ANALISI DEL VALORE AGGIUNTO
DELLE AZIONI DI SISTEMA DEL PON
A SOSTEGNO DELLA RIFORMA DEI
SERVIZI PER L’IMPIEGO
UN’INDAGINE PILOTA
Mafalda D’Onofrio, Lorena Guazzaloca e Alda Salomone
“Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego”, n. 4/2004
ISFOL – RP(MDL)-4/04
Elaborazione grafica di ANNA NARDONE
a cura di
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Con le monografie sul Mercato del lavoro e le
politiche per l’impiego, vengono presentati e divulgati in forma sintetica, i principali risultati
di studi realizzati dall’Area di ricerca “Mercato
del lavoro” dell’Isfol.
Direzione della collana: Diana Gilli
Isfol – Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori
Via G. B. Morgagni, 33 - 00161 Roma
Tel. 06/44.59.01 – Fax 06/44.59.06.85
Indirizzo Internet http://www.isfol.it
2
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ANALISI DEL VALORE AGGIUNTO
DELLE AZIONI DI SISTEMA DEL PON A
ANALYSIS OF THE ADDED VALUE
RELATIVE TO PON
SOSTEGNO DELLA RIFORMA DEI
SYSTEM ACTIONS ON SUPPORT OF
SERVIZI PER L’IMPIEGO
UN’INDAGINE PILOTA
PES REFORM:
A PILOT SURVEY
SINTESI
ABSTRACT
Gli orientamenti comunitari in materia di occupazione, sintetizzati nella Strategia europea per
l’occupazione (Seo), costituiscono il contesto nel
quale i paesi membri impostano i provvedimenti
concreti adeguati al panorama nazionale, nei Piani nazionali d’azione.
L’analisi trasversale di alcune comunicazioni
della Commissione e di alcuni documenti strategici a livello nazionale ha evidenziato come, nel
contesto italiano, le trasformazioni derivanti
dall’applicazione delle direttive relative alla Seo
sembrano andare di pari passo con analoghi
provvedimenti normativi tesi alla decentralizzazione di funzioni e compiti in materia di mercato
del lavoro a livello regionale e provinciale: dal
1998 si assiste ad un progressivo e crescente interesse nei confronti dei Servizi pubblici per
l’impiego, intesi non solo come strumento fondamentale per una corretta implementazione della strategia europea ma anche come necessarie
“strutture di implementazione” ai fini di
un’efficace gestione dei mercati del lavoro locali.
Il Programma operativo nazionale (Pon) “Azioni di sistema” Asse A, Misura A.1 risponde alla finalità generale di sostenere il decollo e lo
sviluppo dei Servizi per l’impiego e le politiche
preventive, prevede la promozione e realizzazione di attività, necessarie alla trasformazione e al
rilancio di tali servizi, da parte di molteplici
strutture, a partire dallo Stato, con ruolo di indirizzo in ottica concertativa con le amministrazioni regionali e provinciali, cui spetta, tra
l’altro, la razionalizzazione e accelerazione di
processi di riorganizzazione, il monitoraggio degli stati di avanzamento e la valutazione
dell’apporto dei Servizi al miglioramento della
situazione occupazionale nelle singole aree e del
loro contributo all’attenuazione dello svantaggio
e disparità delle diverse tipologie di target rispet-
The European guidelines relative to
employment, European Employment Strategy
(EES), represent the framework, inside which
the member countries have set out actions and
measures – complying with the national
scenario – in the National Action Plans.
The transversal analysis of some
communications on account of the Commission
and of some strategic documents at national
level has pointed out that, in Italy, the changes,
following the application of the EES guidelines,
move together with and aside similar prescribing measures, aimed to decentralize functions
and duties relative to the labour market at
regional and provincial levels. Since 1998 it has
been assessed a progressive and deeper interest
in PES, as both a fundamental tool to implement
the European strategy and a necessary
“implementation structure” in view of an effective management of the local labour market.
The national operative program (PON)
“Azioni di Sistema” Asse A, Misura A.1, acts in
compliance with the general target to support
PES starting up and development and preventive policies as well. Moreover it promotes and
carries out all the necessary activities to change
and enhance these services, on account of
various structures – such as the State, that acts
in concert with the regional and provincial
authorities – that are committed to rationalize
and accelerate the reorganising process; to
monitor in-progress PES phases, to evaluate and
support them in the implementation of the
employment scenario in each area, reducing
also the gap and the disparities between
different target users respect to employment.
The Cpi qualified activities are considered
as a fundamental condition to foster D/S
matching and to balance effectively both public
3
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
and private structures, in charge with the
development of employment and entrepreneurship in specific geographic areas.
The activity typologies characterising the
Misura include intitiatives aiming to carry out
the assisted dissemination of PES functioning
standards, to support matching initiatives and
produce common support tools and measures to
activate schemes aimed to integrate disabled or
to optimize worker interregional mobility
process, to monitor PES activities and evaluate
them.
This project intends to be a methodological
experimentation of the application of a specific
social performance indicator – the Social Added
Value (VAS) - to analyse the effectiveness of
System Actions carried out by the DG Impiego
of the Ministry del Lavoro e delle Politiche
Sociali in Italy, as a ratio between direct and
indirect benefits, a consequence of the
initiatives and “costs” – not only economic –
necessary to implement them.
The research experimental phase has started
from an analysis divided into different
macroareas of the system actions developed, as
follows:
Disability – to detect the system conditions
able to enhance the integration of disabled
in the labour market;
Immigration – to implement PES activities
aiming to integrate immigrants;
Emersion – to implement PES activities
and to promote initiatives to fight irregular
employment;
Equal opportunities – to detect system
conditions able to integrate people at risk
of exclusion in the labour market;
PES implementation – to experiment new
tools and methodologies, aimed to exert the
new functions and duties committed to
public structures, in order to enhance D/S
matching and to cope with and prevent
unemployment.
The pilot survey, a firs t step of a wider
analysis of the Social Added Value relative to
system actions, has moved from the sample area
of Naples province, selected
for its
to alle opportunità lavorative. L’attività qualificata dei Cpi è ritenuta condizione fondamentale per
favorire l’incontro domanda-offerta, ma anche
per raccordare efficacemente le strutture pubbliche e private che operano per lo sviluppo
dell’occupazione e dell’imprenditorialità in un
dato territorio.
Le tipologie di azione in cui si articola la misura prevedono interventi di diffusione assistita
degli standard di funzionamento dei Servizi per
l’impiego, azioni di sostegno per il loro conseguimento, attività di raccordo tra i servizi e produzione di supporti d’interesse comune, attività
di supporto per l’attuazione di dispositivi per
l’inserimento dei soggetti disabili o per
l’ottimizzazione di processi di mobilità interregionale dei lavoratori; attività di monitoraggio e
valutazione delle attività dei Servizi per
l’impiego.
Il progetto qui presentato si propone come
sperimentazione metodologica dell’applicazione
di un particolare indice della performance sociale, il Valore aggiunto sociale (Vas) all’analisi di
efficacia delle Azioni di sistema attuate dalla DG
impiego del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali nel territorio italiano, come rapporto tra
benefici diretti e indiretti generati dall’intervento
e i “costi”, non solo economici, sostenuti per implementarlo.
La fase sperimentale di ricerca si è mossa da
un’analisi per ambito tematico delle Azioni di sistema sviluppate, individuando alcune macro categorie:
disabilità, volte ad individuare le condizioni
di sistema per favorire l’inserimento nel
mercato del lavoro delle persone con disabilità;
immigrazione, destinate a rendere più efficaci le attività dei Servizi pubblici per
l’impiego rivolte all’inserimento dei lavoratori immigrati;
emersione volte a rendere più efficaci le attività degli Spi, anche attraverso la promozione di iniziative di supporto ai dispositivi
di contrasto al lavoro non regolare;
pari opportunità, volte a individuare le condizioni di sistema per l’inserimento nel mer-
4
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
management characteristics – it’s the target area
of many different projects – and for the high
number of users it deals with.
The findings, issued and pointed out by the
persons in charge with the projects, managed
and realised by local authorities, and by the
interviews to privileged beneficiaries, have
allowed to focus the effects exerted by the
actions on the beneficiaries’ perception in the
present scenario.
cato del lavoro dei soggetti a rischio di esclusione lavorativa;
sviluppo Spi, mirate alla sperimentazione di
nuove strumentazioni e metodologie, finalizzate alle nuove funzioni e compiti conferiti
alle strutture pubbliche, per favorire l’incontro domanda/offerta di lavoro nel quadro
generale della lotta e prevenzione della disoccupazione.
L’indagine pilota, primo step del più ampio
progetto di analisi del Valore aggiunto sociale
delle Azioni di sistema, si è mossa sul territoriocampione della provincia di Napoli, selezionato
in considerazione della particolarità numerica e
della specificità organizzativa della provincia,
che presenta i maggiori volumi di utenza, e su cui
hanno impattato i diversi progetti.
I risultati emersi dalle testimonianze dei responsabili di progetto degli enti attuatori e di testimoni privilegiati beneficiari, hanno permesso
di ricostruire, nello scenario attuale, l’effetto delle azioni sulle percezioni degli enti beneficiari.
5
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
INDICE
Sintesi – Abstract
pag.
3
Introduzione
“
8
1
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“
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“
16
17
30
30
31
3.1 Problematiche legate all’inserimento mirato dei disabili
3.2 Il progetto Ibm
3.2.1 Caratteristiche dell’intervento
3.2.2 Costruzione della rete
3.2.3 Criticità ed ostacoli
3.2.4 Beneficio dell’intervento
3.3 Il progetto CK
3.3.1 Caratteristiche dell’intervento
3.3.2 Costruzione della rete
3.3.3 Criticità ed ostacoli
3.3.4 Beneficio dell’intervento
3.4 Il progetto Zelig
3.4.1 Caratteristiche dell’intervento
3.4.2 Costruzione della rete
3.4.3 Criticità ed ostacoli
3.4.4 Beneficio dell’intervento
3.5 Il progetto Solco
3.5.1 Caratteristiche dell’intervento
3.5.2 Costruzione della rete
3.5.3 Criticità ed ostacoli
3.5.4 Beneficio dell’intervento
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52
Conclusioni
“
54
La metodologia di approccio alle Azioni di sistema
1.1 Il Valore aggiunto sociale (Vas)
2
Il progetto di ricerca sul campo
2.1 L’indagine pilota
2.2 Problematiche relative all’area di intervento
2.2.1 Il collocamento mirato dei disabili
2.2.2 L’emersione del lavoro sommerso
3
4
La situazione rilevata
6
14
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Allegato 1: elenco dei testimoni privilegiati intervistati
pag.
56
Allegato 2: traccia dell’intervista
“
57
Allegato 3: scheda rilevazione progetto monitoraggio beneficio aggiunto
“
58
Allegato 4: norme per il diritto al lavoro dei disabili
“
59
Allegato 5: emersione del lavoro sommerso – legge n. 383/2001 – circolare
20 giugno 2002, n. 56
“
76
Riferimenti bibliografici
“
105
7
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
INTRODUZIONE
Gli orientamenti comunitari in materia di occupazione, sintetizzati nella Strategia europea per l’occupazione (Seo), costituiscono il contesto nel quale i paesi membri impostano i provvedimenti concreti adeguati al panorama nazionale, nei Piani nazionali
d’azione.
Nel contesto italiano le trasformazioni derivanti dall’applicazione delle direttive relative alla Seo sembrano andare di pari passo con analoghi provvedimenti normativi tesi alla decentralizzazione di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro a livello regionale e provinciale.
L’analisi trasversale di alcune delle comunicazioni della Commissione e di alcuni dei
documenti strategici a livello nazionale, come il Piano nazionale d’azione per
l’occupazione, permette di tracciare una linea di tendenza che, a partire dal 1998 fino al
momento attuale, segna un progressivo e crescente interesse nei confronti dei Servizi
pubblici per l’impiego intesi non solo come strumento fondamentale per una corretta implementazione della strategia europea ma anche come necessarie “strutture di implementazione” ai fini di un’efficace gestione dei mercati del lavoro locali1. È infatti nel raccordo
sempre più stretto tra efficacia della strategia europea ed efficienza dei mercati del lavoro
locali che i Servizi per l’impiego sembrano essersi costruito un ruolo ad hoc. Come riportato nella comunicazione “Modernizzare i Spi per sostenere la strategia europea per
l’occupazione”, accanto alla specificazione delle caratteristiche distintive dei servizi (informazione, intermediazione e capacità di intervenire nell’attuazione delle strategie del
mercato del lavoro), si sostiene la necessità di determinare “il livello appropriato di delega”, attribuendo dunque agli enti territoriali il ruolo di partner validi nella programmazione dell’occupazione a livello regionale e locale.
Il Programma operativo nazionale (Pon) “Azioni di sistema” risponde alla finalità generale di sostenere, con una serie di interventi gestiti a livello nazionale, i principali processi di riforma e innovazione delle politiche del lavoro, garantendo l’omogeneità sul territorio nazionale, il necessario monitoraggio e l’integrazione tra i diversi dispositivi.
La strategia delle Azioni di sistema si fonda sia sugli obiettivi globali e specifici definiti nel “Quadro di riferimento per sviluppare le risorse umane, aumentare e migliorare
1
Strategia europea per l’occupazione, Fse e normativa italiana relativa alla regolamentazione dei Servizi
pubblici per l’impiego” in www.europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/impact_
en.htm
8
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
l’occupazione”, sia sugli obiettivi globali e specifici degli Assi prioritari del Piano nazionale d’azione, che mirano a creare le condizioni favorevoli al perseguimento della Strategia europea per l’occupazione: in tal modo si auspica che il sostegno al decollo dei Servizi per l’impiego diventi “il volano” per il passaggio da un sistema di politiche passive
all’attuazione di politiche attive del lavoro.
La riforma dei Servizi per l’impiego è una delle tre priorità politiche sulle quali si impernia il Pon2, assieme alla formazione professionale e all’integrazione tra sistema formativo e lavoro, il cui funzionamento costituisce un presupposto indispensabile per
l’efficacia delle politiche preventive del lavoro.
In particolare, l’Asse A, relativo allo “Sviluppo e promozione di politiche attive del
mercato del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento dei disoccupati di lunga
durata nel mercato del lavoro e sostenere l’inserimento nella vita professionale dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si reinseriscono nel mercato del lavoro” e, nello specifico la Misura A.1 per sostenere il decollo e lo sviluppo dei Servizi per l’impiego e le politiche preventive, prevede la promozione e realizzazione di attività, necessarie alla trasformazione e al rilancio di tali servizi, da parte di molteplici strutture, a partire dallo Stato, con ruolo di indirizzo in ottica concertativa con le amministrazioni regionali e provinciali, cui spetta, tra l’altro, la razionalizzazione e accelerazione di processi di riorganizzazione, il monitoraggio degli stati di avanzamento e la valutazione dell’apporto dei Servizi
al miglioramento della situazione occupazionale nelle singole aree e del loro contributo
all’attenuazione dello svantaggio e disparità delle diverse tipologie di target rispetto alle
opportunità lavorative (Ministro del lavoro e della previdenza sociale 2000).
Infatti, l’attività qualificata dei Cpi è ritenuta condizione fondamentale per favorire
l’incontro domanda-offerta, ma anche per raccordare efficacemente le strutture pubbliche
e private che operano per lo sviluppo dell’occupazione e dell’imprenditorialità in un dato
territorio.
Le tipologie di azione in cui si articola la misura prevedono interventi di diffusione assistita degli standard di funzionamento dei Servizi per l’impiego ed azioni di sostegno per
il loro conseguimento, individuando anche modalità organizzative appropriate, supportando gli operatori dei Cpi in particolari situazioni di svantaggio; attività di raccordo tra i
servizi e produzione di supporti d’interesse comune, come banche dati, supporti informatici, metodologie di ottimizzazione dell’erogazione dei servizi; attività di supporto per
l’attuazione di dispositivi per l’inserimento dei soggetti disabili o per l’ottimizzazione di
processi di mobilità interregionale dei lavoratori; attività di monitoraggio e valutazione
delle attività dei Servizi per l’impiego.
Questo progetto si propone come sperimentazione metodologica dell’applicazione di
2
Isfol, La programmazione regionale a sostegno dei servizi per l’impiego - Azioni di sistema ed integrazione con lo sviluppo locale, Di Domenico G. (a cura di), Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego n. 2/2002, Isfol, Roma.
9
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
un particolare indice della performance sociale, il Valore aggiunto sociale (Vas)
all’analisi di efficacia delle Azioni di sistema attuate dalla DG impiego del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali nel territorio italiano, valutando l’eventuale opportunità di
applicarlo nell’analisi d’impatto dei programmi sociali: il Vas, in estrema sintesi, consiste
nel rapporto tra benefici diretti e indiretti generati dall’intervento e i “costi”, non solo economici, sostenuti per implementarlo.
L’indagine illustrata in questo rapporto si configura come “indagine pilota”, primo
step del più ampio progetto di analisi del Valore aggiunto sociale delle Azioni di sistema,
implementata con l’obiettivo primario di testare la metodologia e di individuare il beneficio sociale prodotto dalle Azioni di sistema attuate in un contesto territoriale ristretto (nel
caso specifico, la provincia di Napoli) attraverso le percezioni sia dei soggetti attuatori
che dei beneficiari.
La sperimentazione è stata organizzata in due fasi metodologiche: la prima mira
all’individuazione e all’applicazione di un modello interpretativo per l’analisi del Valore
sociale dell’azione di sistema; la seconda fase mira all’analisi dei progetti “Azioni di sistema” attivati ed il loro impatto sul territorio considerando un territorio campione.
Il territorio campione prescelto è stato la provincia di Napoli in quanto su di esso impattano più progetti contemporaneamente e, considerando la particolarità numerica e la
specificità organizzativa della provincia che presenta i maggiori numeri di utenti ai Centri
a livello nazionale.
10
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Responsabili della ricerca sono la dott.ssa Alda Salomone e la dott.ssa Diana
Gilli.
L’analisi del modello Vas è stata curata dal gruppo “Area Mercato del Lavoro”, composto da Marina Capriotti; Alessandra Celi; Francesca Faralli; Lorena Guazzaloca; Maria Cristina Lenci; Anna Lopez; Maria Parente, con la
collaborazione di Mario Roccaro del Ministero del lavoro, sotto il coordinamento della dott.ssa Mafalda D’Onofrio e la supervisione dott.ssa Alba Donata Magnani.
L’analisi dei progetti “Azione di sistema” è stata condotta dal gruppo presso
la DG impiego, coordinato da Alda Salomone.
L’indagine pilota è stata condotta dalla dott.ssa Alba Donata Magnani e dalla
dott.ssa Lorena Guazzaloca, che hanno curato la costruzione degli strumenti
e le rilevazioni sul campo, ed è stata coordinata dalla dott.ssa Mafalda
D’Onofrio.
La redazione del presente rapporto è il frutto di un lavoro comune di Mafalda D’Onofrio, Lorena Guazzaloca, Alba Donata Magnani; in particolare si
distingue il contributo di:
Mafalda D’Onofrio: cap. 1; par. 2.1 e 2.2.1
Lorena Guazzaloca: parr. 3.1; 3.2; 3.3 e 3.4
Alba Donata Magnani: parr. 2.2.2; 3.5 e 4
Supporto editoriale a cura di Mafalda D’Onofrio
11
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
1. LA METODOLOGIA DI APPROCCIO ALLE AZIONI DI SISTEMA
Le Azioni di sistema previste nei Piani operativi nazionali rispondono alla finalità di
sostenere, attraverso una serie di interventi coordinati a livello nazionale e gestiti d’intesa
con le realtà territoriali, i principali processi di riforma e di innovazione nel campo delle
politiche del lavoro, garantendo ad esse una diffusione omogenea sul territorio italiano, il
loro monitoraggio e l’interconnessione fra i diversi dispositivi.
Per quanto riguarda le Azioni di sistema attivate dalla Direzione generale impiego, orientamento e formazione del Ministero del lavoro, esse si focalizzano sulla riforma dei
Servizi pubblici per l’impiego. Tale riforma nel nostro paese insieme al decentramento
verso regioni e province delle funzioni e dei compiti relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro ha attivato un processo di ridisegno delle vecchie strutture del collocamento rendendole dei veri e propri servizi anche con fine preventivo e promozionale
mirando a rendere più efficaci le attività di servizio nell’incontro domanda/offerta di lavoro, sviluppando azioni mirate a soggetti svantaggiati e divenendo un nodo importante
della rete territoriale per l’occupazione e lo sviluppo locale.
Nella logica della complementarietà dell’intervento dello Stato rispetto alle misure di
intervento delle regioni, le Azioni di sistema messe in atto da questa Direzione generale,
hanno l’obiettivo di supportare le amministrazioni locali e i territori nel loro complesso
ad attivare questa innovazione di servizio attraverso un processo di affiancamento di
strutture esperte il cui compito è anche quello di assicurare un trasferimento e confronto
in diversi territori di buone pratiche attivabili.
L’obiettivo cui mirano le azioni, in uno spirito concertativo, è far decollare e rendere
più efficaci le attività dei Servizi pubblici per l’impiego, nell’ottica dello sviluppo e promozione delle politiche preventive a favore della disoccupazione di lunga durata, supporto all’occupabilità dei soggetti in età lavorativa, e promozione di azioni di pari opportunità per l’inserimento e l’integrazione nel mercato del lavoro delle persone esposte al rischio di esclusione sociale.
La strutturazione in Azioni di sistema finalizzate, risponde sia ad una articolazione
operativa che fa riferimento agli standard minimi definiti, sia ad iniziative che facilitino il
raggiungimento degli stessi da parte dei diversi Centri e servizi, minimizzando, per quanto possibile, il differenziale di efficienza che si sconta all’avvio delle riforme e le altrettanto differenziate situazioni di contesto.
Lo scambio di esperienze e pratiche fra i diversi Centri per l’impiego e il confronto
con realtà esterne ad essi che hanno esperienza in ambiti specifici, è sicuramente una
12
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
scommessa ma anche una sicura modalità di crescita di tutto il sistema del lavoro nel nostro paese.
La letteratura sulla teoria metodologica disponibile (sintetizzata in Bezzi C., 2001)
non ha ancora affrontato, se non in maniera generica e descrittiva, l’analisi di progetti
specifici come le Azioni di sistema, individuando una metodologia appropriata e specifica.
Gli studi che analizzano progetti di sostegno o interventi mirati, non solo in ambito di
politica del lavoro, propongono progetti valutativi che non superano gli ostacoli, ormai
noti, dell’analisi delle politiche di sviluppo, costituiti dalla natura stessa di questo tipo di
politiche che comprendono, nella loro strategia, elementi sociali, istituzionali, culturali e
che, in ogni modo, sono più di semplici interventi su capitali fisici3: si tratta, infatti, di interventi che perseguono obiettivi intangibili, multiformi e di vasta portata, e che comportano complessi rapporti di causa/effetto difficilmente riconducibili a singoli criteri, in cui
agiscono numerosi agenti, anche indiretti, e in cui si producono cicli di feedback continuo; inoltre questi interventi sono prevalentemente di natura sistemica, cioè agiscono simultaneamente sui diversi componenti del contesto in cui sono attuati, sono intrinseci e
contestuali4, vale a dire ancorati al contesto socio-culturale.
Le Azioni di sistema a sostegno dei Servizi per l’impiego, nello specifico di questa ricerca, comportano ulteriori complessità nell’analisi degli impatti in quanto questi dipendono da molteplici fattori e dagli equilibri che si determinano tra il pluralismo degli attori
istituzionali coinvolti e le esigenze di coordinamento, così come tra i diversi approcci culturali che sostengono le scelte operative. A queste se ne aggiungono altre proprie della fase di implementazione operativa delle azioni di sostegno ai Servizi per l’impiego, dovute
all’articolazione del processo di costituzione dei nuovi Servizi per l’impiego nei singoli
contesti provinciali.
Una delle ipotesi più frequenti, riscontrate in letteratura, per analizzare gli impatti di
alcuni programmi, fa riferimento alla “teoria di programma”5 che delinea le sequenze
causa-effetto attraverso le quali ci si attende che il programma produca i mutamenti nelle
condizioni sociali cui era rivolto e descrive come il programma sviluppa le interazioni
con il target e come produce i servizi previsti. L’analisi valutativa che ne deriva ha proposto diverse metodologie, basate sull’utilizzo di indicatori, per prevedere ex-ante gli effetti,
3
3
4
5
Diez M.A. in Curtarelli M. (a cura di), (2001), La valutazione delle politiche per il lavoro, F. Angeli, Milano.
Diez M. A., op. cit.
Franchi M., in Stame N., (a cura di), (2001), Valutazione 2001 – Lo sviluppo della valutazione in Italia,
F. Angeli, Milano.
I dettagli di questa teoria sono discussi da Rossi e Freeman (Rossi P. H., Freeman H. E., Lipsey M.
W.(1999) Evaluation. A sistematic Approach. Sage, Thousand Oaks, Ca) e riportati in sintesi da Palumbo
M. in Stame N., (a cua di), (2001), Valutazione 2001 - Lo sviluppo … op. cit.: in quella sede la teoria del
programma è scomposta in “teoria dell’impatto”(program impact theory) e “teoria del processo”
(program process theory), analizzando, così separatamente, le due fasi principali del programma; questa
distinzione è omessa in questo rapporto.
13
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
per misurare ex-post i risultati, per indagare le modalità di funzionamento di un determinato intervento e di raggiungimento dei risultati6. Nei programmi di intervento sociale,
tuttavia, ed in particolare per i progetti di azione di sistema, il processo attuativo è descritto sommariamente nella fase progettuale, e molte scelte strategiche sono, di fatto, rimandate alla fase attuativa, operativa, che si rivela molto “discrezionale” e “decisionale”:
questo principalmente perché il programma “è cosa viva e la sua realizzazione si regge
sull’interazione tra soggetti attuatori e popolazione target”7. Inoltre, per una specifica tipologia di programma come le Azioni di sistema, è difficile definire degli indicatori, perché l’inquadramento dei concetti che li costituiscono si sviluppa di pari passo con
l’analisi delle informazioni disponibili e del processo stesso di implementazione: di fatto,
“definire gli indicatori di raggiungimento di un obiettivo significa spesso precisare
l’obiettivo stesso”8, con una netta propensione per la dimensione quantitativa, piuttosto
che qualitativa.
L’intento di testare una nuova metodologia, che questo studio si pone, prende vita da
queste considerazioni e dalla riflessione secondo cui la misurazione di questo tipo di attività richiede l’adozione di un nuovo metodo, ancora in gran parte da costruire, che permetta di definire il cosiddetto Valore sociale aggiunto: alla luce delle considerazioni esposte, nel presente studio si è deciso di adottare una prospettiva puramente qualitativa,
abbandonando l’intento di valutare le realizzazioni, i risultati o gli impatti netti.
1.1 Il Valore aggiunto sociale (Vas)
Il Valore sociale di un generico settore viene definito come la misura del valore dei
beni e servizi prodotti, che normalmente non è incorporato nel prezzo associato al bene o
servizio stesso9; nasce, sostanzialmente, dall’analisi economica dei costi/benefici ricavabili dalla realizzazione di determinati interventi, ed è uno strumento che può essere utilizzato anche per l’analisi dell’impatto di alcune politiche sociali.
Vi sono, tuttavia, alcuni contesti in cui l’applicazione meccanica di indicatori economici è arbitraria, o non costituisce una proxy idonea a misurare il fenomeno oggetto di indagine: è il caso dell’analisi del valore aggiunto di alcuni beni che non hanno prezzo di
mercato, come i beni pubblici che godono della proprietà di non – escludibilità, oppure i
beni che “per politiche pubbliche vengono offerti a prezzi inferiori rispetto al reale valore
6
7
8
9
A tal proposito può essere utile far riferimento non solo alla letteratura, ma anche all’evidenza empirica e
alla pratica valutativa. Un utile riferimento è costituito dalla collana “Metodologie per la valutazione di
programma” a cura della Struttura nazionale di valutazione Fse dell’Isfol.
Palumbo M. in Stame N. (2001), Valutazione 2001 - Lo sviluppo …op. cit.
Palumbo M. in Stame N. (2001), Valutazione 2001 - Lo sviluppo …op. cit.
Cima S., (2002), Valore aggiunto sociale nel non profit: i risultati di una rilevazione sul campo, Irs, F.
Angeli, Milano.
14
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
di mercato (si pensi alle imprese no-profit), o casi in cui il valore dell’output prodotto non
misura pienamente il valore del settore”10. Le variabili tradizionalmente utilizzate in campo economico-sociale non consentono una coerente applicazione all’oggetto che qui si intende indagare, vale a dire il contributo che l’azione implementata apporta al territorio in
cui trova applicazione. In questa particolare veste (proposta e validata in letteratura11) il
Vas può essere utilizzato in un’analisi di tipo qualitativo e non economico: l’utilizzo che
ne viene fatto in analisi simili a quella qui presentata, testimonia la capacità di questo indicatore di cogliere il contributo che diverse attività apportano al benessere collettivo, definito anche come “beneficio sociale”. Nel caso delle Azioni di sistema a sostegno dei
Centri per l’impiego, infatti, il contributo apportato (il valore aggiunto, appunto) non è
misurabile in termini economici e diretti, ma va “ri-codificato” considerando non solo il
vantaggio ottenuto dai beneficiari diretti del servizio (gli utenti in senso stretto, che per
alcuni progetti posso essere i Centri per l’impiego) ma anche quelli indiretti, ottenuti dalla
collettività in generale che usufruisce dell’esistenza dell’azione (gli utenti in senso esteso).
In questo contesto di ricerca il Vas è inteso come rapporto tra il beneficio sociale totale e i costi sostenuti per implementare l’azione.
Tuttavia, considerando l’oggetto d’indagine specifico e gli obiettivi della ricerca,
l’interesse primario è incentrato sul concetto di “beneficio sociale totale” (o benessere) e
sulla sua identificazione empirica, trascurando la definizione dei “costi sociali totali”
In questo caso, il beneficio sociale totale è la stima del vantaggio, ottenuto da alcune
categorie specifiche, dell’esistenza dell’azione implementata. Quest’indicatore può essere
stimato con metodi diretti, come la valutazione contingente (Contingent valuation method
– Cvm), usata generalmente per stimare il valore economico di servizi di rilevanza non
economica, ma che può essere utile per indagare la disponibilità degli utenti potenziali del
servizio ad accettare una compensazione per rinunciare al servizio (indicato come Daa),
in relazione ad uno specifico scenario sociale e al contesto di appartenenza (ecco perché
contingente)12, e quindi a stimare il reale beneficio dell’azione implementata percepito
dagli utenti in senso stretto (coloro che utilizzano direttamente e con continuità il servizio
erogato, o che costituiscono i beneficiari diretti dell’azione implementata) e dagli utenti in
senso esteso (coloro che utilizzano una tantum il servizio o ne sono beneficiari indiretti).
10
11
12
Cima S., Valore aggiunto sociale nel …op. cit.
Cfr. per una sintesi: Cima S., Valore aggiunto sociale nel …op. cit.
Cima S., Valore aggiunto sociale nel …op. cit.; Cbl, 2003.
15
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
2. IL PROGETTO DI RICERCA SUL CAMPO
Il progetto di ricerca predisposto, mira ad indagare il beneficio sociale ottenuto
dall’implementazione delle Azioni di sistema, ed è partito da un primo screening delle attività svolte a livello territoriale, nel quadro individuato dai progetti promossi dalla Direzione generale per l’impiego a supporto delle politiche attive del lavoro in materia di disabilità, emersione, immigrazione, pari opportunità e sviluppo dei Servizi per l’impiego.
Tali attività possono essere collocate in uno schema di analisi che individua quattro categorie principali:
analisi-intervento;
informazione/comunicazione;
consulenza e affiancamento;
messa a punto e trasferimento di metodologie e strumenti specifici.
Inoltre, l’analisi dei progetti ha mirato ad individuare gli attori coinvolti e ricostruire la
“rete di referenti territoriali e istituzionali” implicata nell’azione di sistema.
L’identificazione degli interlocutori per ogni singolo progetto è stata indispensabile
per cogliere il beneficio sociale percepito, innanzi tutto, dalle istituzioni beneficiarie delle
Azioni di sistema al fine di verificare l’applicabilità della nuova metodologia.
Sono stati ipotizzati, due percorsi logici, differenti, di sviluppo dell’indagine, che implicano prospettive concettuali di osservazione diametralmente opposte.
Logica territoriale. L’indagine viene svolta selezionando i territori da osservare, analizzando la totalità dei progetti che vi insistono. Questa linea di indagine permetterebbe di far emergere i sistemi di interconnessione indiretta che possono crearsi tra
gli attori coinvolti ed eventuali effetti congiunti ottenuti dall’interazione dei diversi
progetti attuati in uno stesso territorio.
Logica progettuale. L’indagine segue gruppi di progetti simili, categorizzati per area
tematica di intervento, al fine di far emergere il beneficio ottenuto dall’attuazione dei
singoli interventi, o tipologia. Ciò consentirebbe di confrontare i diversi criteri, le metodologie e gli strumenti attivati da progetti simili, e di “leggere” i risultati ottenuti
nei diversi contesti alla luce di queste differenze.
In entrambe le ipotesi, l’indagine prevede alcune tappe fondamentali:
analizzare la situazione territoriale antecedente l’intervento, attraverso la verifica incrociata dei dati derivati dall’analisi di contesto, predisposte degli enti attuatori e dai
monitoraggi Isfol effettuati sui territori interessati;
individuare le micro-attività concretamente implementate sul campo e gli strumenti
16
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
utilizzati, che costituiranno l’oggetto d’indagine specifico attraverso la predisposizione e compilazione di una scheda di analisi sintetica sviluppata ad hoc;
raccogliere le testimonianze di attori locali coinvolti (i testimoni privilegiati e/o gli
opinion leader chiave ed i referenti per ogni progetto), attraverso interviste in profondità, costruite sia in relazione al tipo di amministrazione in esame, sia al tipo di intervento implementato, al fine di far emergere il beneficio sociale percepito dai beneficiari dell’azione.
2.1 L’indagine pilota
La prima fase sperimentale di ricerca, all’interno del “Progetto Vas” ha come obiettivo
primario l’individuazione del beneficio sociale prodotto dalle Azioni di sistema attraverso
le percezioni sia dei soggetti attuatori che dei beneficiari. Tuttavia, il carattere sperimentale dell’indagine pilota permette, da un lato, di testare la nuova metodologia di ricerca
sulle Azioni di sistema, e dall’altro di descrivere ed interpretare alcune problematiche
specifiche del territorio preso in considerazione, anche in relazione ai progetti che lo hanno attraversato.
La logica d’indagine, seguita nella ricerca pilota, è stata necessariamente una logica
“mista”, razionale compromesso tra le due esposte in precedenza: questa scelta è stata
dettata dalla necessità di utilizzare, in questo stadio dell’analisi, una prospettiva che permetta di indagare il territorio (logica territoriale), distinguendo, però, i benefici ottenuti
dai singoli progetti implementati (logica progettuale), al fine di poter sperimentare, in relazione alla singola azione di sistema, quale sia la logica più appropriata.
