Le reti di governance e
il turismo.
Contesto politico di riferimento
• Negli ultimi anni si è assistito ad una riarticolazione delle
gerarchie della regolazione politica, sono cresciuti i
poteri delle istituzioni sopranazionali, ma anche quelli
dei poteri locali.
• I governi statali mettono in comune la loro autorità e
creano sistemi e processi di governo multilivello.
• Si determina un cambiamento di scala territoriale dei
problemi da governare, che:
1. sposta le responsabilità
2. ridistribuisce il potere pubblico verso altri livelli
governativi, sub e sopranazionali
3. ha inoltre aperto le attività dei governi statali alla
concorrenza del mercato
Cessazione coinvolgimento diretto
del governo
1. Settori non governativi hanno l’ opportunità di fare
propri ruoli ed attività tradizionalmente di
competenza del governo.
2. Questioni generalmente considerate di interesse
pubblico, sono caratterizzate da una fitta rete di
relazioni fra interessi governativi e non governativi
3. I governi si trovano a dover collaborare
attivamente con attori non statali nella gestione di
complesse questioni inerenti il settore pubblico
ITALIA
• I governi locali negli ultimi venti anni sono stati interessati
da importanti cambiamenti di tipo politico, istituzionale
ed organizzativo.
• Dopo il ciclo di riforme degli anni ’90 i governi locali:
1. hanno modificato il proprio ruolo istituzionale, i propri
ambiti territoriali e le proprie strategie di azione
2. hanno iniziato ad occupare uno spazio fondamentale
per supportare il coordinamento dell’azione collettiva
3. hanno abbandonando regolazioni di tipo gerarchico a
favore di forme di cooperazione e competizione
Governance
• Affermazione di forme decisionali che vanno nella
direzione della governance nelle quali l’ente
pubblico, insieme ad attori non appartenenti alla
sfera tradizionale del governo, può:
1. svolgere il ruolo fondamentale di imprenditore
istituzionale e di leadership nell’orientare ed
influenzare strategie, priorità ed obiettivi per lo
sviluppo del territorio ed il miglioramento delle
condizioni di convivenza e benessere.
• Affermazione di innovative modalità di policy
making, e di processi decisionali interattivi, dinamici
e complessi in cui “sono coinvolti e partecipano
soggetti politici nuovi, che intendono rappresentare
differenti esigenze sociali e costruire un consenso
attivo, necessario per il governo di qualsiasi società
complessa”
«Nuovo» management pubblico
• Spostamento da modelli di formulazione delle
politiche di natura burocratica verso modelli che
comportano:
1. un ridimensionamento dei ruoli dei diversi attori
2. un'esternalizzazione dei servizi nei confronti delle
imprese private e del privato sociale
3. una consultazione tra una molteplicità di
stakeholders,
«Nuovo» management pubblico
• I nuovi modelli di governo basati sul management
pubblico si fondano sempre meno su strutture
politico-amministrative e sempre più su reti di
collaborazione e sulla costituzione di partenariati
pubblico-privati.
• I cambiamenti dei sistemi politici ed amministrativi,
e delle politiche pubbliche, hanno prodotto
l’affermazione di processi decisionali in rete, che
emergono come una nuova forma di “governance
decentrata basata sull’interdipendenza, la trattativa
e la fiducia fra interessi governativi e non
governativi” (Sørensen & Torfing, 2005, 196) e come
una nuova articolazione del rapporto tra interessi
sociali e sfera pubblica.
Turismo
• Il turismo è sempre più orientato da un approccio
alle politiche pubbliche che favorisce e valorizza la
partecipazione di attori non statali alla
formulazione, implementazione e monitoraggio
delle politiche ad esso collegate (Ruzza, 2009).
• Sempre, con maggiore frequenza, organizzazioni
della società civile apportano al processo
decisionale contributi conoscitivi nuovi e necessari
per rispondere alla complessità delle politiche
turistiche.
• Si cercherà di evidenziare se l’approccio culturale
proprio della partnership analysis, che enfatizza il
ruolo degli attori non statali come componenti
centrali del governare, sia applicabile o meno
anche al settore del turismo.
