GESTIONE ASSOCIATA:
obblighi per i piccoli Comuni
(ma non solo)
Comuni sopra la soglia di 5.000 abitanti
Possono associare tutte le funzioni, mediante unione
«ordinaria» o convenzione
Devono associare le funzioni eventualmente previste
dalla legge regionale
La gestione associata dei
servizi alla persona.
GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
I servizi alla persona, dunque:
devono essere gestiti in forma associata da
tutti i Comuni con popolazione fino a
5.000 abitanti;
possono essere gestiti in forma associata
dai Comuni con popolazione superiore a
tale soglia («quasi» obbligati dalla L.R.).
Di conseguenza, tali servizi saranno gestiti
molto spesso a livello sovracomunale.
GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
2 sono le idee chiave per arginare la grave
congiuntura che stiamo attraversando:
esternalizzare i servizi (outsourcing) per
ragioni di massima flessibilità ed economicità,
seppure con modalità improntate a parametri di
qualità e fermo restando il controllo pubblico;
lavorare in rete (networking), ovvero
ampliare gli ambiti gestionali e fare “massa
critica” per condividere le specializzazioni
necessarie e accrescere la capacità di attirare
nuove entrate e di ridurre le spese.
GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
La gestione dei servizi alla persona diventa
progressivamente:
indiretta;
associata.
L’ente locale da erogatore diretto di
servizi diviene soggetto regolatore e
coordinatore, allo scopo di razionalizzare
il welfare in ambito sovracomunale
(welfare sostenibile).
GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
L’ente locale può gestire i servizi alla persona mediante:
- UNIONE DI COMUNI ex art. 32 TUEL (è un vero e
proprio ente locale, con personalità giuridica, organi di
riferimento ecc.)
- CONVENZIONE TRA COMUNI ex art. 30 TUEL (è
un semplice accordo tra gli enti locali, senza che ne venga
istituito uno nuovo)
Il CONSORZIO DI COMUNI (art. 31 TUEL) non è
compreso tra le forme associative a cui gli enti locali
possono ricorrere ai sensi dell’art. 14, comma 28, d.l.
78/2010 per la gestione della generalità dei servizi
(torneremo comunque più avanti sui consorzi).
PIANIFICAZIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI DI ZONA
Gli organi di governo dell’UNIONE o gli organi dei
Comuni in CONVENZIONE pianificano i servizi sociali
in ambito sovracomunale (“piano di zona”).
Ai fini di una pianificazione razionale dei servizi, la
“zona” di cui alla legge 328/00 deve essere ricondotta all’
ambito territoriale ottimale previsto dalla
legislazione nazionale e regionale in materia.
In base all’art. 19, comma 11, della L.R. 21/2012, qualora
l’Unione coincida con il distretto sanitario le funzioni
del Comitato di distretto sono esercitate dalla Giunta.
Sotto questo profilo la coincidenza tra ambito territoriale
e distretto sanitario è una condizione certamente
auspicabile per la buona riuscita della riforma.
GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
L’ufficio dell’UNIONE o l’ufficio comune/delegato, in
caso di CONVENZIONE, cura lo svolgimento delle
funzioni amministrative in materia e dei servizi, ferma
restando la tendenziale prevalenza della gestione
indiretta dei servizi - anche a livello associato - a
causa se non altro dell’aumento progressivo dei vincoli
alle assunzioni (le Unioni sono agevolate ma non
esentate dal rispetto di tali vincoli…).
In ogni caso, occorre attenersi al divieto generale di
sovrapposizione delle gestioni: la funzione sociale
spetta esclusivamente alla forma associativa, in caso di
conferimento, e non è possibile lasciare ai singoli enti
parti di tale funzione (singoli servizi ecc.).
GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
A seguito della soppressione dell’art. 113-bis TUEL ad
opera della Corte cost. (sentenza n. 272/2004), la
disciplina sui servizi pubblici locali privi di rilevanza
economica è decisamente poco tassativa.
