INDICE
Introduzione
pag. 3
PRIMA PARTE
IL NUOVO VOLTO DEL VOLONTARIATO ITALIANO
- Le trasformazioni nel mondo del volontariato
 Un fenomeno con tanti “più”
e qualche “campanello d’allarme”
 Il nuovo volto del volontariato italiano
 Volontariato ed Enti Locali
pag. 9
pag. 17
pag. 43
pag. 50
SECONDA PARTE
I SETTORI DEL VOLONTARIATO:
PROFILI E, SPECIFICITA’ EMERGENTI E RIFLESSIONI
 Il Volontariato nel sistema “protezione civile”
 Volontariato e anziani
 Volontariato, bambini – adolescenti e carcere:
l’esperienza del Comitato per il telefono azzurro
- Il sostegno dei bambini e degli adolescenti stranieri:
volontariato di Telefono Azzurro nell’ascolto
 Volontariato nelle carceri
 Volontariato e solidarietà internazionale
 Volontariato quale attore e promotore
dell’integrazione socio-sanitaria
- Impresa sociale, volontariato e cooperative sociali
pag. 63
pag. 92
pag. 105
pag. 113
pag. 119
pag. 139
pag. 148
pag. 151
TERZA PARTE
GIOVANI: SOLIDARIETA’, CONDIVISIONE E PARTECIPAZIONE
 La partecipazione giovanile: una riflessione aperta
 Giovani e volontariato
 Giovani e Servizio Civile
pag. 163
pag. 166
pag. 184
QUARTA PARTE
VOLONTARIATO EUROPEO E INTERNAZIONALE
 Le reti di volontariato europeo e internazionale
 Il volontariato nei paesi di nuova adesione
pag. 193
pag. 204
3
QUINTA PARTE
L’INCERTA RELAZIONE
- La comunicazione nel terzo settore e nel volontariato
pag. 213
SESTA PARTE
RIFORMA DELLA LEGGE QUADRO SUL VOLONTARIATO
STORIA DI UNA RIFLESSIONE
-
Storia di una riflessione
pag. 227
APPENDICE
 Schede dei gruppi di lavoro
 Rendicontare per chi, per come e perché
pag. 239
pag. 273
4
INTRODUZIONE
A distanza di 5 anni, da quando fu proclamato l’Anno Internazionale dei Volontari,
presentiamo un nuovo contributo alla conoscenza del mondo del Volontariato con il
III Rapporto Biennale. Questo materiale vuole essere un concreto contributo alla
comprensione della dimensione qualitativa e quantitativa del volontariato in Italia,
all’analisi delle sue criticità ed alla configurazione delle sue prospettive di sviluppo
per i prossimi anni.
Nel Rapporto 2005 si cerca di fotografare il complesso fenomeno del volontariato,
tentando di coglierne le trasformazioni in atto e il nuovo volto emergente.
Sono stati analizzati i diversi settori e i profili e le specificità emergenti, con un
approfondimento al settore della protezione civile, dell’assistenza agli anziani, dei
bambini e carcere, dell’integrazione socio-culturale degli immigrati partendo dai
bambini e dagli adolescenti, dell’integrazione socio sanitaria. Uno spazio
particolare è stato dato alla dimensione internazionale del volontariato sia a livello
della Unione Europea che nei paesi di nuova adesione. E’ stato inoltre trattato il
tema della comunicazione negli enti del terzo settore e del volontariato, con un
approccio focalizzato sulle caratteristiche e le peculiarità delle reti comunicative
esistenti e dei cambiamenti avvenuti nelle trame relazionali. Infine è presente una
riflessione sulla riforma della legge quadro sul volontariato.
I dati forniti dal rapporto ci parlano di un fenomeno in crescita, in cui l’aumento
del numero di volontari coinvolti si accompagna all’aumento del numero dei
dipendenti delle organizzazioni di volontariato, al consistente aumento delle entrate
economiche del settore e alla riduzione delle dimensioni medie delle associazioni di
volontariato. In generale assistiamo quindi ad un aumento delle associazioni che
forniscono servizi diretti all’utenza e che dipendono economicamente dalle
convenzioni con lo Stato o dalle sovvenzioni di privati.
Mi pare utile soffermarmi su questi dati, perché possono costituire uno spunto per
una riflessione seria sulle dinamiche in cui il volontariato è inserito e su cui
occorre aprire una riflessione allargata.
A me pare che due siano i dati che caratterizzano fortemente le dinamiche del
volontariato. In primo luogo una crescente disgregazione sociale che in alcune aree
del paese si connota come una vera e propria lacerazione del tessuto sociale e che
si accompagna ai fenomeni della povertà, della precarietà del lavoro, di una più
acuta individualizzazione della sofferenza sociale.
Questo fenomeno mette in tensione i sistemi di welfare aumentando
significativamente la domanda sociale nei loro confronti. Parallelamente abbiamo
però assistito in questi anni ad una generale riduzione delle risorse a vario titolo
ridistribuite dal welfare verso il corpo sociale. Ci troviamo quindi di fronte ad una
contraddizione tra crescente domanda sociale e inadeguata risposta da parte del
welfare. In questo contesto mi pare che il mondo del volontariato sia sottoposto ad
una forte pressione che lo spinge a farsi carico direttamente della risposta alla
domanda insoddisfatta di servizi, con il rischio di attivare un circuito di supplenza
al sistema di welfare caratterizzato sostanzialmente dal basso costo delle
prestazioni lavorative. In questo ambito sono cresciute in questi anni forme di
volontariato “spurio” che in realtà hanno significative superfici di contatto con
forme di lavoro scarsamente retribuito.
5
In questo contesto credo utile aprire una riflessione allargata che permetta di
ragionare sul ruolo del volontariato nella nuova realtà sociale. Mi pare infatti
evidente che in assenza di un dibattito pubblico largo, il mondo del volontariato
rischia di essere indirizzato e plasmato dalle dinamiche poste in essere da altri
agenti più strutturati e con maggiori risorse; in primo luogo lo Stato, ma non solo.
Rischiamo oggi che spostamenti progressivi e a volte impercettibili, determinati dal
contesto in cui il volontariato è inserito, ne modifichino profondamente ruolo e
percezione sociale. La ripresa di una discussione forte è quindi la condizione
basilare affinché il volontariato possa esprimere fino in fondo la propria
soggettività e la propria enorme potenzialità.
A mio parere la discussione potrebbe ripartire da due elementi che considero
fondanti il volontariato.
In primo luogo la sottolineatura del carattere gratuito, di dono.
Penso che per rilanciare il volontariato occorre definire bene la linea di
demarcazione tra volontariato e lavoro, evitando di essere risucchiati in una terra
di mezzo fatta di lavoro precario e sottopagato.
Il volontariato è attività gratuita che non serve a mantenersi individualmente, ma a
mantenere la società.
Qui emerge la seconda considerazione: la vocazione principale del volontariato a
me pare essere la coesione sociale, il rafforzamento della densità della rete di
relazioni che costituiscono il tessuto sociale. Il volontariato è il fare che qui ed ora
modifica positivamente l’universo delle relazioni sociali costruendo comunità e
quindi universi simbolici condivisi ed aggreganti. Che la dimensione comunitaria in
cui ci si muove sia quella locale o il mondo (o l’intreccio tra le due) poco importa.
Il punto è che il volontariato rappresenta quel “di più” di gratuito operare che la
parte più avveduta della società mette a disposizione per garantire a tutto il corpo
sociale una decente riproduzione. La remunerazione del volontario sta nel senso,
nell’utilità delle cose che fa e nella pienezza relazionale che può contribuire a
determinare e a vivere.
A partire da queste considerazioni, la cui schematicità è voluta per ragioni di
spazio e di chiarezza, penso che questo rapporto sul volontariato possa costituire
un utile strumento al fine di aprire una discussione larga. Anche le proposte di
modifica legislative mi pare possano scaturire da questo dibattito, in modo che
l’attività del legislatore segua - e non preceda - il pubblico confronto.
Paolo Ferrero
Ministro della Solidarietà Sociale
6
PRIMA PARTE
IL NUOVO VOLTO DEL VOLONTARIATO ITALIANO
7
8
LE TRASFORMAZIONI NEL MONDO DEL VOLONTARIATO
(Estratto da ISTAT “Statistiche in breve”
su “Le organizzazioni di volontariato in Italia. Anno 2003”.
Diffuse il 14.10.2005)
I DATI DEL VOLONTARIATO1
Rispetto alla prima rilevazione, riferita al 1995, le Associazioni di volontariato sono
aumentate del 152,0%, passando da 8.343 a 21.021 unità.
Il notevole incremento dal 1995 si deve sia alla costituzione di nuove unità (8.530), che
all’iscrizione nei registri di organizzazioni preesistenti (4.148).
Nel 2003, per ogni organizzazione che ha cessato la sua attività se ne sono iscritte più
di 10.
Nonostante il notevole incremento del numero di unità, l’analisi dei dati dell’ultima
rilevazione permette di confermare alcune delle caratteristiche salienti dell’universo
delle organizzazioni di volontariato. In particolare, si osserva:
 il forte radicamento delle organizzazioni di volontariato nelle regioni
settentrionali, anche se negli anni aumentano in misura relativamente più
accentuata le unità presenti nel Mezzogiorno;
 la prevalenza relativa di piccole dimensioni organizzative, sia in termini di
volontari attivi che di risorse economiche disponibili;
 la maggiore presenza, tra i volontari, di uomini, di persone in età compresa
tra i 30 e i 54 anni, diplomate e occupate;
 la concentrazione relativa di unità nei settori della sanità e dell’assistenza
sociale, anche se cresce nel tempo il numero di quelle che operano in settori
meno “tradizionali”;
 la crescita del numero di organizzazioni che hanno utenti diretti e,
conseguentemente, l’aumento del numero di coloro che si rivolgono ad esse
per soddisfare le loro esigenze.
DISTRIBUZIONE TERRITORIALE
Nel 2003 il 28,5% delle organizzazioni di volontariato è localizzato nel Nord-ovest, il
31,5% nel Nord-est, il 19,3% nel Centro e il 20,7% nel Sud ed Isole. Rispetto al 1995 le
organizzazioni di volontariato crescono più della media nazionale (+152,0%) nel
Mezzogiorno e nel Nord-est (rispettivamente +263,1% e +161,9%), meno nel Nordovest e nel Centro (rispettivamente +119,0% e +115,6%). Sia nel 1995 che nel 2003, le
regioni con il maggior numero di organizzazioni (Tavola 1) sono la Lombardia, la
Toscana, l’Emilia Romagna ed il Veneto; agli ultimi posti si collocano le regioni più
piccole, Molise e Valle d’Aosta.
Le regioni che tra il 1995 e il 2003 mostrano un tasso di crescita superiore al 300%
(circa il doppio di quello nazionale) sono la Sicilia, il Molise, la Campania, le province
autonome di Trento e Bolzano, la Basilicata e le Marche. Al contrario, l’unica regione
con un tasso di crescita inferiore al 75% (circa la metà di quello nazionale) è la Toscana
che, tuttavia, è tra quelle con più elevata presenza di organizzazioni.
1
Nel corso del biennio 2004-2005 l'Istat ha svolto la quinta rilevazione sulle organizzazioni di
volontariato iscritte nei registri regionali e provinciali al 31 dicembre 2003.
9
Grafico 1 – Organizzazioni di volontariato per area geografica – Anni 1995 e 2003
(Composizione %, Italia = 100%)
Tavola 1 – Organizzazioni di volontariato iscritte nei registri regionali al 31 dicembre
per Regione - Anni 1995-2003
CARATTERISTICHE STRUTTURALI
In relazione al periodo di costituzione, la quota relativa a organizzazioni giovani, nate
dopo il 1991 (anno di avvio dei registri regionali), tende ad essere sempre più elevata
(raggiungendo il 61,4% nel 2003). La costituzione di nuove unità ha avuto un notevole
incremento nel periodo 1991-1995, durante il quale è nato il 20,8% delle organizzazioni
iscritte nei registri regionali alla fine del 2003. Tale processo è proseguito con maggiore
10
intensità negli anni successivi, con la costituzione di un numero di organizzazioni pari
al 40,6% (27,3% nel periodo 1996-2000 e 13,3% nel periodo 2001-2003, che tuttavia è
riferito solo a un triennio anziché a un quinquennio). Nel 2003 più della metà delle
organizzazioni (53,3%) opera con meno di 21 volontari.
Il numero medio di volontari per organizzazione diminuisce attestandosi a 39 unità nel
2003 contro le 58 del 1995 con 11-20 volontari, dove si concentra il 28,3% del totale.
Sempre rispetto al 1995, la quota delle organizzazioni di piccole dimensioni (con meno
di 11 volontari) è molto più elevata nel 2003 (+6,8 punti percentuali), sebbene sia
leggermente inferiore a quella rilevata nel 2001 (-1,2 punti percentuali). Tra le
organizzazioni di grandi dimensioni si registra invece una consistente diminuzione della
quota di quelle con più di 60 volontari (-6,4 punti percentuali), anche se essa risulta
lievemente in crescita rispetto al 2001(+0,4 punti percentuali).
Grafico 2 – Organizzazioni di volontariato per periodo di costituzione –
Anno 2003 (in %)
Grafico 3 – Organizzazioni di volontariato per classi di volontari – Anno 2003 (in %)
11
VOLONTARI E DIPENDENTI
Nel 2003 le organizzazioni di volontariato iscritte ai registri regionali impiegano circa
12 mila dipendenti e 826 mila volontari. Rispetto al 1995, i dipendenti sono cresciuti
del 77,0%, i volontari del 71,4%.
Nel periodo 1995-2003 i dipendenti sono aumentati in misura significativa soprattutto
nel Mezzogiorno (+281,4%), nel Nord-est (+202,6%) e nel Nord-ovest (+128,7%),
mentre diminuiscono al Centro (-16,4%).
La distribuzione per area geografica dei volontari è del tutto analoga a quella delle
organizzazioni, con una maggiore concentrazione di essi (59,9% nel 2003) nelle regioni
settentrionali. Inoltre, così come rilevato per le organizzazioni, l'incremento di volontari
proporzionalmente maggiore si registra nelle regioni meridionali, nelle quali sono quasi
il triplo di quelli rilevati nel 1995.
Nelle regioni centrali l’incremento percentuale dei volontari è più contenuto, cosicché
la quota relativa scende dal 25,5% del 1995 al 21,4% del 2003. Nelle due aree
geografiche settentrionali la crescita dei volontari è proporzionalmente maggiore nel
Nord-est rispetto al Nord-ovest. Ne consegue che, nel 2003, le regioni nord-orientali
mostrano una quota di volontari (31,5%) superiore a quella delle regioni nordoccidentali (28,4%).
Più della metà dei volontari è occupata (52,2%), il 29,5% è pensionato ed il 18,3% in
altra condizione (studenti, casalinghe, disoccupati e persone in cerca di prima
occupazione). Tra i volontari uomini è relativamente più elevata la quota di occupati
(59,4%), mentre tra le donne quella relativa ai volontari in altra condizione (26,1%).
Rispetto al 1995 cresce il numero dei volontari ritirati dal lavoro (+11,3 punti
percentuali) e degli occupati (+5,5 punti percentuali).
Considerando il titolo di studio, il 12,8% dei volontari è laureato, il 44,4% è in possesso
del diploma di scuola media superiore, mentre il 42,8% ha un titolo di studio più basso.
Le donne sono relativamente più istruite degli uomini: il 14,6% delle volontarie è in
possesso della laurea ed il 47,2% del diploma di scuola media superiore contro,
rispettivamente, l’11,3% e il 42,1% degli uomini. Tra il 1995 e il 2003 aumentano i
volontari con titoli di studio più elevati (+8,7 punti percentuali per i diplomati e +1,5
punti percentuali per i laureati).
Grafico 3 – Volontari per area geografica – Anni 1995 e 2003 (Composizione %, Italia
=100%)
12
Grafico 4 – Volontari per classi di età – Anni 1995- 2003 (in %)
SETTORI DI ATTIVITÀ, SERVIZI OFFERTI ED UTENTI
La sanità (28,0%) e l’assistenza sociale (27,8%) si confermano i settori nei quali opera
il maggior numero di organizzazioni di volontariato. Tuttavia, tra il 1995 e il 2003 la
quota percentuale di organizzazioni diminuisce di 14,4 punti percentuali nella sanità e
di 2,7 punti percentuali nell’assistenza sociale. In aumento invece i settori della
ricreazione e cultura, protezione civile e protezione dell’ambiente, nei quali le quote
percentuali passano, rispettivamente, dall’11,7% al 14,6%, dal 6,4% al 9,6% e dal 2,2%
al 4,4%. È costante il peso relativo delle organizzazioni attive in via prevalente
nell’istruzione, nella tutela e protezione dei diritti e nelle attività sportive, mentre si
attesta al 7,6% quello riferito agli altri settori (comprendente i settori della filantropia e
promozione del volontariato, della cooperazione e solidarietà internazionale, dello
sviluppo economico e coesione sociale e della religione).
Nel 2003 il 35,5% delle organizzazioni di volontariato dichiara di operare in un solo
settore di attività, il 24,4% in due settori, il 15,7% in tre settori e il 24,2% in quattro o
più settori..
Aumentano, rispetto al 1995, le organizzazioni attive in 2 settori (dal 21,5% al 24,4%),
quelle operanti in 3 settori (dal 15,0% al 15,7%) e le attive in 4 o più settori (dal 14,1%
al 24,2%). Le organizzazioni che offrono un solo servizio passano dal 29,0% del 1995
al 34,7% del 2003 (in termini assoluti da 2.419 a 7.289 unità), mentre diminuiscono,
quelle che ne offrono almeno 4 (dal 41,2% al 35,3%).
Tavola 2 – Organizzazioni di volontariato per settore di attività prevalente – Anni 1995 e
2003 (in % e in valori assoluti)
13
SERVIZI OFFERTI E TIPOLOGIA DEGLI UTENTI
I servizi più diffusi sono quelli relativi all’ascolto, sostegno e assistenza morale e alla
donazione di sangue (offerti, rispettivamente, dal 19,9% e dal 17,4% delle
organizzazioni). Seguono i servizi ricreativi e di intrattenimento (14,5%),
l’accompagnamento e inserimento sociale (13,0%), la realizzazione di corsi tematici
(12,9%), l’organizzazione di spettacoli di intrattenimento (12,6%), le campagne di
informazione e sensibilizzazione (11,8%), l’assistenza domiciliare (11,8%), il trasporto
anziani e disabili (11,4%), le esercitazioni di protezione civile (11,3%) e le prestazioni
di soccorso e trasporto malati (10,7%).
Rispetto alle rilevazioni precedenti4 cresce il numero di organizzazioni che offrono
servizi all’utenza. Nel 2003, le organizzazioni con utenti diretti sono 15.652 (erano
5.650 nel 1997, 7.862 nel 1999 e 13.451 nel 2001), e rappresentano il 74,5% delle
organizzazioni iscritte (48,2% nel 1997, 52,2% nel 1999 e 73,5% nel 2001). In aumento
è anche il numero degli utenti che passano da 2,5 milioni nel 1997 a circa 6,8 milioni
nel 2003. Rimane sostanzialmente stabile invece il numero medio di utenti per
organizzazione: da 445 nel 1997 a 438 nel 2003.
Nel 2003 le categorie di utenti con maggiori frequenze sono quelle dei malati e
traumatizzati (51,6%), degli utenti senza specifici disagi (9,9%), degli anziani
autosufficienti (9,4%), dei minori (7,7%), degli immigrati (4,3%), dei portatori di
handicap (2,8%), degli individui in difficoltà economica (2,5%), dei familiari di
persone con disagio (2,4%), degli anziani non autosufficienti (2,2%) e dei senza tetto
(1,1%). Le altre tipologie raccolgono quote uguali o inferiori all’1% degli utenti.
Tavola 3 – Principali servizi offerti dalle organizzazioni di volontariato – Anno 2003
14
DIMENSIONE ECONOMICA
Il totale delle entrate delle organizzazioni di volontariato passa da 675 milioni di euro
del 1997 a 1.630 milioni di euro del 2003 (pari a 1.426 milioni di euro a prezzi costanti
in base 1997).
Analogamente, l’importo medio delle entrate per organizzazione aumenta da 58 mila
euro nel 1997 a 77 mila euro nel 2003 (67 mila euro a prezzi 1997). Di conseguenza, la
distribuzione delle organizzazioni in base alla classe di importo delle entrate si sposta,
rispetto al 1997, verso importi più elevati. Nel 2003, il 65,7% delle organizzazioni
dichiara entrate inferiori a 25 mila euro (il 70,1% nel 1997), il 21,5% tra 25 e 100 mila
euro (19,2% nel 1997), il 7,4% tra 100 e 250 mila euro (6,4% nel 1997), il 5,4% entrate
uguali o superiori a 250 mila euro (4,4% nel 1997). Nonostante queste variazioni, si
conferma che la distribuzione delle entrate è ancora sbilanciata verso le piccole
dimensioni mostrando, nel contempo, la concentrazione delle risorse finanziarie su una
ristretta quota di unità.
Le entrate sono concentrate tra le organizzazioni presenti nelle regioni centrali
(soprattutto in Toscana), che costituiscono meno di un quinto dell’intera popolazione,
ma dispongono di quasi un terzo delle entrate complessive. Le organizzazioni dell’Italia
meridionale (il 20,7% del totale), raccolgono il 13,4% delle entrate, mentre quelle delle
regioni settentrionali si attestano su percentuali che non differiscono molto dalle
rispettive quote in termini di organizzazioni iscritte. Nel 2003, le entrate medie per
organizzazione ammontano a circa 97 mila euro per le unità del Centro, 44 mila euro
per quelle del Mezzogiorno e 67 mila euro per le organizzazioni attive nel Nord-ovest e
nel Nord-est. Infine, rispetto a quanto osservato nelle rilevazioni precedenti si accentua
il ricorso delle organizzazioni di volontariato al finanziamento, sia esclusivo sia
prevalente, di fonte privata rispetto a quello pubblico. Nel 2003 il 29,8% delle unità si
finanzia esclusivamente con entrate di fonte privata (24,9%% nel 1997), il 35,1% con
risorse di origine prevalentemente privata (33,7% nel 1997), il 29,9% con entrate
prevalentemente pubbliche (35,8% nel 1997) ed il 5,2% con risorse esclusivamente
pubbliche (5,7% nel 1997).
Grafico 5 – Organizzazioni di volontariato per classi di entrata. Valori a prezzi costanti
1997 – Anni 1997- 2003 (in %)
15
16
UN FENOMENO CON TANTI
“PIÙ” E QUALCHE “CAMPANELLO D’ALLARME”2
(a cura di Renato Frisanco)3
Se il volontariato organizzato fosse un’azienda si potrebbe dire che gode di ottima
salute in base ai dati di input (fattore umano complessivamente presente, risorse
economiche mobilitate) e di output (prodotto in termini di servizi, di utenti in
carico) e di outcome (gli esiti). Il volontariato è oggi una componente strutturale del
panorama sociale del Paese, sia in riferimento alle persone che operano con gratuità
e solidarietà (i due requisiti tipici e distintivi del volontariato) che per numero di
organizzazioni attive.
I volontari, che operano individualmente o in qualsiasi tipo di organizzazione e
istituzione, con diversa frequenza sono stimati in Italia in oltre 4 milioni (ISTAT
Multiscopo 2001) e rappresentano l’8 per cento della popolazioneultra14enne.
Il fenomeno del volontariato rivela un incremento anche in termini di
organizzazioni. Nell’ultima rilevazione FIVOL 2001 l’universo nazionale verificato
ammontava a 26.374 unità. Più recentemente la rilevazione ISTAT 2003 segnalava
21.021 OdV iscritte ai registri regionali o provinciali del volontariato (+14,9%
rispetto al 2001). Se ad esse si aggiunge circa il 30% di unità solidaristiche
organizzate ma non iscritte ai pubblici registri il totale stimato unità che si ispirano
alla legge 266/1991 sarà di poco meno di 30.000.
E’ un fenomeno importante anche per il numero delle persone che coinvolge
attivamente. La stima dei volontari presenti nelle organizzazioni solidaristiche è
oggi di circa 1 milione di unità e la maggioranza di essi - il 58% - vi opera fornendo
il proprio apporto con continuità.
Le OdV possono contare anche su una folta componente di altre figure attive o non
attive che riescono a coinvolgere: donatori di sangue e organi (che di fatto sono
anche associati), religiosi e obiettori di coscienza (a cui sono subentrati i giovani del
servizio civile nazionale). Vi sono poi i soci non attivi o i sostenitori che forniscono
base sociale e sostegno economico alle unità solidaristiche. Infine, all’interno delle
organizzazioni cresce la quota di personale a vario titolo remunerato.
Nel complesso aumentano anche le entrate economiche delle organizzazioni e il
riscontro è ancora più evidente tra le stesse unità che hanno partecipato alle due
rilevazioni: se nel 1997 il 45,5% di esse disponeva di un budget superiore ai 5 mila
euro, tale soglia di entrata è stata oltrepassata dal 56,8% nel 2000. Secondo i dati
ISTAT il totale delle entrate delle organizzazioni di volontariato registrate passa da
675 milioni di euro del 1997 ai 1.630 milioni4 di euro del 2003 (+141,5%).
Aumenta anche l’offerta dei servizi alla persona e quindi il numero delle
organizzazioni che se ne fanno carico (74,5% nel 2003) nonché, e in misura ancor
più pronunciata, il numero degli utenti. L’ISTAT rivela una crescita dai 2,5 milioni
di beneficiari diretti del 1997 ai 6,8 milioni del 2003.
2
Il presente contributo dà conto delle tendenze attuali della solidarietà organizzata lette attraverso i
processi che hanno accompagnato e caratterizzato il fenomeno negli ultimi 15 anni. Il contributo
rappresenta la conoscenza sedimentata della banca dati FIVOL, pur richiamando anche alcuni dati
della più recente rilevazione ISTAT 2003.
3
Componente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, rappresentante FIVOL.
4
Pari a 1.426 milioni di euro a prezzi costanti in base 1997.
17
I PROCESSI IN ATTO
1.
trend incrementale del fenomeno per indicatori di input e di output
2.
diffusione più equilibrata sul territorio nazionale
3.
crescente espressione della cittadinanza attiva
4.
identità nel servizio
5.
potenziamento dell’assetto organizzativo-gestionale
6.
più campi di intervento e specializzazioni
7.
più associati e più professionisti nei gruppi
8.
nuclei di volontari più piccoli
9.
fenomeno composito per settori e vocazioni: i volontariati
Le caratteristiche salienti del fenomeno esaminato agli inizi del nuovo secolo
rivelano il seguente trend:
- diffusione più equilibrata sul territorio nazionale. Come è stato rilevato anche per
le altre organizzazioni non profit (ISTAT 1999 e 2001) si sta attenuando il divario
della solidarietà organizzata nelle diverse aree del Paese sia in virtù di un
ammodernamento delle politiche sociali - in grado di favorire l’iniziativa della
solidarietà organizzata - che di uno sviluppo economico che in molte realtà del
Mezzogiorno ha generato una maggior disponibilità dei cittadini all’azione gratuita;
- crescente espressione della cittadinanza attiva; la nascita delle organizzazioni è
sempre più connotata dalla iniziativa di gruppi di cittadini (45 su 100 esaminate nel
2001) rispetto alla tradizionale capacità di affiliazione delle centrali nazionali del
volontariato o della promozione ecclesiale. Si tratta di gruppi di persone che a
livello locale sono in grado di tutelarsi, di rappresentare i bisogni, di affrontare i
problemi, di fare opinione pubblica con una forte dinamica verso l’Ente pubblico;
- l’identità nel servizio: il trend rivela un’evidente contrazione della componente
confessionale che aveva ispirato largamente il movimento alle sue origini, e che
tuttora lo anima dentro le strutture ecclesiali: si passa dal 42,5% delle
organizzazioni a matrice cristiana o confessionale esaminate nel campione
nazionale del 1993, al 28,7% del 2001. D’altra parte, la crescita più recente delle
OdV che sono espressione della volontà di gruppi di cittadini di partecipare e di
tutelarsi, ha largamente rafforzato proprio la "secolarizzazione" del fenomeno e
quindi la sua componente aconfessionale e apartitica nonché pluralistica
all'interno delle compagini solidaristiche. Pertanto l’identità dei gruppi di
volontariato – soprattutto di quelli di recente formazione - si esplicita nel servizio e
nella tensione comune verso obiettivi di risultato più che nella condivisa matrice
culturale o visione del mondo, laica o confessionale che sia, dei propri aderenti;
- potenziamento dell'assetto organizzativo-gestionale; é un fenomeno sempre più
strutturato per operare in modo organizzato e manageriale. Le OdV sono sempre più
formalizzate (96 su 100 hanno uno statuto), registrate con atto pubblico (6 su 100
sono gruppi informali), dispongono di almeno due organi di governo (9 su 100 ne
hanno più di 1). La crescita più cospicua ha riguardato l’organo di controllo che dà
conto della tendenza di adeguarsi alle norme di trasparenza e buona gestione
richieste dall’iscrizione al registro del volontariato e dall’assunzione di convenzioni
o di progetti. La maggioranza ha anche un regolamento interno con cui definisce
procedure e linee-guida di azione per gli aderenti;
18
- più campi di intervento e specializzazioni: si conferma la preminente collocazione
delle organizzazioni di volontariato nei tradizionali settori delle attività socioassistenziali e sanitarie, ma cresce l’incidenza percentuale delle unità che operano
nei settori della partecipazione civica, in particolare negli ambiti della protezione
civile, della cultura, dell’educazione e della promozione sportiva e ricreativa,
dando conto di una maggior presenza e impegno attuale del volontariato in tutti i
campi del sociale;
- più associati e più professionisti nei gruppi: diminuiscono consistentemente le
organizzazioni composte dai soli volontari, in ragione di due fenomeni correlati:
a) la crescita degli organismi di tipo associativo e mutualistico: la maggioranza
delle unità opera sia a vantaggio dei propri aderenti che dei non aderenti. In esse
i soci garantiscono sostegno economico e base sociale oltre che una
mobilitazione generale negli eventi importanti;
b) una presenza professionale nel volontariato organizzato, con l’inserimento di
operatori remunerati. Mentre nel 1997 le unità dotate di personale remunerato
sono incrementate di 9 punti percentuali tra il 1997 e il 2001 (21 su 100);
- nuclei di volontari più piccoli: le OdV sono per lo più piccoli gruppi di persone
che nella maggioranza dei casi non superano i 20 operatori. Le organizzazioni di
dimensioni maggiori (oltre 40 operatori) costituiscono poco più di un quinto del
fenomeno;
- l’ampliamento del tessuto connettivo delle OdV: la propensione ad entrare in
contatto e a collaborare con soggetti pubblici e privati è ampia e significativa.
Operare in modo separato e autarchico non è più una virtù per il volontariato –
come lo era negli anni ’70 - che sembra decisamente orientato verso una cultura
delle sinergie operative;
- fenomeno composito per settori e vocazioni: i volontariati.
Rivela, infatti, molte sfaccettature a seconda dei settori di intervento (Welfare o
altro), dell’avere o meno una base associativa, dell’essere unità semi
professionalizzate o costituite dai soli volontari, dell’essere piccole o grandi,
affiliate a centrali nazionali o localistiche, isolate o sinergiche, confessionali o a
matrice composita, istituzionalizzate o autonome rispetto al pubblico. La cluster
realizzata dalla FIVOL nel 2001 riconduceva a 5 tipi le OdV operative nel nostro
Paese:
Grafico 1 – Tipologia delle Organizzazioni di volontariato
scarsa vitalità e
realizz.
5,8%
tutela beni comuni
23,1%
semiprof. di gestione
21,3%
tradiz. di welfare
33,0%
sanitaria supp.
donazione
16,8%
19
1) quello tradizionale di Welfare (33%) che opera interventi socio-assistenziali, di
tipo “leggero”, più in collaborazione con i servizi pubblici che in convenzione con
gli Enti locali da cui ricevono tuttalpiù contributi. Opera a vantaggio di molteplici
categorie di soggetti in stato di disagio, bisogno o rischio, con risorse
complessivamente limitate e con grande impegno dei volontari. E’ sempre attuale
per presenza e insorgenza;
2) il volontariato specialistico (16,8%), ovvero dedicato al settore della promozione
della donazione di organi e, soprattutto, della promozione e raccolta del sangue
(mediamente il più longevo), capillarmente diffuso con le sue sigle nazionali in tutte
le aree del Paese e il più integrato con le istituzioni pubbliche della sanità con cui
opera in convenzione e da cui riceve rimborsi e sostegni. La sua strategia attuale è
quella di fidelizzare i donatori più che di espandersi ulteriormente;
3) quello di tipo “gestionale” (21,3%), ovvero più sbilanciato nella gestione di
servizi “pesanti”, spesso in ambito sanitario (trasporto, soccorso ed emergenza) e di
protezione civile, che richiedono risorse strutturali, economiche e umane più
ingenti, e comprensive di personale professionalizzato e remunerato. Rappresenta le
organizzazioni dei grandi numeri, le più reticolari sul territorio e le più integrate
operativamente con il pubblico dai cui finanziamenti dipendono maggiormente pur
accedendo a più fonti finanziarie.
4) quello di tipo è rappresentato dal volontariato dei beni comuni (23,1%) operando
nei settori della partecipazione civica (ambiente, cultura, istruzione ed educazione
permanente, protezione civile, solidarietà internazionale); è emergente,
collaborativo a progetti con gli Enti pubblici, dotato di volontari mediamente più
giovani e orientato ad un forte impegno di sensibilizzazione nei confronti
dell’opinione pubblica;
5) infine, il quinto tipo, è quello residuale (5,8%) per scarsa efficienza ed
operatività; rappresenta le organizzazioni meno attive, meno attrezzate per risorse e
capacità progettuale, meno sinergiche, ai margini del fenomeno e a rischio di
estinzione.
Il volontariato organizzato è un fenomeno bifronte: una serie di indicatori lo
descrivono in crescita e altrettanti rivelano nodi problematici che, talvolta, più che
una crisi di crescita, segnalano una crisi di identità.