Partnership
• Vesan e Graziano (2008) individuano tre distinti
approcci analitici che caratterizzano la letteratura
sulla partnership, la “network governance system”,
la partnership come “experimental context” ed
infine come “political arena”
• Partnership come «experimental context» studia il
potenziale di trasformazione delle esperienze di
partenariato
• Partnership come «political arena» riguarda lo
studio delle condizioni politiche che agevolano
l’affermazione di esperienze di partenariato
Network governance system
• Il modello del network governance system si
caratterizza per due dimensioni rilevanti:
1. le modalità in cui la sfera pubblica e quella
privata si relazionano;
2. quale “democratic accountabilty” possa essere
garantita con questo strumento di governance
quando nel processo decisionale intervengono
una numerosità di attori ed è quindi sempre più
difficoltoso individuare precise responsabilità e
gestire una crescente frammentazione delle scelte
I Sistemi turistici locali
1. risposta all’affermarsi delle modalità innovative di
svolgimento delle funzioni pubbliche.
2. I STL sono previsti esplicitamente dalla legge di
riforma nazionale del turismo che sostiene il
coinvolgimento di attori pubblici e privati, presenti
in una determinata area/territorio, sia nella fase di
mobilitazione e progettazione, sia in quella di
attuazione delle iniziative concordate.
I Sistemi turistici locali
• I Sistemi turistici locali rappresentano un caso di
partenariato per lo sviluppo locale fondato sul
principio della corresponsabilizzazione,
• l’associazione simultanea di diversi soggetti
interdipendenti in uno stesso ambito di intervento
per il perseguimento di uno scopo comune, che è
lo sviluppo turistico del territorio di riferimento.
Definizioni di partenariato
• Brunazzo (2004) si è di fronte ad un partenariato
“nel momento in cui due o più attori (non solo
governativi) si incontrano e, pur potendo perseguire
obiettivi più limitati autonomamente, si impegnano
a partecipare in modo stabile e leale alle
contrattazioni in vista di un fine comune
• Bobbio(2002)sostiene che gli accordi tra i diversi
soggetti devono essere espliciti, ovvero essere
assunti pubblicamente e con un certo grado di
formalizzazione e devono essere finalizzati a
regolare questioni di interesse collettivo
• Per il riconoscimento dei STL è necessaria:
• la sottoscrizione, da parte di tutti i soggetti
partecipanti, di un atto costitutivo (aspetto formale)
• Tra le sue finalità prioritarie: la regolamentazione di
interessi collettivi quali, in maniera prioritaria, lo
sviluppo turistico locale
I Sistemi turistici locali
• I STL sono forme organizzative fondate sul
coordinamento dei processi decisionali degli enti
pubblici e delle imprese
1. Ruolo della regione è limitato ad una attività di
riconoscimento
2. Il processo decisionale è affidato al partenariato
consolidamento di paradigmi organizzativi bottomup, che prescindono dalla adesione a logiche di
partizione amministrativa.
Limiti al processo di realizzazione
degli STL
•
1.
2.
3.
LIMITI DI CARATTERE
NORMATIVO (costituiti da
errori od omissioni connesse ai
contenuti delle l. r. di
recepimento)
definizione generica di STL
mancanza di un organo di
governo/soggetto gestore del
STL
mancanza di un piano di
sviluppo che attesti l’utilizzo
delle risorse e la capacità di
generare valore per il territorio
•
1.
2.
3.
LIMITI DI CARATTERE
PROCEDURALE E
COMPORTAMENTALE
(comportamenti che in fase di
costituzione o riconoscimento
eludono i principi che hanno
ispirato il legislatore nazionale)
Costituzione degli STL con
processi di tipo topdown/contenuto ruolo di un
organizzazione territoriale
sistemica
Piani di sviluppo che
privilegiano gli aspetti gli aspetti
di comunicazione e
promozione
Gli STL vengono creati in
risposta a logiche di
allocazione di risorse finanziare
senza un disegno strategico o
spinte imprenditoriali e volontà
di sviluppo locale
Processo di costituzione dei sistemi
turistici locali
• Due momenti differenti di realizzazione dei STL con
il coinvolgimento di specifici attori locali con ruoli e
responsabilità differenti.
