[Franck Pascal]
Introduzione.
La pubblica amministrazione in Italia: uno
sguardo d’insieme.
Capano e Gualmini
• Giliberto Capano è professore di Scienza
Politica e Politiche Pubbliche all’università
di Bologna.
• Elisabetta Gualmini è professore ordinario
di Scienza Politica all’Università di
Bologna. Insegna inoltre Scienza
dell’Amministrazione e Amministrazione e
Politiche Pubbliche.
CONTRIBUTO POLITOLOGICO
ALLO STUDIO
DELL’AMMINISTRAZIONE
Mentre:
-Diritto amministrativo coglie i cambiamenti dal
punto di vista normativo della burocrazia
pubblica.
-Economisti guardano soprattutto sulle
prestazioni delle P.A e al grado di distanza
rispetto al settore privato.
In questa lettura:
-L’obiettivo di questi studiosi è di estendere il
raggio d’analisi, andando a considerare quattro
dimensioni...
QUATTRO DIMENSIONI
• Configurazioni strutturali: Risultato dei principi di
differenziazione e integrazione del lavoro.
• Funzioni: Attività utili alla riproduzione,
consolidamento e estensione della presenza sul
territorio.
• Personale: risorsa essenziale per muovere la
struttura e rendere efficaci le funzioni
• Processi decisionali: Sequenze ripetute di
decisioni e azioni tramite le quali le P.A entrano
nelle politiche pubbliche.
Tre dimensioni riassuntive per
capire la conduzione dello studio
• Approccio politologico non guarda solo al dato
positivo, ma esamina le dinamiche all’interno del
contesto politico-istituzionale.
• L’approccio messo in atto privilegia l’analisi delle
dimensioni organizzative delle P.A.
• L’aspirazione di questa prospettiva è di cogliere
l’iter di messa in opera, andando ad evidenziare
eventuali zone ambigue nella reale
implementazione delle politiche pubbliche.
• Scienza dell’amministrazione fortemente
interdisciplinare.
DINAMICHE TRASVERSALI E
NUOVE TENDENZE
• Mix modernizzatore
dipendente da cinque aspetti:
• decentramento;
• politiche autonomistiche;
• pluralismo organizzativo;
• managerialismo;
• contrattualismo.
Analisi dei cinque aspetti
• Decentramento: processo di trasferimento di maggiori
responsabilità politiche e amministrative dal centro ai
governi regionali o locali.
• Politiche autonomistiche: potere pubblico decide di non
produrre più direttamente alcuni servizi lasciando ad altre
organizzazioni il compito di attuarle in più o meno larga
autonomia.
• Pluralismo organizzativo: processo di differenziazione e
frammentazione dei “tipi” di apparati pubblici.
• Managerialismo: Logiche di azione atte alla maggiore
responsabilizzazione dei vertici amministrativi (come nelle
aziende private).
• Contrattualismo: Strategie attraverso le quali le P.A
conducono politiche pubbliche.
IMPATTO DELLE RIFORME SULLE
STRUTTURE, LE FUNZIONI, IL PERSONALE E I
PROCESSI
• Assetti organizzativi: Enti locali i primi a
cambiare (dopo la legge 142). Poi settore
sanitario. Da modello assessorile di tipo
gerarchico-funzionale a modello di natura
divisionale.
• Due risultati:1) differenziazione sulla base del
prodotto/servizio (modello divisionale). Maggiore
avvicinamento al territorio. 2) Nascita di corpi
separati rispetto al circuito classico.
Le funzioni
• Impatto quantitativo: più funzioni legislative alle regioni;
funzioni amministrative maggiori gestite dalle regioni;
compiti aumentati a province e comuni.
• Impatto qualitativo: sono cambiati vagamente gli obiettivi:
maggiori sono regolazione, programmazione e
produzione di beni e servizi.
• Regolazione – regioni, enti pubblici e authorities.
• Programmazione – regioni e livelli ministeriale e locale
• Produzione – livello soprattutto locale.
• Vi sono poi le nuovissime funzioni di indirizzo,
informazione e consulenza, sanzionatorie e
promozionali.
• Sulle funzioni c.d definitorie è accresciuto il dinamismo
dell’azione pubblica
Il personale
• Contrattualizzazione del pubblico impiego
• Disegno su due livelli: nazionale e
decentrato/integrativo.
• Dal 1998 forte cambiamento dei comparti del pubblico
impiego (sistema di carriera)
• Più che modifica sostanziale, c’è stata piuttosto una
razionalizzazione.
• Iniquità di retribuzioni tra vari comparti e medesime
mansioni.