Nel mondo del volontariato non manca qualche “campanello di allarme” con le
relative sfide:
“CAMPANELLI DI ALLARME”
1.frammentazione del fenomeno
(nascono OdV di
pochissime persone aderenti)--
SFIDE
- Coordinamento e
rappresentanza
2. frattura tra piccole e grandi organizzazioni- Sostegno, lavoro
di rete, partnership
20
CAMPANELLI DI ALLARME”
SFIDE
3. assottigliamento interno delle OdV,
invecchiamento dei volontari, problemi di
ricambio
--- Investimento nella
promozione dei volontari,
soprattutto giovani e loro
valorizzazione
4. attenuarsi del principio di gratuità
ricorso ai rimborsi forfettari per fidelizzare
i volontari (remunerazione in nero) a fronte
di accresciute risorse economiche
 Ampliamento della funzione
educativa e rafforzamento
della cultura del volontariato
5. tendenza a strutturarsi, a diventare istituzione
con il rischio di perdere flessibilità organizzativa,
aderenza ai valori fondativi e ai bisogni e a
soffocare la dinamica partecipativa interna  Lavoro sulla
ravvivare la mission
6. tendenza massiccia a iscriversi ai registri del
volontariato e a istituzionalizzarsi piuttosto che
a svolgere una funzione pubblica sussidiaria  Armonizzare
l’esigenza di avere il sostegno
delle
Amministrazioni
pubbliche
locali
e
di
collaborarvi
senza
rinunciare
all’autonomia e alle proprie
specifiche funzioni
7. propensione alla gestione delegata di servizi da
parte di gruppi semiprofessionalizzati e
dipendenti dai finanziamenti pubblici
 No delega senza
coprogettazione.
No
gestione
senza
partecipazione dalla cultura
del fare alla cultura dell’agire
******
1) Il movimento del volontariato tende a frammentarsi: cresce più in termini di
nuove organizzazioni che per numero di attivisti al loro interno nonostante la
nascita di molte unità a base associativa (testa piccola e corpo grande).
Tale fenomeno è dovuto al concorso di due fattori:
 la difficoltà di molte organizzazioni a garantire il necessario e fisiologico
turn over di volontari con l’inevitabile assottigliamento (calo del numero
medio degli attivisti);
 la nascita di nuove organizzazioni basate sull’attività di pochissimi soggetti.
Ciò rivela tre problemi e comporta tre rischi per il mondo del volontariato:
- il primo problema riguarda la perdita di tensione verso l’impegno solidaristico
in quanto significa che vi sono oggi meno persone disposte a farsi carico in
modo duraturo e responsabile delle organizzazioni, con il rischio di avere molte
21
-
-
‘organizzazioni dei Presidenti’ che rischiano proprio per questo di non avere
futuro;
in secondo luogo significa che vi è un segmentarsi e frammentarsi del fenomeno
su bisogni, interessi e rappresentanze molto diluite. Aumenta così il rischio
dell’autoreferenzialità e di perdere di vista l’insieme dei problemi, e di non
essere in grado di costruire insieme agli altri soggetti la giustizia sociale, il bene
‘salute, il bene ‘ambiente’, il bene ‘cultura’, i valori di cittadinanza;
il terzo problema è dato dal fatto che la frammentazione del fenomeno in tante
piccole unità rende molto più arduo realizzare forme di coordinamento. E’ reale
il rischio di isolarsi e di essere una realtà marginale o di cercare rapporti
privilegiati con l’amministrazione pubblica, eludendo l’apporto delle altre
organizzazioni di settore, e questo svilisce la capacità di proposta e di
‘cambiamento’ che dovrebbe caratterizzare l’azione del volontariato.
A ciò si aggiungano i fenomeni di volatilità e di trasformazione del fenomeno come
attesta il fatto che il campione esaminato dalla FIVOL nel 2001 (13.089 unità), pur
superiore del 24,5% a quello del 1997 lo rappresentava solo nel 36,8% dei casi5.
La sfida per il volontariato è quella di realizzare forme di collegamento, di lavoro di
rete, di coordinamento sul proprio territorio di operatività che non sempre si
verifica.
2) Si accentua anche la polarizzazione all’interno del composito mondo del
volontariato (o dei volontariati) tra le organizzazioni più grandi con base
associativa o aderenti alle sigle nazionali del volontariato e i piccoli nuclei di soli
volontari, al di là del settore in cui operano o della funzione che svolgono. Se le
prime risultano ben rappresentate con le loro strutture verticali e/o la partecipazione
a federazioni e coordinamenti nazionali, sono spesso sostenute da una base di
associati, più lautamente finanziate dalle amministrazioni pubbliche e in grado di
condizionare, se non proprio di monopolizzare, l’offerta dei Centri di Servizio per il
Volontariato, i piccoli gruppi di base del volontariato "informale", "puro" (solo
aderenti non remunerati) o dalle "mani nude" (poco organizzato e con pochi mezzi e
risorse), sono scarsamente rappresentati e partecipi di coordinamenti e consulte
locali e si trovano alle prese con un difficile turn-over dei volontari oltre ad essere
poco supportati dalle risorse pubbliche, più orientate verso un mercato sociale di
servizi standardizzati.
La sfida al riguardo consiste nell’operare in funzione di una saldatura tra piccola e
grande organizzazione. Serve pertanto una politica di cooperazione e collaborazione
tra le une e le altre - e un reciproco riconoscimento di valore nei coordinamenti e
nelle Consulte di appartenenza - così come uno stimolo al lavoro di/in rete, sia
attraverso i criteri di assegnazione dei bandi pubblici che attraverso il finanziamento
di progetti da parte dei Centri di Servizio (CSV).
3) E’ oggi particolarmente sentito anche il problema dell’invecchiamento dei
volontari e quindi del ricambio nelle organizzazioni di volontariato. I volontari
sono collocati prevalentemente nella classe anagrafica di mezzo (tra i 46 e i 65 anni
per quattro unità su dieci) e si trovano quindi nel pieno della maturità umana e
professionale. Anche in termini di incidenza questa classe anagrafica è decisamente
5
Dal 1995 ad oggi le unità escluse dalla banca dati FIVOL per cessata attività sono state 919. Una
quota di unità non compare nel campione del 2001: trattasi di OdV che, pur esistenti ed attive, non
hanno risposto al questionario o sono risultate “irreperibili”.
22
cresciuta nell’ultima rilevazione. I giovani (al di sotto dei 30 anni) risultano invece
prevalenti solo nell'8,3% delle unità - e rappresentano circa il 10 per cento dei
volontari attivi complessivi - a segnalare un problema di ricambio, ma anche di
convivenza intergenerazionale dentro le OdV, come conferma il dato che non più di
2 unità su 10 raccolgono volontari di più età anagrafiche. E’ un problema collegato
a quello della promozione, valorizzazione e cura della componente gratuita da parte
delle OdV.
Sfida: investire nella promozione dei volontari e nella loro valorizzazione
all’interno delle OdV
Le OdV assorbono meno di un tempo il dinamismo delle nuove generazioni e
questo sembra dovuto non solo alla difficoltà di tenuta di impegno sociale dei
giovani per motivi inerenti alla loro condizione di vita (come il lungo tirocinio alla
vita professionale e la relativa precarizzazione del lavoro), ma anche alle difficoltà
delle organizzazioni di promuovere la partecipazione giovanile, di sapere accogliere
i volontari in un contesto associativo caldo e motivato, di fornire stimoli formativi,
rinforzi valoriali e possibilità di partecipazione dentro l’organizzazione. Occorre poi
venire incontro alla domanda di senso ed espressiva, oltre che autoformativa, che
per i giovani è molto importante. Il volontariato per un giovane è un’esperienza tra
le molte e le possibili con cui costruisce la sua identità, ogni scelta è reversibile
perché l'appartenenza all'organizzazione è decisa dal giovane che investe dove ha
maggior ritorno in termini di beni simbolici (come esprimere e vivere dei valori,
avere delle relazioni, acquisire competenze), mentre per l’adulto conta molto di più
l’istanza realizzativa, il movente strumentale6. Quindi va tenuto conto di quelle che
sono le sue specifiche esigenze. E’ anche più facile per un giovane impegnarsi in
progetti che hanno un orizzonte temporale definito e precisi obiettivi con cui
misurarsi. Pertanto il “il quadro motivazionale del giovane non è statico e immobile,
ma muta con la qualità della esperienza organizzativa”7: lo snodo tra le attese
coltivate in ingresso e opportunità esperienziali incontrate ridefiniscono
continuamente il suo “essere” nel volontariato.
La problematica del reclutamento giovanile non è distinta dal tema più generale di
attrarre nuovi volontari che in tutte le ricerche sul fenomeno appare come il
problema centrale delle organizzazioni di volontariato nonché condizionante il loro
sviluppo e la loro capacità operativa.
Tavola 1 – Alcuni indicatori sul reperimento delle risorse da parte delle Odv presenti
nelle rilevazioni 1993, 1997 e 2001 (100=2399)
INDICATORE
- OdV con entrate annuali superiore ai 25 mila
euro*
- titolarità della sede: - di proprietà
- in affitto
-messa a
disposizione da altri
-abitazione di un
membro
- OdV con organi di controllo
1993
19,8
1997
22,4
2001
29,0
8,3
16,7
9,1
19,8
10,0
20,6
61,2
63,4
63,6
13,7
49,3
7,7
53,1
5,9
58,7
6
Cfr., Frisanco R., Volontariato e giovani nel nuovo secolo, in (a cura di) Boccacin L. e Rossi G.,
Stili partecipativi emergenti nel volontariato giovanile, Sociologia e Politiche sociali, volume 8 – 2,
2004, pp. 93-113.
7
Cfr., Giovani, volontariato e servizio civile: situazione e prospettive. Un'indagine esplorativa (a
cura) I. Ivaldi, del Dipartimento di Sociologia e Comunicazione, Roma, 2002. Ricerca realizzata per
conto del Ministero del Welfare - Osservatorio Nazionale per il Volontariato.
23
- OdV iscritte nei registri del Volontariato
- OdV convenzionate
- OdV con entrata prevalentemente pubblica
- OdV con personale remunerato
- Numero medio di volontari
INDICATORE
- OdV con presenza prevalente di persone in età
46-65 anni
- OdV con presenza prevalente di giovani
- Attività di promozione del volontariato nelle
Scuole
33,1
39,9
24,1
13,2
52
1993
60,0
41,0
30,9
16,9
42
1997
74,4
44,1
41,6
24,1
30
2001
20,1
12,9
26,8
26,4
13,2
27,3
41,6
7,1
18,9
Il grafico che segue dimostra invece l’importanza che hanno nella graduatoria dei
bisogni percepiti dalle OdV quelli relativi al reperimento delle risorse umane e
finanziarie. 43 unità su 100 dichiara esplicitamente di aver bisogno di inserire
volontari giovani. I dati tengono conto di una recente rilevazione condotta nelle
province di Bari8, di Cuneo9 e in Val D’Aosta10
per complessive 500
organizzazioni.
Grafico 2 – Bisogni maggiormente percepiti dalle Odv
0
10
20
30
40
50
m a ggio r num e ro
v o lo nt a ri
70
62,9
ins e rire v o lo nt a ri
gio v a ni
42,9
40,1
più f ina nzia m e nt i
v o l./ o pe ra t o ri c o n
s pe c .c o m pe t e nze
31,1
+ v a lo rizza t a / s o s t e nut a
da A .P .
31,1
s e de pro pria o più
ido ne a
31,1
v it a a s s o c ia t iv a più
int e ns a / pa rt e c ipa t a
29,5
c o no s c e nza no rm a t iv e /
o ppo rt unit à
27,5
+ c o m unic a zio ne v e rs o
l’e s t e rno
f e de lt à a i v a lo ri e a lle
f unzio ni de l v o lo nt a ria t o
60
24,2
19,4
8
Il volontariato organizzato in provincia di bari tra processi in atto e bisogni. Novembre 2005 (in via
di pubblicazione).
9
Il volontariato organizzato e i volontari in provincia di Cuneo tra processi in atto e bisogni, VIII
Quaderni di “Società Solidale”, Centro Servizi per il Volontariato “Società Solidale” di Cuneo,
Stampa Comunicazione snc, Bra (CN), 2006.
10
Volontariato e associazionismo di promozione sociale in Valle d’Aosta.
Le principali dinamiche e l’esperienza dei volontari, CSV Valle d’Aosta, 2006.
24
4) Attenuarsi del principio di gratuità. La difficoltà a garantire il necessario turn
over di volontari all’interno delle organizzazioni ha indubbiamente contribuito a
rinforzare una duplice tendenza del fenomeno:
a) quella di dare rimborsi spesa forfetari, cioè non documentati, ai volontari (e
quindi piccoli compensi in nero, in particolare proprio ai più giovani), per trattenerli
a svolgere con costanza prestazioni richieste da specifiche convenzioni11. 7 OdV su
100.
b) quella di un maggiore inserimento di personale remunerato per quelle unità che
hanno più facile accesso a finanziamenti di soggetti pubblici e privati.
Analizzando il flusso dei volontari e degli operatori remunerati tra il 1997 e il 2001
nelle 4.820 OdV che hanno partecipato ad entrambe le rilevazioni, emerge il
seguente quadro:
Tavola 2 –Flusso dei volontari e del personale remunerato nelle Odv presenti alle
rilevazioni 1997 e 2001.
VAIAZRIONE EFFETTIVI
VOLONTARI
Perdita inferiore al 50%
Perdita tra il 51% e il 90%
Nessuna variazione
Acquisizione tra l’1% e il 50%
Acquisizione superiore al 50%
Nessun effettivo
TOTALE V.A.
38,7
29,3
9,0
13,8
9,3
0,0
4.820
PERSONALE REMUNERATO
Sul totale OdV
Sulle OdV con
personale
remunerato
4,0
13,5
3,4
3,0
3,5
14,3
2,8
6,5
10,8
62,8
75,4
---4.820
1.184
La difficoltà a realizzare un sufficiente turn-over del personale gratuito indurrebbe
pertanto il passaggio da un modello di reperimento delle risorse fortemente centrato
sull’impegno intensivo dei volontari ad un modello che vede un impegno umano più
limitato e una maggior capacità di spesa. Questo spiega anche la presenza dell’8 per
100 di OdV in cui il lavoro remunerato prevale su quello gratuito compromettendo
uno dei requisiti di legge per l’appartenenza al volontariato (FIVOL 2001). Si tratta
di organizzazioni entrate nella rilevazione in quanto quasi sempre iscritte nei
registri del volontariato.
In parte dipende anche da una crescita operativa inevitabile in certi ambiti di
intervento ed è sicuramente alimentato dagli standard di prestazione e dai criteri di
qualità e continuità richiesti dai rapporti pattizi con Enti pubblici che sono in
crescita.
Altro segnale di un certo appannamento della “gratuità” requisito essenziale del
volontariato, ben rimarcato nella legge 266 del 1991, ci viene da una domanda fatta
nell’intervista a 495 volontari (della provincia di Cuneo e della Valle D’Aosta) i
quali rispetto alle 9 parole chiave che identificano il concetto di volontariato,
segnalano per prime nell’ordine “utilità sociale” e “solidarietà”. Se la seconda
specifica lo scopo dell’azione volontaria, la prima indica il valore aggiunto sociale
della stessa. Esse sono le uniche definizioni sintetiche di volontariato indicate dalla
maggioranza degli intervistati. In particolare, la solidarietà è patrimonio
concettuale dei soggetti con una carriera di volontariato più lunga, mentre utilità
11
Vi è poi anche la presenza di almeno 10.000 persone che ricevono rimborsi spese forfetari, vale a
dire non documentati (il 7,1% delle unità esaminate), in relazione a fenomeni degenerativi circa il
concetto di gratuità.
25
sociale è un concetto a cui fanno riferimento soprattutto i giovani, e quindi i
volontari con minore anzianità di servizio e la componente maschile .
La coppia di definizioni che segue è, nell’ordine: “senza scopo di lucro” e “gratuità”
con una discreta priorità del concetto che associa il volontariato alla mancanza di
“lucro”, condizione questa non specifica del volontariato e valida per tutte le
organizzazioni di Terzo settore, chiamate non a caso proprio non profit (ovvero not
for profit). La “gratuità” è invece caratteristica peculiare e distintiva del volontariato
che, come si sa, è l’unica componente del Terzo settore che non può remunerare i
propri aderenti.
Grafico 3
Le 5 pa ro le che definiscono meglio il volo nta riato
70
60
66,9
62,2
50
40
38,8
30
29,7
25,3
20
10
0
utilità sociale
solidarietà
senz a scopo
di lucro
gratuità
serviz io
5) tendenza delle OdV a strutturarsi, a diventare istituzione e quindi a perdere
flessibilità organizzativa, aderenza ai valori fondativi e ai bisogni e a soffocare la
dinamica partecipativa interna12. Se la tendenza di per sé costituisce un fatto
positivo perché le OdV possono operare meglio se sono strutturate e organizzate,
può subentrare il rischio che l’organizzazione prevalga sulla motivazione.
Sfida: lavorare sulla motivazione e ravvivare la mission
L’impegno al volontariato è mosso da una spinta motivazionale che presenta una
struttura complessa. Nell’intervista ai 495 volontari solo pochissimi citano un solo
tipo di motivazione rispetto alle sette categorie considerate e in non pochi casi gli
stessi volontari menzionano contemporaneamente istanze diverse come quella
“altruistica” (PER GLI ALTRI), la più diffusa in assoluto, e quella autogratificante
e autoformativa (PER SE’), per altro maggiormente esplicitata dai giovani.
Importanti sono anche l’istanza “valoriale” («dare un senso alla vita») che riceve
maggiore considerazione con l’avanzare della carriera di volontario e quella
“partecipativa”, assunta soprattutto dalle generazioni adulte. In definitiva, sembra
esservi una polivalenza di motivazioni che conducono al volontariato e che
giustificano tale impegno nel tempo. Occorre lavorare su più registri motivazionali
per sostenere e rafforzare nel tempo l’impegno degli aderenti garantendo altresì loro
opportunità di crescita (formazione permanente o continua) e valorizzazione per
quanto concerne le decisioni strategiche e operative interne e l’assunzione di
responsabilità.
12
C’è anche una tendenza a dotarsi di regolamenti interni: negli ultimi 5 anni quasi il 50% delle
organizzazioni si sono dotate o hanno rinnovato il regolamento interno.
26
Grafico 4 – Motivazioni al volontariato(aggregazione di 14 categorie)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
55,2
altruistica
53,2
49,5
autorealizzativa
50,3
36,8
valoriale
44,2
40,6
partecipativa
44,2
29,7
socializzante
22
16,6
sensibilizzante
16,8
religiosa
13,7
13,1
ieri
oggi
6) Tendenza a pubblicizzarsi ed a istituzionalizzarsi piuttosto che a svolgere
una funzione pubblica sussidiaria
Un elemento di criticità per le OdV può essere connesso con la loro crescente
‘pubblicizzazione’ e collaborazione con i servizi e gli enti pubblici, qualora
comporti una maggiore dipendenza dai finanziamenti pubblici, soprattutto in
termini di contributi, col rischio di confermare il modello tradizionale di un
rapporto di finanziamento di tipo distributivo e discrezionale. Infatti, il contributo
viene dato non sulla base di progetti specifici, ma sui bilanci di attività, per cui in
questi casi siamo ancora nel regime concessorio, nel sussidio. Anche questo incide
sull’appannarsi dell’identità del volontariato come soggetto funzionale al pubblico e
non invece autonomo e partner progettuale. La tendenziale ricerca di
riconoscimento pubblico è un dato che va considerato positivamente perché indica
che le organizzazioni sono mature e capaci di essere operative, assumono una
funzione pubblica. Però spesso questo fatica a conciliarsi con la funzione creativa,
critica e stimolatrice di un volontariato di proposta e di innovazione.
Nelle ricerche condotte su alcune province si è voluto verificare il peso delle 4
funzioni del volontariato in rapporto alle amministrazioni pubbliche:
sostitutiva/separata, complementare, integrativa e delegata. Nel complesso 54 OdV
su 100 si rispecchiano nelle funzioni di tipo “complementare” o “integrativa” a
quella svolta dal Pubblico.
27
- 38 OdV su 100 svolgono una funzione complementare a quella del servizio
pubblico, ma con propria autonomia progettuale ed operativa, pur coordinandosi
con esso per fornire un supporto di umanizzazione e di personalizzazione che ne
arricchisce la qualità complessiva. E’ una risorsa aggiuntiva a quella pubblica, ma
in grado di negoziare in ogni momento la sua compatibilità con le richieste e le
esigenze dell’Ente o Amministrazione locale;
- il 16,5% svolge una funzione integrativa a quella del servizio pubblico inserendosi
nella comune programmazione e collaborando strettamente, fin dalla progettazione,
alla miglior riuscita di un servizio condiviso negli obiettivi e negli esiti. E’ il
volontariato più orientato ad agire nel nuovo sistema di Welfare locale, tendente alla
concertazione tra tutti gli attori sociali e integrato nelle risposte. Questa funzione
discrimina il campione delle OdV in quanto è costitutiva del rapporto con le
Amministrazioni pubbliche.
- 17 realizzano attività o servizi affidati loro dalle Amministrazioni pubbliche in
funzione di delega; in parte questo volontariato va verso la deriva
dell’istituzionalizzazione assumendo gli standard e le caratteristiche dell’erogatore
pubblico, non sempre in linea con lo spirito del volontariato.
- 29 svolgono una funzione sostitutiva o separata rispetto a quella delle
Amministrazioni pubbliche, soprattutto tra le compagini dei nuovi settori della
partecipazione civica e dei piccoli gruppi indipendenti.
La sfida per le organizzazioni di volontariato è quella di difendere la propria
autonomia non accettando deleghe come un qualunque fornitore di servizi, ovvero
non accettando di gestire servizi di cui non si è condiviso il progetto e le modalità
organizzative. “No” quindi ad una delega senza coprogettazione, “no” alla gestione
senza partecipazione.
7) Cresce la propensione alla gestione delegata di servizi sostenuta da una
professionalizzazione delle competenze interne e da una più ampia dipendenza dal
finanziamento pubblico.
Si tratta di una componente ancora minoritaria - come abbiamo analizzato
precedentemente - ma crescente e attiva soprattutto nell’area sanitaria dove ha
assunto compiti di servizio ad elevata standardizzazione (soccorso ed emergenza)
ed appare ormai matura a passare all’impresa sociale.
Sfida: garantire l’equilibrio tra l’anima ideale e l’anima efficientistica rappresentata
dalla componente professionalizzata. Il rapporto di forza tra le due anime, la prima
rappresentata dai fondatori e la seconda prettamente votata al risultato prestazionale
e di bilancio, può creare dilemmi e lacerazioni, sia a livello gestionale che
partecipativo. Le organizzazioni hanno tre soluzioni al riguardo di cui quelle
maggiormente esplorate sono la seconda e la terza, di seguito indicate:
a) promuovere una maggiore presenza nell’organizzazione di volontari già
qualificati nel mondo del lavoro, soprattutto con competenze tecnicomanageriali, in modo da evitare il ricorso alla forza remunerata;
b) dotarsi di uno strumento operativo, un soggetto gestore, una cooperativa sociale
che eroghi il servizio mentre l’organizzazione di volontariato rimane soggetto di
testimonianza e di rappresentanza di bisogni, di proposta e di stimolo critico nei
confronti dello stesso soggetto erogatore. Questo è un processo in atto che
riguarda il 4% delle organizzazioni esaminate, dato che proiettato sull’universo
nazionale indica una consistenza di circa 1.000 cooperative sociali promosse dal
volontariato (poco meno di un quinto del totale di quelle attive);
28
c) assumere la veste organizzativa di un’impresa sociale, pur operando con spirito
di volontariato e aggregando un numero costante di volontari in grado di fornire
radicamento sociale e aderenza ai bisogni dell’utenza.
Per le OdV occorre passare dalla cultura del fare alla cultura dell’agire. Oggi il
volontariato può realizzare il proprio ruolo essenziale di tutela e di rivendicazione
della piena fruizione dei diritti umani, costituzionali, di cittadinanza partecipando
come attore significativo e accreditato di politiche sociali. Non ha più bisogno di
gestire servizi complessi e pesanti, anche perché vi sono altre realtà del terzo settore
meglio attrezzati rispetto a tale funzione.
In questa ottica il volontariato più che a “fare” (ruolo esecutivo) è chiamato ad
“agire” nella rete integrata delle risorse e dei servizi del territorio con una
consapevole funzione di attore del sistema e non di esecutore o di agente separato.
Al riguardo il movimento solidaristico può trovare efficace sponda nell’apporto
tecnico e culturale dei Centri di Servizio per il Volontariato capaci di sintonizzarsi
sui bisogni innovativi e di sviluppo delle unità solidaristiche e di soddisfarne la
domanda di consapevole progettualità.
2. LE TENDENZE EMERGENTI
1.
2.
3.
PRIORITA’ DELLE FUNZIONI DEL VOLONTARIATO ORGANIZZATO
RAFFORZAMENTO DELLA CULTURA DEL PROGETTO
ORIENTAMENTO ALLA QUALITA’ DEL SERVIZIO E RUOLO STRATEGICO
DELLA FORMAZIONE
4. FOCALIZZAZIONE SUI BISOGNI INTERNI ALLE ODV TRA CONSERVAZIONE E
INNOVAZIONE
5. AVANZAMENTO DELLA CULTURA DELLA RENDICONTAZIONE ALL’ALBA
DEL BILANCIO DI MISSIONE
6. CONSAPEVOLEZZA DELLA NECESSITA’ DI COMUNICARE
I) Vi è una netta percezione da parte del mondo del volontariato organizzato della
necessità di ripensare l’ordine di priorità delle proprie funzioni.
Il ruolo del volontariato si viene maggiormente articolando e ridefinendo, in
relazione alla sua missione attuale per cui accanto a funzioni di advocacy, di forza
di pressione e di proposta, di supplenza nella gestione di servizi o di
sperimentazione di nuovi servizi è oggi sempre più chiamato a:
1) promuovere e sollecitare il protagonismo dei cittadini (la cittadinanza attiva)
nella partecipazione diretta e informata alla cosa pubblica, per l’”interesse
generale”.
Ciò significa che la funzione prima del volontariato è quella educativa, finalizzata a
promuovere la cultura della solidarietà come viatico non solo o non tanto alla
militanza nelle OdV ma, soprattutto, alla costruzione dell'uomo solidale che viva
una cittadinanza attiva nell’arco delle 24 ore. Il volontariato è, quindi, soggetto
stimolatore dell’attuazione del principio di sussidiarietà oltre che scuola di
solidarietà.
E’ quindi un fenomeno costitutivo del capitale sociale nella misura in cui promuove
la solidarietà, la partecipazione responsabile, l'empowerment delle persone,
permettendo così alla società di stare assieme e di affrontare i suoi problemi. Non è
un caso che nella Carta dei Valori del Volontariato si affermi che il volontariato è
«pratica di sussidiarietà», in quanto opera per la crescita della comunità, è
strumento di partecipazione e di autoorganizzazione dei cittadini.
29
Da qui l’importanza della funzione di mediazione; il volontariato in quanto medium
o canale di cittadinanza attiva, non può più accontentarsi di essere solo la "voce di
chi non ha voce", ma deve “dare voce a chi non ha voce”, aiutando tutti i cittadini, a
cominciare dai più deboli, ad acquisire mezzi espressivi e potere di partecipazione e
di decisione13. Per cui più che fare qualcosa per i soggetti in stato di bisogno, di
disagio o di rischio, li aiuta ad essere protagonisti della loro storia. Solo in tal modo
viene superato l’approccio assistenziale con quello animativo e promozionale;
2) assumersi responsabilità nella ridefinizione del nuovo Welfare municipale,
solidaristico e plurale, anche in termini di compartecipazione alle decisioni della
politica sociale (policy making) e quindi potenziando il proprio ruolo politico.
Il ‘ruolo politico’ del volontariato è assolutamente necessario oggi per riuscire a
concertare le politiche sociali della comunità territoriale che vuol dire fare tante
cose che una volta il volontariato non faceva e che oggi non è ancora preparato a
realizzare: dalla puntuale rilevazione e analisi dei bisogni alla comprensione dei
processi sociali, dalla capacità di programmazione e progettazione alla valutazione
delle politiche sociali. Essere interlocutore critico ma anche propositivo nei
confronti dei soggetti che hanno responsabilità pubblica, vuol dire essere in grado di
sedere ai tavoli della programmazione, progettare specifici servizi e interventi,
negoziare, rappresentare bisogni e soluzioni, conoscere i meccanismi della Pubblica
amministrazione, valutare gli esiti delle politiche sociali in senso lato sapendo
leggere un bilancio e utilizzando indicatori di qualità e di risultato. Occorre sì fare
tutela e promozione dei diritti ma si può fare bene tale compito se si partecipa
realmente ai tavoli decisionali, se si fa efficace comunicazione e animazione socioculturale per mobilitare la popolazione e connettere le risorse del territorio, se si
sollecita la partecipazione e il protagonismo delle stesse persone che sono in stato di
bisogno. Oggi non ci si può limitare a fare un intervento isolatamente, in modo
parcellizzato, senza tener conto dell’impatto reale di tale intervento.
II) Si può notare il rafforzamento della cultura del progetto. Un ruolo importante
ha avuto al riguardo un’interpretazione estensiva14 all’uso dei fondi gestiti dai
Centri di Servizio per il Volontariato che ha permesso il finanziamento di progetti
avanzati dalle OdV su specifici bandi.
Nelle regioni dove questo meccanismo erogativo è in vigore da tempo - Veneto,
Marche e Toscana - sembra funzionare, determinando altresì una buona intesa tra i
CSV e i Comitati di regionali di Gestione dei Fondi speciali per il volontariato.
Mediamente non vengono erogate grandi somme - talvolta coprono parte delle
spese preventivate degli stessi progetti - e vanno a finanziare attività inerenti
specifiche aree tematiche o campi di intervento di rilevante interesse per quel
territorio e, si spera, sempre più in connessione con gli obiettivi dei Piani di Zona.
Sono progetti che discendono da una strategia del CSV condivisa, nei casi migliori,
con un ampio numero di OdV e con l’ascolto delle esigenze del territorio.
Tale propensione alla progettualità aiuta altresì le OdV a organizzare la propria
attività per obiettivi chiari, a verificare i risultati conseguiti e a rivedere la propria
13
Ad esempio, una OdV di familiari di malati di mente, di disabili o di tossicodipendenti non può
accontentarsi di rappresentare e tutelare i parenti malati di mente, disabili o tossicodipendenti, ma
deve possibilmente aiutarli affinché gli essi stessi si aggreghino, si organizzino, facciano auto-aiuto,
valutino la qualità dei servizi che ricevono ('qualità percepita'), perché partecipare a tali processi è
'terapeutico', umanizzante e significa stare dentro la cittadinanza.
14
Ci si riferisce alla lettera della ministro Turco che permetteva questa possibilità ai CSV,
soprattutto a fronte di una disponibilità finanziaria superiore alla loro capacità di spesa secondo le
norme statutarie.
30
strategia lavorando maggiormente in sinergia con le altre OdV (fattore, in genere,
premiante nei bandi). Essa è altresì testimoniata dalla forte e, ancora poco
soddisfatta, domanda di formazione e di sostegno alla progettazione che le OdV
rivolgono ai Centri di Servizio per il Volontariato (Grafico 3).
Grafico 11
LE ATTIVITÀ E I SERVIZI RITENUTI
PIÙ UTILI PER LE ODV
0
10
20
30
40
50
sostegno alla realizzazione di progetti
52,5
40,7
informazione
31,5
consulenza per la gestione dell’organizzazione
24,8
sostegno per bandi pubblici
42,7
attività di promozione del volontariato
41,7
attività di formazione
30,7
partecipazione a specifici eventi
31,7
servizi logistici
attività di ricerca e/o di documentazione
60
9,8
III) Si punta maggiormente alla qualità dei servizi, vi è anche più specializzazione
e si lavora meno per l’emergenza. La qualità è connessa all’imperativo categorico
dell’efficacia di qualunque azione sociale e oggi lo richiede la stessa collaborazione,
formalizzata o non, con le Amministrazioni pubbliche.
L’apprezzamento dei responsabili comunali (di 138 Comuni capoluogo o di medioelevate dimensioni)15, chiamati a valutare le caratteristiche maggiormente
virtuose delle OdV che gestiscono servizi o interventi in convenzione, si orienta
sulla “qualità del servizio”, che precede nell’ordine, la “flessibilità operativa”, la
“capacità di migliorare il servizio adattandolo ai bisogni” e la “continuità” (Tavola
3).
Tra responsabili comunali e i presidenti di Consulte e Coordinamenti del
volontariato (gruppo di confronto) si nota un discreto grado di concordanza nella
valutazione, con qualche distinguo: i primi sottolineano maggiormente l’aspetto
della “qualità”, come è richiesto oggi a qualsiasi fornitore di servizi, i secondi si
rivelano mediamente più disposti ad apprezzare svariate caratteristiche delle OdV
“gestionali”, in particolare “la preparazione dei volontari”, “la disponibilità alla
verifica dei risultati”, “la trasparenza gestionale” e, soprattutto, a evidenziare le
“risorse aggiuntive a quelle pubbliche” che vengono garantite dalle unità
solidaristiche. Quest’ultima caratteristica è decisamente più apprezzata proprio da
chi più è vicino al mondo del volontariato. Va infine sottolineato che l’aspetto meno
apprezzato di una OdV convenzionata, e da entrambi i gruppi di intervistati, è “la
presenza di professionisti accanto ai volontari”, come a segnalare che questo
requisito non è essenziale per il raggiungimento delle finalità specifiche del
volontariato, né garantisce di per sé la qualità attesa del servizio.
