Unione Europea
Ordinamento giuridico
I TRATTATI EUROPEI
Trattato di Parigi (1951)
Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA)
Trattato di Roma (1957)
Comunità economica europea (CEE)
Comunità europea dell’energia atomica (CEEA)
Atto unico europeo (1986)
Cooperazione politica europea, modifiche ai trattati istitutivi delle Comunità europee
Trattato di Maastricht (1992)
Unione europea (UE), Comunità europea (CE), Unione economica e monetaria
Trattato di Amsterdam (1997)
Modifiche al trattato UE e ai trattati istitutivi delle Comunità europee
Trattato di Nizza (2001)
Modifiche al trattato UE e ai trattati istitutivi delle Comunità europee
DALLE COMUNITÀ ALL’UNIONE: GLI STATI
MEMBRI
• dal 1951: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi
Bassi (6)
• dal 1973: Danimarca, Gran Bretagna, Irlanda (9)
• dal 1981: Grecia (10)
• dal 1986: Portogallo, Spagna (12)
• dal 1995: Austria, Finlandia, Svezia (15)
• dal 2003: Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia,
Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria (25)
• dal 2007: Bulgaria, Romania (27)
Stati candidati (3): Croazia, Macedonia, Turchia
I «PILASTRI» DELL’UNIONE EUROPEA
Preambolo
DISPOSIZIONI COMUNI (Titolo I TUE)
COMUNITÀ
EUROPEE
(TCE, TCECA,
TCEEA)
POLITICA ESTERA
E DI SICUREZZA
COMUNE
(Titolo V TUE)
COOPERAZIONE DI
POLIZIA E
GIUDIZIARIA IN
MATERIA PENALE
(Titolo VI TUE)
COOPERAZIONE RAFFORZATA (Titolo VII TUE)
DISPOSIZIONI FINALI (Titolo VIII TUE)
PILASTRI DELL’UNIONE
EUROPEA
•
•
•
•
•
•
La nozione di "pilastri" è generalmente utilizzata per designare il trattato sull'Unione
europea. Tre pilastri formano l'architettura dell'Unione europea, cioè:
Il pilastro comunitario che corrisponde alle tre comunità: La Comunità europea, la
Comunità europea dell'energia atomica (EURATOM) e la vecchia Comunità europea
del carbone e dell'acciaio (CECA) (primo pilastro);
Il pilastro dedicato alla politica estera e di sicurezza comune, che è retta dal titolo V
del trattato sull'Unione europea (secondo pilastro);
Il pilastro dedicato alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale che è
contemplata dal titolo VI del trattato sull'Unione europea (terzo pilastro).
Il trattato di Amsterdam ha trasferito una parte dei settori contemplati dal terzo
pilastro al primo pilastro (libera circolazione delle persone).
Questi tre pilastri funzionano secondo procedure decisionali diverse: procedura
comunitaria per il primo pilastro e procedura intergovernativa per gli altri due. Di
conseguenza, nel primo pilastro, solo la Commissione può presentare proposte al
Consiglio e al Parlamento e la maggioranza qualificata basta per l'approvazione degli
atti in seno al Consiglio. Nel quadro del secondo e terzo pilastro, questo diritto
d'iniziativa è condiviso fra la Commissione e gli Stati membri e l'unanimità al
Consiglio è in genere necessaria.
