CONSIGLIO
REGIONALE
DEL
VENETO
documenti
CONSIGLIO
REGIONALE
DEL
VENETO
documenti
2.2002
Ricognizione e
valutazione
degli strumenti
di rendicontazione
a disposizione
del Consiglio regionale
del Veneto
di Luca Lanzalaco e Roberta Maffio
Poleis, Centro Studi e Ricerche
di Politica Comparata.
Università commerciale Luigi Bocconi
luglio 2002
La pubblicazione
è stata curata da:
Direzione regionale rapporti
e attività istituzionali
Coordinamento redazionale a cura di
Pietro Vedovato
Ufficio attività di supporto
alle commissioni
tel. 041 2701 376
[email protected]
luglio 2002
Il presente rapporto illustra i risultati
di una ricerca avviata nell'ambito
del progetto denominato "Valutazione
delle politiche regionali". Tale progetto
ha l'obiettivo di introdurre nella fase
istruttoria delle proposte di legge e
di provvedimento amministrativo,
di competenza delle Commissioni
consiliari permanenti, metodologie
finalizzate a migliorare le informazioni
fornite al legislatore e decisore
politico. Ciò allo scopo di valutare
i possibili effetti derivanti dalla
applicazione della legge o del
provvedimento e di verificarne la sua
congruenza rispetto agli obiettivi che
si intendono realizzare, nonché di
verificare ex post gli esiti, al fine di
acquisire elementi utili per la
eventuale modificazione degli stessi
provvedimenti approvati, in un circuito
virtuoso di apprendimento legislativo e
amministrativo.
Note
Il lavoro è stato svolto sulla base delle
relazioni pervenute al Consiglio regionale
alla data dell'8 ottobre 2001.
Successivamente è pervenuta un'unica
relazione sugli interventi di attuazione
della legge regionale 7 aprile 1998, n. 8
recante “Norme per l'attuazione del diritto
allo studio universitario” (18 dicembre
2001) che non è stata inclusa nell'analisi.
L'elenco delle relazioni relative alla
rendicontazione sull'attuazione delle leggi
regionali riportate in allegato è stato
elaborato con il seguente metodo:
• sono state prese in considerazione tutte le
leggi regionali vigenti alla data del 30
giugno 2002;
• la ricerca è stata effettuata sulla banca
dati disponibile sul sito Internet del
Consiglio regionale: l'archivio contiene i
testi di legge in formato vigente curati
dalla Direzione regionale per l'assistenza
legislativa del Consiglio regionale;
• la ricerca è stata effettuata utilizzando
specifiche parole chiave;
• non sono state tenute in conto le
relazioni, comunicazioni o simili non
riguardanti lo stato di attuazione delle leggi
regionali;
• non sono state tenute in conto le relazioni
non previste dalla normativa regionale.
Introduzione
Da alcuni anni i Consigli regionali, così come altre assemblee rappresentative, sentono l’esigenza di
introdurre nel processo legislativo forme di valutazione ex ante ed ex post al fine di migliorare la
qualità delle leggi e di rendere l’azione politico-amministrativa più efficace. Questi interventi spesso
introducono delle modifiche significative sia sul piano tecnico che su quello politico-istituzionale.
È perciò opportuno, prima di avviare una fase di progettazione, conoscere a fondo il contesto sul
quale si intende operare al fine di evitare proposte che, una volta messe in opera, possono risultare
incompatibili con le esigenze, la cultura organizzativa e le professionalità espresse dai soggetti, siano
essi politici o funzionari, che verranno coinvolti nell’istruttoria legislativa, nel monitoraggio e nella
valutazione delle politiche.
Uno strumento, tanto importante quanto spesso sottovalutato, di valutazione delle politiche è
rappresentato dalle relazioni, previste da numerose leggi regionali, con cui la Giunta e le sue agenzie
comunicano al Consiglio lo stato di attuazione delle leggi.
Nella fase preliminare del progetto quadro “Valutazione delle politiche regionali” avviato dal
Consiglio regionale del Veneto si è quindi ritenuto necessario dare ampio spazio ad una attenta
ricognizione e valutazione di questi strumenti di rendicontazione che già sono disponibili.
Con questa analisi ci si propongono tre obiettivi:
1. fare lo “stato dell’arte” degli strumenti di rendicontazione di cui attualmente dispone il Consiglio
regionale del Veneto;
2. valutare i limiti e le potenzialità di questi strumenti;
3. avanzare alcune proposte al fine di inserire questi strumenti all’interno di un sistema di
valutazione organico e integrato.
Questo rapporto si articola in quattro parti. Nella prima vengono analizzate in modo dettagliato e
sistematico le leggi regionali che prevedono forme di rendicontazione da parte della Giunta e delle
sue agenzie al Consiglio. Nella seconda verranno invece esaminate le relazioni di rendicontazione
presentate al Consiglio. La terza parte sarà dedicata alla ricostruzione delle procedure che
attualmente vengono seguite per la raccolta e l’esame di tali relazioni da parte del Consiglio e delle
sue commissioni. Nella quarta parte verranno avanzate, sulla base di quanto emerso in precedenza,
alcune proposte operative.
Indice
Parte I
Le leggi regionali che prevedono
la rendicontazione
9
1.
2.
3.
4.
Finalità dell’analisi
Oggetto e metodologia dell’analisi
Caratteristiche delle leggi che prevedono rendicontazione
La rendicontazione prevista
4.1 Forma della rendicontazione
4.2 Scadenza presentazione della rendicontazione
4.3 Conseguenze nel caso di non presentazione
4.4 Organo redigente la rendicontazione
4.5 Destinatario della rendicontazione
4.6 Pronunciamento del destinatario sulla rendicontazione
4.7 Criteri di rendicontazione
4.8 Definizione degli obiettivi della legge
4.9 Relazione fra obiettivi della legge e criteri di rendicontazione
5. Conclusioni
Parte II
Le relazioni di rendicontazione
31
1. Oggetto e finalità dell’analisi
2. Le relazioni analizzate: tipologia e analisi quantitativa
3. Le relazioni analizzate: caratteristiche e specificità
3.1 Le relazioni sullo stato di attuazione delle leggi
3.2 La relazione di attuazione del piano socio-sanitario
3.3 La relazione di analisi della gestione finanziaria
3.4 La relazione del difensore civico
3.5 Le relazioni sull’attività di enti, consorzi e aziende regionali
4. Conclusioni
Parte III
L’analisi delle procedure
1. Le procedure di rendicontazione attualmente seguite
41
Parte IV
Suggerimenti e raccomandazioni per
un sistema di rendicontazione integrato
1.
2.
3.
4.
45
La riforma del sistema di rendicontazione: i criteri informatori
Gli obiettivi: razionalizzazione, istituzionalizzazione ed efficacia
Gli strumenti: finalità delle leggi e criteri di rendicontazione
Gli strumenti: le procedure di rendicontazione
4.1 Le procedure suggerite
4.2 La messa in opera del sistema di rendicontazione
Allegato
Elenco delle leggi regionali che prevedono forme
di rendicontazione aggiornato al 31 giugno 2002
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Parte I
Le leggi regionali che prevedono
la rendicontazione
1. Finalità dell’analisi
Prima di effettuare la ricognizione e la valutazione degli strumenti di rendicontazione attualmente a
disposizione del Consiglio regionale del Veneto si è ritenuto opportuno sottoporre ad attenta analisi
le leggi che prevedono e regolano tale attività. Tale scelta è stata fatta sulla base di due ordini di
considerazioni:
• il testo normativo condiziona sia le caratteristiche (positive o negative) delle relazioni di
rendicontazione (p. es. indicando in modo più o meno preciso i criteri in base ai quali deve essere
redatta la relazione) sia l’efficacia della rendicontazione stessa (p.es. indicando in modo più o
meno chiaro i tempi di consegna);
• intervenire sui testi delle leggi, sia nelle parti relative alle definizione degli obiettivi che in quelle
relative alle modalità di redazione e trasmissione delle relazioni legge, è lo strumento principale
(anche se non l’unico) per apportare eventuali interventi correttivi alla attività di rendicontazione
stessa. È quindi opportuno svolgere una attenta analisi delle leggi nelle quali è prevista una forma
di rendicontazione.
Con questa analisi, ci si propongono quindi, tre obiettivi:
a. stabilire quanta attenzione il Consiglio regionale rivolge da un punto di vista formale alla
rendicontazione sia in generale che per specifiche materie;
b. valutare come le leggi del Consiglio regionale regolano tale attività;
c. verificare se, all’interno di un specifico testo normativo, esiste una relazione tra il grado di
precisione con cui vengono enunciati obiettivi e finalità della legge e quello con cui vengono
specificati i criteri in base ai quali deve essere effettuata la rendicontazione.
2. Oggetto e metodologia dell’analisi
In questa prima parte vengono analizzate tutte le leggi regionali approvate dal Consiglio regionale
del Veneto dal 1971 al 2001 che prevedono forme di rendicontazione. Più precisamente, per
rendicontazione intendiamo qualsiasi tipo di relazione scritta o orale che gli uffici della Giunta, degli
enti locali o di altri enti dipendenti devono redigere e trasmettere alle strutture consiliari competenti.
In generale, le leggi prevedono che tali relazioni contengano:
a. la descrizione dell’attività svolta o in corso di svolgimento in un dato settore;
b. l’illustrazione della gestione e dell’impiego di fondi erogati;
c. la valutazione, sulla base di criteri più o meno espliciti, del livello di raggiungimento di finalità e
obiettivi della legge stessa o di altri atti normativi.
I funzionari del Consiglio regionale che collaborano al progetto hanno individuato 44 leggi che
prevedono forme di rendicontazione periodica. In particolare, sono stati oggetto di analisi gli articoli
a. in cui vengono enunciati obiettivi e finalità della legge e
b. in cui si fa espressamente menzione dell’attività di rendicontazione (p. es art. 34 della legge
regionale 61/85, in cui si dice: “la Giunta Regionale presenta ogni anno al Consiglio regionale una
relazione sullo stato della pianificazione territoriale etc.”).
Al fine di realizzare gli obiettivi sopraindicati, è stata seguita una metodologia così articolata:
a. Si sono analizzate a livello aggregato le caratteristiche delle leggi che prevedono la
rendicontazione al fine di valutare la loro distribuzione cronologica, per commissione e per
soggetto competente (vedi § 3).
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documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
b. Si è elaborata, in collaborazione con i funzionari del Consiglio, una griglia di indicatori in base ai
quali analizzare ogni legge. Sono stati scelti quegli indicatori che consentono di valutare:
• il grado di chiarezza con cui la legge ricostruisce la procedura che deve essere seguita per svolgere
l’attività di rendicontazione e indica i soggetti che sono coinvolti in tale attività;
• le modalità di recepimento della rendicontazione all’interno del Consiglio;
• il grado di precisione con cui vengono indicati gli obiettivi della legge e il modo in cui tali
obiettivi sono collegati ai criteri della rendicontazione.
c. Si sono elaborati alcuni indicatori sintetici al fine di individuare con quali modalità viene regolata
complessivamente l’attività di rendicontazione (§ 4).
d. Infine, sulla base dei risultati ottenuti nelle fasi precedenti, si sono tratte alcune conclusioni
generali (§ 5).
3. Caratteristiche delle leggi che prevedono rendicontazione
Le 44 leggi selezionate dai funzionari del Consiglio regionale del Veneto si differenziano per il
soggetto incaricato della attività di rendicontazione, per la materia trattata e, infine, per la loro
distribuzione cronologica nel periodo considerato.
Rispetto alla prima dimensione, 36 leggi prevedono che il soggetto competente sia la Giunta
regionale, mentre nelle restanti 8 leggi si individua espressamente, come soggetto che deve svolgere
l’attività, o un ente locale oppure da un altro ente dipendente (p. es. l’Istituto zooprofilattico oppure
il difensore civico). Nel corso della ricerca, si è mantenuta questa distinzione ove i dati risultanti
fornissero informazioni particolarmente significative per le due categorie, mentre si è scelto di
trattarle congiuntamente negli altri casi.
Per quanto riguarda la ripartizione per materia, si è scelto di utilizzare la Commissione destinataria
della rendicontazione come criterio per classificare la rendicontazione prevista. In figura 1, si può
osservare che l’attività di rendicontazione è diffusa fra tutte le Commissioni consiliari, fatto eccetto
il caso della settima commissione “Ecologia, Tutela dell’ambiente, Difesa del suolo, Lavori pubblici
e Acquedotti”, che non è destinataria di alcuna relazione. Invece, le relazioni previste dalla legge che
regola l’esercizio delle funzioni in materia di “interventi per la salvaguardia di Venezia” hanno come
destinatario una Commissione speciale istituita a quello scopo.
Si osserva, inoltre, che alcune leggi (1) contengono due o più richieste distinte di rendicontazione.
Tali richieste sono state esaminate come singole e autonome forme di rendicontazione prevista in
quanto a) fanno riferimento ad attività diverse, b) presentano caratteristiche differenti in merito ai
soggetti redigenti e destinatari. Invece, si è deciso di analizzare come unico tipo di rendicontazione
quella prodotta dagli enti amministrativi regionali (per esempio come previsto dalla legge regionale
53/93). Ovviamente, nella seconda parte della ricerca, durante l’esame delle singole relazioni, si terrà
conto del differente carico di lavoro per le commissioni consiliari che questo tipo di richieste originano.
Infine, per definire ulteriormente l’oggetto della ricerca, si precisa che sono state escluse dall’analisi
le due relazioni previste dalla legge regionale 47 del 1975, in quanto la prima, che deve essere
presentata dalla Giunta al Consiglio, è di carattere programmatico e non a fini di rendicontazione,
mentre la seconda, presentata dalla Veneto Sviluppo SPA, pur essendo una relazione sulla attività
svolta, è però indirizzata alla Giunta.