15
Ci si riferisce all’indagine FIVOL 2004 su “Enti locali e organizzazioni di volontariato: la
rilevazione sugli assessorati alle politiche sociali”. Una sintesi della ricerca è stata pubblicata in
Gastaldi E. e Mariotti L. (a cura di) ‘Un modello di cittadinanza’, Roma, FIVOL 2005
31
Tavola. 3 - Grado di apprezzamento dei responsabili comunali per le diverse
caratteristiche delle ODV convenzionate; confronto con i presidenti di Consulte e
Coordinamenti locali del volontariato (punteggi medi di un range da 1= minimo
apprezzamento a 5= massimo appr.)
Referenti dei
Presidenti Consulte e
TIPOLOGIA
Comuni
Coordinamenti
- la qualità del servizio o
3.88
3.94
intervento
- la flessibilità operativa
3.72
3.94
- la capacità di migliorare il
3.66
3.83
servizio adattandolo ai bisogni
- la continuità
3.60
3.74
3.34
- il lavoro di rete con altre risorse e
3.50
organizzazioni del territorio
- il rispetto degli standard
3.36
3.53
prefissati
- la preparazione dei volontari
3.36
3.64
- la disponibilità alla verifica dei
3.31
3.51
risultati
- la trasparenza gestionale
3.16
3.57
- l’autonomia di proposta
3.11
3.24
- le risorse aggiuntive a quelle
3.06
3.97
pubbliche
- la presenza di professionisti
3.16
3.16
accanto ai volontari
Le tematiche dovrebbero toccare tutti i nodi del lavoro solidale comprese le
motivazioni, il ruolo di advocay, la complessità dei problemi, i bisogni,
l’integrazione con gli altri soggetti, la definizione degli indicatori di valutazione di
una attività, e le azioni formative di sistema: la concertazione, il processo di
costruzione di un Piano di Zona, di un bilancio di missione, gli strumenti di lettura
dei bisogni, il lavoro di rete, gli strumenti di comunicazione. Occorre fare più alta
formazione per i livelli dirigenziali del volontariato e per i soggetti che fungono da
rappresentanti del volontariato ai tavoli alti della concertazione e della
programmazione e a quelli della coprogettazione e della valutazione. Al
volontariato serve cultura di governo oltre che “saper fare”. Vi è poi una quasi
generalizzata mancanza di analisi del fabbisogno formativo e di valutazioni ex post
sull’impatto della formazione sull’operatività.
V) La crescita delle OdV evidenzia l’esigenza, attestata da alcune ricerche, di
rispondere ai bisogni conservativi e a quelli innovativi.
I primi costituiscono l’area delle istanze legate alla sopravvivenza delle
organizzazioni, e quindi sono connessi con le strategie di reperimento di risorse
umane e finanziarie, mentre i bisogni innovativi includono tutti quegli aspetti o quei
fattori che, se soddisfatti, consentono alle OdV di garantirsi prospettive di sviluppo
e di auto-promozione. In particolare attengono a questa classe di bisogni le istanze
relative alle scelte strategiche in termini di servizi e attività; la capacità di lettura del
contesto socio-culturale e dei suoi bisogni, la progettazione degli interventi, la
valorizzazione delle risorse umane e del capitale sociale (formazione), il dialogo
con i propri stakeholder, il lavoro di rete, la partecipazione interna, la
comunicazione… Le ricerche finora effettuate rivelano che non basta affrontare,
anche con successo, i bisogni conservativi per crescere mentre affrontando quelli
32
innovativi si possono risolvere anche quelli conservativi. In altri termini se si
attivano processi virtuosi all’interno dell’organizzazione si reperiscono più
facilmente anche le risorse economiche e umane. E’ importante, al riguardo,
disporre di un’ampia offerta di servizi da parte dei CSV.
V) Si avverte diffusa l’esigenza di comunicare i valori, la mission, e di dare conto
dei risultati e di doverlo fare al meglio. Lo strumento è, nel prossimo futuro, il
bilancio di missione - o la relazione di missione per le OdV piccole - con cui si
mostra la coerenza tra la mission e i risultati16. Così si fa meglio anche la
promozione del volontariato, si può acquistare reputazione sociale, visibilità e
accreditamento presso più soggetti finanziatori (come fondazioni, imprese, ma
anche singoli donatori con la nuova legge sulla deducibilità fiscale). E’ uno
strumento che è già nell’esperienza di circa un terzo dei Centri di servizio per il
volontariato che dovrebbero essere i sostenitori e diffusori di questo modello di
rendicontazione sociale. D’altra parte vi sono oggi le condizioni favorevoli per il
diffondersi di questo strumento: dalla complessità organizzativa delle OdV alla
incrementata rete dei loro stakeholder - soprattutto in riferimento alle medio-grandi
organizzazioni di volontariato - al ruolo politico e culturale che esse esercitano in
tutti i settori della vita sociale. Vi sono molte OdV formalizzate, che operano in
modo manageriale e organizzato, che mobilitano sempre più ingenti e differenziate
risorse economiche, che fanno sensibilizzazione dell’opinione pubblica e che sono
in rapporto sinergico con le istituzioni pubbliche.
Le OdV più piccole, d’altra parte, hanno necessità di rinnovarsi e di passare dalla
cultura del leader - il quale può avere anche chiaro cosa sia nella sostanza un
bilancio di missione, ma rimane una sua interiorizzazione - ad un processo che porta
ad una consapevolezza generale, che diviene patrimonio conoscitivo-valoriale di
tutti, con effetti positivi di crescita di tutta l’organizzazione e di ricambio della
leadership interna.
Oggi ciò che legittima una ONP è la capacità di occuparsi con efficienza ed
efficacia dell’interesse generale e, quindi, di fare consapevolmente bene il bene e di
saperlo comunicare. Un’applicazione corretta del bilancio di missione permette a
questo di essere anche uno strumento di gestione in quanto orienta l’OdV nella
programmazione e progettazione, nel perseguimento della qualità dei processi e
degli esisti, nella rivisitazione dei compiti e delle responsabilità, nella
valorizzazione delle risorse umane, nella valutazione. In altri termini, chi opera ha
bisogno di capire come sta utilizzando le risorse di cui dispone. Promuove pertanto
una riflessività interna. In questa ottica chi fa il bilancio di missione non vuole solo
dimostrare quanto si fa bene il bene, ma anche fare più bene. Occorre ora passare
dalla consapevolezza dell’importanza di tale strumento alla sua pratica adozione.
VI) E’ ormai quasi generalizzata l’esigenza di comunicare, soprattutto all’esterno.
Nel movimento del volontariato cresce la voglia di “dire” oltre che di “fare”, di
divulgare il verbo della solidarietà, di comunicare quello che si è e quello che si fa,
di fare opinione pubblica, di promuovere riflessione sui temi e i problemi sociali e
di cui ci si occupa, organizzando anche momenti di dibattito pubblico, convegni,
16
Il bilancio di missione può essere definito come il processo e il documento con cui
l’organizzazione nonprofit comunica la missione perseguita (valori etici); rendiconta i risultati
conseguiti e le azioni poste in essere per raggiungerli (fatti e cifre); valuta la coerenza tra gli
elementi sopra detti (valori etici, fatti e cifre); e si confronta con i propri portatori di interesse
(stakeholder), interni ed esterni.
33
seminari, facendo pubblicazioni. Sembra essere in crescita la funzione animativa in
senso socio-culturale del volontariato. Ne è indicatore anche la proliferazione di
riviste, bollettini, news spesso confezionati in fretta con poche risorse e
professionalità, con cui c’è voglia di stare dentro il dibattito e di essere coscienza
critica e non solo per fare comunicazione “autoreferenziale”.
L’attenzione del volontariato ad assumere la funzione di megafono di problemi e
divulgatore di messaggi e di proposte, attraverso campagne di sensibilizzazione
abilita le OdV ad essere anche interlocutori più autorevoli e non solo passa notizie
nei confronti dei mass media locali.
3. ALCUNI PROBLEMI APERTI
1. RIPENSARE IL RAPPORTO CON LE ALTRE ORGANIZZAZIONI DI TERZO
SETTORE
2. RIVEDERE IL RAPPORTO CON LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
3. COLLEGARSI PER FARE SISTEMA, PER RAPPRESENTARE E PARTECIPARE
4. INVESTIRE PER LA PROMOZIONE DEI CITTADINI SOLIDALI
5. CAMBIARE LA L. 266 RICHIAMANDO I PRINCIPI E L’IDENTITÀ SPECIFICA DEL
VOLONTARIATO
Al riguardo comincia ad essere numericamente interessante la strategia differenziata
di utilizzo dei mass media da parte delle OdV: cresce la capacità di fare comunicati
stampa, di fruire di uno spazio informativo autogestito sulla stampa locale, di
fornire materiali di documentazione che vengono pubblicati o resi noti, di
partecipare a dibattiti organizzati da TV e radio locali, a dimostrazione che il
volontariato organizzato sta acquisendo credito di fiducia e capacità di fare
comunicazione che ne aumenta l’audience specifico.
*****
I) RIPENSARE IL RAPPORTO CON LE ALTRE ORGANIZZAZIONI DI
TERZO SETTORE
Vi è oggi una diffusa consapevolezza della necessità per le OdV di riconoscersi e di
distinguersi nella ricchezza, articolazione ed eterogeneità del Terzo settore di cui è
stato precursore, ma di cui è oggi solo una delle componenti. Contrastando un
duplice rischio che è, da una parte, quello della sua banalizzazione e
generalizzazione (“tutto è volontariato”), in quanto confuso con qualsiasi soggetto
che produce utilità sociale o filantropia, e dall’altra, quello di una visione
minimalista della sua attuale funzione e presenza, considerato il massimo risalto
attribuito all’economia civile e all’impresa sociale nel mercato dei beni e servizi di
pubblica utilità. Proprio l’esigenza di ribadire la sua specifica identità e
connotazione ideale e operativa ha generato la Carta dei Valori del Volontariato.
L’applicazione piena e consapevole del principio di sussidiarietà nel terzo settore
dovrebbe facilitare un giusto equilibrio nell’apporto fornito dai diversi tipi di
organizzazioni: tra chi denuncia, rileva i bisogni e i problemi, propone e organizza i
cittadini (volontariato), chi promuove la partecipazione a cominciare dai soggetti
“deboli” (associazionismo di promozione sociale), chi gestisce i servizi più
strutturati (cooperative sociali), chi finanzia esperienze innovative ed emulative e
redistribuisce le risorse (fondazioni).
Una migliore attribuzione di ruoli e funzioni, più congeniale alla specifica
vocazione di ciascuna realtà di terzo settore, consentirebbe al volontariato di non
34
fare quello che potrebbero fare meglio altri soggetti, evitando di essere sostitutivo di
altre forze del terzo settore così come in passato lo era delle istituzioni.
Soprattutto la funzione della gestione di servizi strutturati, continuativi, complessi
anche perché oggi le OdV, in generale, non hanno più necessità di gestire servizi
per tutelare i diritti dei cittadini. Possono svolgere bene le loro funzioni di
programmazione, stimolo critico, valutazione e controllo senza essere erogatori di
servizi complessi e costosi per i quali vi sono oggi forme giuridiche maggiormente
idonee (le cooperative sociali e oggi anche l’impresa sociale).
Si tratta pertanto di evitare il fenomeno della competizione tra le diverse realtà del
terzo settore verificatosi diffusamente fino agli anni ’80 (con le gare di appalto al
massimo ribasso dei costi) e che tendono oggi a riaffiorare attraverso
l’accaparramento dei voucher sul mercato sociale tra i soggetti accreditati. Occorre
ribadire che le OdV, salvo lodevoli e importanti eccezioni, debbano svolgere servizi
“fuori mercato” senza mettersi in concorrenza con le imprese sociali, con cui
potrebbero invece utilmente cooperare.
La maggior differenziazione interna al sistema non profit ha obbligato le diverse
forze in campo a porsi il problema dell’identità specifica senza però fare scelte
decisive, e inducendo, in non pochi casi, la stessa organizzazione a vestire
“casacche” diverse (associazione di promozione sociale, ma anche attiva con un
proprio gruppo di volontariato e/o una propria cooperativa sociale, assieme
all’acquisita etichetta di ONLUS), dando vita a realtà “okapi” con un’unica
direzione che snatura l’effettiva autonomia dei diversi soggetti concepiti come
tentacoli operativi della stessa organizzazione. Il vantaggio è quello di stare in più
“siti” normativi giovandosi di tutte le opportunità anche finanziarie che tali siti
permettono. Un testo unico sul Terzo Settore dovrebbe pertanto rimarcare le
differenti identità di cui è composta tale “galassia”.
II) RIVEDERE IL RAPPORTO CON LE AMMINISTRAZIONI
PUBBLICHE
La legge 266 ha prodotto processi di legittimazione e di istituzionalizzazione
importanti, in quanto ha operato un notevole ravvicinamento dei gruppi di
volontariato al Pubblico. Lo attesta in particolare la massiccia iscrizione delle OdV
ai registri del volontariato, fenomeno che ha favorito anche la loro trasformazione
in organizzazioni formalizzate e strutturate. E’ cresciuto nel tempo anche il
rapporto di convenzionamento con le Amministrazioni pubbliche per la gestione di
specifici interventi o servizi (dalle 34 OdV convenzionate nel 1997 alle 42 del
2001).
E’ cresciuta ancora la propensione delle OdV alla collaborazione con Enti e servizi
pubblici. Il finanziamento di questi costituisce l’entrata prevalente per una quota di
OdV che nel tempo risulta sempre più elevata (nel 1996 ne era dipendente il 25%,
nel 2000 il 42%).
Non mancano però i problemi di rapporto tra OdV e Amministrazioni pubbliche,
come attesta una recente ricerca (FIVOL 2004) su 138 Comuni, in particolare su 84
Comuni capoluogo.
Circa gli aspetti di criticità che attengono al rapporto tra le OdV e gli Enti locali e
che sono riferibili alla responsabilità delle prime, viene indicata più frequentemente,
la loro tendenza a chiedere un contributo di mantenimento, non giustificato da un
progetto operativo, e quindi ad essere “sussidiate” piuttosto che “sussidiarie”. Se
questa è la criticità maggiormente espressa dai referenti comunali, i rappresentanti
di Consulte e di Coordinamenti enfatizzano di più la “propensione di molte
organizzazioni ad avere un rapporto diretto e privilegiato con l’A.P.” e quindi
35
l’esistenza di una cultura antitetica a quella della rete (“autoreferenziale”), se non
anche la mancanza di una visione integrata dei bisogni e delle risorse.
In terzo ordine, il limite delle OdV consiste nel fatto di non essere presenti con la
necessaria autorevolezza nella “cabina di regia” delle politiche sociali in quanto
“non sufficientemente attrezzate culturalmente per svolgere o sostenere una
funzione di ‘governo’ con l’Ente pubblico”.
Tavola 4 - Aspetti di criticità delle ODV nel rapporto con l’Amministrazione
Pubblica; confronto tra la valutazione dei referenti comunali e dei presidenti di
Consulte e di Coordinamenti del volontariato (in %)
Referenti dei
Presidenti di
Comuni
Consulte e di
TIPOLOGIA DI
Capoluogo
Coordina-menti
ASPETTI CRITICI
In totale priorità 1
1. la tendenza a chiedere al pubblico un
sussidio economico piuttosto che 60,1
26,3
54,3
avanzare proposte o progetti
2.
la
propensione
di
molte
25,0
61,7
organizzazioni ad avere un rapporto 47,6
diretto
e
privilegiato
con
l’Amministrazione pubblica
3. non sono sufficientemente attrezzate
culturalmente per svolgere o sostenere 42,6
13,8
42,0
una funzione di ‘governo’ con
l’Amministrazione pubblica
4. non riescono a darsi autorevoli
rappresentanze per partecipare con 35,1
22,5
34,6
efficacia
5. la tendenza ad evitare ogni
coordinamento operativo o controllo 27,6
7,5
11,1
pubblico
6. la tendenza a interagire con
l’Assessorato ‘amico’ per orientamento 22,5
7,5
19,8
politico piuttosto che accreditarsi sul
piano operativo
7. la conflittualità con cui avanzano
richieste e rivendicazioni circa i diritti di 20,0
5,0
17,3
gruppi di cittadini che rappresentano
Per quanto concerne, al contrario, le criticità derivanti dal comportamento delle
Pubbliche Amministrazioni, i referenti interpellati, siano essi i funzionari
comunali o i presidenti di Consulte e Coordinamenti, sottolineano in particolare due
tipi di problemi: la tendenza a rapportarsi alle OdV in modo strumentale e riduttivo
facendovi ricorso “per affrontare urgenze ed emergenze” e per attivare interventi
meno costosi “in una situazione di scarsa disponibilità di risorse”.
La differenza tra i due gruppi di intervistati è che i presidenti marcano
maggiormente il ricorso al volontariato inteso, secondo la nota espressione di
Tavazza, come “barelliere della storia”. L’attuale tendenza alla specializzazione
dell’offerta dei servizi delle OdV17 - sembra invece indicare come esse siano meno
tese ad operare nell’emergenza, ma piuttosto ad uscire dalla logica del fare “giorno
per giorno” rincorrendo i problemi e i bisogni e a darsi una programmazione e una
17
Infatti la quota di OdV che offre un solo servizio passa dal 29% del 1995 al 44,3% del 2001. Cfr.
Rilevazione ISTAT 2001.
36
progettualità specifica. Il secondo elemento di criticità sottolineato fa riferimento
invece al rischio di una strumentalizzazione per delega al volontariato di alcuni
problemi sociali, portandolo fuori dall’orbita della progettualità finalizzata alla
promozione sociale, alla prevenzione e alla partecipazione, quali paradigmi della
qualità delle politiche sociali.
Da notare che i dirigenti e i funzionari comunali sono invece più propensi ad
ammettere il sostegno pubblico ad una certa “concorrenzialità tra le OdV e le altre
organizzazioni di Terzo settore”. Tuttavia è questa l’opinione complessivamente
meno sostenuta dai referenti interpellati a segnalare che l’epoca delle gare di
appalto al massimo ribasso dei costi è in gran parte superata nel nostro Paese.
Tavola. 5 - Aspetti di criticità delle Amministrazioni Pubbliche nel rapporto con le
OdV; confronto tra i referenti dei Comuni capoluogo e i Presidenti di Consulte e
Coordinamenti del Volontariato (in %).
TIPOLOGIA DI ASPETTI
CRITICI
1. la tendenza a ricorrere alle ODV per affrontare
urgenze ed emergenze
2. l’attenzione alle ODV in una situazione di scarsa
disponibilità di risorse
3. la difficoltà a valorizzare le esperienze più
positive realizzate dalle ODV
4. la tendenza ad estendere alle ODV la
responsabilità nella gestione di servizi e attività
5. il rapporto prevalentemente discrezionale e
particolaristico con le singole ODV
6. il sostegno ad una certa concorrenzialità tra le
ODV e le altre
organizzazioni di Terzo Settore
7. altra risposta
Referenti
delle A.P.
61,5
Presidenti
Consulte/
Coord.
74,1
61,6
45,7
42,3
42,0
21,8
20,3
39,5
30,9
19,4
6,2
5,1
4,9
La sfida per le OdV è quella di difendere la propria autonomia di critica e di
proposta e al tempo stesso collaborare fattivamente con le istituzioni pubbliche. E
ciò è inevitabile in epoca di “sussidiarietà orizzontale” per cui anche le formazioni
dei cittadini sono legittimate a svolgere una “funzione pubblica” operando per
l’interesse generale. Come già precedentemente rilevato ciò significa uscire dalla
logica del fornitore di servizi ricevendo finanziamenti per corrispettivi di
prestazioni rese e chiedere invece contributi per progettualità autonome, ovvero non
messe a bando secondo le necessità della Pubblica Amministrazione e senza
possibilità di confronto e di partecipazione. Il volontariato svolge in modo migliore
la propria funzione se opera in un fecondo rapporto di corresponsabilità e
reciprocità con il Pubblico, nell’ottica di una «sussidiarietà circolare»18 per cui
l’uno non può fare a meno dell’altro e ciascuno dei due é interessato alla crescita e
alla promozione dell’altro.
18
Come teorizza opportunamente G. Cotturri in, Potere sussidiario. Sussidiarietà e federalismo in
Europa e in Italia, Roma, Carocci, 2001. Si tratta anche di rifuggire eventuali tentazioni di
accettazione di deleghe da un Pubblico che si ritira dai propri compiti foraggiando di ingenti
finanziamenti il privato. Il modello di sussidiarietà liberista a cui tende una certa “devolution” non
va nella direzione della reciprocità e distinzione dei ruoli tra i due soggetti e rischia di far annegare il
volontariato con tutti i suoi valori in una deriva mercantile.
37
L’affermazione del principio di sussidiarietà e la nuova legislazione premiante nei
confronti delle forze del terzo settore (L. 328) hanno rilanciato con forza il tema
della partecipazione delle OdV ai processi decisionali di policy making. Ciò
significa anche superare lo strumento della Consulta del Volontariato non solo
perché la legislazione più recente ha introdotto strumenti più moderni, ma anche
perché questo organo di partecipazione appare scarsamente sostenuto da un
regolamento (2 casi su 10, secondo una recente indagine), privo pertanto di chiari
criteri di cooptazione delle OdV, convocato in media poche volte l’anno, deputato a
fornire alle Amministrazioni pubbliche pareri consultivi e quindi, quasi mai
obbligatori e vincolanti19. Ne risente difatti l’effettiva partecipazione che riguarda
un contingente pressoché dimezzato di unità per cui la rappresentatività numerica
del volontariato nelle Consulte è piuttosto bassa.
Più importante oggi, sul piano della partecipazione rappresentativa del volontariato,
è la presenza ai tavoli di consultazione per la programmazione delle attività
sociali (o socio-sanitarie nel caso delle ASL) o di uno specifico settore di
intervento, come previsto dalla L. 328/’0020. L’indicatore più significativo
dell’attuazione di tale legge, almeno in termini procedurali e dei processi è il Piano
Sociale municipale o di Zona che è lo strumento di programmazione locale che si
realizza con la collaborazione concertata di tutti i soggetti attivi del territorio, quindi
anche del volontariato, in grado di coordinarsi e di essere rappresentato avendo una
visione non particolare e frammentata dei problemi e dei bisogni.
Una sfida epocale che chiede al volontariato di essere non solo autentico e ispirato
ai suoi tradizionali valori, ma anche partner competente in grado di svolgere una
funzione pubblica diretta, di esercitare finalmente un “ruolo politico” riconosciuto,
senza doversi sostituire all’istituzione né accettare deleghe nella gestione dei
servizi. Ciò richiede competenze e strumenti di governo più che di gestione (dalla
capacità di analizzare i bisogni e di indicare soluzioni, alla programmazione e
progettazione dei servizi, al monitoraggio e valutazione degli esiti, ai controlli della
spesa).
In molte realtà del Paese tale esercizio di partecipazione è in atto attraverso la
elaborazione dei Piani di Zona a cui sono chiamate a contribuire anche
rappresentanze del volontariato. Gli stessi tavoli di coprogettazione (a partire
dall’esperienza importante della L. 285/1997), quelli tematici, le commissioni miste
consultive di Comuni e Aziende Sanitarie Locali sono oggi una palestra di esercizio
di soluzioni operative concertate e puntuali dove la conoscenza dei bisogni e la
capacità di risposta del volontariato possono avere un peso rilevante. Così come
l’applicazione della L. 285 è stata una scuola importante di concertazione e
partecipazione.
Tuttavia dai dati di più ricerche svolte si evince che tale processo di nuova
elaborazione delle politiche sociali non si è avvalso in misura massiccia del
19
Cfr., Amministrazioni pubbliche e organizzazioni di volontariato: quale rapporto? I risultati della
ricerca, Roma, FIVOL, 2005 (testo pubblicato nel sito della FIVOL).
20
E’ la Legge che riforma il sistema di sicurezza sociale nel segno della sussidiarietà e
dell’integrazione dei servizi sociali. Essa prevede un ruolo attivo delle organizzazioni di terzo settore
anche nella programmazione, progettazione e valutazione degli interventi (alla stregua del Decreto
L.gvo 229/99 in campo sanitario) e non a caso ha preceduto la modifica del titolo V della
Costituzione, il cui art. 118, ultimo comma20 rinforza e ribadisce ulteriormente, dopo la L. 266,
l’importanza dell’azione volontaria. Lo Stato non deve più riconoscere questa sfera di autonomia e le
realtà organizzative che nascono dall’iniziativa dei cittadini per l’”interesse generale”, perché si
legittimano da sole, ma le aiuta ad esprimersi. In tal modo realizza meglio le proprie finalità
pubbliche.
38
contributo di rappresentanze del volontariato organizzato. Sembra esservi uno
scarto tra l’avvenuta predisposizione del Piano Sociale e la partecipazione delle
OdV.
III) COLLEGARSI PER FARE SISTEMA, PER RAPPRESENTARE E
PARTECIPARE
L’assottigliamento delle organizzazioni richiede una maggior propensione al
collegamento e al coordinamento tra le unità del volontariato su un determinato
territorio. E’ in crescendo tra le OdV la tendenza a fare rete, a collegarsi sul
territorio, a far parte di coordinamenti e consulte (poco più della metà dei esse vi
partecipava attivamente) ma non è ancora sufficiente.
Il fenomeno è più evidente a livello locale dove nascono nuovi coordinamenti e
cartelli del volontariato in grado di rappresentarlo nella sua funzione “politica”,
mentre si va allentando il legame tra le unità affiliate e le sedi nazionali o
sovralocali, in virtù di una riconosciuta maggior autonomia della sezione locale che
sempre più è chiamata a rispondere direttamente del proprio operato.
Non sempre però si verifica una disponibilità a coordinarsi con il rischio di operare
secondo visioni particolari e di perdita di forza rappresentativa nei confronti delle
istituzioni. Occorre invece essere pronti a rafforzare la capacità di fare sistema con
le altre organizzazioni solidaristiche e le altre forze del terzo settore e ad esprimere
rappresentanze in grado di partecipare alla definizione delle politiche sociali del
territorio. Inoltre è necessario condividere i criteri di scelta dei rappresentanti del
volontariato per non subire quelli discrezionali delle Amministrazioni pubbliche e
proporre a queste una regolamentazione della partecipazione che garantisca
un’effettiva pari dignità. Inoltre gli organismi rappresentativi a livello regionale
dovrebbero poter eleggere i rappresentanti del volontariato nei Comitati regionali
che presiedono ai Fondi Speciali destinati dalle Fondazioni ai Centri di Servizio.
Ciò per ora accade solo in alcune regioni.
IV) INVESTIRE NELLA PROMOZIONE DEI CITTADINI SOLIDALI
Il problema centrale delle OdV, condizionante il loro sviluppo e la loro capacità
operativa, è quello di attrarre nuovi volontari. La propensione alla partecipazione
pro-sociale dei cittadini non è ancora sufficientemente intercettata dalle OdV, dalle
Caritas, dalle forze del terzo settore, come attesta anche una recente indagine21 per
la quale il 15% di cittadini ‘starebbe pensando di fare volontariato e attende
un’informazione, un aggancio, un’occasione; si tratta di una sorta di potenziale
aggiuntivo, una fascia di interesse per il fenomeno che andrebbe curata, motivata e
sollecitata a svolgere attività di volontariato22. Emerge inoltre il fatto che
l’informazione in tema di volontariato passa in modo privilegiato attraverso una
relazionalità di tipo orizzontale, quella degli amici, dei parenti e dei conoscenti che
ne sono venuti in contatto o che ne fanno parte. Più il volontariato cresce e più si
alimenta come pure il “capitale sociale”, ovvero i rapporti fiduciari, i “beni
relazionali” che stimola e produce.
Il lavoro nella scuola non a caso è una delle nuove direttrici di impegno del
volontariato delle singole organizzazioni come dei Centri di Servizio. Quasi tutti gli
sportelli di tali Centri forniscono oggi informazioni ai cittadini sulle organizzazioni
21
Cfr. ILESIS, Volontariato e salute. Primo rapporto sull’esperienza sociale del volontariato
sanitario e assistenziale, Roma, 2004, Franco Angeli.
22
Vi è poi un 19% che dichiara di non avere avuto alcuna informazione da mezzi o canali
informativi. Apposite iniziative di promozione dovrebbero aiutare a ridurre tale quota di cittadini
ignari e quindi non coinvolgibili.
39
locali, ma più spesso come fornitura di un catalogo che come servizio consulenziale
che è invece realizzato da un terzo dei Centri, una parte dei quali ha creato anche
appositi sportelli per i giovani in collaborazione con la scuola: sono i cosiddetti
sportelli “Scuola-volontariato”.
Occorre fare di più anche uscendo dalla concezione unica del volontario
militante, ovvero assiduo e impegnato a vita nella causa dell’organizzazione.
Una sistematica attività di promozione del volontariato è utile nella misura in cui le
OdV riescono ad offrire modalità di impegno e di partecipazione alla generalità dei
cittadini, con diversi livelli di impegno misurati sulle possibilità di ognuno in modo
che tutte le persone che desiderano fare volontariato siano coinvolte in qualche
modo, magari sotto forma di stage, di esperienza su progetto, di risorsa aggiunta in
caso di necessità.
Ciò permetterebbe di allargare molto l’area dei cittadini attivi mobilitati e di
abbassare l’età media e il titolo di studio degli aderenti (prevalentemente di livello
superiore). Sapendo inoltre che anche una breve esperienza di volontariato segna la
vita delle persone e che qualunque altra cosa esse faranno sarà corroborata da
spirito i solidarietà che la Costituzione considera dovere inderogabile di ogni
cittadino.
In proposito è stato chiesto ai 500 volontari se l’esperienza di volontariato
cambia la vita di chi la fa?
Si è appurato che il percorso esistenziale nel volontariato cambia la persona
soprattutto sul piano valoriale, dello stile di vita, delle relazioni sociali. Dopo tale
esperienza la vita non è più la stessa perché muta la gerarchia dei valori e contano
quelli che danno significato all’esistenza. Ciò comporta una maggiore coerenza tra
lo status di cittadino e quello di volontario, l’uno sfuma nell’altro. La stessa
motivazione dell’essere volontario cambia per una porzione non piccola di
intervistati. Tende a approfondirsi, ad essere più complessa. Si arricchisce anche la
vita di relazione e quindi il capitale sociale del volontario. Ma il volontario nella sua
esperienza arricchisce anche il proprio capitale culturale perché acquisisce
competenze tecniche pregevoli, spesso nel corso della propria esperienza di
volontariato assume ruoli di maggiore responsabilità e autonomia, esercita svariate
mansioni, scopre nuove abilità ed estende le proprie conoscenze.
Grafico 6
Rilevanza con cui i volonta ri registra no
pe r sé i seguenti cambia menti
0
10
20
30
40
50
54,5
attuazione di alcuni valori che danno senso alla
vita
51,0
vita di relazione, oggi più intensa e soddisfacente
44,2
maggiore coerenza della vita di tutti i giorni con
lo stile del volontario
40,1
competenze: svolgo la mia attività con maggiori
capacità tecnico-professionali o abilità specifiche
attività svolta, faccio cose diverse rispetto
all'inizio
motivazione: è cambiato il significato del mio
essere volontario
60
25,1
22,8
40
V) CAMBIARE LA L. 266 RICHIAMANDO I PRINCIPI E L’IDENTITÀ
DEL VOLONTARIATO
La legge 266/1991 è stata importante per il mondo della solidarietà organizzata. Ha
avuto il merito di far riconoscere la specifica soggettività delle organizzazioni di
volontariato e di valorizzarne il prezioso contributo di servizi e di interventi a
integrazione o implementazione delle politiche pubbliche. Tuttavia tale legge è oggi
messa in discussione per almeno due plausibili ragioni: 1) i cambiamenti intervenuti
nel volontariato, fenomeno sociale ad elevato dinamismo, in relazione al dinamico
nonché differenziato e plurale contesto societario; 2) la necessità di essere al passo
con le normative nazionali successive (D.L.vo 460/’97, D.L.vo 229/’99, L.
328/2000, L.3/Cost. 2001, art. 118). Tali leggi legittimano in via definitiva il
volontariato come soggetto che svolge una “funzione pubblica” e che proprio per
questo concorre con pari dignità e autonomia alla programmazione delle politiche
socio-sanitarie, mentre la L. 266 configurava il volontariato come soggetto a
disposizione delle politiche istituzionali (come recita il primo articolo). Essa
pertanto mutua una concezione superata di OdV come soggetto erogatore di servizi
nell’ambito di una programmazione pubblica.
L’aggancio con le recenti leggi di riforma aprono temi nuovi: ad esempio, sulla base
del principio della sussidiarietà è ancora necessario che per pattuire una
convenzione una OdV debba iscriversi al registro del Volontariato? Dovrà poi
essere esplicitato il “no” alle gare di appalto, al mercato dei vuocher, agli
affidamenti di servizi come delega del pubblico. Le convenzioni, il cui schema deve
esse peculiare per il volontariato, dovranno prevedere, salvo attività sperimentali,
rimborsi spese e non corrispettivi di prestazioni su progettazioni di norma
concordate e progettate insieme.
Una nuova legge dovrà altresì precisare meglio la specificità del volontariato
rispetto alle altre realtà di Terzo settore e definire cosa si intende per solidarietà (da
cui la discrezionalità delle Regioni nel regolare l’accesso al Registro del
volontariato). Dovrebbe essere una legge di pochi principi, ma occuparsi di tutti gli
attori del volontariato, anche di singole persone che operano in altre organizzazioni,
tutelandone l’originalità e l’autonomia.
Una legge sul volontariato dovrebbe sussistere anche nell’ipotesi di un testo unico
sul Terzo Settore considerato oggi necessario per definire criteri comuni di
appartenenza e per superare la frammentazione normativa che ha accompagnato la
crescita delle diverse forme organizzative. L’ipotesi di un Testo Unico del Terzo
Settore, pur temuto da più esponenti del volontariato, sarebbe forse opportuno
perché - dopo aver esplicitato i requisiti di appartenenza al Terzo settore permetterebbe di chiarire meglio, e per differenza, l’identità di ciascuna
componente. Dovrebbe in ogni caso emergere chiaramente l’identità del
volontariato, ma anche del volontario: è opportuno continuare a definire volontari i
soci attivi non remunerati di un gruppo folk o di un gruppo bocciofilo? L’impegno
dei soci in questo caso è finalizzato all’interesse comune al gruppo di appartenenza
e può essere anche di «utilità sociale», mentre l’impegno dei volontari è per statuto
specifico finalizzato all’«interesse generale».