La questione è controversa, a maggior ragione, con
riferimento alle unioni e alle convenzioni:
per le UNIONI vale l’art 32, comma 4, che rimanda ai
principi dell’ordinamento dei comuni “per quanto
compatibili” e che quindi sembra autorizzare il ricorso
a tutte le forme di gestione previste per i comuni;
il problema si pone soprattutto per le CONVENZIONI,
in quanto prive di personalità giuridica e quindi
inidonee a costituire nuovi organismi di gestione dei
servizi a beneficio di tutti gli enti convenzionati.
GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA
Ciò premesso, la gestione associata dei
servizi alla persona può essere:
diretta (o «mista»);
indiretta.
GESTIONE ASSOCIATA DIRETTA O MISTA DEI
SERVIZI ALLA PERSONA
L’ufficio dell’UNIONE o l’ufficio comune/delegato,
in caso di CONVENZIONE, può gestire i servizi
sociali:
in modo diretto, compatibilmente con le risorse
umane in costante diminuzione ed il blocco del
turn over (attenuato, ma non certo soppresso
per le Unioni);
in modo “misto”: in tal caso la gestione
mantiene all’interno la responsabilità ma si
avvale di supporti esterni, tramite “appalto” di
alcune linee del servizio.
GESTIONE ASSOCIATA INDIRETTA DEI
SERVIZI ALLA PERSONA
L’ordinamento prevede numerose forme di gestione indiretta:
La concessione a terzi previa asta pubblica oppure gara
informale (art. 30, comma 3, del Codice dei contratti) – fermo
restando quanto stabilito dalla Regione in tema di
ACCREDITAMENTO DEI SERVIZI;
L’Istituzione, prevista appositamente per la gestione dei
servizi sociali (art. 114 TUEL);
L’Azienda speciale, come ad es. l’Azienda dei servizi educativi
dell’Unione della Bassa Reggiana (art. 114 TUEL);
L’Azienda dei servizi alla persona (L.R. 2/2003, Titolo IV);
L’Associazione, la Fondazione, la Fondazione di
partecipazione (art. 1 d. lgs. 361/2000);
La Società partecipata, anche se non molto adatta alla
gestione dei servizi sociali, in quanto spesso privi di
corrispettivo e comunque di redditività (al contrario, per i servizi a
rilevanza economica tale strumento è incentivato dall’ordinamento…).
GESTIONE ASSOCIATA INDIRETTA DEI
SERVIZI ALLA PERSONA
Se la concessione a terzi è configurabile
con modalità analoghe sia nelle UNIONI che
nelle CONVENZIONI, gli organismi sopra
elencati possono essere costituiti
direttamente dalle UNIONI o dai singoli
enti, nelle CONVENZIONI, fermo restando
il rispetto di alcuni vincoli di legge…
GESTIONE ASSOCIATA INDIRETTA DEI
SERVIZI ALLA PERSONA
L’ affidamento diretto dei servizi sociali a tali
organismi strumentali si giustifica in base a
quanto stabilito in materia dalla Regione (che ha
competenza legislativa esclusiva nel campo
dell’assistenza sociale) e in considerazione della
non rilevanza economica di tali servizi - tranne
alcuni casi eccezionali individuati dal diritto
vivente, in cui è stata affermata la rilevanza
economica e quindi la non conformità
dell’affidamento diretto ai principi comunitari
(cfr. TAR Sardegna sez. I, sent. 1729/2005 sulla
gestione di una comunità alloggio per minori).
GESTIONE INDIRETTA E “SPENDING REVIEW”
La gestione indiretta dei servizi sociali è
subordinata al rispetto dei vincoli di
spending review previsti per legge:
- l’obbligo di soppressione di cui all’art.