(1) Esse sono la legge regionale 17/1990 “Norme per l’esercizio delle funzioni nelle materie di competenza regionale
attribuite ai sensi della legge 29 novembre 1984, n. 798, «Nuovi interventi per la salvaguardia di Venezia»”, la legge
regionale 30/1996 “Norme generali sulla partecipazione della regione veneto al processo normativo comunitario e sulle
procedure di informazione e di attuazione dei programmi comunitari”, e la legge regionale 11/01 “Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112”.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Figura 1 – Rendicontazione prevista per Commissione
Le leggi che prevedono la rendicontazione non sono distribuite in maniera omogenea lungo il
periodo considerato (si veda la figura 2), in particolare si rileva che a) dopo la previsione contenuta
nello Statuto della Regione Veneto non vi sono leggi che richiedono forme di rendicontazione fino
al 1978, b) l’andamento del numero di leggi che contengono la richiesta di forme di rendicontazione
è moderatamente crescente, in particolare a partire dalla seconda metà degli anni ‘80, c) si ha una
concentrazione di queste leggi nella seconda parte della legislatura (si vedano i picchi del 1988, del
1993 e del 1999).
Figura 2 – Cronologia delle leggi che richiedono la rendicontazione (1971-2001)
4. La rendicontazione prevista
La griglia proposta per l’analisi della rendicontazione prevista prevede nove indicatori che saranno
illustrati in questa sezione. Per ciascuno di essi, inoltre, si forniranno anche i dati sulla frequenza con
cui i diversi casi si presentano nella definizione normativa della rendicontazione.
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documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
4.1. Forma della rendicontazione
Innanzitutto, è opportuno interrogarsi sulla forma, cioè sul tipo di prodotto che la legge richiede come
esito dell’attività di rendicontazione. La legge può prevedere due possibili forme di rendicontazione:
a. un documento scritto sotto forma di relazione, documento di bilancio o dati statistici,
b. una comunicazione verbale da svolgersi direttamente presso le strutture destinatarie della
rendicontazione.
Naturalmente, può darsi anche un terzo caso, e cioè il fatto che la legge non preveda alcuna forma
specifica in cui produrre tale rendicontazione.
Questo indicatore, quindi, può assumere tre stati, cioè può prevedere che l’esito della
rendicontazione sia:
a1 – relazione scritta
a2 – relazione orale
a3 – non prevista
Per esigenze di rappresentazione grafica, sono stati attribuiti dei “codici” allo stato di ciascuna
variabile (es. a1 per indicare quando una legge prevede la rendicontazione scritta) in cui con le lettere
si indica la variabile e con il numero lo stato che essa assume. La declaratoria di ciascun indicatore
costituisce di conseguenza anche la legenda della figura corrispondente. Questa scelta è stata seguita
per tutti gli indicatori.
Figura 3 – Forma della rendicontazione
Come si può vedere in figura 3, le leggi generalmente sono molto precise per ciò che riguarda la forma della
rendicontazione. Soltanto in un caso – relazione prevista dalla legge regionale 9/1984 – nelle disposizioni
di legge non è contenuta l’indicazione delle modalità con cui si deve procedere alla rendicontazione,
utilizzando la generica espressione “la Giunta regionale (…) riferisce annualmente al Consiglio
regionale” (art. 1). In tutti gli altri casi, invece, si fa riferimento a relazioni che il soggetto redigente deve
produrre. Non si presentano, invece, casi in cui sia prevista l’esposizione di risultati in forma orale.
4.2. Scadenza presentazione della rendicontazione
Il secondo indicatore utile per la valutazione della rendicontazione prevista dalla legge è
l’indicazione della periodicità con cui tale attività deve essere svolta. A questo fine, sono stati
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
individuate due dimensioni rilevanti, in primo luogo la cadenza di tale presentazione, che può essere
annuale, infrannuale (semestrale) oppure pluriennale (triennale). Fatti salvi i casi in cui la periodicità
è giustificata da esigenze di carattere organizzativo (p. es. i casi in cui si rendiconta l’impiego di
fondi stanziati, la cadenza di questa operazione è determinata da un evento “esogeno”, quale la
presentazione del bilancio), si può generalmente affermare la frequenza con cui la rendicontazione
è richiesta è un indicatore dell’interesse che il Consiglio manifesta verso questa attività. In altri
termini, possiamo ritenere che minore è il tempo fra una relazione e la relazione successiva,
maggiore è l’attenzione del Consiglio.
La seconda dimensione riguarda invece la presenza o l’assenza di una scadenza per la presentazione
della rendicontazione. Il controllo sull’attività di rendicontazione sarà maggiore quando la legge non
solo prevede che una data relazione deve essere prodotta, ma indica il termine entro cui tale attività
deve essere svolta. Tale indicazione generalmente si manifesta come una data (termine perentorio)
entro cui deve essere trasmesso il documento (p. es. la legge regionale 17/84 prevede che entro il 31
gennaio di ogni anno la Giunta debba presentare la sua relazione), ma vi sono casi in cui la
rendicontazione viene collegata con il procedimento di bilancio (p.es. nella legge regionale 17/90, si
afferma che “in sede di approvazione del Bilancio consultivo annuale, la Giunta presenta al
Consiglio una relazione etc.”). In altri casi la legge prevede semplicemente la periodicità con cui una
relazione deve essere trasmessa al Consiglio (termine ordinatorio).
Tenendo conto di entrambe queste dimensioni e soprattutto del fatto che la legge può anche non
prevedere alcun termine per la presentazione delle relazioni, questo indicatore può assumere sette
stati differenti:
b1 – annuale non precisata
b2 – annuale precisata
b3 – semestrale non precisata
b4 – semestrale precisata
b5 – triennale
b6 – collegata alla legge di bilancio
b7 – assente
Figura 4 – Scadenza di presentazione (Relazioni della Giunta)
Per quanto riguarda le relazioni di competenza della Giunta osserviamo che a) le leggi prevedono
sempre la periodicità con cui l’attività di rendicontazione deve essere condotta, b) nella quasi totalità
dei casi la cadenza prevista è annuale (b1 + b2 + b6 = 87,5%), c) in poco meno della metà dei casi
la legge prevede in modo relativamente dettagliato entro quale termine deve essere prodotto il
documento (b2 + b4 = 42,5%), mentre se consideriamo anche i casi in cui si collega l’esito della
rendicontazione al bilancio tale percentuale supera il 50%.
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documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Il quadro relativo alla rendicontazione richiesta agli enti dipendenti è apparentemente piuttosto
differente. Innanzitutto, non vi è la varietà di soluzioni previste per le relazioni della Giunta, anche
se anche in questo caso il grado di periodicità richiesto è prevalentemente quello annuale; in secondo
luogo, osserviamo che le indicazioni della legge sono molto più stringenti in quanto il termine è
perentorio in una ampia maggioranza di casi.
Figura 5 - Scadenza di presentazione (relazioni degli enti)
4.3. Conseguenze nel caso di non presentazione
Il terzo indicatore utilizzato per la valutazione della rendicontazione prevista è la presenza o meno
nel testo della legge di alcune indicazioni in merito alla possibilità per il Consiglio regionale di
intervenire in caso di mancata o differita presentazione da parte delle strutture della Giunta o degli
enti della rendicontazione richiesta. Tale previsione a) introdurrebbe un carattere maggiormente
vincolante all’attività di rendicontazione, agendo come strumento di “garanzia” per il Consiglio, b)
garantirebbe al Consiglio un maggior potere di controllo sulla realizzazione di tale attività.
Questo indicatore può assumere due stati, cioè rilevare la presenza oppure l’assenza di conseguenze
per la mancata presentazione:
c1 – presenti
c2 – assenti
Figura 6 – Conseguenze per la mancata presentazione
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Nessuna delle leggi analizzate prevede alcun tipo di conseguenza nel caso di mancata presentazione
della relazione di rendicontazione.
4.4. Organo redigente la rendicontazione
L’indicazione espressa dell’organo incaricato di redigere la rendicontazione è il quarto indicatore
rilevante nella griglia di analisi in quanto a) ci fornisce alcune informazioni sugli attori coinvolti
nell’attività di rendicontazione e quindi sulla diffusione di questa attività fra gli organi della Giunta
e fra altri soggetti esterni, ma anche b) perché il grado con cui la legge disciplina questo profilo
implica una maggiore o minore probabilità che la rendicontazione giunga a compimento. Infatti, la
normativa può essere estremamente generica al riguardo e non indicare chi concretamente è
incaricato di questa attività. Un esempio di tale comportamento si riscontra nel testo della legge
regionale 40/93, che utilizzando l’espressione “la Giunta regionale trasmette annualmente al
Consiglio regionale una relazione etc.”, non individua nella Giunta il soggetto che materialmente
produce la relazione e, di conseguenza, lascia ampi margini di discrezionalità nell’individuazione di
tale soggetto. In altri casi, invece, la legge è più precisa e indica nella Giunta regionale (p. es. la legge
regionale 44/92 afferma “la Giunta regionale (…) per la redazione di una relazione etc.”), nel
Presidente della Giunta o in un assessore, oppure in altri soggetti espressamente indicati (sia organi
esterni come la Veneto sviluppo che uffici amministrativi interni alla Giunta come la Segreteria
regionale) i responsabili della rendicontazione.
Questo indicatore può assumere cinque stati, cioè:
d1 – la Giunta regionale
d2 – il Presidente della Giunta regionale
d3 – un Assessorato della Regione Veneto
d4 – un altro soggetto indicato dalla legge
d5 – un altro soggetto non indicato dalla legge
Figura 7 – Organo redigente (relazioni della Giunta)
Nonostante la responsabilità per tutte queste relazioni sia attribuita alla Giunta regionale - e questo
si evidenzia innanzitutto nell’ampia maggioranza di casi in cui l’indicazione dell’organo redigente è
la Giunta regionale (d1, circa il 70%) - possiamo osservare che a) in un numero consistente di casi
(6, corrispondenti al 15% del totale), la legge è estremamente vaga nell’indicazione del soggetto cui
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documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
spetta l’attività di rendicontazione, b) in una percentuale leggermente inferiore, invece, la legge
indica un soggetto specifico (d2 + d3 + d4 = 12,5%).
Per quanto riguarda le relazioni degli enti, le leggi sono sempre estremamente precise circa
l’individuazione dell’organo redigente. Infatti, nella totalità dei casi, è previsto esplicitamente il
riferimento al soggetto incaricato, e questo avviene sia nel caso di leggi istitutive di nuovi organi
(p. es. nel caso della legge istitutiva del difensore civico 28/88) che nel caso di rendicontazione
introdotta successivamente (p. es. si veda la legge 53/93, “disciplina dell’attività di vigilanza e di
controllo sugli enti amministrativi regionali”).
4.5. Destinatario della rendicontazione
Poiché la selezione della rendicontazione rivolta al Consiglio è stato uno dei criteri con cui si è
proceduto all’individuazione dell’oggetto della ricerca, si osserva innanzitutto che tutte le relazioni
di rendicontazione previste hanno come destinatario formale le strutture del Consiglio regionale.
La legge, però, può indicare che il destinatario è il Consiglio tout court, come istituzione
genericamente intesa, oppure può individuare un destinatario specifico, in particolare il Presidente
del Consiglio regionale oppure una commissione. Infine, è sempre possibile che la legge dia per
scontato il destinatario della rendicontazione, e non preveda in alcun modo a chi sia rivolto il
documento.
Alla luce di queste considerazioni, questo indicatore può assumere quattro stati, cioè il destinatario
della rendicontazione può essere:
e1 – il Consiglio regionale
e2 – il Presidente del Consiglio regionale
e3 – una Commissione
e4 – assente
Figura 8 – Destinatario della rendicontazione (relazioni della giunta)
Per quanto riguarda le 40 relazioni che hanno come organo competente la Giunta regionale, è
possibile osservare che la rendicontazione viene rivolta nella maggior parte dei casi al Consiglio
regionale, lasciando alle procedure interne di quest’ultimo l’assegnazione della relazione alle
Commissioni. Questa procedura è, peraltro, pressoché automatica, nella fase in cui un documento
deve essere esaminato dall’assemblea regionale. Nel 40% dei casi dei casi (e2 + e3), invece, è la
legge che si incarica di indicare a chi è rivolta la relazione; generalmente l’organo è la
commissione consiliare, ma è previsto un caso in cui il documento viene rivolto al presidente del
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Consiglio regionale (rendicontazione prevista dalla legge regionale 69/78, “norme per l’attuazione
nella regione Veneto delle direttive del Consiglio delle Comunità europee per la riforma
dell’agricoltura”).
Per quanto riguarda le leggi che disciplinano le relazioni prodotte dagli enti (si veda figura 9),
esse confermano e rafforzano le conclusioni formulate per le relazioni della Giunta. Anche in
questo caso, infatti, la legge indica sempre il destinatario della rendicontazione, in particolare
nei tre quarti dei casi esso è il Consiglio regionale, mentre nei restanti casi sono specifiche
commissioni permanenti.
Figura 9 - Destinatario della rendicontazione (relazioni degli enti)
4.6. Pronunciamento del destinatario sulla rendicontazione
L’indicatore relativo al pronunciamento del destinatario sulla rendicontazione è di elevata importanza
in quanto a) è una manifestazione dell’attenzione che tale struttura riconosce al prodotto della
rendicontazione, b) permette di attivare forme di valutazione interne al Consiglio e c) rappresenta la
fonte per l’approvazione di atti rivolti al soggetto che ha prodotto la rendicontazione, sotto forma di
indicazioni, raccomandazioni, mozioni di indirizzo etc.
Le forme del pronunciamento sono almeno quattro, in primo luogo la legge può prevedere
che il Consiglio regionale adotti un documento o proceda ad una votazione sul testo inviatogli
(pronunciamento previsto). In secondo luogo, la legge può prevedere una formula “alleggerita” per
l’avvenuta rendicontazione, attraverso la modalità della presa d’atto. In terzo luogo, è possibile che
la rendicontazione sia oggetto di pubblicazione (p.es. ciò avviene nel caso delle relazioni semestrale
prevista dalla legge regionale 39/87, “Istituzione di una anagrafe degli interventi finanziari
regionali”). Infine, è possibile che la legge non si curi della fase successiva alla redazione della
relazione di rendicontazione e non faccia alcun riferimento alle forme con cui tale relazione debba
essere utilizzata.