L’indagine si è mossa da un’analisi per ambito tematico delle Azioni di sistema sviluppate, organizzate per macro categorie:
Disabilità: le “Azioni di sistema” afferenti a quest’area sono volte a individuare le condizioni di sistema per l’inserimento nel mercato del lavoro dei soggetti disabili, a rischio di
esclusione lavorativa. Tali azioni hanno riguardato:
azioni di informazione e di sensibilizzazione nei confronti dei datori di lavoro, di enti
bilaterali, di ordini dei consulenti del lavoro, di associazioni dirigenti del personale
ecc.;
servizi di help-desk giuridico sulle problematiche relative all’attuazione della legge n.
68/99 (potenziali destinatari: disabili e loro associazioni, imprese e organizzazioni di
rappresentanza, Spi, strutture terzo settore);
sensibilizzazione congiunta del personale dei servizi finalizzata allo sviluppo della
cultura dell’integrazione Interventi di consulenza relativi ad auditing organizzativo
delle imprese e per la diffusione di tecniche di job analysis e ricerca della “posizione
adatta”;
17
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
progettazione e realizzazione di azioni positive per l’inserimento al lavoro (modelli di
simulazione della realtà d’impresa, tutorship specializzate, presidio delle relazioni interpersonali nei luoghi di lavoro).
I progetti attivati sono:
“Affidamento di servizi informativi e consulenziali finalizzati all’inserimento nel
mercato del lavoro di soggetti disabili a sostegno dei Servizi pubblici per l’impiego –
lotto A: informazione e comunicazione”, affidato per l’Ob. 1 al Rti Ck Associati Srl;
“Affidamento di servizi informativi e consulenziali finalizzati all’inserimento nel
mercato del lavoro di soggetti disabili a sostegno dei Servizi pubblici per l’impiego –
lotto A: informazione e comunicazione”, affidato per l’Ob. 3 al Rti Galgano e Associati Srl;
“Affidamento di servizi informativi e consulenziali finalizzati all’inserimento nel
mercato del lavoro di soggetti disabili a sostegno dei Servizi pubblici per l’impiego –
lotto B: analisi e consulenza organizzativa finalizzata a all’inserimento mirato dei disabili nei luoghi di lavoro”, affidato per l’Ob. 1 e per l’Ob. 3 al Rti Ibm Spa;
“Affidamento di attività di informazione e sensibilizzazione finalizzate alla realizzazione di una campagna informativa sulle opportunità previste dal collocamento dei
disabili ai sensi della l. 68/99”, affidata per l’Ob. 1 alla società Zelig Srl;
“Affidamento di attività di informazione e sensibilizzazione finalizzate alla realizzazione di una campagna informativa sulle opportunità previste dal collocamento dei
disabili ai sensi della l. 68/99”, affidata per l’Ob. 3 al Rti Ck associati Srl;
“Affidamento di attività di informazione attraverso la creazione di un numero verde
con la finalità di dare informazioni, sia alle imprese che ai disabili, sulle potenzialità
offerte dalla l. 68/99 concernente norme per il diritto al lavoro dei disabili, attivazione
e gestione di un sito telematico informativo relativo alla tematica di cui trattasi e attività di promozione di tale iniziativa”, affidata per l’Ob. 3 al Rti Intertel Service Srl;
“Affidamento di attività di consulenza e fornitura di ausili per la valutazione delle
prestazioni lavorative dei disabili”, affidata per l’Ob. 3 alla società Bioscientifica Srl;
“Monitoraggio del collocamento lavorativo delle persone disabili (attuazione della
legge 68/99)”, affidato per l’Ob. 1 e per l’Ob. 3 all’Isfol.
Immigrazione: queste Azioni di sistema s’inseriscono in un contesto normativo che tiene
conto della regionalizzazione dei servizi e delle politiche attive per il lavoro, così come –
definite dal decreto legislativo n. 469 del 1997. Esse sono destinate a rendere più efficaci
le attività dei Servizi pubblici per l’impiego rivolte all’inserimento dei lavoratori immigrati. Le attività sono prevalentemente rivolte all’Ob. 3, nelle aree del Centro-Nord anche
se il risultato delle attività potrà essere esteso anche ai territori Ob. 1 come buone pratiche. In particolare sono previste azioni specifiche rivolte:
all’individuazione di strumenti di analisi di contesto territoriale in ordine alla presenza delle diverse tipologie etniche e delle professionalità di immigrati presenti nelle
aree Obiettivo 3;
18
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
all’orientamento e all’accompagnamento al lavoro degli immigrati attraverso la costituzione di uno sportello informativo (es. servizi di help-desk giuridico sulle problematiche relative all’attuazione del D.lgs. n. 286/98, opuscoli e linee-guida sulle procedure di accesso al mercato del lavoro, all’acquisizione del permesso di soggiorno,
ecc.);
alla realizzazione di interventi con il coinvolgimento degli altri soggetti sociali e istituzionali interessati;
alla sensibilizzazione congiunta del personale dei servizi finalizzata allo sviluppo della cultura dell’integrazione anche attraverso la presenza di un mediatore interculturale
all’interno degli Spi (gli interventi devono prevedere il coinvolgimento di responsabili/operatori del collocamento dei servizi socio-sanitari – consultori, Asl – degli istituti
di pena e riguardare la definizione di percorsi integrati).
I progetti finanziati con le risorse del Fse sono:
“Affidamento di attività di consulenza a sostegno dei Servizi pubblici per l’impiego
per favorire l’inserimento lavorativo degli immigrati”, Pon Ob. 3, affidato al Rti Ernst
Young Financial Business Advisors Spa;
“Affidamento di attività di consulenza relativa alla determinazione del fabbisogno di
lavoratori extracomunitari”, Pon Ob. 3, affidato al Rti Ascai Servizi Srl;
“Analisi su alcuni aspetti legati all’inserimento lavorativo dei cittadini extracomunitari”, Pon Ob. 1 e 3, affidato all’Isfol;
“Azioni di sistema a supporto delle politiche di integrazione sociale e occupazionale
di lavoratori immigrati in Italia”, Pon Ob. 1 e 3 affidato all’Oim.
Emersione: Le Azioni di sistema per l’emersione del lavoro non regolare riguardano prevalentemente le regioni dell’Ob. 1 anche se il risultato delle attività potrà essere esteso
anche al Centro-Nord Ob. 3 come buone pratiche. Esse sono volte a rendere più efficaci
le attività degli Spi, anche attraverso la promozione di iniziative di supporto ai dispositivi
di contrasto al lavoro non regolare. In particolare è prevista:
la realizzazione di una ricerca con lo scopo di accrescere gli strumenti conoscitivi a
disposizione dei Servizi pubblici per l’impiego necessari a promuovere la trasparenza
del mercato del lavoro, riferita alle nuove forme di occupazione e di lavoro sommerso
al fine di fornire agli operatori degli Spi un modello trasferibile e reperibile nel tempo, di analisi e lettura dei fenomeni tradizionali ed emergenti di irregolarità, fornire
agli operatori alcuni esempi di applicazione del modello predisposto, mettendoli in
condizione di intervenire sul territorio, diffondere tra gli operatori una logica di rete;
la costituzione di una task-force impegnata nell’attività di sensibilizzazione e sostegno all’emersione dal lavoro non regolare; di informazione ed aggiornamento sulla
normativa relativa all’emersione dal lavoro non regolare; di implementazione della
funzione di consulenza orientativa, della funzione di assistenza alle imprese, della
funzione di promozione di iniziative di sensibilizzazione e di sostegno all’emersione
dal lavoro non regolare, di sviluppo delle pubbliche relazioni per l’attivazione di una
19
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
rete che promuova iniziative a favore dell’emersione dal lavoro non regolare.
I progetti attivati sono:
“Affidamento di una ricerca finalizzata al supporto conoscitivo dei Servizi pubblici
per l’impiego nell’ambito delle politiche per la trasparenza delle nuove forme di lavoro e per l’emersione del lavoro non regolare, stampa della ricerca, predisposizione di
schede e distribuzione di almeno mille copie”, affidato alla Fondazione Censis;
“Affidamento di attività di consulenza a sostegno dei Servizi pubblici per l’impiego
per l’emersione del lavoro non regolare” affidato al Rti Solco.
Pari opportunità: tali Azioni di sistema sono volte a individuare le condizioni di sistema
per l’inserimento nel mercato del lavoro dei soggetti a rischio di esclusione lavorativa.
Riguardano:
analisi delle caratteristiche e dei fabbisogni della domanda di lavoro sul territorio e in
particolare della collocazione femminile nelle organizzazioni produttive locali;
analisi della normativa riguardante gli incentivi e i vantaggi offerti alle imprese che
assumono mano d’opera femminile;
valorizzazione dei “bilanci di competenza”;
azioni di trasferimento di informazioni e di buone prassi tra organismi di parità e di
pari opportunità (consigliere/i di parità, animatrici di pari opportunità, comitati per le
pari opportunità, ecc.) e i sistemi regionali per l’impiego.
I progetti attivati sono:
“Progettazione, costituzione e gestione di una task-force a sostegno dei Servizi per
l’impiego che definisca le strategie di incontro tra uomini e donne e offerta di lavoro
al fine di promuovere le pari opportunità tra uomini e donne come qualificate dal
D.lgs. 181/2001 affidato per l’Ob. 1 al Rti Allaxia Spa, Cora Onlus, Associazione Ipr;
“Progettazione, costituzione e gestione di una task-force a sostegno dei Servizi per
l’impiego che definisca le strategie di incontro tra uomini e donne e offerta di lavoro
al fine di promuovere le pari opportunità tra uomini e donne come qualificate dal
D.lgs. 181/2001 affidato per l’Ob. 3 a Apri Spa e Sole 24 Ore;
“Affidamento di attività di consulenza e informazione e azioni di scambio in materia
di pari opportunità” affidato per l’Ob. 1 al Rti Irs Soc. Coop. Arl, Pari e Dispari Srl,
S&T Servizi all’impresa Soc. Coop. Arl, Associazione centro d’iniziativa europea;
“Affidamento di attività di consulenza e informazione e azioni di scambio in materia
di pari opportunità” affidato per l’Ob. 3 al Rti Cora Onlus e Galgano & Associati;
“Pari Opportunità – Osservatorio sui principali fenomeni del mercato del lavoro
femminile” affidato per l’Ob. 1 e 3 a Isfol.
Sviluppo Spi: le Azioni di sistema contribuiscono al decollo dei Spi attraverso iniziative
mirate alla sperimentazione di nuove strumentazioni e metodologie, finalizzate alle nuove
funzioni e compiti conferiti alle strutture pubbliche, per favorire l’incontro domanda/offerta di lavoro nel quadro generale della lotta e prevenzione della disoccupazione.
20
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Nello specifico:
task-forces di sostegno e supporto al decollo dei Cpi e loro riorganizzazione (accoglienza, consulenza orientativa, assistenza alle imprese e alla pubblica amministrazione, servizi amministrativi legati alle funzioni di collocamento, alla gestione degli
ammortizzatori sociali ed agli strumenti per l’inserimento lavorativo, gestione del sistema informativo delle banche dati e dei collegamenti telematici, gestione delle reti,
attività di ricerca, attività di promozione e di pubbliche relazioni, direzione ed amministrazione del Centro) affidati per gli Ob. 1 e 3 ai Rti di cui sono capofila Enaip, Bic
Puglia Sprind, Galgano, Allaxia;
progettazione, in vista di un successivo trasferimento, di modalità organizzative funzionali agli obiettivi di pertinenza dei Spi nelle aree metropolitane (analisi e studi preliminari, analisi di campo) affidato all’Rti di cui è capofila Apri;
monitoraggio dei Servizi pubblici e privati affidato all’Isfol;
campagna di informazione e sensibilizzazione affidato per gli Ob. 1 e 3 affidato
all’Rti di cui è capofila Bates Italia;
Servizi per l’impiego Network Nazionale (Spinn) affidato ad Italia Lavoro;
mobilità geografica dei lavoratori Nord/Sud, affidato a Finsiel;
informazione e consulenza per il supporto internazionale ai Spi, affidato all’Rti di cui
è capofila Enaip.
Inoltre inseriamo in questa sezione dei progetti sviluppati su specifiche tematiche quali:
la creazione di una banca dati sulle caratteristiche professionali dei detenuti ed attività
di consulenza a sostegno dei Spi per favorire l’inserimento lavorativo dei detenuti affidati ad Engineering, all’Rti di cui è capofila Cgm, a Centro Servizi;
la creazione di strumenti informatici per il collocamento dei lavoratori extracomunitari dello spettacolo e sull’offerta degli operatori di settore affidato all’Rti di cui è capofila Gateway.
Tali progetti distinti per le regioni in cui le attività si sviluppano sono indicati per soggetto attuatore negli schemi 1 e 2.
21
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Schema n. 1 - Progetti per regioni Obiettivo 1 e area di azione
Progetti regioni Obiettivo 1
Area di azione
Sardegna
Calabria
Sicilia
Puglia
Basilicata
Campania
Molise
Totale
CK*
1
CK*
Zelig
IBM
3
CK*
Zelig
IBM
3
CK*
Zelig
2
CK*
Zelig
IBM
3
CK*
Zelig
IBM
3
CK*
Zelig
IBM
3
18
Immigrazione
Totale
0
0
0
0
0
0
0
0
Emersione
-
Censis
Censis
Solco
-
-
Totale
0
1
1
1
0
Censis
Solco
2
0
5
Pari opportunità
Totale
0
0
0
0
0
0
0
0
Bates*
Finsiel*
2
Allaxia
Centro Servizi
Bates*
Finsiel*
4
Allaxia
Bates*
Finsiel*
3
Bic Puglia
Centro Servizi
Bates*
Finsiel*
4
Bic Puglia
Centro Servizi
Bates*
Finsiel*
4
Allaxia
Bates*
Finsiel*
3
Bic Puglia
Bates*
Finsiel*
3
23
3
8
7
7
7
8
6
46
Disabilità
Totale
Sviluppo Spi
Totale
Totale regione
* Progetti trasversali.
Fonte: Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
22
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Schema n. 2 - Progetti per regioni Obiettivo 3 e area di azione
Progetti regioni Obiettivo 3
Area di azione
Emilia Romagna
Disabilità
Totale
Immigrazione
CK*
Galgano
IBM
Intertel*
Bioscientifica*
5
Lazio
Piemonte
Totale
0
Emersione
Totale
0
0
0
Pari opportunità
Totale
0
0
Enaip (2)
Bates*
Gateway*
Finsiel*
4
9
Totale
Totale regioni
Veneto
Abruzzo
Marche
Umbria
Toscana
CK*
CK*
CK*
CK*
CK*
CK*
CK*
CK*
Galgano
Galgano
IBM
Intertel*
Galgano
Galgano
Galgano
IBM
IBM
Intertel*
Intertel*
Bioscientifica*
Intertel*
IBM
IBM
Intertel*
Intertel*
Bioscientifica* Bioscientifica*
Bioscientifica*
Intertel*
Intertel*
Bioscientifica*
Bioscientifica*
Bioscientifica* Bioscientifica*
5
4
4
3
4
5
5
4
0
Sviluppo Spi
Lombardia
Ernest&Young Ernest&Young
1
1
Totale
39
0
0
Ascai
1
Ernest&Young
Ascai
2
Ascai
1
6
Censis
1
0
0
Censis
1
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
Enaip (1)
Apri (RM)
Bates*
Gateway*
Finsiel*
5
Enaip (2)
CGM Scarl
Apri (TO)
Engineeering
Bates*
Gateway*
Finsiel*
7
Apri (MI)
Bates*
Gateway*
Finsiel*
4
Enaip (2)
CGM Scarl
Engineeering
Bates*
Gateway*
Finsiel*
6
Galgano
Bates*
Gateway*
Finsiel*
4
Galgano
Bates*
Gateway*
Finsiel*
4
Galgano
Bates*
Gateway*
Finsiel*
4
Enaip (1)
Bates*
Gateway*
Finsiel*
4
41
10
12
10
9
8
11
11
9
88
* Progetti trasversali.
Fonte: Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
23
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Per rilevare le tipologie d’azione sviluppate e rapportarle ai diversi territori in cui vengono implementate si è messa a punto una scheda di rilevazione specifica (proposta fra
gli allegati n. 3) da cui, oltre a rilevare l’anagrafica del progetto, ci si è focalizzati sugli
obiettivi operativi fissati, attività implementate e risultati raggiunti al momento della rilevazione (ottobre 2003) evidenziando le eventuali variazioni emerse in corso d’opera. Una
sezione molto puntuale è stata dedicata ai territori coinvolti in modo da poter ricostruire
la mappa dei referenti fino al livello dei singoli Centri per l’impiego coinvolti (quando
l’azione fosse mirata fino agli operatori degli stessi) e ad una disamina precisa delle attività svolte per ciascun centro, organizzando la stessa anche per macro voci quali attività
di consulenza, affiancamento, seminari ecc.).
Tra le varie regioni nelle quali i progetti inseriscono le loro attività, è stata rilevata attraverso la scheda suddetta, una diversificazione delle tipologie di azioni implementate
nei territori. in senso assoluto – in termini di quantità di azioni che sono state erogate per
ogni regione (figg. 1 e 2) – e in senso relativo – in merito al contributo percentuale delle
varie tipologie di azioni sulla totalità delle azioni stesse, a prescindere da un confronto
quantitativo tra regioni (figg. 3 e 4).
Nell’analisi delle attività svolte a livello territoriale nell’ambito dei singoli progetti, si
è individuata quella che possiamo definire quale “attività prevalente del progetto”. Risulta
così che in alcuni progetti sono state svolte prevalentemente azioni di informazione e
consulenza, in altri di consulenza e affiancamento, e così via.
In questa prospettiva, analizzando la situazione della regione Campania, è risultato in
essa si sono attivate tutte le tipologie di azione su presentate in modalità prevalente. Emerge così, per questa regione, un quadro nel quale ciascuna tipologia di azione ha una
posizione di rilievo in almeno un progetto tra quelli attivati. In tal senso possiamo così
considerare quella della Campania una situazione nella quale le aree di attività sono sostenute in modo pieno dalle attività previste ed implementate nei progetti attivati.
In ogni caso, pur nella consapevolezza delle differenze riscontrate a livello territoriale,
possiamo individuare una base comune di attività svolte nell’ambito dei diversi progetti
costituita da azioni finalizzate alla definizione del contesto territoriale.
Sono stati, perciò, individuati e definiti i fabbisogni presenti localmente, così da poter
strutturare piani e consulenze mirate per gli operatori calibrati in modo da mettere questi
ultimi in grado di rispondere adeguatamente alle esigenze dei diversi utenti.
Le azioni di consulenza ed accompagnamento svolte presso i Cpi stanno sostenendo lo
sviluppo di un territorio particolarmente delicato per il numero di disoccupati e quindi di
utenti dei servizi sostenere le attività, sviluppando anche strumenti e modelli a sostegno
dell’implementazione delle attività di servizio standard.
Il panorama così disegnato acquisisce una valenza dinamica e comunicativa nella finalità perseguita e realizzata del trasferimento di conoscenze, pratiche, strumenti e metodologie tra i vari Cpi collocati ed operanti nei territori.
24
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Fig. 1 - Numero di Azioni di sistema per regione e tipologia - regioni Ob. 3
AI
IC
CA
TR
5
4
3
2
1
0
Emilia Romagna
Lazio
Piemonte
Lombardia
Veneto
AI: Analisi di contesto/organizzativa/di campo.
IC: informazione/comunicazione.
CA: consulenza/affiancamento.
TR: messa a punto di metologie e strumenti specifici e loro trasferimento ai Cpi.
Fonte: Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
25
Abruzzo
Marche
Umbria
Toscana
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Fig. 2 - Numero di Azioni di sistema per regione e tipologia - regioni Ob. 1
AI
IC
CA
TR
6
5
4
3
2
1
0
Sardegna
Calabria
Sicilia
Puglia
AI: Analisi di contesto/organizzativa/di campo.
IC: informazione/comunicazione.
CA: consulenza/affiancamento.
TR: messa a punto di metologie e strumenti specifici e loro trasferimento ai Cpi.
Fonte: Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
26
Basilicata
Campania
Molise
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Fig. 3 - Contributo percentuale per tipologia di azione – regioni Ob. 3
AI
IC
CA
TR
100%
26,7
26,7
26,7
28,6
25,0
22,2
31,3
26,7
29,4
20,0
17,6
26,7
23,5
26,7
29,4
80%
11,1
20,0
20,0
20,0
26,7
26,7
26,7
26,7
26,7
26,7
14,3
16,7
12,5
60%
40%
28,6
33,3
28,6
25,0
44,4
20%
25,0
31,3
22,2
0%
Emilia Romagna
Lazio
Piemonte
Lombardia
Veneto
AI: Analisi di contesto/organizzativa/di campo.
IC: informazione/comunicazione.
CA: consulenza/affiancamento.
TR: messa a punto di metologie e strumenti specifici e loro trasferimento ai Cpi.
Fonte: Ministero del lavoro e delle politiche sociali
27
Abruzzo
Marche
Umbria
Toscana
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Fig. 4 - Contributo percentuale per tipologia di azione - regioni Ob. 1
AI
IC
CA
TR
100%
33,3
35,3
33,3
36,4
36,4
11,8
13,3
9,1
9,1
17,6
20,0
18,2
18,2
35,3
33,3
36,4
Sicilia
Puglia
80%
33,3
0,0
60%
10,0
16,7
33,3
20,0
16,7
40%
20%
33,3
30,0
36,4
33,3
40,0
0%
Sardegna
Calabria
AI: Analisi di contesto/organizzativa/di campo.
IC: informazione/comunicazione.
CA: consulenza/affiancamento.
TR: messa a punto di metologie e strumenti specifici e loro trasferimento ai Cpi.
Fonte: Ministero del lavoro e delle politiche sociali
28
Basilicata
Campania
Molise
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Il gruppo di lavoro ha, inoltre, definito il campo d’indagine sperimentale, individuando nel territorio metropolitano di Napoli il crocevia di diversi progetti, inerenti la tematica della disabilità e del lavoro non regolare.
Date le caratteristiche della ricerca, e la scelta di un campo di indagine molto ridotto, è
stato possibile ricostruire il contesto territoriale di riferimento, attraverso le testimonianze
dei soggetti coinvolti dalle Azioni di sistema e i monitoraggi già prodotti dall’Isfol, e ricostruire la “storia” dei progetti indagati, relativi al collocamento mirato dei disabili (attuati da Ibm, CK, Zelig), e per l’emersione del lavoro sommerso (attuato da Solco), rilevandone i tempi e i modi di attuazione, le percezioni degli attuatori e delle Istituzioni beneficiarie sulla bontà ed efficacia degli strumenti utilizzati.
La metodologia adoperata ha seguito un approccio prevalentemente qualitativo e ha
previsto un ciclo di 10 interviste rivolte ai testimoni privilegiati, individuati tra i responsabili dei Cpi coinvolti nei progetti, la provincia interessata e gli enti attuatori. Sono state
utilizzate due tracce d’intervista semi strutturata (in allegato 2) che hanno permesso di rilevare il grado di intensità e di qualità sociale degli interventi:
la traccia di intervista rivolta agli enti attuatori delle Azioni di sistema è suddivisa in
due parti ed è finalizzata, da un lato, a verificare “lo stato dell’arte” d’ogni singola iniziativa, ossia lo stato di avanzamento del progetto, dall’altro, a cogliere le principali
difficoltà incontrate nonché alcune riflessioni di carattere generale. Essendo questa
una fase in cui si dovrà entrare nel merito del processo, gli interlocutori dovranno essere invitati a rilasciare interviste dettagliate e circoscritte alle singole domande proposte;
la traccia di intervista rivolta ai soggetti locali beneficiari dei progetti è progettata in
modo tale da raccogliere, attraverso le opinioni e le riflessioni, i benefici sociali percepiti o rilevati in relazione al contesto locale durante lo sviluppo delle azioni.
Entrambe le tracce hanno coperto, sotto varie forme, le aree tematiche relative a:
problematiche del territorio, per l’analisi di contesto, relativamente all’andamento
del mercato del lavoro (coesione sociale, economica e istituzionale);
presenza e indagine dell’approccio al monitoraggio autonomo delle attività da parte
dell’amministrazione beneficiaria, anche in relazione agli strumenti attivati per implementare l’azione;
esame ed andamento della rete locale coinvolta, che comporta la descrizione delle
modalità d’interazione soggetto attuatore e istituzione beneficiaria, la loro stabilità e
frequenza al fine di comprendere la struttura delle reti create.
Altre tematiche specificamente pertinenti i singoli progetti.
Le opinioni e le riflessioni emerse dalle interviste sono sottoposte ad un’elaborazione
che ne preserva la complessità, riconduce i dati rilevati alla traccia di fondo e fa sì che le
dichiarazioni raccolte siano comparabili.
29
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
2.2 Problematiche relative all’area di intervento
2.2.1
Il collocamento mirato dei disabili
Dai monitoraggi realizzati dall’Isfol sui Servizi per l’impiego a partire dal 2001 emerge uno stato dell’arte generale in particolare rispetto alla riforma del collocamento dei disabili, operata attraverso la legge 68/99, che cerca di verificare, da un lato, l’avanzamento
istituzionale delle leggi regionali di attuazione della norma nazionale e, dall’altro, di monitorare le modalità di gestione del nuovo sistema di collocamento mirato dei disabili, definite dalle singole regioni.
Il monitoraggio Spi 200113 condotto dall’Isfol ha esaminato lo stato di attivazione degli organismi tecnici esplicitamente richiamati dalla norma14, considerando le principali
funzioni decentrate e attribuite ai Centri per l’impiego. Le rilevazioni condotte in
quell’anno hanno fotografato una situazione “intermedia” di assestamento delle strutture
preposte ai servizi, degli operatori e delle amministrazioni in tutta Italia, se pur con notevoli differenze tra le distinte macro-aree geografiche; infatti, il passaggio dal “collocamento obbligatorio” al nuovo “collocamento mirato” ha modificato profondamente
l’organizzazione dei servizi, prevedendo la predisposizione e l’utilizzo di molteplici
strumenti atti a favorire l’incontro tra le competenze a disposizione del soggetto disabile e
le caratteristiche del posto di lavoro.
La logica principale, su cui il nuovo servizio s’incentra, è il riconoscimento delle capacità lavorative residue del disabile, che richiede l’attivazione di un complesso meccanismo di diagnosi funzionale e delle competenze individuali, a cui segue un processo di integrazione lavorativa e capacità interpretativa della singola posizione individuale, vale a
dire un servizio di progettazione dell’inclusione lavorativa che implica l’acquisizione, da
parte della struttura, di competenze relazionali e di problem solving, attraverso nuovo
personale o attività di formazione specifica.
In questo primo quadro, la Campania si configura tra le regioni più attive e dinamiche,
compiendo significativi passi avanti nel campo del collocamento obbligatorio, istituendo
il Fondo regionale per l’occupazione dei disabili gestito da un apposito Comitato regionale, e la provincia di Napoli, oggetto dell’indagine pilota, ha individuato immediatamente l’unità operativa cui attribuire il collocamento obbligatorio, anche se la buona riuscita
di questo servizio è stata vincolata ai problemi organizzativo-logistici dell’intero sistema
13
14
Isfol, Servizi per l’impiego – Rapporto di Monitoraggio 2001, Roma, maggio 2002.
L’art. 6 della legge 68/99, definisce gli “uffici competenti” e le funzioni attribuite, cioè provvedere, in
raccordo con i servizi sociali, sanitari, educativi e formativi del territorio, all’attuazione, alla verifica degli
interventi a favore dell’inserimento lavorativo dei soggetti disabili, nonché all’avviamento lavorativo, alla
tenuta delle liste, al rilascio degli esoneri e delle compensazioni territoriali, alla stipula delle convenzioni
e all’attuazione del collocamento mirato.
30
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
dei Servizi per l’impiego. Le rilevazioni condotte nel 2002 mostrano una presa in carico
della disciplina del collocamento mirato da parte degli uffici competenti, che iniziano a
mostrare risultati rilevanti, dalla migliore gestione dei flussi informativi all’aumentata efficienza amministrativa, nonostante il lento adattamento al nuovo ruolo delle amministrazioni provinciali e ai nuovi processi di pianificazione che questo comporta15.
Nella provincia di Napoli, in linea con gli andamenti riscontrati nel resto del paese,
sono operativi tutti gli organismi tecnici previsti dalla legge 68/99: la Commissione provinciale, il Comitato tecnico collocamento obbligatorio, con compiti di predisposizione
dei piani d’intervento per il collocamento, formulazione delle convenzioni e monitoraggio
di eventuali adempimenti, e la Sottocommissione per il collocamento mirato dei disabili
(che nella provincia di Napoli è diventata, con modifica al Regolamento, una Commissione a tutti gli effetti, con una propria e diversa composizione).
Una prima analisi dei dati quantitativi relativi alle rilevazioni al periodo 2001-2002,
possono indicativamente offrire un’idea del volume di attività del collocamento dei disabili (tab. 1).
Confrontando l’utenza disabile iscritta nelle liste della provincia di Napoli con la media italiana e con il dato medio per le regioni meridionali, illustrato in tab. 2, emerge immediatamente il carico notevole cui l’amministrazione napoletana è sottoposta: questa situazione, tipica dei grandi centri urbani, è accentuata dalla particolare situazione della città di Napoli.
Questa “ampiezza quantitativa”, tuttavia, si ritrova anche negli avviamenti e nel numero di convenzioni (sia richieste che effettuate), indice, questo, della capacità di soddisfare
una buona parte delle richieste da parte dell’utenza.
L’ufficio del collocamento mirato della provincia di Napoli stipula le convenzioni con
i datori di lavoro, proposte dal Comitato tecnico per il collocamento obbligatorio, per
l’avvio al lavoro degli iscritti disabili. La situazione napoletana sembra dinamica, propositiva, la provincia ha intrapreso iniziative interessanti, tra cui l’avviamento dei disabili
mediante Avviso pubblico dei posti da ricoprire richiesti dalle aziende, soluzione adottata
per fluidificare le liste degli iscritti e tentare un migliore matching.
2.2.2
L’emersione del lavoro sommerso
Relativamente alla tematica del lavoro sommerso, il ruolo dei Spi non emerge chiaramente dalla normativa di riferimento16, che si rivolge in maniera specifica alle Commissioni regionali e provinciali per l’emersione e ai Cles. Tuttavia, sia la tematica connessa,
sia, di fatto, gli interventi attuabili, sono strettamente collegati alle attività dei Spi: anche
nei Master plan dei Servizi per l’impiego, infatti, viene demandato ai Spi il compito di
avviare o mettere a regime attività di supporto alle iniziative di contrasto del lavoro som15
16
Isfol, Servizi per l’impiego - Rapporto di Monitoraggio 2002, Strumenti e Ricerche, F. Angeli, Milano.
Isfol, Servizi per l’impiego - Rapporto di … op.cit., Strumenti e Ricerche, F. Angeli, Milano.
31
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
merso, come attività riconducibile alla primaria funzione di incontro tra domanda e offerta di lavoro.
Tab. 1 - Volumi di attività nel collocamento disabili nella provincia di Napoli - dati settembre
2001-2002
Provincia di
Napoli
Sud*
Italia**
N. di iscritti disabili all’elenco unico del collocamento ex
L. 68/99 nell’ambito del territorio di competenza
provinciale
M
26.727
3.636
2.700
F
22.005
3.222
2.507
N. di iscritti all’elenco unico del collocamento ex L.
68/99 ai sensi dell’art. 18 nell’ambito del territorio di
competenza provinciale
M
3.200
499
282
F
4.200
577
319
N. totale di iscritti all’elenco unico del collocamento ex
L. 68/99 nell’ambito del territorio di competenza
provinciale
M
29.927
4.135
2.982
F
26.205
3.799
2.826
N. di persone collocate con avviamento numerico
M
F
90
60
17
10
17
9
N. di persone collocate per chiamata nominativa
M
F
300
85
82
32
84
67
N. di persone collocate tramite convenzione
M
F
120
30
21
8
40
25
350
42
130
70
17
68
4
3
12
170
42
130
70
17
68
N. di convenzioni (art. 11 L. 68/99) per le quali
è pervenuta richiesta
N. di convenzioni (art. 11 L. 68/99) stipulate
N. di disabili mediamente interessati da ciascuna
convenzione
N. di convenzioni (art. 12 L. 68/99) per le quali
è pervenuta richiesta
N. di convenzioni (art. 12 L. 68/99) stipulate
N. di disabili mediamente interessati da ciascuna
convenzione
N. di richieste di esonero pervenute agli uffici competenti
N. di esoneri rilasciati
N. di certificazioni di ottemperanza rilasciate
3
0
0
250
17
21
45
4
14
1.000
271
250
* Dato ricavato dalla media, per le stesse variabili, nelle regioni del Mezzogiorno.
** Per il dato medio italiano va considerato che non è stato possibile calcolare una media sulla totalità delle province, per la
diversa tempistica delle rilevazioni provinciali. Questo dato è, quindi, puramente indicativo.
Fonte: dati Isfol, “Servizi per l’impiego - Rapporto di Monitoraggio 2002”.
32
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Tab. 2 - Volumi di attività nel collocamento disabili nella provincia di Napoli - dati settembre
2002-2003
Provincia di
Napoli
N. di iscritti disabili all’elenco unico del collocamento ex L. 68/99 nell’ambito del
territorio di competenza provinciale
M
38.550
F
25.571
N. di iscritti all’elenco unico del collocamento ex L. 68/99 ai sensi dell’art. 18
nell’ambito del territorio di competenza provinciale
M
F
3.340
4.360
N. totale di iscritti all’elenco unico del collocamento ex L. 68/99 nell’ambito del
territorio di competenza provinciale
M
F
41.695
29.931
N. di persone collocate con avviamento numerico
M
F
190
130
N. di persone collocate per chiamata nominativa
M
F
M
F
N. di convenzioni (art. 11 L. 68/99) per le quali è pervenuta richiesta
N. di convenzioni (art. 11 L. 68/99) stipulate
N. di disabili mediamente interessati da ciascuna convenzione
N. di convenzioni (art. 12 L. 68/99) per le quali è pervenuta richiesta
N. di convenzioni (art. 12 L. 68/99) stipulate
N. di disabili mediamente interessati da ciascuna convenzione
N. di richieste di esonero pervenute agli uffici competenti
N. di esoneri rilasciati
350
210
320
20
124
46
70
53
N. di certificazioni di ottemperanza rilasciate
400
N. di persone collocate tramite convenzione
Fonte: elaborazione propria su base dati della Direzione provinciale per l’impiego di Napoli.
In tal senso, un primo esempio di intervento di questo tipo, nell’area considerata, è
rappresentato dall’esperienza della regione Campania, che ha attivato 11 Centri per
l’occupabilità femminile gestiti da operatori privati in sinergia con i Cpi e destinati a
promuovere e sostenere servizi finalizzati allo sviluppo di condizioni favorevoli alla partecipazione delle donne, italiane o immigrate, alle politiche attive del lavoro ed al loro inserimento nel mercato attraverso percorsi di transizione al lavoro, inserimento e reinserimento lavorativo. Questo tipo d’iniziativa, anche se non esplicitamente diretta ad agire
sul lavoro sommerso e irregolare, rappresenta un intervento diretto verso quegli ambiti
che nascondono o alimentano il lavoro sommerso: le non forze di lavoro, i disoccupati (in
questo caso specifico, le donne), le fasce d’utenza più deboli che richiedono servizi integrati di sostegno per accedere ad occupazioni regolari.