9, comma 1, d.l. 95/2012 non si applica –
in base al comma 1-bis - agli organismi
che gestiscono servizi socioassistenziali, educativi e culturali
(aziende speciali, consorzi di servizi sociali, ASP);
GESTIONE INDIRETTA E “SPENDING REVIEW”
- vale anche in questo settore il divieto per gli enti locali
di istituire nuovi enti, agenzie e organismi “comunque
denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o
più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro
conferite ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione” (art. 9,
comma 6, d.l. 95/2012). Non è possibile, quindi, istituire
un’azienda speciale consortile o un consorzio per lo svolgimento di
funzioni sociali, assistenziali, educative e socio-sanitarie (cfr.
deliberazione n. 514/2012 e n. 10/2013 della Corte dei Conti – sez.
Lombardia); ancora, l’ente locale non può neppure entrare in un
organismo già esistente in quanto ciò contrasterebbe con gli
obiettivi generali di contenimento della spesa di cui all’art. 9
(Corte conti sez. Lombardia, deliberaz. n. 25 del 12 febbraio 2013);
- semmai, come vedremo, è possibile trasformare gli
organismi esistenti in ambito sovracomunale…
GESTIONE INDIRETTA E “SPENDING REVIEW”
Inoltre, l’art. 114, co. 5-bis, del T.U.E.L. ha esteso alle
aziende speciali ed alle istituzioni:
- la disciplina vincolistica in materia di patto di stabilità
già prevista per le società a partecipazione pubblica
totale o di controllo;
- la disciplina del codice dei contratti;
- le “disposizioni che stabiliscono a carico degli enti
locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di personale,
contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci
di natura retributiva ed indennitaria e per consulenza
anche degli amministratori”;
- gli obblighi e i limiti alla partecipazione societaria degli
enti locali.
GESTIONE INDIRETTA E “SPENDING REVIEW”
Tuttavia, sono escluse espressamente dall’applicazione di
tali disposizioni le aziende speciali e le istituzioni che
gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi, culturali
e farmacie. Beninteso, tali organismi sfuggono alle limitazioni
alle assunzioni ma la relativa spesa di personale deve essere
computata nel tetto dell’ente locale a norma dell’art. 1, comma
557-bis, l. 296/2006, secondo l’orientamento consolidato della
magistratura contabile, con riferimento sia al personale
trasferito dall’ente senza estinzione del rapporto di lavoro, sia al
personale assunto direttamente per lo svolgimento di funzioni
«comunali».
Come vedremo, l’esclusione in esame può essere estesa agli
organismi similari (tra cui le ASP).
Infine, alle società partecipate si applicano i vincoli previsti da
norme specifiche.
AZIENDA SPECIALE E ISTITUZIONE
L’azienda speciale di cui all’art. 114 TUEL è un ente
strumentale dell’ente locale, dotato di personalità
giuridica. Nasce come forma giuridica di diritto pubblico
“pensata” per la gestione di servizi di rilevanza
imprenditoriale, come evoluzione delle “aziende
municipalizzate”; nella sua attuale configurazione
sembra destinata soprattutto alla messa in efficienza di
servizi privi di rilevanza economica.
L’istituzione invece è un organismo strumentale dell’ente
locale privo di personalità giuridica, finalizzato
espressamente dalla legge alla gestione di servizi sociali
(art. 114, comma 2).
Si applicano alle aziende e istituzioni i vincoli sopra illustrati
(“spending review”).
I CONSORZI
Il Consorzio previsto dall’ art. 31 TUEL rappresenta una
“variazione sul tema” delle aziende speciali. La norma
nella sua attuale formulazione rimanda all’art. 114 per
ogni tipo di Consorzio, compresi quelli creati per la
gestione dei servizi sociali (art.31 comma 8); il Consorzio
altro non è che una AZIENDA SPECIALE
CONSORZIALE, “un’azienda speciale di ognuno degli
enti associati” (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza
9/5/2001, n. 2605).
Alla luce del processo di riforma delle autonomie locali,
l’istituto dell’azienda consorziale è in un certo senso
superato in quanto assorbito sostanzialmente dalla
figura del consorzio di servizi.