Questo indicatore può quindi assumere i quattro stati sopraillustrati, cioè il pronunciamento può
essere:
f1 – previsto espressamente dalla legge
f2 – presa d’atto
f3 – pubblicazione
f4 – non previsto
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documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Figura 10 – Pronunciamento del destinatario
Dall’esame della figura 10, in cui sono contenuti i dati relativi sia alle relazioni di competenza della
Giunta che di quelle degli enti, osserviamo che a) nella maggior parte dei casi la legge non indica
alcuna forma con cui il destinatario della rendicontazione (f4 =74,5%), b) vi è una minoranza di casi
in cui il pronunciamento è previsto in quanto la rendicontazione è collegata al procedimento di
bilancio, c) la presa d’atto non viene prevista mentre si fa uso, anche se in misura parsimoniosa
(soltanto per quattro relazioni), della pubblicazione della rendicontazione.
4.7. Criteri di rendicontazione
Gli ultimi due indicatori, criteri di rendicontazione e obiettivi della legge, sono strettamente
collegati. Infatti, la rendicontazione sarà tanto più efficace come strumento per valutare l’efficacia
delle politiche regionali quanto più:
a. il legislatore specifica i criteri in base ai quale deve essere svolta la relazione
b. il legislatore stabilisce nel testo della legge uno stretto collegamento tra gli obiettivi della legge e
i criteri di rendicontazione in quanto questo gli permetterà di valutare se e in quale misura le
attività svolte dagli uffici della Giunta abbiano contribuito alla realizzazione delle finalità che si
proponeva di realizzare attraverso la legge.
I casi possibili sono tre, presentati in ordine crescente di vaghezza e quindi decrescente di
auspicabilità ai fini di una corretta rendicontazione. In primo luogo, la legge può indicare
espressamente quali sono i criteri con cui deve procedere l’organo che è incaricato della
rendicontazione. In questo caso, parleremo di parametri espliciti e un buon esempio di esplicitazione
dei criteri è rappresentato dall’art. 7 della legge regionale 1/99, “Interventi regionali per agevolare
l’accesso al credito nel settore del commercio”, in cui si richiede che la relazione contenga un
“particolare riferimento al numero di domande pervenute e finanziate e delle iniziative realizzate
nonché ai provvedimenti di revoca”. Questa attenzione rivolta all’individuazione delle informazioni
da raccogliersi non è un caso isolato e questo è provato anche da un’altra legge regionale, la 39/87,
in cui in aggiunta al contenuto della rendicontazione (“categorie giuridiche ed economiche dei
beneficiari, articolazione territoriale, rapidità ed efficacia della spesa”), si forniscono raccomandazioni in merito alla forma della rendicontazione che dovrà prevedere non solo una relazione ma
anche elaborazioni e studi.
In altri casi, la legge pur essendo meno precisa, può comunque fornire alcune indicazioni in merito
alle fonti cui attingere per svolgere la rendicontazione. Tali fonti consistono solitamente in altre leggi
oppure in piani regionali. In questo caso, faremo riferimento a criteri di rendicontazione impliciti.
Infine, è possibile che la legge non dica nulla sui criteri di rendicontazione ma utilizzi espressione
generiche quali “sull’attuazione della presente legge” (si veda per esempio la legge regionale 1/00)
oppure “sull’impiego dei fondi stanziati dalla presente legge” (legge regionale 17/90). In questo
20
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
caso, si tratta di assenza dei criteri di rendicontazione e proprio in questi casi la chiarezza degli
obiettivi può supplire alla vaghezza delle indicazioni previste per la rendicontazione. Ove ciò non
avvenisse, il contenuto di tale attività sarebbe interamente rimesso alla discrezionalità dell’organo
incaricato della redazione della relazione.
In sintesi, quindi, questo indicatore può assumere tre stati, cioè rilevare la presenza o l’assenza dei
criteri di rendicontazione oppure rinviare la loro individuazione ad altri atti normativi:
g1 – espliciti
g2 – impliciti
g3 – assenti
Figura 11 – Criteri di rendicontazione
Dall’esame dei dati (si veda figura 11), possiamo osservare innanzitutto che non esistono differenza
sostanziali fra le relazioni di competenza della Giunta e quelle degli enti. Questo motivo, come si è
già avuto modo di illustrare in precedenza, giustifica la presentazione dei dati in forma aggregata.
Entrando nel merito del contenuto della rendicontazione, osserviamo che nella maggior parte dei
casi (76,6% del totale), la legge non determina i parametri rispetto ai quali questa attività deve essere
svolta. Soltanto in 10 casi (pari al 21,3%) il legislatore è attento alla questione dei criteri di
rendicontazione, mentre il riferimento ad altre fonti è una procedura sporadica (un caso soltanto,
legge regionale 88/1980, “Legge generale per gli interventi nel settore primario”).
4.8. Definizione degli obiettivi della legge
L’ultimo indicatore riguarda le modalità con cui vengono esplicitati gli obiettivi della legge.
Abbiamo già avuto modo di rimarcare l’importanza di questo indicatore, non solo ai fini di una
corretta rendicontazione, ma anche ai fini di una migliore produzione legislativa. In tutte le leggi
esaminate uno o più articoli iniziali sono dedicati espressamente all’illustrazione delle finalità e
degli obiettivi. Quindi, ciò che varia è il modo in cui ciò viene fatto. Il criterio utilizzato per
classificare le leggi rispetto a questo indicatore è il grado di precisione con cui sono definiti gli
obiettivi. Possiamo trovarci di fronte a quattro casi, in ordine crescente di generalità e quindi di
difficoltà nella fase di valutazione.
Nel primo caso, il legislatore si premura di esplicitare in maniere precisa quello che intente
raggiungere con l’intervento normativo. Alcuni esempi di corretta definizione degli obiettivi
possono essere rappresentati dalla legge regionale 69/78, “Norme per l’attuazione nella regione
Veneto delle direttive del Consiglio delle Comunità europee per la riforma dell’agricoltura” in cui il
21
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
legislatore si propone il perseguimento di quattro obiettivi, enumerandoli come segue:
“a. la promozione e la sollecitazione di un processo di potenziamento e di ammodernamento delle
strutture agricole (…);
b. l'utilizzazione e valorizzazione del territorio sia attraverso il miglioramento delle strutture
produttive che attraverso il recupero di tutte le risorse;
c. la conservazione e l'incremento dell'attività agricola necessaria per il mantenimento di un livello
adeguato di popolazione e per la tutela dell'ambiente naturale e delle sue risorse nelle zone
montane e svantaggiate (…);
d. il potenziamento dei livelli formativi e professionali, tecnici ed economici, delle persone che
lavorano in agricoltura”.
Nel secondo caso, il legislatore semplicemente rimanda ad una altra legge il compito di definire
quali siano le finalità complessive dell’intervento, riducendo gli obiettivi della legge nella formula
“in attuazione della legge X”. Questa fattispecie è estremamente frequente nel caso della legislazione
regionale attuativa di quella statale. In questo caso, ovviamente il problema si sposta semplicemente
di livello. Se l’obiettivo della legge è chiaro – attuare disposizioni statali – lo stesso non può essere
affermato a priori per la normativa statale.
Nel terzo caso, la legge indica quali sono le sue finalità ma in modo molto vago, rendendo così
difficile, se non impossibile, la valutazione dell’efficacia della legge stessa. Per esempio, la legge
40/93, “Norme per il riconoscimento e la promozione delle organizzazioni di volontariato”, prevede
che la Regione valorizzi le attività di volontariato “per affermare il valore della vita, migliorarne la
qualità e per contrastare l’emarginazione”.. In tali circostanze, si introducono margini di
descrezionalità elevati per il soggetto che svolge la rendicontazione, che dovrà interpretare la volontà
del legislazione.
L’ultimo caso è rappresentato dalle leggi istitutive, che non indicano gli obiettivi che si prefiggono,
in quanto la costituzione di un nuovo organo è il loro unico obiettivo. In queste situazioni la mancata
indicazioni delle finalità del legislatore non è una lacuna, ma è connaturata al tipo di atto normativo.
Un esempio di questo tipo di leggi è costituito dalla 28/88 che all’art. 1 afferma: “è istituito nella
Regione il difensore civico. Il difensore civico svolge la sua attività al servizio dei cittadini etc.”
In sintesi, questo indicatore può assumere quattro stati, cioè gli obiettivi possono essere:
h1 – presenti in maniera dettagliata
h2 – l’attuazione di un’altra legge
h3 – presenti ma in maniera generica, come finalità di principio
h4 – assenti
Figura 12 – Definizione degli obiettivi
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Il quadro che emerge dall’esame della figura 12 mostra che tutte le quattro classi previste sono
rappresentate. Nella maggior parte dei casi la legge è piuttosto vaga rispetto all’articolazione delle
sue finalità (40,5%), o preferisce rimandare a quanto previsto dalla precedente normativa statale
(19,0%). È opportuno rimarcare, inoltre, che solo in 1/4 dei casi (h1) siamo di fronte ad una legge
ben redatta, in cui le successive attività di rendicontazione possono dar conto del grado di
raggiungimento degli obiettivi della legge.
4.9. Relazione fra obiettivi della legge e criteri di rendicontazione
Poiché la presenza di un collegamento fra gli obiettivi della legge e i criteri di rendicontazione è un
requisito essenziale per l’efficacia della rendicontazione, si è introdotto un ultimo indicatore per
valutare il grado di congruenza tra obiettivi e criteri nelle leggi esaminate. L’obiettivo è quindi
verificare;
a. in quanti casi il legislatore formula entrambi in modo preciso e
b. se in questi casi i criteri di rendicontazione siano stati formulati tenendo conto degli obiettivi della
legge.
Questo indicatore è stato costruito incrociando i risultati relativi ai due precedenti indicatori (“criteri
di rendicontazione” § 4.7 e “obiettivi della legge” § 4.8).
Innanzitutto, al fine di semplificare l’analisi, entrambi gli indicatori sono stati espressi in forma
dicotomica, cioè prevedendo solo due stati della variabile. Il primo stato corrisponde ai “casi
virtuosi”, cioè a tutte le leggi in cui si ha o l’esplicitazione dei criteri di rendicontazione (cioè i casi
denominati precedentemente g1) o l’individuazione corretta degli obiettivi (h1). Tutti gli altri stati
individuati nei paragrafi precedenti vengono fatti ricadere, invece, in una categoria unica di casi “non
virtuosi” (per i criteri di rendicontazione questa categoria equivale a g2 + g3, mentre per gli obiettivi
alla somma di h2 + h3 +h4).
Dall’incrocio di queste due dimensioni, si è ottenuto un nuovo indicatore, che rileva la
presenza/assenza della caratteristica esaminata e presenta quattro stati possibili:
i1 – obiettivi presenti e criteri di rendicontazione espliciti
i2 – obiettivi assenti e criteri di rendicontazione espliciti
i3 – obiettivi presenti e criteri di rendicontazione assenti
i4 – obiettivi assenti e criteri di rendicontazione assenti
Figura 13 – Relazione fra obiettivi della legge e criteri di rendicontazione
23
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Dai dati ottenuti dall’incrocio delle due dimensioni (si veda figura 13), osserviamo che:
a. nella maggior parte dei casi (i4 = 61,4%) la legge è piuttosto vaga sia nell’enunciazione degli
obiettivi che nella indicazione dei criteri di rendicontazione,
b. nei restanti casi (i1 + i2 + i3 = 38,6) il legislatore ha espresso correttamente almeno uno degli
elementi (quindi o gli obiettivi, o i criteri o entrambi) e
c. tra questi, solo in quattro casi (i1 = 9,1%) il legislatore ha espresso correttamente sia gli obiettivi
che i criteri di rendicontazione.
Tuttavia, la correttezza della formulazione di obiettivi e criteri non garantisce che essi siano
congruenti tra loro. Infatti, poterebbero essere stati formulati entrambi in modo preciso, ma essere
tra loro scollegati. Cioè i criteri di rendicontazione potrebbero essere inutili ai fini della valutazione
della realizzazione degli obiettivi. Occorre quindi sottoporre ad ulteriore analisi questi quattro casi
“molto virtuosi” al fine di verificare il grado di coerenza tra obiettivi della legge e criteri di
rendicontazione.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Tabella 1 - Obiettivi e criteri di rendicontazione
legge
obiettivi
criteri di rendicontazione
legge regionale 21/1989
Piano socio-sanitario
regionale 1989-1991.
“a. la tutela della salute individuale e
collettiva, fisica e psichica, dei cittadini
mediante interventi unitari finalizzati alla
rimozione delle causa di nocività e
malattia, potenziando in particolare le
attività di prevenzione e riabilitazione;
b. il progressivo superamento degli squilibri
tra domanda e offerta di servizi sanitari
nelle diverse aree territoriali, con
particolare riferimento alle aree marginali;
c. l'integrazione ed il coordinamento delle
politiche di intervento sanitarie e socioassistenziali;
d. il raggiungimento di una più elevata
efficacia e produttività del Servizio
sanitario regionale e di una maggiore
qualificazione dei servizi;
e. l'integrazione con l'assistenza della
didattica e della ricerca espletata dalle
facoltà di medicina”. (art. 2)
“Dati e informazioni (…)
relativi
a. alle condizioni di salute
della popolazione;
b. all’attività dei presidi e dei
servizi;
c. alla situazione
economico-finanziaria;
d. allo stato di attuazione
dei piani attuativi e dei
programmi annuali,
corredati da una
valutazione sul
raggiungimento degli
obiettivi o sugli
scostamenti dei risultati
ottenuti da quelli previsti”.