Tuttavia, l’individuazione di modelli di intervento su questa particolare tematica, anche in relazione alla necessità di integrare le attività dei Spi con quelle degli altri organismi e soggetti individuati dalle normative, pone diversi interrogativi circa l’effettivo spet33
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
tro di azione dei Servizi pubblici per l’impiego, gli strumenti utilizzabili e la necessità di
inserire tali attività in un quadro regionale e provinciale integrato con gli altri soggetti
coinvolti nella lotta al lavoro nero. I dati di monitoraggio disponibili, a tal proposito, evidenziano che tale integrazione, in Campania, è esclusivamente informale.
Gli interventi ipotizzabili, infine, possono essere ricondotti a due possibili linee di intervento, finalizzate, da un lato a favorire l’emersione del lavoro irregolare e, dall’altro, a
prevenire il lavoro sommerso:
gli interventi per l’emersione possono essere di tipo consulenziale ed informativo, rivolti ad imprese o ad utenti interessati, finalizzati sia a fornire tutta l’informazione relativa agli strumenti e agli incentivi esistenti per l’emersione e per l’inserimento lavorativo, sia ad affiancare e supportare le imprese e i lavoratori che decidano di intraprendere tale percorso;
gli interventi per la prevenzione del lavoro nero, intendono fornire agli utenti e alle
imprese un’ampia gamma di strumenti per evitare di cadere nell’economia sommersa:
dalla contrattualistica agli incentivi agevolazioni e sgravi fiscali disponibili, diritti e
tutele di base e opportunità offerte dalla normativa.
34
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
3. LA SITUAZIONE RILEVATA
In questo quadro, l’indagine si è sviluppata partendo da un esame approfondito preliminare dello stato di avanzamento delle Azioni di sistema (Ob. 1 Misura II.1.A) attraverso un’apposita scheda di monitoraggio sul Valore aggiunto sociale elaborata dal gruppo
di lavoro.
La ricerca sul campo, effettuata attraverso le testimonianze dei responsabili di progetto
degli enti attuatori e di testimoni privilegiati beneficiari (dirigenti e operatori del collocamento mirato dei disabili della provincia di Napoli), ha permesso di ricostruire, nello
scenario attuale, l’effetto delle azioni sulle percezioni degli enti beneficiari.
Da quanto emerso, nella provincia di Napoli, ed in particolare nei Centri per l’impiego
dell’area metropolitana, i progetti ministeriali cofinanziati dal Fse si sono trovati ad operare in un contesto critico, determinato dalla carenza di personale e dalla difficoltà organizzative della gran mole di lavoro interna ai Cpi, ed allo stesso tempo dinamico: ci troviamo, infatti, in una fase di transizione che porterà ad un assestamento sia delle strutture
preposte ai servizi per il collocamento, che del personale incaricato.
Come si evidenzia dall’intervista con il dott. Massimo Ragosta il quale prevede che si
andrà “a regime” nel 2005, nelle more di una legge regionale non ancora approvata ed in
attesa dell’arrivo di 159 nuove unità di personale, da distribuire sui futuri 20 Centri provinciali per l’impiego. Nell’intervista al Dott. Ragosta è emerso che: “…Sono anni che se
ne parla, c’è una legge regionale depositata, ma non ancora approvata, devono arrivare
159 nuovi operatori, ormai siamo agli sgoccioli di queste procedure di transizione. Questi 159 operatori verrebbero distribuiti equamente sui 20 Centri provinciali, 5 su Napoli
e 15 in provincia, dovremo avere sulle 5-7 unità per Centro, essendo loro orientatori, anche se non vengono assunti specificamente con questo compito hanno questa professionalità, fermo restando che verificata la loro professionalità e la loro predisposizione per un
certo tipo di lavoro, in seguito li possiamo chiaramente utilizzare al meglio”.
Il Dott. Ragosta manifesta una carenza di organico forte, intorno al 30%, accentuata
dalla particolare situazione in cui si trova l’area Napoletana, con un impatto ambientale
diverso dalle altre, definite “ad impatto più tranquillo”, con un’utenza particolarmente esigente e pressante, numericamente elevata. Ciò comporta una difficoltà maggiore per il
nuovo personale, che si troverà immediatamente a scontrarsi con questa realtà: “A Napoli
le risposte sono in tempo reale, viaggiamo e risolviamo i problemi con il treno in corsa,
anche le modifiche strutturali, i corsi di formazione, gli interventi Por, gli interventi Pon,
li facciamo con il treno in corsa…”.
35
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Sulla tematica dell’emersione del lavoro sommerso, il monitoraggio ha riguardato un
progetto realizzato nelle aree dell’Ob 1, per la provincia di Napoli in particolare e di Avellino.
In tutte le aree dell’Obiettivo 1, l’occupazione è sia regolare sia sommersa: si passa da
lavoro non regolare a lavoro regolare lungo un continuum di forme di occupazione. Si
passa, infatti, dal lavoro completamente sommerso (persone che svolgono attività lavorative completamente non rilevate, e quindi risultano disoccupate o non attive) o dall’alterazione delle dichiarazioni di lavoro (per esempio, in campo agricolo persone che dichiarano di lavorare per un numero di giornate superiore a quelle lavorate e svolgono un’attività remunerata al nero in un altro settore) a forme di lavoro solo parzialmente non regolare (le ore di straordinario lavorate sono sotto-dichiarate oppure i salari effettivi sono più
bassi di quelli dichiarati) e a forme in cui i contratti utilizzati (p. e. di collaborazione coordinata e continuativa) non corrispondono all’effettiva funzione svolta nell’impresa Gli
interventi, necessariamente, influenzano gli operatori (individui, imprese e settore pubblico) nelle loro decisioni, rispettivamente di partecipazione al mercato del lavoro,
d’investimento.
In Campania i settori nei quali è più presente questo tipo di manodopera vanno
dall’abbigliamento, alle calzature, dall’edilizia al commercio, dal settore dei trasporti
all’agricoltura. Le aree del sommerso si trovano in gran parte nella provincia di Napoli
dove c’è una miriade di piccole attività che vivono a diversi livelli di “immersione” e che
cercano di sfuggire ai condizionamenti fiscali, amministrativi, contributivi, igienicosanitari e sindacali. Il sommerso costituisce comunque parte dell’economia della provincia di Napoli e del Sud in generale, alle aziende completamente in nero si affiancano
spesso anche quelle “grigie”, cioè che hanno alle dipendenze in via ufficiale un numero di
dipendenti molto basso mentre sono molti di più gli addetti del sommerso che ad esse
fanno capo, vengono così a formarsi dei distretti di piccole e medie imprese semi sommersi.
3.1 Problematiche legate all’inserimento mirato dei disabili
Relativamente al collocamento mirato dei soggetti con disabilità e all’attuazione della
68/99, dall’incontro con i Responsabili di tale servizio istituito all’interno della provincia
di Napoli, ed in particolare con la dott.ssa Cioffi, si evidenzia una situazione estremamente complessa. Dal lato dell’utenza ci si trova davanti ad una vasta ed eterogenea platea di
disabili, circa 70.000, di tutte le età, che presentano però una grossa variazione di offerta
lavorativa a seconda che si passi dall’età alta o media a quella più bassa. L’ingresso dei
giovani vede una modifica della qualità del titolo di studio che posseggono e delle abilità
collaterali, fondamentali nel mondo del lavoro, come la conoscenza della lingua inglese e
la capacità di utilizzare il computer ad un livello medio (digitare un documento, mandare
36
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
una mail, usare internet). Dalle parole della Dott.ssa Cioffi emerge che: “…Questa platea
si scinde in due grossi tronconi, il troncone più folto è quello dei vecchi o semi vecchi,
quarantenni, ultra quarantacinquenni che sono completamente senza corredo professionale, collocabili soltanto in due modi, un modo non ufficiale delle conoscenze personali
che possono già avere o procurarsi in vari modi, per ottenere poi degli avviamenti nominativi là dove ci siano spazi nelle aziende private, l’altro modo è quello, che il Servizio
non riesce ancora ad offrire, non disponendo ancora di offerte formative di qualificazione e riqualificazione professionale (da dare secondo dei mini concorsi perché il numero
sarebbe tale che qualunque offerta formativa non sarebbe sufficiente), della graduatoria,
dell’avviamento numerico a selezione, numerico presso le aziende private, a selezione
presso gli enti pubblici, sono due modi di dire la stessa cosa, organizzandosi per vie private o pubbliche”.
Istituzionalmente non è più procrastinabile il trasferimento della delega alla Formazione dalla regione Campania alle province, per dare risposte di qualificazione e riqualificazione agli utenti. La regione ha anche la competenza esclusiva della gestione del Fondo
di cui all’art. 14 della legge 68/99 che dovrebbe fornire le risorse (anche derivanti da sanzioni amministrative, dai contributi di Fondazioni ecc.) per una serie di incentivi che ogni
Regione applica e introduce nel proprio ambito territoriale per implementare le Politiche
attive e di sostegno all’occupabilità dei disabili.
L’istituzione del Fondo regionale per l’occupazione (all’art. 14) costituisce uno strumento valido per incentivare le aziende all’assunzione dei disabili, insieme alla possibilità, per queste ultime, di ottenere ulteriori sgravi fiscali in relazione al grado di disabilità
del lavoratore assunto (art. 13).
Gli operatori della provincia hanno incontrato gravi difficoltà, essendo il collocamento
mirato una competenza nuova, con una normativa di riferimento stratificata nel tempo ed
un’utenza non facile. In assenza di corsi di accoglienza ciò ha avuto ripercussioni ineludibili sull’utenza, che ha ricevuto dei servizi rallentati e poco efficaci ed efficienti. Problemi aggravati anche dal cambio di sede per gli stessi dipendenti provinciali e dal trasferimento di parte del personale dal Ministero del lavoro alla provincia.
La regione Campania, che ha fornito lo scorso anno i criteri per la graduatoria unica,
adesso sta lavorando per dotare la provincia degli incentivi e delle relative procedure di
attribuzione agli imprenditori interessati.
Ancora, la Dott. Cioffi evidenzia come: “…Con la graduatoria unica, tutti gli iscritti,
saranno convocati personalmente nel Cpi più vicino a casa, la città di Napoli vedrà i
quattro centri attivi, per i colloqui, sei mesi, tutto il giorno; scopo dell’intervista sarà conoscere la platea, raccogliendo i dati che l’Asl non fornisce ancora, perché la diagnosi
funzionale in Campania non è ancora pronta per essere fatta a tutti prima dell’avviamento, e per avere anche i loro “desiderata” sul pacchetto formativo”.
In tal modo, “invece di dati standard anagrafici e percentuali, si avranno dai disabili,
in auto certificazione, altri dati (che faranno punteggio), in modo che poi, raccogliendo
tutto in una banca dati si avrà la prima graduatoria unica da quando è entrata in vigore
37
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
la legge di riforma. Attualmente, infatti, la graduatoria unica secondo la legge, viene fatta a mano, ogni volta, considerando contemporaneamente le vecchie liste individualizzate
per tipo di categoria di disabilità, mettendo insieme secondo i punteggi che ognuno porta, facendo anche delle traduzioni di punteggio là dove la nuova legge ha creato delle
equipollenze. Questo sistema oltre ad un aggravio a livello temporale, soffre delle imprecisioni tipiche di un lavoro manuale, può portare errori, che in questo campo hanno, come rifrazione, un illecito, poiché significa aver illegittimamente avviato al lavoro chi non
n’aveva diritto. Per non lavorare indiscriminatamente su tutta la massa di iscritti al collocamento dei disabili si potrebbe approfittare della differenziazione “disponibile o indisponibile”, introdotta a livello di collocamento ordinario, al quale i disabili si devono
comunque prima iscrivere per aver attestato lo stato di disoccupazione, grazie a
quell’iscrizione si ha la lista dei disponibili e dei non disponibili, per poter avviare a
quelle poche offerte solo i disponibili, facendo valere una graduatoria parziale
all’interno di una graduatoria generale. L’orientamento è il futuro, perché in questo
momento al collocamento ordinario della provincia di Napoli si sta procedendo alla convocazione di tutti i circa 500.000 iscritti per la disponibilità del 181, l’utenza disabile si
troverà a ripetere il colloquio poiché tra l’altro i due software per ora non sono predisposti per comunicare”.
3.2 Il progetto Ibm
Dei tre progetti operanti nelle regioni Ob. 1 ed inerenti all’area tematica dell’inserimento mirato nel mercato del lavoro dei soggetti disabili che la ricerca prende in esame,
relativamente alla città di Napoli, uno in particolare viene evidenziato maggiormente per
le caratteristiche dell’intervento e lo stato dell’arte delle attività svolte: si tratta di un progetto gestito, nell’ambito delle regioni Ob. 1 (Calabria, Basilicata, Sicilia, Campania e
Molise) da Rti Ibm Italia Spa, in qualità di mandataria, con Selfin Spa – poi trasformata
in Gruppo sistemi formativi Spa, come mandante.
Il progetto prevede la gestione di servizi informativi e consulenziali finalizzati
all’inserimento nel mercato del lavoro di soggetti disabili a sostegno dei Servizi pubblici
per l’impiego e l’analisi e la consulenza organizzativa finalizzata all’inserimento mirato
dei disabili nei luoghi di lavoro:
il trasferimento della metodologia jo.co, un software per facilitare il matching tra domanda e offerta di lavoro, nato dall’esigenza di sviluppare un intervento integrato fra
conoscenza delle dinamiche delle imprese e delle loro esigenze occupazionali e la
competenza sulle esigenze delle persone disabili;
l’inserimento della figura del job coach con il compito di facilitare l’integrazione lavorativa delle persone con disabilità, attraverso seminari territoriali informativi nei
Cpi.
38
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
L’intervento si articola in quattro fasi:
progettazione degli interventi formativi e consulenziali da effettuare nei Cpi;
formazione degli operatori presso i Cpi;
attività di consulenza e affiancamento;
follow-up sui risultati ottenuti.
L’attuazione del progetto è segnata da alcuni passaggi problematici determinate dalla
natura del servizio coinvolto e dalla difficile integrazione in un contesto reso estremamente complesso dalle caratteristiche del mercato del lavoro locale, l’area metropolitana
di Napoli è attraversata da gravi problemi di disoccupazione e disagio sociale, alle volte il
sovrapporsi dei due livelli porta alla crescita di un fenomeno che si può definire di nuove
disabilità, e d’altra parte anche il tessuto economico-imprenditoriale formato da piccole e
medie aziende artigiane non è ancora permeabile alle esigenze che pone l’inserimento mirato di un soggetto disabile.
La testimonianza degli attuatori del progetto è esplicativa delle problematiche affrontate e della duttilità con la quale hanno cercato di adattare gli strumenti alle esigenze degli
operatori e dell’Istituzione beneficiaria, ed è proprio questa duttilità che costituisce uno
degli elementi che danno un certo valore aggiunto all’azione.
Il progetto di formazione si incentra sulla metodologia della negoziazione in quanto è
stata ritenuta particolarmente utile agli operatori del servizio per affrontare le difficoltà
emerse nella gestione del rapporto tra disabili e aziende, evidenziando come il negoziatore fosse quella figura centrale che cerca di “capire le ragioni delle due parti” per arrivare
ad una soluzione che sia il superamento delle tesi contrapposte.
È emerso, infatti, che la difficoltà di relazione con le aziende ha portato, per molto
tempo, ad inserire i disabili esclusivamente in contesti pubblici, magari anche in soprannumero e, forse, in ruoli professionali non propriamente consoni alle capacità del soggetto.
Dall’intervista alla Dott.ssa Alessandra Ammannati, referente del progetto Rti Ibm
Spa, emerge che: “… Il progetto prevedeva una fase di workshop che è stata preparata
attraverso degli incontri con i Referenti della provincia di Napoli, da cui è emersa la
drammaticità della situazione occupazionale della città di Napoli. È abbastanza palese
che a Napoli esistono notevoli difficoltà, in generale per chi vuole inserirsi nel mercato
del lavoro, e in particolare per le persone che hanno disabilità, poiché inserire un lavoratore disabile, spesso, richiede un intervento strutturale che l’azienda ancora non ha
portato a compimento, dall’eliminazione di una barriera architettonica ad una maggiore
illuminazione. Napoli è stata, per l’intero progetto, il “Pilota generale”, nel senso che è
stata la prima sessione di formazione e ha visto la partecipazione di tutti gli operatori sia
come attori protagonisti del percorso, sia come semplici uditori. Ci siamo resi conto che
nel meccanismo domanda-offerta, dal lato delle aziende ci sono dei problemi ad inserire
persone perché dal lato degli operatori questa difficoltà ad inserire le persone rendeva il
rapporto tra l’operatore e l’azienda più complesso, si tendeva a “sposare la causa del
disabile” e l’operatore non riusciva a mettersi al di sopra delle parti, a cercare di capire
39
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
perché l’azienda vive il disabile non come una risorsa, ma come un obbligo, spiegare
quali sono i cambiamenti, magari le agevolazioni della legge”.
Durante gli incontri con gli operatori, nella sede della provincia di Napoli, sono emerse delle criticità particolari in relazione alla gestione delle informazioni, e all’alto numero
d’utenti dei Cpi. Tuttavia gli incontri hanno avuto la capacità di far incontrare persone, di
creare una “rete”, anche se embrionale, e, attraverso il workshop pratico, si è data vita
all’attività della rete, almeno per lo scambio di informazioni.
3.2.1
Caratteristiche dell’intervento
Gli operatori del Centro dovevano essere avviati all’uso del software “Jo.co.”, ma non
è stato possibile a causa della mancanza del prerequisito dell’alfabetizzazione informatica. La figura del job coach o mediatore riassume le capacità che un operatore
dell’occupazione deve avere:
la capacità di gestire l’informazione,
la capacità di analizzare il contesto,
la capacità di gestire un cambiamento a seguito del contesto che deve cambiare, affinché un disabile inserito nel contesto di lavoro non sia più un obbligo, ma una risorsa.
È risultato, in generale, al di là del contesto di intervento, che l’esportabilità dello
strumento è possibile non solo nei Cpi, ma presso le parti di Istituzioni che dovrebbero interagire. Questa metodologia ha fatto si che si sia potuto affrontare il mondo dei disabili
più nascosto ed un po’ più tra le righe che è quello del disabile border-line e del disagio
sociale ad esso legato.
L’inserimento mirato mette in risalto la necessità di verificare come un disabile si trovi realmente nel posto di lavoro, il rapporto con l’azienda, l’eventualità e le modalità di
rielaborazione di un piano d’inserimento, ma soprattutto ha portato a riflettere sulla tematica della disabilità, dei differenti tipi di handicap che necessitano di interventi più specifici e che implicano la delineazione di percorsi non esclusivamente lavorativi ma percorsi
di vita personali: “…La preparazione, il sapere che un operatore della occupazione sia
un negoziatore, una persona capace di attingere all’informazione, che sappia leggere nei
contesti aziendali e sappia negoziare il management del cambiamento è il punto di forza
fondamentale del progetto, questo è un bagaglio culturale di conoscenza esportabile a
chiunque. Questo è il vero asse portante del progetto, acculturare chi deve fare e rendere
flessibile ed esportabile in altre realtà la stessa tipologia di nozione, affinché operatori
appartenenti a diverse realtà istituzionali abbiano lo stesso bagaglio culturale per capirsi e per trasmettere”.
“Il vero punto di forza del progetto è il patrimonio mentale, la forma mentis che il
professionista deve crearsi e far propria, e per ottenere questo deve trovare un contesto
organizzativo facilitante, che in questo momento i Cpi non hanno, infatti, non è possibile
40
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
che per fare la mediazione ci si debba scontrare con la richiesta di permessi per uscire,
oppure domandarsi se si è accreditati presso l’imprenditore per poter parlare, queste sono barriere che cadono nel momento in cui si da un assetto organizzativo di un certo tipo
ai Cpi”.
3.2.2
Costruzione della rete
A detta degli enti attuatori la rete istituzionale (formata da Asl, aziende, Cpi, associazioni di categoria e servizi sociali) relativa al collocamento dei disabili nell’area interessata è stato poco sviluppato, s’inizia a percepire il concetto di rete nelle altre regioni
d’Italia, e questo è un fenomeno che crea disagio.
In Campania il problema non è legato alla disabilità fisica in quanto tale, ma il disagio
sociale che si crea intorno ad essa, l’emarginazione e l’isolamento sociale. Mancano quelle strutture, a partire dai livelli organizzativi più alti, che dovrebbero accompagnare gli
operatori del Centro nelle relazioni con questa particolare categoria d’utenti; si rileva,
quindi, la mancanza di un affiancamento specialistico: “Il vero problema che si riscontra
non è quello di mettersi d’accordo con l’imprenditore, il cui atteggiamento è rassegnato
o indifferente, il vero problema è far comprendere all’azienda che il disabile può essere
una risorsa. Gli attori locali coinvolti sono stati fondamentalmente la regione e la provincia, anche se capivamo che il coinvolgimento delle associazioni, dalle Asl, psicologi
ecc. poteva essere un valore aggiunto. Il progetto è rivolto essenzialmente agli operatori
dei che devono diventare parte integrante del Comitato tecnico, che deve essere una funzione fondamentale di raccordo tra le varie esigenze degli enti che circondano il mondo
dell’inserimento del disabile. Il nostro compito è quello di dare gli elementi conoscitivi
all’operatore della mediazione per dargli la possibilità di relazionarsi con la rete, le attività conoscitive e metodologiche che l’operatore poteva mettere insieme per affrontare
un mondo vastissimo dal punto di vista delle relazioni”.
3.2.3
Criticità e ostacoli
Le prime criticità rilevate sono state di tipo infrastrutturale, derivate principalmente
dall’assoluta mancanza d’informatizzazione del servizio che ha impedito l’utilizzo del
software previsto dal progetto: “Quando abbiamo presentato il software jo.co si sono resi
conto che con l’informatica ridurrebbero e abbatterebbero notevolmente i tempi morti
dell’attività lavorativa e contemporaneamente farebbero un incrocio dei dati sulle competenze residuali, più sensibile. Il progetto poteva essere integrato con un’analisi
dell’organizzazione del Cpi, per ottenere, da un lato la crescita professionale degli operatori, e dall’altro un miglior inserimento delle figure professionali che andavano a presentare”.
Alla fine del workshop gli operatori sono rimasti favorevolmente impressionati, ma
41
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
rimane diffusamente presente la criticità nell’organizzazione dei Cpi, che non permette
all’operatore la possibilità pratica di trasformarsi: “Gli operatori hanno compreso
l’importanza di andare presso le aziende, di essere propositivi, di capire come risolvere
il problema della richiesta, però hanno una barriera organizzativa per cui per loro uscire
dall’ufficio e andare presso l’azienda è un costo,con relativi problemi di autorizzazione o
di rimborso, questo è un grosso handicap all’applicazione pratica di metodologie che loro hanno compreso”.
Un’ulteriore criticità emersa riguarda il rapporto con le aziende: la legge 68/99 ha innovato le procedure e ha introdotto la possibilità di ricorrere all’avviamento nominale; in
alcuni casi, le aziende selezionano autonomamente il candidato da inserire, usando il servizio del Cpi in maniera residuale.
3.2.4
Beneficio dell’intervento
Nella percezione degli attuatori del progetto gli strumenti dell’intervento non sono esauriti e possono diventare un elemento aggiuntivo laddove ci dovesse essere una volontà
da parte della provincia di promuovere un ulteriore cambiamento nel modo di lavorare
degli operatori dei Cpi.
Dall’intervista al Dott. Mario Ragucci, referente responsabile del progetto Ibm sul territorio, emerge che: “… Durante l’attività del workshop è emerso un confronto con la
provincia di Reggio Emilia: questo è stato un elemento aggiuntivo che ha aiutato a far
capire le difficoltà infrastrutturali, culturali e organizzative. Abbiamo fornito una crescita professionale, con un mutamento d’atteggiamento delle aziende verso il disabile, soprattutto relativamente aspetti di negoziazione nel contesto Napoletano, dove le imprese
sono per lo più piccole e medie, ed è importante che l’operatore abbia la possibilità di
uscire dall’ufficio, perché l’azienda familiare va contattata di persona, perché
l’imprenditore stesso non ha la possibilità di muoversi, bisogna raggiungerlo per fare
negoziazione, per informarlo”.
La fase finale di affiancamento agli operatori del Cpi nella mediazione con le imprese
ha avuto carattere di esemplificazione, più che di esemplarità, anche se agli occhi degli
operatori del progetto è sembrato un intervento abbastanza efficace, date le condizioni di
difficoltà dell’organizzazione del lavoro interna agli uffici: “Nel complesso, questo primo
affiancamento è andato abbastanza bene, non si sa se è stato fatto l’inserimento, perché
la fase di affiancamento è terminata nel momento in cui sono state acquisite delle informazioni, si è avuto il questionario finale sulla validità delle metodologie, in termini di sistematicità delle informazioni, di acquisizione delle stesse, di capacità di affrontare criticità e di provare a dare delle soluzioni”.
Da parte del servizio beneficiario dell’intervento, le considerazioni sulla bontà del
progetto sono ben sintetizzate dalle considerazioni della Dott.ssa Cioffi, responsabile del
Servizio per i disabili della provincia di Napoli, che sottolinea l’utilità del trasferimento
42
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
di una metodologia di intervento di mediazione con le imprese agli operatori del Servizio,
fino ad allora abituati a lavorare sepolti da faldoni cartacei e a interagire con le imprese in
maniera più burocratica che negoziativa: “L’Ibm è stato l’unico che ci ha offerto un metodo che noi potevamo e dovevamo poter inserire, una metodologia assolutamente attuabile, quindi che non soffre di essere legata a certi tipi di cultura e quindi poco adattabile
a questa in particolare. Abbiamo sperimentato queste metodologie nell’ambito dei rapporti di convenzione, perché abbiamo fatto delle domande grazie all’utilizzo di alcune
parti del questionario, che magari non abbiamo somministrato in modo formale e riempito tutto, ma abbiamo utilizzato parecchi punti cercando di sapere, ad esempio, se volevano usufruire degli incentivi dell’art. 13, di entrare nel discorso dell’ambiente di lavoro
dove ogni cosa può costituire un problema per il disabile, dalla luce all’aria ai turni di
lavoro, abbiamo cominciato a fare queste domande che prima non facevamo, a noi interessava l’idoneità”.
L’intervento ha fatto emergere la consapevolezza, nell’ente beneficiario, della necessità di rendere operativo al più presto lo strumento informatico e la nuova banca dati, in
grado di facilitarli nella gestione dei “grandi numeri”, che rimane la loro maggiore difficoltà.
3.3 Il progetto CK
Il secondo progetto preso in considerazione dall’indagine ha come attuatori Rti CK Associati Srl, Consorzio Isfima e Istituto Pilota ed è inerente ai servizi informativi e
all’affidamento consulenziale a sostegno dei Spi, finalizzati all’inserimento nel mercato
del lavoro di soggetti disabili.
Questo progetto prevede azioni d’informazione e di sensibilizzazione nei confronti dei
datori di lavoro, di enti bilaterali, di ordini dei consulenti del lavoro, di associazioni dirigenti del personale, l’erogazione di servizi di help-desk giuridico sulle problematiche relative all’attuazione della legge n. 68/99 destinatati, potenzialmente ai disabili e alle loro
associazioni, alle pubbliche amministrazioni, ad imprese e organizzazioni di rappresentanza o strutture del terzo settore. Inoltre, sono previste azioni di sensibilizzazione congiunta del personale dei servizi, finalizzata allo sviluppo della cultura dell’integrazione:
gli interventi prevedono il coinvolgimento di responsabili e operatori del collocamento,
dei servizi socio-sanitari, della scuola, della formazione professionale e riguardare la definizione di percorsi integrati e l’adozione di prassi condivise.
Rispetto all’impostazione iniziale del progetto, che aveva un taglio più informativo, in
seguito ad alcune modifiche concordate con gli attori istituzionali, si è giunti ad un taglio
più operativo, che ha prodotto sicuramente effetti maggiori, così come si evince dalle parole del Dott. Amodio Parmentola, responsabile del progetto: “… Nei convegni abbiamo
riscontrato l’apprezzamento rispetto alla volontà di mettere intorno ad un tavolo gli atto43
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ri istituzionali della legge 68/99, quindi in molte occasioni abbiamo trovato delle persone
che si conoscevano telefonicamente, ma che non si erano mai incontrate, noi abbiamo
fatto da trait d’union tra regione, provincia e Cpi, nonostante la difficoltà, per i Cpi che
non avendo ancora avuto la delega, a seguire la l. 68/99”.
3.3.1
Caratteristiche dell’intervento
Durante l’intervento è stata promossa e realizzata un’azione di sensibilizzazione con le
pubbliche amministrazioni e gli operatori dei Cpi tesa a creare le condizioni per fare esprimere i soggetti direttamente coinvolti nella gestione della l. 68/99 “siamo andati da
tutti gli assessori regionali e provinciali, e, una volta sensibilizzate le istituzioni, abbiamo
informato i Cpi di questi incontri, con una azione di mailing, li abbiamo riuniti, per
quanto riguarda la Campania abbiamo avuto tutti e due gli incontri a Napoli, una volta a
marzo ed una a maggio; a marzo abbiamo lanciato la ricerca, presentato il progetto, abbiamo cercato di sensibilizzare gli operatori per far emergere quelli che potevano essere
i punti critici che incontravano nell’applicazione della legge 68/99 in modo tale che poi
nel secondo incontro a maggio abbiamo discusso dei risultati della ricerca. A qualche
bega interna che sempre si ritrova tra i vari colleghi, abbiamo trovato un buon risultato”.
3.3.2
Costruzione della rete
Il principale problema rilevato è la mancanza totale della costruzione e del funzionamento della rete tra soggetti coinvolti, requisiti importantissimi per il raggiungimento degli obiettivi della legge 68/99, che prevede il coinvolgimento di più istituzioni.
Esistono problemi relativi alla mancanza di risorse, ma anche al cattivo utilizzo delle
risorse disponibili, forse non allocate presso le amministrazioni che le potrebbero utilizzare; inoltre, le associazioni che si occupano di disabili sono frammentate e compartimentate tra di loro e questo non favorisce di sicuro una integrazione di interventi come
l’impostazione della legge richiede.
3.3.3
Criticità ed ostacoli
Il problema reale che la legge 68/99 ha comportato è stato la complicazione, anziché
la semplificazione, della situazione: nel Sud, dove si sommano più inefficienze da parte
della pubblica amministrazione, la situazione è drammatica, con gravi ritardi da parte delle Asl, che generalmente non presentano il profilo socio lavorativo come viene loro richiesto, impedendo, in questo modo, il lavoro delle commissioni. Un aspetto positivo è
stato trovare degli interlocutori appassionati della materia, persone molto sensibili, con
una diversa coscienza e propositività rispetto ai problemi trattati.
I Cpi della provincia di Napoli curano unicamente la fase istruttoria della pratica dei
44
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
nominativi, come previsto dalla l. 68/99, non c’è informatizzazione e dai questionari è
emerso che molti operatori lavorano ancora con materiale cartaceo. Da questo punto di
vista la situazione è drammatica perché non è ancora chiaro da chi deve partire la spinta
al cambiamento. C’è una PA che sembra intenzionata a fare di più, ma questa volontà
sembra non concretizzarsi abbastanza, e, inoltre, manca ancora la sensibilizzazione delle
imprese nei confronti delle tematiche relative ai disabili.
Non è ancora chiaramente identificato il numero delle aziende con più di quindici dipendenti sulle quali operare il controllo previsto dalla normativa, Come testimonia il
Dott. Parmentola, la scelta di non includere, nel primo tavolo di lavoro, le parti sociali, è
stata dettata dalla volontà di evitare l’emergere di situazioni di contrasto. Nel secondo incontro, la partecipazione diretta degli imprenditori non ha ottenuto l’effetto sperato, probabilmente a causa del loro coinvolgimento indiretto a queste tematiche, solitamente di
competenza del consulente del lavoro.
3.3.4
Beneficio dell’intervento
L’intervento realizzato nel corso del progetto ha sicuramente avuto un riscontro positivo agli occhi dei Cpi, soprattutto per quel che riguarda la costruzione di occasioni di
scambio e di incontro tra istituzioni ed operatori impegnati nell’inserimento al lavoro dei
disabili. La percezione dell’utilità si evince dalle considerazioni degli stessi beneficiari,
riportate dal dott. Ragosta: “Per quanto riguarda il progetto CK ci sono stati due eventi
centrali con la presenza della regione, della provincia e degli attori locali, è stato un importante lavoro di rilevazione ed elaborazione di informazioni, c’è stato un importante
scambio di informazioni sul decentramento dei Cpi che ha costituito una specie di rivoluzione copernicana. Ci si è lasciati con l’idea che i Cpi devono essere attivi nell’inserimento mirato dei disabili, ma soprattutto devono sviluppare quelle attività che non si
prestano ad essere sviluppate centralmente, contatti con le aziende, fare lavoro di mediazione, e addirittura, come prevede il regolamento, monitorare e controllare gli esiti
dell’inserimento, contattare le strutture dei comuni che devono assistere i disabili, insomma una serie di iniziative che costituiscono un campo tutto da esplorare”.
3.4 Il progetto Zelig
Il Progetto attuato dalla Società Zelig Srl riguarda la realizzazione di attività di informazione e sensibilizzazione finalizzate alla creazione di una campagna di informazione e
pubblicità multimediale che mira ad illustrare i contenuti della legge 68/99 sulle opportunità previste per il collocamento dei disabili, e quelle rivolte alle imprese, da condurre
nelle regioni Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia.
Gli obiettivi prioritari sono, pertanto, i seguenti:
45
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
illustrare le opportunità e le azioni positive che la l. 68/99 offre ai disabili e le agevolazioni che la stessa offre alle imprese attraverso il “collocamento mirato”;
fornire un’informazione completa e puntuale sulle modalità di inserimento delle persone disabili nel mondo del lavoro;
sensibilizzare i cittadini sulle tematiche connesse con l’occupabilità dei lavoratori disabili;
supportare gli enti competenti all’attuazione della normativa per la diffusione delle
informazioni.
3.4.1
Caratteristiche dell’intervento
La campagna informativa ha previsto una serie di azioni orientate al perseguimento
dei predetti obiettivi, nel rispetto della normativa vigente in materia di informazione, ed
in particolare:
la produzione e la diffusione di un opuscolo informativo nonché del materiale complementare;
la realizzazione di spot pubblicitari su quotidiani, televisione e radio;
L’attivazione di punti mobili informativi.
L’attività è stata strutturata lungo due assi, uno di tipo pubblicitario informativo, e
l’altro di sensibilizzazione e di informazione al pubblico, alle famiglie dei disabili, agli
operatori istituzionali e imprenditoriali. Secondo la testimonianza del Dott. Mimmo Gazzella, responsabile del progetto, infatti: “La parte pubblicitaria è stata ideata progettata e
controllata dai consulenti scientifici sulla legge, e successivamente sono stati attivati i
punti mobili informativi cui si è affiancata l’attivazione di un “call center” il cui scopo è
esclusivamente organizzativo, per curare tutti gli aspetti di logistica, cioè programmare
le spedizioni nelle piazze, organizzare il camper, le strumentazioni di piazza e di sala,
perché poi contestualmente si organizzavano i convegni o tavole rotonde”.
Contemporaneamente si è svolta un’attività relazionale con i riferimenti dei Cpi, gli
Assessorati comunali e provinciali, e soprattutto con tutto il panorama dell’associazionismo dei disabili, che ha giocato un ruolo fondamentale nell’aiuto alla sensibilizzazione
delle famiglie.