• A) la fase di recepimento dell’art. 5 della legge
135/2001 all’interno della normativa regionale
• B) la vera e propria fase di costituzione dei STL
• La legge 135/2001:
1. da un lato individua come elemento fondante dei
STL un approccio integrato alla gestione del
territorio
2. dall’altro, pur attribuendo alle regioni il
riconoscimento dei STL, sostiene un passaggio di
competenze dal livello regionale all’ambito
territoriale su cui il prodotto turistico insiste
i STL
devono essere promossi dagli enti locali o da
soggetti privati, singoli o associati, attraverso forme
di concertazione con gli enti funzionali, con le
associazioni di categoria ed altri soggetti pubblici
e privati interessati.
• Spesso questo principio, ed i suoi contenuti
innovativi, è stato eluso dai comportamenti degli
attori politico-istituzionali
• Previsione di modelli organizzativi imposti dall’alto,
piuttosto che essere espressione degli enti pubblici
territoriali, della volontà dell’imprenditoria e della
comunità locale.
ESEMPI
• Le regioni Veneto, Sardegna e Marche in fase di
costituzione dei STL hanno fatto coincidere il
territorio dei STL con quello amministrativo delle
province
• La regione Basilicata ha equiparato i STL ad
aggregazioni territoriali già esistenti quali le Aree
prodotto.
I Sistemi turistici locali
• La legge del 2001 ha certamente funzionato da
stimolo per l’adeguamento delle politiche regionali
all’istituzione dei STL,
• il suo impatto nei confronti dei modelli tradizionali di
azione non ha generato l’emergere di nuove
progettualità in grado di promuovere uno sviluppo
turistico locale socialmente innovativo.
• Mentre nella legge nazionale il progetto di sviluppo
è l’aspetto fondante i STL, la prassi dimostra che i
progetti diventano dei corollari e restano in ombra,
PREVALGONO le funzioni più tradizionali di
comunicazione e promozione turistica.
REALTA’
• La presenza nel corpus legislativo di DOTAZIONI
FINANZIARIE per favorire la nascita dei STL, è
diventata uno dei grandi stimoli all’adeguamento
delle politiche regionali alla normativa nazionale,
facendo emergere in tal modo un CICLO DI
REVERSE POLICY che ha portato a formalizzazioni di
STL essenzialmente di tipo opportunistico.
La situazione in Italia
• Modalità articolate di previsione dei STL,
• Crescita delle disomogeneità territoriali
• Politiche turistiche sempre più regional oriented.
• Nonostante le regioni adottino gli stessi strumenti di
policy, è evidente come i sistemi sembrano non
convergere verso medesime soluzioni
organizzative, emergendo numerosi elementi di
differenza.
Network governance system e
STL
• I STL possono essere considerati un caso
emblematico
volto a promuovere lo sviluppo
turistico di un determinato territorio attraverso la
creazione di forme di coordinamento e di
partnership tra i soggetti locali che sembra aderire
ai principi del modello della “network governance
system”
Network governance system e
STL
• Uno degli aspetti più rilevanti di questo modello è la
modalità con cui la sfera pubblica e quella privata
si relazionano.
• La struttura organizzativa prevede la presenza
obbligatoria di autorità pubbliche e soggetti privati
e gli attori coinvolti possono appartenere sia ad
uno stesso livello territoriale o istituzionale, sia a
differenti livelli di governo
• molte infatti sono le esperienze in Italia di STL
infraregionali
Network governance system e
STL
• Uno degli aspetti più rilevanti di questo modello è la
modalità con cui la sfera pubblica e quella privata
si relazionano
• nel caso dei STL la struttura organizzativa prevede
la presenza obbligatoria di autorità pubbliche e
soggetti privati
• gli attori coinvolti possono appartenere sia ad uno
stesso livello territoriale o istituzionale, sia a differenti
livelli di governo
• molte infatti sono le esperienze in Italia di STL
infraregionali.