• Dati interessanti su alcuni aspetti del Personale.
• Numero troppo alto di dirigenti dovuto a due cause
• Se si dovesse fare una valutazione, la “privatizzazione”
voluta sembra non aver sortito ottimi effetti. Vi sono
comunque molte più autonomie per le singole
amministrazioni.
I processi decisionali
• Utilità dei processi decisionali: capire quante cose le P.A
fanno e a quali razionalità e premesse si ispirano
nell’agire.
• Prima criteri di tipo burocratico-formale e legalismo, dagli
anni ’90 :P.A hanno differenziato maggiormente.
• 1)Capacità di mediazione, confronto e negoziazione; 2)
Capacità di ascolto e ricezione delle domande esterne e
consulenza e indirizzo; 3) Competenze in tema di
pianificazione e programmazione; 4) Trasparenza e
accountability
• Importanza delle competenze e degli stili relazionali.
Interazione diretta con i destinatari dei servizi.
[Francesk Fusha]
“Letture sulla Pubblica
amministrazione”
Capano G. e Gualmini F. (2006)
L’evoluzione storica della pubblica
amministrazione in Italia
Una storia non lineare ma con forti
persistenze
Importanza della storia
5 fasi
•
•
•
•
•
1853 – 1900
1900 – 1929
1930 – 1975
1975 – 1990
1990 – 2005
4 dimensioni: organizzazione, personale, funzioni,
processi decisionali
L’evoluzione delle forme
organizzative
• La formazione dell’amministrazione unitaria
(1853-1900)
• Riforma Cavour (1853): Legge 23 Marzo, n.1483
(riordino dell’amministrazione centrale e della
contabilità dello Stato).
• Abbandono del modello misto per ministeri e
agenzie.
• Abolizione delle aziende speciali
• Uniformità degli schemi organizzativi
• Uffici riuniti in direzioni generali
• Segretario generale come filtro tra ministro e
burocrazia
Dopo la riforma Cavour
• Piemontizzazione dello stato italiano
• 1865: organizzazione dei rapporti centroperiferia (provincia, circondario, mandamento,
comune). Prefetto con ruolo centrale.
• 1869: ragioneria generale dello stato e
ragionerie centrali nei ministeri
• 1877: ministero del tesoro
• 1888: abolizione segretario generale da parte di
Crispi.
• 1889: ministero poste e telegrafi
1900-1930
• Introduzione azienda autonoma e l’ente pubblico
(1904-1905): acqua, energia elettrica, farmacie,
ferrovie (prima azienda di stato)
• 1912: primo ente pubblico (INA); 1926 (Istat e
ACI); AGIP società mista (pubblico – privato),
istituita nel 1926 per gli idrocarburi.
• “Amministrazione parallela” e “fuga dallo stato”
che esploderà sino agli anni Ottanta.
• 1923: ragionerie centrali dipendenti dalla rgs
presso il tesoro (separazione tra contabilità e
amministrazione e centralità del Tesoro al posto
degli Interni).
1930-1970
• La Grande Depressione del 1929 e il New
Deal all’italiana.
• 2 dimensioni contraddittorie:
i) da un lato intenti liberisti e antiburocratici (primi anni del fascismo)
ii) dall’altro interventismo.
Enti pubblici e welfare
• IMI (1931), IRI (1933), Banca d’Italia ente
pubblico nel 1936.
• IMI:aveva come missione quella di finanziare le
iniziative industriali.
• IRI: soccorrere le industrie in crisi (divenne il
vero e proprio motore dello sviluppo economico
italiano).
• INFPS(1933): Istituto nazionale fascista per la
previdenza sociale(INPS).
• INFAIL (1933):Istituto nazionale fascista per
l’assicurazione degli infortuni sul lavoro (INAIL).
Costituzione del ’48 e le nuove
politiche pubbliche
• La Costituzione repubblicana del 1948
dedica un’attenzione marginale alla
pubblica amministrazione.
• Le disposizioni costituzionali garantivano la
massima continuità del pluralismo
organizzativo ereditato dal passato.
• INA-casa (1949)
• Cassa per il Mezzogiorno (1950)
• ENI (1953)
• ENEL (1963)
• L’amministrazione tra il 1930 e il 1970
diventò plurale con il continuo ricorso alle
amministrazioni parallele che tuttavia non
vennero contemplate nella Costituzione
del 1948.
• Contemporaneamente aumentavano i
ministeri: Trasporti (1944), Marina
mercantile (1946), Bilancio (1947),
Partecipazioni statali (1956), Sanità
(1958), Turismo e dello Spettacolo (1959).