(art. 15)
legge regionale 28/1991
Provvidenze a favore delle
persone non autosufficienti
assistite a domicilio e norme
attuative delle residenze
sanitarie assistenziali
“promuove e favorisce iniziative volte a
consentire alle persone prive di autonomia
fisica o psichica di continuare a vivere nel
proprio domicilio o nel nucleo familiare di
appartenenza”. (art.1)
“relazione sullo stato di
attuazione degli interventi di
cui al presente articolo e
sulle modalità di
accertamento e di
erogazione del concorso
finanziario giornaliero”.(art. 3)
legge regionale 30/1996
Norme generali sulla
partecipazione della regione
veneto al processo
normativo comunitario e
sulle procedure di
informazione e di attuazione
dei programmi comunitari
“a. la partecipazione attiva della Regione
alle iniziative comunitarie;
b. una organica informazione sulle politiche
regionali comunitarie;
c. un rapporto diretto e continuativo con gli
uffici, gli organismi e le istituzioni
dell'Unione europea”. (art. 1)
“una relazione sugli
interventi assunti, sulle
integrazioni adottate e sullo
stato di attuazione dei
programmi finanziati con il
concorso comunitario”(art. 6)
legge regionale 1/1999
Interventi regionali per
agevolare l'accesso al
credito nel settore del
commercio
“1. La Regione del Veneto, con la presente
legge, promuove l'associazionismo e la
cooperazione creditizia e agevola gli
investimenti nei settori del commercio e dei
servizi limitatamente alle piccole e medie
imprese di cui al comma 2, allo scopo di:
a. favorire la razionale evoluzione
dell'apparato distributivo regionale;
b. agevolare l'ammodernamento delle
strutture di somministrazione di alimenti e
bevande;
c. concorrere allo sviluppo delle imprese dei
servizi di cui all'allegato A che costituisce
parte integrante della presente legge”. (art. 1)
“Relazione dettagliata sullo
stato di applicazione della
legge con particolare
riferimento al numero delle
domande pervenute e
finanziate e delle iniziative
realizzate nonché ai
provvedimenti di revoca”
(art. 7)
25
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Da questa analisi – i cui risultati sono sintetizzati nella tabella 1 – emerge che, anche in questi casi
“molto virtuosi”, è presente è sempre presente un parziale scollamento fra obiettivi e criteri di
rendicontazione. Vediamo come si manifesta questa incongruenza in ognuno dei quattro casi
a. La legge 21/1989 ha una articolazione degli obiettivi piuttosto complessa. Il legislatore vuole
incidere su una molteplicità di questioni, la salute dei cittadini innanzitutto, ma anche la
distribuzione territoriale dei servizi sanitari, la gestione economica dei presidi e delle politiche
sanitarie e l’integrazione fra ospedali e università. I criteri di rendicontazione sub a), b) e c) sono
indicati in modo preciso e sono anche collegati con gli obiettivi sub a), b) e d). Al contrario i criteri
di rendicontazione sub d) - che, si noti, sono cruciali in quanto relativi alla valutazione del grado
di raggiungimento degli obiettivi – vengono formulati in modo vago (a quali obiettivi si allude?
A quelli della legge? A quelli gestionali? E, in questo caso, che rapporto esiste tra obiettivi
gestionali e obiettivi della legge?) lasciando così ampia discrezionalità al soggetto che redige la
rendicontazione.
b. La legge 28/91 ha un obiettivo molto chiaro, e cioè vuole favorire la permanenza delle “persone
prive di autonomia fisica o psichica” presso il proprio domicilio. A questo fine, la legge prevede
l’erogazione di una somma per coprire eventuali spese. In questa legge, l’indicatore di
rendicontazione previsto non misura il grado di raggiungimento dell’obiettivo – cioè se sia
cresciuto il numero di persone che hanno potuto rimanere presso il proprio domicilio – ma valuta
quanto lo strumento che la legge ha previsto (stanziamento di fondi) sia stato utilizzato (erogato)
correttamente da un punto di vista formale (cioè secondo i criteri indicati nell’art. 3). Dato che
può accadere che i fondi siano stati utilizzati correttamente (cioè che siano stati rispettati i
parametri di reddito, età e condizioni fisiche e socio-economiche dei beneficiari) ma le “persone
prive di autonomia fisica o psichica” comunque non siano potute restare presso il loro domicilio,
il criterio di rendicontazione non è congruente con gli obiettivi della legge. O, comunque, non è
sufficiente a valutare la loro maggiore o minore realizzazione.
c. La legge 30/96 prevede il raggiungimento di tre obiettivi, a) la partecipazione della Regione
Veneto ad iniziative comunitarie, b) l’informazione al pubblico sulle politiche regionali e c) la
creazione di rapporti fra gli uffici della Regione e quelli delle istituzioni europee. In questa legge,
uno dei criteri di rendicontazione (integrazioni adottate) è perfettamente congruente con gli
obiettivi della legge, mentre per quanto riguarda gli altri due (interventi assunti e stato di
attuazione dei programmi finanziati) c’è un evidente squilibrio tra la precisione con cui vengono
indicati gli obiettivi e l’ampia gamma di informazioni richieste per la rendicontazione. Per
esempio, può darsi il caso che la Regione sia molto attiva rispetto ad alcune iniziative comunitarie,
ma che queste non corrispondano alle finalità specifiche della legge (p. es. informazione). In
questo caso, cioè, la rendicontazione è più ampia di quanto serva.
d. La legge 1/99 ha come finalità a) favorire la razionale evoluzione dell'apparato distributivo
regionale; b) agevolare l'ammodernamento delle strutture di somministrazione di alimenti e
bevande; c) concorrere allo sviluppo delle imprese dei servizi. Per realizzare questi obiettivi
utilizza alcuni strumenti (promozione dell’associazionismo e della cooperazione creditizia,
agevolazioni degli investimenti, ecc.). Ciò che la legge richiede come esito della rendicontazione
sono, anche in questo caso, informazioni sul grado di utilizzo degli strumenti previsti (quante
domande di finanziamento sono pervenute? Quante sono state finanziate? Quanti interventi sono
stati realizzati?) e non sul grado di efficacia di questi strumenti (che effetti hanno avuto questi
interventi? La rete distributiva è più razionale? È più moderna?).
26
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
In sintesi, si può concludere che anche nei casi “molto virtuosi”, in cui sono indicati con precisione
sia obiettivi che criteri di rendicontazione, il grado di congruenza tra le due variabili è relativamente
basso.
5. Conclusioni
Dall’esame delle leggi che prevedono la rendicontazione, possiamo trarre alcune conclusioni
generali.
1. La rendicontazione non è una procedura nuova per il Consiglio regionale del Veneto, anzi essa è
una attività relativamente diffusa che, presente fin dalla prima legislatura, è stata poi adottata
sempre più frequentemente.
2. Per alcuni aspetti, si registra un sovraccarico di rendicontazione, soprattutto per alcune
commissioni. Ben 44 leggi prevedono forme di rendicontazione, per un totale di 48 relazioni
diverse, in alcuni casi prodotte più volte in un anno oppure presentate da più soggetti
contemporaneamente. Circa l’80% della rendicontazione, inoltre, afferisce a quattro commissioni,
la prima, la terza, la quinta e la sesta. Sorge spontaneo domandarsi se i consiglieri abbiano il
tempo di esaminare attentamente, o anche solo di leggere, tutto questo materiale.
3. Nonostante questa intensa attività di rendicontazione, non esistono meccanismi formali che ne
garantiscano l’utilizzazione. Questo è provato sia dalla assenza di conseguenze nel caso di non
presentazione delle relazioni (si vedano il par. 4.3 e la figura 5) che dai pochi casi in cui si richiede
che il Consiglio si pronunci sulla relazione (par.4.6 e figura 9). Una prima ipotesi che si può
avanzare, e che deve essere sottoposta ad ulteriori verifiche empiriche è quindi che la
rendicontazione all’interno del Consiglio regionale abbia un carattere prevalentemente rituale.
È poi possibile trarre delle conclusioni anche su aspetti specifici del modo in cui viene prevista la
rendicontazione.
1. È presente un grado intermedio di vaghezza normativa. Le leggi nel determinare le procedure di
rendicontazione, per alcuni aspetti sono precise, per altri meno, in quanto:
• è sempre presente l’indicazione del destinatario della rendicontazione e a volte viene anche
specificato l’organo interno al Consiglio a cui è diretta la relazione (par. 4.5);
• in una percentuale significativa, anche se non alta, di casi non è affatto indicato l’organo redigente
(si veda figura 6), mentre nella maggior parte dei casi il soggetto indicato è “la giunta” senza
ulteriore specificazione;
• in una percentuale abbastanza alta di casi (20 casi su 47 relazioni, pari al 42,6%), il termine di
presentazione della rendicontazione è indicato in forma ordinatoria ma non perentoria: si
prevede genericamente una scadenza annuale o semestrale senza indicare la data precisa di
presentazione.
2. È presente un grado elevato di vaghezza operativa. Per garantire l’efficacia della rendicontazione
la legge deve prevedere: a) l’indicazione dei criteri di rendicontazione e gli obiettivi che si
vogliono realizzare e b) deve collegare tali criteri agli obiettivi di legge. Dai casi esaminati
emerge, invece, che:
• nella maggior parte dei casi (ben 36 casi, pari al 76,6% del totale – cfr. §4.7 e figura 11) non
27
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
vengono indicati i criteri da seguire nella rendicontazione; questo significa che si lasciano ampi
margini di discrezionalità al soggetto che deve provvedere alla redazione dei documenti;
• in 7 casi la legge non precisa le sue finalità, mentre in altri 17 casi le finalità sono enunciate in
modo molto evocativo il che rende praticamente impossibile valutarne la realizzazione (cfr. §4.8
e figura 12).
3. È presente un grado intermedio di vaghezza valutativa in quanto anche nei casi “molto virtuosi”
in cui sono indicati con precisione sia gli obiettivi della legge che i criteri di rendicontazione tra
essi esiste, per alcuni indicatori, una scarsa congruenza (cfr. § 4.9 e tabella 1). Ciò significa che
le informazioni che si ottengono dalle relazioni, per quanto dettagliate, possono (ma non
necessariamente debbono) risultare inutili ai fini della valutazione del grado di raggiungimento
degli obiettivi.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Allegato 1 - Indicatori di rendicontazione (valori assoluti)
indicatore
relazioni della giunta
relazioni degli enti
totale
a1
39
7
46
a2
0
0
0
a3
1
0
1
b1
15
1
16
b2
16
6
22
b3
3
0
3
b4
1
0
1
b5
1
0
1
b6
4
0
4
b7
0
0
0
c1
0
0
0
c2
40
7
47
d1
29
0
29
d2
1
0
1
d3
1
0
1
d4
3
7
10
d5
6
0
6
e1
24
6
30
e2
1
0
1
e3
15
2
17
e4
0
0
17
f1
8
0
8
f2
0
0
0
f3
1
3
4
f4
31
4
35
g1
8
2
10
g2
1
0
1
g3
31
5
36
h1
11
0
10
h2
7
1
8
h3
15
1
17
h4
3
5
7
i1
4
0
4
i2
4
2
6
i3
7
0
7
i4
21
5
26
29
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Parte II
Le relazioni di rendicontazione
1. Oggetto e finalità dell’analisi
In questa parte della ricerca ci si propone di analizzare tutti gli strumenti di rendicontazione che
attualmente sono a disposizione del Consiglio. L’obiettivo di questa analisi è triplice.
1. Nella prima parte del lavoro si era giunti alla conclusione, analizzando i testi delle leggi, che la
rendicontazione è una attività relativamente diffusa per il Consiglio regionale del Veneto. Il primo
obiettivo che ci siamo proposti è stato di verificare se a queste disposizioni normative
corrispondano o meno degli effettivi comportamenti.
2. Sempre dalla prima parte dell’indagine era emerso che le leggi regionali sono in parte lacunose
nel definire in modo preciso i parametri rispetto ai quali devono essere redatte le relazioni
(obiettivi della legge e criteri di rendicontazione). Il nostro secondo obiettivo è quindi stato quello
di capire se queste lacune si riflettessero anche nelle relazioni o se, invece, queste fornissero
informazioni più sistematiche e complete di quelle richieste.
3. Gli strumenti di rendicontazione attualmente disponibili rappresentano la “base” da cui partire per
progettare un sistema di valutazione delle politiche. Il terzo obiettivo è stato quindi di individuare
limiti e potenzialità di questi strumenti.
2. Le relazioni analizzate: tipologia e analisi quantitativa
Nella nostra analisi, abbiamo esaminato tutte le relazioni di rendicontazione, raccolte dai funzionari
del Consiglio regionale del Veneto. Tali documenti sono stati innanzitutto suddivisi sulla base delle
caratteristiche del soggetto incaricato della loro produzione e delle specificità che ciò implica per il
contenuto della relazione. Sono stati perciò individuati cinque tipi di relazione di rendicontazione, i
cui tratti saranno poi illustrati dettagliatamente nei paragrafi successivi:
Tabella 1 - Relazioni di rendicontazione analizzate
numero relazioni
Le relazioni sullo stato di attuazione delle leggi
Relazione di attuazione del piano socio-sanitario
Relazione di analisi della gestione finanziaria
Relazione del difensore civico
Relazioni sull’attività di enti, consorzi e aziende regionali
4
1
1
1
21
Già da questa prima parte della ricerca sono emersi due risultati piuttosto significativi. In primo
luogo, al momento della raccolta dei materiali, non esisteva un archivio sistematico delle relazioni
di rendicontazione. In secondo luogo, nonostante la raccolta di tali relazioni sia stata svolta dai
funzionari del Consiglio in modo rigoroso ed esaustivo, il numero di relazioni prodotte disponibile
è – rispetto a quanto previsto dalle leggi - estremamente esiguo. Ciò fa presupporre che siano
piuttosto diffusi forme di inadempimento delle prescrizioni delle leggi regionali.