IL PRIMO «PILASTRO»:
LE POLITICHE DELLA COMUNITÀ EUROPEA
Parte terza TCE (artt. 23-181)
• Libera circolazione delle merci
• Agricoltura
• Libera circolazione delle persone, dei
servizi e dei capitali
• Visti, asilo, immigrazione e altre
politiche connesse con la libera
circolazione delle persone
• Trasporti
• Norme comuni sulla concorrenza, sulla
fiscalità e sul ravvicinamento delle
legislazioni
• Politica economica e monetaria
• Occupazione
• Politica commerciale comune
• Cooperazione doganale
• Politica sociale, istruzione, formazione
professionale e gioventù
• Cultura
• Sanità pubblica
• Protezione dei consumatori
• Reti transeuropee
• Industria
• Coesione economica e sociale
• Ricerca e sviluppo tecnologico
• Ambiente
• Cooperazione allo sviluppo
LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE
EUROPEA
Istituzioni politiche
Consiglio europeo
capi di Stato o di governo
Consiglio
rappresentanti dei governi a livello ministeriale
Parlamento europeo rappresentanti dei popoli eletti a suffragio universale diretto
Commissione
membri nominati dai governi
Istituzioni giudiziarie
Corte di giustizia e Tribunale di primo grado giudici e avvocati generali nominati
dai governi
Corte dei conti
membri nominati dal Consiglio
Banca centrale europea
Istituzioni monetarie
membri nominati dai governi e governatori centrali
CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA
Funzioni e responsabilità
Il Consiglio - definito anche Consiglio dei ministri - è la
principale istituzione decisionale dell'Unione europea e
l'autorità legislativa finale. Il Consiglio dell'Unione
europea, è un' istituzione europea che non va confusa con il
Consiglio europeo - che riunisce i capi di Stato o di governo
degli Stati membri dell'Unione europea, nonché il
presidente della Commissione europea - o con il Consiglio
d'Europa che è un'organizzazione internazionale.
In virtù del trattato che istituisce la Comunità europea, le principali competenze del
Consiglio sono le seguenti:
• è l'organo legislativo della Comunità; per un gran numero di competenze comunitarie, esso
esercita tale potere legislativo in codecisione con il Parlamento europeo;
• provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri;
• conclude, a nome della Comunità europea, gli accordi internazionali (che vengono
negoziati tra quest'ultima e richiedono il consenso del Parlamento) tra quest'ultima e uno o
più Stati ovvero un'organizzazione internazionale;
• assieme al Parlamento europeo costituiscono l'autorità di bilancio che adotta il bilancio
della Comunità.
In virtù del Trattato sull'Unione europea:
• prende le decisioni necessarie per la definizione e l'attuazione della politica estera e di
sicurezza comune in base agli orientamenti generali adottati dal Consiglio europeo;
• provvede al coordinamento dell'azione degli Stati membri e adotta le misure nel settore
della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
Il Consiglio è un organo che riunisce nello stesso tempo le caratteristiche di
un'organizzazione sovrannazionale e intergovernativa.
Parlamento europeo
Riunisce i rappresentanti dei 453 milioni di cittadini dell'Unione europea. Essi sono
eletti a suffragio universale diretto dal 1979. Il Parlamento europeo conta 732 deputati,
suddivisi in funzione della dimensione della popolazione degli Stati membri.
Le funzioni principali del Parlamento europeo sono le seguenti:
• potere legislativo: il Parlamento condivide perlopiù il potere legislativo con il
Consiglio dei ministri, in particolare mediante la procedura di codecisione;
• potere finanziario: il Parlamento condivide il potere finanziario con il Consiglio,
votando il bilancio annuale, rendendolo esecutivo mediante la firma del presidente del
Parlamento, e controllando la sua esecuzione;
• controllo politico delle istituzioni europee, in particolare della
Commissione: il Parlamento può approvare od opporsi alla designazione dei membri
della Commissione ed è abilitato a rovesciare la Commissione nel suo insieme, con una
mozione di censura. Con le interrogazioni scritte o orali, dirette alla Commissione e al
Consiglio, esso esercita inoltre un potere di controllo sulle attività dell'Unione. Il
Parlamento ha anche la possibilità di costituire commissioni temporanee e di inchiesta, i cui
poteri non si limitano all'attività delle istituzioni comunitarie, ma possono anche riguardare
l'azione degli Stati membri nell'attuazione delle politiche comunitarie.
Con il trattato di Amsterdam (entrato in vigore nel 1999), i poteri del
Parlamento europeo si sono rafforzati, in particolare grazie al fatto
che la procedura di codecisione è stata notevolmente estesa. Questa
evoluzione verso un potenziamento del ruolo di colegislatore del
Parlamento si è rafforzata con il trattato di Nizza (entrato in vigore nel
2003), che gli ha attribuito un diritto di ricorso davanti alla Corte di
giustizia delle Comunità europee.