Network governance system e
STL
• Il processo di costruzione della partnership nei STL,
non sempre è stato un processo, una decisione
spontanea degli attori locali di unire i propri sforzi
per affrontare le problematiche dello sviluppo
turistico del proprio territorio di riferimento.
• Il catalizzatore della azione collettiva è stato
rappresentato:
1. dalla stessa previsione normativa
2. dalle opportunità di prefigurare ai soggetti locali
possibilità di finanziamento offerte da una politica
sistemica e non dalla necessità di fornire risposte
innovative per lo sviluppo turistico locale
Reti turistiche
• In particolare Dredge e Pfoor (2008) indicano la
presenza di tre ampi ambiti di riferimento in tema di reti
turistiche:
• Reti turistiche che si costituiscono prevalentemente
attorno a “community issue” (equità, potere, influenza e
legalità).
• Reti turistiche che si costituiscono e ruotano
prevalentemente attorno a “economic and business
issue” (sviluppo di gruppi di aziende, packaging di
prodotti turistici).
• Reti turistiche che si costituiscono e ruotano
prevalentemente attorno a “environmental issue” (tutela
del territorio).
1. Le questioni generali, quali i temi inerenti la community
issue, l’economic e business issue e l’environmental
issue, che caratterizzano e permettono la costruzione di
reti turistiche, non possono da sole delineare i policy
network che operano nel settore del turismo.
2. I policy network turistici, per la complessità del
fenomeno che rappresentano, si integrano con le
tematiche generali, ma non possono prescindere dalla
relazione con gli interessi delle imprese e delle
comunità territoriali e dalla ricaduta che tali rapporti
hanno sul contenuto delle politiche e sulle azioni
intraprese dal governo.
Opportunità per gli STL
• I STL avrebbero potuto rappresentare quei policy
network che riescono ad integrare con successo temi
generali e trasversali al settore turistico e che
collaborano efficacemente con il governo.
• I STL hanno invece troppo spesso confuso la possibilità di
essere un innovativo reticolo di interazione sia tra le
diverse progettualità che tra i diversi attori coinvolti nella
definizione della politica turistica locale, attuando
progettualità che hanno privilegiato gli aspetti di
comunicazione e promozione turistica già di
competenza delle Aziende/Agenzie di promozione
turistica.
• Le azioni previste nella maggior parte dei documenti
programmatici dei STL consistono soprattutto in:
partecipazione a fiere, realizzazione di materiale
cartaceo promozionale, supporto ad iniziative e
manifestazioni, organizzazione di convegni.
•
L’attività dei STL si è sovrapposta troppo spesso a quella
dei Comuni, delle Comunità montane, dei Gruppi di
Azione Locale, dei Patti territoriali, delle società d’area e
dei consorzi che si qualificano già come esempi di
partnership pubblico/privato e
sistemi di interessi
organizzati, determinando un modello di sviluppo del
turismo di tipo cumulativo, cioè per aggiunta di soggetti
e funzioni.
• I STL hanno perso l’opportunità di essere dei
policy network (issue network) flessibili, la
cui durata può anche essere limitata nel
tempo, network dinamici dove gli attori sia
pubblici che privati si accostano o
discostano da un impegno attivo mano a
mano che le problematiche vengono
identificate e trattate.
Regione Lombardia
• Ha consolidato il legame tra la costituzione di un sistema
turistico e l’obiettivo progettuale da perseguire: i modelli
organizzativi, gli strumenti operativi, il conferimento di
risorse necessarie e la durata del Sistema Turistico sono
determinati unicamente in funzione della tipologia di
interventi da realizzare.
• Una volta raggiunti gli obiettivi, le relazioni tra gli attori
locali possono venire meno, per ricostruirsi con nuovi
sistemi di attori, regole e capacità decisionali differenti.
STL come network governance
system
• Esame delle caratteristiche relazionali tra i diversi
soggetti presenti.
• Tale elemento diventa decisivo nel determinare la
capacità che un STL ha di gestire eventuali
problemi di democratic accountability che
possono presentarsi all’interno di un assetto fondato
su un intreccio tra stakeholder nello stesso tempo
autonomi ed indipendenti.