CONSORZI DI FUNZIONI E DI SERVIZI
Occorre sottolineare la soppressione ex lege dei
CONSORZI DI FUNZIONI – a meno che
gestiscano anche servizi socio-assistenziali,
educativi e culturali. L’art. 2, comma 186, della legge
n. 191/09 ha disposto la soppressione, da parte dei
Comuni, dei consorzi di funzioni tra gli enti locali (ad
eccezione dei Bacini imbriferi montani); è
successivamente intervenuto l’art. 9, comma 1-bis, del
decreto legge n. 95/2012 che, limitando l’ambito di
applicazione del comma 1, esclude dalla programmata
estinzione gli enti che gestiscono servizi socioassistenziali, educativi e culturali.
CONSORZI DI FUNZIONI E DI SERVIZI
La distinzione tra “funzione” e “servizio”, tra attività
provvedimentale ed erogatoria, è da sempre
controversa in dottrina e difficilmente applicabile al
caso concreto; per tale ragione la nuova disposizione è
certamente utile e chiarificatrice. L’analisi comparativa
delle due norme, effettuata dal Ministero dell’Interno,
induce a ritenere che i consorzi che gestiscono (anche) i
suddetti servizi non debbano essere soppressi.
Ciò premesso, l’ente locale deve occuparsi
direttamente delle funzioni tipicamente
amministrative; può utilizzare tuttora i
CONSORZI DI GESTIONE DEI SERVIZI
SOCIALI (come le Società della salute istituite dalla Regione Toscana).
ULTERIORI VINCOLI SUI CONSORZI
Il legislatore ha espresso uno specifico favor per i
consorzi multiservizi, al fine di ridurre i costi generali.
Inoltre, per espressa disposizione di legge tra gli stessi
enti locali non può essere costituito che un solo consorzio
(art. 31, comma 6 del TUEL).
Infine, nell’ambito del processo di associazionismo locale
in corso, finalizzato a rafforzare la gestione di tutte le
funzioni fondamentali dei piccoli Comuni (e non solo),
occorre segnalare il progressivo abbandono della
forma associativa consorziale. Peraltro, in questa
fase come abbiamo visto è preclusa agli enti la
costituzione di nuovi consorzi, ferma restando la
possibilità di utilizzare i consorzi di servizi esistenti.
LE ASP
Con la L.R. n. 2/2003 la Regione Emilia Romagna è stata
fra le prime a dotarsi di una disciplina organica in
materia di riordino delle IPAB, in attuazione dell’art.
10 della legge n. 328/2000 e del d. lgs. n. 207/2001.
L’art. 22 dispone la trasformazione delle IPAB in
Aziende di diritto pubblico o in Associazioni o in
Fondazioni; l'ambito territoriale di attività dell'Azienda è
di norma rappresentato dal distretto sanitario (che come si è detto - dovrebbe coincidere anche con l’ambito
della gestione associata…).
LE ASP
L’art. 25 definisce l’ASP come organismo di diritto
pubblico, “strumentale” all’ente locale e dotato di
personalità giuridica, in qualche modo assimilabile
alla nozione di azienda speciale di cui all’art 114
TUEL o alla variante intercomunale di tipo consorziale
(art. 31), a prescindere dalla rilevanza economica o meno
delle attività svolte.
La giurisprudenza ha spesso qualificato l’azienda speciale come
“ente pubblico economico”: la questione in realtà è piuttosto
controversa, ma non appare determinante nella nostra analisi
(Corte cost. 161/2012).
LE ASP
Seguendo tale impostazione, si possono fare per le nostre ASP
considerazioni analoghe a quelle fatte per le aziende speciali
comunali o intercomunali:
non si possono in questa fase costituire nuove ASP
(semmai si possono completare i percorsi già avviati
nonché trasformare quelle esistenti…);
si possono continuare a utilizzare le ASP esistenti,
anche intercomunali, per la gestione di servizi sociali.