La Costituzione europea, in via di ratifica, prevede inoltre di
rafforzare i poteri di colegislatore del Parlamento europeo. Si prevede
in effetti di estendere il campo di applicazione della procedura di
codecisione a nuovi settori e di riconoscere al Parlamento, in materia
di bilancio, un diritto di decisione pari a quello del Consiglio. Con
decorrenza dal 2009, inoltre, il numero di deputati europei non potrà
superare i 750.
Commissione europea
Istituzione collegiale politicamente indipendente, la Commissione europea incarna e
difende l'interesse generale dell'Unione europea. Grazie al diritto di iniziativa quasi
esclusivo sugli atti legislativi, la Commissione è considerata il motore
dell'integrazione europea.
Funzioni:
• in virtù del suo diritto di iniziativa formula proposte per provvedimenti
legislativi;
• è custode dei trattati;
• gestisce le politiche dell'UE e negozia accordi internazionali in materia di scambi
e cooperazione.
La Commissione è nominata a maggioranza qualificata per 5 anni dal Consiglio in
accordo con gli Stati membri, ed è soggetta al voto di investitura del Parlamento
europeo, dinanzi al quale è responsabile. Il collegio dei commissari è assistito da
un'amministrazione composta da direzioni generali e da servizi specializzati.
IL RAPPORTO PARLAMENTO EUROPEOCOMMISSIONE
Nomina dei membri della Commissione
GOVERNI
Designazione
del presidente
della
Commissione
PARLAMENTO
EUROPEO
Approvazione del
presidente
designato
GOVERNI
(di comune accordo
con il presidente
designato)
Designazione degli
altri membri della
commissione
PARLAMENTO
EUROPEO
Voto di approvazione
della commissione
GOVERNI
Nomina del
presidente e
degli altri
membri della
commissione
Revoca dei membri della Commissione
PARLAMENTO
EUROPEO
Mozione di censura
COMMISSIONE
COMITATO ECONOMICO E SOCIALE
Funzioni e responsabilità
Il Comitato economico e sociale (CES) ha una funzione consultiva.
In qualità di organo non-politico il CES dà l'opportunità agli
interlocutori economici e sociali europei (imprenditori, lavoratori,
sindacati, consumatori ecc.) di formulare un parere formale sulle
politiche dell'UE e partecipare quindi ai processi decisionali dell'UE.
La composizione del CES riflette l'obiettivo generale di garantire
che i vari interessi economici e sociali vengano tenuti in
considerazione in tutti gli Stati membri.
Il ruolo del Comitato economico e sociale nel processo legislativo
Il CES consiglia la Commissione, il Consiglio ed il Parlamento
europeo illustrando il suo parere su problemi particolari. Questi
pareri vengono redatti dai rappresentanti del CES dei vari settori di
attività economica e sociale dell'Unione europea.
COMITATO DELLE REGIONI
Funzioni e responsabilità
Creato con il trattato di Maastricht come organo consultivo indipendente, l'obiettivo
principale del Comitato delle regioni (CdR) è quello di difendere gli interessi comuni degli
enti locali e regionali e dei cittadini dell'UE nel processo politico comunitario. Uno degli
obiettivi del CdR è quello di rafforzare la coesione economica e sociale degli Stati membri
e di agire da custode del principio di sussidiarietà.
Il Comitato delle regioni ha la funzione di :
• far conoscere alle altre istituzioni dell'UE la prospettiva locale e regionale contenuta nelle
proposte e nelle politiche dell'Unione;
• informare i cittadini delle politiche comunitarie decise ed attuate dall'Unione europea.
La composizione del CdR è caratterizzata da una rappresentanza proporzionata delle
autorità locali e regionali.