3.4.2
Costruzione della rete
Il lavoro in rete si è sviluppato grazie al fatto che le persone coinvolte fanno parte di
associazioni di disabili, in particolare della “Compagnia Vita” coinvolta non perché richiesto dal progetto, ma per intuizione e volontà degli operatori di Zelig: “Loro sono impegnati su questo fronte con un progetto “Isola” che è un progetto di tipo anche teatrale,
queste relazioni le hanno da un lato già consolidate, dall’altro hanno avviato dei contatti
per propagandare il loro progetto il cui fine ultimo è diffondere il concetto che il disabile
46
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
è una risorsa e che quindi ha una esigenza lavorativa come qualsiasi altra persona a seconda delle sue specificità, non a caso il nostro stesso slogan nella Campania è che il disabile è una risorsa e quindi da valore alla tua azienda”, nell’organizzazione dei call
center hanno fatto qualcosa in più rispetto al progetto esecutivo, si tratta di un filmato
trasmesso nei punti mobili e realizzato con interviste fatte sul posto di lavoro al disabile
assunto dall’azienda grazie a questa legge, e al datore di lavoro che brevemente e molto
efficacemente fa capire come dei disabili a seconda della mansione possono sviluppare
delle capacità superiori ad altri.
I disabili sono già protagonisti nel momento in cui si attiva la azione teatrale, il progetto prevede quest’integrazione tra alcuni disabili attori alcuni anche professionisti ed
altri amatoriali, che si incontrano e realizzano la rappresentazione.
Questo progetto prevede anche un’interazione con gli operatori professionali impegnati nei Cpi, nelle Asl, che, offrendo un modello interattivo che mette in comunicazione
le diverse realtà senza particolari filtri burocratici”.
3.4.3
Criticità e ostacoli
Le maggiori difficoltà sono state: “… Difficoltà finanziarie, sicuramente, essendoci
questa distanza di tempo tra la realizzazione dell’attività, e la sua successiva fatturazione”. Questi rallentamenti hanno portato ad uno stress non solo di tipo finanziario, ma
anche operativo, ulteriormente complicato dalla necessità di trovare un ente che abbracciasse la campagna e che si occupasse della distribuzione del materiale informativo”.
3.4.4
Beneficio dell’intervento
I vantaggi rilevati dai beneficiari di questo intervento sono molteplici: innanzitutto di
natura informativa “un certo tipo di messaggio, di spot, arriva, anche se i Cpi non sono
direttamente coinvolti, e questo è un primo fatto positivo, ma sono rilevati anche benefici
nati dall’attività di animazione derivata dal progetto “l’azione di coinvolgimento a livello
territoriale, la creazione di una rappresentanza dei cittadini disabili, un associazionismo
attivo, creativo e soprattutto capace di comunicare”. Il progetto è ancora in corso e per
ora non si possono formulare giudizi ulteriori.
3.5 Il progetto Solco
L’ultimo progetto monitorato, che ha interessato il territorio napoletano, riguarda
l’affidamento di attività di consulenza a sostegno dei Servizi pubblici per l’impiego per
l’emersione del lavoro non regolare e vede come beneficiari delle attività i Servizi per
l’impiego ed in particolare i Centri per l’impiego, collocati in una posizione strategica per
47
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
favorire la prevenzione e l’emersione del lavoro non regolare, come vedremo, tra territorio inteso come reti istituzionali e non, lavoratori ed imprese.
Lo scopo del progetto è la costruzione di un “quadro di comando” per un’efficace esecuzione di attività consulenziali a sostegno degli Spi in relazione alla scottante problematica dell’emersione del lavoro non regolare.
Il nucleo consulenziale ad hoc costituito, trasferirà ai Centri le competenze necessarie
ad un valido e mirato contrasto al lavoro non regolare nelle aree di intervento. Le azioni
previste riguardano la ricerca socio-economica, l’affiancamento consulenziale, la formalizzazione e il trasferimento di buone pratiche.
3.5.1
Caratteristiche dell’intervento
Le osservazioni più importanti sulla natura di questo intervento ci vengono
dall’intervista al dott. Di Virgilio, che è allo stesso tempo funzionario della provincia di
Napoli ed esperto nella materia dell’economia sommersa.
Il progetto del Pon sulla lotta al sommerso è stato vinto da un Ati, composto dal Solco
che è una società romana e da Stampa che è invece la società Napoletana. Sull’intero territorio della provincia di Napoli ha visto coinvolti tutti i Cpi, nello specifico due operatori
per ciascun Cpi e i responsabili. In provincia di Napoli, per una questione puramente organizzativa, sono stati individuati degli ambiti, sono stati accorpati dei Cpi geograficamente, per dare modo a più Cpi e a più operatori di Cpi di convergere in un Centro, una
sorta di baricentro rispetto ad un area, per far si che avessero agio nel seguire workshop
ed altre attività che si sono realizzate.
L’intervento è stato realizzato attraverso workshop tematici, che avevano ad oggetto
alcuni argomenti specifici, dall’accoglienza all’informazione, al rapporto con le imprese,
alle pubbliche relazioni, alla costruzione della rete; hanno visto coinvolti due operatori
più i responsabili di ciascun Cpi, nel totale di quasi una cinquantina di persone e poi si è
concluso con due incontri allargati, così definiti dal progetto. “Un incontro si è tenuto in
forma un po’ più ristretta nel Centro di via Giannone tra i responsabili dei Cpi e i tutori
per l’emersione provinciali e regionali, un altro che invece ha avuto il respiro molto più
ampio di convegno, è stato un vero e proprio incontro effettuato con tutti gli attori locali
che si occupano di sommerso, dal Ministero del lavoro nella sua diramazione provinciale, a Sviluppo Italia, a tutti gli enti locali, la regione, la provincia e il comune, la associazioni datoriali, le associazioni sindacali; c’è stata la partecipazione di un numero molto
elevato di soggetti la cui finalità era anche quella di andare a creare i presupposti per
poter impostare la costruzione di una rete degli attori territoriali che sono interessati a
questo fenomeno”.
Com’è stato accennato in precedenza17, i Cpi, a differenza di quanto si è detto rispetto
17
Par. 2.2.2.
48
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
al collocamento obbligatorio, non si occupano istituzionalmente di sommerso, il che significa che nell’ambito della gestione di questa attività le modalità con le quali viene gestita sono varie, dipendono dai contesti territoriali, ci sono contesti territoriali in cui il fenomeno del sommerso è maggiormente marcato e contesti in cui lo è di meno, contesti in
cui si dirige verso un certo tipo di attività, altri contesti in cui si dirige verso un’altra tipologia. Per cui l’approccio anche dei Cpi rispetto a questo è stato il più possibile territorializzato, cioè nella misura in cui era importante andare a calare nel contesto territoriale
proprio di ciascun bacino.
3.5.2
Costruzione della rete
Come sostiene il Dott. Di Virgilio, relativamente alla capacità dell’intervento di creare
“rete”, è necessario considerare due livelli di azione: “Un primo livello è quello relativo
direttamente ai lavoratori del Cpi, per cui è necessario guardare con un approccio più
scientifico l’impostazione dell’ufficio pubblico e della pubblica amministrazione rispetto
al fenomeno del sommerso, perché è un fenomeno conosciuto da sempre, sin da quando si
parlava di collocamento, però probabilmente non si è mai preso in considerazione il fenomeno nella sua specificità, nelle sfaccettature dei suoi aspetti, a volte in qualche caso è
stato trattato con pregiudizi, ma questo fa parte dell’andamento normale delle cose, questo approccio ha prodotto dei risultati, nel senso che ha generato una maggiore alfabetizzazione degli operatori rispetto al fenomeno del sommerso, ma soprattutto ha messo
curiosità agli operatori in certi contesti naturalmente, poi è chiaro che i numeri sono enormi ed è impossibile generalizzare i risultati.
Parlando degli aspetti positivi rispetto a questi risultati sicuramente in certi ambiti e
in certi contesti hanno prodotto una maggiore attenzione da parte dei responsabili e degli operatori che hanno cercato di intessere rapporti con le imprese, di incominciare a
fare delle attività anche se minimali, ma sempre in un’ottica crescente rispetto a questo
fenomeno. L’altro lato della questione è costituito dalla rete, è sicuramente un po’ più
complessa per tante ragioni, tra le quali in primo luogo l’ambizione di dare corpo ad
un’idea di rete attraverso un evento, un convegno, non fosse altro perché la sola creazione dell’idea di creare una rete, quindi di dare una forma a questa, anche all’interno di un
convegno, che più che un convegno è stata un’occasione che ha creato dei presupposti
per tanti contatti futuri. Ancora è comunque troppo presto per poter avere un responso
un po’ più articolato, certamente la prospettiva è più che buona, anche se ancora rimaniamo nell’ambito delle idee progettuali, idee che si potrebbero mettere sul campo”.
La regione Campania ha ritenuto che il Cpi di Afragola fosse il Cpi più adatto per realizzare il progetto, il tessuto produttivo è principalmente calzaturiero, con quello che ne
deriva per l’emersione del sommerso. È stata una sperimentazione che ha portato il Cpi,
attraverso il Censis, a contattare la parte datoriale, sindacale e lavorativa del fenomeno,
sono state realizzate alcune riunioni a Roma che hanno visto coinvolti tutti i Centri che
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
hanno esposto le singole esperienze, Catania, Ascoli Piceno un Cpi della provincia di Milano.
Il tutto si è concluso i primi giorni di Dicembre con un altro convegno, a Roma, in cui
si è presentato il manuale. “È stata un’azione sperimentale volutamente che ha interessato un solo Cpi sui 17 attualmente operativi su tutta la provincia di Napoli. I progetti non
si sono incontrati, lì si parlava di riunioni, qui di workshop seminariali”.
Nella creazione della rete a Napoli, tuttavia, molto è dipeso dal fatto di avere come
beneficiari diretti i Cpi piuttosto che i soggetti istituzionali o il sistema dell’impresa e del
lavoro della provincia: in tal modo si è potuto mediare il rapporto con gli altri Enti perché
potesse esserci una micro-azione di sistema a livello locale; ad Avellino tutto ciò deve essere ancora organizzato, e si prevedono difficoltà principalmente di natura “culturale”, intesa come modalità di lavoro che abbandoni l’ottica puramente burocratica: “Abbiamo riscontrato più partecipazione da parte di funzionari più giovani, nell’avellinese c’è un
blocco storico della vecchia generazione che deve essere superato”.
Per quanto riguarda Napoli, da parte della provincia è stata espressa l’esplicita richiesta di continuare l’attività di questo genere, riconoscendo l’efficacia dello strumento.
La possibilità, inoltre, di intervenire con progetti simili in altri contesti ad alta incidenza di lavoro nero fa emergere la capacità di iniziative del genere di poter trasferire ai Cpi
una “filosofia del cambiamento” nelle modalità di approccio a determinate tematiche.
3.5.3
Criticità ed ostacoli
Le maggiori difficoltà incontrate da questo progetto hanno riguardato la reale possibilità di intervenire sul territorio: questo tipo di cultura ha raggiunto i Cpi, ma gli operatori
hanno difficoltà ad uscire fisicamente per contattare le imprese, in gran parte dovuto alla
carenza di organico.
Dall’intervista al Dott. Claudio Politi, responsabile del progetto, emerge la necessità di
dare una lettura dell’intervento che tenga conto, non solo del territorio della provincia di
Napoli, ma anche di Avellino, in quanto le due realtà hanno segnato dei passaggi significativi sottolineando anche profonde differenze di approccio e di permeabilità. Il progetto
ha previsto, per Napoli, la partecipazione di referenti che si trovavano in una situazione
non nuova, anche nell’attività di consulenza, e si è potuto così dare il via ad un programma che è stato rispettato nella sua esecuzione. Nella provincia di Avellino si trattava spesso di concordare di volta in volta l’obbiettivo specifico, sono state coinvolte una decina di
persone: “Il progetto si articola in tre momenti, un primo momento ricognitivo dei contesti su cui si andava ad operare, una indagine desk perché di fatto interessava più che la
rilevazione del sommerso, capire la situazione dei Cpi dove eravamo, più da un punto di
vista qualitativo, ed eventualmente alcune riflessioni sulle metodologie che di solito si
sono adottate per andare a rilevare il sommerso che di fatto non spettava al progetto,
comunque capire quali sono le modalità con cui tendenzialmente la ricerca si muove per
50
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
operare nel sommerso. In secondo luogo ci sono state delle attività consulenziali svolte
front-line presso i Cpi, con attività di workshop o seminari, si partiva dal presupposto
che era necessario trasferire un certo tipo di competenze ai funzionari, non tanto tecniche specifiche, ma delle competenze in modo tale che fossero in grado di relazionarsi con
il territorio. L’idea iniziale era che il Cpi, soprattutto nella nuova trasformazione che si
vuole dare allo stesso, rappresenta un punto mediano tra una serie di attori che operano
a livello locale e che tutti, guarda caso sono direttamente o indirettamente vicini alle
problematiche del sommerso, i Cpi hanno come struttura la peculiarità intanto di essere
al centro di questo sistema, perché da un lato ci sono le imprese, dall’altra parte ci sono
i lavoratori e sono i due fulcri sui quali si instaura il sommerso, perché una volta è il lavoratore che sceglie di stare in nero, una volta è l’impresa che lo costringe al nero,
d’altro lato ci sono i vari Ispettorati provinciali, c’è l’Inps, ci sono le Agenzie delle
entrate che chiaramente hanno contatti esattamente con gli stessi soggetti con modalità
differenti, l’Inps ha necessità di sapere chi sono i lavoratori a nero, le Agenzie delle
entrate, la Finanza devono trovare e perseguire il lavoro sommerso, quindi i Cpi si
trovano in una posizione tutto sommato incredibilmente centrale e creano una sorta di
volano, una relazione tale da poter essere il mediatore da un lato e il sistema delle
imprese dall’altro in primo luogo, in secondo luogo tra il sistema delle imprese e tutti i
soggetti che hanno funzioni più ispettive, più punitive, potrebbero essere i primi, il
cavallo di Troia della situazione, ad andare dalle imprese e invitarle ad emergere per
tanti motivi non essendo un ispettore e non volendo perseguirle, prima ancora che le
imprese subiscano una ispezione i Cpi potrebbero avere già assolto ad una funzione
promozionale, di sensibilizzazione alla problematica, per far capire la convenienza
dell’emersione ed evitare sostanzialmente quelle spiacevoli situazioni penali e civili che
potrebbero essere rilevate successivamente con ispezioni più persecutorie.
La terza ed ultima fase era una sorta di conclusione con un manuale di buone pratiche da lasciare ai Cpi su questa problematica. L’azione si è svolta su tre province, Napoli e Avellino per la Campania, Bari per quanto riguarda la Puglia.
La prima differenza sostanziale rilevata, Napoli città metropolitana, città con dei
grossi problemi, presenza di lavoro sommerso, ma anche di tanto lavoro regolare, stessa
cosa si rispecchia nei Cpi, tanti Cpi sono 19 nella provincia di Napoli, molti sono estremamente strutturati e anche innovativi, altri sono molto arretrati questo è tipico di una
situazione metropolitana come quella di Napoli, che presenta casi di eccellenza, e casi
arretrati. Col progetto abbiamo coperto otto Cpi, avevamo adottato la strategia di poter
avere dei referenti specifici per portare avanti un lavoro.
La differenza sostanziale è che noi ci ritroviamo da un lato degli operatori che tutto
sommato vedono, capiscono, hanno presente la nuova situazione dei Cpi e parlo di Napoli, qualcuno ci si impegna, dei servizi innovativi si provano e in certi casi si riescono ad
attivare, per cui l’attività di consulenza può essere più agevole”.
51
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
3.5.4
Beneficio dell’intervento
Per quanto riguarda questo specifico progetto, si è potuto parlare di beneficio ottenuto
dalla realizzazione di questo tipo di attività, che possano produrre dei vantaggi specifici
rispetto all’utenza come destinatario diretto, però nulla di ancora definito nel caso specifico: “Nell’ambito del convegno di cui si parlava prima, ha partecipato anche Sviluppo
Italia, che è una Agenzia del Ministero del tesoro che dovrebbe gestire alcuni strumenti
in particolare sull’auto impiego e l’auto imprenditorialità, era già sorda, ma quella
presenza forse rafforzata da quel tipo di idea, la possibilità di implementare all’interno
dei Cpi dei soggetti interni, esterni, negli uffici, che possano rappresentare
un’informazione, un primo orientamento rispetto all’auto impiego e all’autoimprenditorialità, naturalmente in sinergia con Sviluppo Italia, questo è sicuramente un
servizio rivolto all’emersione, nella misura in cui era importante far capire anche agli
operatori dei Cpi che quando parliamo di emersione non parliamo di 383 oppure della
488, di leggi che sono nate per l’emersione diretta, quelle erano leggi che quando il
progetto è partito erano già finite, erano già scaduti i termini, non esistevano più. Invece
si è voluto parlare di emersione diretta e di politiche che possano favorire l’emersione,
ma sempre in maniera diretta, mai in maniera indiretta, in maniera diretta non esisteva
più nulla al momento. Anche strumenti come il Prestito d’onore o comunque come tutti
gli strumenti che promuovano dall’auto impiego all’auto imprenditorialità naturalmente
nelle varie forme sono sicuramente delle attività che sono dirette inevitabilmente anche
per esperienza degli anni passati anni dai quali esiste il prestito d’onore hanno puntato
verso l’emersione, quindi anche questa che sembrerebbe una attività non diretta verso
l’emersione, in realtà lo è”.
Si parla, infatti, di autoimprenditorialità come un’attuale alternativa alla disoccupazione, prima si pensava al territorio affamato di “occupazione”, è chiaro che l’autooccupazione che può nascere non sarà mai in grado di assorbire “occupazione” intesa in
senso passivo, come afferma il dott. Paolo Di Virgilio: “Un datore di lavoro che assume
un disoccupato, forse non è in grado di assorbire il problema, per assorbire il problema
è chiaro che devono essere attuate anche forme alternative, che significa anche creare
occupazione, che lo stesso disoccupato crea per sé stesso e magari anche per altri disoccupati, occupazione rispetto a delle attività innovative, o a nuove idee, mettere a frutto
capacità, professionalità, magari acquisite a nero”.
Ci sono stati tentativi di coinvolgere imprese ed associazioni di categoria che alle volte hanno partecipato a momenti di incontro, alcune imprese sono coinvolte in determinati
contesti territoriali dalla promozione in senso ampio delle attività del Cpi, è chiaro che in
questo ambito si inserisce naturalmente una attività legata alle problematiche del sommerso, “… anche se prese di striscio o di rimbalzo: è chiaro però che andare a parlare di
emersione di rapporto tra i Cpi e le imprese rispetto all’emersione diventa una cosa un
po’ più complessa, perché mentre l’utente o cliente è sicuramente il soggetto che va dentro il Cpi per ottenere delle informazioni, fare delle pratiche e così via, l’impresa che ha
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
il contatto con il Cpi, lo ha intanto per alcune limitate attività burocratiche, tranne una
precisazione sui tirocini formativi, in questo caso parliamo di imprese che non sono
sommerse in quanto impresa, ma possono avere aspetti di sommerso perché hanno lavoratori sommersi, perché sotto fatturano, perché fanno altre attività, ma non sono sommerse in quanto imprese, quindi il rapporto del Cpi con l’impresa rispetto al sommerso è
sempre con l’impresa emersa in quanto compagine aziendale, in quanto ragione sociale,
però poi può avere degli aspetti di contenuto. Il Cpi infatti sarebbe in grado di affrontare
un aspetto relativamente a questa fattispecie, in quanto normalmente, nell’ambito delle
sue attività burocratiche si occupa di certificazioni per la 40, la legge del 90 che tra le
altre cose stabilisce la possibilità di ottenere lo sgravio contributivo triennale per i nuovi
assunti a tempo indeterminato, che è uno degli strumenti agevolativi più usato in Campania, sicuramente il più usato dal punto di vista delle assunzioni, tra l’altro uno dei pochissimi, e i Cpi sono direttamente coinvolti”.
Poi c’è un aspetto su un altro versante che tocca sicuramente il sommerso e
l’emersione, che riguarda strettamente i rapporti tra le imprese e i Cpi: si tratta della realizzazione di tirocini formativi, dei quali il si fa promotore e l’impresa si fa attuatore; i tirocini formativi durano alcuni mesi e sono rivolti a soggetti giovani usciti da poco dal
corso di studi e che hanno bisogno di formarsi in azienda: “Il tirocinio ha solo una funzione formativa e deve essere realmente formativo, il soggetto deve andare in azienda,
lavorare, ma formarsi lavorando, questo rappresenta sicuramente uno strumento indiretto per l’emersione, nel senso che il tirocinante può acquisire una professionalità ed evitare di andare ad infoltire le liste di coloro che lavorano in maniera sommersa perché
acquisisce una professionalità tale da poterla spendere in qualche modo sul mercato. Se
questo tipo di rapporto di fiducia è in grado di avvicinare le imprese e i Cpi sul sommerso, allora anche nei rapporti tra la pubblica amministrazione e il sommerso molto è legato alla fiducia, ad un rapporto di fiducia che si deve instaurare aprendo una porta e capendo che dall’altra parte c’è una PA che si sta evolvendo verso nuovi servizi, che non è
più il timbro sul libretto di lavoro o il timbro sul libretto di assunzione, sicuramente anche questo è un aspetto positivo”.
Il beneficio che questo progetto ha apportato, dunque, riguarda anche la partecipazione politica verso questo tipo di attività, “a Napoli c’è un atteggiamento culturalmente
pronto per utilizzare nuove metodologie e strumenti, ad Avellino devono essere più spronati dall’alto. Di fatto la cosa positiva che si riscontra è che tendenzialmente queste persone hanno partecipato alla attività consulenziale, nonostante le mille difficoltà, ad Avellino abbiamo organizzato gli interventi in modo meno strutturato, un giorno portavamo il
rappresentante sindacale, un altro l’imprenditore, per farli mettere uno di fronte
all’altro, la ciliegina è la giornata conclusiva dove di fatto i Cpi per la prima volta si
riuniranno in workshop con una serie di soggetti locali che di fatto compongono la commissione sul sommerso provinciale e di cui è presidente l’Assessore”.
53
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
4. CONCLUSIONI
Sulla base delle testimonianze raccolte per ogni singola azione implementata è possibile concludere che è evidente, in tutte, lo sforzo comune di produrre dei risultati validi
nel tempo nonostante le contingenze complesse ed alle volte avverse.
Cercare di sintetizzare il beneficio che queste azioni hanno prodotto sul territorio è
un’azione complessa, data la natura diversa degli interventi e il loro carattere simultaneo:
è possibile, tuttavia, individuare delle “aree di beneficio”, degli ambiti in cui si è manifestato, per i quattro progetti, un vantaggio chiaramente percepito sia dagli enti attuatori, sia
dai soggetti beneficiari, che possono identificarsi con la capacità delle diverse azioni di
“convergere” ed integrarsi tra loro, la possibilità di creare una rete di soggetti in grado di
proseguire l’azione oltre la durata del progetto, la capacità di lasciare un messaggio, sensibilizzare l’attenzione degli operatori, e del contesto in generale, su determinati temi, e di
fornire strumenti idonei e pensati ad hoc.
La convergenza delle Azioni di sistema su uno specifico territorio ha una ricaduta positiva, una risonanza nel tempo. La percezione del beneficio sociale dato da questo aspetto si può sintetizzare con una metafora con la quale il Dott. Ragosta ha cercato di rendere
il pensiero: “…Tante gocce che convergono in un unico invaso, ovviamente lo vanno a
riempire, ed ecco perché i periodi non devono essere immaginati né in ere geologiche, né
in tempo reale, l’importante è che si noti il cambiamento, andare al Cpi e trovare una
persona competente che ti accoglie e che ti dice quello che devi fare e come farlo, non si
parla più di collocamento, si comincia a dire Centro per l’impiego”.
Il messaggio di innovazione penetra con tempi non velocissimi, ma si fa sentire. Le
Azioni di sistema, hanno innescato dei processi “positivi”, in quanto hanno modificato la
mentalità dell’approccio al cliente, dell’approccio alla norma, della sua applicazione, per
cui, sicuramente, potranno essere riproposte.
La “rete” costituisce la sede di consolidamento, orientamento, riflessione, informazione e confronto, di messa in comune delle esperienze e di elaborazione di proposte, di criteri e di metodologie.
La particolare fase di transizione in cui si trova la provincia di Napoli è dovuta
“…anche al fatto che devono ancora andare a regime cinque Centri, che in realtà, oggi,
solo due sono operativi, un terzo dovrebbe decollare l’anno prossimo, un quarto dovrebbe decollare alla fine dell’anno prossimo; i Cpi operativi sono Pietravalle e Scampia,
perché in realtà Fuorigrotta al momento è utilizzato in parte, soltanto ai fini degli adempimenti previsti dal d.l. 181. Le situazioni sono in evoluzione, Scampia resta il Centro
54
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
leader, Centro Guida, Pietravalle sarà trasferita a Poggioreale, Fuorigrotta da frontoffice diventerà finalmente Cpi, questa situazione definitiva si verificherà nel corso del
2004. Nel frattempo c’è il problema del personale, perché in base alla finanziaria non si
possono fare assunzioni, lo stesso personale che anticamente era solo in un ufficio adesso
lo vediamo su tre. Un altro problema è costituito dalla normativa e quindi dalla formazione necessaria per applicarla”. Il beneficio sociale ottenuto dai progetti considerati è
proprio aver stimolato relazioni interistituzionali in una fase difficile come questa e aver
messo “culturalmente” gli operatori in grado di incominciare a pensare dell’utilità dello
stare in rete”.
In questa particolare fase di transizione è fondamentale la rispondenza e lo scambio tra
le istituzioni locali, tra istituzioni e servizi, tra servizi e tessuto sociale ed economico locale, e tra provincia e regione: in alcuni casi questa rispondenza e l’attivismo degli operatori è riuscito a strutturare una rete di relazioni efficace.
La testimonianza del Coordinatore dei Servizi per l’impiego, il dott. Ragosta, dà uno
spunto ulteriore per cogliere lo spirito con il quale vengono percepiti i progetti dai beneficiari, percepiti come “strumenti flessibili” in grado di essere adattati alle esigenze reali
dei servizi, degli operatori e del territorio: “È come un pasticciere che prepara gli ingredienti e si da il tempo per poterlo fare. Il monitoraggio condurrà a capire, a verificare le
utilità e le ricadute positive sulla periferia, sul territorio che è protagonista, se l’esito
fosse negativo, allora fermiamo il treno e facciamo scendere il macchinista perché se non
va bene, andiamo a prendercene un altro, se invece l’esito è positivo, chiaramente si continua a correre”. Quando noi siamo partiti ricordo il primo impegno economico della
provincia di Napoli era di sette miliardi nel 2001, fu questo l’inizio di una bell’avventura,
ma non siamo stati soli, Roma è intervenuta, anche la regione, in alcuni casi i politici e i
funzionari ci sono stati vicini, in altri casi si perseguono obiettivi diversi, però il tutto va
sempre a dosare questi ingredienti del prodotto finale, che non andremo a rendicontare
oggi, ma spero a fine dell’anno prossimo”.
55
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ALLEGATO 1
Elenco dei testimoni privilegiati intervistati
Progetto
Ente attuatore
“Affidamento di attività di consulenza a sostegno dei
Solco Srl capofila Rti
Servizi pubblici per l’impiego per l’emersione del la-
Dott. Claudio Politi
voro non regolare” – Ob. 1
C.B. Piazza, 13 - 00100 Roma
Tel. 06/7020741
Fax: 06/70608537
“Affidamento servizi informativi e consulenziali fina-
Rti CK Associati Srl e Consorzio Isfima
lizzati all’inserimento nel mercato del lavoro dei sog-
Dott. Amodio Parmentola
getti disabili a sostegno dei Spi – Lotto A, informa-
Via Sicilia, 67 - 85100 Potenza
zione e pubblicità”
Tel. 0971/263115
Fax: 0971/263131
“Affidamento di attività d’informazione e sensibiliz-
Zelig Srl
zazione finalizzate alla realizzazione di una campa-
Dott. Mimmo Mazzella
gna informativa sulle opportunità previste dal collo-
Via Chiaia, 149/A - 80121 Napoli
camento dei disabili ai sensi della l. 68/99”
Tel: 081.4976076
Fax: 081.4976097
“Affidamento servizi informativi e consulenziali fina-
Ibm Ob. 1
lizzati all’inserimento nel mercato del lavoro dei sog-
Dott.ssa Alessandra Ammannati
getti disabili a sostegno dei Spi – Lotto B, analisi e
Via Sciangai, 53
consulenza organizzativa finalizzata all’inserimento
00144 Roma
mirato dei disabili nei luoghi di lavoro”
Tel. 06/50292465
Beneficiari
Provinciale di Napoli
Dott. Massimo Ragosta - Dirigente coordinatore
Dott. Giovanni Furnari - Funzionario dell’ufficio disabili del Cpi della provincia di Napoli
Dott. Paolo Di Virgilio - Responsabile del Cpi provinciale per l’ermersione del sommerso
Dott. Barbato Vetrano - Consulente esterno della provincia di Napoli
Dott.ssa Gioconda Ciuffi - Responsabile dell’ufficio disabili del Cpi presso la provincia di Napoli
Dott. Mario Ragucci - Responsabile locale per il progetto Ibm sui disabili
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ALLEGATO 2
Traccia di intervista
Per gli enti attuatori
Progetto: breve descrizione del contesto locale in relazione al progetto presentato
Obiettivi perseguiti: verifica di un eventuale cambiamento in itinere degli obiettivi principali perseguiti con il progetto, motivazioni al cambiamento, processo decisionale e descrizione dei nuovi obiettivi.
Stato di avanzamento del progetto: verifica della regolarità dello svolgimento e analisi approfondita
di eventuali criticità; descrizione degli strumenti utilizzati, delle risorse umane coinvolte, stima
dell’utilità del progetto in termini di creazione di un bagaglio di conoscenze e d esperienze utilizzabili in futuro (stima diretta del beneficio aggiunto).
Costruzione del network: Analisi del livello di consolidamento delle relazioni con i soggetti pubblici e privati, direttamente o indirettamente coinvolti nel progetto, avviamento di nuove collaborazioni o convenzioni, estendibilità del progetto a contesti territoriali più ampi o possibilità di rilevare
degli effetti anche in territori non direttamente coinvolti.
Difficoltà sorte sul campo, bisogni e riflessioni generali: Descrizione delle principali difficoltà attuative sino ad ora incontrate, analisi delle cause, carenze procedurali intrinseche, percezione del
beneficio sociale apportato dall’azione in termini di soddisfazione dell’utenza.
Per i beneficiari
Problematiche del territorio, per la verifica dell’analisi di contesto, relativamente all’andamento del
mercato del lavoro, in termini di coesione sociale, economica e istituzionale.
Esame ed andamento della rete locale coinvolta, che comporta la descrizione delle modalità
d’interazione soggetto attuatore e istituzione beneficiaria, la loro stabilità e frequenza.
Presenza e indagine di un eventuale monitoraggio autonomo delle attività da parte
dell’amministrazione beneficiaria, anche in relazione agli strumenti attivati per implementare
l’azione.
Percezione da parte dei beneficiari del beneficio aggiunto delle attività in termini occupazionali,
socio-economici, di soddisfazione dell’utenza in relazione alla tipologia d’azione.
57
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ALLEGATO 3
Scheda rilevazione progetto monitoraggio beneficio aggiunto
Titolo Progetto
Pon Ob.
Aggiudicatario
Durata
Scadenza
Proroghe
Regioni coinvolte
Obiettivi previsti
Progetto esecutivo - sintetico dalle 5 alle 8 righe
Obiettivi implementati/risultati raggiunti
Attraverso le azioni svolte rilevate dallo “stato avanzamento
lavori” Sal)
Eventuali variazioni registrate
Territori coinvolti
Province, comuni, agenzie regionali, associazioni, Opinion
leader, ecc.:
Cpi coinvolti
Tipologia di azioni svolte nei diversi territori/Cpi
•
città;
•
indirizzo;
•
tel./ fax;
•
e-mail;
•
referente/i.
•
città
•
indirizzo
•
tel./ fax.
•
e-mail
•
referente/i
Specificare per ciascuno i seguenti punti esemplificativi:
•
consulenza;
•
affiancamento;
•
seminari;
•
pubblicità;
•
altro…
Criticità
Tutor di progetto
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ALLEGATO 4
Norme per il diritto al lavoro dei disabili
LEGGE 68/99
Ddl Camera 4110 B – Norme per il diritto al lavoro dei disabili
CAPO I
DIRITTO AL LAVORO DEI DISABILI
Articolo 1.
(Collocamento dei disabili)
1. La presente legge ha come finalità la promozione dell’inserimento e della integrazione lavorativa delle persone disabili nel mondo del lavoro attraverso servizi di sostegno e di collocamento
mirato. Essa si applica:
a) alle persone in età lavorativa affette da minorazioni fisiche, psichiche o sensoriali e ai portatori di handicap intellettivo, che comportino una riduzione della capacità lavorativa superiore al
45 per cento, accertata dalle competenti commissioni per il riconoscimento dell’invalidità
civile in conformità alla tabella indicativa delle percentuali di invalidità per minorazioni e malattie invalidanti approvata, ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 23 novembre 1988,
n. 509, dal Ministero della sanità sulla base della classificazione internazionale delle menomazioni elaborata dalla Organizzazione mondiale della sanità;
b) alle persone invalide del lavoro con un grado di invalidità superiore al 33 per cento, accertata
dall’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (Inail) in base alle disposizioni vigenti;
c) alle persone non vedenti o sordomute, di cui alle leggi 27 maggio 1970, n. 382, e successive
modificazioni, e 26 maggio 1970, n. 381, e successive modificazioni;
d) alle persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalide per servizio con minorazioni
ascritte dalla prima all’ottava categoria di cui alle tabelle annesse al testo unico delle norme in
materia di pensioni di guerra, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915, e successive modificazioni.
2. Agli effetti della presente legge si intendono per non vedenti coloro che sono colpiti da cecità assoluta o hanno un residuo visivo non superiore ad un decimo ad entrambi gli occhi, con eventuale correzione. Si intendono per sordomuti coloro che sono colpiti da sordità dalla nascita o prima dell’apprendimento della lingua parlata.
3. Restano ferme le norme per i centralinisti telefonici non vedenti di cui alle leggi 14 luglio
1957, n. 594, e successive modificazioni, 28 luglio 1960, n. 778, 5 marzo 1965, n. 155, 11 aprile
1967, n. 231, 3 giugno 1971, n. 397, e 29 marzo 1985, n. 113, le norme per i massaggiatori e massofisioterapisti non vedenti di cui alle leggi 21 luglio 1961, n. 686, e 19 maggio 1971, n. 403, le
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
norme per i terapisti della riabilitazione non vedenti di cui alla legge 11 gennaio 1994, n. 29, e le
norme per gli insegnanti non vedenti di cui all’articolo 61 della legge 20 maggio 1982, n. 270. Per
l’assunzione obbligatoria dei sordomuti restano altresì ferme le disposizioni di cui agli articoli 6 e
7 della legge 13 marzo 1958, n. 308.