Una nuova legge sul volontariato dovrebbe marcare il tema del rapporto con le
istituzioni pubbliche superando la logica della L. 266 del semplice riconoscimento,
dell’inquadramento burocratico, della messa “sotto tutela” del volontariato con la
richiesta di ulteriori garanzie sul piano operativo per poter essere partner gestionali
del Pubblico. Va ribadito in modo chiaro che il volontariato in quanto espressione
autonoma della partecipazione dei cittadini è da favorire e incentivare e non da
strumentalizzare od omologare. “Una regolamentazione adeguata alla soggettività
41
sociale propria del volontariato - che quindi non vincoli riduttivamente le
potenzialità e le effettive capacità realizzative, ma al contrario le sostenga e le
valorizzi, nella convinzione che esse sono indispensabili per il benessere dell’intera
società - va nella direzione di una prospettiva promozionale”23.
23
Cfr. Rossi G. e Boccacin L., Le identità del volontariato italiano. Orientamenti valoriali e stili di
intervento a confronto, Milano, Vita e Pensiero, Sociologia Ricerche, 2006
42
IL NUOVO VOLTO DEL VOLONTARIATO
(a cura di E. Alecci24, G. Cursi25, M. Granelli26)
L'esperienza del volontariato, nelle sue peculiari caratteristiche di impegno
continuativo e gratuito, a favore di persone non appartenenti alla propria cerchia
di relazioni ordinarie, amicali o familiari, per fini di solidarietà e promozione, è
una delle più significative componenti della vita sociale.
Il volontariato è infatti riconosciuto come soggetto sociale e politico dalla
legislazione italiana (si veda la legge quadro 266 dell’ 11 ottobre 1991, di cui è
iniziata la sua revisione - e le leggi regionali); persino i mass media pubblicizzano
il gesto volontario.
Questa attenzione rischia, però, di non far scoprire fino in fondo il senso del
volontariato.
Riteniamo opportuno sottolineare alcune valenze fondamentali del volontariato di
oggi, in particolare lo “stile volontario”.
1. Il volontariato come dimensione personale
La dinamica portante di ogni esperienza di volontariato, da quando se ne conosce la
storia, è quella della solidarietà. Una persona coglie in altri uno stato di bisogno e
decide di intervenire per rimuoverlo. Il volontariato comincia dal momento in cui,
alla percezione del bisogno, segue un investimento “non richiesto” di tempo,
capacità, sensibilità e risorse, in aggiunta allo svolgimento delle proprie funzioni
sociali e civili, gratuito, continuativo nel tempo e orientato al miglior beneficio per i
destinatari.
Quando poi questa esperienza viene condivisa con altri, in modo organizzato, nasce
un’organizzazione di volontariato.
E’ prevalentemente dentro questa dinamica esistenziale che matura, nelle numerose
persone che la vivono, la consapevolezza che ogni bisogno umano, corrisposto e
condiviso nella ricerca della miglior risposta, qualifica ed accresce il potenziale di
relazioni accoglienti, promozionali e collaborative di una società, e che in tale
beneficio sta la chiave dell’autentico progresso della comune condizione umana.
1.1 Problemi del volontariato oggi
Guardando all'odierno panorama delle esperienze di solidarietà e, più
specificamente di volontariato maturate ed operanti nel Paese, si colgono alcune
inquietudini ed incertezze che attraversano, e spesso limitano, l'azione sociale e
culturale dei volontari e delle loro organizzazioni.
1.2 Crescente senso di inutilità
La preoccupazione principale di molto volontariato sembra essere diventata quella
di avere un ruolo significativo fra le varie realtà del terzo settore o di figurarsi come
cosa diversa o alternativa ad esso. Serpeggia anche un complesso di invecchiamento
e di inutilità alla luce di un ‘Welfare’ in trasformazione rispetto alle formule più
gettonate del terzo settore: è la metafora del padre anziano che deve lasciare il posto
ai figli più in forze, cioè alle organizzazioni di terzo settore nate spesso dal
volontariato.
24
Componenente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, rappresentante Mo.V.I.
Delegato CARITAS ITALIANA nell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato
26
Componente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, rappresentante Coordinamento
Nazionale dei Centri di Servizio per il Volontariato e componente.
25
43
1.3 Stato-dipendenza
La solidarietà è letta ormai spesso con gli occhiali delle politiche sociali e dei
relativi flussi di finanziamento. Fa testo, e fa scuola, solo ciò che è oggetto di
interesse da parte delle istituzioni pubbliche e del mercato con prevalente ottica
economicistica e minor peso dato ai vissuti e alla dignità della persona. Il
volontariato si sente risorsa quando è riconosciuto dallo Stato e si sente accantonato
quando non lo è.
1.4 Condizionamenti e depistagli
E' ormai canonizzato e categorizzato il presupposto del finanziamento: non può
esistere solidarietà o promozione umana, volontariato o solidarietà affidabile, senza
una base di soldi. Non si concepisce più un aiuto organizzato senza una cassa del
gruppo e, soprattutto, senza qualcuno che la riempia. Ogni movimento e ogni azione
del volontario grava su qualche spesa o qualcuno deve supportarla. Più ancora, è
ormai logica diffusa e dominante anche fra i volontari, che i progetti innovativi e
affidabili si fanno prima con i fondi e poi con qualche volontario: meglio se
coordinato dall'operatore specializzato retribuito. Il piccolo gruppo, con pochi
fondi, è inaffidabile. Le due credenziali di affidabilità sono: avere una convenzione
o una sovvenzione. Anche per le istituzioni pubbliche l'organizzazione
convenzionata è più affidabile (c'è un patto! una reciprocità).
Si rischia così di intervenire solo dove ci sono i soldi, e che gli svantaggiati che non
interessano gli erogatori di fondi restino senza aiuti: proprio il contrario di quella
che è sempre stata la funzione anticipatrice del volontariato!
1.5 Perdita della libertà
E' abbastanza evidente che là dove si opera esclusivamente sulla base di una
convenzione o sovvenzione la critica verso il partner ed i suoi affini diviene più
rischiosa e labile. C’è il rischio di dover decidere fino a che punto si possono
difendere i diritti degli svantaggiati, per la paura di restare senza le "basi di
sussistenza" erogate dal partner. A meno che non si disponga di partner diversi o
che la sussistenza dell'organizzazione di volontariato non dipenda esclusivamente
dal convenzionante o dal sovvenzionatore e sia autonoma. Anche la funzione di
coscienza critica finisce per indebolirsi se non scomparire.
1.6 Logica d'impresa
In alternativa al finanziamento pubblico si vanno cercando alleanze con altre realtà
non profit che spesso operano come aziende e "con aziende" di mercato. I loro
progetti devono giustamente rispondere a logiche aziendali per avere continuità nel
servizio e nella retribuzione dei dipendenti. Spesso l'alleanza col volontariato non
implica il rispetto delle diverse logiche e finalità dei volontari bensì forza il
volontariato ad adeguarsi a scelte e indirizzi, soprattutto verso le persone
svantaggiate, che rispondono a criteri estranei all'approccio solidale del volontario,
con grave danno del senso stesso della sua presenza e, forse, della qualità dei servizi
erogati dalle stesse realtà non profit.
2. Il valore del volontariato
Alla luce di queste contingenze è doveroso vigilare, affinché le persone coinvolte
nel volontariato possano ricuperare, in questa esperienza alcune irrinunciabili
dimensioni di dono, di relazione e di stile di vita che garantiscono autentici benefici
agli attori ed ai destinatari.
44
2.1 Dono altruista
Ci sono dei gradi alti di maturità umana nella storia delle persone in cui ci si sente
risorsa anche per persone diverse dal proprio entourage, per i loro vissuti e per le
loro esigenze, in cui ci si sente legati da problematiche comuni per affrontare le
quali ciascuno ha del proprio da investire a favore di altri, senza un ritorno
immediato. Questa dinamica umana del donare ad "altri" sottintende una
dimensione allargata di responsabilità che fa della persona una risorsa sociale ed un
costruttore di convivenza sociale. Il volontariato è tipica espressione di questa
dinamica ed in essa viene riconosciuto in modo speciale dallo Stato come pilastro
della convivenza sociale.
L’atteggiamento di dono inoltre, quando è messaggio di speranza espresso
investendo a fondo perduto sull’altra persona che versa nel bisogno, lungi dal porsi
in atteggiamento di superiorità nei suoi confronti, è sempre ispirato dal valore
dell’altro e delle sue diversità e mira a suscitare in esso altrettanti sentimenti di
solidarietà e di socialità.
Non si tratta di un interesse al contraccambio di ciò che si dona, ma di una
reciprocità indiretta per la quale ogni volontario che promuove altre persone sa che
esse saranno, a loro volta, una risorsa per sè e per gli altri per il valore che esse
portano e che potranno meglio esprimere anche grazie alla solidarietà ricevuta.
2.2 Presenza sulle frontiere del disagio umano e collettivo
Questo agire a favore di altri offrendo proprie risorse senza attendere un ritorno
immediato e diretto, se non nel miglior esito di quanto donato, pone il volontario
nella condizione di raggiungere le persone, i gruppi e le collettività che vivono
situazioni problematiche spesso disattese dal normale assetto sociale e, attraverso
esperienze concrete di condivisione e di presa in carico di cogliere in ciò i bisogni, i
disagi e le istanze di giustizia di persone e famiglie spesso lontane dai circuiti
ordinari della solidarietà organizzata. In ciò, oltretutto, i volontari mediano spesso i
conflitti che spesso si alimentano nella quotidianità delle persone che vivono, o
subiscono, una condizione di disagio.
2.3 Libertà responsabile di azione e di coscienza
Molte situazioni di disagio, incontrate e condivise dai volontari, mettono allo
scoperto i punti deboli della risposta istituzionale e privata ai disagi sociali. Il
volontariato libero da legami di compromesso con eventuali sovvenzionatori, è il
primo soggetto sociale che può, per esperienza propria e non a proprio privato
vantaggio, denunciare le ingiustizie, le lacune, le disfunzioni e dar voce a chi non ha
i mezzi per esigere giustizia.
2.4 Profezia e innovazione
Contemporaneamente, l'incontro con i mondi del disagio e dello svantaggio sociale
offrono spesso ai volontari l'occasione di individuare, addirittura alla nascita, le
nuove forme del disagio e dell'esclusione, di fronte alle quali spesso la società non
ha ancora prodotto risposte efficaci e significative. La messa a punto di prime forme
di risposta costituisce così quella funzione anticipatrice di nuovi servizi e settori di
società non ancora espressi.
2.5 Respirare l'umano
Il volontariato si caratterizza infatti per questa spiccata capacità di cogliere la
condizione umana, le esigenze della persona, delle collettività e dei contesti in cui
esse vivono. Da questa attenzione scaturisce la motivazione a mobilitare proprie
45
energie e risorse per rispondere ad esigenze ancora disattese o non raggiunte dal
sistema sociale.
Ma, soprattutto, questo “senso dell’altro”, della persona diversa da sè colta come
valore e come occasione di novità e di crescita, interroga l’esistenza stessa del
volontario e lo spinge a riordinare su questi indirizzi i propri stili, personali e
familiari, di vita quotidiana scrivendo pagine nuove di cultura e di società.
2.6 Per costruire "socialmente" il sociale
Ogni azione, iniziativa e percorso attivato dai volontari, soprattutto da coloro che
operano in organizzazioni di volontariato, ha un ruolo di testimonianza e di
denuncia, implicito o esplicito che sia, e richiama nel tempo l'attenzione della
società a strutturare risposte e impegno attorno a nuovi contesti in cui esso risulti
necessario oppure dove risulti necessario rivedere le modalità di risposta messe in
atto in precedenza. La società ha così nel volontariato una componente pionieristica
che apre e bonifica nuovi spazi di socialità creando la coscienza e le premesse per
allargare i benefici della convivenza civile a nuove esigenze dell'umanità.
La promozione di un volontariato permeato da queste dimensioni potrà allora
costituire la spinta affidabile per esprimere e costruire “fra e con” la gente nuove
esperienze di solidarietà e condivisione capaci di suscitare nuovi spazi di impegno
in aree scoperte e disattese della convivenza umana in cui oggi più di ieri si avverte
la necessità di risposte profetiche e anticipatrici.
3. Nuove frontiere sociali del volontariato
3.1 Qualità delle relazioni nel servizio
E’ sempre più evidente, fra i volontari, che una nuova frontiera della solidarietà sta
proprio nella solidarietà stessa, nei servizi e nelle istituzioni pubbliche e private
impegnate nel sociale. L'umanizzazione dei servizi subisce esclusione da parte di
chi dice di lottare contro l'esclusione! Il volontariato è consapevole del ruolo chiave
della relazione autentica di aiuto, spesso grande assente dai servizi socioassistenziali e sanitari, per la realizzazione di qualsiasi percorso di promozione
umana integrale e durevole. E' soprattutto consapevole che le più autentiche
relazioni nascono fra persone libere, non oberate da logiche remunerative, e
identificano la più importante specificità del volontariato nella lotta al disagio
personale, collettivo, culturale e ambientale. Quando il volontariato portatore di
autentiche relazioni di aiuto è assente o escluso la qualità dei servizi regredisce.
3.2 Adeguamento del sociale alla presenza di culture e religioni
L'attenzione all'altro, in quanto persona ed in quanto relazioni significative,
evidenzia oggi nei servizi e nelle iniziative di incontro e di aiuto con chi è nel
disagio, una seconda frontiera interna al mondo stesso della solidarietà organizzata,
segnata dal crescente incontro quotidiano fra le culture. Non è infatti più pensabile o
sopportabile una conduzione ed una erogazione di servizi che non si modifichi in
accoglienza delle persone e delle esigenze connotate da diverse appartenenze
culturali. Il processo di modificazione e di adeguamento interculturale apre un
cantiere che, pur oneroso rispetto all'impegno già offerto dai volontari, arricchisce
la qualità e l'autenticità dei servizi e la storia personale di ogni volontario
restituendo alla società cittadini capaci di accompagnare la crescita culturale del
Paese.
46
3.3 Responsabilità del sociale nella gestione e nell'uso delle proprietà
Il possesso di beni e di risorse, in un contesto di crescente interdipendenza e
interazione, là dove l'incontro con la povertà e col disagio si fa sempre più ordinario
e meno episodico, rimanda ai volontari molteplici segnali di possibili usi integrativi
e diversificati dei beni pubblici e privati spesso sottoutilizzati a causa di
destinazioni esigue o esaurite. Il bisogno crescente di risorse, beni e spazi di
servizio e di impegno sociale fanno oggi maturare visioni più allargate di uso delle
proprietà ove il migliore e più ampio uso delle stesse a scopi sociali diventano
indice di civiltà da parte delle collettività o dei singoli proprietari che si aprono a
tale evidenza. Si tratta, a differenza di ideologie sulla proprietà privata o collettiva,
di una nuova cultura dell'uso della proprietà che nasce dal senso di responsabilità
del volontario verso la propria gente, la comune condizione umana e i beni a
disposizione. Dal personale uso dei propri mezzi o immobili a quello di ampie
strutture da parte di comunità locali, è oggi in atto, fra i volontari, una rilettura e una
rivalutazione dei criteri di gestione e di uso a favore dei servizi di solidarietà e di
pubblica utilità connotato dalla versatilità degli usi di beni spesso assegnati a usi
limitati e limitanti. Sarebbe limitante se solo a partire da questi aspetti anche in
Italia si sviluppasse la prospettiva della responsabilità sociale delle imprese.
3.4 Nuove economie del quotidiano e rapporti economici a sfondo planetario
Di fronte alle crescenti sacche di povertà, ai flussi di immigrazione generati
dall'impoverimento di grandi regioni del mondo e alla deprivazione e devastazione
delle condizioni ambientali, il volontariato, che da alcuni decenni opera a valle e a
monte del disagio sociale, coglie sempre più gli effetti distruttivi della corrente
logica ed economia dei consumi. Rispetto ad essa molte frange di impegno civile e
volontario, capillarmente passanti per ambiti di vita quotidiana e familiare ed estesi
ai campi di impegno sociale, stanno sperimentando altre esperienze di consumo e di
valorizzazione delle catene di produzione e di distribuzione dei prodotti. Tali
esperienze vanno anch'esse trasformando le ordinarie prassi del servizio e della
cooperazione locale e planetaria. Su esse, come sempre in modo pionieristico,
diverse realtà del volontariato stanno costruendo nuovi modelli e nuove strutture
sociali.
3.5 Nuovi spazi e percorsi di socialità nelle età post-lavorative
Nelle società occidentali la vita delle persone sta configurando una nuova
condizione sull'arco di un ventennio in cui, ridotti o esauriti i tempi del lavoro,
molte persone disponendo di sufficiente autonomia economica possono investire
molto tempo, liberato dagli orari di lavoro, su aspetti di vita quotidiana non legati
alle dinamiche del mondo del lavoro.
La ricchezza esperienziale ed attitudinale cumulata e la buona disponibilità della
persona generano una fascia sociale particolarmente predisposta al miglioramento
della qualità della vita e, in particolare, all'intervento qualitativo nelle problematiche
sociali. Molte realtà di volontariato hanno cominciato a valorizzare questa risorsa
nei gruppi e nelle attività, ma alcuni stanno già conducendo esperienze in cui l'autoorganizzazione di queste persone sviluppa programmi qualitativi di solidarietà e di
utilità sociale fortemente connotati da competenza professionale e alta soglia di
valenza relazionale (seniores, mentoring, etc.).
3.6. Il volontariato internazionale
In questa prospettiva si pone il Volontariato Internazionale, che condivide con il
resto del volontariato l’impegno di solidarietà verso altri, in chiave promozionale ed
47
in continuità. Si differenzia per essere un investimento integrale, spendibile in un
definito periodo della vita, di lunghezza variabile e non affiancato, come nel caso
nazionale, alla normale professione.
Nello specifico facilita l’incontro con povertà materiali e forme di esclusione
estreme, con grandi pandemie, con le conseguenze della guerra, non facilmente
sperimentabili nei Paesi occidentali e con il degrado ambientale nelle sue forme più
aberranti. Come pure l’incontro e la relazione con persone di altre appartenenze
religiose e altre categorie sociali. Tutto questo favorisce l’arricchimento nella
diversità, la riflessione sulle interdipendenze, sulle derive della globalizzazione, sul
senso di responsabilità, sui percorsi per la costruzione della pace e la gestione dei
conflitti.
Un proficuo incontro e una stretta collaborazione tra queste esperienze di
volontariato e quelle nazionali, come già dagli anni ’60 ad oggi, non può che
arricchire la profezia del volontariato con tutta la positività dell’educare alla pace,
alla mondialità e alla interculturalità e del condividere anche nella consapevolezza
del seminare senza raccogliere.
4. Nuovo dinamismo e luoghi propri di confronto e di crescita
L'identità ed il ruolo del volontariato, a causa di tutte le realtà del Terzo settore che,
pur essendo diverse da esso, ne vorrebbero avere gli stessi benefici offerti dallo
Stato, è una delle ragioni dei disagi che vive il volontariato stesso. Il tentativo
reiterato di molte realtà affini al volontariato di risultare simili ad esso e di
dimostrare di avere uguali meriti e diritto ad uguali benefici, vero oggetto della
manovra, creano confusione nell'opinione pubblica, nelle istituzioni dello Stato e
nelle diverse compagini del terzo settore e del volontariato.
4.1 Consolidare l’identità
Il volontariato ha oggi più che mai bisogno di un luogo proprio per riconfermare la
sua specificità e, al di là della lotta per i benefici dello Stato, poterla offrire su tutti i
campi, su tutti i tavoli e soprattutto in tutti contesti di operatività e di cittadinanza.
E' congeniale a ciò disporre di almeno un luogo proprio di confronto, analisi,
condivisione e consolidamento della sua specificità.
E' altrettanto necessario che quanto elaborato a livello centrale e nazionale abbia un
concreto campo di verifica, esperienza e ricomprensione nelle diverse e capillari
articolazioni sui territori, nell'incontro e nella cooperazione con le altre realtà del
terzo settore, della cittadinanza partecipata e con le Istituzioni ed i servizi dello
Stato e degli Enti Locali.
4.2 I rapporti col terzo settore
Particolare cura ed attenzione dovrà pertanto essere dedicata ai rapporti con tutte le
realtà che si ripromettono di agire nel territorio, a scopo di solidarietà o per interessi
di utilità generale, senza prevalente scopo di lucro, e che oggi si riconoscono nella
categoria sociale ed economica del Terzo Settore.
A partire da una consolidata identità sui propri scopi e sulle proprie specificità
nell’agire solidale, il Volontariato, per le sue forti caratterizzazioni motivazionali e
di cittadinanza solidale naturalmente orientata al bene comune, ha la responsabilità
di diffonderle fra gli altri componenti del Terzo Settore, spesso affini, o addirittura
derivanti, dalle proprie organizzazioni.
E’ infatti altrettanto noto il delicato momento che molte realtà del terzo settore
attraversano nel confronto e nell’assorbimento delle logiche d’impresa spesso
richieste dai settori lavorativi in cui esse operano.
48
Un volontariato che, con chiarezza di identità e senso di responsabilità sociale,
saprà affiancarsi ai diversi partners dell’impegno solidale con coscienza critica e
costruttiva, non potrà che recare un importante beneficio a questo ormai
significativo ambito della vita sociale.
4.3 I rapporti con le Istituzioni Pubbliche
Il profilo alto e responsabile di cittadinanza che necessariamente matura nei
volontari seriamente impegnati e formati nel servizio agli ultimi, spesso penalizzati
dalle contraddizioni e dai meccanismi di peccato da cui è ancora afflitta la nostra
società, fa dei volontari e del volontariato un riferimento imprescindibile per gli
orientamenti e le scelte delle istituzioni pubbliche rispetto alle politiche sociali, in
generale, ed a quelle socio-assistenziali e socio-sanitarie, nello specifico, senza
escludere quelle culturali e quelle per l’ambiente.
Va pertanto promossa ed incoraggiata la miglior partecipazione dei volontari alla
definizione, programmazione e verifica delle politiche sociali nei territori del Paese
ed ai più ampi livelli regionali, nazionali ed europei, secondo i più genuini aspetti
della sussidiarietà orizzontale e verticale, con un opportuno adeguamento della
legislazione nazionale e regionale che regola tali rapporti di partecipazione.
In ciò valorizzando la capacità dei volontari di farsi portavoce dei diritti, spesso
negati, degli ultimi e degli esclusi incontrati sulla scena quotidiana del servizio e,
soprattutto, la capacità di promuovere il protagonismo degli stessi affinché, con
l’aiuto del volontariato, possano essi stessi tornare a dialogare con le istituzioni che
spesso decidono sui loro destini.
Un’apertura della partecipazione anche alle organizzazioni più semplici, ma anche
più capillarmente presenti sui luoghi disattesi del disagio sociale, con adeguati
richiami nei testi legislativi, potrebbe senz’altro favorire questo scopo.
4.4 Pagine giovani di solidarietà e servizio
Pur rappresentandosi come espressione di maturità umana e sociale, il volontariato
si propone pure come significativa “scuola di vita” alle giovani generazioni, spesso
alla ricerca affannosa e travagliata di validi riferimenti per definire la propria
personalità ed i propri orientamenti di vita.
Coscienti di una condizione giovanile particolarmente esposta alle difficoltà di
inserimento sociale e di affermazione personale e professionale dovute ad un
contesto sociale avaro di attenzioni e di investimenti nei loro confronti, si può
tuttavia auspicare una migliore offerta di spazi di volontariato adeguati ai tempi ed
alle possibilità di impegno dei giovani.
Le sensibilità e le aperture di questi ultimi sono infatti una preziosa risorsa per
rinnovare il volto genuino del volontariato costituendo inoltre, attraverso occasioni
ed iniziative che ne promuovano il protagonismo solidale, un significativo vivaio di
nuova società.
49
VOLONTARIATO ED ENTI LOCALI
(a cura di Giorgio Groppo27)
L’Ente Locale, ed in particolare il Comune, è il primo interlocutore di una
Organizzazione di Volontariato che voglia correttamente operare sul territorio: dalla
sua costituzione infatti, il Comune è il primo ente al quale la nascente
Organizzazione di Volontariato si rivolge, per un contributo, per la richiesta di una
sede, per le prime necessità che sono estremamente importanti per il mantenimento
della realtà associativa nei primissimi anni di avvio, così come negli anni a venire il
Comune è ancora il partner privilegiato per stipulare convenzioni al fine di supplire
ad una carenza di servizio od a una particolare situazione di disagio sociale.
Poche volte questo rapporto è stato giustamente valorizzato. Il 25 Febbraio del
2005, per supplire a questa carenza di informazione, la Fivol e l’Anci hanno
organizzato un importante Convegno dal titolo: “Amministrazioni pubbliche e
organizzazioni di volontariato: quale rapporto?” e nell’occasione Renato Frisanco del Settore Ricerche e Studi della Fivol - ha illustrato i risultati di una ricerca che è
importante riprendere, nelle linee nel presente lavoro.
1. Riconoscimento del volontariato
7 Comuni capoluogo su 10 riconoscono “in modo esplicito o argomentato” nel loro
Statuto la funzione e/o il valore del volontariato. Tale aliquota si abbassa
tangibilmente tra i Comuni minori (Tavola 1). Nella Carta dei Servizi delle Aziende
Sanitarie Locali tale riconoscimento è esplicitato nel 51 per cento dei casi. E’
dovunque un riconoscimento recente in quanto nel 68% dei casi è oggetto di
codificazione negli Statuti rivisitati tra il 2001 e il 2004. Tuttavia non trova ancora
diffusa attuazione in un apposito regolamento: solo il 41,7% dei Comuni capoluogo
e il 37% degli altri hanno finora ribadito con specifiche linee guida per gli operatori
comunali il ruolo e la funzione del volontariato. Ciò significa che un
riconoscimento pieno del volontariato e la sua traduzione applicativa in un
regolamento riguarda non più di 3 comuni capoluogo su dieci (e il 25,9% dei
Comuni non capoluogo).
Tavola 1 - Riconoscimento esplicito e argomentato del volontariato nello Statuto dei
Comuni Capoluogo o non (valori %)
Comuni
Comuni non capoluogo > di
DESCRIZIONE
capoluogo
10.000 ab.
Riconoscimento esplicito o
argomentato del volontariato nello
70,2
46,3
Statuto
Anno medio dell’ultimo
2001
2000
aggiornamento
Attuazione del riconoscimento in un
43,8
37,0
apposito regolamento
La competenza istituzionale nei rapporti con il volontariato è esercitata per lo
più da un Ufficio o soggetto di coordinamento o di responsabilità diretta (6 su 10),
mentre nell’assetto organigrammatico di 4 Comuni su 10 sono più Uffici, Settori o
Ripartizioni a farsi carico delle politiche e delle prassi burocratiche e regolative
concernenti il volontariato. Ciò va messo in relazione con la pluralità degli
27
Componente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, rappresentante ANCI.
50
Assessorati che si occupano del sociale: nel 52,4% dei Comuni è di competenza
plurima, soprattutto in quelli capoluogo dove il numero medio di Assessorati
competenti è di 2. In alcuni casi sono stati istituiti nell’area sociale di pertinenza
appositi Assessorati denominati Volontariato e/o Terzo settore (2 su 10).
Nelle ASL la competenza ai rapporti con il volontariato spetta, in 1 caso su 2, ad un
Ufficio, Settore od Unità operativa con un responsabile, se non proprio alla
Direzione sociale. Nell’altra metà dei casi non vi è un Ufficio, un Settore o un
responsabile specifico oppure se ne occupa un responsabile senza una struttura ad
hoc. Talvolta viene delegato a tenere i contatti con l’URP (Ufficio per le Relazioni
con il Pubblico). La frammentazione e diversa articolazione delle competenze in
questo ente ausiliario delle Regioni ha reso difficile, più ancora che nei Comuni, la
raccolta dei dati per questa ricerca.
L’attenzione dei Comuni al volontariato si può rilevare anche con un indicatore
indiretto, riferito alla scelta dell’assessore competente nel sociale in virtù del suo
excursus nella pratica solidaristica.
Il fatto che 46 assessori su 100 nei Comuni indagati (in 16 casi la risposta è “non
so”) e che il 50% dei Direttori o Coordinatori Sociali delle ASL - laddove
responsabili dei rapporti con le OdV - provengano da una pregressa e significativa
esperienza nel mondo del non profit segnala, oltre alla valenza non secondaria che
tale mondo ha nella formazione delle attuali leve della politica, l’attenzione a
valorizzare l’esperienza motivata nel volontariato e quindi ad avere un
collegamento più organico con esso. Le organizzazioni non profit diventano degli
“intermediari di fiducia” rispetto alla politica.
A tal fine, non è meno significativo il rafforzamento delle politiche sociali dei
Comuni attraverso l’articolazione degli Assessorati, il confronto sistematico con le
Aziende Sanitarie Locali e con la Conferenza dei Sindaci e il valore simbolico di
scelte, come quella del Comune di Bologna, che ha attribuito al vicesindaco la
delega del sociale.
Una modalità di riconoscimento esplicito del volontariato consiste nell’istituzione
di appositi albi che permettono agli Enti locali la regolazione del fenomeno. Si
tratta della lista dei fornitori e dei soggetti con cui essi hanno un rapporto fiduciario
e su cui possono contare per specifici interventi.
Di fatto emerge che quasi 1 Comune su 3 dispone di un albo delle sole
organizzazioni di volontariato (OdV), mediamente attivo dal 1997 e con una media
di 120 unità registrate in quelli capoluogo e 53 negli altri (Tavola 2). Ad esse si
aggiunge un’aliquota quasi equivalente di Comuni che gestisce un albo
“generalista”, ovvero comprensivo di tutte le organizzazioni non profit che
realizzano interventi o gestiscono servizi sociali.
Pertanto il 44% dei Comuni esaminati – senza differenze per dimensione degli
stessi - ha adottato un registro delle organizzazioni di terzo settore operanti nel
sociale. Tale aliquota sale al 48% se si considera anche l’Albo dei volontari singoli,
posseduto dal 12% dei Comuni capoluogo, di fondazione mediamente più remota
rispetto agli altri e in grado di registrare in media la disponibilità di poco meno di
400 persone pro-attive.
Le ASL rivelano una minor propensione a gestire degli Albi, ad eccezione di quello
dei volontari singoli che riguarda tuttavia solo il 12% delle unità. Gli strumenti
dell’accreditamento, il rapporto fiduciario di lungo corso, la valorizzazione di
rappresentanze decisionali qualificate permettono a tale amministrazione di ovviare
alla gestione di registri che richiedono manutenzione e controlli.
Non più di 15 ASL su 100 gestiscono oggi un qualche Albo di Terzo settore. Quello
relativamente più diffuso riguarda le sole OdV (15 su 100), ma più importante, per
51
numero di unità iscritte, è quello costituito dai fornitori non profit di diversa forma
giuridica e tendenzialmente strutturati per la gestione affidata o integrata di servizi.
E’ altresì significativo che in questo registro delle ASL numero medio e mediano
(al centro della distribuzione delle frequenze) di unità non profit coincidano, a
indicare una gestione degli attuali e potenziali fornitori di servizi maggiormente
regolata e uniforme che per gli altri Enti locali.
Pur con differente portata tra comuni di diversa ampiezza e le ASL, vi sono poi
Amministrazioni che promuovono, con specifiche campagne di reclutamento, il
volontariato di singoli da inserire nei propri servizi: quelle attive al riguardo
ammontano al 39% tra i Comuni capoluogo, al 26% tra “comuni minori” e al 21%
tra le ASL.
E’ tuttavia interessante rilevare che complessivamente solo il 6,5% degli Enti
esaminati dispone di un apposito Albo dei volontari e al tempo stesso promuove
specifiche campagne di reclutamento per acquisire tale risorsa. Di fatto le due
modalità non sono integrate, ma alternative, a vantaggio delle campagne di
sensibilizzazione rispetto alla modalità più burocratica della gestione di un registro
dei volontari singoli.
Tavola 2 - Albi dedicati al volontariato e al non profit, anno medio di istituzione e
numero medio di unità registrate; confronto tra le diverse Amministrazioni pubbliche
(valori %)
DESCRIZIONE
Comuni
capoluogo
Comuni non
capoluogo
> di 10.000 ab.
Aziende
Sanitarie Locali
Albo delle
organizzazioni di
volontariato
28,6
29,6
14,7
Anno medio di
istituzione
N° medio di unità
1997
1997
1997
120
52
29
N° mediano
Albo delle
organizzazioni
nonprofit
46
11,9
22
5,6
21
12,0
Anno medio di
istituzione
1998
1998
1998
N° medio di unità
79
46
110
Albo dei volontari
11,9
5,6
12,0
Anno medio di
istituzione
N° medio di unità
1996
1994
1995
311
155
122
N° mediano
N° di Albi di cui
dispongono
-1
65
150
50
40,5
40,7
18,7
-2o3
8,3
5,5
8,0
52
Rimane comunque privilegiato l’orientamento ad operare con realtà organizzate più
che con singoli volontari con effetti di valore aggiunto per l’A.P.: forniscono
garanzie circa le finalità, permettono un’azione più estesa ed efficace, possono
essere “assoggettate” a protocolli e convenzioni, nonché a procedure di valutazione
di qualità e di esito fino all’accreditamento, ma soprattutto, garantiscono la
necessaria continuità, formazione e gestione delle risorse umane che
un’Amministrazione pubblica assumerebbe impropriamente tra le proprie funzioni
istituzionali. Qui si apre la necessità di un chiarimento circa la legittimità sul piano
ideale, per una istituzione pubblica, di promuovere per sé la disponibilità dei
cittadini singoli a donare il proprio tempo e le proprie competenze, piuttosto che per
le organizzazioni autonomamente gestite dagli stessi cittadini.