Il ruolo del Comitato delle regioni nel processo legislativo
Può approvare vari tipi di pareri, inviati in seguito al Consiglio, alla Commissione e al
Parlamento europeo e pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee:
•pareri emessi su richiesta di altre istituzioni (consultazione obbligatoria o facoltativa);
•pareri elaborati su iniziativa del CdR.
CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA E TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
Il diritto comunitario è direttamente applicabile nei tribunali di tutti gli
Stati membri dell'UE. In questo contesto, il ruolo della Corte di giustizia
unitamente al Tribunale di primo grado, è quello di fornire protezione
giuridica al sistema giuridico comunitario.
Obiettivo principale è quello di garantire che il diritto dell'UE venga
rispettato conformemente all'interpretazione ed all'applicazione di
entrambi i trattati e di tutte le attività comunitarie.
Il Tribunale di primo grado è stato istituito nel 1989 per alleviare il
crescente carico di lavoro della Corte di giustizia. L'obiettivo non era
solo di rafforzare la protezione degli interessi individuali introducendo
un doppio livello di organi giudiziari, ma anche di assumere parte del
carico di lavoro della Corte per permetterle così di concentrarsi sul suo
compito principale.
Funzioni e responsabilità della Corte di giustizia
La Corte di giustizia in quanto istituzione giuridica ed organo di controllo dell'UE esercita
un enorme influsso sullo sviluppo della legislazione comunitaria e le sono stati affidati
compiti ed autorità che vanno oltre la sua funzione giuridica abituale. La composizione
della Corte di giustizia riflette il suo obiettivo principale: rafforzare la protezione giuridica
degli individui e garantire un'interpretazione uniforme del diritto comunitario.
Responsabilità e competenze:
• intervenire nei conflitti tra Stati membri;
• intervenire nei conflitti tra l'UE e gli Stati membri;
• intervenire nei conflitti tra le istituzioni;
• intervenire nei conflitti tra i cittadini e l'UE;
• emettere pareri su accordi internazionali.
I suoi interventi possono avere le seguenti forme:
•ricorsi per inadempienza;
•azioni di risarcimento;
•ricorsi d'annullamento;
•appelli;
•ricorsi in carenza;
•procedura pregiudiziale.
DIRITTO PRIMARIO
Il diritto comunitario è un sistema giuridico indipendente che prevale sulle
disposizioni giuridiche nazionali. Il diritto dell'UE si compone di tre tipi diversi, ma
interdipendenti:
Il diritto primario include i trattati e altri accordi con uno status simile. Il diritto
primario viene generato dai negoziati diretti tra i governi degli Stati membri. Questi
accordi sono previsti sotto forma di trattati che sono poi soggetti alla ratifica dei
parlamenti nazionali. La stessa procedura viene applicata per ogni successiva
modifica dei trattati.
I trattati che istituiscono le Comunità europee sono stati modificati varie volte con i
testi seguenti:
• l'Atto unico europeo (1987),
• il trattato dell'Unione europea chiamato il trattato di Maastricht (1992),
• il trattato di Amsterdam (1997) che è entrato in vigore il 1° maggio 1999.
Nei Trattati si definiscono le funzioni e le responsabilità delle istituzioni e degli organismi
dell'UE che partecipano ai processi decisionali, nonché le procedure legislative, esecutive e
giuridiche che caratterizzano il diritto comunitario e la sua applicazione.
LE FONTI COMUNITARIE DERIVATE
Art. 249 TCE
REGOLAMENTO
• atto avente portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi e
direttamente applicabile in ciascuno degli stati membri
DIRETTIVA
• atto che vincola lo stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali
in merito alla forma e ai mezzi
DECISIONE
• atto obbligatorio in tutti i suoi elementi per i destinatari da esso designati
RACCOMANDAZIONI E PARERI
• atti non vincolanti
I PROCEDIMENTI DI FORMAZIONE
DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA
COMMISSIONE
Iniziativa legislativa
CONSIGLIO
PARLAMENTO
EUROPEO
• Procedura di codecisione (art. 251 TCE)
• Procedura di cooperazione (art. 252 TCE)
• Procedura di consultazione (es. art. 83.1 TCE)
Procedura di codecisione (art. 251 TCE)
La procedura semplificata di codecisione ripartisce equamente tra il PE ed il
Consiglio i poteri decisionali. Un atto giuridico viene approvato se in prima lettura
c'è il consenso del Consiglio e del Parlamento. Se, invece, queste due istituzioni
sono in disaccordo, un "comitato di conciliazione" - costituito da un numero pari di
membri del Parlamento e del Consiglio, con la Commissione presente - si riunisce
per arrivare ad un compromesso relativamente ad un testo che successivamente il
Consiglio ed il Parlamento possono approvare. Qualora con tale tentativo non si
raggiunga un accordo, il Parlamento può rifiutare completamente la proposta con la
maggioranza assoluta.