4. L’accertamento delle condizioni di disabilità di cui al presente articolo, che danno diritto di
accedere al sistema per l’inserimento lavorativo dei disabili, é effettuato dalle commissioni di cui
all’articolo 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, secondo i criteri indicati nell’atto di indirizzo e
coordinamento emanato dal Presidente del Consiglio dei ministri entro centoventi giorni dalla data
di cui all’articolo 23, comma 1. Con il medesimo atto vengono stabiliti i criteri e le modalità per
l’effettuazione delle visite sanitarie di controllo della permanenza dello stato invalidante.
5. In considerazione dei criteri adottati, ai sensi del testo unico delle disposizioni per
l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, per la valutazione e la verifica della residua capacità lavorativa derivante da infortunio sul lavoro e malattia professionale, ai
fini dell’accertamento delle condizioni di disabilità é ritenuta sufficiente la presentazione di certificazione rilasciata dall’Inail.
6. Per i soggetti di cui al comma 1, lettera d), l’accertamento delle condizioni di disabilità che
danno diritto di accedere al sistema per l’inserimento lavorativo dei disabili continua ad essere effettuato ai sensi delle disposizioni del testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915, e successive modificazioni.
7. I datori di lavoro, pubblici e privati, sono tenuti a garantire la conservazione del posto di lavoro a quei soggetti che, non essendo disabili al momento dell’assunzione, abbiano acquisito per
infortunio sul lavoro o malattia professionale eventuali disabilità.
Articolo 2.
(Collocamento mirato)
1. Per collocamento mirato dei disabili si intende quella serie di strumenti tecnici e di supporto
che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e
di inserirle nel posto adatto, attraverso analisi di posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive
e soluzioni dei problemi connessi con gli ambienti, gli strumenti e le relazioni interpersonali sui
luoghi quotidiani di lavoro e di relazione.
Articolo 3.
(Assunzioni obbligatorie. Quote di riserva)
1. I datori di lavoro pubblici e privati sono tenuti ad avere alle loro dipendenze lavoratori appartenenti alle categorie di cui all’articolo 1 nella seguente misura:
60
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
a) sette per cento dei lavoratori occupati, se occupano più di 50 dipendenti;
b) due lavoratori, se occupano da 36 a 50 dipendenti;
c) un lavoratore, se occupano da 15 a 35 dipendenti.
2. Per i datori di lavoro privati che occupano da 15 a 35 dipendenti l’obbligo di cui al comma 1
si applica solo in caso di nuove assunzioni.
3. Per i partiti politici, le organizzazioni sindacali e le organizzazioni che, senza scopo di lucro,
operano nel campo della solidarietà sociale, dell’assistenza e della riabilitazione, la quota di riserva
si computa esclusivamente con riferimento al personale tecnico-esecutivo e svolgente funzioni
amministrative e l’obbligo di cui al comma 1 insorge solo in caso di nuova assunzione.
4. Per i servizi di polizia, della protezione civile e della difesa nazionale, il collocamento dei
disabili é previsto nei soli servizi amministrativi.
5. Gli obblighi di assunzione di cui al presente articolo sono sospesi nei confronti delle imprese
che versano in una delle situazioni previste dagli articoli 1 e 3 della legge 23 luglio 1991, n. 223, e
successive modificazioni, ovvero dall’articolo 1 del decreto-legge 30 ottobre 1984, n. 726, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1984, n. 863; gli obblighi sono sospesi per la durata dei programmi contenuti nella relativa richiesta di intervento, in proporzione all’attività lavorativa effettivamente sospesa e per il singolo ambito provinciale. Gli obblighi sono sospesi inoltre
per la durata della procedura di mobilità disciplinata dagli articoli 4 e 24 della legge 23 luglio
1991, n. 223, e successive modificazioni, e, nel caso in cui la procedura si concluda con almeno
cinque licenziamenti, per il periodo in cui permane il diritto di precedenza all’assunzione previsto
dall’ articolo 8, comma 1, della stessa legge
6. Agli enti pubblici economici si applica la disciplina prevista per i datori di lavoro privati.
7. Nella quota di riserva sono computati i lavoratori che vengono assunti ai sensi della legge 21
luglio 1961, n. 686, e successive modificazioni, nonché della legge 29 marzo 1985, n. 113, e della
legge 11 gennaio 1994, n. 29.
Articolo 4.
(Criteri di computo della quota di riserva)
1. Agli effetti della determinazione del numero di soggetti disabili da assumere, non sono computabili tra i dipendenti i lavoratori occupati ai sensi della presente legge ovvero con contratto a
tempo determinato di durata non superiore a nove mesi, i soci di cooperative di produzione e lavoro, nonché i dirigenti. Per i lavoratori assunti con contratto a tempo indeterminato parziale si applicano le norme contenute nell’articolo 18, comma secondo, della legge 20 maggio 1970, n. 300,
come sostituito dall’articolo 1 della legge 11 maggio 1990, n. 108.
2. Nel computo le frazioni percentuali superiori allo 0,50 sono considerate unità.
61
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
3. I lavoratori disabili dipendenti occupati a domicilio o con modalità di telelavoro, ai quali
l’imprenditore affida una quantità di lavoro atta a procurare loro una prestazione continuativa corrispondente all’orario normale di lavoro in conformità alla disciplina di cui all’articolo 11, secondo
comma, della legge 18 dicembre 1973, n. 877, e a quella stabilita dal contratto collettivo nazionale
applicato ai lavoratori dell’azienda che occupa il disabile a domicilio o attraverso il telelavoro, sono computati ai fini della copertura della quota di riserva.
4. I lavoratori che divengono inabili allo svolgimento delle proprie mansioni in conseguenza di
infortunio o malattia non possono essere computati nella quota di riserva di cui all’articolo 3 se
hanno subito una riduzione della capacità lavorativa inferiore al 60 per cento o, comunque, se sono
divenuti inabili a causa dell’inadempimento da parte del datore di lavoro, accertato in sede giurisdizionale, delle norme in materia di sicurezza ed igiene del lavoro. Per i predetti lavoratori
l’infortunio o la malattia non costituiscono giustificato motivo di licenziamento nel caso in cui essi
possano essere adibiti a mansioni equivalenti ovvero, in mancanza, a mansioni inferiori. Nel caso
di destinazione a mansioni inferiori essi hanno diritto alla conservazione del più favorevole trattamento corrispondente alle mansioni di provenienza. Qualora per i predetti lavoratori non sia possibile l’assegnazione a mansioni equivalenti o inferiori, gli stessi vengono avviati, dagli uffici competenti di cui all’articolo 6, comma 1, presso altra azienda, in attività compatibili con le residue
capacità lavorative, senza inserimento nella graduatoria di cui all’articolo 8.
5. Le disposizioni di cui all’articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 25 ottobre
1981, n. 738, si applicano anche al personale militare e della protezione civile.
6. Qualora si renda necessaria, ai fini dell’inserimento mirato, una adeguata riqualificazione
professionale, le regioni possono autorizzare, con oneri a proprio carico, lo svolgimento delle relative attività presso la stessa azienda che effettua l’assunzione oppure affidarne lo svolgimento,
mediante convenzioni, alle associazioni nazionali di promozione, tutela e rappresentanza, di cui
all’articolo 115 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive
modificazioni, che abbiano le adeguate competenze tecniche, risorse e disponibilità, agli istituti di
formazione che di tali associazioni siano emanazione, purché in possesso dei requisiti previsti dalla legge 21 dicembre 1978, n. 845, nonché ai soggetti di cui all’articolo 18 della legge 5 febbraio
1992, n. 104. Ai fini del finanziamento delle attività di riqualificazione professionale e della corrispondente assistenza economica ai mutilati ed invalidi del lavoro, l’addizionale di cui al primo
comma dell’articolo 181 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30
giugno 1965, n. 1124, detratte le spese per l’assegno di incollocabilità previsto dall’articolo 180
dello stesso testo unico, per l’assegno speciale di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 248, e per il
Fondo per l’addestramento professionale dei lavoratori, di cui all’articolo 62 della legge 29 aprile
1949, n. 264, é attribuita alle regioni, secondo parametri predisposti dal Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, di seguito denominata “Conferenza unificata”.
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Articolo 5.
(Esclusioni, esoneri parziali e contributi esonerativi)
1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro centoventi giorni
dalla data di cui all’articolo 23, comma 1, sentite le Commissioni parlamentari competenti per materia e la Conferenza unificata, sono individuate le mansioni che, in relazione all’attività svolta
dalle amministrazioni pubbliche e dagli enti pubblici non economici, non consentono
l’occupazione di lavoratori disabili o la consentono in misura ridotta. Il predetto decreto determina
altresì la misura della eventuale riduzione.
2. I datori di lavoro pubblici e privati che operano nel settore del trasporto pubblico aereo, marittimo e terrestre non sono tenuti, per quanto concerne il personale viaggiante e navigante,
all’osservanza dell’obbligo di cui all’articolo 3. Sono altresì esentati dal predetto obbligo i datori
di lavoro pubblici e privati del solo settore degli impianti a fune, in relazione al personale direttamente adibito alle aree operative di esercizio e regolarità dell’attività di trasporto.
3. I datori di lavoro privati e gli enti pubblici economici che, per le speciali condizioni della loro attività, non possono occupare l’intera percentuale dei disabili, possono, a domanda, essere parzialmente esonerati dall’obbligo dell’assunzione, alla condizione che versino al Fondo regionale
per l’occupazione dei disabili di cui all’articolo 14 un contributo esonerativo per ciascuna unità
non assunta, nella misura di lire 25.000 per ogni giorno lavorativo per ciascun lavoratore disabile
non occupato.
4. Con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, da emanare entro centoventi
giorni dalla data di cui all’articolo 23, comma 1, sentita la Conferenza unificata, e sentiti altresì le
Commissioni parlamentari competenti per materia, che esprimono il loro parere con le modalità di
cui al comma 1, sono disciplinati i procedimenti relativi agli esoneri parziali dagli obblighi occupazionali, nonché i criteri e le modalità per la loro concessione, che avviene solo in presenza di adeguata motivazione.
5. In caso di omissione totale o parziale del versamento dei contributi di cui al presente articolo, la somma dovuta può essere maggiorata, a titolo di sanzione amministrativa, dal 5 per cento al
24 per cento su base annua. La riscossione é disciplinata secondo i criteri previsti al comma 7.
6. Gli importi dei contributi e della maggiorazione di cui al presente articolo sono adeguati ogni cinque anni con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sentita la Conferenza unificata.
7. Le regioni, entro centoventi giorni dalla data di cui all’articolo 23, comma 1, determinano i
criteri e le modalità relativi al pagamento, alla riscossione e al versamento, al Fondo regionale per
l’occupazione dei disabili di cui all’articolo 14, delle somme di cui al presente articolo.
8. I datori di lavoro, pubblici e privati, possono essere autorizzati, su loro motivata richiesta, ad
assumere in un’unità produttiva un numero di lavoratori aventi diritto al collocamento obbligatorio
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superiore a quello prescritto, portando le eccedenze a compenso del minor numero di lavoratori assunti in altre unità produttive della medesima regione. Per i datori di lavoro privati la compensazione può essere operata in riferimento ad unità produttive ubicate in regioni diverse.
CAPO II
SERVIZI DEL COLLOCAMENTO OBBLIGATORIO
Articolo 6.
(Servizi per l’inserimento lavorativo dei disabili e modifiche al decreto legislativo
23 dicembre 1997, n. 469)
1. Gli organismi individuati dalle regioni ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, di seguito denominati “uffici competenti”, provvedono, in raccordo con i
servizi sociali, sanitari, educativi e formativi del territorio, secondo le specifiche competenze loro
attribuite, alla programmazione, all’attuazione, alla verifica degli interventi volti a favorire
l’inserimento dei soggetti di cui alla presente legge nonché all’avviamento lavorativo, alla tenuta
delle liste, al rilascio delle autorizzazioni, degli esoneri e delle compensazioni territoriali, alla stipula delle convenzioni e all’attuazione del collocamento mirato.
2. All’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) le parole: “maggiormente rappresentative” sono sostituite dalle seguenti: “comparativamente più rappresentative”;
b) sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: “Nell’ambito di tale organismo é previsto un
comitato tecnico composto da funzionari ed esperti del settore sociale e medico-legale e
degli organismi individuati dalle regioni ai sensi dell’articolo 4 del presente decreto, con
particolare riferimento alla materia delle inabilità, con compiti relativi alla valutazione
delle residue capacità lavorative, alla definizione degli strumenti e delle prestazioni atti
all’inserimento e alla predisposizione dei controlli periodici sulla permanenza delle condizioni di inabilità. Agli oneri per il funzionamento del comitato tecnico si provvede mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa per il funzionamento della
commissione di cui al comma 1”.
CAPO III
AVVIAMENTO AL LAVORO
Articolo 7.
(Modalità delle assunzioni obbligatorie)
1. Ai fini dell’adempimento dell’obbligo previsto dall’articolo 3 i datori di lavoro assumono i
lavoratori facendone richiesta di avviamento agli uffici competenti ovvero attraverso la stipula di
convenzioni ai sensi dell’articolo 11. Le richieste sono nominative per:
a) le assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano da 15 a 35 dipendenti, non-
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ché i partiti politici, le organizzazioni sindacali e sociali e gli enti da essi promossi;
b) il 50 per cento delle assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano da 36 a 50
dipendenti;
c) il 60 per cento delle assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano più di 50
dipendenti.
2. I datori di lavoro pubblici effettuano le assunzioni in conformità a quanto previsto
dall’articolo 36, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come modificato
dall’articolo 22, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, salva l’applicazione delle
disposizioni di cui all’articolo 11 della presente legge. Per le assunzioni di cui all’articolo 36,
comma 1, lettera a), del predetto decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive modificazioni, i
lavoratori disabili iscritti nell’elenco di cui all’articolo 8, comma 2, della presente legge hanno diritto alla riserva dei posti nei limiti della complessiva quota d’obbligo e fino al cinquanta per cento
dei posti messi a concorso.
3. La Banca d’Italia e l’ufficio italiano dei cambi, che esercitano le funzioni di vigilanza sul sistema creditizio e in materia valutaria, procedono alle assunzioni di cui alla presente legge mediante pubblica selezione, effettuata anche su base nazionale.
Articolo 8.
(Elenchi e graduatorie)
1. Le persone di cui al comma 1 dell’articolo 1, che risultano disoccupate e aspirano ad una occupazione conforme alle proprie capacità lavorative, si iscrivono nell’apposito elenco tenuto dagli
uffici competenti; per ogni persona, l’organismo di cui all’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, come modificato dall’articolo 6 della presente legge, annota in una
apposita scheda le capacità lavorative, le abilità, le competenze e le inclinazioni, nonché la natura
e il grado della minorazione e analizza le caratteristiche dei posti da assegnare ai lavoratori disabili, favorendo l’incontro tra domanda e offerta di lavoro. Gli uffici competenti provvedono al collocamento delle persone di cui al primo periodo del presente comma alle dipendenze dei datori di lavoro.
2. Presso gli uffici competenti é istituito un elenco, con unica graduatoria, dei disabili che risultano disoccupati; l’elenco e la graduatoria sono pubblici e vengono formati applicando i criteri di
cui al comma 4. Dagli elementi che concorrono alla formazione della graduatoria sono escluse le
prestazioni a carattere risarcitorio percepite in conseguenza della perdita della capacità lavorativa.
3. Gli elenchi e le schede di cui ai commi 1 e 2 sono formati nel rispetto delle disposizioni di
cui agli articoli 7 e 22 della legge 31 dicembre 1996, n. 675, e successive modificazioni.
4. Le regioni definiscono le modalità di valutazione degli elementi che concorrono alla formazione della graduatoria di cui al comma 2 sulla base dei criteri indicati dall’atto di indirizzo e coordinamento di cui all’articolo 1, comma 4.
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5. I lavoratori disabili, licenziati per riduzione di personale o per giustificato motivo oggettivo,
mantengono la posizione in graduatoria acquisita all’atto dell’inserimento nell’azienda.
Articolo 9.
(Richieste di avviamento)
1. I datori di lavoro devono presentare agli uffici competenti la richiesta di assunzione entro
sessanta giorni dal momento in cui sono obbligati all’assunzione dei lavoratori disabili.
2. In caso di impossibilità di avviare lavoratori con la qualifica richiesta, o con altra concordata
con il datore di lavoro, gli uffici competenti avviano lavoratori di qualifiche simili, secondo
l’ordine di graduatoria e previo addestramento o tirocinio da svolgere anche attraverso le modalità
previste dall’articolo 12.
3. La richiesta di avviamento al lavoro si intende presentata anche attraverso l’invio agli uffici
competenti dei prospetti informativi di cui al comma 6 da parte dei datori di lavoro.
4. I disabili psichici vengono avviati su richiesta nominativa mediante le convenzioni di cui
all’articolo 11. I datori di lavoro che effettuano le assunzioni ai sensi del presente comma hanno
diritto alle agevolazioni di cui all’articolo 13.
5. Gli uffici competenti possono determinare procedure e modalità di avviamento mediante
chiamata con avviso pubblico e con graduatoria limitata a coloro che aderiscono alla specifica occasione di lavoro; la chiamata per avviso pubblico può essere definita anche per singoli ambiti territoriali e per specifici settori.
6. I datori di lavoro, pubblici e privati, soggetti alle disposizioni della presente legge sono tenuti ad inviare agli uffici competenti un prospetto dal quale risultino il numero complessivo dei lavoratori dipendenti, il numero ed i nominativi dei lavoratori computabili nella quota di riserva di cui
all’articolo 3, nonché i posti di lavoro e le mansioni disponibili per i lavoratori di cui all’articolo 1.
Il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sentita la Conferenza unificata, stabilisce con
proprio decreto, da emanare entro centoventi giorni dalla data di cui all’articolo 23, comma 1, la
periodicità dell’invio dei prospetti e può altresì disporre che i prospetti contengano altre informazioni utili per l’applicazione della disciplina delle assunzioni obbligatorie. I prospetti sono pubblici. Gli uffici competenti, al fine di rendere effettivo il diritto di accesso ai predetti documenti amministrativi, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, dispongono la loro consultazione nelle proprie sedi, negli spazi disponibili aperti al pubblico.
7. Ove l’inserimento richieda misure particolari, il datore di lavoro può fare richiesta di collocamento mirato agli uffici competenti, ai sensi degli articoli 5 e 17 della legge 28 febbraio 1987, n.
56, nel caso in cui non sia stata stipulata una convenzione d’integrazione lavorativa di cui
all’articolo 11, comma 4, della presente legge.
8. Qualora l’azienda rifiuti l’assunzione del lavoratore invalido ai sensi del presente articolo, la
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direzione provinciale del lavoro redige un verbale che trasmette agli uffici competenti ed
all’autorità giudiziaria.
Articolo 10.
(Rapporto di lavoro dei disabili obbligatoriamente assunti)
1. Ai lavoratori assunti a norma della presente legge si applica il trattamento economico e normativo previsto dalle leggi e dai contratti collettivi.
2. Il datore di lavoro non può chiedere al disabile una prestazione non compatibile con le sue
minorazioni.
3. Nel caso di aggravamento delle condizioni di salute o di significative variazioni
dell’organizzazione del lavoro, il disabile può chiedere che venga accertata la compatibilità delle
mansioni a lui affidate con il proprio stato di salute. Nelle medesime ipotesi il datore di lavoro può
chiedere che vengano accertate le condizioni di salute del disabile per verificare se, a causa delle
sue minorazioni, possa continuare ad essere utilizzato presso l’azienda. Qualora si riscontri una
condizione di aggravamento che, sulla base dei criteri definiti dall’atto di indirizzo e coordinamento di cui all’articolo 1, comma 4, sia incompatibile con la prosecuzione dell’attività lavorativa, o
tale incompatibilità sia accertata con riferimento alla variazione dell’organizzazione del lavoro, il
disabile ha diritto alla sospensione non retribuita del rapporto di lavoro fino a che l’incompatibilità
persista. Durante tale periodo il lavoratore può essere impiegato in tirocinio formativo. Gli accertamenti sono effettuati dalla commissione di cui all’articolo 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104,
integrata a norma dell’atto di indirizzo e coordinamento di cui all’articolo 1, comma 4, della presente legge, che valuta sentito anche l’organismo di cui all’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, come modificato dall’articolo 6 della presente legge. La richiesta
di accertamento e il periodo necessario per il suo compimento non costituiscono causa di sospensione del rapporto di lavoro. Il rapporto di lavoro può essere risolto nel caso in cui, anche attuando
i possibili adattamenti dell’organizzazione del lavoro, la predetta commissione accerti la definitiva
impossibilità di reinserire il disabile all’interno dell’azienda.
4. Il recesso di cui all’articolo 4, comma 9, della legge 23 luglio 1991, n. 223, ovvero il licenziamento per riduzione di personale o per giustificato motivo oggettivo, esercitato nei confronti del
lavoratore occupato obbligatoriamente, sono annullabili qualora, nel momento della cessazione del
rapporto, il numero dei rimanenti lavoratori occupati obbligatoriamente sia inferiore alla quota di
riserva prevista all’articolo 3 della presente legge.
5. In caso di risoluzione del rapporto di lavoro, il datore di lavoro é tenuto a darne comunicazione, nel termine di dieci giorni, agli uffici competenti, al fine della sostituzione del lavoratore
con altro avente diritto all’avviamento obbligatorio.
6. La direzione provinciale del lavoro, sentiti gli uffici competenti, dispone la decadenza dal diritto all’indennità di disoccupazione ordinaria e la cancellazione dalle liste di collocamento per un
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periodo di sei mesi del lavoratore che per due volte consecutive, senza giustificato motivo, non risponda alla convocazione ovvero rifiuti il posto di lavoro offerto corrispondente ai suoi requisiti
professionali e alle disponibilità dichiarate all’atto della iscrizione o reiscrizione nelle predette liste.
CAPO IV
CONVENZIONI E INCENTIVI
Articolo 11.
(Convenzioni e convenzioni di integrazione lavorativa)
1. Al fine di favorire l’inserimento lavorativo dei disabili, gli uffici competenti, sentito
l’organismo di cui all’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, come
modificato dall’articolo 6 della presente legge, possono stipulare con il datore di lavoro convenzioni aventi ad oggetto la determinazione di un programma mirante al conseguimento degli obiettivi occupazionali di cui alla presente legge.
2. Nella convenzione sono stabiliti i tempi e le modalità delle assunzioni che il datore di lavoro
si impegna ad effettuare. Tra le modalità che possono essere convenute vi sono anche la facoltà
della scelta nominativa, lo svolgimento di tirocini con finalità formative o di orientamento,
l’assunzione con contratto di lavoro a termine, lo svolgimento di periodi di prova più ampi di quelli previsti dal contratto collettivo, purché l’esito negativo della prova, qualora sia riferibile alla
menomazione da cui é affetto il soggetto, non costituisca motivo di risoluzione del rapporto di lavoro.
3. La convenzione può essere stipulata anche con datori di lavoro che non sono obbligati alle
assunzioni ai sensi della presente legge.
4. Gli uffici competenti possono stipulare con i datori di lavoro convenzioni di integrazione lavorativa per l’avviamento di disabili che presentino particolari caratteristiche e difficoltà di inserimento nel ciclo lavorativo ordinario.
5. Gli uffici competenti promuovono ed attuano ogni iniziativa utile a favorire l’inserimento
lavorativo dei disabili anche attraverso convenzioni con le cooperative sociali di cui all’articolo 1,
comma 1, lettera b), della legge 8 novembre 1991, n. 381, e con i consorzi di cui all’articolo 8 della stessa legge, nonché con le organizzazioni di volontariato iscritte nei registri regionali di cui
all’articolo 6 della legge 11 agosto 1991, n. 266, e comunque con gli organismi di cui agli articoli
17 e 18 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, ovvero con altri soggetti pubblici e privati idonei a
contribuire alla realizzazione degli obiettivi della presente legge.
6. L’organismo di cui all’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n.
469, come modificato dall’articolo 6 della presente legge, può proporre l’adozione di deroghe ai
limiti di età e di durata dei contratti di formazione-lavoro e di apprendistato, per le quali trovano
applicazione le disposizioni di cui al comma 3 ed al primo periodo del comma 6 dell’articolo 16
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del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio
1994, n. 451. Tali deroghe devono essere giustificate da specifici progetti di inserimento mirato.
7. Oltre a quanto previsto al comma 2, le convenzioni di integrazione lavorativa devono:
a) indicare dettagliatamente le mansioni attribuite al lavoratore disabile e le modalità del loro svolgimento;
b) prevedere le forme di sostegno, di consulenza e di tutoraggio da parte degli appositi servizi regionali o dei centri di orientamento professionale e degli organismi di cui
all’articolo 18 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, al fine di favorire l’adattamento al lavoro del disabile;
c) prevedere verifiche periodiche sull’andamento del percorso formativo inerente la convenzione di integrazione lavorativa, da parte degli enti pubblici incaricati delle attività di sorveglianza e controllo.
Articolo 12.
(Cooperative sociali)
1. Ferme restando le disposizioni di cui agli articoli 9 e 11, gli uffici competenti possono stipulare con i datori di lavoro privati soggetti agli obblighi di cui all’articolo 3 e con le cooperative sociali di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 8 novembre 1991, n. 381, e successive
modificazioni, e con i disabili liberi professionisti anche se operanti con ditta individuale, apposite
convenzioni finalizzate all’inserimento temporaneo dei disabili appartenenti alle categorie di cui
all’articolo 1 presso le cooperative sociali stesse, ovvero presso i citati liberi professionisti, ai quali
i datori di lavoro si impegnano ad affidare commesse di lavoro. Tali convenzioni, non ripetibili per
lo stesso soggetto, salvo diversa valutazione del comitato tecnico di cui al comma 2, lettera b),
dell’articolo 6, non possono riguardare più di un lavoratore disabile, se il datore di lavoro occupa
meno di 50 dipendenti, ovvero più del 30 per cento dei lavoratori disabili da assumere ai sensi
dell’articolo 3, se il datore di lavoro occupa più di 50 dipendenti.
2. La convenzione é subordinata alla sussistenza dei seguenti requisiti:
a) contestuale assunzione a tempo indeterminato del disabile da parte del datore di lavoro;
b) copertura dell’aliquota d’obbligo di cui all’articolo 3 attraverso l’assunzione di cui alla lettera a);
c) impiego del disabile presso la cooperativa sociale, ovvero presso il libero professionista di
cui al comma 1, con oneri retributivi, previdenziali e assistenziali a carico di questi ultimi,
per tutta la durata della convenzione, che non può eccedere i dodici mesi, prorogabili di ulteriori dodici mesi da parte degli uffici competenti;
d) indicazione nella convenzione dei seguenti elementi:
1) l’ammontare delle commesse che il datore di lavoro si impegna ad affidare alla cooperativa, ovvero al libero professionista di cui al comma 1; tale ammontare non deve
essere inferiore a quello che consente alla cooperativa stessa ovvero al libero professionista di cui al comma 1 di applicare la parte normativa e retributiva dei contratti
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2)
3)
collettivi nazionali di lavoro, ivi compresi gli oneri previdenziali e assistenziali, e di
svolgere le funzioni finalizzate all’inserimento lavorativo dei disabili;
i nominativi dei soggetti da inserire ai sensi del comma 1;
l’indicazione del percorso formativo personalizzato.
3. Alle convenzioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 11, comma 7.
4. Gli uffici competenti possono stipulare con i datori di lavoro privati soggetti agli obblighi di
cui all’articolo 3 e con le cooperative sociali di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 8
novembre 1991, n. 381, e successive modificazioni, apposite convenzioni finalizzate
all’inserimento lavorativo temporaneo dei detenuti disabili.
Articolo 13.
(Agevolazioni per le assunzioni)
1. Attraverso le convenzioni di cui all’articolo 11, gli uffici competenti possono concedere ai
datori di lavoro privati, sulla base dei programmi presentati e nei limiti delle disponibilità del Fondo di cui al comma 4 del presente articolo:
a) la fiscalizzazione totale, per la durata massima di otto anni, dei contributi previdenziali ed
assistenziali relativi ad ogni lavoratore disabile che, assunto in base alla presente legge,
abbia una riduzione della capacità lavorativa superiore al 79 per cento o minorazioni ascritte dalla prima alla terza categoria di cui alle tabelle annesse al testo unico delle norme
in materia di pensioni di guerra, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23
dicembre 1978, n. 915, e successive modificazioni; la medesima fiscalizzazione viene
concessa in relazione ai lavoratori con handicap intellettivo e psichico, assunti in base alla
presente legge, indipendentemente dalle percentuali di invalidità, previa definizione da
parte delle regioni di criteri generali che consentano di contenere gli oneri a tale titolo nei
limiti del 10 per cento della quota di loro competenza a valere sulle risorse annue di cui al
comma 4 e con indicazione delle modalità di utilizzo delle risorse eventualmente non impiegate;
b) la fiscalizzazione nella misura del 50 per cento, per la durata massima di cinque anni, dei
contributi previdenziali ed assistenziali relativi ad ogni lavoratore disabile che, assunto in
base alla presente legge, abbia una riduzione della capacità lavorativa compresa tra il 67
per cento e il 79 per cento o minorazioni ascritte dalla quarta alla sesta categoria di cui alle tabelle citate nella lettera a);
c) il rimborso forfettario parziale delle spese necessarie alla trasformazione del posto di lavoro per renderlo adeguato alle possibilità operative dei disabili con riduzione della capacità
lavorativa superiore al 50 per cento o per l’apprestamento di tecnologie di telelavoro ovvero per la rimozione delle barriere architettoniche che limitano in qualsiasi modo
l’integrazione lavorativa del disabile.
70
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2. Le agevolazioni di cui al comma 1 sono estese anche ai datori di lavoro che, pur non essendo
soggetti agli obblighi della presente legge, procedono all’assunzione di disabili.
3. Il datore di lavoro che, attraverso le convenzioni stipulate ai sensi dell’articolo 11, assicura
ai soggetti di cui al comma 1 dell’articolo 1 la possibilità di svolgere attività di tirocinio finalizzata
all’assunzione, per un periodo fino ad un massimo di dodici mesi, rinnovabili per una sola volta,
assolve per la durata relativa l’obbligo di assunzione. I datori di lavoro sono tenuti ad assicurare i
tirocinanti contro gli infortuni sul lavoro, mediante convenzioni con l’Inail, e per la responsabilità
civile. I relativi oneri sono posti a carico del Fondo di cui al comma 4.
4. Per le finalità di cui al presente articolo é istituito presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale il Fondo per il diritto al lavoro dei disabili, per il cui finanziamento é autorizzata la
spesa di lire 30 miliardi per l’anno 1998, lire 40 miliardi per l’anno 1999 e lire 60 miliardi a decorrere dall’anno 2000.
5. Dopo cinque anni, gli uffici competenti sottopongono a verifica la prosecuzione delle agevolazioni di cui al comma 1 del presente articolo.
6. Agli oneri derivanti dal presente articolo, pari a lire 40 miliardi per l’anno 1999 e a lire 60
miliardi per l’anno 2000, si provvede mediante corrispondente utilizzo dell’autorizzazione di spesa
di cui all’articolo 29-quater del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30. Le somme non impegnate nell’esercizio di competenza
possono esserlo in quelli successivi.
7. Il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
8. Con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, da emanare entro centoventi
giorni dalla data di cui all’articolo 23, comma 1, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica, sentita la Conferenza unificata, sono indicati i criteri e le modalità per la ripartizione fra le regioni delle disponibilità del Fondo di cui al comma 4, nonché la
disciplina dei procedimenti per la concessione delle agevolazioni di cui al comma 1.
9. Il Governo della Repubblica, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, procede ad una verifica degli effetti delle disposizioni del presente articolo e ad una valutazione dell’adeguatezza delle risorse finanziarie ivi previste.
CAPO IV
SERVIZI DEL COLLOCAMENTO OBBLIGATORIO
Articolo 14.
(Fondo regionale per l’occupazione dei disabili)
1. Le regioni istituiscono il Fondo regionale per l’occupazione dei disabili, di seguito denominato “Fondo”, da destinare al finanziamento dei programmi regionali di inserimento lavorativo e
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dei relativi servizi.
2. Le modalità di funzionamento e gli organi amministrativi del Fondo sono determinati con
legge regionale, in modo tale che sia assicurata una rappresentanza paritetica dei lavoratori, dei datori di lavoro e dei disabili.
3. Al Fondo sono destinati gli importi derivanti dalla irrogazione delle sanzioni amministrative
previste dalla presente legge ed i contributi versati dai datori di lavoro ai sensi della presente legge, nonché il contributo di fondazioni, enti di natura privata e soggetti comunque interessati.
4. Il Fondo eroga:
a) contributi agli enti indicati nella presente legge, che svolgano attività rivolta al sostegno e
all’integrazione lavorativa dei disabili;
b) contributi aggiuntivi rispetto a quelli previsti dall’ articolo 13, comma 1, lettera c);
c) ogni altra provvidenza in attuazione delle finalità della presente legge.
CAPO V
SANZIONI E DISPOSIZIONI FINALI E TRANSITORIE
Articolo 15.
(Sanzioni)
1. Le imprese private e gli enti pubblici economici che non adempiano agli obblighi di cui
all’articolo 9, comma 6, sono soggetti alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma
di lire 1.000.000 per ritardato invio del prospetto, maggiorata di lire 50.000 per ogni giorno di ulteriore ritardo.
2. Le sanzioni amministrative previste dalla presente legge sono disposte dalle direzioni provinciali del lavoro e i relativi introiti sono destinati al Fondo di cui all’articolo 14.
3. Ai responsabili, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, di inadempienze di pubbliche
amministrazioni alle disposizioni della presente legge, si applicano le sanzioni penali, amministrative e disciplinari previste dalle norme sul pubblico impiego. 4. Trascorsi sessanta giorni dalla data
in cui insorge l’obbligo di assumere soggetti appartenenti alle categorie di cui all’articolo 1, per
ogni giorno lavorativo durante il quale risulti non coperta, per cause imputabili al datore di lavoro,
la quota dell’obbligo di cui all’articolo 3, il datore di lavoro stesso é tenuto al versamento, a titolo
di sanzione amministrativa, al Fondo di cui all’articolo 14, di una somma pari a lire 100.000 al
giorno per ciascun lavoratore disabile che risulta non occupato nella medesima giornata.
5. Le somme di cui ai commi 1 e 4 sono adeguate ogni cinque anni con decreto del Ministro
del lavoro e della previdenza sociale.
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Articolo 16.
(Concorsi presso le pubbliche amministrazioni)
1. Ferme restando le disposizioni di cui agli articoli 3, comma 4, e 5, comma 1, i disabili possono partecipare a tutti i concorsi per il pubblico impiego, da qualsiasi amministrazione pubblica
siano banditi. A tal fine i bandi di concorso prevedono speciali modalità di svolgimento delle prove di esame per consentire ai soggetti suddetti di concorrere in effettive condizioni di parità con gli
altri.
2. I disabili che abbiano conseguito le idoneità nei concorsi pubblici possono essere assunti, ai
fini dell’adempimento dell’obbligo di cui all’articolo 3, anche se non versino in stato di disoccupazione e oltre il limite dei posti ad essi riservati nel concorso.
3. Salvi i requisiti di idoneità specifica per singole funzioni, sono abrogate le norme che richiedono il requisito della sana e robusta costituzione fisica nei bandi di concorso per il pubblico impiego.
Articolo 17.