In quanto segue, verranno esaminate le caratteristiche di ciascun tipo di relazione.
33
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
3. Le relazioni analizzate: caratteristiche e specificità
3.1 Le relazioni sull’attuazione delle leggi
Il numero di relazioni sull’attuazione delle leggi è, come si è già detto, molto esiguo. Sarebbe perciò
inappropriato trarre, sulla base di questo scarno materiale, delle valutazioni generali sulla qualità
della rendicontazione nel Consiglio regionale. Ci sembra, invece, più opportuno analizzarle in
profondità al fine di individuarne i pregi, da imitare, e i limiti, da evitare.
3.1.1 Il metodo
Si sono confrontate le caratteristiche della relazione con quelle della legge di riferimento. Per quanto
riguarda la legge di riferimento, si sono valutati il grado di formalizzazione degli obiettivi e dei
criteri di rendicontazione (vedi §§ 4.7 e 4.8 della parte I). Per quanto riguarda le caratteristiche della
relazione, si sono valutate le modalità di rendicontazione degli effetti generati dalla legge e quelle
della messa in opera degli strumenti operativi per attuarla. Si sono quindi individuate cinque
modalità di rendicontazione:
•
•
•
•
•
Assenti: quando nella relazione mancano totalmente le informazioni
Incompleta: quando nella relazione sono presenti informazioni ma sono parziali e lacunose
Completa: quando le informazioni contenute soddisfano le richieste della legge
Ridondante: quando le informazioni contenute nella relazione sono superiori a quelle necessarie,
Incongruente: quando la relazione contiene informazioni che, per quanto numerose e dettagliate,
hanno poca attinenza con quanto richiesto dalla legge.
Incrociando le due dimensioni, si sono ottenute dieci possibili modalità di rendicontazione
(cfr. tabella 2).
Tabella 2 - Tipologia delle forme di rendicontazione
Rispetto alle richieste della legge, le informazioni contenute nella relazione di rendicontazione
possono essere:
oggetto
della
rendicontazione
assenti
incomplete
complete
ridondante
incongruente
Effetti
della
legge
E0
E1
E2
E3
E4
Strumenti
attivati
per aiutarla
S0
S1
S2
S3
S4
3.1.2 I risultati
Sulla base di questa griglia analitica si sono quindi analizzate le quattro relazioni disponibili,
ottenendo i risultati contenuti nelle quattro schede seguenti.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Scheda n. 1
Relazione sullo stato di attuazione della l.r. 1/2000 (32)
Legge di riferimento
Interventi per la promozione di nuove imprese e di innovazione dell’imprenditoria femminile
Valutazione della legge
Obiettivi generici – Criteri assenti
Valutazione rispetto agli obiettivi della legge
E1-E4-S1
Valutazione rispetto ai criteri di rendicontazione indicati dalla legge
Criteri non indicati dalla legge
Scheda n. 2
Relazione sulla gestione della lr. 57/99 (31)
Legge di riferimento
Sviluppo dell’imprenditoria giovanile veneta
Valutazione della legge
Obiettivi generici – Criteri assenti
Valutazione rispetto agli obiettivi della legge
E0-S1
Valutazione rispetto ai criteri di rendicontazione indicati dalla legge
Criteri non indicati
Varie ed eventuali
Riferimento a manutenzione legislativa in seguito ad esperienza maturata
Scheda n. 3
Relazione sulle attività concernenti la l.r. 17/86 per l’esercizio finanziario 2000
Legge di riferimento
Disciplina degli interventi regionali nel settore archeologico
Valutazione della legge
Obiettivi dettagliati - Criteri assenti
Valutazione rispetto agli obiettivi della legge
E2 – S2
Valutazione rispetto ai criteri di rendicontazione indicati dalla legge
Criteri non indicati
Varie ed eventuali
Esemplare in quanto contiene sia presentazione dati che interpretazione
Scheda n. 4
Relazione sullo stato di attuazione della l.r. 15/94 nell’anno 2000 (20)
Legge di riferimento
Interventi per il recupero, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio culturale di origine veneta
nell’Istria e nella Dalmazia
Valutazione della legge
Obiettivi generici – Criteri assenti
Valutazione rispetto agli obiettivi della legge
S2-E1
Valutazione rispetto ai criteri di rendicontazione indicati dalla legge
Criteri non indicati
35
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
In sintesi, possiamo giungere alle seguenti conclusioni:
1. purtroppo le quattro relazioni esaminate afferiscono a leggi che non esplicitavano i criteri previsti
per la rendicontazione. La valutazione del grado di congruenza tra legge e relazione può quindi
essere svolta solo sulla base degli obiettivi della legge;
2. le quattro relazioni sono disomogenee fra di loro, sia per la struttura che per la completezza delle
informazioni in esse contenute;
3. si è rilevato un solo caso di eccellenza, cioè di perfetta congruenza fra obiettivi della legge e
informazioni contenute nella relazione (vedi scheda n. 3, relazione sulla legge di “disciplina degli
interventi regionali nel settore archeologico”). Tale relazione è esemplare in quando contiene non
solo la presentazione dei dati ma anche la loro interpretazione;
4. un altro caso interessante è quello della relazione sulla legge per lo “Sviluppo dell’imprenditoria
giovanile veneta” (scheda n. 2) che pur presentando significative lacune dal punto di vista
informativo presenta interessanti riferimenti a interventi di manutenzione legislativa in seguito
all’esperienza maturata;
5. negli altri casi, le informazioni fornite non riguardano né gli effetti sortiti dalla legge né gli
strumenti utilizzati per attuarla, bensì dati di natura meramente gestionale, finanziaria o
amministrativa (p.es. fondi stanziati, domande pervenute);
6. infine, sulla base della limitatissima evidenza empirica disponibile sembra emergere una relazione
positiva fra l’accuratezza con cui vengono formulati gli obiettivi della legge e la qualità della
relazione. Non ci sembra infatti casuale il fatto che la relazione da noi considerata esemplare
(scheda n. 2, “disciplina degli interventi regionali nel settore archeologico”), sia la sola a cui
corrisponde un testo normativo nel quale gli obiettivi sono esposti in modo dettagliato.
3.2 La relazione di attuazione del piano socio-sanitario
La relazione sull’attuazione del piano socio-sanitario è un documento di considerevoli dimensioni
(350 pagine circa) che contiene una mole consistente di dati relativi a
a. il contesto demografico e socio-sanitario della Regione;
b. l’offerta di servizi alla popolazione negli anni di riferimento spesso confrontati con quanto fatto
in precedenza;
c. il grado di attuazione della programmazione valutato rispetto a quanto programmato;
d. i risultati gestionali in termini di risorse umane e finanziarie impiegate.
Si tratta quindi di un documento che copre una vasta gamma di ambiti del settore e fornisce, per
ognuno di questi, numerose informazioni ad alto contenuto tecnico e specialistico. In questa sede
valuteremo il documento nella prospettiva della sua utilizzabilità come strumento di rendicontazione
da parte del Consiglio regionale. Da questo particolare punto di vista ci sembra che – fatta salva
l’analiticità, la completezza e la ricchezza dei dati contenuti – il documento presenti i seguenti limiti:
1. La consistenza del documento e il modo estremamente dettagliato e specialistico in cui sono
presentati al suo interno i dati disincentivano la lettura da parte di un lettore che non sia
specializzato nell’argomento. Più che uno strumento di rendicontazione, questa relazione
rappresenta un compendio statistico-informativo consultabile da un lettore informato che cerca
specifici dati e informazioni. Sarebbe quindi opportuno inserire una breve sezione di sintesi e
conclusioni.
2. Le informazioni fornite riguardano principalmente le attività svolte e non gli effetti di tali attività.
Per esempio, si forniscono i dati relativi alla somministrazione del vaccino antinfluenzale, senza
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dare alcun dato che permetta di stabilire se tale profilassi abbia portato o meno ad una riduzione
della morbilità (vedi pp. 49-50). Un discorso simile si può fare per quanto riguarda i consultori
familiari: vengono forniti dati molto dettagliati sulle prestazioni offerte, ma nessuno sul loro
effetto sui fenomeni di disagio a livello sociale (pp. 99-106). E anche quando si illustrano le
attività di assistenza a tossicodipendenti e alcoldipendenti , non si fornisco contestualmente
informazioni sull’efficacia di tali trattamenti (pp. 115-119). Questa lacuna non è sempre presente.
Infatti, nella valutazione dell’assistenza ospedaliera non ci si limita a descrivere, come in altre
parti del rapporto, l’offerta di assistenza ma si analizza anche il livello di soddisfazione degli
utenti e la domanda espressa e soddisfatta (pp. 139 e 159). Sarebbe auspicabile che questo
approccio venisse adottato in modo più esteso e sistematico anche in altre parti della relazione.
Per concludere, se scopo della Relazione socio-sanitaria è “monitorare l’attuazione della programmazione, l’andamento gestionale e la capacità di risposta del ‘sistema socio-sanitario’ veneto al
bisogno di salute dei cittadini” (p. III) ci sembra che i primi due obiettivi siano completamente
realizzati, mentre il terzo viene soddisfatto solo in parte.
3.3 La relazione di analisi della gestione finanziaria
Il documento è suddiviso logicamente in tre parti. Nella prima, che include il primo capitolo,
vengono fornite numerose informazioni sul contesto normativo ed economico corrispondente
all’anno della gestione finanziaria. Nella seconda, che è composta dal secondo e dal terzo capitolo,
vengono analizzate le entrate e le uscite finanziarie disaggregate sia per titolo che per tipo di politica
pubblica. In particolare ci sembra pregevole l’utilizzo di indicatori finanziari per valutare le modalità
di impegno e di spesa per ciascun settore di intervento presentati prima in forma analitica (pp. 115127) che sintetica (pp. 128-141).
La terza parte, che è anche la più corposa, include il quarto capitolo che a sua volta è suddiviso in
quattordici paragrafi alle aree di politica pubblica (policy areas) precedentemente individuate. Per
ognuno di questi settori vengono illustrati dettagliatamente:
1. il quadro di riferimento generale;
2. tutti gli interventi normativi regionali, statali e comunitari relativi al settore;
3. tutte le iniziative avviate o finanziate
4. un riepilogo delle spese finanziate a seconda della fonte (regionale, statale o comunitaria).
Anche se superfluo, conviene sottolineare l’importanza di questo documento ai fini della rendicontazione
in quanto in esso si trovano sintetizzati tutti gli interventi regionali analizzati in una triplice ottica:
normativa, finanziaria e di policy. In particolare riteniamo opportuno richiamare l’attenzione sul
fatto che la relazione così come è strutturata riflette sia la prospettiva della Giunta, in quanto i vari
interventi sono rigorosamente ed opportunamente raggruppati per area di policy, che quella del
Consiglio, in quanto all’interno di ogni area di policy vengono indicati in modo puntuale i singoli
provvedimenti normativi. Qualora fosse possibile disporre di relazioni sull’attuazione delle leggi e
dei provvedimenti più rilevanti per ognuno dei settori di intervento, e qualora le informazioni in esse
contenute fossero opportunamente inserite nella Relazione di analisi della gestione finanziaria, si
disporrebbe di uno strumento di monitoraggio dell’azione politico amministrativa della Giunta che
va ben oltre la dimensione finanziaria. La relazione di analisi della gestione finanziaria può quindi
diventare, come vedremo in seguito, la base per progettare un sistema di valutazione che integri la
rendicontazione legislativa e il monitoraggio delle politiche attraverso una opportuna collaborazione
tra Giunta e Consiglio.
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3.4 La relazione del difensore civico
La relazione sull’attività del difensore civico è stilata in attuazione all’articolo 13 della legge
regionale 28/88 che prevede che “il difensore civico entro i primi tre mesi di ogni anno sottopone
all’esame del Consiglio regionale una relazione sulla attività svolta, con eventuali proposte di
innovazioni normative o amministrative”.
Il documento presenta caratteristiche tali per cui non può essere analizzato in base agli stessi criteri
utilizzati per valutare le altre relazioni sull’attuazione delle leggi (vedi § 3.1) per due ordini di
ragioni.
Anzitutto, la particolare natura dell’organo che:
1. è una sorta di authority che opera “in piena libertà e indipendenza e non è sottoposto ad alcuna
forma di controllo gerarchico o funzionale” (art. 1, c. 2 della legge regionale 28/28 );
2. è di fatto una emenazione del Consiglio e non della Giunta in quanto il difensore civico a) “viene
eletto dal Consiglio regionale con maggioranza di due terzi degli aventi diritto” (art. 4, c. 1), b)
presta giuramento di fronte al Consiglio (art. 4, c. 3) e, infine, c) ha sede presso il Consiglio stesso
(art. 2, c. 1).
La relazione del difensore civico è quindi una forma di “autovalutazione” del Consiglio, e non di
rendicontazione della Giunta e dei suoi organi.
In secondo luogo, la valutazione dell’efficacia dell’attività del difensore civico, dati i suoi scopi
istitutivi, dovrebbe essere fatta eventualmente dai cittadini e dagli utenti. Non a caso la parte
valutativa della relazione riguarda non l’attività del difensore civico ma, come prevede la legge stessa
(art. 13), la produzione normativa e amministrativa.
Da questo punto di vista, la relazione del difensore civico rappresenta un utile strumento non tanto
per valutare la sua attività, quanto piuttosto per avere utili indicazioni sui rapporti tra cittadino e
pubblica amministrazione e su quanto un loro eventuale deterioramento dipenda dalla qualità della
legislazione.
3.5 Le relazioni sull’attività di enti, consorzi e aziende regionali
Anche queste relazioni sono difficilmente omologabili alle relazioni sull’attuazione delle leggi
regionali.