La procedura di codecisione rafforza il ruolo del PE in quanto colegislatore e si
applica ad un'ampia gamma di argomenti (39 basi giuridiche nel trattato CE), per
esempio, libera circolazione dei lavoratori, protezione del consumatore, istruzione,
cultura, salute e reti transeuropee.
Procedura di cooperazione (art. 252 TCE)
Permette al PE di migliorare la legislazione proposta introducendo emendamenti.
Ciò richiede un parere e due letture del PE, dando così ai suoi deputati un'ampio
margine per rivedere e modificare la proposta della Commissione e la posizione
preliminare del Consiglio.
La Commissione indica quali emendamenti accetta prima di inoltrare la sua
proposta al Consiglio. Il risultato è una posizione comune del Consiglio.
In seconda lettura, il Consiglio deve tener conto degli emendamenti del PE
approvati con maggioranza assoluta nella misura in cui siano stati accettati dalla
Commissione. Il trattato di Amsterdam ha semplificato le varie procedure
legislative ampliando in modo significativo la procedura di codecisione che, in
pratica, sostituisce la procedura di cooperazione.
da Bin-Caretti, Profili
costituzionali dell’Unione
europea, il Mulino 2005
Procedura di consultazione (es. art. 83.1 TCE)
Richiede un parere dal PE prima che il Consiglio possa approvare una proposta
legislativa della Commissione. Né la Commissione, né il Consiglio sono obbligati
ad accettare le modifiche proposte nel parere del PE. Una volta che il PE ha
fornito il suo parere, il Consiglio può approvare la proposta con o senza
emendamenti. Tuttavia, il PE può rifiutare di emettere un parere. La procedura di
consultazione è necessaria per il settore agricolo (revisione dei prezzi), il regime
delle imposte, la concorrenza, l'armonizzazione della legislazione che non riguardi
il mercato unico, la politica industriale, gli aspetti sociali della politica
socioambientale (obbligatoria l'unanimità), la maggior parte degli aspetti relativi
alla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia e l'adozione delle
norme e dei principi generali di comitatologia. La suddetta procedura si applica
anche alla nuova decisione quadro, strumento creato dal trattato di Amsterdam con
il terzo pilastro, allo scopo di ravvicinare leggi e normative.
da Bin-Caretti, Profili
costituzionali dell’Unione
europea, il Mulino 2005
Procedura del parere conforme
Si applica a quei settori giuridici in cui il Consiglio agisce
con decisione unanime, limitandosi, con il trattato di
Amsterdam, all'organizzazione ed agli obiettivi dei fondi
strutturali di coesione. La procedura del parere conforme
del PE è richiesta anche per importanti accordi
internazionali conclusi tra l'Unione e uno Stato terzo o un
gruppo di paesi, come per esempio nel caso dell'adesione
di nuovi Stati membri e nel caso di accordi di associazione
con paesi terzi (è richiesta la maggioranza assoluta della
intiera assemblea del PE).
ORDINAMENTO ITALIANO
E ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA
Art. 11 Cost.
• il fondamento costituzionale della partecipazione dell’Italia
all’Unione europea
Legge 86/1989 – Legge 11/2005
• la partecipazione degli organi costituzionali italiani alla
formazione (c.d. fase ascendente) e all’attuazione (c.d. fase
discendente) del diritto comunitario
Sent. cost. 170/1984
• i rapporti fra norme comunitarie e norme interne e il primato del
diritto comunitario
Art.117 Cost.