(Obbligo di certificazione)
1. Le imprese, sia pubbliche sia private, qualora partecipino a bandi per appalti pubblici o intrattengano rapporti convenzionali o di concessione con pubbliche amministrazioni, sono tenute a
presentare preventivamente alle stesse la dichiarazione del legale rappresentante che attesti di essere in regola con le norme che disciplinano il diritto al lavoro dei disabili, nonché apposita certificazione rilasciata dagli uffici competenti dalla quale risulti l’ottemperanza alle norme della presente legge, pena l’esclusione.
Articolo 18.
(Disposizioni transitorie e finali)
1. I soggetti già assunti ai sensi delle norme sul collocamento obbligatorio sono mantenuti in
servizio anche se superano il numero di unità da occupare in base alle aliquote stabilite dalla presente legge e sono computati ai fini dell’adempimento dell’obbligo stabilito dalla stessa.
2. In attesa di una disciplina organica del diritto al lavoro degli orfani e dei coniugi superstiti di
coloro che siano deceduti per causa di lavoro, di guerra o di servizio, ovvero in conseguenza
dell’aggravarsi dell’invalidità riportata per tali cause, nonché dei coniugi superstiti e dei figli di
soggetti riconosciuti grandi invalidi per causa di guerra, di servizio e di lavoro e dei profughi italiani rimpatriati, il cui status è riconosciuto ai sensi della legge 26 dicembre 1981, n.763, é attribuita in favore di tali soggetti una quota di riserva, sul numero di dipendenti dei datori di lavoro pubblici e privati che occupano più di cinquanta dipendenti, pari a un punto percentuale e determinata
secondo la disciplina di cui all’articolo 3, commi 3, 4 e 6, e all’articolo 4, commi 1, 2 e 3, della
presente legge. La predetta quota é pari ad un’unità per i datori di lavoro, pubblici e privati, che
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
occupano da cinquantuno a centocinquanta dipendenti. Le assunzioni sono effettuate con le modalità di cui all’articolo 7, comma 1. Il regolamento di cui all’articolo 20 stabilisce le relative norme
di attuazione.
3. Per un periodo di ventiquattro mesi a decorrere dalla data di cui all’articolo 23, comma 1, gli
invalidi del lavoro ed i soggetti di cui all’articolo 4, comma 5, che alla medesima data risultino iscritti nelle liste di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482, e successive modificazioni, sono avviati al
lavoro dagli uffici competenti senza necessità di inserimento nella graduatoria di cui all’articolo 8,
comma 2. Ai medesimi soggetti si applicano le disposizioni dell’articolo 4, comma 6.
Articolo 19.
(Regioni a statuto speciale e province autonome)
1. Sono fatte salve le competenze legislative nelle materie di cui alla presente legge delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Articolo 20.
(Regolamento di esecuzione)
1. Entro centoventi giorni dalla data di cui all’articolo 23, comma 1, sono emanate, sentita la
Conferenza unificata, norme di esecuzione, aventi carattere generale, cui le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano si conformano, nell’ambito delle rispettive competenze, ai fini
dell’attuazione delle disposizioni della presente legge.
Articolo 21.
(Relazione al Parlamento)
1. Il Ministro del lavoro e della previdenza sociale ogni due anni, entro il 30 giugno, presenta
al Parlamento una relazione sullo stato di attuazione della presente legge, sulla base dei dati che le
regioni annualmente, entro il mese di marzo, sono tenute ad inviare al Ministro stesso.
Articolo 22.
(Abrogazioni)
1. Sono abrogati:
a) la legge 2 aprile 1968, n. 482, e successive modificazioni;
b) l’articolo 12 della legge 13 agosto 1980, n. 466;
c) l’articolo 13 della legge 26 dicembre 1981, n. 763;
d) l’articolo 9 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla
legge 25 marzo 1983, n. 79;
e) l’articolo 9 del decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni,
dalla legge 11 novembre 1983, n. 638;
f) l’articolo 14 della legge 20 ottobre 1990, n. 302.
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Articolo 232.
(Entrata in vigore)
1. Le disposizioni di cui agli articoli 1, comma 4, 5, commi 1, 4 e 7, 6, 9, comma 6, secondo
periodo, 13, comma 8, 18, comma 3, e 20 entrano in vigore il giorno successivo a quello di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale.
2. Le restanti disposizioni della presente legge entrano in vigore dopo trecento giorni dalla data
della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
75
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ALLEGATO 5
Emersione del lavoro sommerso - legge n. 383/2001 - circolare 20 giugno 2002, n. 56
Si pubblica di seguito la circolare interamministrativa n. 56 del 20 giugno 2002 con la quale il
Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il Ministero dell’interno, l’Istituto nazionale della previdenza sociale e l’Istituto nazionale per
l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro hanno, congiuntamente, fornito le necessarie istruzioni operative per l’applicazione delle norme sull’emersione del lavoro sommerso, introdotte dalla legge 18 ottobre 2001, n. 383.
Circolare interamministrativa n. 56/E
Ministero dell’economia e delle finanze Ministero del lavoro e delle politiche sociali Ministero
dell’Interno Istituto nazionale della previdenza sociale Istituto nazionale per l’assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro
Roma, 20 giugno 2002
Oggetto: Norme per incentivare l’emersione dell’economia sommersa. Capo I della legge 18
ottobre 2001, n. 383 e successive modifiche e integrazioni. Circolare unitaria interamministrativa
Premessa
Come noto, la legge 18 ottobre 2001, n. 383, recante “Primi interventi per il rilancio
dell’economia” – di seguito “legge” - ha introdotto alcune disposizioni finalizzate ad incentivare
l’emersione del cosiddetto “lavoro sommerso”, vale a dire la regolarizzazione di quei rapporti di
lavoro svolti, anche solo in parte, in violazione delle norme di carattere tributario e contributivo.
L’articolo 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 ha prorogato al 30 novembre 2002 il termine
entro il quale deve essere presentata la dichiarazione di emersione, precedentemente fissato al 30
giugno 2002. In sede di conversione del citato decreto-legge n. 12 del 2002, la legge 23 aprile
2002, n. 73 (in G.U. n. 96 del 24 aprile 2002) ha apportato significative modifiche alla disciplina
in esame e in particolare sono state introdotte alcune disposizioni integrative della procedura di
emersione disciplinata dall’articolo 1 della legge (cosiddetta “procedura automatica”) ed è stata
prevista una nuova e alternativa procedura denominata “emersione progressiva”. Tale ultima modalità prevede la presentazione, al sindaco del luogo ove ha sede l’unità produttiva, di un piano individuale di emersione finalizzato a regolarizzare anche le violazioni di obblighi diversi da quelli
fiscali e previdenziali e la possibilità di adeguamento progressivo ai contratti collettivi nazionali
delle retribuzioni corrisposte ai lavoratori emersi. Inoltre, per effetto dei predetti interventi norma-
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
tivi, è stato altresì modificato il triennio per il quale è consentito usufruire delle agevolazioni fiscali e previdenziali: detto triennio è ora fissato nel periodo d’imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge (25 ottobre 2001) e nei due periodi successivi. Va comunque
precisato che, per i soggetti che hanno presentato la dichiarazione di emersione prima della data di
entrata in vigore della legge di conversione n. 73 del 2002 (25 aprile 2002), rimane ferma
l’applicazione del regime agevolato per il periodo d’imposta in corso alla data di entrata in vigore
della legge e per i due periodi successivi, vale a dire, per la generalità dei casi, per i periodi
d’imposta 2001-2003. Con delibera del Cipe n. 38 del 6 giugno 2002, in corso di pubblicazione
sulla Gazzetta Ufficiale, è stata prevista l’emanazione da parte dell’Agenzia delle entrate, dei Ministeri dell’economia e delle finanze, dell’interno, del lavoro e delle politiche sociali,
dell’ambiente e della tutela del territorio, delle infrastrutture e dei trasporti e della salute, dell’Inps
e dell’Inail, d’intesa tra di loro, di un’unitaria circolare esplicativa del provvedimento. Ciò premesso, si forniscono i seguenti chiarimenti sulla base del contributo congiunto di tutti gli enti e Ministeri interessati.
1. Soggetti interessati alla dichiarazione di emersione
Le disposizioni in commento sono applicabili agli imprenditori e ai soggetti titolari di reddito
di lavoro autonomo che per lo svolgimento delle proprie attività hanno impiegato lavoratori non
adempiendo, in tutto o in parte, ai relativi obblighi imposti dalla normativa fiscale e contributiva.
In particolare, l’ambito applicativo delle suddette norme ricomprende non soltanto gli imprenditori
individuali, ma tutti i titolari di reddito d’impresa di cui all’articolo 51 del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917
(Tuir), indipendentemente dalla loro veste giuridica. Pertanto, possono accedere al regime agevolativo:
•
le persone fisiche e i soggetti di cui all’articolo 5 del Tuir, titolari di reddito d’impresa;
•
le società e gli enti commerciali di cui all’articolo 87, comma 1, lettere a) e b), del Tuir;
•
gli enti non commerciali e le società di cui alle lettere c) e d), del medesimo articolo 87 del
Tuir, limitatamente ai lavoratori impiegati in attività che danno luogo a redditi d’impresa.
Con riferimento, invece, ai titolari di redditi di lavoro autonomo, l’estensione delle predette disposizioni si riferisce esclusivamente ai soggetti che esercitano arti e professioni, per professione
abituale, ancorché non esclusiva, ai sensi dell’articolo 49, comma 1, del TUIR, compreso
l’esercizio in forma associata di cui all’articolo 5, comma 3, lettera c), dello stesso testo unico. Inoltre, possono avvalersi dell’agevolazione in esame anche gli imprenditori che non hanno mai dichiarato redditi d’impresa o gli artisti e professionisti che non hanno mai dichiarato redditi di lavoro autonomo e che intendono fare emergere la propria attività ed i lavoratori irregolari impiegati
nella stessa. Non possono fruire, quindi, delle agevolazioni in argomento quei datori di lavoro che
non sono titolari di reddito d’impresa ai sensi dell’articolo 51 del TUIR ovvero che non sono titolari di reddito di lavoro autonomo ai sensi dell’articolo 49, comma 1, dello stesso testo unico. È il
caso, ad esempio, dei datori di lavoro “privati” che hanno instaurato rapporti di lavoro irregolari
con addetti ai servizi domestici e familiari, dei produttori agricoli che determinano il reddito su ba-
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
se catastale nei limiti stabiliti dall’articolo 29 del Tuir, degli enti non commerciali che esercitano
esclusivamente l’attività istituzionale, nonché dello Stato e degli enti pubblici. Con riferimento ai
produttori agricoli, si fa presente che sono inclusi nell’ambito applicativo delle disposizioni in materia di emersione del lavoro sommerso quei soggetti che svolgono attività agricole produttive di
reddito di impresa.
2. Categorie di lavoratori regolarizzabili
I lavoratori per i quali può essere presentata la dichiarazione di emersione sono quelli utilizzati
nell’ambito di un rapporto di lavoro subordinato, con esclusione, pertanto, dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa. La limitazione ai soli rapporti di lavoro subordinato discende
dalla modifica introdotta dalla legge n. 409/2001, di conversione del D.L. 350/2001, che ha circoscritto l’applicabilità degli incentivi in questione ai soli rapporti di lavoro dipendente disciplinati
da contratto collettivo nazionale di lavoro. Resta in ogni caso fermo che il presupposto per accedere a tale regime rimane quello di avere utilizzato lavoratori irregolari prima dell’entrata in vigore
della legge (25 ottobre 2001) e fino alla data di presentazione della dichiarazione di emersione.
Non sono pertanto regolarizzabili quei rapporti lavorativi che hanno avuto inizio successivamente
alla data del 25 ottobre 2001, anche se detti rapporti sono iniziati prima del termine di presentazione della dichiarazione di emersione. Inoltre, alla stessa data di presentazione della dichiarazione di
emersione il personale impiegato deve essere ancora alle dipendenze del datore di lavoro interessato e non deve essere stato già regolarizzato: se, infatti, alla data di presentazione della dichiarazione di emersione, i lavoratori non intrattengono più con questi alcuna tipologia di rapporto di lavoro
ovvero sono stati assunti regolarmente, non è consentito accedere alla regolarizzazione ed alle
relative agevolazioni, neanche per regolarizzare le posizioni pregresse. Pertanto, considerate le
finalità della nuova normativa che si prefigge l’obiettivo di far emergere lavoratori e costi del
lavoro sottratti agli obblighi fiscali e contributivi, è di tutta evidenza che non possono essere
ricompresi nella dichiarazione di emersione i soggetti già individuati come “lavoratori in nero” a
seguito di accertamenti ispettivi, né emolumenti per i quali si è già proceduto alla notifica di
addebiti. Le disposizioni agevolative in esame non trovano applicazione nei confronti del lavoro
irregolare prestato dai soggetti richiamati nell’articolo 62, comma 2, del Tuir. Pertanto, non è
consentito tener conto, ai fini dell’individuazione del costo del lavoro emerso rilevante ai fini della
regolarizzazione, del lavoro prestato dall’imprenditore, dal coniuge, dai figli, affidati o affiliati
minori di età o permanentemente inabili al lavoro e dagli ascendenti, nonché dei familiari
partecipanti all’impresa familiare. Con riferimento ai titolari di reddito di lavoro autonomo, ai
medesimi fini, occorre fare riferimento ai soggetti individuati dall’articolo 50, comma 6-bis, del
Tuir che comprende, oltre ai soggetti sopra elencati, il lavoro svolto dai soci o associati
partecipanti all’associazione professionale. Tali soggetti, pertanto, non sono regolarizzabili e va
escluso dal computo del costo del lavoro emerso quello relativo all’opera svolta dagli stessi. Si
evidenzia, altresì, che la lettera della norma non consente la regolarizzazione di un rapporto
lavorativo che, sebbene assoggettato regolarmente a tutti gli obblighi previsti dalla normativa in
materia fiscale e previdenziale, sia stato qualificato in maniera non corretta. È il caso, ad esempio,
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
staurato, invece, un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa. Inoltre, per quanto riguarda i lavoratori stagionali, attesa la peculiare caratteristica del loro impiego esclusivamente per
determinati periodi dell’anno, gli stessi non possono essere regolarizzati. Per questi ultimi non è,
infatti, ravvisabile un rapporto lavorativo pregresso svolto in maniera continuativa. È ammessa,
invece, la regolarizzazione dei lavoratori dipendenti impiegati in violazione anche soltanto parziale
delle disposizioni vigenti in materia fiscale e previdenziale (cosiddetti “lavoratori in grigio”). Tale
regolarizzazione riguarda, tuttavia, soltanto i datori di lavoro che accedono all’emersione automatica.
3. Programma di emersione
In attuazione del comma 1 dell’articolo 1 della legge, il Comitato interministeriale per la programmazione economica, con delibera n. 100 del 15 novembre 2001, ha fissato le linee guida del
programma di emersione alle quali i datori di lavoro e i lavoratori dovranno attenersi per tutta la
durata del programma stesso. Particolare valenza, per quanto riguarda gli aspetti giuslavoristici e
previdenziali che ne conseguono, assume la fonte che disciplina il rapporto di lavoro in conseguenza della dichiarazione di emersione. È infatti previsto che fra le parti venga stipulato un contratto che disciplini sotto ogni aspetto la posizione del lavoratore nell’azienda. Il contratto pertanto
dovrà disciplinare, tra l’altro, la durata del rapporto, la qualifica del lavoratore, il contratto collettivo di riferimento, nonché la retribuzione spettante. Quanto al rapporto di lavoro, questo dovrà avere esclusivamente natura subordinata, a tempo determinato, indeterminato o part-time, mentre non
potrà farsi ricorso a tipologie di contratti, come contratti di formazione o di apprendistato, che per
la loro natura sono incompatibili con la presenza in azienda in epoca anteriore all’instaurarsi del
rapporto di lavoro. Riguardo agli altri contenuti del contratto (ad esempio, qualifica, retribuzione,
ecc.) questi devono essere rispondenti a quanto previsto dai contratti collettivi nazionali di riferimento, in relazione alle mansioni svolte e alle modalità di svolgimento del rapporto. In merito si
precisa che occorre fare riferimento ai contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, così come disposto dalla citata delibera
Cipe n. 100/2001. Con riferimento agli effetti del contratto posto in essere, il comma 4-bis
dell’articolo 1 della legge prevede che l’adesione del lavoratore al programma di emersione, tramite sottoscrizione di specifico atto di conciliazione, ha efficacia novativa del rapporto di lavoro emerso, con effetto dalla data di presentazione della dichiarazione di emersione. Il lavoratore non
può proporre rivendicazioni retributive o risarcitorie per il periodo anteriore e soltanto dalla data
della dichiarazione di emersione si applicano gli istituti economici e normativi previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro di riferimento. Ne consegue che il lavoratore, aderendo al programma di emersione e sottoscrivendo un atto di conciliazione, non può più avanzare, con riferimento al rapporto pregresso, rivendicazioni o promuovere azioni giudiziarie risarcitorie, sia in ambito retributivo che in materia di assicurazioni generali obbligatorie. È il caso, a titolo esemplificativo, della retribuzione corrisposta in misura inferiore a quella prevista dai Ccnl, di eventuali scatti
di anzianità non corrisposti, del Tfr maturato nel periodo precedente la presentazione della dichiarazione di emersione o di un più ampio periodo di occupazione rispetto a quello dichiarato. Con la
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
stipula del contratto il datore di lavoro assume inoltre una serie di obblighi in materia di:
•
comunicazioni, nei casi ed entro i termini previsti dalle specifiche norme di settore, al competente Servizio ispettivo della direzione provinciale del lavoro (modificazione o cessazione del
rapporto di lavoro), con la precisazione che trattasi di lavoratore regolarizzato ai sensi
dell’articolo 1 della legge;
•
tenuta di tutte le scritture obbligatorie previste dalla legislazione del lavoro;
•
versamento delle imposte, dei contributi e dei premi assicurativi dovuti per effetto
dell’adesione al programma di emersione;
•
versamento della somma sostitutiva, a titolo di imposte, contributi e premi assicurativi qualora
la dichiarazione di emersione venga fatta valere anche come proposta di concordato tributario
e previdenziale per i periodi antecedenti la regolarizzazione del rapporto di lavoro.
Il lavoratore emerso inoltre, per effetto dell’articolo 1, comma 4 bis, della legge, non viene
conteggiato, per il periodo precedente la data di presentazione della dichiarazione di emersione e
per tutto il triennio agevolato, ai fini di quelle normative per le quali assume rilievo il numero di
dipendenti in organico, ad eccezione delle disposizioni in materia di licenziamenti individuali e
collettivi.
Si tratta, ad esempio, della non computabilità dei lavoratori emersi:
1. nell’ambito dei contingenti ammessi alla fruizione dello sgravio contributivo triennale di cui
all’articolo 3, commi 5 e 6, della legge n. 448 del 1998 (Ula dei 12 mesi precedenti);
2. nel periodo storico ed in quello agevolato per la fruizione del beneficio del credito d’imposta
di cui all’articolo 7 della legge n. 388 del 2000;
3. ai fini dell’applicazione della normativa di cui all’articolo 25 della legge n. 223 del 1991, concernente la riserva di assunzione di lavoratori appartenenti a categorie protette nella misura
del 12 per cento, nel caso il datore occupi più di dieci dipendenti;
4. ai fini della legge n. 68 del 1999 concernente l’assunzione di disabili;
5. ai fini del calcolo dei limiti dimensionali per le imprese artigiane;
6. ai fini del calcolo dei limiti dimensionali dell’azienda per stabilire la misura o
l’assoggettamento ad alcune aliquote contributive ovvero per la fruizione di alcune aliquote
contributive ridotte.
In merito alla compatibilità tra la dichiarazione di emersione e il regime dei contratti di riallineamento, l’articolo 1, comma 6, della legge recita testualmente: “Restano fermi, in alternativa,
per gli interessati, i regimi connessi ai piani di riallineamento e di emersione del lavoro…”. Pertanto, considerati i particolari benefici e i contenuti dei contratti di riallineamento, il dettato normativo deve essere inteso nel senso che le aziende già impegnate nei contratti di riallineamento
non possono accedere, per i soggetti interessati ai predetti piani, ai benefici di cui alla legge in esame.
4. Emersione automatica
Per accedere all’ordinaria procedura di emersione, disciplinata dall’articolo 1 della legge, i datori di lavoro interessati devono presentare la dichiarazione di emersione, entro il 30 novembre
2002, utilizzando il nuovo modello approvato con decreto 3 maggio 2002 del Ministro
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 106 dell’8 maggio 2002.
Come già anticipato, il regime agevolato interessa il periodo d’imposta successivo a quello in
corso alla data di entrata in vigore della legge (25 ottobre 2001) e i due periodi d’imposta successivi. Pertanto, il triennio agevolato è fissato nei periodi d’imposta 2002-2004. Nel modello di dichiarazione, il costo del lavoro che emerge con la medesima dichiarazione di emersione deve essere indicato in misura non inferiore a quanto previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro di riferimento.
4.1 Effetti della dichiarazione automatica per i datori di lavoro
4.1.1 Effetti in materia fiscale
Per usufruire del regime agevolato specificamente previsto, i datori di lavoro devono impegnarsi nel programma di emersione ed incrementare il reddito imponibile d’impresa o di lavoro autonomo dichiarato rispetto a quello del secondo periodo d’imposta precedente. Pertanto,
l’incremento del reddito imponibile dichiarato in ciascuno dei periodi d’imposta agevolati (20022003-2004) si determina effettuando il confronto in ogni caso con quello dichiarato per il periodo
d’imposta 2000 che rimane, quindi, un termine di raffronto fisso per individuare l’entità
dell’incremento del reddito sul quale applicare l’imposizione sostitutiva ridotta. Sull’incremento
del reddito imponibile dichiarato per gli anni 2002, 2003 e 2004, rispetto al periodo d’imposta
2000, il datore di lavoro ha diritto ad una tassazione sostitutiva, fino a concorrenza del triplo del
costo del lavoro emerso con riferimento all’intero periodo d’imposta 2002. Per gli imprenditori o i
lavoratori autonomi che non hanno mai dichiarato redditi d’impresa o redditi di lavoro autonomo e
che intendono fare emergere la propria attività ed i lavoratori irregolari impiegati nella stessa,
l’incremento del reddito imponibile da assoggettare ad imposta sostitutiva, è costituito dall’intero
reddito imponibile dichiarato in ciascuno dei periodi d’imposta compresi nel triennio agevolato,
sempre fino al limite stabilito dalla norma. La tassazione sostitutiva consiste nell’applicazione di
una imposta sull’incremento del reddito d’impresa o di lavoro autonomo imponibile dichiarato,
dovuta in luogo dell’Irpef o Irpeg, stabilita nelle seguenti misure:
•
10 per cento per il periodo d’imposta 2002;
•
15 per cento per il periodo d’imposta 2003;
•
20 per cento per il periodo d’imposta 2004.
La determinazione dell’incremento di reddito agevolato va effettuata in sede di presentazione
della dichiarazione dei redditi relativa al periodo di riferimento e il versamento dell’imposta sostitutiva deve essere effettuato entro il termine previsto per il versamento a saldo delle imposte derivanti dalla medesima dichiarazione dei redditi, utilizzando il codice tributo appositamente istituito.
Trattandosi di una tassazione sostitutiva, i redditi assoggettati a tassazione con la suddetta modalità non rilevano ai fini delle addizionali all’Irpef. Inoltre, come stabilito espressamente dalla
norma, l’imposta sostitutiva non genera il credito d’imposta a favore dei soci previsto dall’articolo
14 del Tuir. In sostanza, l’imposta sostitutiva non concorre a formare l’ammontare di cui alla lettera a), comma 1, dell’articolo 105 del Tuir (cosiddetto “basket A”), né quello di cui alla lettera b),
81
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
comma 1, del medesimo articolo (cosiddetto “basket B”). L’incremento del reddito imponibile dichiarato ai fini dell’Irpef o Irpeg, fino a concorrenza del triplo del costo del lavoro emerso con la
dichiarazione di emersione, costituisce una sorta di franchigia ai fini dell’Irap. Conseguentemente,
l’Irap non è dovuta fino a concorrenza di tale incremento. In sostanza, tale imposta non è dovuta
con riferimento al valore della produzione dichiarato per i periodi d’imposta agevolati, fino a concorrenza dell’incremento di reddito imponibile agevolato ai fini dell’Irpef o Ippeg, tenendo conto,
quindi, del parametro del triplo del costo del lavoro. In tal modo, l’agevolazione ai fini Irpef o Irpeg rappresenta il parametro di riferimento da utilizzare per determinare la misura dell’agevolazione ai fini dell’Irap. Si fa presente, inoltre, che nel caso in cui in uno dei tre periodi d’imposta
agevolati non si verifichi un incremento di reddito imponibile rispetto a quello dichiarato per
l’anno 2000, il datore di lavoro non potrà usufruire per quel periodo d’imposta della relativa imposizione sostitutiva. Tuttavia, continuano ad avere effetto le disposizioni agevolative in materia di
redditi di lavoro dipendente emersi (illustrate nel seguito della trattazione) – sempre chE il lavoratore abbia aderito al programma di emersione - ossia l’applicazione di una contribuzione previdenziale sostitutiva a carico del datore di lavoro, l’esenzione dalla contribuzione a carico dei lavoratori
e l’imposizione fiscale sostitutiva sui redditi di lavoro emersi. Con riferimento al parametro del
“costo del lavoro” si fa presente che, trattandosi del costo del lavoro emerso per effetto della dichiarazione di emersione, tale costo è costituito dalle spese per prestazioni di lavoro effettivamente
sostenute dal datore di lavoro con riferimento all’intero periodo d’imposta agevolato 2002, da assumere secondo un importo comunque non inferiore a quanto previsto dai contratti collettivi nazionali di riferimento. Più precisamente, il “costo del lavoro emerso” è pari al maggiore dei seguenti importi:
ammontare complessivo delle spese per prestazioni di lavoro dipendente effettivamente sostenute o che si presume di sostenere nel periodo d’imposta 2002 per i lavoratori regolarizzati,
compresi gli eventuali compensi in natura, indipendentemente dai limiti di deducibilità previsti dal testo unico delle imposte sui redditi;
•
importo previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro di riferimento relativo al medesimo
periodo (retribuzione diretta ed oneri contrattuali).
Al riguardo, si fa presente che le componenti standard del costo del lavoro sono le seguenti:
1) retribuzione diretta;
2) oneri contrattuali;
3) oneri sociali.
La retribuzione diretta è quella mensilmente corrisposta al lavoratore ed è composta dalle seguenti voci:
a) minimo contrattuale;
b) indennità di contingenza;
c) Edr;
d) scatti di anzianità;
e) eventuale lavoro straordinario.
Gli oneri contrattuali comprendono le seguenti voci:
a) tredicesima mensilità (o gratifica natalizia);
•
82
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
b)
c)
d)
e)
f)
quattordicesima mensilità (laddove prevista);
maggiorazioni per lavoro straordinario e a turni;
trattamento di fine rapporto (quota annuale per fondo Tfr);
eventuali indennità previste da contratto (es. indennità di cassa, indennità di rischio ecc);
premi di produzione annuali.
Gli oneri sociali comprendono i contributi a carico dei datori di lavoro, stabiliti in percentuale
della retribuzione diretta e degli oneri contrattuali, ad eccezione della quota accantonata per il trattamento di fine rapporto. Si deve, tuttavia, sottolineare che il termine “costo del lavoro” di cui
all’articolo 1 della legge è riferito ai Ccnl, i quali contengono esclusivamente indicazioni circa gli
elementi retributivi diretti ed indiretti (oneri contrattuali). Allo stesso modo, l’articolo 1 bis, disciplinando l’adeguamento agli obblighi in materia di trattamento economico, si riferisce ai Ccnl. Si
ritiene, quindi, che, a prescindere dalla diversa terminologia utilizzata dal legislatore (costo del lavoro, trattamento economico), in entrambi i casi ci si debba riferire esclusivamente alla voce retribuzione (retribuzione diretta ed oneri contrattuali), con esclusione, quindi, degli oneri sociali. Si
ricorda che l’ammontare pari al triplo del costo del lavoro emerso per effetto della dichiarazione di
emersione rappresenta un parametro di riferimento fisso per determinare l’importo massimo
dell’incremento del reddito imponibile da assoggettare ad imposizione sostitutiva per il periodo
d’imposta 2002 e per i due periodi d’imposta successivi. Tuttavia, rimane fermo che qualora negli
anni successivi al primo, l’ammontare del costo del lavoro emerso subisca una riduzione per qualsiasi motivo (licenziamento, dimissioni dei lavoratori precedentemente regolarizzati, altre cause di
interruzione o di modificazione del rapporto di lavoro), si renderà necessario calcolare nuovamente
il parametro di riferimento. Il ricalcolo del costo del lavoro deve essere effettuato anche
nell’ipotesi in cui si verifichi la sostituzione di un lavoratore precedentemente regolarizzato con un
altro lavoratore anche se parimenti retribuito; in tal caso, infatti, si tratta della cessazione del rapporto lavorativo riferito ad un lavoratore regolarizzato, sia pure seguita da una nuova assunzione.
Quest’ultima, peraltro, dà diritto al credito d’imposta di cui all’articolo 7 della legge 23 dicembre
2000, n. 388, alle condizioni ivi previste. A quest’ultimo proposito, si ribadisce che il credito
d’imposta per le nuove assunzioni di cui al sopracitato articolo 7 non spetta per i lavoratori che
emergono per effetto della dichiarazione di emersione.
4.1.2 Effetti in materia previdenziale
Sul maggior imponibile previdenziale relativo ai redditi di lavoro emersi, è dovuta dal datore di
lavoro che ha presentato la dichiarazione di emersione, una contribuzione sostitutiva stabilita nelle
seguenti misure:
•
7 per cento per il periodo d’imposta 2002;
•
9 per cento per il periodo d’imposta 2003;
•
11 per cento per il periodo d’imposta 2004.
Per le aziende appartenenti al settore agricolo in aggiunta a tali aliquote sono dovuti i contributi
Inail nelle seguenti misure:
•
per l’anno 2002: 3,3108 % (pari all’aliquota ordinaria ridotta del 75%);
83
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
per l’anno 2003: 3,9739 % (pari all’aliquota ordinaria ridotta del 70%);
•
per l’anno 2004: 4,6352 % (pari all’aliquota ordinaria ridotta del 65%).
L’aliquota complessiva che ne deriva (10,3108% per il 2002, 12,9730% per il 2003 e
15,6352% per il 2004) costituisce la percentuale per il calcolo delle somme dovute che devono essere versate all’Inps, ente collettore per tale area anche dei contributi dovuti all’Inail.
Per effetto della nuova formulazione del comma 2-bis dell’articolo 1 della legge, la contribuzione sostitutiva del 7 per cento sui redditi di lavoro dipendente emersi, dovuta dal datore di lavoro
per i periodi di paga di competenza da gennaio 2002 e fino ai periodi di paga in corso alla data di
presentazione della dichiarazione di emersione, può essere versata, oltre che in un’unica soluzione
entro il termine di presentazione della dichiarazione di emersione (30 novembre 2002), in sessanta
rate mensili a partire da tale termine, senza interessi. Per i periodi di paga successivi la contribuzione deve essere versata correntemente secondo le modalità illustrate nei punti successivi. Trattandosi di contribuzione sostitutiva, sulla stessa non può essere operata alcuna riduzione a titolo di
sgravio o di agevolazioni contributive previste in caso di assunzioni incentivate. Detta aliquota
contributiva, differenziata per il periodo di presentazione della dichiarazione e per i due periodi
successivi, è sostitutiva unicamente dei contributi dovuti relativamente ai redditi di lavoro emersi.
Conseguentemente, sono dovuti per intero gli eventuali contributi relativi alla posizione previdenziale propria degli imprenditori o dei professionisti in relazione all’incremento del reddito imponibile dichiarato.
•
4.1.2.1 Adempimenti a cura del datore di lavoro in materia previdenziale
4.1.2.1.1 Datori di lavoro tenuti al versamenti a mezzo denunce mensili
Ai fini del versamento della contribuzione sostitutiva oggetto della presente circolare, i datori
di lavoro già in possesso di una posizione aziendale Inps devono chiedere alla sede dell’Istituto
territorialmente competente l’apertura di una separata posizione aziendale esclusivamente per il
versamento della contribuzione in parola, riferita sia ai lavoratori totalmente in nero, sia a quelli
oggetto di regolarizzazione parziale (“lavoratori in grigio”). Per questi ultimi, sulla nuova posizione aziendale, devono essere denunciate solo le differenze retributive oggetto di emersione. I datori
di lavoro che si iscrivono per la prima volta all’Inps, devono chiedere alla sede dell’Istituto territorialmente competente l’apertura di una posizione aziendale esclusivamente per il versamento della
contribuzione sostituiva riferita ai lavoratori oggetto di emersione. Qualora successivamente venga
assunto personale per il quale è dovuta l’intera contribuzione, i datori di lavoro devono richiedere
l’apertura di un’ulteriore posizione aziendale da utilizzare per il versamento della contribuzione
ordinaria.
La domanda di iscrizione deve essere redatta sull’apposito modello DM68 prelevabile anche
dal sito www.inps.it sezione Modulistica e deve essere corredata, in aggiunta alle dichiarazioni
previste, anche dalla ricevuta comprovante l’avvenuta presentazione della dichiarazione di emersione.
Le aziende che presentano la dichiarazione di emersione, tenute al versamento della contribuzione sostitutiva, devono essere inquadrate in base al settore di attività esercitata (cfr. “Manuale di
84
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
iscrizione e classificazione aziende” allegato alla circolare Inps n. 65 del 15 marzo 1995 e successive modificazioni e integrazioni), con attribuzione del corrispondente codice statistico contributivo (Csc) e del codice Istat. Le posizioni aziendali devono essere contraddistinte dal codice di autorizzazione “7Y” che assume il nuovo significato di “Azienda avente in corso un programma di
emersione ex L. 383/2001”. Se il datore di lavoro opera con altre posizioni Inps, in aggiunta al codice 7Y la sede appone il codice di autorizzazione “0D” avente il significato di “Posizione aperta
per particolari categorie di dipendenti”. Deve, inoltre, essere inserito il codice tipo azienda “A3”,
ovvero “B3” se l’azienda è autorizzata all’accentramento contributivo, nonché la posizione di riferimento. Nel campo “Data costituzione” della posizione aziendale deve essere indicata la data di
inizio del triennio di emersione che non può essere anteriore a “01.01.2001” per le aziende che
hanno presentato la dichiarazione di emersione prima del 25 aprile 2002, per le quali opera il
triennio di emersione 2001/2003. Per le aziende, invece, che hanno presentato la dichiarazione di
emersione dal 25 aprile 2002, per le quali opera il triennio di emersione 2002/2004, nel campo
“Data costituzione” deve essere sempre indicata la decorrenza “01.01.2002”. Si richiama
l’attenzione delle sedi Inps sulla puntuale indicazione della data di costituzione, rilevabile dalla ricevuta di presentazione della dichiarazione di emersione, in quanto tale elemento sarà preso in
considerazione dalla procedura di calcolo delle denunce DM10 per applicare l’aliquota sostituiva
in relazione al periodo di emersione (primo, secondo o terzo). Le sedi Inps, nel caso di richiesta di
versamento rateale di seguito illustrato provvederanno ad attribuire, in aggiunta al codice “7Y” anche il codice di autorizzazione “6V” (in sostituzione del codice 1Z) che assume il nuovo significato di “Versamento rateale, comma 2bis, art.1, L. 383/2001”. Al fine di denunciare i nuovi o i maggiori imponibili e quindi determinare la contribuzione sostitutiva dovuta, da versare con il mod.