1970-1990
• Prima regionalizzazione
• Reiterazione del modello centrale,
polverizzazione delle burocrazie e
amministrazioni parallele anche a livello
regionale.
• 1974: istituzione CONSOB (organismo collegiale
tecnico, indipendente dal governo, col compito di
tutelare l’interesse del pubblico e di controllare
che gli attori in gioco rispettassero le regole –
borsa valori)
• 1978: istituzione SSN con struttura a-despota ( al
centro il ministero con funzioni programmatorie,
le regioni con la gestione del servizio e le USL
con funzioni di fornitura diretta).
Gli anni ‘80
• 1986 – Ministero dell’Ambiente
• 1988 – Ministero per l’Università
• 1988 – Legge 400 ( Per la prima volta
nella storia unitaria, la presidenza del
Consiglio si dotava di una struttura
organizzativa propria)
1990-2005
3 dinamiche:
1) Privatizzazione/de-statizzazione
2) Decentramento politico-amministrativo
3) Riforma degli apparati centrali
1)
Privatizzazione:
condizionamento delle esperienze anglosassoni,
arretramento dello stato dalla società, 1993 abolizione
ministero PS e Cassa per il Mezzogiorno, dal 1992
cicli di privatizzazione di telefoni, poste, ENI, INA,
ANAS e public utilities a livello locale (ma
privatizzazione è improprio, meglio parlare di destatizzazione perché lo stato rimane azionista).
2) Decentramento:
• Legge 142 del 1990: sulle autonomie locali
(comuni e province).
• 59/1997: quasi federalizzazione.
• Legge costituzionale 3/2001 poi sancita da
referendum confermativo.
• Grandi trasferimenti di competenze ai comuni e
alle province e sussidiarietà verticale e
orizzontale.
3) Riorganizzazione dello stato attraverso la
riforma dei ministeri del 1999 (fusione e
revisione interna).
• Negli anni ’90 emergono altre due forme
organizzative dell’interno pubblico: i)le agenzie
tecniche; ii) le autorità indipendenti.
[Luca Bussacchini]
• LE FUNZIONI, OVVERO CHE COSA
FANNO E CHE RUOLO HANNO LE
AMMINISTRAZIONI NELLE
POLITICHE PUBBLICHE
Funzione= attività di base mediante la quale un determinato sistema
complesso riesce ad autoriprodursi e ad espandersi.
L'insieme delle attività essenziali delle pubbliche amministrazioni può
essere ricondotto a 4 gruppi di funzioni basilari:
La regolazione dei comportamenti individuali e collettivi
La produzione di beni e servizi per la collettività
Funzioni ausiliari(controllo e consulenza)
Funzioni strumentali(attività mediante le quali le pubbliche
amministrazioni acquisiscono le risorse necessarie alla loro azione)
Nell'arco degli anni il ruolo dello stato nelle
politiche pubbliche e nella società è
andato crescendo.
Seppure questo sia un fenomeno del XX
secolo fin dalle origini le pubbliche
amministrazioni d'Europa fornivano
direttamente servizi tra cui strade, ponti e
servizio postale.
Negli anni è cresciuta progressivamente per
qualità che per quantità sia la funzione
regolativa sia la produzione di beni e
servizi.
Interventismo sociale = l'insieme di azione che lo
Stato pone in essere per rispondere ad una
domanda collettiva intervenendo su un
determinato settore di politica pubblica.
Es. sistema educativo, sviluppo del Welfare e
sistema sanitario.
La funzione regolativa è quindi cresciuta nelle
storia amministrativa caratterizzando il modo di
fare politiche pubbliche
Dovendo colmare alcune lacune socio
economiche, lo Stato utilizzando la PA,
divenne banchiere, imprenditore e
produttore elettrico.
Questo sistema andò in crisi negli anni '80 e subì
una revisione negli anni '90 con i passaggi sotto
elencati:
Lo Stato iniziò a vendere le proprie industrie e a
privatizzare le public utilities.
Passaggio di competenze primarie alle autonomie
locali.
I poteri pubblici si ritirarono dal ruolo centrale con
trasferimento ad organizzazioni terze(autorità
indipendenti).
La PA assunse sempre più funzioni di regolazione
nei processi nei quali diversi interessi
competono e cooperano.
Lo stato non smise di occuparsi del Welfare,
della sanità, dell'ambiente ed altro ma
semplicemente diminuiva il coinvolgimento
diretto.
La nuova funzione regolatrice richiese
ampie competenze tecniche e capacità
professionali del personale.