All’iscrizione conseguono dai due ai tre tipi di opportunità o vantaggi per le OdV
registrate come rivelano le 81 amministrazioni (il 58,7%) che dedicano ad esse
appositi Albi (Tavola 3). Vi è, anzitutto, la possibilità di avere maggiore voce in
capitolo nella partecipazione alle scelte di politica sociale locale (“possono
partecipare con loro rappresentanti ai tavoli di consultazione, di progettazione o a
commissioni di valutazione”, dai 7 agli 8 casi su 10, a seconda dell’A.P.).
L’iscrizione è poi un prerequisito per l’ammissione ad un rapporto pattizio e per
ricevere dall’ente regolatore finanziamenti sotto forma di contributi. In misura
minore vi è la possibilità per le compagini solidaristiche di accedere alla formazione
organizzata dall’Assessorato o acquisire qualche altro vantaggio.
Tavola 3 - Opportunità e vantaggi accordati alle OdV iscritte all’apposito Albo:
confronto tra le diverse Amministrazioni pubbliche (valori % sulle unità che li
gestiscono)
Comuni
Comuni non
Aziende
DESCRIZIONE
capoluogo capoluogo > di
Sanitarie Locali
10.000 ab.
a) possono partecipare alla
84,2
79,2
72,7
policy making
b) possono convenzionarsi
68,4
62,5
81,8
c) ricevono finanziamenti
65,8
79,2
36,4
sotto forma di contributi
(una tantum o su iniziativa
dell’A.P.)
d)
possono accedere alla
26,3
37,5
36,4
formazione
d) altro vantaggio
23,7
8,3
18,2
totale %
268,4
266,7
245,5
Totale v.a.
46
24
11
In sostanza, il sostegno dei Comuni al volontariato appare significativo sia in
termini di eventi promozionali sostenuti o direttamente agiti, soprattutto in
partnership con agenzie del volontariato, in primis con i Centri di Servizio per il
Volontariato con cui ha recentemente interagito la maggior parte dei Comuni
capoluogo.
Cospicuo è, soprattutto, l’impegno dei Comuni per la messa a disposizione di
strutture e attrezzature di cui le OdV sono per lo più carenti. Meno diffusi, ma
tuttavia importanti, sono le azioni che attestano il sostegno formativo dei volontari e
la facilitazione all’accesso ai fondi europei, peraltro più congeniali ai progetti delle
più strutturate forze del Terzo settore.
53
4. Regolazione e modalità di rapporto delle Amministrazioni Pubbliche
con le OdV
Si è già avuto modo di rilevare che quasi 1 Comune su 2 (e 1 ASL su 4) adotta un
apposito registro dove inscrive le forze del volontariato (singole od organizzate) con
cui ha rapporti di tipo fiduciario, di fornitura di servizi, di scambio e di sostegno
economico.
Negli ultimi 3 anni un terzo dei Comuni capoluogo e 2 su 10 degli altri hanno
deliberato almeno 1 atto amministrativo (in media 10 negli ultimi 3 anni) al fine
di regolare, definire, rafforzare i rapporti con il volontariato. Più elevato è in questo
caso il valore delle ASL il cui rapporto con le OdV è stato legittimato da più tempo
con la legge 833/’78.
Le forme di regolazione del rapporto tra le A.P. e le OdV sono spesso informali,
espressione di un negoziato diretto e basato su uno specifico progetto o iniziativa
(Tavola 4). Un apposito regolamento interviene tuttavia per 4 Comuni su dieci a
stabilire modalità e procedure di assegnazione di fondi o contributi, mentre nelle
ASL è più in uso un sistema di accreditamento o un apposito regolamento, pur se
appare molto attenuato il loro uso nei confronti delle OdV. Nei primi vi sono più
spesso comportamenti misti, in cui sussistono in misura variabile meccanismi di
accordo informali e strumenti amministrativi di tipo regolativo e vincolante. Nei
settori di attuazione delle politiche socio-sanitarie prevalgono tra le OdV e le A.P.
accordi su base relazionale-negoziale e quindi caratterizzati da discrezionalità, in
ragione di specifici obiettivi operativi non complessi o integrativi che non
richiedono la ricerca del fornitore, ma l’utilizzo di quello, spesso unico, conosciuto
e attivo in loco. Si tratta in molti casi di una valorizzazione di risorse solidaristiche
organizzate che non devono essere messe in competizione con altre realtà nel non
profit per fornire le prestazioni attese dal Pubblico per elevare la qualità
complessiva degli interventi.
Tavola 4 - Atti e modalità di regolazione del rapporto tra le A.P. e le OdV; confronto
tra le diverse Amministrazioni Pubbliche (valori %)
DESCRIZIONE
ATTIVITA’
Atti amministrativi
prodotti per promuovere,
favorire o regolare i
rapporti con il
Volontariato
***********************
Regole che disciplinano il
rapporto A.P.-OdV:
sistema di accreditamento
apposito regolamento per
l’affidamento di incarichi
alle OdV (ispirato o no
dalla Regione)
Comuni
capoluogo
Comuni non
capoluogo >
di 10.000 ab.
Aziende
Sanitarie
Locali
33,3
20,3
38,7
4,8
3,7
15,3
10,8
3,7
13,0
54
regolamento per la
concessione dei fondi
40,5
44,4
4,0
23,8
22,2
9,5
nessuna regolazione ma un
reciproco
61,9
64,8
73,3
altro
6,0
7,4
2,3
147,6
146,2
1172
51,2
35,2
52,0
pratica basata su
procedure ristrette e
negoziate di tipo
discrezionale nessuna
regolazione ma un
reciproco
Totale
Protocolli d’Intesa con le
Odv 2001-2003
Prima di entrare nella disamina del tema, è bene fare un riferimento alla modifica
della Costituzione ed in particolare la modifica del Titolo V della Costituzione che
non ha chiarito i limiti di competenza tra lo Stato e le Regioni in tema di politiche
sociali e soprattutto in tema di volontariato .
La legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 può essere considerata una
delle più importanti, attuate nel nostro Paese dall’entrata in vigore della
Costituzione del 1948, sia dal punto di vista quantitativo, poiché essa è intervenuta
su un intero Titolo – il V della Parte II – della Carta, sia dal punto di vista
qualitativo, dal momento che essa ha inciso, e profondamente, sull’articolazione
stessa dei rapporti fra «centro» e «periferia», toccando uno dei nodi cruciali della
forma di Stato italiana.
Concordiamo infatti con il Prof. Federico Pizzetti quando in un seminario del
Giugno scorso in Valdieri che ci vedeva entrambi relatori ad un importante Corso di
Formazione dell’Avis sulle leggi del Volontariato , affermava che “non è chiaro in
quale contesto istituzionale e da parte di quale ente, se lo Stato o le Regioni, si
potrà sviluppare l’iniziativa legislativa in materia di volontariato, si possono
svolgere le seguenti, ulteriori, considerazioni.
Il «volontariato», in quanto materia, non si ritrova enunciato né nell’elenco di cui
al 2° comma dell’art. 117 Cost., relativo alla potestà legislativa esclusiva statale,
né nell’altro elenco, di cui al 3° comma del medesimo art. 117, relativo alla potestà
legislativa concorrente. Sicché, almeno in linea di principio, se ne dovrebbe
dedurre, ex art. 117, 4° comma Cost., che esso ricade all’interno della potestà
legislativa esclusivo-residuale regionale, con la conseguenza che, almeno
apparentemente, lo Stato non potrebbe dettare alcuna disposizione, né di principio,
né di dettaglio, in materia.
Tuttavia, proprio la complessità della trama del riformato Titolo V della Parte II
della Costituzione porta a ritenere che la questione si ponga in termini assai meno
lineari. Innanzitutto, si potrebbe ritenere che la competenza esclusiva dello Stato
nelle materie trasversali, quali (in primo luogo) quella relativa alla determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni civili e sociali che debbono avere trattamento
uniforme su tutto il territorio nazionale, vada nel senso di escludere che la
competenza della Regione nella disciplina del fenomeno del volontariato – in
55
quanto quest’ultimo concorra a contribuire, nella ricchezza delle sue
manifestazioni e nella poliedricità dei suoi interventi, all’erogazione di prestazioni
essenziali concernenti i diritti sociali – non possa
essere del tutto piena ed esclusiva, ma che debba, di conseguenza, tener conto
anche del concorso della legge statale”.
Tale incongruenza porta alcune Regioni a legiferare in materia di Volontariato
mentre altre vi rinunciano rimandando alla potestà legislativa dello Stato, il che
manifesta una palese contraddizione e porta in risalto tutti i limiti della Legge
Costituzionale di riforma del Titolo V in una Nazione che non è ancora pronta ad
un federalismo “seppure monco” qual è quello attuale28.
La Legge 266/91 (Legge – Quadro del Volontariato ), fortemente voluta dalle
Associazioni di Volontariato, è stata un punto di riferimento importante nella
regolazione dei rapporti tra il variegato mondo del Volontariato e le pubbliche
amministrazioni.
Non c’è dubbio che quando all’inizio si è voluta la legge 266 che in fondo, nel 1991
significava legittimare la presenza del volontariato nel nostro Paese a svolgere non
solo compiti residuali ma anche essenziali, non si pensava che lo sviluppo di questa
realtà del volontariato fosse così forte come lo è stato e in fondo si riuscissero anche
a superare le difficoltà che allora proprio andavano nel senso di una realtà
immediata di una realtà pubblica ormai ratificata nel tempo e oggi siamo invece
in una situazione diametralmente opposta dove si tende di trasferire al privato le
incombenze sociali che non riesce più a garantire il pubblico. Dobbiamo, quindi
spostare l’accento non sul trasferimento “dei ruoli e/o delle funzioni”, bensì sulla
collaborazione nella e per la progettazione degli interventi per la comunità, perché
“ognuno” (impressa, ente locale, enti del terzo settore, ecc.) mette a disposizione di
essa la propria “specificità”, “competenza” e “conoscenza”.
Molti sono stati i motivi che hanno spinto a rivedere la Legge 266/91, tra cui la
nuova Legge Costituzionale n. 3 (Legge sul Federalismo) che trasferisce nuove
competenze alle Regioni anche in materia di volontariato e Terzo Settore29.
Anche nel testo elaborato dalla Commissione, nominata dall’Osservatorio
Nazionale per il Volontariato, sulla riforma della legge quadro l’art. 7
(Convenzioni) è rimasto pressoché immutato, avremmo tuttavia preferito che la
possibilità di stipulare convenzioni con gli Enti Locali e le istituzioni, fosse limitato
alle Organizzazioni di Volontariato iscritte negli appositi registri, per una maggiore
trasparenza.
Emanazione “indiretta” dell’attuazione dell’art. 7 della legge 266 del 1991, dei
progetti sperimentali di volontariato finanziati dal 1991 con il Fondo
dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato (art. 14, comma 1, legge 266 del
1991), nonché dalla legge 285 del 1997, che prevedevano per la realizzazione dei
pertinenti interventi di rilevanza sociale per la comunità e il coinvolgimento e,
28
La modifica del Titolo V ha inoltre paralizzato per anni il processo di modifica della Legge 266/91
(Legge Quadro del Volontariato ), in quanto l’esigenza di riformare la Legge, nata dalla Conferenza
di Foligno, ha subito negli anni passati un momento di stasi, perché ci si chiedeva se la potestà a
riformare la Legge fosse dello Stato o delle Regioni.
29
Con la modifica del Titolo V della Costituzione , non era più possibile fare una “ Legge Quadro”
e quindi il titolo è stato trasformato da “ Legge Quadro sul Volontariato” a “ Norme in materia di
Organizzazioni di Volontariato “ che non ci soddisfa in quanto riteniamo che il termine corretto
sarebbe “ Norme che regolano i rapporti tra le Organizzazioni di Volontariato e le Istituzioni
pubbliche “ secondo il parere di Mons. Nervo, Ardigò, Maria Eletta Martini , in quanto tale Legge
non è rivolta a tutto l’universo del volontariato , ma solo al volontariato organizzato, per il quale
necessità un rapporto più stretto con le Istituzioni ed Enti Locali per Convenzioni e rapporti di
collaborazione.
56
quindi la collaborazione del volontariato e degli altri enti del Terzo settore con gli
enti locali è l’art. 5 della legge 328 del 2000 che sul ruolo del Terzo settore al 1°
comma afferma che: “Per favorire l’attuazione del principio di sussidiarietà , gli
enti locali, le regioni e lo Stato, nell’ambito delle risorse disponibili in base ai piani
di cui agli articoli 18 e 19 (Piani Nazionali e Regionali e Piani di Zona)
promuovono azioni per il sostegno e la qualificazione dei soggetti operanti nel terzo
settore (…)” e al 3° comma: “ Le regioni (…) sulla base di un atto di indirizzo e
Coordinamento del Governo (…) adottano specifici indirizzi per regolamentare i
rapporti tra Enti Locali e terzo settore, con particolare riferimento ai sistemi di
affidamento dei servizi alla persona” ed infine al 4° comma: “ Le regioni
disciplinano altresì. Sulla base dei principi della presente legge e degli indirizzi
assunti con le modalità previste al comma 3, le modalità per valorizzare l’apporto
del volontariato nell’erogazione dei servizi” .
Le grandi speranze del variegato mondo del Volontariato e del Terzo settore poste
in questo articolo della Legge per un maggiore chiarimento legislativo nei rapporti
di collaborazione con lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali sono andate deluse in
quanto non si sono attuate e/o realizzate in maniera omogenea nelle realtà locali.
Infatti, se non è chiaro – per i motivi che si è detto all’inizio – su chi spetta la
potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni in materia di volontariato ed inoltre se i
Centri di Servizio per il Volontariato (ex art. 15 Legge 266/91 ), possano concorrere
anche finanziariamente nei rapporti di collaborazione di cui al 1° comma dell’art. 5
della L. 328/2000, i Piani di Zona di cui all’art. 19 della medesima Legge non sono
ancora attuati (a distanza di tre anni dalla promulgazione della Legge) in tutte le
Regioni.
Fino ad oggi nessuna Regione ha applicato in tutte le sue parti la Legge Quadro
per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali: sei
governi regionali hanno approvato il Piano Sociale (Provincia di Trento, Liguria,
Toscana e Campania) o Socio-Sanitario (Valle d’Aosta e Lombardia); mentre a
riguardo dei Piani di Zona – i quali dovevano essere disciplinati e resi operativi
dalle Regioni entro il maggio 2001 – a tutto Agosto 2003, da un’indagine Formez,
non sono operativi in ben sette Regioni: Calabria, Friuli Venezia Giulia, Molise,
Piemonte, Puglia, Sardegna e Sicilia.
Giuseppe Torchio, già Presidente Nazionale della Consulta Nazionale dei Piccoli
Comuni dell’Anci in un recente Convegno delle ACLI sulla salvaguardia della
Legge 328/200 ha affermato che: “I notevoli tagli sui trasferimenti ai piccoli
Comuni, attuati dalla Finanziaria, incidono sui livelli generali delle prestazioni
che gli stessi Comuni daranno. L' Anci ha quantificato in un quarto le risorse in
meno rispetto allo scorso anno, ma il livello di povertà del Paese non e' diminuito
di un quarto, al contrario e' di gran lunga aumentato: il potere reale di acquisto dei
salari mette molte persone nelle condizioni di non poter neanche pagare gli affitti
sociali”.
In questo panorama diventa, quindi, difficile operare, sia da parte degli Enti Locali
che delle organizzazioni del cosiddetto Terzo Settore e la modifica del Titolo V
della Costituzione di certo non ha contribuito a rendere più agevole il lavoro dei
vari operatori ad ogni livello. In una situazione nella quale le risorse disponibili
sono diminuite, è importante che si creino sinergie per ottimizzare le risorse, non
solo economiche, ma anche umane.
Il futuro dei servizi sociali dovrà necessariamente passare attraverso progetti
integrati tra Enti locali, privati e non profit in cui la formazione riveste un ruolo di
fondamentale importanza. Il Comune avrà l’importante compito di strutturare e
razionalizzare l’offerta dei servizi che potrebbero essere forniti dal settore privato e
57
dal non profit. Vi è l’importanza di creare una “coalizione territoriale” in cui i
partner dovrebbero essere accomunati dalla medesima disponibilità ad investire
risorse umane ed economiche, con il fine di ottimizzare il rapporto tra la spesa e la
qualità dei servizi offerti. Partendo dalle iniziative già esistenti in alcune regioni, si
potrebbe ipotizzare un nuovo modello di Welfare in grado di soddisfare non solo
una generica domanda di servizi, ma un insieme articolato e complesso di esigenze
che nascono dalla necessità di tutti, nessuno escluso, di poter svolgere una vita che
offra, in ambito familiare, sociale e professionale, pari opportunità”.
Iniziano ad esservi esempi concreti e significativi di collaborazione tra Enti Locali e
Organizzazioni di Volontariato, per l’ottimizzazione delle risorse: in Piemonte ad
esempio, nelle Province di Torino e Cuneo, sono stati firmati Protocolli d’intenti per
promuovere il volontariato, sottoscritti dal Comitato di Gestione del Fondo Speciale
per il Piemonte, Regione Piemonte, Comuni, Centro di Servizio per il Volontariato
e Fondazioni di origine bancaria, allo scopo di :
a) favorire informazione reciproca sui programmi di attività e sulle iniziative
assunte da ciascuno dei predetti enti nella loro piena autonomia;
b) sviluppare un costruttivo confronto atto ad individuare metodologie e
comportamenti condivisi da utilizzarsi nei rapporti con le OdV, anche allo
scopo di dare avvio ad un processo di razionalizzazione delle possibilità di
accesso alle risorse;
c) di limitare la sovrapposizione dei ruoli e degli interventi;
d) di favorire la creazione di un efficiente sistema di risposte che possa coprire
un sempre più ampio ventaglio di esigenze anche attraverso l’attivazione e/o
l’incremento del presidio di importanti aree di bisogno che non trovano
adeguato sostegno;
e) individuare una progressiva definizione congiunta di ambiti di intervento in
capo a ciascuno dei soggetti firmatari che, al momento, possono essere a
titolo esemplificativo tratteggiati schematicamente come di seguito indicato:
- Centri di Servizio per il Volontariato: iniziative relative alla
formazione dei volontari e alla sensibilizzazione al volontariato;
attività di consulenza, promozione e informazione per le OdV;
sostegno alle attività delle OdV attraversol’erogazione di servizi,
conformemente ai Regolamenti di ogni Centro; eventuale
finanziamento di specifici progetti di intervento promossi dalleOdV
sulla base di criteri/modalità definiti dal CoGe (il tutto alla luce
delle vigenti normative in materia).
- Fondazioni Bancarie: sostegno all’attività ed a progetti delle OdV,
con particolare attenzione alla fase di avvio dei progetti stessi e con
riferimento soprattutto a quelli aventi carattere sperimentale, ciò
avuto riguardo alle priorità e alle linee guida individuate, di tempo
in tempo, dalle singole Fondazioni.
- Regione Piemonte: stante la funzione di promozione e sostegno del
volontariato, la Regione, nell'ambito degli obiettivi definiti dalla
programmazione regionale, si riserva di promuovere e di
partecipare a singole iniziative, anche a carattere sperimentale, di
rilevante interesse regionale e di particolare impatto sul territorio.
- Provincia di Cuneo: finanziamento di progetti ed attività innovativi
e/o sperimentali e/o di vasta area, con particolare attenzione al
sostegno delle iniziative che si inseriscono nella programmazione
territoriale concertata ed in favore di un complessivo sviluppo delle
specifiche realtà locali del territorio provinciale.
58
-
Comune di Cuneo: in base ai relativi Regolamenti dell’Ente e alla
programmazione di bilancio, il Comune può contribuire alla
attivazione di progetti che, condivisi tra gli attori interessati alla
tematica specifica,comportino ricadute sui propri cittadini e
territorio e che possano assumere la dimensione del servizio. Su
analoghe basi può sostenere iniziative di valore locale compatibili
ai propri indirizzi o concertate.
Nell’ambito delle finalità informative e di confronto individuate nei punti
precedenti, nel rispetto dell’autonomia progettuale di ogni ente e fatto salvo che il
sistema nel suo insieme è volto:
a) a promuovere e sostenere le iniziative delle OdV con la flessibilità che la
materia richiede, ogni ente potrà orientare le richieste non rientranti, in tutto
o in parte, nei propri ambiti di intervento, agli altri ente/i potenzialmente
interessati;
b) d) individuare possibili iniziative sperimentali che vedano coinvolti i diversi
soggetti, nell’ambito delle quali ciascun ente andrà a ricoprire uno specifico
ruolo per la realizzazione dell’azione stessa: queste iniziative potranno
riguardare tutte le aree di intervento del volontariato e potranno favorire,
anche indirettamente, virtuose ricadute sul territorio.
Tutto ciò premesso, i soggetti firmatari si dichiarano consapevoli della necessità di
attivare forme di coordinamento tra di loro per il perseguimento degli obiettivi
sopra indicati, con particolare attenzione all’attivazione di processi di
razionalizzazione per l’utilizzo delle risorse disponibili, anche attraverso forme di
sussidiarietà orizzontale.
Al riguardo, convengono di proseguire gli incontri attraverso un “Tavolo di
confronto”, finalizzato al lavoro sopra sintetizzato, che si riunisca periodicamente
con la cadenza di volta in volta ritenuta più idonea: l’organizzazione delle relative
riunioni è di competenza del CoGe.
Convengono, inoltre, di attuare opportune forme di collaborazione per attivare
progetti di rete, individuati direttamente dal “Tavolo di confronto” o proposti dai
singoli enti e condivisi dal “Tavolo”, con caratteristiche di sperimentalità o di
particolare rilevanza per il territorio, compatibili con le linee programmatiche degli
enti firmatari e svolti nel rispetto dei loro diversi ambiti di intervento. In particolare
le iniziative, avviate soprattutto dagli Enti privati (Centri di Servizio e Fondazioni),
possono costituire lo start up dei progetti, mentre agli Enti pubblici, nell’ambito
delle proprie linee programmatiche, può essere riservato il compito di
regolamentazione e di istituzionalizzazione degli interventi che abbiano avuto una
positiva ricaduta sul territorio ed abbiano dimostrato la loro validità e la loro
opportunità di continuazione30.
La sfida per la qualità sociale è lasciata molte volte – in questo labirinto normativo
- alla improvvisazione, spesso al buon senso e alla buona volontà degli operatori del
settore. Ed in prima analisi a quanti – negli Enti Locali e nelle Organizzazioni di
Volontariato e del Terzo Settore - si trovano in prima persona a dover garantire i
servizi alla collettività, e quindi a risolvere i problemi pressati dalla quotidianità
degli avvenimenti, delle necessità e dei bisogni.
30
Dichiarazione di intenti tra Comitato di Gestione del Fondo Speciale per il Volontariato in
Piemonte, Centro di Servizio per il Volontariato Società Solidale, Fondazione Cassa di Risparmio di
Cuneo, Fondazione Cassa di Risparmio di Fossano, Compagnia di San Paolo, Fondazione CRT,
Regione Piemonte, Provincia di Cuneo, Comune di Cuneo. Cuneo, 18 febbraio 2006
59
60
SECONDA PARTE
I SETTORI DEL VOLONTARIATO:
PROFILI, SPECIFICITA’ EMERGENTI E RIFLESSIONI
61
62
IL VOLONTARIATO NEL SISTEMA “PROTEZIONE CIVILE”
(a cura di Giorgio Groppo)
La nascita del volontariato di Protezione Civile è strettamente correlata
all’evoluzione storica del “sistema Protezione Civile”, nonché alla definizione
semantica della medesima.
Il termine di “ Protezione Civile “ non ha una definizione esatta, e nella normativa
che si è succeduta negli anni, non ha chiarito il suo significato. Secondo il
Dipartimento Nazionale con "protezione civile" si intendono tutte le strutture e le
attività messe in campo dallo Stato per tutelare l'integrità della vita, i beni, gli
insediamenti e l'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità
naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi.
Solo con l’emanazione della Legge 225/92 si è provveduto a certificare, tramite
l’istituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile, le funzioni, le
competenze e le finalità della Protezione Civile31.
Con la legge del 24 febbraio 1992, n. 225 l'Italia ha organizzato la protezione civile
come "Servizio nazionale", coordinato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e
composto, come dice il primo articolo della legge, dalle amministrazioni dello
Stato, centrali e periferiche, dalle regioni, dalle province, dai comuni, dagli enti
31
Art. 1. Servizio Nazionale della Protezione Civile: 1) È istituito il Servizio Nazionale della
Protezione Civile al fine di tutelare la integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai
danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi.
2) Il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega, ai sensi dell’articolo 9, commi 1 e
2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per il
conseguimento delle finalità del Servizio nazionale della protezione civile, promuove e coordina le
attività delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, delle regioni, delle province, dei
comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione
pubblica e privata presente sul territorio nazionale. 3) Per lo svolgimento delle finalità di cui al
comma 2, il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi del medesimo
comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, si avvale del Dipartimento della
protezione civile, istituito nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei ministri, ai sensi
dell’articolo 21 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Art. 2. Tipologia degli eventi ed ambiti di competenze: 1) Ai fini dell’attività di protezione civile
gli eventi si distinguono in:a) eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che possono essere
fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via
ordinaria;b) eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che per loro natura ed estensione
comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c)
calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati
con mezzi e poteri straordinari.
Art. 3. Attività e compiti di protezione civile: 1) Sono attività di protezione civile quelle volte alla
previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio, al soccorso delle popolazioni sinistrate ed
ogni altra attività necessaria ed indifferibile diretta a superare l’emergenza connessa agli eventi di
cui all’articolo 2. 2) La previsione consiste nelle attività dirette allo studio ed alla determinazione
delle cause dei fenomeni calamitosi, alla identificazione dei rischi ed alla individuazione delle zone
del territorio soggette ai rischi stessi. 3) La prevenzione consiste nelle attività volte ad evitare o
ridurre al minimo la possibilità che si verifichino danni conseguenti agli eventi di cui all’articolo 2
anche sulla base delle conoscenze acquisite per effetto delle attività di previsione. 4) Il soccorso
consiste nell’attuazione degli interventi diretti ad assicurare alle popolazioni colpite dagli eventi di
cui all’articolo 2 ogni forma di prima assistenza. 5) Il superamento dell’emergenza consiste
unicamente nell’attuazione, coordinata con gli organi istituzionali competenti, delle iniziative
necessarie ed indilazionabili volte a rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di
vita. 6) Le attività di protezione civile devono armonizzarsi, in quanto compatibili con le necessità
imposte dalle emergenze, con i programmi di tutela e risanamento del territorio.
63
pubblici nazionali e territoriali e da ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica
e privata presente sul territorio nazionale. Al coordinamento del Servizio nazionale
e alla promozione delle attività di protezione civile, provvede il Presidente del
Consiglio dei Ministri attraverso il Dipartimento della Protezione Civile.
Nella maggioranza dei Paesi europei, la protezione civile è un compito assegnato ad
una sola istituzione o a poche strutture pubbliche.
In Italia, invece, è coinvolta in questa funzione tutta l'organizzazione dello Stato,
al centro e in periferia, dai Ministeri al più piccolo comune, ed anche la società
civile partecipa a pieno titolo al Servizio nazionale della protezione civile,
soprattutto attraverso le organizzazioni di volontariato.” Le ragioni di questa scelta
– afferma il Dipartimento Nazionale di P.C., che caratterizza la struttura della
protezione civile italiana, si possono individuare nell'incontro tra una motivazione
istituzionale ed una esigenza operativa legata alle caratteristiche del nostro
territorio.”
Dal punto di vista dell'ordinamento amministrativo, è in corso da anni un
processo di riforma orientato ad aumentare il peso, le competenze e le
responsabilità delle istituzioni regionali e locali, attuando e sviluppando in forme
adeguate alle esigenze di oggi gli orientamenti al regionalismo e alla valorizzazione
delle istituzioni locali già presenti nella Carta costituzionale. La protezione civile
non poteva essere estranea a questo processo, che spiega l'importanza crescente che
stanno assumendo nella struttura del sistema nazionale della protezione civile le
Regioni e le amministrazioni locali, l'aumento delle responsabilità e delle
competenze loro affidate, l'articolazione dei livelli di decisione e di intervento, la
complessità delle esigenze di direzione e coordinamento del sistema ai vari livelli.
Il modello di organizzazione della nostra protezione civile, che origina dal processo
di riorganizzazione dell'ordinamento amministrativo, risulta particolarmente
adeguato ad un contesto territoriale come quello italiano, che presenta una gamma
di possibili rischi di calamità e catastrofi sconosciuta negli altri Paesi europei. Quasi
ogni area del paese risulta interessata dalla probabilità di qualche tipo di rischio, e
ciò rende necessario un sistema di protezione civile che assicuri in ogni area la
presenza di risorse umane, mezzi, capacità operative e decisionali in grado di
intervenire in tempi brevissimi in caso di calamità, ma anche di operare con
continuità per prevenire e, per quanto possibile, prevedere i disastri.
Il sistema che si è costruito è basato sul principio di sussidiarietà.
Il primo responsabile della protezione civile in ogni Comune è il Sindaco, che
organizza le risorse comunali secondo piani prestabiliti per fronteggiare i rischi
specifici del suo territorio. Quando si verifica un evento calamitoso, il Servizio
nazionale della protezione civile è in grado, in tempi brevissimi, di definire la
portata dell'evento e valutare se le risorse locali siano sufficienti a farvi fronte.
In caso contrario si mobilitano immediatamente i livelli provinciali, regionali e,
nelle situazioni più gravi, anche il livello nazionale, integrando le forze disponibili
in loco con gli uomini e i mezzi necessari. Ma soprattutto si identificano da subito le
autorità che devono assumere la direzione delle operazioni: è infatti evidente che
una situazione di emergenza richiede in primo luogo che sia chiaro chi decide, chi
sceglie, chi si assume la responsabilità degli interventi da mettere in atto. Nei casi di
emergenza nazionale questo ruolo compete al Dipartimento della Protezione Civile,
mentre la responsabilità politica è assunta direttamente dal Presidente del Consiglio
dei Ministri.
64
Infatti, nel quadro dei principi costituzionali dell’autonomia statutaria delle Regioni,
nonché in attuazione dell’articolo 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali, per la
riforma della pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) le
Regioni con apposite leggi hanno individuato i le funzioni di competenza della
Regione, degli Enti locali e delle Autonomie funzionali, attinenti alle materie di cui
al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59) e, in particolare, ai seguenti ambiti:
a) sviluppo economico ed attività produttive;
b) ambiente, protezione civile ed infrastrutture;
c) formazione professionale;
d) polizia amministrativa.
L’effettivo esercizio da parte degli Enti locali delle funzioni conferite con la legge,
è stabilito con provvedimento della Giunta regionale, previo parere della
Conferenza Permanente Regione-Autonomie locali, a seguito dell’individuazione
delle risorse necessarie per lo svolgimento delle funzioni medesime.
Per lo svolgimento delle funzioni e delle attività mantenute in capo alla Regione,
ovvero conferite agli Enti locali ed alle Autonomie funzionali la Regione, la
Provincia, il Comune e la Comunità montana riconoscono e valorizzano il ruolo
dell’autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.
A) Ruolo della Regione
1. Nelle materie, nell’ambito delle generali potestà normative di programmazione,
di indirizzo e di controllo di competenza della Regione, spettano alla Regione le
funzioni concernenti:
a) il concorso all’elaborazione delle politiche comunitarie e nazionali di settore
e alla loro attuazione, anche attraverso la cooperazione con gli Enti locali;
b) la concertazione, con lo Stato, delle strategie, degli indirizzi generali, degli
obiettivi di qualità, sicurezza, previsione e prevenzione ai fini della loro
attuazione a livello regionale;
c) la collaborazione, concertazione e concorso con le autorità nazionali e
sovraregionali;
d) la programmazione e la disciplina di rilievo regionale, non riservate allo
Stato dal d.lgs. 112/1998, ivi compresa l’adozione dei piani di settore, dei
programmi finanziari, l’emanazione di regolamenti, normative tecniche e
linee guida;
e) l’indirizzo, coordinamento, verifica e monitoraggio dei compiti e delle
funzioni conferite agli Enti locali ivi compresa l’emanazione di direttive,
criteri, nonché modalità e procedure per aspetti di carattere generale ai fini
del loro esercizio omogeneo sul territorio;
f) gli atti di intesa e di concertazione che regolamentano, per quanto di
competenza, i rapporti della Regione con l’Unione europea (UE), lo Stato e
le altre Regioni;
g) l’attuazione di specifici programmi e progetti di rilevanza strategica di
iniziativa regionale, definiti ai sensi delle procedure di programmazione;
h) la cura di specifici interessi di carattere unitario a livello regionale previsti
dalla presente legge e dalle normative attuative delle medesime.
2
La Regione garantisce l’esercizio delle proprie funzioni attraverso le procedure
concertative previste dalla legge regionale di riferimento.
65
3
La Regione attua le politiche di rilevanza strategica che richiedono l’intervento
congiunto dello Stato, degli Enti locali, delle Autonomie funzionali, nonché di
soggetti privati mediante gli strumenti di programmazione negoziata di cui alla
legislazione vigente ed, in particolare, di quelli di cui all’articolo 2, comma 203
e seguenti, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica).
B) Sussidiarietà
1. Nelle materie di cui alla legge, tutte le funzioni non ricondotte espressamente
alla competenza della Regione sono conferite tassativamente agli Enti locali ai
sensi della l. 142/1990.
2. Sono fatte salve le disposizioni contenute in leggi vigenti recanti conferimenti di
funzioni agli Enti locali non espressamente menzionati nella presente legge e
coerenti con la stessa.
C) Livelli ottimali
1. I livelli ottimali di esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni con
minore dimensione demografica sono individuati in base ai seguenti criteri:
a) appartenenza dei soggetti interessati alla stessa Provincia, allo stesso
Circondario, laddove istituito ai sensi dell’articolo 16 della l. 142/1990, alla
stessa Comunità montana;
b) contiguità territoriale dei soggetti interessati;
c) soglia minima demografica di 5 mila abitanti.