E’ stato affermato che le ASP hanno diversi tratti in comune con le
aziende speciali: soggettività giuridica di diritto pubblico,
autonomia imprenditoriale secondo criteri di efficacia, efficienza
ed economicità, poteri di controllo da parte degli enti territoriali.
Pertanto, l’ASP può essere assoggettata alla disciplina
derogatoria prevista dall’articolo 114, co. 5-bis, TUEL: le
ASP sono escluse quindi dai vincoli che abbiamo
analizzato, dal patto di stabilità ai tetti alle assunzioni
(cfr. Corte conti sez. Emilia Romagna, deliberazione n. 490/2012).
OPPORTUNITA’ E VINCOLI PER LE UNIONI
All'Unione di Comuni sono conferite dai Comuni partecipanti le
risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni
loro attribuite (art. 32, comma 5, TUEL); l’Unione subentra nei
rapporti giuridici in essere, compresi quelli con gli organismi
partecipati dai Comuni aderenti all’Unione, nel rispetto dei vincoli
previsti dal d.l. 95/2012.
Pertanto le Unioni di Comuni:
esercitano direttamente le funzioni tipicamente
amministrative;
possono continuare a utilizzare gli organismi esistenti
nel territorio dell’Unione, costituiti dai singoli Comuni
per la gestione dei servizi sociali;
in alternativa, possono reinternalizzare i servizi;
in ogni caso non possono costituire nuove aziende,
istituzioni, associazioni, fondazioni;
OPPORTUNITA’ E VINCOLI PER LE UNIONI
semmai possono procedere alla trasformazione degli
organismi esistenti, da organismi partecipati da singoli
Comuni a organismi dell’Unione, nel segno della
razionalizzazione dei costi e quindi nel pieno rispetto
dei principi della spending review. Così, i Comuni
potrebbero conferire all’Unione le relative quote, laddove
possibile, o anche solo un diritto di uso per la durata del
conferimento del servizio, previa modifica statutaria; in questo
modo i singoli Comuni delegherebbero agli
amministratori e ai tecnici dell’Unione la
partecipazione agli organi aziendali nonchè il
controllo sulla gestione, allo scopo di facilitare il
perseguimento degli obiettivi generali di
contenimento della spesa – che sono peraltro
attenuati in ambito sociale.
GLI SCENARI POSSIBILI
Se vogliamo ottenere risultati apprezzabili dal processo
associativo in corso dobbiamo riservare alle forme
associative margini adeguati di discrezionalità nella
scelta dell’assetto gestionale migliore (make or buy).
In tale ottica le UNIONI DI COMUNI possono:
- subentrare negli organismi di gestione: la
partecipazione diretta dell’ente-Unione produce
innumerevoli vantaggi sul piano sia della efficienza
gestionale, sia di una corretta governance dei servizi
nel territorio dell’Unione;
- mantenere gli organismi esistenti partecipati
dai Comuni o reinternalizzare i servizi soluzioni valide anche per le CONVENZIONI.
GLI SCENARI POSSIBILI
In particolare, il ricorso agli organismi di gestione
previsti dalla legge nazionale e regionale (in particolare:
le ASP) appare possibile anche oggi, e in un certo senso
consigliabile, nel quadro del processo in corso per la
gestione associata dei servizi.
Non per rincorrere un regime derogatorio, che sarebbe
probabilmente precario (come è già successo qualche
tempo fa per le istituzioni), ma sulla base di una analisi
approfondita sulle potenzialità dell’ASP, che qualcuno
considera lo strumento più equilibrato per mettere in
efficienza le gestioni ma al tempo stesso per mantenere
un adeguato controllo pubblico.
Trasparenza e controlli.
IL SISTEMA DEI CONTROLLI
L’Unione, oltre al ruolo di ente pianificatore, svolge un
ruolo chiave di verifica sul buon andamento dei servizi
erogati nell’area dell’Unione, in conformità anche al
nuovo regolamento sui controlli interni approvato in
conformità all’ art. 147 TUEL.