IL PERSONALE
Il personale insieme alle leggi e al denaro è una
delle risorse più rilevanti della PA.
Lo stesso personale se inadeguato può creare
problemi per l'efficienza e per l'efficacia
dell'azione amministrativa.
Il numero di dipendenti pubblici è spesso
considerato eccessivo, ma in realtà si tratta solo
di accuse generiche e senza fondamento.
C'è stato certamente un progressivo aumento dei
dipendenti pubblici sebbene nel secondo dopo
guerra sia avvenuta una contrazione di tale
processo.
PERSONALE A TEMPO INDETERMINATO
NEL SETTORE PUBBLICO
1991
2003
Ministeri
284.206
257.044
Aziende autonome
40.238
33.195
Scuola
974.437
1.126.615
Corpi di polizia
275.298
321.238
Forze armate
101.118
130.229
Magistrati, diplomatici, prefetti
12.053
13.005
Enti pubblici non economici
70.383
63.097
Regioni ed enti locali
676.622
590.890
SSN
673.156
687.171
Università
101.528
111.035
Enti di ricerca
16.443
17.173
Totale
3.225.672
3.350.692
• La tabella spinge a fare 3 osservazioni:
• Nell'ultimo quindicennio l'aumento dei
dipendenti nel settore pubblico è stato
modesto (circa il 3,5%).
• Un terzo dei dipendenti pubblici appartiene
al settore scolastico.
• Il personale dei ministeri rappresenta una
parte decisamente minoritaria dei
dipendenti pubblici (8-9%)
[Alessia Pastore]
Carriere, reclutamento e “status”: la
lunga marcia verso la
privatizzazione
1. 1853-1900: il lento processo di
costruzione del pubblico impiego
nazionale
Gli anni dell’amministrazione cavouriana: stipendi bassi;
assenza di diritti; carriera per anzianità.
- Modifiche inerenti alle strutture delle camere (concorsi
pubblici, requisito di laurea per i livelli apicali);
- Affievolimento dell’osmosi tra ceto politico e ceto
amministrativo e della piemontizzazione
- Più forte componente tecnica della burocrazia
IL PUBBLICO IMPIEGNO ALMENO PER I PRIMI
DECENNI POST UNITARI, NON E’
CARATTERIZZATO DA GRANDI TRASFORMAZIONI
E L’AMMINISTRAZIONE GIOCO’ UN RUOLO
MARGINALE NELLA COSTITUZIONE DELLO STATO
ITALIANO
•
2. – 1990 - 1930: formazione e
istituzionalizzazione del modello
originario
Statuto 1908: regola il rapporto di lavoro, fissa diritti e
doveri, estende il sistema del reclutamento per concorso
• De Stefani 1923: rafforza tratti autoritari, militarizzazione
struttura carriere (13 gradi in ognuno 3 carriere)
Oltre a tre processi di rilievo:
-meridionalizzazione: gran parte dei dipendenti statali
provveniva dal Centro-Sud.
-sindacalizzazione: conseguenza dell’aumento dei
dipendenti pubblici, caratterizzata dal principio da una
forte frammentazione.
- allontanamento delle professionalità tecniche: accadde
soprattutto nei ruoli direttivi, dove si privilegiarono coloro
che possedevano una formazione giuridica.
3. 1930 - 1970: La lunga inerzia
3.
In questo periodo di immobilità l’unica riforma da
segnalare è quella contenuta nel d. p. r. 3 del 1957,
questo provvedimento però può essere visto più come
una “defascistizzazione” del pubblico impiego, che una
vera e propria riforma.
Rimangono i tratti essenziali: l’organizzazione
gerarchico-piramidale, la progressione di carriera per
anzianità e la sostanziale assenza di autonomia
decisionale per i dipendenti
4. 1970 – 1990: La lunga strada
della contrattualizzazione
Gli anni Settanta rappresentarono un periodo di cambiamento per gli assetti e
le dinamiche del pubblico impiego, vi fu infatti in questi anni l’emanazione di
una serie di decreti.
Contrattualizzazione :
Legge 312/1980
Trasformazione del sistema delle carriere: introduzione delle qualifiche
funzionali (8) al posto delle carriere
l’intento era quello di eliminare i problemi creati dall’assetto precedente e cioè:
- l’organizzazione gerarchico burocratica
- la parcellizzazione delle mansioni
- la giungla retributiva
- Il meccanismo che legava la progressione economica a quella in carriera
L. 93/1983
Legge quadro sul p.i. sulla falsariga dello Statuto dei Lavoratori del 1970.
- regolamenta la contrattazione collettiva
- distingue tra materie soggette alla contrattazione (trattamento economico) e
materie soggette alla legge.