2
3
Nelle zone montane la Comunità montana costituisce livello ottimale per tutti i
Comuni che la costituiscano anche in deroga alla soglia minima demografica ed
ivi compresi i Comuni parzialmente montani.
La soglia demografica è determinata sulla base dei dati risultanti dall’ultimo
censimento della popolazione.
D) Individuazione ambiti ottimali
Le Province coordinano l’attività , fornendo ai Comuni interessati l’assistenza
tecnico-amministrativa di cui all’articolo 14, comma 1, lettera l) della l. 142/1990
nonché il supporto per la verifica della rispondenza delle forme associative già
esistenti rispetto a quanto stabilito dalla legge regionale.
La Regione per le finalità di cui all’articolo 11 della l. 142/1990, come da ultimo
modificato dall’articolo 6 della legge 3 agosto 1999, n. 265 (Disposizioni in materia
di autonomia e ordinamento degli Enti locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno
1990, n. 142) predispone, concordandolo nelle apposite sedi concertative, un
programma di individuazione degli ambiti per la gestione associata di funzioni a
livello sovracomunale.
E) Raccordo e cooperazione con gli Enti locali
Attraverso le procedure concertative previste dalla legge regionale, la Regione
favorisce l’unitario sviluppo del sistema delle Autonomie locali, nonché la
cooperazione tra gli Enti locali e tra questi e la Regione.
66
F ) Obbligo di informazione.
Sistema informativo regionale
La Regione e gli Enti locali operano secondo i principi di concertazione,
cooperazione e coordinamento e sono tenuti a fornirsi reciprocamente, a richiesta o
periodicamente, informazioni, dati statistici e ogni altro elemento utile allo
svolgimento delle funzioni di rispettiva competenza.
La Regione rende la Rete unitaria della pubblica amministrazione locale (RUPAR)
funzionale all’interconnessione degli Enti locali e tra questi e la Rete unitaria della
pubblica amministrazione centrale (RUPA).
La Regione consente a tutti gli Enti locali ed agli altri Enti pubblici interessati, in
regime di reciprocità, l’utilizzo delle proprie banche dati e la divulgazione delle
informazioni disponibili, nel rispetto delle vigenti normative in materia di sicurezza
dei dati e di tutela della loro riservatezza.
Con il trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni ed agli Enti Locali,
vediamo i livelli di competenze in materia di Protezione Civile:
A. Funzioni della Regione
1. sono di competenza della Regione le seguenti funzioni amministrative che
richiedono l’unitario esercizio a livello regionale:
a) indirizzo e controllo del sistema regionale di protezione civile attraverso il
coordinamento delle componenti che lo costituiscono, al fine di ottimizzare
la qualità preventiva e d’intervento dell’azione pubblica, di garantire la
sicurezza dei cittadini e di contenere i danni ambientali derivanti da eventi
naturali ed antropici;
b) adozione, sentite le Province, del programma di previsione e di prevenzione
dei rischi, predisposto in sintonia con gli strumenti della programmazione e
pianificazione socio-economica e territoriale, comprendente in particolare
l’identificazione dei rischi regionali, la quantificazione della vulnerabilità
ambientale e l’individuazione degli interventi mitigatori;
c) approvazione dei programmi provinciali di previsione e di prevenzione;
d) coordinamento dell’attuazione degli interventi urgenti in caso di crisi
determinata dal verificarsi o dall’imminenza di eventi di cui all’articolo 2,
comma 1, lettera b) della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile), d’intesa con l’Agenzia nazionale
di protezione civile e avvalendosi del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco;
e) coordinamento e organizzazione delle attività susseguenti ai primi interventi
tecnici necessari a favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle
aree colpite dagli eventi calamitosi d’intesa con l’Agenzia nazionale di
protezione civile;
f) spegnimento degli incendi boschivi, fatto salvo quanto stabilito all’articolo
107, comma 1, lettera f), numero 3 del d.lgs 112/1998;
g) coordinamento delle iniziative, delle forme di collaborazione e di solidarietà
in materia di protezione civile;
h) costituzione con gli enti locali di un patrimonio di risorse da utilizzare nelle
emergenze anche attraverso la stipulazione di protocolli, convenzioni con
soggetti pubblici e privati;
i) promozione, incentivazione e coordinamento del volontariato e, in accordo
con il Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco e con le Province, relativa
formazione e sviluppo;
67
j) promozione delle attività informativo-formative rivolte alla comunità
regionale e in modo particolare alla scuola, tramite accordi programmatici
con le istituzioni scolastiche;
k) promozione e formazione, in accordo con le direttive e gli organi nazionali,
degli obiettori di coscienza in servizio civile utilizzati in attività di
protezione civile.
B. Funzioni delle Province
1. sono attribuite alle Province le seguenti funzioni amministrative:
a) l’adozione del programma provinciale di previsione e prevenzione dei
rischi;
b) l’attuazione, in ambito provinciale, dei programmi di previsione e
prevenzione dei rischi e predisposizioni dei piani provinciali di protezione
civile secondo gli indirizzi regionali;
c) l’attuazione degli interventi urgenti in caso di crisi determinata dal
verificarsi o dall’imminenza di eventi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera
b) della l. 225/1992 avvalendosi anche del Corpo nazionale dei Vigili del
Fuoco;
d) l’attuazione delle attività susseguenti ai primi interventi tecnici per favorire
il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite dagli eventi
calamitosi;
e) la vigilanza sulla predisposizione da parte delle strutture provinciali di
protezione civile dei servizi urgenti anche di natura tecnica da attivare in
caso di eventi calamitosi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera b) della l.
225/1992;
f) gli interventi per l’organizzazione e l’impiego del volontariato e l’attuazione
di periodiche esercitazioni e, in accordo con la Regione, di appositi corsi di
formazione.
C. Funzioni dei Comuni
1. sono attribuite ai Comuni le seguenti funzioni amministrative:
a) l’attuazione in ambito comunale delle attività di previsione e degli interventi
di prevenzione dei rischi stabiliti dai programmi e piani regionali e
provinciali;
b) l’adozione di tutti i provvedimenti, compresi quelli per fronteggiare
l’emergenza e necessari ad assicurare i primi soccorsi in caso di eventi
calamitosi in ambito comunale;
c) l’adozione, secondo gli indirizzi regionali e sulla base del piano provinciale,
dei piani comunali e/o intercomunali di protezione civile anche nelle forme
associative e di cooperazione previste dalla l. 142/1990 e in ambito montano
tramite le comunità montane, nonché cura della loro attuazione;
d) l’attivazione dei primi soccorsi alla popolazione e degli interventi urgenti
necessari ad affrontare l’emergenza;
e) la vigilanza sull’attuazione da parte delle strutture locali di protezione civile
dei servizi urgenti;
f) l’impiego del volontariato di protezione civile a livello comunale e
intercomunale anche tramite la costituzione di gruppi comunali e
intercomunali.
2. In caso di inerzia dei Comuni, i piani di cui al comma 1, lettera c), vengono
adottati dalle Province.
*****
68
All’inizio della sua costituzione, era principalmente presente nelle zone dell’arco
alpino e del centro Italia, mentre negli ultimi anni il volontariato di protezione civile
si è sviluppato su tutto il territorio nazionale, organizzandosi capillarmente e
strutturandosi con mezzi ed attrezzature di prim’ordine, sull’onda emotiva delle
grandi emergenze che si sono verificate in Italia, dall’alluvione di Firenze, al
terremoto del Friuli, dell’Irpinia e della Basilicata, fino agli ultimi tragici eventi
alleviali che hanno colpito il Piemonte.
In tali occasioni non veniva a mancare la solidarietà della popolazione in quanto
affluivano da ogni parte d’Italia volontari per adoperarsi negli aiuti, anche di
manovalanza: quello che mancava era l’organizzazione; per questi motivi negli anni
a seguire il legislatore si è impegnato a regolamentare questo importantissimo
comparto, dando strumenti legislativi utili non solo al riconoscimento della
protezione civile come entità organizzata e sulle calamita naturali, ma soprattutto
per incidere nella fase della prevenzione e salvaguardia del territorio.
Da allora è iniziato lo sviluppo del volontariato di protezione civile come
espressione di una moderna coscienza collettiva del dovere di solidarietà, favorendo
in ogni Comune, oltre alle Organizzazioni di Volontariato, la creazione di un
Gruppo Comunale di Protezione Civile, sotto la responsabilità del Sindaco, proprio
per poter incidere tempestivamente, in caso di necessità, capillarmente e nel più
breve tempo possibile, sull’intero territorio, anche a seguito delle recenti riforme sul
decentramento amministrativo, (D.l.vo 112/98) in seno alle autonomie locali
(Regioni Province e Comuni).
A) La Legislazione
Il volontariato di protezione civile è uno degli aspetti più controversi del variegato
mondo del volontariato, infatti se da un lato vi sono i Gruppi Comunali di
Protezione Civile e le Organizzazioni di Volontariato di Protezione Civile, più
conosciuti dalla pubblica opinione, questi non esauriscono il volontariato in tale
campo, in quanto vi sono altri enti ed organizzazioni che, seppure hanno una
diversa specificità, sviluppano al loro interno una specifica attività con gruppi che
svolgono attività di volontariato di PC, dei quali riferiremo in seguito.
Infatti la legge del 24 febbraio 1992, n. 225, disciplina la protezione civile come
sistema coordinato di competenze al quale concorrono le amministrazioni dello
Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e gli altri enti locali, gli enti pubblici, la
comunità scientifica, il volontariato, gli ordini e i collegi professionali e ogni altra
istituzione, anche privata.
Il Decreto Legislativo 112 del 1998 ha ripartito le competenze tra Stato, regioni ed
enti locali e il DLgs n. 300 del 30 luglio 1999 ha istituito l’Agenzia di Protezione
Civile affidandole tutti i compiti statali in materia di protezione civile.
Con la Legge 9 Novembre 2001 n. 401 è stata sciolta l’Agenzia di Protezione
Civile, creando il Dipartimento Nazionale di Protezione Civile direttamente sotto la
responsabilità della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri è
il braccio operativo del Presidente del Consiglio, quando si tratta di affrontare i
problemi della tutela delle persone e dei beni del Paese, sottoposti a particolari
minacce e pericoli che derivano da condizione di rischio naturale o ambientale.
69
Il Dipartimento, oggi organizzato in 8 uffici generali e 43 servizi, costituisce il
fulcro del servizio nazionale della protezione civile, con compiti di promozione e
coordinamento dell’intero sistema; di intervento diretto in caso di calamità
nazionali; di definizione di procedure di intervento ed azione comuni a tutto il
sistema; di orientamento della legislazione relativa alla prevenzione dei rischi; di
sostegno alle strutture periferiche del sistema, specie le più deboli e meno dotate di
risorse proprie; di promozione e sostegno alle attività di formazione e alla crescita
dell’associazionismo di protezione civile; di informazione dell’opinione pubblica e
di promozione della cultura della protezione civile specie nei confronti delle giovani
generazioni; di regia nella costruzione e nella gestione delle reti informative
indispensabili per la prevenzione dei rischi; di produzione e gestione delle
normative eccezionali e derogatorie – le ordinanze – indispensabili per accelerare
gli interventi di emergenza e far fronte alle calamità, al fine di ridurre al minimo il
danno alle persone e alle cose.
La specializzazione del personale del Dipartimento nell’area del governo delle
emergenze, sia sotto il profilo amministrativo che tecnico-operativo, ha portato il
Governo a richiederne l’intervento in tutte le situazioni, anche atipiche, in cui siano
necessari capacità organizzativa e gestionale di operazioni complesse, il
coordinamento efficace ed autorevole di numerose amministrazioni ed istituzioni,
come nel caso dei «grandi eventi» o, più di recente, nell’affrontare i rischi nuovi che
si presentano all’Italia dal versante del terrorismo internazionale, o da quello della
diffusione di pericolose epidemie.
Sono attività di protezione civile quelle volte alla previsione e prevenzione dei vari
tipi di rischio, al soccorso delle popolazioni sinistrate e ogni altra attività necessaria
ed indifferibile diretta a superare l’emergenza.
Gli ambiti di competenza vengono definiti in base alla gravità dell’evento
calamitoso.
Così la legge distingue gli eventi in tre fasce:
a) fronteggiabili mediante interventi attuabili da singoli enti o amministrazioni
competenti in via ordinari;
b) gli eventi che per loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato
di più enti o amministrazioni;
c) gli eventi che per intensità ed estensione debbono essere fronteggiati con mezzi
e poteri straordinari.
All’accadere di eventi di quest’ultimo tipo è collegata la facoltà di utilizzare lo
strumento dell’ordinanza derogatoria (art. 5 legge n. 225/99 - vedi anche DLgs n.
112/98 e DLgs n. 300/99), previa dichiarazione dello stato di emergenza (di durata e
di estensione territoriale definita) ad opera del Consiglio dei ministri, con
assunzione, quindi, della responsabilità collegiale al massimo livello di Governo. I
poteri straordinari possono, inoltre, estrinsecarsi al fine di evitare situazioni di
pericolo o maggiori danni a persone o a cose.
B) Strutture operative nazionali
La legge 24 Febbraio 1992 n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della
Protezione Civile) all’art. 11 (Strutture operative nazionali del servizio) afferma che
costituiscono strutture operative nazionali del Servizio Nazionale della protezione
civile:
a) Il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco quale componente fondamentale della
Protezione Civile;
b) Le Forze Armate;
c) Le Forze di Polizia;
d) Il Corpo Forestale dello Stato;
70
e) I Servizi Tecnici Nazionali;
f) I gruppi nazionali di ricerca scientifica di cui all’art. 17, l’Istituto Nazionale di
Geofisica ed altre istituzioni di ricerca;
g) La Croce Rossa Italiana;
h) Le Strutture del Servizio Sanitario Nazionale;
i) Le Organizzazioni di Volontariato;
j) Il Corpo Nazionale di soccorso alpino - CNSA (Cai).
L’art. 18 della 225/92 disciplina le modalità di partecipazione e di coinvolgimento
del volontariato nelle attività di Protezione Civile:
1. Il Servizio nazionale della protezione civile assicura la più ampia partecipazione
dei cittadini, delle organizzazioni di volontariato di protezione civile all’attività
di previsione, prevenzione e soccorso, in vista o in occasione di calamità
naturali, catastrofi o eventi di cui alla presente legge.
2. Al fine di cui al comma 1, il Servizio riconosce e stimola le iniziative di
volontariato civile e ne assicura il coordinamento.
3. Con decreto del Presidente della Repubblica, da emanarsi, secondo le procedure
di cui all’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro sei mesi dalla data
di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell’articolo 1, comma 2,
della presente legge, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, si
provvede a definire i modi e le forme di partecipazione delle organizzazioni di
volontariato nelle attività di protezione civile, con l’osservanza dei seguenti
criteri direttivi:
a) la previsione di procedure per la concessione alle organizzazioni di
contributi per il potenziamento delle attrezzature ed il miglioramento della
preparazione tecnica;
b) la previsione delle procedure per assicurare la partecipazione delle
organizzazioni all’attività di predisposizione ed attuazione di piani di
protezione civile;
c) i criteri già stabiliti dall’ordinanza 30 marzo 1989, n. 1675/FPC, del
Ministro per il coordinamento della protezione civile, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 81 del 7 aprile 1989, d’attuazione dell’articolo 11 del
decreto-legge 26 maggio 1984, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 luglio 1984, n. 363, in materia di volontariato di protezione civile,
in armonia con quanto disposto dalla legge 11 agosto 1991, n. 266.
3-bis. Entro sei mesi dalla data di conversione del presente decreto, si provvede a
modificare il decreto del Presidente della Repubblica 21 settembre 1994(1).
Le organizzazioni di volontariato che intendono collaborare nel sistema pubblico di
protezione civile, si iscrivono in appositi albi o registri, regionali e nazionali.
Al momento, nell’elenco nazionale del Dipartimento della protezione Civile sono
iscritte oltre tremila organizzazioni (tra le quali i c.d. «gruppi comunali»), per un
totale di oltre un milione e trecentomila volontari disponibili.
Il Ministero dell’Interno afferma che i Volontari mobilitabili, in caso di grandi
catastrofi per fini di Protezione civile, inquadrati in alcune delle organizzazioni a
carattere nazionale rappresentate nel Comitato Nazionale del Volontariato di
Protezione civile, sono circa un milione, suddivisi per Organizzazione (Tabella 1).
71
Tabella 1
(1) D.P.R. 8 febbraio 2001 (Regolamento recante nuova disciplina della partecipazione delle
organizzazioni di volontariato alle attività di Protezione Civile).
ASSOCIAZIONE
N° VOLONTARI
A.N.P.A.S.
300.000
C.R.I.
250.000
PROCIV-ARCI ED ARCI
250.000
CONFEDERAZIONE DELLE MISERICORDIE
150.000
A.G.E.S.C.I.
50.000
A.N.A.
36.000
PROCIV-ARCI
20.000
C.A.I. - C.N.S.A.S.
20.000
C.N.G.E.I.
15.000
LEGA AMBIENTE
10.000
SOCIETÀ NAZIONALE DI SALVAMENTO
15.000
ASS. NAZ. VIGILI DEL FUOCO IN CONGEDO
5.000
F.I.A.S.
1.500
A.R.I.
2.000
FIR. CB. S.E.R
2.000
TOTALE
1.126.500
Di essi – secondo le fonti del Ministero dell’Interno – « circa sessantamila sono
pronti ad intervenire nell’arco di quindici minuti-un’ora sui propri territori, mentre
circa trecentomila sono pronti ad intervenire nell’arco di 3-12 ore. Si tratta di
associazioni nazionali (es. Misericordie, Anpas, A.N.A Agesci, ecc.) e di
associazioni locali, queste ultime tra di loro coordinate sul territorio di comuni,
province e regioni, in modo da formare, in caso di necessità, un’unica struttura di
facile e rapida chiamata per gli interventi. Più è alto il livello organizzativo delle
associazioni, più è ampia la loro efficacia, ma anche la loro autonomia;
quest’ultima, infatti è una proprietà che la legge garantisce al volontariato, ma che
soventemente non viene rispettata dalle istituzioni, ancora non abbastanza inclini a
collaborare con i cittadini, come richiedono i tempi moderni, secondo schemi non
gerarchici, ma di coordinamento e di cooperazione».
Vi sono poi organizzazioni di altra specializzazione, quali i gruppi cinofili e
subacquei, e quelli rientranti nelle altre strutture disciplinate dall’art. 11 della Legge
225/92 citata le quali hanno al loro interno gruppi di volontariato che operano nella
protezione civile, nella fattispecie:
a. il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco il quale ha all’interno i Vigili
Volontari:
b. il Corpo Forestale dello Stato il quale all’interno della propria struttura non ha
direttamente un Corpo di Volontari, ma tramite convenzioni con le Regioni ha
la responsabilità degli A.I.B.;
c. la Croce Rossa Italiana; al cui interno, tramite le Unità locali e le Delegazioni
ha articolazioni di Protezione Civile;
d. le Organizzazioni di Volontariato (Odv e Gruppi Comunali );
e. il Cai tramite la propria articolazione del Corpo Nazionale di soccorso alpino CNSA (Cai).
72
C) Vigili del Fuoco
Il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco è formato, oltre che da personale
permanente operativo, anche da personale volontario, personale volontario
ausiliario e personale non operativo ed è regolato da apposito regolamento
approvato con D.P.R. n. 362.
Il personale volontario, a differenza di quello permanente, non è vincolato da un
rapporto di impiego e svolge la sua attività ogni qualvolta se ne manifesti il
bisogno.
Il personale volontario del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco è costituito da (art.
1 Regolamento citato):
1. Vigili volontari iscritti a domanda negli elenchi dei comandi provinciali, ai
sensi dell’articolo 13 della legge 8 dicembre 1970, n. 996;
2. ex vigili volontari ausiliari di leva iscritti d’ufficio negli elenchi dei comandi
provinciali ai sensi dell’articolo 12 della legge 8 dicembre 1970, n. 996.
Il personale volontario non è vincolato da rapporto di impiego con
l’amministrazione ed è chiamato a svolgere temporaneamente i propri compiti ogni
qualvolta se ne manifesti il bisogno, in conformità a quanto disposto dagli articoli
14 e 70 della legge 13 maggio 1961, n. 469.
Con le seguenti qualifiche (art. 3 Regolamento):
1. funzionario tecnico antincendi volontario;
2. capo reparto volontario;
3. capo squadra volontario;
4. vigile volontario.
In occasione di pubbliche calamità o catastrofi, il personale volontario può essere
chiamato in servizio temporaneo e destinato in qualsiasi località. Oppure, in caso di
particolari necessità, può essere inoltre chiamato in servizio temporaneo nel limite
di 20 giorni. In queste circostanze, i datori di lavoro per i quali i volontari lavorano
stabilmente hanno l’obbligo di lasciare disponibili questi dipendenti, ai quali deve
essere conservato il posto occupato.
L’art. 18 del Regolamento, prevede le modalità di impiego del personale volontario:
1. Il personale volontario è richiamato in servizio per le ipotesi previste
dall’articolo 70 della legge 13 maggio 1961, n. 469, e successive modificazioni
e integrazioni. Il richiamo viene disposto a cura e sotto la diretta responsabilità
del competente comandante provinciale dei vigili del fuoco, previa
autorizzazione del Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e
della Difesa Civile, a rotazione, e sulla base dei criteri dell’anzianità
d’iscrizione nell’elenco, dell’eventuale stato di disoccupazione, nonché del
carico familiare degli interessati.
Sentite le OO.SS., il richiamo viene disposto dal competente Direttore
Regionale qualora il servizio debba essere espletato in una provincia diversa da
quella di residenza e dal Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso
Pubblico e della Difesa Civile qualora il servizio debba essere espletato in una
regione diversa da quella di residenza.
2. Il personale volontario, ad eccezione del Funzionario Tecnico Antincendi, viene
impiegato presso i distaccamenti volontari con le seguenti modalità:
a) nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza del distaccamento
volontario:
b) su segnalazione o richiesta diretta di intervento con contestuale
informazione della sala operativa del comando provinciale;
c) su richiesta di soccorso pervenuta direttamente al comando provinciale;
73
3.
4.
5.
6.
d) al di fuori della circoscrizione territoriale di competenza, su disposizione del
comando provinciale.
Il personale volontario in forza presso i posti di vigilanza viene impiegato
analogamente con le modalità indicate nei commi precedenti.
Nei casi di cui al comma 2 il comando provinciale deve essere costantemente
informato sulla natura e sviluppo del servizio di istituto svolto dalla sede
volontaria.
L’attivazione del Funzionario Tecnico Antincendio volontario avviene
esclusivamente su disposizione del Comandante Provinciale per specifiche
esigenze, compreso il coordinamento di due o più distaccamenti volontari.
Ai fini di cui agli articoli 70, terzo comma, 71 e 74 della legge 1961, n. 469 e
successive modificazioni, le prestazioni ed i servizi direttamente connessi resi
dal personale volontario di cui ai commi 1, 2, 3 e 5 sono considerati richiami in
servizio temporaneo.
I vigili del fuoco volontari sono obbligati a frequentare periodici corsi di
addestramento pratico presso i comandi provinciali VV.F. di residenza. Hanno in
dotazione sia la divisa, che è simile a quella dei vigili del fuoco, che il relativo
equipaggiamento.
I volontari a loro volta si distinguono in vigili a domanda ed ex vigili ausiliari di
leva.
I vigili volontari a domanda sono quei cittadini italiani, di ambo i sessi, che, in
possesso dei requisiti richiesti per legge, fanno espressa richiesta di iscrizione nei
quadri del personale volontario del Comando provinciale VV.F. di residenza.
Generalmente lavorano in propri distaccamenti dotati di mezzi antincendi, presenti
in quasi tutto il territorio italiano, e partecipano alle operazioni di soccorso con
proprie squadre di intervento al pari dei vigili permanenti.
Nei comandi dove non esistono dei distaccamenti volontari, i vigili volontari in
servizio vengono inseriti nelle squadre di soccorso dei vigili permanenti. Gli ex
vigili ausiliari di leva, sono invece coloro che hanno prestato il servizio militare nel
Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco i quali all’atto del congedo vengono
automaticamente iscritti nei quadri del personale volontario del Comando
provinciale VV.F. di residenza.
Generalmente gli ex vigili di leva lavorano presso i Comandi provinciali VVF e
sono inseriti nei normali turni di servizio, partecipando attivamente agli interventi di
soccorso.
Il personale volontario ausiliario è costituito da quei giovani che effettuano il
servizio militare di leva nel Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.
Il servizio prevede per tutti un periodo di addestramento di due mesi presso le
Scuole Centrali Antincendi, situate a Roma, dove gli ausiliari insieme con il
normale addestramento militare apprendono l’uso degli attrezzi tradizionali,
intervengono in incidenti simulati, effettuano prove ginnico professionali, e
prendono dimestichezza con i servizi di protezione civile. Al termine di questo
periodo, i militari vengono inviati presso i Comandi di appartenenza e vengono
inseriti nelle squadre di soccorso, partecipando così ai vari interventi.
L’art. 8 del Regolamento prevede le forme di incompatibilità:
1. Non è consentita l’iscrizione nell’elenco del personale volontario:
a) del personale permanente in servizio nel Corpo nazionale dei vigili del
fuoco;
74
b) del personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e delle altre
istituzioni pubbliche preposte all’ordine e alla sicurezza pubblica con
eccezione degli appartenenti ai Corpi di polizia degli Enti locali, previo
nulla osta delle amministrazioni competenti;
c) degli amministratori di società e dei titolari di impresa che producono,
installano, commercializzano impianti, dispositivi e attrezzature antincendio
e dei titolari di istituti, enti e studi professionali che esercitano attività di
formazione, vigilanza, consulenza e servizi nel settore antincendio.
D) Corpo Forestale dello Stato
Il Corpo Forestale dello Stato non ha una all’interno della propria struttura una
componente di Volontariato ma collabora in varie regioni con le Odv in
ottemperanza all’art. 7 Legge 353/2000.
Nella regione Piemonte ad esempio, il Sistema antincendi del Piemonte si fonda su
tre soggetti: la Regione, il Corpo Forestale dello Stato e il Corpo Volontari
Antincendi Boschivi AIB.
La Regione Piemonte ha compiti di coordinamento e pianificazione assegnati dalla
Legge 353/2000, per quanto riguarda la previsione, prevenzione, lotta attiva agli
incendi boschivi e tutto quanto previsto dalla L.R. 9 giugno 1994 n. 16 «Interventi
per la protezione dei boschi dagli incendi» e dal Piano regionale per la difesa del
patrimonio boschivo dagli incendi.
A differenza dei Gruppi Comunali di Protezione Civile, le Associazioni di
Volontariato che possono stipulare convenzioni con la Regione Piemonte, devono
essere esclusivamente Organizzazioni di Volontariato rientranti nella Legge 266/91
(Legge Quadro sul Volontariato).
Recita infatti l’art. 4 (Volontariato) della Legge Regionale 9 Giugno 1994 n. 16:
“La Regione, per l’attuazione delle finalità di cui all’articolo 1, può stipulare
convenzioni con le organizzazioni di volontariato aventi i requisiti di cui
all’articolo 7 della legge 11 agosto 1991, n. 266 e in possesso di attitudine e
capacità operativa nella materia antincendi boschivi (A.I.B.).
I collaboratori volontari sono assicurati contro gli infortuni durante ogni fase della
loro prestazione mediante assicurazioni da stipularsi a norma del decreto
ministeriale 14 febbraio 1992 e successive modifiche e integrazioni, applicativo
della legge 11 agosto 1991, n. 266. Gli oneri sostenuti dalle organizzazioni di
volontariato antincendi boschivi relativi alle attività di prevenzione, avvistamento e
pronto intervento, sono a carico della Regione che vi provvederà con le modalità
stabilite con la convenzione di cui al comma 1.
La Regione, tramite convenzione con gli Enti pubblici interessati e limitatamente al
territorio di loro competenza, può avvalersi, per i compiti di avvistamento,
segnalazione, sorveglianza e, all’occorrenza, estinzione, dell’opera dei
guardaparco, del personale di consorzi forestali e delle guardie ecologiche”.
Il Corpo Forestale dello Stato opera sulla base della Convenzione stipulata con la
Regione Piemonte ai sensi della L.R. 16/94. È responsabile delle operazioni di
estinzione degli incendi boschivi.
Afferma infatti l’art. 4 (A - Protezione Civile) della Convenzione:
a) Fermo restando quanto previsto dalla normativa statale, nell’ambito delle
funzioni di competenza della Regione in materia di spegnimento degli incendi
boschivi di cui alla lettera f), comma 1, dell’articolo 70 della legge regionale 26
aprile 2000, n. 44, al C.F.S. vengono affidate la direzione e il coordinamento
delle operazioni di prevenzione ed estinzione degli incendi, ivi compresa la
gestione operativa dei mezzi aerei regionali e del personale volontario, nonché il
concorso nell’azione educativa, informativa e di propaganda antincendio.
75
b) Per l’espletamento delle funzioni antincendi boschivi di cui al precedente
comma, e delle funzioni di protezione civile e di polizia proprie del C.F.S.,
opera, con fondi della Regione, una Sala Operativa presso la sede del
Coordinamento regionale forestale.
c) L’organizzazione, la gestione operativa e funzionale della predetta Sala è
lasciata alla autonoma determinazione del C.F.S. che si atterrà, nell’ambito delle
materie convenzionate, alle direttive generali impartite dalla Regione.
d) Svolgimento dei compiti assegnati al C.F.S. dalla vigente convenzione tra la
Regione ed il Corpo Volontari Antincendi boschivi del Piemonte ivi compresa
la collaborazione nella realizzazione di attività formative rivolte alle squadre.
e) Manutenzione del materiale, attrezzature ed impianti antincendio boschivo
affidati dalla Regione al C.F.S.
f) Informatizzazione ed elaborazione, in collaborazione anche con enti strumentali
della Regione, dei dati statistici a carattere tecnico riguardante gli incendi
boschivi.
Riceve le segnalazioni di incendio presso la Sala Operativa regionale, da cui
controlla il territorio tramite visori riportanti segnali video e segnali di rilevamento
termico (IR). Attualmente sono attive undici postazioni monitoranti circa 150.000
ettari di territorio di rilevamento sul visibile e nell’infrarosso, dislocate sul territorio
regionale, che consentono il calcolo giornaliero dell’indice di pericolosità da
incendio boschivo. In caso di segnalazione d’incendio attiva immediatamente le
pattuglie appartenenti ad uno dei Comandi stazione dislocati sul territorio e delle
relative squadre del Corpo Volontari AIB del Piemonte, presenti sul territorio. In
caso di necessità, tramite il COR (Centro Operativo Regionale) richiede l’appoggio
dei mezzi aerei regionali, o ministeriali tramite il Centro Operativo Aereo Unificato
COAU, del Dipartimento di Protezione Civile. Ad estinzione avvenuta provvede al
rilievo statistico delle caratteristiche dell’incendio e dei danni., attua le indagini per
l’individuazione dei responsabili. È titolare delle autorizzazioni per l’accensione
fuochi nelle aree boscate. È strutturato tramite un coordinamento regionale, 7
coordinamenti provinciali, 70 comandi stazione ed un coordinamento territoriale per
l’ambiente per il controllo dell’area del Parco nazionale della Val Grande (VCO).
Il Corpo Volontari AIB del Piemonte, nasce nel 1994 come Associazione Regionale
Volontari Antincendi Boschivi del Piemonte; sin dall’inizio collabora sia con la
Regione Piemonte - Assessorato Economia Montana e Foreste (con la quale stipula
un’apposita convenzione ai sensi della Legge Regionale n. 16/94), che con il Corpo
Forestale dello Stato.
Il 4 marzo 2000 l’Associazione si trasforma in CORPO VOLONTARI
ANTINCENDI BOSCHIVI DEL PIEMONTE.
Questo nuovo modello organizzativo, unico in Italia per originalità, dimensione e
competenza territoriale, suggerito dall’esperienza maturata in questi ultimi, è frutto
della volontà di superare il semplice modello associativo coniugando i compiti di
«tutela e rappresentanza».
Con l’approvazione e la registrazione del nuovo Statuto il Corpo ha ottenuto
l’iscrizione sia nel Registro Regionale (Settore Protezione Civile) che nell’Elenco
Nazionale (Dipartimento Protezione Civile) delle Organizzazioni di Volontariato.
Gli ambiti di intervento sono definiti dall’art. 3 della Convenzione:
1. Il Corpo AIB concorre nell’opera di prevenzione ed estinzione degli incendi
boschivi mediante l’impiego dei propri associati e dei mezzi disponibili nel
pieno rispetto:
a) delle disposizioni impartite dagli organi istituzionalmente preposti alla
direzione delle operazioni di prevenzione ed estinzione ai competenti livelli
responsabili del corpo AIB;
76
b) delle norme del piano regionale per la difesa del patrimonio boschivo dagli
incendi;
c) delle procedure comunque definite dalla R.P. con apposite deliberazioni di
Giunta o Determinazioni dirigenziali;
d) del presente accordo, pena la decadenza del rapporto convenzionale.
2. Il Corpo AIB si impegna ad utilizzare correttamente le attrezzature ricevute a
vario titolo dalla R.P., con particolare attenzione ai dispositivi di protezione
individuale (D.P.I.); eventuali carenze nei D.P.I. dovranno essere segnalate con
tempestività alla R.P.
3. I (D.P.I) per le attività antincendio acquistati e forniti direttamente dalla R.P o
acquistati dal Corpo AIB, con propri fondi e/o con fondi regionali erogati a tale
scopo, devono essere idonei a norma di legge, rispettare le disposizioni tecniche
della R.P. ed essere coerenti con le indicazioni del piano regionale per la difesa
del patrimonio boschivo dagli incendi.
4. Il Corpo AIB assicura i propri aderenti contro gli infortuni, le malattie e la
responsabilità civile verso i terzi connessi allo svolgimento dell’attività oggetto
della presente convenzione.