Forme di controllo:
- Controllo
- Controllo
- Controllo
- Controllo
- Controllo
di regolarità amministrativa e contabile;
sugli equilibri finanziari
strategico/di gestione;
sulle società partecipate;
sulla qualità dei servizi.
L’art. 147, comma 5, introdotto dal d.l. 174/2012,
consente di gestire tali controlli in modo associato.
IN PARTICOLARE: I CONTROLLI SULLE ASP
L.R. 2/2003
art. 25 comma 13. I Comuni, singoli o associati, anche
coordinandosi con le Province, svolgono funzioni di monitoraggio
e vigilanza dell'attività delle Aziende. (…)
14. La Regione esercita funzioni di monitoraggio e di controllo
generale sui risultati di gestione del sistema delle Aziende. Le
Aziende trasmettono annualmente alla Regione ed ai Comuni,
singoli o associati, una relazione sull'andamento della gestione
economica e finanziaria e sui risultati conseguiti, anche in
riferimento agli obiettivi della programmazione regionale e locale.
art. 26 comma 2. Le trasformazioni del patrimonio da
indisponibile a disponibile, previa sostituzione del primo con altro
patrimonio di uguale consistenza e finalità, nonché le alienazioni
del patrimonio disponibile sono soggette ad autorizzazione da
parte dei Comuni singoli o associati dell'ambito territoriale di
attività dell'Azienda.
IL CONTROLLO STRATEGICO/DI GESTIONE
Il sistema di controllo interno deve evidenziare, già in
corso di esercizio e a fine gestione, se l'unità
organizzativa presa in esame è in grado di realizzare la
combinazione ottimale di efficacia e di efficienza.
- EFFICACIA (risultati/obiettivi)
- EFFICIENZA (risultati/risorse)
A questo proposito si distingue tra:
i risultati intesi come prodotti erogati dalle unità
organizzative (output);
i risultati intesi in termini di impatto sociale
(outcome), ai quali occorre dare un peso
prioritario in fase di programmazione strategica
partecipata, di rendicontazione sociale e di
riprogettazione continua delle politiche pubbliche.
IL CICLO PROGRAMMAZIONE-CONTROLLO
Estratto dalla delibera CIVIT n. 89/2010
IL CICLO PROGRAMMAZIONE-CONTROLLO
PROGRAMMAZIONE
strategica (partecipata)
operativa

GESTIONE

CONTROLLO
sulla gestione
strategico (rendicontazione sociale)

RIPROGETTAZIONE
delle politiche
delle attività operative
OPERAZIONE TRASPARENZA
Si applicano i principi generali in materia,
trasfusi nel «Piano triennale della
trasparenza» approvato dall’ente – nelle
more del nuovo «Piano anticorruzione».
Le scadenze.
LE SCADENZE
In Emilia Romagna la decorrenza degli obblighi in esame
è fissata al 1.1.2014 (art. 7, comma 4, LR 21/2012).
Tale decorrenza riguarda tutti gli obblighi:
- quelli previsti dalla legge nazionale e regionale con riferimento ai comuni con
popolazione sotto la soglia di 5.000 abitanti;
- quelli introdotti dal Legislatore regionale con riferimento ai comuni sopra
soglia (art. 7, comma 3), fatta salva una eventuale proroga al 1.1.2015 (art.
32);
- le funzioni delegate dalla regione.
In caso di inerzia interviene il presidente della Giunta
regionale, che si affianca al potere sostitutivo del
Governo previsto tuttora dal d.l. 78 del 2010.
LE SCADENZE
In definitiva, ora si fa sul serio.
La riforma è stata progressivamente
bilanciata e resa flessibile nei suoi
contenuti, ma diventano più stringenti e
tassativi i tempi di attuazione .
La razionalizzazione della spesa pubblica
non può più attendere.
Dopo la calata dei Goti,
dei Visigoti, dei Vandali,
degli Unni e dei Cimbri, la
più rovinosa per l’Italia
fu la calata dei Timbri.
Ennio Flaiano