L’espressione Unione europea compare nel testo costituzionale soltanto con la riforma del titolo V
approvata con la L. cost. 28 ottobre 2001, n. 3.
Diverse disposizioni disciplinano la partecipazione italiana al processo di integrazione europeo, sia con
riferimento allo Stato sia alle Regioni.
Il primo riferimento all'ordinamento comunitario si trova nel comma 1 dell'articolo 117 della Costituzione
con la clausola generale di compatibilità della legislazione (nazionale e regionale) con i «vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario».
Si tratta di norma che non autorizza ulteriori limitazioni di sovranità, che restano comunque legittimate
sulla base della previsione dell'art. 11, bensì riconosce la superiorità dell'ordinamento comunitario su quello
interno, così come affermato dalla giurisprudenza comunitaria e interna.
La disciplina dei rapporti fra lo Stato e l'Unione europea è affidata alla legislazione esclusiva statale (art.
117 comma 2), mentre compete alla legislazione concorrente regionale quella dei rapporti fra l'Unione e le
stesse Regioni (art. 117 comma 3).
L’art. 117 comma 5, inoltre, fissa i principi generali dell'attività diretta alla formazione e all'attuazione degli
atti comunitari, affidando alla legislazione esclusiva statale la disciplina degli aspetti procedurali e
dell'eventuale esercizio del potere sostitutivo statale in caso di inadempienza. In attuazione di tali ultime
previsioni sono stati emanati l'art. 5 della legge n. 131 dei 2003 e la legge n. 11 del 2005, che definiscono le
procedure per la partecipazione in sede comunitaria delle Regioni sia in via indiretta, cioè attraverso la
formazione della volontà statale, che diretta.
segue
L'art. 117 comma 5 costituzionalizza i principi che disciplinano l'intervento delle
Regioni nella formazione e nell'attuazione della normativa comunitaria:
la previsione di una loro partecipazione nella fase ascendente del diritto
comunitario, vale a dire all'iter procedurale che porta all'adozione da parte delle
istituzioni comunitari di determinati atti;
la previsione di una loro partecipazione nella fase discendente del diritto
comunitario, vale a dire nel momento in cui diventa necessario dare attuazione nel
nostro Stato agli atti normativi comunitari ed in particolare in quelle materie in
cui è prevista una potestà legislativa (esclusiva o concorrente) delle Regioni.
Ultimo richiamo comunitario è contenuto nell'articolo 120 Cost. (a cui è stato
dato attuazione dall'art. 8 della L. 131/2003), laddove si attribuisce al Governo il
potere di sostituirsi agli enti territoriali nel caso dì mancato rispetto della
normativa internazionale e comunitaria.
LA LEGGE COMUNITARIA
Con essa vengono raggruppate tutte le direttive delle Comunità Europee che
devono ricevere attuazione nel nostro Paese. Deve essere presentata dal Governo
alle Camere entro il 31 gennaio di ciascun anno.
(ultima Legge comunitaria) Legge 25 gennaio 2006, n. 29
«Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti
dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee - Legge
comunitaria... (anno)»
• Delega al governo per l’attuazione di direttive comunitarie con
decreti legislativi
• Autorizzazione all’attuazione di direttive comunitarie con
regolamenti del governo
VERSO UNA COSTITUZIONE PER L’EUROPA?
• dicembre 2001: Dichiarazione di Laeken
• febbraio 2002-luglio 2003: Convenzione sul futuro dell’Unione
europea
• ottobre 2003-giugno 2004: Conferenza intergovernativa
• ottobre 2004: firma del Trattato che istituisce una Costituzione per
l’Europa
• novembre-dicembre 2004: prime ratifiche statali
• aprile 2005: l’Italia è il quinto stato a ratificare il Trattato
• maggio-giugno 2005: il Trattato è respinto nei referendum in Francia
e Paesi Bassi