Gli oltre 6.300 volontari AIB sono organizzati in circa 245 squadre diffuse
capillarmente su tutto il territorio boscato montano e pedemontano piemontese ed
intervengono, coordinati dal Corpo Forestale dello Stato, in tutte le fasi della lotta
agli incendi boschivi: sorveglianza del territorio, avvistamento focolai, estinzione
del fuoco, attività di manutenzione di viali tagliafuoco, della viabilità forestale e dei
punti d’acqua.
Il Corpo (art. 5 dello Statuto) è costituito dai soci, riuniti in «Squadre di Volontari
AIB».
Ogni Squadra, costituita nel rispetto della l. 266/91, adotta un proprio Statuto non in
contrasto con i principi generali dello Statuto e dei Regolamenti del Corpo, ed è
riconosciuta con una delibera degli Organi Centrali, sentito il parere del Consiglio
dei Referenti Provinciali. Gode di autonomia economica, finanziaria e patrimoniale,
nonché di autonomia funzionale rispetto alle esigenze operative locali. Rispetto alle
esigenze provinciali, regionali e nazionali rientra nell’organizzazione del Corpo.
Ogni squadra entro il 30 aprile di ogni anno trasmette il proprio rendiconto
economico agli Organi Centrali.
Il Distaccamento di Area di Base raggruppa le squadre comprese nel territorio di
Area di Base.
Il Corpo esercita una funzione propositiva, di orientamento per tutte le attività dei
volontari e di verifica del rispetto delle finalità e degli scopi statutari.
Le attività (art. 6) sono svolte prevalentemente tramite le prestazioni personali,
spontanee e gratuite fornite dai propri aderenti, senza fini di lucro.
È ammesso il rimborso per le spese vive effettivamente sostenute, previa apposita
documentazione secondo i criteri ed entro limiti preventivamente stabiliti dal
Consiglio Generale del Corpo e può aderire o partecipare (art. 7) ad enti ed
organismi nazionali ed internazionali, dopo apposita delibera del Consiglio
Generale del Corpo, qualora tale partecipazione sia ritenuta opportuna per il miglior
raggiungimento delle proprie finalità.
Il numero degli aderenti (art. 9) è illimitato.
I soci del Corpo si distinguono in:
a) Volontari AIB:
77
volontari che assicurano nel limite delle proprie disponibilità, per il periodo
richiesto, un pronto intervento efficace e risolutivo all’interno di tutta l’Area di
base, se del caso di più Aree, in ambito provinciale o interprovinciale.
b) Volontari AIB Ausiliari:
volontari che intervengono ad integrazione e supporto dei Volontari AIB.
c) Volontari AIB con sole funzioni di supporto:
volontari che si rendono disponibili ad eseguire attività che non richiedono le
caratteristiche previste al punto b) del seguente articolo 10.
Sono previste, inoltre, le seguenti figure:
d) Benemeriti o sostenitori: persone, fisiche o giuridiche, che si siano distinte per
particolari prestazioni o elargizioni in favore del Corpo.
e) Onorari: persone, fisiche o giuridiche, che si siano distinte per particolari meriti
nel campo della tutela del patrimonio boschivo.
Le qualifiche di benemerito o sostenitore e onorario non danno diritto:
a) all’esercizio di volontariato nel Corpo;
b) alla copertura assicurativa;
c) al voto.
Per essere ammesso quale Volontario AIB, Volontario AIB Ausiliario (art. 10)
occorre possedere, al momento della domanda di ammissione, da presentare al
Consiglio Direttivo di Squadra, i seguenti requisiti:
a) maggiore età;
b) idoneità psico-fisica, da accertare secondo le modalità previste dalla vigente
normativa, per i volontari addetti alle attività di spegnimento e di protezione
civile;
c) comprovata attitudine all’impiego quale volontario antincendi boschivi
ovvero partecipazione a corsi specializzati di formazione AIB.
L’aspirante socio è tenuto a dichiarare espressamente, nella domanda, di accettare
ogni disposto dei presenti accordi.
Il Consiglio direttivo di Squadra cura l’annotazione dei nuovi aderenti nel libro soci
dopo che gli stessi avranno versato la quota associativa stabilita e deliberata
annualmente dall’Assemblea di Squadra in seduta ordinaria.
Il 30 luglio 2004 è stata firmata una Convenzione tra Regione Piemonte e Corpo
nazionale di Vigili del fuoco (Vvf) che vanno ad integrare e completare il sistema
operativo antincendi boschivi del Piemonte e porterà i Vigili del fuoco ad operare
affiancando le componenti che già fanno parte del sistema operativo antincendi
boschivi piemontese: il Corpo forestale dello Stato (Cfs) ed il Corpo volontari Aib
del Piemonte.
La Regione Piemonte dà così seguito alla legge quadro nazionale n. 353/2000 che
prevede l’intervento coordinato di tutte le forze istituzionalmente preposte
(professionali e volontarie), nelle azioni di contrasto agli incendi.
Questo sia per quanto concerne le fasi preventive sia di lotta attiva, con il
coordinamento delle operazioni in loco o tramite la Sala operativa unificata
permanente (il centro tattico logistico per l’organizzazione degli interventi),
affidando al Corpo nazionale Vvf (istituzione peraltro già investita della materia
dalla legislazione nazionale, insieme al Cfs) i seguenti compiti:
 concorso operativo negli incendi di interfaccia (le aree che comprendono
edifici e vegetazione) con possibilità di assunzione, su richiesta della sala
operativa regionale, della direzione delle operazioni di spegnimento;
78



partecipazione alle attività della sala operativa unificata permanente, il
centro interforze che vede insieme Regione, Cfs, Vvf e volontariato;
impiego di elicotteri Vvf, in accordo con il Coau (Centro operativo aereo
unificato del dipartimento della protezione civile) nelle attività di
ricognizione e spegnimento, tra le quali l’elitrasporto di operatori Aib;
partecipazione a tavoli tecnici per la stesura di procedure operative comuni.
E) Croce Rossa Italiana
Con l’approvazione dell’Associazione Italiana della Croce Rossa con DPCM 5
Luglio 2002 n. 208 ha tra i suoi principi fondamentali la volontarietà (art. 1 dello
comma e) dello Statuto), la Croce Rossa è un’istituzione di soccorso, disinteressata
e basata sul principio volontaristico, dotata di personalità giuridica di diritto
pubblico (art. 5).
Tra i suoi compiti istituzionali vi sono quelli di «organizzare e svolgere in tempo di
pace servizio di assistenza socio-sanitaria in favore di popolazioni nazionali e
straniere nelle occasioni di calamità e nelle situazioni di emergenza sia interne, sia
internazionali e svolgere i compiti di struttura operativa nazionale del servizio
nazionale di protezione civile ai sensi della normativa vigente» (art. 2 comma b
dello Statuto).
Nello svolgimento dei propri scopi statutari, con delibera n. 104 del 21 dicembre
1999 il Consiglio Direttivo regolamentava il servizio della CRI nell’ambito della
Protezione Civile, prevedendo la possibilità di impiegare unicamente il personale
volontario e dipendente in regola con le rispettive leggi e regolamenti, mentre il
supporto per gli interventi di emergenza viene fornito dal SIE tramite la propria
organizzazione operativa.
Presso le Unità CRI l’attività di Protezione Civile è affidata alla responsabilità del
rispettivo Delegato di Protezione Civile, scelto dal Consiglio Direttivo fra i soci
attivi dell’Unità XRI ed il cui nominativo dovrà essere comunicato al Comitato
Centrale - Servizio per gli interventi di Emergenza entro 30 giorni dalla nomina del
Consiglio.
I compiti assegnati al Delegato invece sono sia operativi che relativi alla fase della
pianificazione delle attività necessarie alla gestione degli interventi di Protezione
Civile e dell’addestramento del personale.
È, inoltre, compito del Delegato, la predisposizione degli atti da sottoporre
all’approvazione del Consiglio Direttivo, compreso il Piano di Protezione Civile.
In caso di urgenza, o ove incidano per attribuzioni proprie del Presidente, gli atti di
cui sopra vengono sottoposti al Presidente stesso che provvede all’emanazione.
Il Delegato partecipa e rappresenta la Croce Rossa Italiana in tutte le commissioni,
comitati, e strutture operative e di pianificazione istituzionalmente insediate dagli
organi competenti, secondo gli ambiti territoriali di propria competenza.
L’art. 3 della Delibera di Ordinanza citata, definisce l’organizzazione territoriale del
servizio di P.C.
Il Comitato Centrale è composto dal Presidente Generale o suo Delegato,
avvalendosi della Commissione Nazionale per la Protezione Civile di cui al
successivo art.4 e del SIE – Servizio per gli Interventi di Emergenza – determina i
criteri di massima in ordine:
a) ai programmi di previsione e prevenzione per le attività di Protezione Civile;
b) ai piani predisposti per fronteggiare le emergenze e coordinare gli interventi
di soccorso;
c) all’impiego coordinato delle risorse anche finanziarie della CRI in attività di
Protezione Civile;
79
d) ai programmi per la formazione ed addestramento del proprio personale
volontario e dipendente in materia di Protezione Civile.
Il Presidente Generale o suo Delegato assicura la direzione unitaria ed il
coordinamento di tutte le strutture centrali, territoriali e di supporto nonché del
personale volontario e dipendente, nelle attività di emergenza. Per tale attività si
avvale della S.O.C. (Sala Operativa Centrale) di cui all’art. 8.
Il Comitato Regionale. Il Delegato alla Protezione Civile – per le funzioni ad esso
assegnate dal precedente art. 2 – avvalendosi della Commissione Regionale di
Protezione Civile di cui al successivo art. 6 provvede:
a) alla predisposizione del Piano di Protezione Civile Regionale (P.P.C.R.)
realizzato di intesa con i Delegati alla Protezione Civile Provinciali della
rispettiva provincia. I piani sono realizzati sui criteri stabiliti dal Comitato
Centrale;
b) alla verifica della realizzazione dei Piani Provinciali e Locali di Protezione
Civile (P.P.C.P.-P.P.L.P.) da parte dei Comitati Provinciali e Locali da
armonizzarsi nell’ambito della eventuale pianificazione regionale;
c) ai programmi per la formazione ed addestramento del personale volontario e
dipendente in materia di Protezione Civile in ambito regionale in armonia
con la programmazione nazionale;
d) ad assicurare la presenza della CRI in tutte le strutture ed organismi
regionali, previsti dalla Legge 225 del 24 febbraio 1992 e successive leggi
regionali;
e) al coordinamento delle risorse e strutture della CRI in ambito regionale da
impiegarsi in attività di Protezione Civile secondo le indicazioni stabilite dal
Comitato Centrale. Per tale attività si può avvalere della S.O.R. (Sala
Operativa Regionale) di cui al successivo Art. 8.
Il Comitato Provinciale. Il Delegato alla Protezione Civile – per le funzioni ad
esso assegnate dal precedente art. 2 – avvalendosi anche della Commissione
Provinciale di Protezione Civile, provvede:
a) alla predisposizione del Piano di Protezione Civile Provinciale (P.P.C.P.)
realizzato di intesa con i Comitati Locali della rispettiva provincia. I Piani
sono realizzati sui criteri stabiliti dal Comitato Centrale;
b) a far inserire il P.P.C.P. ed i suoi successivi aggiornamenti nel Piano di
Protezione Civile della Prefettura competente;
c) ad assicurare la presenza della CRI in tutte le strutture ed organismi
provinciali, previsti dalla Legge 225 del 24 febbraio 1992;
d) ad assicurare la formazione e la preparazione del proprio personale
volontario e dipendente in materia di Protezione Civile, in relazione ai
programmi stabiliti dalla Commissione Regionale di Protezione Civile;
e) ad attivare e coordinare gli interventi necessari, al verificarsi
dell’emergenza, con la massima tempestività e con ogni possibile capillarità
attraverso l’impiego delle energie disponibili delle Unità direttamente
interessate. Per tale attività si avvale della S.O.P. (Sala Operativa
Provinciale) di cui al successivo art. 8.
80
Il Piano di Protezione Civile Provinciale dovrà essere integrato dai piani di
Protezione Civile locali e dovrà contenere gli estremi delle Delibere di tutti i
Comitati Locali che vi contribuiscono tramite l’impiego di personale, mezzi ed
attrezzature distoglibili dagli impieghi ordinari. Il Piano dovrà essere trasmesso al
Comitato Regionale competente ed al Comitato Centrale - Servizio per gli
Interventi di Emergenza.
Il Comitato Locale. Il Delegato alla Protezione Civile – per le funzioni ad esso
assegnate dal precedente art. 2 – avvalendosi anche della Commissione Locale di
Protezione Civile, provvede:
a) alla predisposizione del Piano di Protezione Civile Locale (P.P.C.L.) I Piani
sono realizzati sui criteri stabiliti dal Comitato Centrale - SIE;
b) a far inserire il P.P.C.L. ed i suoi successivi aggiornamenti nei Piani di
Protezione Civile Comunali;
c) ad assicurare la presenza della CRI in tutte le strutture ed organismi
provinciali, previsti dalla Legge 225 del 24 febbraio 1992;
d) ad assicurare la formazione e la preparazione del proprio personale
volontario e dipendente in materia di Protezione Civile, in relazione ai
programmi stabiliti dalla Commissione Regionale di Protezione Civile;
e) ad estrinsecare gli interventi necessari, al verificarsi dell’emergenza, con la
massima tempestività e con ogni possibile capillarità attraverso l’impiego
delle energie disponibili delle Unità direttamente interessate. Per tale attività
si può anche avvalere della S.O.L. (Sala Operativa Locale) qualora costituita
(successivo art. 8).
Il Piano di Protezione Civile Locale dovrà essere determinato dal Responsabile
locale, su proposta del rispettivo Delegato locale alla Protezione Civile e trasmesso
al Comitato Provinciale territorialmente competente ed al Comitato Regionale
In caso di attività di Protezione Civile in cui il Comitato Locale impegni parte o
tutta la struttura di Protezione Civile, lo stesso dovrà darne tempestiva
comunicazione al Comitato Provinciale competente ed al Comitato Centrale - S.I.E.
Le Organizzazioni di Volontariato.
Sulle Odv non ci soffermiamo in quanto saranno ampiamente trattate in seguito,
comunque è necessaria una precisazione in quanto la pubblica opinione identifica le
Associazioni di Volontariato con i Gruppi comunali di Protezione Civile e
viceversa, mentre vi è una diversa disciplina normativa.
Infatti se per il D.P.R. 8 Febbraio 2001 n. 194 (Regolamento recante nuova
disciplina della partecipazione delle organizzazioni di volontariato alle attività di
Protezione Civile) non vi è sostanziale differenza in quanto entrambi possono essere
iscritte nell’Elenco del Dipartimento Nazionale di Protezione Civile, le OdV sono
disciplinate dalla Legge 266/91 (Legge Quadro sul Volontariato) .
L’art. 2 della Legge 266/91 così recita:
1. Ai fini della presente legge per attività di volontariato deve intendersi quella
prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l’organizzazione di
cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto ed
esclusivamente per fini di solidarietà.
2. L’attività del volontario non può essere retribuita in alcun modo nemmeno
dal beneficiario. Al volontario possono essere soltanto rimborsate
dall’organizzazione di appartenenza le spese effettivamente sostenute per
l’attività prestata, entro i limiti preventivamente stabiliti dalle organizzazioni
stesse.
81
3. La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di lavoro
subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di contenuto patrimoniale
con l’organizzazione di cui fa parte.
Se per il secondo comma dell’art. 3 «Le organizzazioni possono assumere la forma
giuridica che ritengono più adeguata al perseguimento dei loro fini, salvo il limite di
compatibilità con lo scopo solidaristico» il terzo comma afferma che «Negli accordi
degli aderenti, nell’atto costitutivo o nello statuto, oltre a quanto disposto dal codice
civile per le diverse forme giuridiche che l’organizzazione assume, devono essere
espressamente previsti l’assenza di fini di lucro, la democraticità della struttura,
l’elettività e la gratuità delle cariche associative nonché la gratuità delle prestazioni
fornite dagli aderenti, i criteri di ammissione e di esclusione di questi ultimi, i loro
obblighi e diritti. Devono essere altresì stabiliti l’obbligo di formazione del bilancio,
dal quale devono risultare i beni, i contributi o i lasciti ricevuti, nonché le modalità
di approvazione dello stesso da parte dell’assemblea degli aderenti».
Orbene, per le Odv la responsabilità è riposta nel Presidente dell’Organizzazione,
mentre per i Gruppi Comunali di Protezione Civile la responsabilità è riposta nel
Sindaco del Comune o suo Assessore delegato che lo presiede, per cui nei Gruppi
Comunali di P.C. viene a mancare il «principio della democraticità della struttura»
richiamato dalla Legge, in quanto il Responsabile del Gruppo non viene eletto – a
differenza delle Odv – dai propri associati, ma nominato, inoltre non hanno
l’obbligo di bilancio come per le Odv e il proprio sostentamento non è garantito da
un proprio patrimonio, ma da un capitolo del bilancio dell’Amministrazione
Comunale di appartenenza, salvo contributi materiali che provengono da enti
esterni.
Molte Province hanno contribuito alla creazione dei «coordinamenti provinciali del
volontariato» (del tutto esterni ed autonomi dall’Ente locale con il quale
collaborano tramite apposita convenzione) con il compito di aggregare le varie
realtà locali esistenti (gruppi comunali e associazioni) e di attuare esercitazioni e
corsi di formazione che rispondano a precise esigenze sul territorio, mentre i
Comuni si occupano di creare piani di Protezione Civile per operare sia nel campo
della prevenzione sia in quello del soccorso, anche tramite l’utilizzo dei gruppi
comunali.
In estrema sintesi la Protezione Civile è composta da Gruppi
Comunali/Intercomunali, che vengono istituiti con deliberazione del Consiglio
Comunale, e da Associazioni organizzate; il ruolo sociale di quest’ultime viene
riconosciuto dalla Legge 266/91, anche attraverso l’istituzione del Registro
Regionale del Volontariato, attualmente gestito dalle Province, al quale è facoltà
delle Associazioni di iscriversi per poter usufruire dei benefici previsti dalla Legge.
82
Il Corpo Nazionale di Soccorso Alpino
Il C.A.I. provvede, senza scopo di lucro, al servizio di soccorso, nell’ambito dei
propri compiti istituzionali ed in ottemperanza a quanto disposto dalla Legge
Nazionale del 24 dicembre 1985 n. 776 e nell’art. 1 del proprio Regolamento
Generale, mediante il CORPO NAZIONALE SOCCORSO ALPINO E
SPELEOLOGICO (nel seguito chiamato C.N.S.A.S.), costituito in Sezione
particolare a norma dell’art. 33 dello Statuto del C.A.I.
Il C.N.S.A.S. ed i suoi singoli S.R. (Servizi Regionali) ed S.P. (Servizi Provinciali)
si dotano ciascuno di personalità giuridica di diritto privato e sono dotati ciascuno
di un proprio patrimonio. Il patrimonio della sezione è inalienabile, salvo
sostituzione di cespiti e di beni da dismettere. L’eventuale alienazione di immobili
deve essere approvata dall’Assemblea e ratificata dal Consiglio Centrale del Club
Alpino Italiano.
La Sede del C.N.S.A.S. è fissata presso la Sede Legale del Club Alpino Italiano, e
l’Associazione è apolitica, apartitica e senza fini di lucro.
Le finalità del C.N.S.A.S. sono descritte all’art. 3 dello Statuto:
a) Contribuire alla vigilanza ed alla prevenzione degli infortuni nell’esercizio
delle attività connesse all’ambiente montano e delle attività speleologiche.
b) Soccorrere in tale ambito gli infortunati, i pericolanti ed i dispersi e recuperare
i caduti,anche in collaborazione con Organizzazioni esterne.
c) Concorrere al soccorso in caso di calamita, anche in cooperazione con le
strutture della Protezione Civile, nell’ambito delle proprie competenze
istituzionali.
Possono essere Soci del C.N.S.A.S. tutti i Soci maggiorenni del C.A.I. che abbiano
chiesto (art. 8 – comma 3 – dello Statuto), e avendo superato le prove di selezione e
di accertamento, abbiano ottenuto e mantengano, l’aggregazione quali Volontari
presso uno dei nuclei Operativi secondo le norme del Regolamento del C.N.S.A.S.
La qualità di Socio decade con la perdita della qualità di Socio del C.A.I., con la
perdita dei requisiti certificati mediante le prove di cui sopra, per dimissioni, per
inattività e per limiti di età o per radiazione.
Il Presidente del C.N.S.A.S. può nominare Soci Emeriti del C.N.S.A.S. su proposta
del Responsabile di zona, all’atto della loro cessazione dai ruoli, quei volontari che
si siano particolarmente distinti nell’espletamento del loro servizio.
Sono Organi Centrali del C.N.S.A.S. l’Assemblea, il Presidente, il Consiglio, il
Collegio dei Revisori dei Conti ed il Collegio dei Probiviri. L’Organizzazione del
C.N.S.A.S. è articolata in Servizi Regionali o Provinciali di Soccorso Alpino e
Speleologico (nel seguito di questo Statuto identificati per brevità come S.R. ed
S.P.), sono costituiti, ove necessari, uno per ciascuna Regione o Provincia
Autonoma dello Stato italiano, su proposta del Consiglio direttivo e dopo
l’approvazione dell’Assemblea.
Le attività del C.N.S.A.S. nell’ambito speleologico sono coordinate dal Comitato di
Coordinamento Speleologico, costituito dai Responsabili delle Zone speleologiche
di soccorso secondo quanto disposto dal Regolamento Generale.
È prevista una organizzazione periferica, suddivisa in Zone di Soccorso e Stazioni
di Soccorso e nelle Zone articolate in più di una Stazione operativa si costituisce il
Consiglio di Zona, composto dai Responsabili delle varie Stazioni, nonché dal
Responsabile di Zona e dal suo Vice.
Il territorio di pertinenza di ciascun S.R. ed S.P., è ricoperto da una o più Zone di
soccorso, alpino e speleologico. Il numero ed i confini delle Zone di soccorso
vengono delimitati dal Consiglio degli S.R. ed S.P., e sono sottoposti
all’approvazione dell’Assemblea del C.N.S.A.S.
83
Nelle Regioni e nelle Province Autonome la cui rilevanza ai fini del soccorso alpino
o rispettivamente speleologico sia scarsamente significativa, può essere istituita
un’unica Zona di soccorso sia alpino che speleologico.
Infine i Soci di ciascuna Zona sono inquadrati su base territoriale in Stazioni,
rispettivamente alpini o speleologici.
L’Assemblea degli iscritti a ciascuna Stazione elegge ogni tre anni un Responsabile
operativo, preposto al regolare funzionamento del servizio sul territorio di sua
competenza. Allo stato attuale, in sintesi, secondo la Legge 225/92, sono
componenti del Servizio Nazionale di Protezione Civile32:
- Cospas Sarsat Stazione Satellitare internazionale per la ricerca e il soccorso;
- Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco;
- Forze Armate;
- Polizia di Stato;
- Arma dei Carabinieri;
- Guardia di Finanza;
- Corpo Forestale dello Stato;
- C.N.R. Consiglio Nazionale Ricerche;
- Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia;
- E.N.E.A. ;
- Croce Rossa Italiana ;
- Corpo Nazionale Soccorso Alpino e Speleologico.
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Rapporto tra Volontariato di Protezione Civile e i Centri di Servizio per il
Volontariato
I rapporti tra il Volontariato di Protezione Civile e Legge quadro del Volontariato è
una delle problematiche più controverse nel variegato mondo del volontariato: i
motivi sono molteplici e non deriva solo dalla scarsa conoscenza della normativa di
settore, ma anche dal non chiaro articolato della 266/91 che a tal riguardo, rimanda
alla normativa specifica di settore, senza tuttavia escludere le Odv di PC.
A tale incongruenza, si aggiunge la legislazione regionale la quale, nella previsione
del Registro Regionale del Volontariato, ha istituito nella quasi totalità delle
Regioni, una apposita Sezione per l’attività di Protezione Civile, senza espletare
alcun rimando alla normativa di settore.
Al fine di fare chiarezza, si rende necessaria una comparazione delle diverse
normative, al fine di chiarire i rispettivi ambiti di competenza.
32
Il Presidente del Consiglio dei Ministri con apposito Decreto del 26 Luglio 1993 (riorganizzazione
del Comitato Nazionale di volontariato di Protezione Civile ) modificava la rappresentanza in tale
consesso, il quale nel corso degli anni ha subito diverse integrazioni e/o sostituzioni di Associazioni ,
ed attualmente è composto dalle seguenti Organizzazioni: Amnesty; Agesci - Associazione Guide e
Scouts cattolici italiani; Ana – Associazione Nazionale Alpini; Associazione Nazionale Carabinieri;
Anpas – Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze; Ari – Associazione Radioamatori italiani;
Avis – Associazione Volontari Italiani del Sangue; Caritas Italiana; Comunità S.Egidio;
Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia; Corpo Nazionale Giovasni esploratori ed
Esploratrici Italiani; Cri – Croce Rossa Italiana; Federazione Nazionale Attività Subacquee;
Federazione Italiana Ricetrasmettitori Servizio Emergenza Radio; Emergency; Legambiente; Prociv
Arci – Associazione Nazionale volontari per la protezione civile; Società Nazionale di Salvamento.
84
La normativa che disciplina i CSV
I Centri di Servizio del Volontariato sono disciplinati dall’art. 15 Legge 266/91 il
cui primo comma afferma che sono «(...) a disposizione delle Organizzazioni di
Volontariato, e da queste gestiti, con la funzione di sostenerne e qualificarne
l’attività», mentre l’art. 4 del D.M. 8 Ottobre 1997 ne individua i compiti:
«I centri di servizio hanno lo scopo di sostenere e qualificare l’attività di
volontariato. A tal fine erogano le proprie prestazioni sotto forma di servizi a favore
delle organizzazioni di volontariato iscritte e non iscritte nei registri regionali. In
particolare, fra l’altro:
a) approntano strumenti e iniziative per la crescita della cultura della
solidarietà, la promozione di nuove iniziative di volontariato e il rafforzamento
di quelle esistenti;
b) offrono consulenza e assistenza qualificata nonché strumenti per la
progettazione, l’avvio e la realizzazione di specifiche attività; c)
assumono
iniziative di formazione e qualificazione nei confronti degli aderenti ad
organizzazioni di volontariato;
c) offrono informazioni, notizie, documentazione e dati sulle attività di
volontariato locale e nazionale».
Vi è a questo punto da individuare l’attività di volontariato e la definizione delle
Organizzazioni di Volontariato le quali ci vengono fornite dalla citata Legge
266/91, laddove al primo comma dell’art. 2 definisce Attività di volontariato
«(...) quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite
l’organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto
ed esclusivamente per fini di solidarietà (...)» mentre i primi tre commi dell’art.
3 definiscono l’Organizzazione di Volontariato «(...) ogni organismo
liberamente costituito al fine di svolgere l’attività di cui all’art. 2, che si avvalga
in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali volontarie e
gratuite dei propri aderenti» e (secondo comma) «Le organizzazioni possono
assumere la forma giuridica che ritengono più adeguata al perseguimento dei
loro fini, salvo il limite di compatibilità con lo scopo solidaristico»
salvaguardando – principio cardine di estrema importanza – che (terzo comma)
«Negli accordi degli aderenti, nell’atto costitutivo o nello statuto, oltre a quanto
disposto dal codice civile per le diverse forme giuridiche che l’organizzazione
assume, devono essere espressamente previsti l’assenza di fini di lucro, la
democraticità della struttura, l’elettività e la gratuità delle cariche associative
nonché la gratuità delle prestazioni fornite dagli aderenti, i criteri di ammissione
e di esclusione di questi ultimi, i loro obblighi e diritti. Devono essere altresì
stabiliti l’obbligo di formazione del bilancio, dal quale devono risultare i beni, i
contributi o i lasciti ricevuti, nonché le modalità di approvazione dello stesso da
parte dell’assemblea degli aderenti (...)».
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d) offrono informazioni, notizie, documentazione e dati sulle attività di
volontariato locale e nazionale». Vi è a questo punto da individuare l’attività di
volontariato e la definizione delle Organizzazioni di Volontariato le quali ci
vengono fornite dalla citata Legge 266/91, laddove al primo comma dell’art. 2
definisce Attività di volontariato «(...) quella prestata in modo personale,
spontaneo e gratuito, tramite l’organizzazione di cui il volontario fa parte, senza
fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà (...)»
mentre i primi tre commi dell’art. 3 definiscono l’Organizzazione di
Volontariato «(...) ogni organismo liberamente costituito al fine di svolgere
l’attività di cui all’art. 2, che si avvalga in modo determinante e prevalente delle
prestazioni personali volontarie e gratuite dei propri aderenti» e (secondo
comma).
«Le organizzazioni possono assumere la forma giuridica che ritengono più
adeguata al perseguimento dei loro fini, salvo il limite di compatibilità con lo
scopo solidaristico» salvaguardando – principio cardine di estrema importanza –
che (terzo comma).
«Negli accordi degli aderenti, nell’atto costitutivo o nello statuto, oltre a quanto
disposto dal codice civile per le diverse forme giuridiche che l’organizzazione
assume, devono essere espressamente previsti l’assenza di fini di lucro, la
democraticità della struttura, l’elettività e la gratuità delle cariche associative
nonché la gratuità delle prestazioni fornite dagli aderenti, i criteri di ammissione
e di esclusione di questi ultimi, i loro obblighi e diritti. Devono essere altresì
stabiliti l’obbligo di formazione del bilancio, dal quale devono risultare i beni, i
contributi o i lasciti ricevuti, nonché le modalità di approvazione dello stesso da
parte dell’assemblea degli aderenti (...)».
Le Odv e i gruppi comunali di Protezione Civile
Questi articoli della normativa vigente fanno estrema chiarezza sul volontariato di
protezione civile, in quanto spesso si confonde tra Organizzazioni di Volontariato e
Gruppi Comunali di Protezione Civile: entrambe sono formate da volontari ma solo
le Organizzazioni di Volontariato di PC rientrano nel novero della Legge 266/91 (se
previste in apposita Sezione del Registro Regionale) e quindi possono beneficiare
delle sue agevolazioni.
Le Odv e i Gruppi Comunali di PC non sono la stessa cosa; ciò che differisce tra le
due formazioni è dettato dal terzo comma dell’art. 3 della 266/91 citato, laddove
richiama l’Odv alla democraticità della struttura, l’elettività e la gratuità delle
cariche associative (...) e la formazione del bilancio: mentre tali limiti sono rispettati
dalle Odv, non lo sono i Gruppi Comunali di P.C., infatti in questi ultimi non vi è la
democraticità della struttura, l’elettività delle cariche sociali e la formazione del
bilancio, in quanto il responsabile del Gruppo Comunale è il Sindaco (e si procede
talvolta, unicamente all’elezione del Capogruppo) e non vi è il bilancio del Gruppo
in quanto è inserito in un capitolo di spesa dell’Amministrazione Comunale
competente per territorio.
Forme di finanziamento per le Odv di PC
Il Legislatore ha previsto per entrambe le forme associative di P.C., possibilità di
contribuzione: per le Odv è disciplinato dall’art. 5 della Legge 266/91 (risorse
economiche) laddove afferma che (primo comma) «Le organizzazioni di
volontariato traggono le risorse economiche per il loro funzionamento e per lo
svolgimento della propria attività da:
a) contributi degli aderenti;
b) contributi di privati;
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c) contributi dello Stato, di enti o istituzioni pubbliche finalizzati
esclusivamente al sostegno di specifiche e documentate attività o progetti;
d) contributi di organismi internazionali;
e) donazioni e lasciti testamentari;
f) rimborsi derivanti da convenzioni;
g) entrate derivanti da attività commerciali e produttive marginali.
1.Le organizzazioni di volontariato, prive di personalità giuridica, iscritte nei
registri di cui all’art. 6, possono acquistare beni mobili registrati e beni immobili
occorrenti per lo svolgimento della propria attività. Possono inoltre, in deroga
agli articoli 600 e 786 del codice civile, accettare donazioni, e con beneficio
d’inventario, lasciti testamentari, destinando i beni ricevuti e le loro rendite
esclusivamente al conseguimento delle finalità previste dagli accordi, dall’atto
costitutivo e dallo statuto.
2.I beni di cui al comma 2 sono intestati alle organizzazioni. Ai fini della
trascrizione dei relativi acquisti si applicano gli articoli 2659 e 2660 del codice
civile.
3.In caso di scioglimento, cessazione ovvero estinzione delle organizzazioni di
volontariato, ed indipendentemente dalla loro forma giuridica i beni che
residuano dopo l’esaurimento della liquidazione sono devoluti ad altre
organizzazioni di volontariato operanti in identico o analogo settore, secondo le
indicazioni contenute nello statuto o negli accordi degli aderenti, o in mancanza,
secondo le disposizioni del codice civile.
Mentre per usufruire dei servizi erogati dai Centri di Servizio per il Volontariato
(art. 15 Legge 266/91) l’unica condizione è la rispondenza dell’Organizzazione alla
Legge 266/91 ed in particolare all’art. 3, per beneficiare delle agevolazioni fiscali
(art. 5 - 266/91) della stipula di Convenzioni (art. 7 - 266/91) con lo Stato, le
Regioni e gli Enti Locali, è condizione necessaria l’iscrizione nel Registro
Regionale del Volontariato (art. 6 Legge 266/91) laddove afferma che (secondo
comma) «L’iscrizione ai registri è condizione necessaria per accedere ai contributi
pubblici nonché per stipulare le convenzioni e per beneficiare delle agevolazioni
fiscali, secondo le disposizioni di cui, rispettivamente, agli articoli 7 e 8», inoltre
(terzo comma) «Hanno diritto ad essere iscritte nei registri le organizzazioni di
volontariato che abbiano i requisiti di cui all’art. 3 e che alleghino alla richiesta
copia dell’atto costitutivo e dello statuto o degli accordi degli aderenti».