F24 secondo le modalità successivamente indicate, le aziende, acquisita la particolare posizione
contributiva, sono tenute ad utilizzare il modello DM10/2 che va compilato secondo le seguenti istruzioni.
4.1.2.1.2 Datori di lavoro che presentano la dichiarazione di emersione dal 25.4.2002 (triennio
agevolato 2002/2004)
Contribuzione dovuta dal 1° gennaio 2002
Ai fini della compilazione del modello DM10/2, da presentare a far tempo dal periodo di paga
successivo a quello in corso alla data di presentazione della dichiarazione di emersione, le aziende,
con riferimento ai lavoratori totalmente in nero:
a) utilizzando i previsti codici qualifica (righi 10 e 11, codici O, Y, ecc.), devono indicare nei
quadri “B-C” del mod. DM10/2, rispettivamente, nel campo “Numero dipendenti”, il numero
dei lavoratori interessati al programma di emersione, nel campo “Numero giornate”, il numero delle giornate retribuite ovvero il numero delle ore per i lavoratori part-time e nel campo
“Retribuzioni”, le retribuzioni mensili oggetto di emersione;
b) devono calcolare su dette retribuzioni l’importo della contribuzione sostitutiva per i periodi
correnti, stabilita nella misura del 7% per l’anno 2002 (primo anno di emersione), del 9% per
l’anno 2003 (secondo anno di emersione) e dell’11% per l’anno 2004 (terzo anno di emersio-
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
ne) ed esporre il relativo importo nel campo “Somme a debito del datore di lavoro”;
c) c) ai fini della denuncia della contribuzione sostitutiva dovuta per l’anno in corso (dal 1° gennaio 2002 e fino al periodo di paga in corso alla data di presentazione della dichiarazione di
emersione), devono utilizzare il codice del quadro “B-C” di nuova istituzione “N002”, preceduto dalla dicitura Ctr.Sost. e seguito dal numero dei dipendenti cui si riferisce la contribuzione arretrata, da riportare nel campo “Numero dipendenti”, dall’ammontare delle retribuzioni di riferimento, da riportare nel campo “Retribuzioni” e dalla relativa contribuzione
sostitutiva (nella misura del 7 %) da riportare nel campo “Somme a debito del datore di
lavoro”; nessun dato deve essere riportato nel campo “Numero giornate”.
Con riferimento, invece, ai “lavoratori in grigio”, le aziende:
a) utilizzando il codice di nuova istituzione “G001”, preceduto dalla dicitura Ctr.Sost. devono
indicare in uno dei righi in bianco dei quadri “B-C” del mod. DM10/2, rispettivamente, nel
campo “Numero dipendenti”, il numero dei lavoratori interessati all’emersione e nel campo
“Retribuzioni”, le differenze retributive oggetto di emersione; nessun dato deve essere riportato nel campo “Numero giornate”;
b) devono calcolare su dette retribuzioni l’importo della contribuzione sostitutiva per i periodi
correnti, stabilita nella misura del 7% per l’anno 2002 (primo anno di emersione), del 9% per
l’anno 2003 (secondo anno di emersione) e dell’11% per l’anno 2004 (terzo anno di emersione), ed esporre il relativo importo nel campo “Somme a debito del datore di lavoro”;
c) c) ai fini della denuncia della contribuzione sostitutiva dovuta per l’anno in corso (dal 1° gennaio 2002 e fino al periodo di paga in corso alla data di presentazione della dichiarazione di
emersione), devono utilizzare il codice del quadro “B-C” di nuova istituzione “G002”, preceduto dalla dicitura Ctr.Sost. e seguito dal numero dei dipendenti cui si riferiscono le differenze retributive e la contribuzione arretrata, da riportare nel campo “Numero dipendenti”,
dall’ammontare delle differenze retributive, da riportare nel campo “Retribuzioni” e dalla relativa contribuzione sostitutiva (nella misura del 7 %) da riportare nel campo “Somme a debito del datore di lavoro”.
La sommatoria degli importi relativi ai contributi dovuti, esposti con i predetti codici “N002” e
“G002” nelle somme a debito del datore di lavoro, deve essere riportata nel quadro “D” (somme a
credito del datore di lavoro) dello stesso modello, contrassegnata dal codice “N850”, preceduto
dalla dicitura Ctr.Sost. Nel caso in cui l’azienda effettui il versamento in unica soluzione,
l’importo contraddistinto dal codice “N850” deve essere indicato nei quadri “B-C” del modello
DM10/2, nel campo “Somme a debito del datore di lavoro”, contraddistinto dal codice “S007”,
preceduto dalla dicitura Vers.Ctr.Sost. Nessun dato deve essere indicato nei campi “Numero dipendenti”, “Numero giornate” e “Retribuzione”. Qualora invece l’azienda intenda avvalersi del
versamento in forma dilazionata (60 rate a decorrere dal 30 novembre 2002) la rata mensile è determinata, dividendo l’importo dei contributi indicati al codice “N850”, per il numero delle rate.
L’importo della rata deve essere indicato in ciascun mese, nei quadri “B-C” del mod. DM10/2,
utilizzando il codice “S060”, preceduto dalla dicitura Rat.Contr.Sost. La contribuzione arretrata
dovuta per l’anno 2002 (dal 1° gennaio 2002 e fino al periodo di paga in corso alla data di presentazione della dichiarazione di emersione), sia nel caso di versamento in unica soluzione che in
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
forma rateale, può essere denunciata con il mod. DM10 riferito al periodo di paga “11.2002”. In
questo caso il versamento in unica soluzione ovvero della prima rata deve essere effettuato entro il
16 dicembre 2002.
ESEMPLIFICAZIONE
Dichiarazione di emersione presentata nel mese di maggio 2002:
•
la prima denuncia utile per i contributi correnti è quella riferita al periodo di paga “giugno
2002” da presentare entro il 16 luglio successivo;
•
i contributi riferiti ai periodi di paga dal 1° gennaio al 31 maggio 2002 sono da considerare arretrati e come tali possono essere esposti anche nella denuncia mensile riferita al periodo di
paga “11.2002” da versare in unica soluzione o ratealmente (prima rata) entro il 16 dicembre
successivo, unitamente alla contribuzione corrente relativa al mese di novembre 2002.
Dichiarazione di emersione presentata nel mese di novembre 2002:
•
la prima denuncia utile per i contributi correnti è quella riferita al periodo di paga “dicembre
2002” da presentare entro il 16 gennaio 2003;
•
i contributi riferiti ai periodi di paga dal 1° gennaio al 30 novembre 2002 sono da considerare
arretrati e come tali devono essere esposti in un’apposita denuncia mensile riferita al periodo
di paga “11.2002” da versare in unica soluzione o ratealmente (prima rata) entro il 16 dicembre successivo. Tale denuncia, si rende necessaria, attesa la previsione normativa (art. 1,
comma 2bis) che dispone il versamento dei contributi in questione in un’unica soluzione, entro il termine di presentazione della dichiarazione di emersione ovvero, a partire dal predetto
termine, in sessanta rate mensili.
4.1.2.1.3 Datori di lavoro che hanno presentato la dichiarazione di emersione prima del 25.4.2002
(triennio agevolato 2001/2003)
Contribuzione dovuta dal 1° gennaio 2002 (secondo anno di emersione)
Ai fini della compilazione del modello DM10/2, da presentare a far tempo dal periodo di paga
successivo a quello in corso alla data di presentazione della dichiarazione di emersione, le aziende,
con riferimento ai lavoratori totalmente in nero:
a) utilizzando i previsti codici qualifica (righi 10 e 11, codici O, Y, ecc.), devono indicare nei
quadri “B-C” del mod. DM10/2, rispettivamente, nel campo “Numero dipendenti”, il numero
dei lavoratori interessati al programma di emersione, nel campo “Numero giornate”, il numero
delle giornate retribuite ovvero il numero delle ore per i lavoratori part-time e nel campo “Retribuzioni”, le retribuzioni mensili oggetto di emersione;
b) devono calcolare su dette retribuzioni l’importo della contribuzione sostitutiva per i periodi
correnti, stabilita nella misura del 9% per l’anno 2002 (secondo anno di emersione) e
dell’11% per l’anno 2003 (terzo anno di emersione), ed esporre il relativo importo nel campo
“Somme a debito del datore di lavoro”;
c) ai fini della denuncia della contribuzione sostitutiva dovuta per l’anno in corso (dal 1° gennaio
2002 e fino al periodo di paga in corso alla data di presentazione della dichiarazione di emer-
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sione), devono utilizzare il codice del quadro “B-C” di nuova istituzione “N002”, preceduto
dalla dicitura Ctr.Sost. e seguito dal numero dei dipendenti cui si riferisce la contribuzione arretrata, da riportare nel campo “Numero dipendenti”, dall’ammontare delle retribuzioni di riferimento, da riportare nel campo “Retribuzioni” e dalla relativa contribuzione sostitutiva
(nella misura del 9 %) da riportare nel campo “Somme a debito del datore di lavoro”; nessun
dato deve essere riportato nel campo “Numero giornate”. L’importo in questione, ove non sia
stato già versato, può essere oggetto di rateizzazione secondo le istruzioni successive.
Con riferimento, invece, ai “lavoratori in grigio”, le aziende:
a) utilizzando il codice di nuova istituzione “G001”, preceduto dalla dicitura Ctr.Sost., devono
indicare in uno dei righi in bianco dei quadri “B-C” del mod. DM10/2, rispettivamente, nel
campo “Numero dipendenti”, il numero dei lavoratori interessati all’emersione e nel campo
“Retribuzioni”, le differenze retributive oggetto di emersione; nessun dato deve essere riportato nel campo “Numero giornate”;
b) devono calcolare su dette retribuzioni l’importo della contribuzione sostitutiva per i periodi
correnti, stabilita nella misura del 9% per l’anno 2002 (secondo anno di emersione) e
dell’11% per l’anno 2003 (terzo anno di emersione), ed esporre il relativo importo nel campo
“Somme a debito del datore di lavoro”;
c) ai fini della denuncia della contribuzione sostitutiva dovuta per l’anno in corso (dal 1° gennaio
2002 e fino al periodo di paga in corso alla data di dichiarazione di emersione), devono utilizzare il codice del quadro “B-C” di nuova istituzione “G002”, preceduto dalla dicitura Ctr.Sost.
e seguito dal numero dei dipendenti cui si riferiscono le differenze retributive e la contribuzione arretrata, da riportare nel campo “Numero dipendenti”, dall’ammontare delle differenze
retributive, da riportare nel campo “Retribuzioni” e dalla relativa contribuzione sostitutiva
(nella misura del 9 %) da riportare nel campo “Somme a debito del datore di lavoro”.
L’importo in questione, ove non sia stato già versato, può essere oggetto di rateizzazione secondo le successive istruzioni.
Contribuzione dovuta per l’anno 2001 (primo anno del triennio di emersione)
L’importo della contribuzione dovuta è determinato applicando al maggior imponibile retributivo di competenza dell’intero anno (retribuzioni relative ai mesi da gennaio a dicembre 2001,
comprese tredicesima e altre mensilità aggiuntive ovvero differenze retributive per i “lavoratori in
grigio”) o di parte dell’anno, qualora l’inizio del rapporto sia intervenuto nel corso del 2001,
l’aliquota sostitutiva del 7%. L’importo così determinato deve essere esposto nei quadri “B-C” del
modello DM10/2 contrassegnato dai seguenti codici:
a) per i lavoratori totalmente in nero: “N003” preceduto dalla dicitura Ctr.Sost. e seguito dal numero dei lavoratori interessati e dall’ammontare delle retribuzioni imponibili;
b) per i “lavoratori in grigio”: “G003” preceduto dalla dicitura Ctr.Sost. e seguito dal numero dei
lavoratori e dalle differenze retributive.
Nessun dato deve essere indicato nel campo “Numero giornate”. La sommatoria degli importi
relativi ai contributi dovuti, esposti con i predetti codici “N003” e “G003” nelle somme a debito
del datore di lavoro, deve essere riportata nel quadro “D” (somme a credito del datore di lavoro)
dello stesso modello, contrassegnata dal codice “N850”, preceduto dalla dicitura Ctr.Sost. Nel caso
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
in cui l’azienda effettui il versamento in unica soluzione, l’importo contraddistinto dal codice
“N850” deve essere indicato nei quadri “B-C” del modello DM10/2, nel campo “Somme a debito
del datore di lavoro”, contraddistinto dal codice “S007”, preceduto dalla dicitura Vers.Ctr.Sost.
Nessun dato deve essere indicato nei campi “Numero dipendenti”, “Numero giornate” e “Retribuzione”. Qualora invece l’azienda intenda avvalersi del versamento in forma dilazionata (60 rate a
decorrere dal 30 novembre 2002) la rata mensile è determinata, dividendo l’importo dei contributi
dovuti per l’anno 2001, indicati al codice “N850”, per il numero delle rate. Nel caso in cui
l’azienda non abbia già versato gli importi riferiti ai periodi pregressi dell’anno in corso,
nell’ammontare delle somme da indicare con il codice “N850” devono essere compresi anche gli
importi esposti con i codici “N002” e “G002”. L’importo della rata deve essere indicato in ciascun
mese utilizzando il codice “S060”, preceduto dalla dicitura Rat.Contr.Sost. La contribuzione dovuta per l’anno 2001, sia nel caso di versamento in unica soluzione che in forma rateale, può essere
denunciata con riferimento al periodo “11.2002”. In questo caso il versamento in unica soluzione
ovvero della prima rata deve essere effettuato entro il 16 dicembre 2002. Il versamento della contribuzione sostitutiva, sia essa riferita all’anno 2001 che ai mesi del 2002, deve essere effettuato
cumulativamente, nell’importo corrispondente al saldo del modello DM10/2, riferito alla posizione
aziendale contraddistinta dal codice 7Y, utilizzando il modello F24, con indicazione, nella sezione
Inps, della causale di versamento di nuova istituzione Emdm, denominata “Contribuzione sostitutiva per la regolarizzazione del lavoro sommerso, dovuta dai datori di lavoro tenuti al versamento a
mezzo denunce mensili - art. 1, comma 2, lett. a) della legge 18 ottobre 2001, n. 383”.
Tali importi, secondo quanto previsto dall’articolo 3, comma 2, della legge, non sono compensabili e non sono deducibili ai fini della determinazione di alcuna imposta, tassa o contributo. Essi,
pertanto, vanno versati per intero, anche se sul modello F24 sussistono crediti a favore del datore
di lavoro a qualsiasi altro titolo.
4.1.2.1.4 Datori di lavoro agricoli
Le aziende agricole che emergono devono presentare la dichiarazione aziendale, modello
“DA”, alle sedi Inps competenti, con apposta la dicitura sul frontespizio “legge 383/2001”, unitamente alla ricevuta dell’avvenuta presentazione della dichiarazione di emersione.
Il codice azienda da indicare nel predetto modello “DA” deve essere composto dal codice provincia Istat, codice comune, codice fiscale e progressivo azienda che dovrà essere pari a:
•
“33” per le aziende che non sono note all’Istituto quali aziende agricole;
•
“44” per le aziende agricole già note all’Istituto.
Le aziende che hanno presentato la dichiarazione di emersione dal 25 aprile 2002, versano una
contribuzione sostitutiva per gli anni dal 2002 al 2004. Per i periodi dal 1° gennaio 2002 e fino alla
data di presentazione della predetta domanda la contribuzione sostitutiva deve essere quantificata
dall’azienda secondo le misure precedentemente indicate (punto 4.1.2). Pertanto, ad esempio, se
l’azienda presenta la dichiarazione di emersione in data 20 ottobre 2002, deve quantificare la contribuzione sostitutiva dovuta dal 1° gennaio 2002 e fino alla predetta data. Tale contribuzione deve
essere comunicata alla competente sede Inps corredata dalle seguenti informazioni:
89
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
a)
anagrafica completa del/i lavoratore/i (con l’indicazione se è totalmente emerso o parzialmente emerso);
b) codice fiscale;
c) categoria Oti;
d) retribuzione emersa;
e) giornate emerse.
Le sedi Inps, alla ricezione della documentazione suddetta, provvedono al rilascio della codeline da indicare sul modello F24, accanto alla causale “Emla”, tramite cui avviene il pagamento rateale, in 60 rate di cui la prima a partire dal 30 novembre 2002, senza aggravio di interessi, o in unica soluzione comunque entro il 30 novembre 2002. Considerato il termine unificato per il pagamento delle imposte e contributi, i versamenti possono essere effettuati entro il giorno 16 del mese
successivo a quello di scadenza. Gli stessi adempimenti e le stesse modalità di calcolo (vedi successivo punto 6) devono essere seguite dalle aziende che hanno presentato la dichiarazione prima
del 25 aprile 2002. In questo caso, tuttavia, la contribuzione sostitutiva da quantificare e da versare, in unica soluzione o in 60 rate mensili a decorrere dal 30 novembre 2002, riguarda i periodi di
paga dal 1° gennaio 2001 fino al periodo di paga in corso alla data di presentazione della dichiarazione di emersione. Per i periodi successivi alla data in cui è stata calcolata la contribuzione sostitutiva, le aziende devono presentare all’Istituto i modelli di dichiarazione trimestrale, tramite il
modello “Dmag Unico” opportunamente predisposto. L’azienda che, ad esempio, presenta la dichiarazione di emersione il 20 ottobre 2002, procede alla compilazione del modello “Dmag Unico”, relativo al IV trimestre 2002 comprendendovi i periodi dal 21 ottobre al 31 dicembre 2002. La
presentazione deve avvenire alle normali scadenze. I contributi calcolati dall’Istituto sono posti in
riscossione alle scadenze trimestrali previste dalle vigenti disposizioni di legge per il settore agricolo unitamente alla normale contribuzione utilizzando, per le aziende che occupano anche manodopera non emersa, un rigo a parte del modello F24 con la specifica causale “Emla” denominata
“Contribuzione sostitutiva per la regolarizzazione del lavoro sommerso, dovuta dai datori di lavoro
agricolo - art. 1, comma 2, lett. a) della legge 18 ottobre 2001, n.383”.
4.1.3 Effetti in materia assicurativa
Ai fini dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, si applicano
tassi di premio ridotti del 75 per cento per il periodo d’imposta 2002, del 70 per cento per il periodo d’imposta 2003 e del 65 per cento per il periodo d’imposta 2004.
La disposizione si riferisce, naturalmente, ai casi in cui i soggetti regolarizzati siano adibiti ad
attività per le quali ricorre l’obbligo dell’assicurazione ai sensi dell’articolo 1 del T.U. approvato
con Dpr n. 1124/1965 e successive modifiche ed integrazioni. La riduzione nelle misure sopra indicate interessa i premi - ovvero le differenze di premio nell’ipotesi di regolarizzazione parziale dovuti per gli anni 2002, 2003 e 2004. La predetta riduzione opera:
a) sui tassi ordinari stabiliti, per le lavorazioni esercitate dai lavoratori emersi, dalle Tariffe premi approvate con D.M. 12 dicembre 2000, così come determinati ai sensi degli articoli da 20 a
23 delle modalità di applicazione delle stesse Tariffe;
90
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
b) sui tassi supplementari previsti per l’assicurazione contro la silicosi e/o l’asbestosi, ove dovuta, eventualmente oscillati ai sensi dell’articolo 2 delle Modalità di applicazione della tabella
di tali tassi approvate con il D.M. 20 giugno 1988.
Sul premio così determinato non potrà essere operato alcun ulteriore abbattimento a titolo di
sgravio o di altra agevolazione contributiva.
4.1.3.1 Adempimenti a cura del datore di lavoro in materia assicurativa
Ai fini della determinazione e del successivo versamento dei premi (o delle differenze di premio nell’ipotesi di regolarizzazione parziale), i datori di lavoro che hanno presentato dichiarazione
di emersione devono richiedere alle sedi dell’Inail, entro e non oltre cinque giorni dalla data della
sua presentazione, l’apertura di una posizione assicurativa specificamente per i lavoratori emersi
totalmente ovvero oggetto di regolarizzazione parziale. Per coloro che hanno già presentato la dichiarazione di emersione il termine è fissato in trenta giorni dalla pubblicazione della presente circolare. Ciò, si ribadisce, anche nel caso in cui si tratti di “lavoratori in grigio” ovvero di soggetti
“in nero” adibiti a lavorazioni già denunciate all’Inail: in entrambe queste ipotesi, peraltro, i premi
sono determinati sulla base dei tassi in vigore sulle posizioni assicurative già accese per gli stessi
lavoratori o per gli stessi rischi, ridotti nelle misure indicate nel precedente paragrafo.
La richiesta di apertura della separata posizione deve essere effettuata mediante il modulo di
“denuncia di iscrizione”, con il quale devono essere forniti, tra l’altro:
•
notizie dettagliate sulle lavorazioni svolte dai lavoratori emersi e sulla loro localizzazione;
•
l’ammontare delle retribuzioni imponibili (o delle differenze di retribuzioni imponibili nel caso di regolarizzazioni parziali) presunte per l’intero anno 2002, comprensive di quelle relative
al periodo dal 1° gennaio 2002 alla data di presentazione della dichiarazione di emersione. I
dati retributivi devono essere indicati, in corrispondenza degli anni interessati, nel quadro C1
del citato modulo di iscrizione, utilizzando il codice sconto 4 per le retribuzioni oggetto di regolarizzazione parziale ed il codice sconto 6 per quelle oggetto di regolarizzazione totale. Il
modulo di iscrizione deve essere corredato della ricevuta comprovante l’avvenuta presentazione della dichiarazione di emersione, nonché della Denuncia nominativa degli assicurati
(art. 14 del D.lgs. n.38/2000), ossia dell’indicazione, sulla modulistica in uso a tal fine, dei
codici fiscali dei lavoratori regolarizzati, ove già non denunciati. Contestualmente, deve provvedersi all’istituzione e vidimazione dei libri regolamentari, o documenti equipollenti, di cui
all’articolo 20 del citato T.U. n.1124/1965, ovvero al loro aggiornamento se già istituiti. Sulla
scorta delle informazioni fornite con la denuncia di iscrizione, le competenti sedi dell’Inail
provvedono a quantificare ed a notificare ai datori di lavoro l’importo dovuto in via anticipata
per l’anno 2002. Il relativo versamento deve essere effettuato alle scadenze fissate dall’Inail,
utilizzando la specifica sezione del modello F24. Le somme dovute a saldo per l’anno 2002,
come anche i premi relativi agli anni successivi sono determinati e versati direttamente dai datori di lavoro con le modalità e nei termini stabiliti per l’autoliquidazione annuale dei premi
assicurativi.
91
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
4.1.4 Definizione degli anni pregressi per i datori di lavoro
Come noto, ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge, i datori di lavoro che lo richiedono
espressamente, compilando l’apposito quadro della dichiarazione di emersione, possono far valere
la medesima dichiarazione come proposta di concordato tributario e previdenziale ai fini della definizione degli anni pregressi e ciò indipendentemente dalla circostanza che abbiano o meno incrementato il reddito imponibile d’impresa o di lavoro autonomo nel triennio 2002-2004. A tal fine, la dichiarazione di emersione deve essere presentata prima della notifica di un avviso di accertamento o di rettifica, nonché prima dell’inizio di un’attività istruttoria finalizzata al controllo sostanziale della posizione fiscale, ossia prima che siano iniziati accessi, ispezioni e verifiche o altre
attività di accertamento tributario di cui il contribuente abbia avuto formale conoscenza, comprese
le richieste, gli inviti e i questionari di cui agli articoli 51, comma 2, del Dpr 26 ottobre 1972, n.
633 e all’articolo 32 del Dpr 29 settembre 1973, n. 600. In tal caso la proposta di concordato non
produce effetti con riferimento all’anno o agli anni per i quali sono stati notificati avvisi di accertamento o di rettifica ovvero sia iniziata un’attività di accertamento.
A quest’ultimo proposito va tuttavia specificato che, nell’ipotesi in cui le ispezioni, gli accessi
e le verifiche fiscali siano stati conclusi senza dar luogo a rilievi, è comunque consentito far valere,
anche per quell’anno, la dichiarazione di emersione come proposta di concordato. Non deve essere
considerata una causa ostativa alla proposta di concordato fiscale la comunicazione delle richieste
di chiarimenti effettuata dall’Amministrazione finanziaria a seguito del controllo formale delle dichiarazioni presentate dai contribuenti, comprese quelle dei sostituti d’imposta, a norma
dell’articolo 36-ter del Dpr n. 600 del 1973, nonché la comunicazione derivante dalla liquidazione
delle imposte in base alle medesime dichiarazioni, effettuata dall’Amministrazione finanziaria ai
sensi dell’articolo 36-bis del Dpr n. 600 del 1973. La dichiarazione può essere fatta valere come
proposta di concordato ai fini previdenziali purché presentata prima della notifica di un verbale di
addebito elevato da organi istituzionalmente preposti al controllo degli obblighi previdenziali, assicurativi e di quelli previsti dalla normativa sul lavoro. Ne deriva che la dichiarazione di emersione può valere come proposta di concordato per gli anni pregressi anche se presentata dopo l’inizio
di accessi effettuati da tali organi che, nel quadro delle attività programmate fino alla data del 30
novembre 2002, assolvono anche ad una funzione di consulenza, informazione e divulgazione della normativa sull’emersione del lavoro irregolare. Il concordato tributario e previdenziale si concretizza mediante l’indicazione da parte del datore di lavoro nella dichiarazione di emersione del
costo del lavoro irregolare utilizzato in ciascuno dei periodi d’imposta pregressi (a partire dal
2001), tenendo conto dell’ammontare complessivo delle spese per prestazioni di lavoro effettivamente sostenute in detti periodi per i lavoratori regolarizzati, compresi gli eventuali compensi in
natura, indipendentemente dai limiti di deducibilità previsti dal testo unico delle imposte sui redditi. Il costo del lavoro utilizzato in ciascuno degli anni pregressi, da indicare nella dichiarazione di
emersione, non può essere superiore al costo del lavoro emerso nell’anno 2002 per effetto della dichiarazione medesima. Il concordato si perfeziona attraverso il pagamento di un’imposta sostitutiva dell’Irpef o dell’Irpeg, dell’Iva, dell’Irap, dei contributi previdenziali e dei premi assicurativi,
che è dovuta nella misura dell’8% del totale del costo del lavoro dichiarato per ciascun periodo
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
d’imposta regolarizzato, senza applicazione di sanzioni ed interessi. Al riguardo, si ritiene che tale
imposta sia sostitutiva anche dell’Ilor per gli anni in cui la stessa era dovuta. Si ribadisce che, per
ciascuno dei periodi d’imposta regolarizzati, il concordato ha effetti preclusivi degli accertamenti
fiscali e previdenziali relativi all’attività di impresa o di lavoro autonomo, fino a concorrenza del
triplo del costo del lavoro irregolare che in questa sede viene dichiarato. Non sono pertanto preclusi ulteriori accertamenti qualora l’imponibile accertato sia superiore a tale limite. Occorre, inoltre,
precisare che l’effetto preclusivo può essere opposto esclusivamente con riferimento ai lavoratori
oggetto della dichiarazione di emersione. Nel caso in cui siano, invece, accertate, in sede di successivi controlli, omissioni riferite a soggetti non compresi nella dichiarazione di emersione ovvero siano individuati altri lavoratori non assicurati, l’effetto preclusivo non si rende applicabile e
conseguentemente si procede alle rituali contestazioni. L’imposta sostitutiva dell’8 per cento può
essere versata in ventiquattro rate mensili a partire dal termine di presentazione della dichiarazione
di emersione, senza applicazione di interessi, ovvero in un’unica soluzione entro il predetto termine con una riduzione del 25 per cento. La scelta circa la modalità di versamento deve risultare dal
modello di dichiarazione di emersione in cui devono essere altresì indicati gli estremi del versamento dell’unica o della prima rata (quadro C, righi C10, C11 e C12). Si ricorda che con
l’integrale pagamento dell’imposta sostitutiva dell’8 per cento sono estinti i delitti di cui agli articolo 4 e 5 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 (omessa e infedele dichiarazione), il delitto
di cui all’articolo 37 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (omissione o falsità di denuncia obbligatoria), nonché i reati contravvenzionali e le violazioni amministrative e civili connessi alle violazioni fiscali e previdenziali relative all’esistenza del lavoro sommerso (tenuta dei libri paga e
matricola, iscrizione all’ufficio provinciale del lavoro, ecc.). Al riguardo, si precisa che il riferimento ai reati e alle violazioni “connesse” è da intendersi non in senso tecnico, ma si estende a tutte le ipotesi di illecito comunque collegate al mancato versamento dei contributi e quindi ricomprende anche le violazioni alla disciplina relativa all’assunzione dei lavoratori, nonché a tutti gli
obblighi di registrazione o comunicazione obbligatorie previsti dalla vigente normativa.
In particolare, non sono, pertanto, comminabili le sanzioni di cui all’articolo 35 della legge 24
novembre 1981, n. 689, nonché le sanzioni per le violazioni alle norme di cui all’articolo 40 commi 2 e 4 del Dpr 27 aprile 1968, n. 488 per la mancata trattenuta ai pensionati occupati. Inoltre, è
previsto che in caso di rateazione sono sospesi i termini di prescrizione dei predetti illeciti.
4.1.5 Sanatoria delle irregolarità commesse nel periodo d’imposta 2002
Con la sostituzione del comma 2-ter all’articolo 1 della legge, è stato previsto che non si applicano le sanzioni in materia di Iva per le violazioni concernenti gli obblighi di documentazione, registrazione e dichiarazione di inizio attività, commesse per il primo periodo d’imposta agevolato
(2002) e fino alla data di presentazione della dichiarazione di emersione, a condizione che il versamento dell’imposta sia effettuato entro il termine dovuto in base alla relativa dichiarazione annuale Iva (entro il 16 marzo 2003 ovvero entro il termine previsto per il versamento delle imposte
dovute in base alla dichiarazione unificata, modello Unico/2003). In materia di imposte sui redditi
(Irpef o Irpeg) e di imposta regionale sulle attività produttive (Irap), è rimasto fermo che non si
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
rendono applicabili le sanzioni previste per le analoghe violazioni, nonché per l’omessa effettuazione delle ritenute e dei relativi versamenti dovuti fino alla data di presentazione della dichiarazione di emersione.
4.2 Effetti della dichiarazione automatica per i lavoratori
4.2.1 Effetti in materia fiscale
Sui redditi dei lavoratori che aderiscono al programma di emersione è dovuta esclusivamente
un’imposta sostitutiva dell’Irpef stabilita nelle seguenti misure:
•
6 per cento per il periodo d’imposta 2002;
•
8 per cento per il periodo d’imposta 2003;
•
10 per cento per il periodo d’imposta 2004
L’imposta sostitutiva del 6 per cento si applica sui redditi di lavoro dipendente emersi per
effetto della dichiarazione di emersione.
Con riferimento ai periodi d’imposta 2003 e 2004, l’imposta sostitutiva si applica
sull’ammontare dei redditi corrisposti nei suddetti periodi, ma fino a concorrenza di quanto emerso
con la dichiarazione di emersione.
Nel caso in cui la regolarizzazione abbia per oggetto soltanto una parte della retribuzione (cosiddetto “lavoro grigio”), l’ammontare agevolato è costituito, per il periodo d’imposta 2002, dalle
maggiori retribuzioni indicate nella dichiarazione di emersione. Tale ammontare costituisce, inoltre, il limite massimo delle retribuzioni della medesima natura agevolabili nei due periodi di imposta successivi, sempre che in detti periodi siano erogate. L’applicazione di tale imposta ed il versamento della stessa sono effettuati dai datori di lavoro secondo le modalità previste in materia di
effettuazione delle ritenute alla fonte. In particolare, l’imposta sostitutiva deve essere applicata,
tramite ritenuta, con riferimento alle retribuzioni erogate in ciascun periodo di paga. L’imposta
sostitutiva del 6 per cento dovuta sui redditi di lavoro dipendente per il primo periodo d’imposta e
fino al termine di presentazione della dichiarazione di emersione, può essere trattenuta e versata –
oltre che in un’unica soluzione entro il termine di presentazione della dichiarazione di emersione
(30 novembre 2002) - in sessanta rate mensili, senza interessi, a partire da tale termine.
4.2.2 Effetti in materia previdenziale
Per il triennio agevolato i predetti lavoratori sono esclusi da contribuzione previdenziale. In sostanza, non è applicabile la rivalsa da parte del datore di lavoro per la quota contributiva che normalmente è a carico del lavoratore. Ciò in quanto il datore di lavoro è tenuto a corrispondere una
contribuzione sostitutiva, differenziata per i tre anni agevolati, che copre interamente anche tale
quota di contributi. Gli stessi, peraltro, possono, a domanda, ricostruire la loro posizione pensionistica relativamente ai periodi pregressi (anteriori alla data di emersione e nel limite massimo di
cinque anni) effettuati presso l’impresa che presenta la dichiarazione di emersione e nella quale risultino in forza alla data del 30 novembre 2002. La ricostruzione avviene esclusivamente mediante
contribuzione volontaria secondo un meccanismo che consente di coprire, fino ad un massimo di
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sessanta mesi, periodi contributivi di venti mesi ogni dodici mesi di lavoro svolto, a far tempo dalla stessa data del 30 novembre 2002, presso l’impresa che ha presentato la dichiarazione di emersione.
L’onere per la ricostruzione della posizione pensionistica è posto, fino a un massimo del 66 per
cento della quota a carico del datore di lavoro, a carico del Fondo di cui all’articolo 5 della legge
23 dicembre 2000, n. 388 al quale, ai sensi del comma 8 dell’ articolo 1 della legge, affluiscono le
maggiori entrate derivanti dal recupero della base imponibile connessa ai programmi di emersione,
con esclusione delle entrate contributive. È opportuno precisare, inoltre, che il lavoratore può fruire, con effetto dalla data di presentazione della dichiarazione di emersione, anche di tutte le prestazioni assistenziali e a sostegno del reddito previste dal settore di inquadramento della azienda.
Il versamento della contribuzione sostitutiva infatti comporta, come sottolineato nella premessa
della delibera Cipe n. 100/2001, la piena tutela assistenziale a favore dei lavoratori emersi, sancendone il diritto alle relative prestazioni, quali la indennità di disoccupazione, la cassa integrazione
guadagni, le indennità economiche di malattia e di maternità, l’assegno per il nucleo familiare,
etc., che saranno poste a carico delle relative gestioni Inps.
4.2.3 Definizione degli anni pregressi per i lavoratori
I lavoratori delle imprese che aderiscono al programma di emersione possono estinguere i loro
debiti fiscali e previdenziali per gli anni pregressi connessi alla prestazione di lavoro irregolare. A
tal fine, per ciascuno degli anni pregressi che si intende regolarizzare, il lavoratore è tenuto al pagamento di una somma pari a euro 103,29, senza applicazione di sanzioni e interessi. Tale somma
costituisce una tassazione sostitutiva del reddito di lavoro regolarizzato ai fini fiscali e previdenziali. Al pagamento della predetta somma si applicano le medesime modalità previste per il pagamento dell’imposta sostitutiva dovuta dal datore di lavoro per gli anni pregressi. Pertanto, la somma in questione può essere versata in unica soluzione, con la riduzione del 25 per cento, entro il
termine di presentazione della dichiarazione di emersione ovvero in ventiquattro rate mensili a partire dal predetto termine, senza applicazione di interessi.