Infatti, da un punto di vista istituzionale enti, consorzi e aziende rendicontano rispetto ai risultati
conseguiti sulla base di un piano o di un programma, deliberato all’inizio di ogni anno dai loro
organi dirigenti, che viene approvato dalla Giunta e sul quale il Consiglio non ha alcuna voce in
capitolo. Quindi, la valutazione dell’efficacia e dell’efficienza dell’attività dell’ente, consorzio o
azienda dovrebbe essere fatta non rispetto alla legge che prevede la rendicontazione ma,
eventualmente rispetto a questo piano o programma. Valutazione che, si noti, presenta un elevato
contenuto tecnico e richiede quindi una analisi di tipo economico-gestionale specifica per ogni
esercizio.
Questo tipo di relazioni devono essere perciò viste, nella prospettiva del Consiglio, come documenti
che si limitano a certificare la correttezza gestionale di enti, consorzi e aziende oppure, per essere
utilizzati come forma di vera e propria rendicontazione dovrebbero contenere, eventualmente anche
in forma sintetica, gli obiettivi gestionali stabiliti dai piani e dai programmi.
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4. Conclusioni
L’analisi delle relazioni di rendicontazione conferma quanto già emerso dall’esame delle leggi svolta
nella parte precedente. In generale, la scarsa disponibilità delle relazioni e la limitata sistematicità
della raccolta provano che, pur essendo relativamente consolidata una cultura della valutazione
all’interno del Consiglio regionale essa è scarsamente istituzionalizzata. Ciò emerge anche dal fatto
che tra le relazioni esiste una marcata disomogeneità. A fianco di relazioni scarne e puramente
informative, ve ne sono altre con una informazione ampia, esaustiva e fornita in modo intelligente e
altre ancora in cui la mole delle informazioni è sicuramente completa ma sono di difficile
consultabilità da parte di un Consigliere.
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Parte III
L’analisi delle procedure
1. Le procedure di rendicontazione attualmente seguite
Come abbiamo illustrato precedentemente (si vedano la parte I e II), alcune leggi regionali
prevedono procedure di rendicontazione, cioè richiedono che la Giunta o gli enti dipendenti
producano delle relazioni sull’attività svolta che devono essere trasmesse alle strutture del Consiglio.
In questa parte del rapporto ci proponiamo di analizzare in che modo vengano attualmente utilizzate
queste relazioni.
Dalla ricerca è emerso che vengono attualmente seguite due distinte procedure. Una, specifica per
l’attività del Difensore civico, prevede che le sue relazioni vengano presentate direttamente in
Consiglio. La seconda, attualmente seguita per tutte le altre relazioni – e sintetizzata graficamente
nella figura 1 – si articola in due fasi. Nella prima le strutture burocratiche del Consiglio raccolgono
le relazioni dalla Giunta e dagli enti. Nella seconda le relazioni vengono smistate presso le
Commissioni competenti e trasmesse per conoscenza ai Gruppi consiliari. Qui la procedura si
interrompe. Non esiste infatti alcuna norma formale o procedura informale che regoli l’esame delle
relazioni da parte degli organi del Consiglio. In assenza di ogni forma di analisi o approvazione dei
materiali prodotti dall’esecutivo, il carattere rituale che caratterizza le attività di rendicontazione e
che avevamo già rilevato (vedi parte I) viene quindi ulteriormente confermato.
La procedura di raccolta delle relazioni di rendicontazione è avviata quando tali documenti arrivano,
come tutta la posta destinata al Consiglio regionale, presso l’ufficio del Segretario generale che è
l’ufficio incaricato di smistare la corrispondenza presso gli uffici competenti. Tale ufficio trasmette
le relazioni di rendicontazione all’Ufficio atti istituzionali presso la Direzione regionale rapporti e
attività istituzionali. Il ruolo di questo ufficio è cruciale in quanto esso svolge tre attività:
a) innanzitutto decide sull’attribuzione delle relazioni di rendicontazione alle Commissioni
competenti, b) in secondo luogo prepara la lettera a firma del Presidente del Consiglio regionale con
cui le relazioni di rendicontazione vengono formalmente assegnate alle Commissioni, c) infine, è
l’ufficio competente per la redazione delle richieste di sollecito alla Giunta e agli enti in caso di
mancato invio della relazione. Da ciò consegue che questo ufficio costituisce l’anello di
congiunzione fra la fase di raccolta delle relazioni e quella di smistamento delle stesse. In questa
fase, attraverso un atto del Presidente del Consiglio, si ha l’effettivo trasferimento delle relazioni
dagli Uffici agli organi politici del Consiglio, Commissioni e Gruppi consiliari.
Dall’analisi di queste procedure possiamo trarre almeno tre conclusioni:
1. la fase di raccolta e successiva assegnazione delle relazioni di rendicontazione alle Commissioni
competenti presenta un elevato grado di istituzionalizzazione;
2. è invece completamente assente ogni forma di regolazione formale o informale dell’esame
politico delle relazioni da parte degli organi consiliari, tanto che si può ricavare l’impressione che
tale fase sia assente;
3. mancano inoltre un punto di monitoraggio e un momento di sintesi in cui l’attività di
rendicontazione venga programmata e controllata nel suo complesso.
In sintesi, da quanto visto finora si evince che l’attività di rendicontazione sembra avere una ben
scarsa organicità organizzativa e una altrettanto dubbia utilità istituzionale. In altri termini, possiamo
dire che:
1. non esiste alcun meccanismo organizzativo e/o istituzionale per controllare se le relazioni sono
state prodotte dalla Giunta e dalle sue agenzie;
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
2. non esiste nemmeno alcuna procedura formale che assicuri l’esame da parte del Consiglio delle
relazioni prodotte e quindi
l’attività di rendicontazione risulta essere completamente svincolata dalla attività istituzionale
del Consiglio sia per quanto riguarda il controllo sull’attuazione delle leggi, sia per ciò che
concerne i rapporti tra Giunta e Consiglio. Ci si trova quindi di fronte ad una sorta di paradosso.
Da un lato, è indubbio che all’interno del Consiglio regionale del Veneto sia presente una cultura
della valutazione diffusa e radicata (si vedano le considerazioni già formulate nella prima parte
del rapporto), ma, dall’altro lato, emerge anche che l’attività di rendicontazione non sembra essere
sufficientemente innervata nelle dinamiche decisionali dell’istituzione. Viene quindi confermato,
anche dall’analisi delle procedure, il carattere essenzialmente rituale della rendicontazione
all’interno del Consiglio regionale che già era emerso dall’esame delle leggi svolto in precedenza.
Figura 1 – Le procedure di rendicontazione attualmente seguite
Giunta
Enti
Segretario
generale
Ufficio atti
istituzionali
fase I
Presidente del
Consiglio
Commissioni
Gruppi
consiliari
fase II
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Parte IV
Suggerimenti e raccomandazioni
per un sistema di rendicontazione integrato
1. La riforma del sistema di rendicontazione: i criteri informatori
Dai risultati di questa ricerca emerge che nel Consiglio regionale del Veneto la rendicontazione è uno
strumento relativamente diffuso e che vi sono margini di intervento per una sua maggiore e migliore
utilizzazione. In particolare, riteniamo che sia opportuno ridurne il carattere rituale ed aumentarne
l’efficacia.
La ricerca degli strumenti più idonei per migliorare le modalità di svolgimento dell’attività di
rendicontazione dovrebbe essere effettuata sulla base di due criteri-guida.
Il primo è la valorizzazione degli strumenti di rendicontazione già utilizzati dalle strutture consiliari
e precedentemente analizzati (si veda la parte II del rapporto) che opportunamente migliorati (vedi
quanto segue) offrono un eccellente strumento di monitoraggio sullo stato di attuazione delle leggi
e sull’operato della Giunta. In particolare, la “Relazione di analisi della gestione finanziaria”,
annualmente prodotta dalla Giunta, dovrebbe diventare il momento di raccolta e sistematizzazione
delle informazioni e delle valutazioni prodotte nella fase di rendicontazione, data la sua articolazione
in aree di policy e la corrispondenza che esso istituisce fra politiche e interventi legislativi.
Il secondo criterio è la neutralità delle procedure di rendicontazione adottate i cui effetti dovrebbero
ricadere simmetricamente sia sulla maggioranza che sull’opposizione. In particolare, riteniamo che
la pubblicità delle relazioni – considerate sia singolarmente, che nel loro insieme come previsto dalle
procedure più avanti suggerite – garantisca tale requisito. Infatti, nel momento in cui i gruppi e i
consiglieri di minoranza hanno uno strumento privilegiato di conoscenza dell’operato dell’esecutivo,
da un lato, vedono aumentare le loro capacità di sindacato ispettivo ma, dall’altro, essendo obbligati
ad esprimere un pronunciamento (sia esso critico o favorevole) vedono ridursi drasticamente la
possibilità di esercitare forme di opposizione irresponsabile o poco costruttiva, nonché l’adozione di
comportamenti dilatori o consociativi.
2. Gli obiettivi: razionalizzazione, istituzionalizzazione ed efficacia
Alla luce dei risultati della ricerca, e sulla base dei criteri precedentemente illustrati, la progettazione
di un nuovo sistema di rendicontazione dovrebbe perseguire tre obiettivi generali (si veda per una
sintesi della relazione tra obiettivi e strumenti la tabella 1).
1. In primo luogo, è opportuno razionalizzare l’attività di rendicontazione, cioè sottoporla ad una
forma di programmazione. In pratica occorre domandarsi se ci siano dei settori in cui la
rendicontazione è carente o del tutto assente e se non ve ne siano altri in cui è, invece, eccessiva.
È auspicabile che :
a. tutti i settori siano sottoposti ad attività di rendicontazione,
b. sia evitato il sovraccarico di rendicontazione che grava su alcune commissioni. A questo
proposito è necessario valutare – coinvolgendo se possibile anche la componente politica – se
non sia il caso di adottare un approccio selettivo alla rendicontazione individuando i settori e i
tipi di atti normativi per cui la rendicontazione ha criticità e rilevanza maggiore e concentrare
l’attenzione su questi.
2. In secondo luogo è necessario favorire l’istituzionalizzazione delle attività di rendicontazione.
Ciò implica che:
a. esse siano svolte in modo continuativo e non più intermittente,
b. che il loro contenuto sia programmato secondo procedure standard,
c. che la loro produzione sia regolarmente monitorata.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Tabella 1 - Obiettivi e strumenti della riforma del sistema di rendicontazione
Alfine di...
Si consiglia di...
Come?
razionalizzare l’attività di
rendicontazione
programmare l’attività
di rendicontazione
Facendo sì che:
• tutti i settori siano oggetto di rendicontazione
• sia evitato il sovraccarico di rendicontazione
presso alcune commissioni attraverso un
approccio selettivo
ridurre il ritualismo,
aumentare
l’istituzionalizzazione e
la salienza istituzionale
della rendicontazione
riformare le procedure
di rendicontazione
• Centralizzando e monitorando la raccolta delle
relazioni di rendicontazione
• Prevedendo sempre una presa d’atto o
approvazione da parte del Consiglio
• Inserendo nella Relazione di analisi della
gestione finanziaria i dati raccolti nella fase di
rendicontazione
aumentare l’efficacia
della rendicontazione
operare nella fase ex
ante durante l’istruttoria
legislativa
• Riducendo la vaghezza normativa, cioè chiarire
sempre il destinatario, l’organo redigente e il
termine di presentazione della relazione
• Riducendo la vaghezza operativa, cioè indicare
con chiarezza gli obiettivi della legge e i criteri di
rendicontazione
• Riducendo la vaghezza valutativa, cioè
assicurare la coerenza fra le finalità della leggi e
i criteri di rendicontazione
In altri termini, riteniamo di fondamentale importanza passare da un approccio puntiforme e
frammentario, qual è quello attuale, in cui la produzione di ogni relazione segue percorsi e criteri
propri ed autonomi, ad uno sinottico, in cui le singole relazioni siano viste come parte di un sistema
di rendicontazione complessivo ed integrato.
3. Infine, terzo obiettivo è la massimizzazione dell’efficacia e della salienza istituzionale della
rendicontazione al fine di innervare quest’ultima nell’attività decisionale e di controllo svolta dal
Consiglio. Ciò ha due implicazioni.
3.1 A livello intraistituzionale occorre sviluppare e consolidare senza indugi una terza fase della
procedura di rendicontazione. Alla raccolta delle relazioni e al loro smistamento presso le
Commissioni deve seguire necessariamente la loro analisi. Al fine di evitare che, come oggi
accade, le relazioni non sortiscano alcun effetto, occorre istituire procedure che incentivino
forme di pronunciamento, su base sia tecnica che politica, delle Commissioni e, in caso, del
Consiglio.
3.2 A livello interistituzionale l’attività di rendicontazione deve essere uno snodo rilevante nei
rapporti tra Giunta e Consiglio. In particolare, ciò significa stabilire un canale di
comunicazione, oggi del tutto assente, che vada dal Consiglio alla Giunta e affianchi quello già
esistente in senso opposto. Il Consiglio non deve essere solo ricettore delle relazioni provenienti
dalla Giunta e dagli enti, ma anche fonte di pareri e pronunciamenti (vedi sopra) su esse.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Per perseguire questi obiettivi è necessario agire su due “leve”: a) il contenuto delle leggi che
prevedono la rendicontazione e b) le procedure di rendicontazione. Esaminiamo distintamente
entrambi gli strumenti.
3. Gli strumenti: finalità delle leggi e criteri di rendicontazione
Come è già emerso nella prima e nella seconda parte del rapporto, la qualità delle relazioni di
rendicontazione dipende in gran parte dalla precisione con cui vengono redatte le leggi. È quindi
opportuno dedicare particolare attenzione in sede di analisi ex ante al modo in cui vengono indicati
obiettivi e finalità della legge. Affinché la attività di rendicontazione sia utile ed efficace è necessario
che gli obiettivi siano operazionalizzabili – cioè misurabili e valutabili empiricamente – e che nella
migliore delle ipotesi la legge stessa indichi in termini quantitativi gli obiettivi da realizzare (clausole
valutative). Solo in questo modo sarà possibile confrontare obiettivi della legge e risultati della sua
attuazione. Ciò che bisogna assolutamente evitare è esprimere le finalità in modo vago ed evocativo
in quanto ciò vanifica ogni forma di rendicontazione, per quanto possa essere stata svolta in modo
accurato.