STL come network governance
system
• Quale tipo di interazione viene in essere? Quale
relazione si realizza con gli attori istituzionali?
• Una relazione:
• A) competitiva,
• B) collaborativa,
• C) strategica o subordinata
Problema
• I STL vedono una forte dominanza di attori politici e
settoriali e di comunità di politiche del turismo,
• Sono poco rappresentati gli attori non
convenzionalmente etichettati come politici.
• La difficoltà di erigere solidi confini tra i diversi livelli
di governo coinvolti e di condividere le
progettualità attuate, circostanze che impediscono
l’affermarsi di un’immagine, di un’idea coordinata
dello sviluppo turistico di un territorio.
SOLUZIONE
• Sfruttare, anche nel settore turistico, le potenzialità
delle reti e dei partenariati pubblico/privati
• Ma non è sufficiente farsi guidare dalle ampie
strategie e dai principi della buona governance,
• E’ determinante la gestione delle stesse reti
decisionali.
Principio
governance
Partecipazione
Coinvolgimento
Stato
Trasparenza
di Problematiche di governance
processi decisionali del turismo
inerenti
i
Alcuni
partecipanti
possono
essere
marginalizzati/esclusi dai dialoghi interni alle reti e
dai processi decisionali
I partecipanti possono rappresentare interessi
ristretti
dello Una collaborazione in rete non seguita
dall’elaborazione di politiche formali è meno
efficace
La partecipazione del governo è necessaria affinché
le reti possano perseguire i propri obiettivi
Le élite possono avere una forte influenza sugli
effetti finali delle politiche e sull’azione del
governo
Le reti informali possono lavorare al fine di
esercitare un’influenza sul governo al di fuori di
procedure di elaborazione delle politiche
consolidate e trasparenti
Principio di governance
Disponibilità all’accordo
Problematiche di governance inerenti
i processi decisionali del turismo
La rete può essere meno efficace in
assenza di accordo su problematiche e
priorità
Diversa priorità delle
problematiche/assenza di accordo su
ciò che è importante
Una mancanza di coesione all’interno
della rete e la presenza di situazioni
conflittuali, possono rendere i processi
decisionali politici eccessivamente
difficoltosi; l'indecisione politica rende
la rete inefficace ed illegittima
Principio di governance
Problematiche di governance inerenti
i processi decisionali del turismo
Orientamento al consenso
La presenza di conflitti campanilistici fra i
partecipanti può rendere difficile la
costruzione del consenso
Un forte consenso sulle finalità condivise
agevola la condivisione di informazioni
Eventuali conflitti fra interessi statali ed
interessi locali possono emerge ove si
ritenga che lo Stato non operi nell'interesse
della comunità
I partecipanti possono non essere disposti
ad accettare che le opinioni esterne
delegittimino la rete
Equità ed inclusività
Le reti non ritenute rappresentative di tutti
gli interessi e di tutte le
decisioni/soluzioni, non sono legittimate
dal resto della rete decisionale
Le reti possono promuovere valori
condivisi ed intese inter-culturali
Sanzioni collettive possono essere opposte
a coloro che non condividono i comuni
interessi della rete
Principio di governance
Problematiche di governance inerenti
i processi decisionali del turismo
Equità ed inclusività
Le reti non ritenute rappresentative di
tutti gli interessi e di tutte le
decisioni/soluzioni, non sono
legittimate dal resto della rete
decisionale
Le reti possono promuovere valori
condivisi ed intese inter-culturali
Sanzioni collettive possono essere
opposte a coloro che non condividono
i comuni interessi della rete
Efficacia ed efficienza
Le reti possono consentire a gruppi di
aziende di partecipare ad
iniziative/programmi governativi
La trasparenza viene conseguita
quando vi è uno sviluppo di relazioni
interne ed esterne e si ottiene
un’organizzazione "lineare”
Principio di governance
Problematiche di governance inerenti
i processi decisionali del turismo
Assunzione di responsabilità
Si osserva la dominanza di attori
politici e settoriali all'interno delle reti
turistiche
Comunità di politiche del turismo
caratterizzate da clientelismo statale
strutturato attorno ad interessi
settoriali
• A livello locale, oltre le autonomie territoriali e le
amministrazioni di settore, sono presenti molteplici
sistemi di attori che, a vario titolo, si interessano
della valorizzazione e promozione dello sviluppo
turistico del territorio, dando luogo a pratiche
democratico-partecipative.