- istituisce i comparti nei ministeri
La dirigenza:
Legge 748 del 1972
Istituzione della dirigenza:
- 3 qualifiche: primo dirigente, dirigente superiore,
dirigente generale
- Separazione tra politica e amministrazione
- Accesso per corso-concorso
L’introduzione della dirigenza nella pubblica
amministrazione: problemi.
- Difficoltà nel distinguere le competenze
dirigenziali dalle responsabilità dei vertici politici
degli apparati.
- Pressione affinché si accedesse ai ruoli
dirigenziali per anzianità
- Eccessive posizioni dirigenziali
5. 1990 – 2005: La tanto attesa
privatizzazione
1993 : momento di sostanziale cambiamento della pubblica amministrazione.
D. lgs. 29/1993:
- Regolazione del rapporto di lavoro tramite il Codice Civile e controversie al
giudice ordinario
- Separazione tra politica e amministrazione (art. 3);
- Riduzione qualifiche dirigenziali (da 3 a 2);
- Riduzione del personale dirigente (10%);
- Responsabilizzazione dei dirigenti;
Il contenuto essenziale:
A - omogeneizzazione del rapporto della gran parte dei dipendenti pubblici
B - distinzione tra competenze dirigenziali e politiche
C - creazione dell’agenzia negoziale per le pubbliche amministrazioni
Anni ‘90: Completa modifica del disegno istituzionale del lavoro pubblico, i
contratti hanno introdotto diverse.
modifiche strutturali al sistema delle carriere e a quello retributivo.
Revisioni più significative:
-
Sostituzione delle qualifiche funzionali mediante l’introduzione delle
categorie (denominate con lettere)
Parte del salario collegato alla prestazione
Stipendio dirigenza : tripartizione
I processi decisionali e le
procedure
Pubbliche amministazioni : hanno un ruolo strategico che le rende attori centrali
dei processi decisionali e
protagonisti delle implementazioni delle politiche
Necessità di procedure e controlli che tutelino tale ruolo e rispettino criteri rilevanti
quali:
- legalità
- legittimità
- economicità
- efficacia
La storia dell’amministrazione italiana è stata caratterizzata da processi decisionali
frammentati, disordinati,
controlli fortemente burocratici e vincolanti che erano più orientati al rispetto del
principio di legalità che a
quello di efficacia.
Dall’Unità al 1900:
- 1862 : istituzione Corte dei conti
- 1865 : ridisegno del consiglio di stato
- 1869 : istituzione della Ragioneria generale dello stato
- 1888 : legge comunale
- 1889 : creazione della IV sezione
Risultato :
Ne originava un’ azione amministrativa caratterizzata da un forte
sistema di controlli che dava prevalenza
all’interesse dell’amministrazione rispetto ai diritti dei cittadini, una
strutturale frammentazione che produceva
lentezza nei processi decisionali. Queste caratteristiche vennero
rafforzate ulteriormente da provvedimenti
emanati nel 1923. Dalla prima legislatura repubblicana emerse
l’esigenza di una legge che mettesse ordine
nella frammentazione che si era andata a creare.
Dopo il 1900 :
Legge 241/1990 sul procedimento amministrativo
Con essa si ha la prima legge organica sull’azione amministrativa con
la quale vengono stabiliti i principi guida rispetto :
• alla tempistica ;
• alla responsabilità dei procedimenti;
• all’accesso agli atti ;
• alla trasparenza ;
Viene inoltre introdotto uno strumento essenziale per la gestione dei
processi complessi ovvero la Conferenza dei servizi.
Legge 127/97: Semplificazione - Autocertificazione;
Limitazione del ricorso ai pareri;
Riduzione atti soggetti a controllo.
1993: Uffici per le relazioni con il pubblico.
D. lgs. 77/1995: controllo di gestione;
D.lgs. 286/1999
1) Controllo interno;
2) Controllo di regolarità contabile;
3) Controllo di gestione;
4) Controllo strategico.
Si apre da qui la stagione della SEMPLIFICAZIONE
AMMINISTRATIVA.
Conclusione :
Le riforme degli anni Novanta hanno drasticamente modificato le regole e le
procedure del processo decisionale ma l’attuazione ha mostrato comunque
diversi problemi.
Tutti gli elementi introdotti sono stati infatti utilizzati in modo differente dalle
varie amministrazioni, il che ha condotto ha risultati diversi.
La forte discontinuità, in termini di condizioni formali e normative non ha
dunque ancora dimostrato di poter portare ad un cambiamento significativo
dei processi decisionali.