In secondo luogo, è essenziale che le leggi esprimano in modo chiaro ed esaustivo i criteri in base
ai quali deve essere redatta la relazione di rendicontazione. Gli organi del Consiglio debbono sapere
quali informazioni vogliono avere dagli uffici della Giunta. Si tenga presente che quanto maggiore
è la discrezionalità lasciata agli uffici della Giunta nella individuazione dei criteri di
rendicontazione, tanto meno si può parlare di rendicontazione in senso stretto.
In terzo luogo, è necessario che le informazioni che si richiedono agli uffici della Giunta – cioè i
criteri di rendicontazione – siano strettamente congruenti con le finalità della legge.
4. Gli strumenti: le procedure di rendicontazione
Dalla terza parte della ricerca è chiaramente emerso che è necessario operare degli interventi sulle
procedure in modo tale da:
• prevedere con maggiore frequenza – l’ideale sarebbe sempre – una forma di presa d’atto o di
approvazione delle relazioni da parte del Consiglio o delle Commissioni;
• stabilire con precisione cosa accade nel caso in cui non venga presentata una relazione;
• specificare meglio termini della rendicontazione, preferendo l’utilizzo della forma perentoria
(indicazione di una data) a quella ordinatoria (generica previsione di adempimento annuale o
semestrale). Ovviamente, l’indicazione di scadenze in forma perentoria assume tanta più salienza,
quanto più sono previste conseguenze in caso di mancata presentazione della rendicontazione.
Riteniamo quindi opportuno che si effettui una riforma delle procedure di rendicontazione al fine di
aumentarne l’utilità istituzionale e renderle maggiormente efficaci. Nei due paragrafi che seguono
(4.1 e 4.2) illustreremo rispettivamente le nuove procedure che proponiamo di adottare e le modalità
più opportune per la messa in opera del nuovo sistema di rendicontazione.
4.1 Le procedure suggerite
Sulla base dell’analisi svolta nella terza parte del rapporto proponiamo una nuova procedura che
rispetto a quella attualmente seguita si differenzia per due aspetti:
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
1. la presenza di una terza fase nel corso della quale le relazioni devono essere oggetto di analisi e
pronunciamento da parte del Consiglio e delle sue articolazioni;
2. la istituzione di un momento di sintesi e raccordo del sistema di rendicontazione nel suo
complesso.
Analizziamo distintamente le due proposte.
Fase di analisi e pronunciamento. Tale fase (vedi figura 1):
a. si inserisce dopo che le Commissioni hanno ricevuto le relazioni di rendicontazione;
b. si articola in procedure attraverso cui la Commissione o il Consiglio, a seconda dei casi, sono
obbligati ad esprimere un parere che può essere:
1. una presa d’atto da parte della sola Commissione nel caso in cui la relazione venga approvata;
2. una risoluzione del Consiglio nel caso in cui la Commissione abbia rilevato dei vizi di forma o di
sostanza nelle modalità di redazione della relazione;
3. una mozione del Consiglio nel caso in cui la Commissione abbia ravvisato, sulla base dell’esame
della relazione di rendicontazione, la necessità di un intervento manutentivo o riregolativo
(modifica parziale o totale del testo della legge).
Momento di sintesi e raccordo. Al fine di costruire un sistema di rendicontazione integrato è
necessario creare un baricentro organizzativo, che potrebbe essere l’attuale Ufficio di supporto
all’attività delle Commissioni, il quale dovrebbe svolgere le seguenti funzioni:
a. coordinamento dell’attività di rendicontazione attraverso un inventario/archivio aggiornato delle relazioni previste dalle leggi regionali, di quelle prodotte e dello stato di avanzamento di ognuna di queste;
b. sollecito presso le strutture della Giunta che non hanno prodotto entro i termini stabiliti le
relazioni previste;
c. supporto nei confronti della Presidenza e del Segretario generale nella attività di smistamento
presso le Commissioni;
d. raccolta dei pronunciamenti delle Commissioni, o del Consiglio, ed invio dei medesimi alla Giunta;
e. aggiornamento in tempo reale e su richiesta di singoli Consiglieri delle informazioni di cui sopra.
Inoltre, l’Ufficio avrebbe l’importante funzione di preparare semestralmente un documento di sintesi
nel quale devono essere indicate:
a. quante e quali relazioni devono essere preparate
b. quante e quali relazioni sono già state preparate e inviate al Consiglio
c. quante e quali relazioni non sono ancora state preparate
d. i pronunciamenti del Consiglio e delle Commissioni.
Una volta prodotto, il documento di sintesi potrebbe essere distribuito a tutti i consiglieri per
conoscenza e prevedendo la facoltà che essi richiedano una discussione o un pronunciamento del
Consiglio sul documento. Riteniamo, però che tale procedura minimalista sia da evitare in quanto
affida la responsabilità di avviare l’analisi e la discussione sulla sintesi del monitoraggio e della
programmazione del sistema di rendicontazione ad un evento “incerto”, come è l’iniziativa del
singolo consigliere. Ciò non garantisce né una sufficiente pubblicità a tale documento né che esso
sia effettivamente utilizzato, pregiudicando sia la diffusione che il consolidamento della cultura della
valutazione.
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Figura 1 – La procedura di rendicontazione suggerita
Giunta
Enti
Segretario
generale
Ufficio atti
istituzionali
fase I
Presidente del
Consiglio
Gruppi
consiliari
Commissioni
fase II
presa d’atto
Consiglio
mozione risoluzione
Giunta
fase III
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CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Riteniamo quindi più opportuno che il documento di sintesi sia oggetto di una delibera dell’Ufficio
di Presidenza, e che vi sia una presa d’atto da parte del Consiglio. Inoltre, perché questo documento
non esaurisca la sua efficacia all’interno del Consiglio, è auspicabile che esso venga inviato per
conoscenza alla Giunta, insieme alle prese d’atto, alle mozioni e alle risoluzioni.
4.2 La messa in opera del sistema di rendicontazione
La messa in opera di un nuovo sistema di rendicontazione richiede innanzitutto l’individuazione
degli strumenti normativi con cui procedere alla sua istituzione, vale a dire è necessario individuare
il grado di codificazione e il livello di formalizzazione che si vuole attribuire alla attività di
rendicontazione. In secondo luogo, è necessario ragionare sulla procedura più efficace per
realizzarlo. Ciò richiede l’individuazione degli attori, delle attività e la definizione del timing della
progettazione, della messa in opera e della valutazione del nuovo sistema di rendicontazione.
4.2.1 Gli strumenti normativi
Per l’istituzione di un sistema di rendicontazione si possono utilizzare tre tipi di strumenti:
a. inserire le modifiche direttamente nello Statuto del Consiglio regionale,
b. inserire le modifiche nel regolamento del Consiglio oppure
c. approvare una legge regionale sulla rendicontazione.
Tali strumenti si differenziano rispetto a due caratteristiche, la flessibilità normativa, cioè il tipo di
procedura e di maggioranza richiesti per la discussione e l’approvazione della norma, e la solennità
associata allo strumento, cioè il grado di autorevolezza che l’adozione di una data procedura
conferisce alle disposizioni introdotte. Queste caratteristiche sono inversamente correlate, infatti, un
crescente grado di flessibilità normativa implica una minore solennità dello strumento.
Lo strumento che conferisce massima solennità all’attività di rendicontazione è l’inserimento di tale
attività direttamente nello Statuto della Regione Veneto. La preferenza verso questa soluzione è
motivata dall’importanza che la rendicontazione riveste per il buon funzionamento delle istituzioni,
ma sconta tuttavia alcuni limiti. Infatti, la modifica statutaria è una procedura molto complessa e
rigida che rischia da un lato di dilatare eccessivamente i tempi di approvazione del sistema di
rendicontazione, dall’altro potrebbe portare ad una “politicizzazione” del dibattito. Ciò potrebbe
rallentare l’istituzione del sistema di rendicontazione e, nei casi più gravi, addirittura pregiudicare la
sua realizzazione.
Il secondo strumento previsto è l’inserimento della rendicontazione nel regolamento del Consiglio
attraverso l’approvazione di modifiche regolamentari. In questo caso il grado di flessibilità dello
strumento è maggiore, ma riteniamo comunque che esso presenti gli stessi limiti già illustrati per le
modifiche statutarie e che sia quindi uno strumento troppo impegnativo.
Più idoneo ci sembra invece il terzo tipo di strumento cioè l’utilizzo di una legge regionale.
Nonostante il basso livello di solennità di questo strumento, esso presenta tuttavia numerosi pregi.
Innanzitutto, attraverso lo strumento legislativo è possibile avviare una forma di sperimentazione del
nuovo sistema di rendicontazione, che preveda anche le procedure per il suo monitoraggio. In
secondo luogo, ove i risultati del monitoraggio evidenziassero problemi o limiti della procedura
istituita, tali da suggerire l’approvazione di modifiche del sistema di rendicontazione, la revisione
legislativa avverrebbe in maniera più rapida di quanto non sarebbe possibile utilizzando i due
strumenti precedentemente illustrati. Infine, la legge sulla rendicontazione consentirebbe una elevata
52
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
continuità istituzionale in quanto non rappresenterebbe altro che una estensione ed una
specificazione di quanto già previsto dall’articolo 58 della legge regionale 29 novembre 2001, n.39
“Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione”.
4.2.2 Le procedure
In questo paragrafo illustreremo dapprima i criteri più idonei per introdurre un sistema di
rendicontazione, in seguito illustreremo le singole fasi della procedura di progettazione di tale
sistema.
I criteri generali. Innanzitutto è importante che la procedura nasca dall’interno del Consiglio e che
la sua progettazione coinvolga sia i politici che gli apparati amministrativi. Questa scelta presenta
almeno due pregi, da un lato infatti crea un clima organizzativo favorevole alla rendicontazione ed
evita che essa sia percepita come qualcosa “calato dall’alto”, dall’altro permette di individuare quali
sono le esigenze informative avvertite dal Consiglio. Ciò permetterebbe di elaborare un sistema di
rendicontazione finalizzato al soddisfacimento di richieste di dati e informazioni e limiterebbe il
rischio di discrasie fra quanto fornito dalle relazioni di rendicontazione e quanto necessario per la
valutazione.
Il secondo criterio generale che deve informare la procedura di realizzazione del sistema di
rendicontazione prevede che nella fase di istruttoria vengano esaminati e valutati gli strumenti già
esistenti. Questo permetterebbe di a) affinare gli strumenti già esistenti e consolidati, valorizzando
le competenze presenti all’interno del Consiglio e b) creare collegamenti fra quando già prodotto e
quanto si sta per introdurre, evitando possibili duplicazioni nelle richieste della rendicontazione.
Infine, è opportuno che nel documento normativo approvato dal Consiglio venga previsto un
monitoraggio del sistema di rendicontazione al fine di attivare forme di apprendimento. Questo
permetterebbe di verificare la funzionalità e l’efficacia della procedura introdotta per eventualmente
modificarla. In altri termini è necessario prevedere una procedura di rendicontazione sul
funzionamento della procedura di rendicontazione.
Le fasi. L’introduzione di un sistema di rendicontazione integrato prevede lo svolgimento di tre fasi
sequenziali necessarie, cui si aggiunge una ulteriore fase, che dovrebbe essere contestuale allo
svolgimento delle precedenti, e che pur non essendo necessaria è però di cruciale importanza.
Durante la prima fase, di carattere istruttorio, si prevede la costituzione di un gruppo di lavoro,
espressione di tutte le commissioni, composto da politici e burocrati. Di questo gruppo dovrebbe far
parte almeno un funzionario afferente all’Ufficio Affari istituzionali. L’attività di tale gruppo di
lavoro dovrebbe svolgersi in un arco di tempo di circa sei mesi e dovrebbe essere finalizzata alla
produzione di due tipi di risultati:
a. un elenco delle relazioni più rilevanti per ciascuna Commissione onde evitare un sovraccarico di
rendicontazione (vedi punto 1 del paragrafo 2 di questa parte);
b. l’indicazione di alcuni criteri da seguire nella redazione delle relazioni di rendicontazione (vedi
punto 2 del paragrafo 2 di questa parte).
Per lo svolgimento dell’analisi, è necessario che la struttura burocratica – in particolare l’Ufficio
legislativo e l’Ufficio Affari istituzionali – fornisca ai membri del gruppo di lavoro alcuni
documenti, cioè a) una mappa completa delle leggi attualmente in vigore che prevedono la
rendicontazione e le relazioni di rendicontazione effettivamente disponibili, b) una mappa dei
collegamenti esistenti tra queste leggi e i capitoli del rapporto di gestione e c) una proposta di
assegnazione delle leggi alle commissioni in modo da garantire la coerenza fra le aree di politica
pubblica individuate dal rapporto di gestione e la competenza delle commissioni stesse.
53
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Durante la seconda fase, i risultati emersi dal lavoro del gruppo dovrebbero essere formalizzati in un
atto normativo. Tale atto, approvato con legge regionale, dovrebbe contenere le modifiche alla
procedura di rendicontazione e l’introduzione della procedura di presa d’atto del documento di
sintesi della rendicontazione. Non è possibile indicare la durata di questa seconda fase, in quanto
essa dipende dal calendario dei lavori del Consiglio regionali e dai tempi della discussione. È
auspicabile, però, che si giunga ad una approvazione rapida di questa legge.