5. Emersione progressiva
Con l’introduzione dell’articolo 1-bis nel testo della legge, è stata prevista una nuova procedura personalizzata di emersione, definibile sinteticamente “emersione progressiva”. Tale procedura,
alternativa a quella “automatica”disciplinata dall’articolo 1 della legge, prevede la presentazione al
sindaco del luogo dove ha sede l’unità produttiva di un piano individuale di emersione, contenente:
a) le proposte per la progressiva regolarizzazione ed adeguamento agli obblighi previsti dalla
normativa vigente per l’esercizio dell’attività, relativamente ad adempimenti diversi da quelli
fiscali e contributivi. L’adeguamento deve avvenire in un periodo non superiore a diciotto mesi, eventualmente prorogabile a ventiquattro in caso di motivate esigenze;
b) le proposte per il progressivo adeguamento agli obblighi previsti dai contratti collettivi nazio-
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
nali di lavoro in materia di trattamento economico in un periodo non superiore al triennio di
emersione;
c) il numero e la remunerazione dei lavoratori che si intende regolarizzare;
d) l’impegno a presentare un’apposita dichiarazione di emersione successivamente all’approvazione del piano da parte del sindaco.
La presentazione al sindaco della proposta del piano individuale di emersione deve essere
effettuata entro il 30 settembre 2002. La proposta può essere spedita con lettera raccomandata con
avviso di ricevimento ovvero essere presentata direttamente al sindaco del comune competente con
le modalità che saranno stabilite dal comune medesimo. Al riguardo, si fa presente che deve essere
inoltrato un distinto piano individuale a ciascun comune ove ha sede l’unità produttiva, intesa come luogo o locali nei quali si svolge in concreto l’attività aziendale o professionale e nei quali sono impiegati lavoratori irregolari.
Inoltre, nell’ipotesi in cui nell’ambito del medesimo comune vi siano più unità produttive, il
piano di emersione deve riferirsi a tutte le unità produttive irregolari ubicate nel comune stesso.
Rimane fermo che, qualora per una o più unità produttive site nel medesimo comune il datore di
lavoro non ritenga di avvalersi della procedura progressiva, con riferimento alle stesse può essere
esperita la procedura automatica. In sostanza, per tutte le unità produttive site nell’ambito del medesimo comune deve essere esperita la procedura automatica ovvero, in alternativa, la procedura di
emersione progressiva. Il sindaco approva il programma individuale di emersione nell’ambito delle linee generali definite dal Cipe, mentre al prefetto è attribuito l’esercizio della funzione di coordinamento e vigilanza. Al fine di consentire la possibilità di conservare l’anonimato, è prevista la
facoltà di avvalersi, per la presentazione del programma individuale di emersione, delle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro ovvero dei professionisti iscritti agli albi dei dottori commercialisti, dei ragionieri e periti commerciali e dei consulenti del lavoro. Tali soggetti curano la presentazione del programma al sindaco con l’osservanza di misure idonee ad assicurare la riservatezza
dell’imprenditore o del lavoratore autonomo. Si ritiene che il piano individuale di emersione non
debba necessariamente avere ad oggetto le proposte di cui alla precedente lettera a), in quanto la
dichiarazione progressiva potrebbe essere utilizzata anche soltanto per ottenere un progressivo adeguamento agli obblighi previsti dai contratti collettivi nazionali in materia di trattamento economico. Si fa presente, invece, che il predetto piano individuale deve avere necessariamente ad
oggetto l’impegno a far emergere lavoratori impiegati in violazione della normativa fiscale e previdenziale e, pertanto, deve prevedere in ogni caso i contenuti di cui alle precedenti lettere c) e d).
Con riferimento a questi ultimi obblighi, si precisa altresì che il piano individuale può stabilire
l’adeguamento immediato delle retribuzioni ai contratti collettivi nazionali di lavoro; in tal caso, il
predetto piano di emersione può anche non contenere le proposte di cui alla precedente lettera b).
È infatti previsto che, qualora il piano individuale di emersione contenga proposte di adeguamento progressivo alle disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro in materia di trattamento economico, il sindaco sottopone la questione al parere non vincolante della commissione
provinciale o regionale sul lavoro irregolare di cui all’articolo 78, comma 4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, ove istituite. La commissione esprime il proprio parere entro 15 giorni dalla ricezione della richiesta; decorso il termine suddetto senza che la commissione si sia espressa, il sin-
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daco decide, comunque, entro 45 giorni dalla data di presentazione del piano individuale di emersione, approvandolo ovvero respingendolo. In sostanza, non trova applicazione l’istituto del “silenzio-assenso”. In ogni caso, sulla base di quanto stabilito dal Cipe con la delibera n. n. 38 del 6
giugno 2002, la proposta riguardante il graduale allineamento delle retribuzioni ai minimi previsti
dai Ccnl deve rispettare i seguenti limiti:
a) la retribuzione lorda di emersione di ognuno dei lavoratori regolarizzati deve essere almeno
pari al 70 per cento del minimo contrattuale;
b) la retribuzione corrisposta deve comunque essere adeguata a quella minima contrattuale, con
progressivi aumenti della retribuzione lorda, entro la fine del triennio di emersione.
In tal caso, il datore di lavoro, anche avvalendosi degli intermediari tramite i quali presenta il
piano di emersione, è tenuto ad indicare la tipologia del contratto applicabile ai lavoratori che intende regolarizzare. Al fine di valutare la conformità degli impegni del datore di lavoro agli obblighi in materia di trattamento economico dei lavoratori di cui ai punti 7) e 8) della citata delibera
Cipe n. 38/2002, il sindaco può avvalersi della consulenza delle Direzioni provinciali del lavoro.
Le proposte presentate per la progressiva regolarizzazione degli obblighi previsti dalla normativa
vigente per l’esercizio dell’attività sono classificate in base alle seguenti tipologie:
a) ambiente;
b) sicurezza;
c) igiene e salute;
d) edilizia;
e) altro.
Le Amministrazioni e gli organi che a diverso titolo sono competenti nelle materie indicate nei
punti precedenti avranno cura di prestare la massima collaborazione al Sindaco nell’istruttoria e
nella valutazione delle proposte del piano di emersione, relativamente alle singole specifiche competenze.
Pertanto, il Sindaco può avvalersi del parere delle suddette Amministrazioni circa la valutazione del piano individuale di emersione e dei termini temporali proposti dall’imprenditore in relazione alla indicazione della norma violata e alla materia di applicazione dell’oggetto di regolarizzazione.
Qualora la regolarizzazione riguardi le materie indicate alle precedenti lettere a), b), c) e d), la
proposta deve essere corredata anche di un progetto dettagliato di adeguamento su cui fondare le
valutazioni in ordine all’approvazione del piano. Inoltre, i contenuti del piano devono essere corredati delle seguenti indicazioni:
•
la zona urbanistica in cui è situata l’attività;
•
la modifica della destinazione d’uso qualora necessaria ai fini della regolarizzazione;
•
la norma di riferimento relativa alle disposizioni vigenti nel Comune, qualora l’attività rientri
tra quelle contingentate;
•
le tasse o tariffe comunali che si intendono regolarizzare.
È comunque prevista la possibilità di apportare modifiche al piano, prima della sua approvazione, concordandole con l’interessato ovvero con gli intermediari di cui il datore di lavoro si è
avvalso. Con il provvedimento di approvazione del piano, il sindaco dispone la prosecuzione
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
dell’attività, anche in deroga alle disposizioni vigenti, ad esempio, in mancanza delle prescritte autorizzazioni amministrative. In ogni caso, il sindaco decide dell’approvazione del piano sulla base
di quanto indicato nel piano di emersione dal datore di lavoro, significando che l’efficacia dello
stesso provvedimento come pure dell’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività verrà meno
qualora per qualsiasi motivo i fatti e le circostanze addotti dall’interessato a sostegno della richiesta risultassero non veritieri. Inoltre, per espressa previsione normativa, la verifica dell’adeguamento agli obblighi di legge è effettuata dal sindaco o dall’organo di vigilanza delegato, entro sessanta giorni successivi alla scadenza dei termini fissati con il provvedimento di approvazione del
piano, dandone comunicazione all’interessato. L’avvenuta regolarizzazione nei termini fissati
comporta l’estinzione dei reati contravvenzionali e l’inapplicabilità delle sanzioni connesse alla
violazione dei predetti obblighi. Il procedimento relativo al piano individuale di emersione si conclude con la presentazione della dichiarazione di emersione da effettuare entro il 30 novembre
2002.
A tal fine, i soggetti interessati devono compilare l’apposito modello approvato con decreto interministeriale 6 giugno 2002 (in G.U. n. 136 del 12 giugno 2002). Si fa presente, inoltre, che, a
differenza della procedura di emersione automatica, quella progressiva non può essere utilizzata
nel caso in cui la regolarizzazione abbia per oggetto soltanto una parte della retribuzione di lavoratori già in organico (cosiddetto “lavoro grigio”).
5.1 Effetti della dichiarazione progressiva per i datori di lavoro
5.1.1 Effetti in materia fiscale
Per i datori di lavoro che presentano al sindaco la proposta per l’adeguamento progressivo alle
misure delle retribuzioni previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro, il costo del lavoro emerso con la dichiarazione di emersione è rappresentato dall’ammontare complessivo delle spese
per prestazioni di lavoro dipendente effettivamente sostenute con riferimento all’intero periodo
d’imposta agevolato 2002. Tale ammontare è assunto secondo un importo comunque non inferiore
a quello stabilito dal contratto collettivo nazionale di lavoro (retribuzione diretta e oneri contrattuali) al quale il datore di lavoro deve adeguarsi entro il termine del triennio agevolato sulla base del
piano individuale di emersione approvato dal sindaco. Pertanto, in tal caso l’agevolazione fiscale
prevista sull’incremento del reddito d’impresa o di lavoro autonomo imponibile dichiarato per ciascuno dei periodi d’imposta compresi nel triennio agevolato (2002, 2003 e 2004), rispetto al periodo d’imposta 2000, si applica fino a concorrenza del triplo del costo del lavoro emerso, determinato come sopra specificato.
5.1.2 Effetti in materia previdenziale
Per ciò che riguarda gli effetti in materia previdenziale e assicurativa trovano applicazione le
medesime disposizioni previste precedentemente illustrate al punto 4.1.2. e 4.1.3 della presente
circolare. In caso di adeguamento progressivo alle misure delle retribuzioni previste dai contratti
collettivi nazionali di lavoro, la base imponibile previdenziale e assicurativa è determinata pren-
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dendo a riferimento la “retribuzione corrisposta” al lavoratore secondo quanto stabilito dal piano
individuale di emersione approvato dal sindaco, in deroga, quindi, alla disciplina relativa ai minimi
contrattuali e di legge.
5.1.3 Definizione degli anni pregressi per i datori di lavoro
I datori lavoro che fanno valere la dichiarazione di emersione progressiva come proposta di
concordato tributario e previdenziale ai fini della definizione degli anni pregressi, devono indicare
nell’apposito quadro della medesima dichiarazione l’ammontare del costo del lavoro irregolare utilizzato in ciascuno degli anni pregressi, tenendo conto dell’ammontare complessivo delle spese per
prestazioni di lavoro effettivamente sostenute in detti periodi per i lavoratori regolarizzati, compresi gli eventuali compensi in natura, indipendentemente dai limiti di deducibilità previsti dal testo
unico delle imposte sui redditi. Il costo del lavoro utilizzato in ciascuno degli anni pregressi, da indicare nella dichiarazione di emersione progressiva, non può essere superiore al costo del lavoro
emerso per effetto della dichiarazione di emersione (ossia ad un importo non inferiore a quello
stabilito dai contratti collettivi nazionali di riferimento (retribuzione diretta e oneri contrattuali) al
quale il datore di lavoro deve adeguarsi entro il termine del triennio agevolato sulla base del piano
individuale di emersione approvato dal sindaco).
5.2 Effetti della dichiarazione progressiva per i lavoratori
5.2.1 Effetti in materia fiscale
Sui redditi di lavoro dipendente emersi per effetto della dichiarazione di emersione, il datore di
lavoro applica esclusivamente un’imposta sostitutiva dell’Irpef stabilita nelle seguenti misure:
•
6 per cento per il periodo d’imposta 2002;
•
8 per cento per il periodo d’imposta 2003;
•
10 per cento per il periodo d’imposta 2004.
L’imposta sostitutiva del 6 per cento prevista per il periodo d’imposta 2002 si applica sui
redditi di lavoro dipendente emersi in misura pari a quanto evidenziato per il 2002 nella
dichiarazione di emersione. Con riferimento ai periodi d’imposta 2003 e 2004, l’aliquota agevolata
si applica sull’ammontare delle retribuzioni corrisposte nei suddetti periodi, sulla base
dell’adeguamento progressivo concordato con il sindaco. Per quanto concerne l’applicazione
dell’imposta e il versamento della stessa, tali adempimenti sono effettuati dai datori di lavoro
secondo le modalità descritte al punto 4.2.1 della presente circolare.
5.2.2 Effetti in materia previdenziale
Così come specificato per l’emersione automatica, anche nell’ipotesi di adesione all’emersione
progressiva, i lavoratori sono esclusi da contribuzione previdenziale per il triennio agevolato. Ciò
in quanto il datore di lavoro è tenuto a corrispondere una contribuzione sostitutiva, differenziata
per tali periodi, che copre interamente anche tale quota di contributi. Sull’argomento si rinvia a
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
quanto specificato nel punto 4.2.2.
5.2.3 Definizione degli anni pregressi per i lavoratori
Per ciò che riguarda la definizione degli anni pregressi da parte dei lavoratori trovano applicazione le medesime disposizioni previste per la procedura automatica di emersione precedentemente illustrate al punto 4.2.3 della presente circolare.
6. Dichiarazioni presentate prima del 25 aprile 2002
L’articolo 3, comma 2, del decreto-legge n. 12 del 2002 ha specificato che per i soggetti che
già hanno presentato la dichiarazione di emersione prima della data di entrata in vigore della legge
di conversione n. 73 del 2002 (25 aprile 2002), resta ferma l’applicazione del regime di incentivo
fiscale e previdenziale per il triennio 2001-2003. Tuttavia, detti soggetti possono applicare le disposizioni di maggiore favore contenute nell’articolo 1, commi 2-bis, 2-ter e 4-bis, della legge
concernenti, rispettivamente:
1) la possibilità per il datore di lavoro di trattenere e versare in sessanta rate mensili (anziché in
24 rate) l’imposta sostitutiva del 6 per cento e la contribuzione sostitutiva del 7 per cento, dovute sui redditi di lavoro dipendente per il primo periodo agevolato (2001) e fino al termine di
presentazione della dichiarazione di emersione;
2) la non applicazione delle sanzioni previste in materia di Iva per le violazioni degli obblighi di
documentazione, registrazione, dichiarazione di inizio attività commesse nel primo periodo
d’imposta agevolato (2001) e fino alla data di presentazione della dichiarazione di emersione,
a condizione che l’imposta sia versata entro il termine previsto per il versamento dovuto in
base alla relativa dichiarazione annuale (ossia, con riferimento alle violazioni relative al periodo d’imposta 2001, entro il 18 marzo 2002 ovvero entro il termine previsto per il versamento delle imposte dovute in base alla dichiarazione unificata, modello Unico/2002; con riferimento alle violazioni commesse nel periodo d’imposta 2002 fino alla data di presentazione
della dichiarazione di emersione, entro il 16 marzo 2003 ovvero entro il termine previsto per il
versamento delle imposte dovute in base alla dichiarazione unificata, modello Unico/2003);
3) la non applicazione delle sanzioni in materia di imposte sui redditi (Irpef o Irpeg) e di imposta
regionale sulle attività produttive (Irap) per le violazioni analoghe a quelle di cui al punto precedente, nonché per l’omessa effettuazione delle ritenute e dei relativi versamenti dovuti fino
alla data di presentazione della dichiarazione di emersione;
4) l’esclusione dal computo dei limiti numerici di unità di personale che non risultino già dipendenti, previsti da leggi e contratti collettivi di lavoro ai fini dell’applicazione di specifiche
normative ed istituti, ad eccezione delle disposizioni in materia di licenziamenti individuali e
collettivi.
I contribuenti che hanno già versato una o più rate relative all’imposta sostitutiva dell’8 per
cento ai fini della definizione degli anni pregressi, possono continuare ad effettuare i versamenti
rateali entro i nuovi termini previsti per il versamento delle rate successive. Pertanto, qualora sia
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stato effettuato in via anticipata il versamento della prima rata entro la data di presentazione della
dichiarazione di emersione, ad esempio il 30 marzo 2002, la seconda rata può essere versata entro
il 31 dicembre 2002 (data di scadenza della seconda rata secondo i nuovi termini). Analogamente,
nell’ipotesi in cui sia stato già effettuato il versamento di una o più delle 24 rate di cui al precedente punto 1, è possibile rideterminare l’importo della rata da corrispondere in base al più ampio numero di rate rimanenti (60 meno quelle già pagate). Con riferimento alla contribuzione sostitutiva
del 7 per cento, si ricorda che per le aziende che hanno presentato la domanda di emersione prima
del 25 aprile 2002, la contribuzione sostitutiva è dovuta in ragione di un’aliquota pari:
•
al 7% per il 2001,
•
al 9% per il 2002,
•
all’11% per il 2003.
Per le aziende appartenenti al settore agricolo anche in questo caso vanno aggiunti i premi Inail
nelle seguenti misure:
•
per l’anno 2001: 3,3108 % (pari all’aliquota ordinaria ridotta del 75%);
•
per l’anno 2002: 3,9739 % (pari all’aliquota ordinaria ridotta del 70%);
•
per l’anno 2003: 4,6352 % (pari all’aliquota ordinaria ridotta del 65%). La contribuzione sostitutiva relativa ai periodi di competenza del 2001, in virtù dell’articolo 3, comma 2, della
legge, può essere versata in forma dilazionata in sessanta rate mensili senza interessi, la prima
delle quali da versare entro il 30 novembre 2002. Anche i periodi di competenza dal 1° gennaio 2002 e fino al periodo di paga in corso alla data di presentazione della dichiarazione di
emersione, se non versati in unica soluzione alla prima scadenza utile successiva alla data di
presentazione della dichiarazione, potranno far parte della dilazione in 60 rate mensili senza
interessi.
7. Versamenti
Con riferimento alle modalità di versamento delle imposte sostitutive, si confermano i seguenti
codici tributo già istituiti con le risoluzioni dell’Agenzia delle entrate n. 191/E del 22 novembre
2001 e n. 178/E del 6 giugno 2002.
Si ricorda che le predette imposte e contribuzioni sostitutive sono versate secondo le modalità
di cui al Capo III del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, senza effettuare la compensazione
di cui all’articolo 17 dello stesso decreto.
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IMPOSTA
CODICE-TRIBUTO
Imposta sostitutiva dell’Irpef e dell’Irpeg dovuta dal datore di lavoro
sull’incremento di reddito imponibile entro il termine di versamento a saldo delle imposte derivanti dalla dichiarazione dei redditi. Art. 1, comma 2,
lett. a), della legge n. 383 del 2001.
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Imposta sostitutiva dell’Irpef dovuta dal datore di lavoro sui redditi di lavoro dipendente emersi. Per l’anno 2002, fino al 30 novembre 2002, il versamento è rateizzabile in 60 rate mensili, senza interessi. Art. 1, comma 2,
lett. b), e comma 2-bis della legge n. 383 del 2001.
1803
Imposta sostitutiva dell’Irpef, dell’Irpeg, dell’Irap, dell’Iva e dei contributi
previdenziali e premi assicurativi per la regolarizzazione del lavoro sommerso dovuta dai datori di lavoro per la definizione degli anni pregressi. Il
versamento è rateizzabile. Art. 1, comma 3 della legge n. 383 del 2001.
1804
Contribuzione sostitutiva dei debiti fiscali e previdenziali dovuta dai lavoratori per l’emersione del lavoro irregolare prestato in anni pregressi. Il
versamento è rateizzabile in 24 rate mensili a partire dal 30 novembre
2002, senza interessi. Art. 1, comma 4 della legge n. 383 del 2001.
1805
8. Modelli di dichiarazione di emersione
Come già precisato, la dichiarazione di emersione deve essere presentata entro il 30 novembre
2002 in via telematica, tramite i soggetti incaricati di cui all’articolo 3, commi 2-bis e 3, del Dpr
22 luglio 1998, n. 322 ovvero consegnandola ad un ufficio locale dell’Agenzia delle entrate o, se
non istituito, ad un ufficio distrettuale delle imposte dirette. Con riferimento all’emersione automatica, i contribuenti devono utilizzare il nuovo modello approvato con decreto interministeriale del
3 maggio 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 106 dell’8 maggio 2002, che sostituisce il
precedente modello. Non è, infatti, più consentito utilizzare, a decorrere dal 25 aprile 2002 (data di
entrata in vigore delle modifiche normative apportate dalla legge n. 73 del 2002) il modello approvato con decreto interministeriale del 15 novembre 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
273 del 23 novembre 2001.
Al riguardo, si precisa che sono considerate valide le dichiarazioni di emersione redatte sul
precedente modello approvato con decreto del 15 novembre 2001, sempre che siano state consegnate entro il 24 aprile 2002 ai soggetti incaricati alla trasmissione telematica che hanno assunto,
entro la stessa data, l’impegno a trasmettere i dati contenuti nella dichiarazione di emersione, anche se a tale data la trasmissione non è stata ancora effettuata. Inoltre, per i soggetti interessati
all’emersione progressiva è stato approvato con decreto interministeriale 6 giugno 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 136 del 12 giugno 2002, l’apposito modello di dichiarazione di emer-
102
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
sione progressiva del lavoro irregolare. Tale modulistica consentirà anche di avvalersi della procedura automatica per una o più sedi produttive situate in un Comune diverso da quello per il quale è
stato presentato il piano individuale al sindaco. I modelli per la dichiarazione di emersione automatica e per quella progressiva sono disponibili sul sito internet www.agenziaentrate.it e sul sito
www.finanze.it.
9. Attività di contrasto all’economia sommersa e sanzioni
Per effetto della nuova formulazione del comma 7 dell’articolo 1 della legge, il Cipe definisce
un piano straordinario di accertamento con il quale sono individuate le priorità di intervento coordinato e integrato di tutti gli organi di vigilanza del settore. In particolare è previsto l’invio, da parte dell’Agenzia delle entrate, di apposite richieste di chiarimenti ai soggetti relativamente ai quali
l’utilizzo coordinato delle informazioni disponibili nelle banche dati dell’Amministrazione finanziaria, di altri enti pubblici e società che erogano servizi di pubblica utilità, faccia emergere anomalie che potrebbero essere indice di utilizzo di lavoro non regolare nello svolgimento
dell’attività. Tale richiesta di chiarimenti è funzionale al programma di accertamento straordinario
che riguarderà prioritariamente quei soggetti che non forniranno esaurienti risposte alle osservazioni formulate nell’ambito della richiesta di informazioni. Con riferimento ai poteri di vigilanza e
coordinamento attribuiti al prefetto dall’articolo 1-bis, comma 4, della legge, si evidenzia che
quest’ultimo riunisce periodicamente la sezione specializzata sviluppo economico e attività
produttive della Conferenza permanente di cui all’articolo 4 del Dpr 17 maggio 2001, n. 287,
promovendo, ogni utile iniziativa di raccordo con i soggetti chiamati all’attuazione del piano di
emersione, nonché le necessarie intese istituzionali al fine di garantire la massima efficacia
dell’azione di contrasto dell’economia sommersa. In particolare, nella Conferenza possono essere
stabilite intese tra gli uffici competenti alla vigilanza in materia di lavoro irregolare ed i Comuni in
ordine alle modalità di raccordo nell’esercizio dei rispettivi compiti nel periodo in cui è consentita
la presentazione delle dichiarazioni di emersione.
Alle riunioni della Conferenza possono essere invitati a partecipare i rappresentanti delle
Commissioni di cui all’articolo 78, comma 4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, nonché i sindaci dei Comuni interessati al fenomeno. Si fa presente, infine, che il comma 3 dell’articolo 3 del
decreto-legge n. 12, inserito dalla legge n. 73 del 2002, ha introdotto una sanzione amministrativa
in caso di constatazione dell’impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, ferma restando l’applicazione delle sanzioni già previste. La sanzione è fissata nella misura che va dal 200 al 400 per cento dell’importo del costo del lavoro relativo a ciascun lavoratore, calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione. Ai sensi del successivo comma 4, preposti alla constatazione della violazione sono tutti gli organi preposti ai controlli
in materia fiscale, contributiva e del lavoro. L’introduzione della nuova sanzione si giustifica con
la gravità del fenomeno da sanzionare, in relazione sia alla violazione di diritti dei lavoratori coinvolti sia agli effetti turbativi delle regole di libera concorrenza tra le imprese. La competenza
all’erogazione della predetta sanzione è riservata agli uffici dell’Agenzia delle entrate in ragione
103
ISFOL – Area Mercato del Lavoro
del domicilio fiscale del soggetto che utilizza il lavoro irregolare, ai quali i diversi organi preposti
al controllo devono direttamente trasmettere i verbali di accertamento o di constatazione e ogni altro elemento utile a tali fini. In particolare, gli organi preposti alla vigilanza in materia contributiva
e del lavoro comunicano all’Agenzia delle entrate: i dati anagrafici del lavoratore, il contratto collettivo di riferimento, la qualifica di inquadramento, le giornate lavorative, il periodo di lavoro e
quant’altro possa essere utile ai fini della quantificazione del costo del lavoro. Si rendono applicabili le disposizioni contenute nel decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, ad eccezione del
comma 2 dell’articolo 16. L’esclusione dell’applicazione del comma 2 del citato articolo 16 del
D.lgs. n. 472 del 1997 è finalizzata alla semplificazione della procedura di irrogazione che, pertanto, non comporta la preventiva notifica dell’atto di contestazione.
Gli uffici dell’Agenzia delle entrate, ricevuto il processo verbale, provvederanno alla tempestiva irrogazione della sanzione con atto motivato, in cui saranno evidenziati i fatti attribuiti al trasgressore, la norma violata, l’entità della sanzione minima e massima, la sanzione irrogata. Il
provvedimento di irrogazione sarà notificato anche all’autore della violazione. Tenuto conto che il
legislatore ha escluso l’applicazione del citato comma 2 dell’articolo 16, nel procedimento di irrogazione non sarà prevista la possibilità per il contribuente di presentare deduzioni difensive. Contro il provvedimento di irrogazione è ammessa la tutela giurisdizionale mediante ricorso alle
Commissioni tributarie entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, fatta salva la sospensione
feriale dei termini di cui alla legge 7 agosto 1969, n. 742. Nello stesso termine, non solo in ragione
di un principio di carattere generale di definizione agevolata delle sanzioni, ma anche dell’espresso
richiamo del legislatore al D.lgs. n. 472 del 1997, è possibile definire la controversia con il pagamento di un importo pari ad un quarto della sanzione irrogata.
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
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Italiana Valutazione, 23-25 marzo 2000, Torino.
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
Numeri
pubblicati:
n. 1, 1998
La mobilità degli occupati: tipologie e segmenti, di S. Porcari e C. Malpele
n. 1, 1999
Incentivi alle assunzioni: ipotesi per la valutazione e prime applicazioni, di M. Ferrara, C. Malpede, M. Mancini e M. Marocco
n. 2, 1999
La formazione per i patti territoriali e le aree di crisi, di D. Gilli e A. Scassellati
n. 3, 1999
Flessibilità in uscita e occupazione: segmenti e profili dei soggetti a rischio di licenziamento, di M. Marocco, V. Parisi e S. Porcari
n. 4, 1999
Le professioni: ipotesi classificatorie e nuove categorie interpretative, di A. Mocavini e A. Paliotta
n. 5, 1999
Gli incentivi all’imprenditorialità nelle politiche attive del lavoro: gli interventi dello Stato e delle Regioni, di M. Mancini e V. Menegatti
n. 6, 1999
Strategia europea per l’occupazione: analisi comparata dei Piani nazionali di azione, di L. Incagli e S. Porcari
n. 7, 1999
Il lavoro interinale indagine esplorativa, di V. Menegatti e E. Mari
n. 1, 2000
La riforma dei Servizi Pubblici per l’impiego: l’originalità del modello italiano, di
M. Marocco e L. Incagli
n. 2, 2000
Valutare le politiche per l’occupabilità le borse lavoro, di A. Mocavini e M. Lattanzi
n. 3, 2000
Modelli per l’occupazione a confronto: strategie OCSE e orientamenti europei, di
V. Parisi
n. 4, 2000
I sistemi di protezione del reddito dei disoccupati in Italia tra politica sociale e strategia per l’occupazione. Analisi e confronti internazionali, di M. Mancini
n. 5, 2000
Interventi per lo sviluppo locale nel Mezzogiorno e ruolo della formazione - Rapporto 2000, a cura di D. Gilli
n. 6, 2000
Job vacancies in Italia Il quadro teorico, le indagini, le evidenze empiriche, di A.
Mocavini e A. Paliotta
n. 7, 2000
Valutare gli interventi per l’occupazione: I tirocini di orientamento, a cura di C.
Serra
n. 8, 2000
Obiettivo occupazione: le strategie dei paesi europei, di M. Curtarelli e S. Porcari
n. 1, 2001
Servizi per l’impiego - Rapporto di monitoraggio 2000, di D. Gilli, G. Perri e F.
Tantillo
n. 2, 2001
Strumenti per le analisi di flusso nel mercato del lavoro - Una procedura per la ricostruzione della struttura longitudinale della Rilevazione trimestrale Istat sulle forze
di lavoro, di M. Centra, A. Discenza e E. Rustichelli
n. 3, 2001
La riforma del part-time - Il “compromesso tra tutela e flessibilità in Italia ed in Europa”, di M. Emanuele, M. Marocco e E. Rustichelli
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
n. 4, 2001
Ict e “New Ecomomy” - Orientamenti della letteratura e primi elementi per la costruzione di un percorso critico, di A. Paliotta e A. Pannone
n. 5, 2001
Il lavoro interinale - Prime Analisi su dati amministrativi, di F. Carmignani, E. Rustichelli e G. Marzano
n. 6, 2001
Valutare gli interventi per l’occupabilità - I piani di inserimento professionale ed
elementi comparativi con altre misure, a cura di C. Serra
n. 7, 2001
Verso nuovi dispositivi di workfare - Lavori socialmente utili - Profili valutativi, di
M. Marocco e A. Scialà
n. 1, 2002
Monitoraggio Spi 2001 - Analisi di profondità dei Centri per l’impiego: per target,
per funzioni e per strutture, a cura di D. Gilli
n. 2, 2002
La programmazione regionale a sostegno dei Servizi per l’impiego - Azioni di sistema ed integrazione con lo sviluppo locale, a cura di G. Di Domenico
n. 3, 2002
Servizi per l’impiego - Rapporto di monitoraggio 2001, di D. Gilli, R. Landi e G.
Perri
n. 4, 2002
I Servizi privati per l’impiego: il caso delle Agenzie di collocamento, a cura di G.
Linfante
n. 5, 2002
I nuovi Servizi per l’impiego: esperienze di formazione del personale, di R. Landi
n. 6, 2002
Monitoraggio Spi 2002 - “Analisi di profondità dei Centri per l’impiego: per target,
per funzioni e per strutture”, a cura di D. Gilli
Supplemento Le fonctionnement des Centres pour l’emploi en Italie - Suivi 2002, Supplément au
n° 6/2002 des “Monographies sur le Marché du travail et les politiques pour
l’emploi”
Supplemento The Functioning of the Employment Centres in Italy - 2002 Monitoring,
Supplement to Issue N.. 6/2002 of the “Monographs on the Labour Market and
Employment Policies”
n. 7, 2002
Le politiche per l’occupabilità: Valutazione della loro efficacia attraverso un’analisi
sui giovani in cerca di lavoro che hanno partecipato a Piani di inserimento Professionale o a Tirocini, a cura di C. Serra
n. 1, 2003
Monitoraggio Spi 2002 - Analisi di profondità dei Centri per l’impiego nelle regioni
Ob. 1, a cura della Struttura Isfol di monitoraggio Spi
n. 2, 2003
Servizi per l’impiego e sistema imprenditoriale. Esigenze ed aspettative dei datori
di lavoro, di G. Di Domenico
n. 3, 2003
Indagine sulle attività di monitoraggio svolte dai Servizi per l’impiego, di F. Tantillo e M. Ferrara
n. 4, 2003
Rilevazione semestrale sulla domanda di lavoro: il percorso metodologico, di L. Incagli, A. De Sanctis e D. Radicchia
n. 5, 2003
La rete Eures in Italia - Analisi del quadro normativo-istituzionale, valutazione degli aspetti organizzativi, di M. Bonanni e R. Landi
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ISFOL – Area Mercato del Lavoro
n. 6, 2003
L’organizzazione dei Servizi per l’impiego - Un’analisi sperimentale, a cura di G.
Di Domenico
n. 7, 2003
L’utenza dei Cpi e il livello di soddisfazione per i servizi erogati, di G. Baronio, C.
Gasparini, G. Linfante, G. Natoli e F. Tantillo
Supplemento Users of the Employment Centres and the level of satisfaction for the services
provided, by G. Baronio, C. Gasparini, G. Linfante, G. Natoli e F. Tantillo
Supplement to Issue N. 7/2003 of the “Monographs on the Labour Market and
Employment Policies”
n. 8, 2003
Formazione del personale Spi: ricognizione ed analisi valutativa delle attività formative 2001-2002, di R. Landi e L. Palomba
Supplemento Formazione del personale Spi nelle regioni ob. 1, di R. Landi e L. Palomba, Supplemento al n. 8/2003 delle “Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per
l’impiego”
n. 9, 2003
Evoluzione del sistema dei Servizi per l’impiego nelle regioni ob. 1, a cura della
Struttura Isfol di monitoraggio
n. 10, 2003
Public Employment Services in Europe - Innovative practices in the provision of
services: on-line, to companies, and to leng-term unemployed, a cura di G. Di
Domenico
Services publics de l’emploi en Europe - Expériences innovantes dans l’offre de
services: en ligne, aux entreprises, aux chômeurs de longue dureé, a cura di G. Di
Domenico
n. 11, 2003
Lavoro atipico e Servizi per l’impiego - Studi di caso e modelli di intervento, di M.
Curtarelli e C. Tagliavia
n. 12, 2003
Rassegna internazionale della letteratura in materia di Servizi per l’impiego, a cura
di L. Incagli e M. Marocco
n. 13, 2003
Employment Services - Summery of the Monitoring Exercise 2002, a cura di S.
Rosati
Les services de l’emploi - Synthese du suivi 2002, a cura di S. Rosati
n. 1, 2004
Indagine campionaria sul funzionamento dei Centri per l’impiego nelle regioni del
Mezzogiorno, a cura di D. Gilli e M. Parente
n. 2, 2004
Relazione tra Servizi per l’impiego e Aziende-utenti - L’impatto delle procedure informatizzate, a cura di G. Di Domenico
n. 3, 2004
Dossier regionali sul mercato del lavoro 1-2004, a cura di G. Riccio
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