• Pratiche partecipative “sono pratiche sociali,
ovvero sistemi di attività rispetto cui attori
appartenenti alla società civile organizzata,
selezionano obiettivi e strategie di intervento,
mobilitano risorse, utilizzano conoscenze,
promuovono valori ed entrano in relazione con
attori del sistema politico-istituzionale” (D’Albergo,
Moini, 2007, 37).
• Le pratiche partecipative nel turismo
rappresentano relazioni tra le amministrazioni
comunali, che sono spesso presenti
contemporaneamente in più realtà associative,
soggetti della società civile ed anche
rappresentanti dell’imprenditoria locale.
• La diffusa presenza di realtà associative:
1. denota una evidente fertilità di idee e di risorse
cognitive;
2. rende opportuna l’affermazione di una leadership
politica forte, che sappia svolgere la funzione di
coordinatore e di addensatore sociale.
Nuova strategia collaborativa
• Sistemi di riferimento condivisi
• Modelli di governance del turismo fondati su un
“collaborative advantage” piuttosto che su un
“individual competitive advantage” (Bramwell e
Lane 2000, p. 5)
• Raggiungimento di collective goals
• Limitazione il fallimento degli obiettivi di sviluppo
prefissati e favorisce una visione strategica
d’insieme.
Conclusioni
• Determinazione di un legame di coerenza e
continuità tra risorse, identità e prospettive
turistiche, che favorisce la costruzione di rapporti
efficaci con le forze sociali locali che spesso
dispongono delle informazioni e del consenso
necessario per la produzione di beni e servizi
collettivi dedicati alla valorizzazione turistica locale.
• La ricostruzione dell’esperienza dei STL:
1. nel settore turistico, si è fatto ricorso al
partenariato come strumento di governance
territoriale.
2. L’esperienza dei STL, a livello concettuale, ha
accresciuto la propensione dei soggetti locali a
costruire reti relazionali e a dare importanza al
ruolo delle istituzioni locali e della società civile nei
processi di formulazione delle politiche turistiche
locali.
3. In particolare i STL hanno contribuito a determinare
un attivismo delle istituzioni locali ed in particolar
modo dei Comuni, principali promotori
dell’aggregazione tra i soggetti locali.
• Ma l’esperienza di partenariato propria dei STL non
ha contribuito a cambiare le logiche di azione,
limitandosi a mutamenti nella sfera cognitiva dei
partecipanti e rischiando la deriva opportunistica
legata ai finanziamenti.
• Nella fase di gestione dei progetti l’esperienza di
partenariato si dissolve e la concertazione rimane
limitata al gruppo dei soggetti promotori, per lo più
rappresentanti degli enti locali territoriali.
• Emerge una situazione di debolezza, dovuta al
successo ingannevole dell’esperienza dei STL,
proprio negli aspetti che riguardano le progettualità
attivate. Il STL si limita ad essere occasione di
incontro e diventa luogo “che può essere utile per
aumentare le relazioni sociali, ma che non porta ad
esiti operativi” (Cersosimo, 2003, 111).
• L’approccio proprio del network governance
system trova così rispondenza nella ratio istitutiva e
nelle caratteristiche formali dei STL, ma non nella
governance effettiva del turismo.
• A livello locale l’applicazione dei principi propri di
questo approccio è ancora troppo legata ad un
ruolo dominante dell’ente pubblico e alla
circostanza che il catalizzatore dell’azione collettiva
è rappresentato dalla pressione esercitata da un
attore esterno, la Regione, in grado di prefigurare ai
soggetti locali opportunità di finanziamento, e non
dalla necessità di costruire rapporti efficaci tra le
forze sociali locali per partecipare a progetti di
sviluppo turistico ad elevata interdipendenza, che
richiedono una forte componente fiduciaria.