Nella terza fase, infine, il sistema di monitoraggio dovrebbe essere testato e messo a regime. Dopo
un anno dall’approvazione della legge, dovrebbe essere previsto un momento di verifica della messa
in opera della legge e dei risultati raggiunti dall’esperimento. Tale momento prevede lo svolgimento
di una discussione in Consiglio ed eventualmente l’attivazione di una procedura legislativa per
apportare alcuni interventi correttivi. Nella tabella 2, è sintetizzata l’articolazione della procedura di
introduzione e messa in opera del sistema di rendicontazione, evidenziando per ciascuna fase, la
durata della stessa, quali sono gli attori coinvolti, quali attività dovrebbero essere svolte e, infine,
quali dovrebbero essere i prodotti di ciascuna fase.
Tabella 2 – Fasi della messa in opera del sistema di rendicontazione
fase istruttoria
fase normativa
messa a regime
durata
Sei mesi
Variabile
Circa un anno
dall’approvazione della legge
attori coinvolti
Gruppo di lavoro
(politici + burocrati)
Politici
Politici e burocrati
attività
Esame delle relazioni
di rendicontazione
esistenti
Presentazione ed
esame di un progetto
di legge
Applicazione del nuovo
sistema di rendicontazione e
monitoraggio dell’esperimento
prodotto
• Elenco delle relazioni
di rendicontazione rilevanti
• Indicazione dei criteri
di rendicontazione
Legge regionale
sulla rendicontazione
Da ultimo, è auspicabile l’avvio di un “tavolo di lavoro congiunto” fra la Giunta e il Consiglio per
definire le nuove modalità di redazione della “Relazione di analisi della gestione finanziaria”. Infatti,
abbiamo precedentemente sottolineato come le caratteristiche di questo documento lo rendano
particolarmente idoneo a rappresentare il momento di sintesi delle valutazioni del sistema di
rendicontazione. Poiché il Consiglio non può intervenire nella redazione di questo documento, è
opportuno che già durante la fase di introduzione del sistema di rendicontazione, sia costituita una
commissione composta da funzionari provenienti dagli Uffici della Giunta che redigono la Relazione
e da funzionari del Consiglio regionale. Tale commissione dovrebbe prendere in esame la possibilità,
e le modalità, di inserimento dei risultati della rendicontazione nel documento di analisi della
gestione finanziaria. Ciò permetterebbe di creare un collegamento fra politiche, leggi, relazioni e
progettazione di interventi manutentivi e di avviare un vero e proprio sistema di rendicontazione
integrato.
54
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
Allegato
Elenco delle leggi regionali che prevedono
forme di rendicontazione aggiornato
al 31 giugno 2002
Allegato
Elenco delle leggi regionali che prevedono forme di rendicontazione
aggiornato al 31 giugno 2002
anno
l.r. n.
art.
titolo atto normativo
scadenza
present.
organo o
ente
redigente
destinatari
della
relazione
comm.
comp.
1971
ls
340
59
Statuto della Regione del Veneto
annuale
15 settembre
Giunta
Consiglio
I
1978
69
59
Norme per l'attuazione nella regione veneto
delle direttive del Consiglio
delle comunità europee
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
IV
1979
95
4
Norme per l'attuazione della
legge 5 agosto 1978, n. 457
annuale
non
precisata
Presidente
Giunta
reg.
Consiglio
II
1980
88
67
Legge generale per gli interventi
nel settore primario
annuale
31 marzo
Giunta
Consiglio
IV
1982
44
24
Norme per la disciplina
dell'attività di cava
annuale
30 giugno
Giunta
Consiglio
III
1982
49
9
Competenza e disciplina degli interventi
in materia di prevenzione, cura,
riabilitazione e reinserimento sociale
dei dipendenti da sostanze stupefacenti,
psicotrope e da alcol
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
V
1983
54
3
Scambi socio-culturali
internazionali ed interregionali
annuale
31
dicembre
Giunta
Consiglio
VI
1984
9
1
Progetto per il settore secondario
e il mercato del lavoro
annuale
15
settembre
Giunta
Consiglio
III
1985
61
34
Norme per l'assetto e l'uso
annuale
del territorio
Giunta
non
precisata
Consiglio
II
1986
17
2
Disciplina degli interventi
regionali nel settore
annuale
31
archeologico
Giunta
Comm.
cons.
VI
gennaio
1987
39
5
Istituzione di una anagrafe
degli interventi finanziari regionali
semestrale
31 marzo 30 settembre
assessore
compet.
pres. Cons.
I
1987
62
7
Istituzione della commissione regionale
per la realizzazione delle pari opportunità
tra uomo e donna
annuale
30
ottobre
comm.
pari
opport.
Consiglio
VI
1988
28
13
Istituzione del difensore
annuale
civico
Difensore
31 marzo
Consiglio
civico
I
1988
29
7
Iniziative e coordinamento delle
attività a favore dei giovani
annuale
31 ottobre
Giunta
Consiglio
V
1988
42
8
Istituzione dell'ufficio di
protezione e pubblica tutela
dei minori
annuale
31
dicembre
Ufficio
di
protezione
Consiglio
I
57
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
anno
l.r. n.
art.
titolo atto normativo
scadenza
present.
organo o
ente
redigente
destinatari
della
relazione
comm.
comp.
1988
45
4
Costituzione di una società a partecipazione
regionale per lo sviluppo dell'innovazione
e collaborazione con il CNR per studi
e ricerche in materie di interesse regionale
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
I e III
1989
21
15
Piano socio sanitario
regionale 1989-1991
30-set
Giunta
Consiglio
V
1989
40
24
Disciplina della ricerca,
coltivazione e utilizzo delle acque
minerali e termali
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
III
1990
17
4
Norme per l'esercizio delle funzioni
nelle materie di competenza regionale
attribuite ai sensi della legge 29.11.1984,
n. 798 "Nuovi interventi per la salvaguardia
di Venezia"
semestrale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
speciale
VE
1990
17
4
Norme per l'esercizio delle funzioni
nelle materie di competenza regionale
attribuite ai sensi della legge 29.11.1984,
n. 798 "Nuovi interventi per la salvaguardia
di Venezia"
con
bilancio
consunt.
Giunta
Consiglio
speciale
VE
1991
28
3
Provvidenze a favore delle persone
non autosufficienti assistite
a domicilio e norme attuative
delle residenze sanitarie assistenziali
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
V
1993
15
2
Iniziative della regione per
favorire il coordinamento degli
orari in applicazione del
comma 3, dell'art. 36 della
legge 8 giugno 1990, n. 142
annuale
31
dicembre
Giunta
Consiglio
I
1993
31
6
Interventi in favore delle
imprese ubicate nel territorio
dei comuni della Comunità
montana Prealpi Trevigiane,
situati ad est del fiume Piave,
ai sensi dell'art. 8 della legge
9 gennaio 1991, n. 19
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
III
1993
40
15
Norme per il riconoscimento
e la promozione delle
organizzazioni di volontariato
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
V
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti
amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Istituto
regionale
ville venete
Consiglio
VI
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti
amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
ESU
Consiglio
VI
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti amministrativi
regionali (A partire dal I° gen. 2001 le APT
annuale
28
febbraio
APT
Consiglio
VI
annuale
28
febbraio
Parco dei
Colli
Euganei
Consiglio
II
sono soppresse e le funzioni sono svolte dalle province)
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti
amministrativi regionali
58
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
anno
l.r. n.
art.
titolo atto normativo
scadenza
present.
organo o
ente
redigente
destinatari
della
relazione
comm.
comp.
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti vigilanza
amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Parco del
Fiume Sile
Consiglio
II
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti
amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Consorzi di
bonifica di I°
e II° grado
Consiglio
IV
1993
53
8
Disciplina dell'attività di
vigilanza e di controllo sugli
enti amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Consorzio fra
gli istituti
autonomi
case popolari
Consiglio
II
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti
amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Istituti
Autonomi
Case Popolari
Consiglio
II
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti
amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Consorzi
amministrativi
non rientranti
art. 25
L. 142/90
Consiglio
I
1993
53
8
Disciplina dell'attività di
vigilanza e di controllo sugli
enti amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Istituto
Zooprofil.
Consiglio
V
1993
53
8
Disciplina dell'attività di
vigilanza e di controllo sugli
enti amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
ULS
Consiglio
V
1993
53
8
Disciplina dell'attività di vigilanza
e di controllo sugli enti
amministrativi regionali
annuale
28
febbraio
Parco
Dolomiti
d'Ampezzo
Consiglio
II
1994
15
7
Interventi per il recupero,
la conservazione e la
valorizzazione del patrimonio
culturale di origine veneta
nell'Istria e nella Dalmazia
annuale
31
gennaio
Giunta
Consiglio
VI
1994
18
6
Interventi in favore delle imprese
ubicate nel territorio dei comuni
della provincia di Belluno
ai sensi dell'art. 8
della legge 9/1/1991
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
III
1994
56
6
Norme e principi per il riordino
del servizio sanitario regionale
in attuazione del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502
"Riordino della disciplina
in materia sanitaria"….
annuale
30
settembre
Giunta
Consiglio
V
1995
36
5
Promozione e sviluppo dei parchi
scientifici e tecnologici
nella Regione del Veneto
assieme a
disegno
di legge
di bilancio
Giunta
Consiglio
I
1996
30
6
Norme generali sulla partecipazione
della Regione Veneto
al processo normativo comunitario
e sulle procedure di informazione
e di attuazione dei programmi comunitari
assieme a
disegno
di legge
di bilancio
Giunta
Consiglio
I
59
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
anno
l.r. n.
art.
titolo atto normativo
scadenza
present.
organo o
ente
redigente
destinatari
della
relazione
comm.
comp.
1996
30
6
Norme generali sulla
partecipazione della Regione
Veneto al processo normativo
comunitario e sulle procedure
di informazione e di attuazione
dei programmi comunitari
semestrale
non
precisata
Giunta
Consiglio
I
1997
35
13
Istituzione dell'azienda regionale
per i settori agricolo,
forestale e agro-alimentare
"Veneto agricoltura"
annuale
non
precisata
Veneto
Agricoltura
Comm.
cons. (per il
IV
tramite della
Giunta regionale)
1997
41
9
Abuso e sfruttamento sessuale:
interventi a tutela e promozione
della persona
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
V
1997
42
9
Disposizioni per la valorizzazione
delle produzioni agro-faunistiche
annuale
30 giugno
Giunta
Consiglio
IV
1998
8
37
Norme per l'attuazione del
diritto allo studio universitario
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
VI
1998
16
9
Interventi regionali a favore
della qualità e dell'innovazione
nei settori del commercio, del
turismo e dei servizi e modifiche
alla legge regionale 28 gennaio
1997 n. 3
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
III
1999
1
7
Interventi regionali per agevolare
l'accesso al credito nel settore
del commercio
annuale
31
gennaio
Giunta
Comm.
cons.
III
1999
38
5
Norme regionali in materia di
istituzione di banche per la
conservazione dei cordoni
ombelicali a fini di trapianto
annuale
non
precisata
Segreteria
regionale
compet.
Comm.
cons.
V
1999
55
11
Interventi regionali per la
promozione dei diritti umani,
la cultura di pace, la cooperazione
allo sviluppo e la solidarietà
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
VI
1999
57
10
Interventi regionali per lo sviluppo
dell'imprenditoria
giovanile veneta
annuale
31
marzo
Giunta
Comm.
cons.
III
2000
1
8
Interventi per la promozione
di nuove imprese e di innovazione
dell'imprenditoria femminile
annuale
08
marzo
Giunta
Comm.
cons.
III
2000
11
12
Disciplina per lo sviluppo e
la qualificazione dell'offerta
turistica regionale
semestrale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
VI
2000
14
5
Iniziative per la conoscenza
della civiltà paleoveneta
nella relazione
prevista dalla
L.R. 17/86
Giunta
Comm.
cons.
VI
2001
5
49
Provvedimento generale di
rifinanziamento e di modifica
di leggi regionali per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale
della regione (legge finanziaria 2001)
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
I
60
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
documenti 2.02 - luglio 2002
anno
l.r. n.
art.
titolo atto normativo
scadenza
present.
organo o
ente
redigente
destinatari
della
relazione
comm.
comp.
2001
11
81
Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi alle
autonomie locali in attuazione
del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112
annuale
non
precisata
Arpav
Regione
VII
2001
11
100
Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi alle
autonomie locali in attuazione
del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112
annuale
non
precisata
Giunta
Comm.
cons.
II
2001
11
113
Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi alle
autonomie locali in attuazione
del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112
annuale
30
giugno
Conferenza
Consiglio
regionale
permanente
per la
programmazione
sanitaria e
socio sanitaria
V
2001
11
115
Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi alle
autonomie locali in attuazione
del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112
annuale
30
giugno
Giunta
Consiglio
V
2001
11
116
Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi alle
autonomie locali in attuazione
del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112.
entro 30 gg.
dalla
approvazione
del blancio
Giunta
Comm.
cons.
V
2001
18
14
Istituzione, organizzazione e
funzionamento del comitato
regionale per le comunicazioni
(CORECOM)
annuale
31
marzo
CORECOM
Consiglio
I
2001
31
2
Istituzione dell'agenzia veneta
per i pagamenti in agricoltura
annuale
non
precisata
AVEPA
Comm.
cons.
IV
2001
31
4
Istituzione dell'agenzia veneta
per i pagamenti in agricoltura
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
I e IV
2001
32
2
Agenzia regionale
socio sanitaria
annuale
non precisata
agenzia
Consiglio
V
2001
32
2
Agenzia regionale socio
sanitaria
In allegato
alla relazione
annuale di
cui all'articolo
115 della legge
regionale
13 aprile 2001,
n. 11
Giunta
Consiglio
V
2001
39
58
Ordinamento del bilancio
e della contabilità
della Regione
unitamente
al
rendiconto
Giunta
Consiglio
I
2001
39
58
Ordinamento del bilancio
e della contabilità
della Regione
annuale
non
precisata
Giunta
Consiglio
I
61
documenti 2.02 - luglio 2002
CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
Stampa: Grafiche Veneziane, Venezia
Fotocomposizione: Texto, Venezia