Forme di finanziamento per le Odv di PC e i Gruppi Comunali di PC
Se le Odv rientranti nella Legge 266/91 possono accedere ai servizi erogati dai
Centri di Servizio per il Volontariato, il Legislatore ha comunque prestato grande
attenzione a quelle forme di associazionismo non rientranti nella Legge Quadro del
Volontariato, in quanto quest’ultima non ha abrogato le normative allora vigenti di
settore, ma vi rimanda all’applicazione delle stesse, in quanto l’art. 13 della 266/91
limita l’applicazione unicamente alle Odv, cita «È fatta salva la normativa vigente
per le attività di volontariato non contemplate nella presente legge, con particolare
riferimento alle attività di cooperazione internazionale allo sviluppo, di protezione
civile e a quelle connesse con il servizio civile sostitutivo di cui alla legge 15
dicembre 1972, n. 772».
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La Legge n. 225/92 che istituisce il Servizio Nazionale di Protezione Civile, all’art.
6 (Componenti del Servizio Nazionale della Protezione Civile) secondo comma,
afferma che « concorrono altresì, all’attività di protezione civile i cittadini ed i
gruppi associati di volontariato civile, nonché gli ordini e collegi professionali», nel
Consiglio Nazionale di Protezione Civile (art. 8 L. 225/92) sono presenti
rappresentanti delle associazioni di volontariato, così come nelle Strutture Operative
nazionali del Servizio (art. 11 comma i), mentre prevede un intero articolo (art. 18)
alle attività di Volontariato.
Le modalità di erogazione dei Contributi
Sono regolamentate dal D.P.R. n. 194 dell’8 Febbraio 2001 (Regolamento recante
la nuova disciplina della partecipazione delle Organizzazioni di Volontariato alle
attività di Protezione Civile) che sostituisce il D.P.R. n. 613 del 21 Settembre 1994.
L’Art. 1 del D.P.R. descrive le Organizzazioni di Volontariato di Protezione Civile,
annoverando sia le Organizzazioni di Volontariato (rientranti nella Legge 266/91),
sia i Gruppi Comunali di Protezione Civile (esclusi dalla L. 266/91) e per la
chiarezza e l’importanza del contenuto normativo, è utile riportarlo integralmente
qui di seguito:
«1. È considerata organizzazione di volontariato di protezione civile ogni
organismo liberamente costituito, senza fini di lucro, ivi inclusi i gruppi comunali di
protezione civile, che svolge o promuove, avvalendosi prevalentemente delle
prestazioni personali, volontarie e gratuite dei propri aderenti, attività di previsione,
prevenzione e soccorso in vista o in occasione di eventi di cui all’articolo 2, comma
1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché attività di formazione e
addestramento, nella stessa materia.
2. Ai fini dell’applicazione del presente regolamento è considerata organizzazione
di volontariato di protezione civile ogni organismo liberamente costituito, senza
fini di lucro, ivi inclusi i gruppi comunali di protezione civile, che svolge o
promuove, avvalendosi prevalentemente delle prestazioni personali, volontarie e
gratuite dei propri aderenti, attività di previsione, prevenzione e soccorso in
vista o in occasione di eventi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della
legge 24 febbraio 1992, n. 225, di competenza statale ai sensi dell’articolo 107
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonché attività di formazione e
addestramento, nella stessa materia.
3. Al fine della più ampia partecipazione alle attività di protezione civile, le
organizzazioni di volontariato, iscritte nei registri regionali previsti dall’articolo
6 della legge 11 agosto 1991, n. 266, nonché in elenchi o albi di protezione
civile previsti specificamente a livello regionale, possono chiedere, per il tramite
della regione o provincia autonoma presso la quale sono registrate, l’iscrizione
nell’elenco nazionale dell’Agenzia di protezione civile, di seguito denominata
«Agenzia», che provvede, d’intesa con le amministrazioni medesime, a
verificare l’idoneità tecnico-operativa in relazione all’impiego per gli eventi
calamitosi indicati al comma 2. Sulle suddette organizzazioni, le regioni e le
province autonome invieranno periodicamente all’Agenzia l’aggiornamento dei
dati e ogni altra utile informazione volta al più razionale utilizzo del
volontariato.
88
4. Le organizzazioni di volontariato di cui al comma 2, che, in virtù dell’articolo
13 della legge 11 agosto 1991, n. 266, non avendo articolazione regionale, non
sono iscritte nei registri regionali previsti dall’articolo 6 della stessa legge,
possono chiedere l’iscrizione nell’elenco nazionale di cui al comma 3
direttamente all’Agenzia che provvede, dopo congrua istruttoria tesa ad
appurarne la capacità operativa in relazione agli eventi di cui al comma 2. Le
regioni e le province autonome invieranno periodicamente all’Agenzia,
preferibilmente su base informatica, l’aggiornamento dei dati inerenti le
suddette organizzazioni e ogni altra utile informazione volta al più razionale ed
omogeneo indirizzo del volontariato.
5. Dell’avvenuta iscrizione nell’elenco nazionale, l’Agenzia informa le
organizzazioni richiedenti, le regioni, le province autonome ed i prefetti
territorialmente competenti.
6. Per favorire l’armonizzazione di criteri, modalità e procedure d’iscrizione, di
formazione e di utilizzo delle organizzazioni di volontariato su tutto il territorio
nazionale, l’Agenzia promuove periodiche riunioni con i rappresentanti delle
regioni e delle province autonome.
7. Con provvedimento motivato, l’Agenzia può disporre la cancellazione
dall’elenco nazionale delle organizzazioni di volontariato per gravi e
comprovati motivi, accertati dalle autorità competenti ai sensi della legge n. 225
del 1992 in conformità alle funzioni trasferite ai sensi dell’articolo 108 del
decreto legislativo n. 112 del 1998.
8. L’Agenzia cura la specializzazione delle organizzazioni di cui al comma 2, nelle
attività di protezione civile e provvede a individuare ed a disciplinare le
esigenze connesse alle specifiche tipologie di intervento, nonché le forme e le
modalità di collaborazione.
L’articolo successivo (art. 2) prevede la Concessione di contributi finalizzati al
potenziamento delle strutture e dei mezzi di miglioramento della preparazione
teorica e per la formazione dei cittadini, e quindi estesa anche ai Gruppi Comunali
di PC, in quanto:
«1. L’Agenzia può concedere alle organizzazioni di volontariato iscritte nell’elenco
nazionale di cui al comma 3 dell’articolo 1, nei limiti degli stanziamenti
destinati allo scopo, contributi finalizzati al potenziamento delle attrezzature e
dei mezzi, nonché al miglioramento della preparazione tecnica e alla formazione
dei cittadini.
2. Per potenziamento delle attrezzature e dei mezzi si intende il raggiungimento di
un livello di dotazione di apparati strumentali, più elevato rispetto a quello di
cui l’organizzazione dispone, sia mediante interventi sulle dotazioni già
acquisite, sia mediante acquisizione di nuovi mezzi e attrezzature.
3. Per miglioramento della preparazione tecnica si intende lo svolgimento delle
pratiche di addestramento e di ogni altra attività, ivi inclusa quella di
formazione, atta a conseguire un miglioramento qualitativo ed una maggiore
efficacia dell’attività espletata dalle organizzazioni.
4. Per formazione dei cittadini si intende ogni attività diretta a divulgare fra i
cittadini la cultura di protezione civile, nonché a favorire la conoscenza delle
nozioni e l’adozione dei comportamenti individuali e collettivi, utili a ridurre i
rischi derivanti dagli eventi di cui al comma 2 dell’articolo 1, e ad attenuarne le
conseguenze.
5. Le attività di cui ai commi 3 e 4 debbono espletarsi, nel rispetto dei piani
formativi teorico-pratici predisposti, sentite le regioni e le province autonome
interessate, dall’Agenzia che, allo scopo di verificare esigenze e risultati
conseguibili, può organizzare corsi sperimentali.
89
6. La domanda per la concessione dei contributi di cui al comma 1, sottoscritta dal
legale rappresentante e compilata in conformità ai modelli A e B allegati al
presente regolamento, deve essere indirizzata e presentata direttamente o a
mezzo di raccomandata con avviso di ricevimento, entro il 31 dicembre di
ciascun anno, all’Agenzia, corredata della documentazione prevista negli
articoli 3 e 4.
7. I contributi sono, di norma, erogati in misura non superiore al 75% del
fabbisogno documentato. La percentuale dei costi finanziabili può essere
aumentata oltre tale limite, fino alla totale copertura della spesa, in relazione alle
esigenze delle organizzazioni di volontariato in aree del territorio nazionale che
presentino elevati indici di rischio o per le quali sia in atto la dichiarazione dello
stato di emergenza nazionale, al momento della domanda.
8. Nella concessione dei contributi di cui al presente articolo si tiene conto delle
eventuali,analoghe concessioni di contributi o agevolazioni finanziarie da parte
di altre amministrazioni pubbliche al medesimo titolo, ovvero da parte dei
privati. A tal fine l’istante deve indicare i contributi e le agevolazioni ricevute
con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà allegandola alla domanda di cui
al comma 6. L’ammontare complessivo dei contributi pubblici o privati, anche
congiuntamente considerati, non può superare l’importo della spesa
effettivamente sostenuta dall’organizzazione con riguardo al medesimo progetto
di potenziamento delle strutture, o di miglioramento della preparazione tecnica,
o di formazione dei cittadini.
9. In caso di partecipazione delle regioni e delle province autonome, delle
province, dei comuni e delle comunità montane al finanziamento dei progetti di
cui al presente articolo, l’erogazione del relativo contributo concesso
dall’Agenzia può avvenire anche per il tramite dei suddetti enti».
Le modalità di rimborso spese
Gli articoli 3, 4, 5, 6, 7 prevedono le modalità di verifica sulle erogazioni effettuate
mentre l’art. 10 prevede infine le modalità di rimborso alle Organizzazioni di
Volontariato delle spese sostenute nelle attività di soccorso, simulazione,
emergenza e formazione tecnico – pratica:
«1. Anche per il tramite delle Regioni o degli altri enti territorialmente
competenti,preventivamente autorizzati, l’Agenzia, nei limiti delle disponibilità
di bilancio, provvede ad effettuare i rimborsi ai datori di lavoro, nonché alle
organizzazioni di volontariato di cui all’articolo 1, comma 2, per le spese
sostenute in occasione di attività e di interventi preventivamente autorizzati e
relative ai viaggi in ferrovia e in nave, al costo della tariffa più economica ed al
consumo di carburante relativo agli automezzi utilizzati, sulla base del
chilometraggio effettivamente percorso e su presentazione di idonea
documentazione. I rimborsi potranno anche essere oggetto di anticipazione da
parte dell’autorità che ha autorizzato l’attività stessa.
2. Per ottenere il rimborso delle somme anticipate, gli enti di cui al comma 1
dovranno predisporre apposita richiesta all’Agenzia.
3. Possono essere ammessi a rimborso, anche parziale, sulla base di idonea
documentazione giustificativa (fatture, denunce alle autorità di pubblica
sicurezza, certificazioni pubbliche ecc.), gli oneri derivanti da:
a) reintegro di attrezzature e mezzi perduti o danneggiati nello svolgimento di
attività autorizzate con esclusione dei casi di dolo o colpa grave;
b) altre necessità che possono sopravvenire, comunque connesse alle attività e
agli interventi autorizzati.
90
4. Le richieste di rimborso da parte delle organizzazioni di volontariato e dei datori
di lavoro devono pervenire entro i due anni successivi alla conclusione
dell’intervento, dell’esercitazione o dell’attività formativa».
Alla conclusione di questa riflessione sui testi, è significativo fare un raffronto tra la
legislazione nazionale e regionale in materia, a riguardo delle Organizzazioni di
Volontariato.
La Legge 266/91 norma l’attività delle Organizzazioni di Volontariato, non
escludendo di fatto quelle di Protezione Civile le quali salvaguardando nei propri
Statuti il dettato dell’art. 3 (con possibilità implicita di accedere alle agevolazioni ed
al finanziamento sia della L. 266/91 sia alla normativa di Settore L. 225/92) con una
sovrapposizione di competenze.
L’art. 6 della L. 266/91 prevede l’istituzione dei Registri Regionali del Volontariato
senza specificare le relative Sezioni, richiedendo unicamente (al comma terzo) la
rispondenza ai requisiti dell’art. 3, demandando alla legislazione Regionale
l’elencazione delle Sezioni e degli specifici requisiti.
I Centri di Servizio per il Volontariato non possono dunque approvare progetti dei
Gruppi Comunali di Protezione civile, né tanto meno dei Coordinamenti Provinciali
di Protezione Civile i quali, seppure molte Regioni hanno previsto l’istituzione di
apposita Sezione degli Organismi di Collegamento e Coordinamento del Registro
Regionale del Volontariato, per la loro iscrizione prevede che le realtà Associative
che vi aderiscono, siano in prevalenza Organizzazioni di Volontariato, e quindi solo
queste ultime rientrano nelle competenze attribuite ai CSV.
In ogni caso, prevedendo l’art. 2 del D.P.R. n. 194/2001 la Concessione dei
contributi finalizzati unicamente al potenziamento delle attrezzature e dei mezzi e al
miglioramento della preparazione tecnica e per la formazione, escludendo di fatto
solo l’attività di Promozione del Volontariato, sarebbe opportuno che in sede di
modifica della Legge 266/91 si facesse chiarezza in tal senso, chiarendo cioè la
legittimità dell’erogazione dei servizi alle Odv di PC, in quanto già contemplate
nella normativa specifica di settore, ovvero limitando detti servizi ai Progetti di
Promozione del Volontariato, i quali rientrano tuttavia nelle competenze
istituzionali dei Centri di Servizio per il Volontariato.
91
VOLONTARIATO E ANZIANI
(a cura di Renato Frisanco)
Considerando l’anziano come risorsa attiva e protagonista nella società si
prenderà in esame, in questo contributo, la sua crescente propensione alla
partecipazione sociale e si descriveranno le principali caratteristiche delle
organizzazioni di volontariato di cui gli anziani sono la componente prevalente od
esclusiva.
1. ESSERE ANZIANI OGGI: UN FENOMENO DA REINTERPRETARE
I demografi ipotizzano che nel 2040 le persone con più di 60 anni costituiranno il
41% della popolazione nazionale e che 1 italiano su 10 sarà ultraottantenne.
Secondo l’OCSE tra 15 anni l’Italia sarà al secondo posto della classifica dei Paesi
con la più alta percentuale di anziani rispetto alla popolazione che lavora (tra i 15 e i
64 anni): per ogni lavoratore vi saranno 4 anziani. L’invecchiamento della
popolazione è anzitutto da leggere all’interno di un quadro più ampio di fenomeni
socio-demografici, come i decrescenti tassi di natalità e di mortalità (con crescente
aspettativa media di vita) e la modesta crescita dei fenomeni immigratori che
attualmente mantengono di segno positivo il saldo della popolazione.
Ad un tale e consistente aumento di anziani corrisponderà automaticamente e
proporzionalmente un aumento di bisogni, di servizi, di posti letto e di spesa
pubblica? La risposta non può che essere affermativa solo se si pensa allo
stereotipo tradizionale dell’anziano - malato, invalido, dipendente, isolato,
assediato da paure, con una identità debole per la perdita di un ruolo sociale - e se si
prevede un congelamento del nostro storico Welfare.
L'attenzione generale sul pianeta anziani è focalizzata prevalentemente sui costi ed i
rischi del fenomeno, mentre appare meno incisiva la valutazione delle risorse e
delle potenzialità degli anziani.
Per quanto concerne la condizione dell’anziano la realtà oggi appare caratterizzata
da una variegata eterogeneità di situazioni e percorsi non riducili alla
generalizzazione di una immagine pauperistica33. La realtà degli anziani si
presenta vitale, con notevoli risorse ed opportunità e capace di giocare un ruolo
specifico ed originale a livello relazionale e sociale.
Quella dell’anziano oggi è una condizione con tanti “più”. Recenti indagini
attestano che una persona anziana vi arriva oggi con più anni da vivere, con più
salute34, più risorse materiali (circa il 50% è abbiente)35, più istruzione (questa è la
prima generazione di anziani con titolo di studio superiore alla quinta elementare),
più voglia di vivere e di fare in virtù di un atteggiamento positivo nei confronti della
vita quotidiana36. In generale sempre più anziani non rinunciano al telefonino,
33
Con ciò non si vuole affermare che una consistente quota di anziani viva in condizione di povertà.
La più recente indagine ISTAT sulla povertà rivela che le famiglie con capofamiglia anziano
considerate povere rappresentano il 41% del totale delle famiglie povere. Così come non si può
ignorare che con l’incremento del numero di anziani vi è anche un incremento di casi con un grado
basso o nullo di autosufficienza.
34
Secondo l’ultima indagine Multiscopo ISTAT il 72,4% degli anziani dichiarano di avere una
salute almeno “discreta”. Tuttavia il 27% di coloro che dichiarano di stare male o molto male sono
costretti ad affrontare rilevanti spese per prestazioni sanitarie e per l’acquisto di farmaci.
35
Lo si desume dall’indagine Astra-Demoskopea nel 2002 sui NYSS (New Young Sixty Seventy
Years), persone in età 61-75 anni dividendoli in tre categorie: post-adulti attivi, benestanti
giovanilismi e benestanti infelici.
36
Lo attesterebbe anche la recente “scoperta” che sempre più le persone della terza età hanno una
vita sessuale attiva, mentre cresce il numero di matrimoni di persone anziane.
92
vanno in palestra, apprezzano il computer, sono attenti al rapporto qualità-prezzo
ma non disdegnano le spese “per sfizio”37. Di particolare interesse risultano poi i
dati sulla loro propensione al risparmio e all’investimento38 e sono diventati un
target molto studiato dal marketing. Gli anziani sono inoltre sempre più in grado
anche di autorganizzarsi e di partecipare. Come ha avuto modo di dire Finzi di
Demoskopea, sono passati «dalla cultura del purtroppo alla cultura del finalmente
(abbiamo tempo)» e quindi «dalla nostalgia alla curiosità, dalla stabilità al
cambiamento, dal fatalismo al progetto».
2. POLITICHE PER GLI ANZIANI
Il sistema di welfare è in una fase di forte trasformazione verso una maggiore
articolazione dei servizi sul territorio, una più ampia partecipazione delle
organizzazioni autonome dei cittadini nella gestione dei servizi, una migliore
integrazione tra il socio-assistenziale, il sanitario e il sociale allargato. Siamo ormai
nel modello di un welfare mix di tipo comunitario e solidaristico affermato dalla
legge quadro di riforma dell’assistenza sociale L. 328/2000).
E’ indubbio che negli ultimi due decenni all’attenzione posta sui problemi della
terza età ha corrisposto anche un rinnovato impegno verso nuove e vecchie
tipologie di servizi.
Gli anni ’80 hanno visto aumentare gli interventi degli Enti pubblici per gli anziani,
ma hanno riguardato soprattutto il settore socio-sanitario e quindi i bisogni più
pesanti degli anziani. Tali risposte richiedono ora di essere riorientate sulla
prevenzione, sull’intervento territoriale, domiciliare e diurno, piuttosto che su
quello residenziale-degenziale. Gli attuali investimenti vanno quindi nella direzione
di spostare l’assistenza dall’ospedale e dalla casa di riposo al territorio e al
domicilio delle persone. Per fare questo è necessario qualificare l’organizzazione
dei servizi socio-sanitari avendo chiara questa prospettiva39.
A partire dagli anni ‘90 l’attenzione si è concentrata maggiormente sul settore del
tempo libero; vengono infatti alimentate iniziative in ambito ricreativo rivisitando
l’ottica che aveva animato i tradizionali “Centri anziani” riscoprendone anche la
valenza culturale, così come si moltiplicano le Università della Terza età.
L’obiettivo di tali iniziative è una più netta caratterizzazione dell’anziano come
attore sociale, in altri termini, un soggetto destinato non a vedere il deperimento
della propria relazionalità e quindi della propria identità, ma capace di rinnovare
interessi e costruire nuovi processi relazionali e comunicativi di cui è protagonista.
Le politiche sociali attuali contemplano l’anziano non come una persona finita, ma
come una ricchezza per la società e si sa che dipendenza e invalidità sono spesso
conseguenze e sintomi della sua esclusione sociale. D’altra parte proprio nel
momento in cui perde un ruolo sociale ricoperto nel corso della vita, l’anziano
aspira ad assumerne un nuovo ruolo. Poter compensare i ruoli perduti
acquisendone di nuovi, sviluppare la cultura, la curiosità per il sapere e gli interessi
durevoli fa sì che la vecchiaia rimanga un’età intensa della vita. La capacità o la
possibilità di coltivare valori e ideali, sociali, politici o solidaristici, permette
37
Cfr. (a cura di) N. Delai, Essere anziano oggi,di 50&Più, Roma, 1999.
Cfr., Banca d’Italia, I bilanci delle famiglie, 1998.
39
Il Progetto Obiettivo Anziani promosso dal Ministero della Sanità 1998-00 tendeva a rafforzare e
incentivare la prospettiva della domiciliarietà39, cioè del lavoro socio-sanitario negli usuali spazi di
vita della persona valorizzando le sue risorse, quelle della sua famiglia, quelle della solidarietà
comunitaria. Proprio per promuovere il mantenimento e il recupero dell’autosufficienza
nell’anziano.
38
93
all’anziano di elaborare progetti per il futuro e di mantenere un’attività creativa,
fonte di autonomia e di benessere.
Non a caso in questi ultimi anni abbiamo assistito ad una espansione dell’impegno
degli anziani nel volontariato e nell’associazionismo, in quanto terreno ottimale di
realizzazione di un’anzianità attiva e protagonista nella costruzione di una comunità
solidale.
La sfida maggiore che, per i prossimi anni, si presenterà alle nostra società è la
riduzione del divario esistente tra aspettativa di vita totale e aspettativa di vita
attiva, priva di disabilità.
Si tratta quindi:
- di promuovere con sempre maggior efficacia le risorse umane di cui sono
portatori gli anziani all’interno della comunità;
- di attivare reti di solidarietà sul territorio che abbiano come riferimento gli
anziani in quanto “soggetti attivi protagonisti” e non “oggetto” di interventi di
tipo assistenziale e riparatorio;
- di far sperimentare agli anziani processi esistenziali di significatività
comunitaria in modo da contrastare la mancanza di ruolo e di relazione che
possono determinare una “non autosufficienza sociale”.
3. PARTECIPAZIONE SOCIALE DEGLI ANZIANI
Sul piano sociale gli anziani costituiscono una componente tendenzialmente forte
per la loro crescita numerica e per il contributo che molti offrono alle attività di cura
e assistenza dei minori e delle famiglie e al ruolo che molti esercitano anche in
ambito extradomestico. Sappiamo quanto conti, ad esempio, la componente anziana
all’interno delle forze sindacali e quanto sia capace di negoziare con il governo
nazionale per qualsiasi ipotesi di modifica dell’assetto previdenziale.
E’ evidente che in questo scenario e a seguito di questi nuovi processi, che sono
culturali e istituzionali ad un tempo, gli anziani sono in una posizione di vantaggio.
Anche perché, a differenza delle giovani generazioni, sembrano più attivi e capaci
di autotutela.
Le ricerche che fotografano la partecipazione sociale degli anziani ne sono prova
eloquente. Le indagini periodiche dell’IREF sulla partecipazione associativa della
popolazione forniscono dati interessanti a proposito di quella anziana. Intanto un
primo elemento che evidenzia in maniera significativa un cambiamento
nell’immaginario collettivo della concezione che si ha degli anziani lo si può
riscontrare nel fatto che il I° Rapporto IREF del 1983 non prendeva in
considerazione gli anziani limitandosi a considerare la popolazione tra i 18 e i 55
anni, mentre dalla rilevazione del 1986 la fascia di popolazione presa in esame è dai
18 ai 74 anni. In sostanza anche nel misurare il fenomeno della partecipazione
associativa si passa da un momento in cui gli anziani vengono considerati solo
portatori di bisogni e non anche espressione di nuove istanze collegate ad un
desiderio di maggiore incisività sociale.
Le persone in età 65-74 anni che si dedicano ad attività di volontariato risultano
aumentate del 3% nella rilevazione del 1991 e del 7,5% in quella più recente, più
di quanto non si verifichi per la fascia giovanile (18-24 anni) il cui aumento è
dell’1,6%.
Inoltre tale partecipazione è cambiata anche in termini di qualità: se inizialmente si
riscontrava una tendenza da parte degli anziani a svolgere queste attività
singolarmente e, quindi, in maniera casuale e non organizzata, l’ultima rilevazione
attesta una loro propensione alla partecipazione in gruppi più formalizzati.
94
Altra caratteristica saliente della partecipazione associativa della popolazione
anziana è il loro apporto continuativo: nel 1991 la partecipazione assidua
riguardava 15,8% degli anziani, nel 1994 sale al 45,5%.
Gli anziani stanno inoltre ridefinendo in maniera costruttiva la propria presenza
nel sociale cercando anche nuove strade di impegno civile di espressività e di
relazionalità. Si nota una tendenza a non concentrarsi in ambito socio-assistenziale,
ma a distribuirsi in altri settori di impegno civile (sportivo-ricreativo, culturale…).
La partecipazione degli anziani si caratterizza sia come soci di specifiche
associazioni di promozione sociale che come attivisti del volontariato. Si tratta della
dimostrazione che la opzione partecipativa è presente anche in età più avanzate.
4. VOLONTARIATO DEGLI ANZIANI IN ITALIA
4.1. Le dimensioni del fenomeno
Il problema della disponibilità della risorsa umana gratuita ad elevata motivazione
riguarda molte organizzazioni di volontariato (d’ora innanzi OdV), come attesta
l’ultima rilevazione nazionale FIVOL 2001 su 13.089 OdV. Tale indagine ci
restituisce e conferma il profilo di un volontariato adulto maturo nel quale la
partecipazione degli anziani – più ancora di quella giovanile - assume carattere
marginale. Lo attesta l’identikit del volontario-tipo: ultraquarantenne e
discretamente inserito nel mondo del lavoro.
Nella rilevazione del 1997 le unità a prevalente o esclusiva componente anziana
costituivano il 6,5% delle organizzazioni esaminate (10.516) mentre nel 2001
rappresentano il 5,5% delle 12.468 che hanno fornito il dato40. Sulla base di una
stima ragionevole le organizzazioni a prevalente componente anziana sono nel
nostro Paese circa 1.400 e gli anziani attivamente presenti e in modo continuativo
nelle organizzazioni di volontariato ammontano a circa 30 mila unità; vi è poi una
componente non quantificabile, ma sicuramente nutrita, che va a gonfiare la
statistica dei volontari occasionali, disponibili a dare del tempo più sporadicamente,
ovvero in occasione di eventi significativi e promozionali dell’attività
dell’associazione (oltre 7.000 presenti nelle 682 unità a prevalente componente
anziana). Inoltre va considerato che la parte più cospicua dei presidenti delle
organizzazioni di volontariato sono anziani, e che il 20% delle unità solidaristiche
sono “miste”, ovvero plurigenerazionali, si può stimare in circa 50 mila la cifra
degli ultra65enni attivi nel mondo del volontariato. Altre 100 mila anziani
compongono la realtà dei centri sociali autogestiti e delle numerose associazioni di
promozione sociale che elevano la partecipazione, la socializzazione e la vita attiva
degli anziani. Vi sono poi i volontari impegnati nelle iniziative dei Comuni che li
reclutano direttamente - come il “nonno vigile”, il presidio di musei o altri
interventi di servizio leggero - e di cui è difficile calcolare il numero delle persone
coinvolte.
Come si può spiegare il fenomeno di un minor impegno assiduo degli anziani nel
volontariato organizzato anche a fronte di un aumento progressivo della
popolazione anziana nel nostro Paese?41 A determinare una presenza non
proporzionale alle forze attive anziane concorrono più fenomeni, quali:
40
Il maggiore rigore nella distinzione tra volontario continuativo e non, adottato nell’ultima
rilevazione FIVOL, spiega solo in parte lo scarto statistico tra le due rilevazioni.
41
Infatti se all’1.1.1991 vi erano in Italia 8,4 milioni di cittadini anziani all’1.1.2000 sono saliti a 9,7
milioni.
95
- la forte attrazione degli anziani verso le organizzazioni autogestite di tipo
ricreativo e di intrattenimento del tempo libero (centri sociali o socio-ricreativi) a
quasi esclusiva relazione tra ‘pari’;
- l’esteso coinvolgimento degli anziani nell’accudimento di nipoti e a supporto delle
famiglie più giovani dei loro figli, risorsa resa ancor più necessaria dalla situazione
di riduzione degli investimenti per le politiche di Welfare e i non ancora ottimali per
la famiglia, salvo il ritorno ad una monetizzazione del bisogno (l’assegno a
sostegno dei nuovi nati)42;
- vi è poi una quota di anziani che rimane nel circuito lavorativo anche nella terza
età.
Le spiegazioni della minor presenza di anziani (e non solo) nelle OdV vanno
ricercate anche nel movimento solidaristico nel suo complesso, e riguardano in
generale la capacità di disseminare la cultura della solidarietà - come prima
funzione del volontariato moderno - di fare reclutamento di nuovi volontari con una
specifica strategia, di saper accogliere i volontari in un contesto associativo caldo e
motivante, di fornire spazi espressivi, rinforzi valoriali e possibilità di
partecipazione dentro l'associazione, venendo incontro alla domanda di
comportamento pro-sociale degli anziani.
4.2. Caratteristiche distintive del volontariato a esclusiva o prevalente presenza
di anziani
Per marcare i tratti salienti dei gruppi di volontariato a prevalente o esclusiva
presenza anziana tali gruppi sono stati messi a confronto con quelli costituiti
prevalentemente da giovani (18-29 anni), giovani-adulti (30-45 anni), adulti-maturi
(46-65 anni) nonché con i gruppi plurigenerazionali. Questi ultimi, non a caso,
dimostrano maggior vicinanza alla fisionomia media del fenomeno (Tavola 1).
Le caratteristiche distintive o peculiari dei gruppi a prevalente presenza di
over 65 esaminati nell’ultima rilevazione, confermano quanto già analizzato
nell’indagine del 1997 e spiegano in qualche modo anche le opzioni degli anziani
alla solidarietà.
Sono organizzazioni:
- che rivelano un’anzianità media di 29 anni e sono sorte pertanto in epoca
mediamente più remota: 52 su 100 sono attive prima della seconda metà degli
anni ’80. Non tutte nascono pertanto come organizzazioni senior, ma
rappresentano la continuità di volontari che ne sono stati i fondatori in età
prevalentemente non anziana;
- che operano in misura nettamente prevalente in un raggio di azione locale,
comunale o infracomunale (72 su 100). Esprimono pertanto una partecipazione
molto legata allo specifico territorio in cui vivono. La differenza con le unità
caratterizzate dalla cospicua presenza di giovani è al riguardo molto rilevante.
- meno strutturate negli organi sociali; in particolare dispongono meno di tutte
le componenti considerate di un organo esecutivo, a segnalare la minore
complessità media nella struttura organizzativa dei gruppi a prevalenza anziana;
-
attive soprattutto nei tradizionali settori del Welfare, quello socioassistenziale e sanitario. In tali settori è particolarmente evidente la propensione
42
E’ più un sostegno ad una politica riproduttiva che alla politica della famiglia che necessita di
risposte ai bisogni non materiali e di orientamento ai servizi, da migliorare e ampliare su tutti i temi
della protezione della maternità e dell’infanzia e della genitorialità consapevole.
96
di questi gruppi a fare assistenza alla persona, sostegno relazionale, tutela e
promozione dei diritti, mentre alle altre generazioni di attivisti solidali
competono attività quali il soccorso di emergenza, il trasporto di malati e le
attività di formazione all’intervento. Se operano nei settori della partecipazione
civica (educazione, ambiente, cultura e protezione civile) sono più attivi delle
altre componenti generazionali nella promozione sociale di singoli e gruppi di
cittadini, nell’organizzazione di iniziative di socializzazione, nel favorire
l’autotutela e la partecipazione degli anziani mentre, al contrario, risultano meno
idonei a fare informazione e sensibilizzazione dell’opinione pubblica su temi e
problemi della vita sociale e del territorio. Inoltre, in qualunque settore operino,
i gruppi di anziani sono meno vocati a svolgere attività di ricerca, studio e
documentazione, quali attività connesse ad una operatività consapevole,
programmata e verificata. Indubbiamente al riguardo si avvantaggiano per il
background formativo e professionale da loro acquisito nel più lungo
curriculum vitae;
-
nel caso in cui abbiano in carico delle utenze, i gruppi di anziani privilegiano in
modo marcato quelle anagraficamente più vicine a loro, vale a dire altri
anziani. Sono invece i più distanti rispetto all’utenza minorile e giovanile così
come lo sono i gruppi giovanili nei confronti degli anziani, verificandosi una
sorta di soccorso intragenerazionale che accentua quella separatezza tra le
generazioni di cui soffrono anche le OdV. I gruppi senior sono altresì i primi a
mobilitarsi nei confronti di persone in stato di generico disagio o di povertà,
mentre sono molto meno propensi dei giovani volontari associati a farsi carico
dei disabili;
-
con risorse umane gratuite mediamente meno abbondanti di quelle
disponibili in qualunque altro tipo anagrafico considerato, ma lo stesso si può
dire per quelle remunerate. Infatti in una percentuale più bassa di casi troviamo
organizzazioni senior di tipo "misto", dove accanto ai volontari è presente anche
una componente di professionisti (nel 14,5% dei casi rispetto al 26,1 della
componente junior e al 21,7% del fenomeno complessivo), anche in
considerazione del fatto che gli anziani sono già essi stessi portatori di
competenze, cultura del lavoro e organizzativa acquisita nel pregresso percorso
professionale;
-
la componente anziana non si distingue significativamente dalle altre per
numero di ore medie settimanali dei propri attivisti, mentre risultano più ridotte
le ore settimanali medie complessive realizzate dall'intero gruppo (92,7), in
relazione alla dimensione media più ridotta di tali gruppi;
-
la valenza culturale e professionale della pregressa esperienza lavorativa di
molti anziani spiega la minor propensione a iniziative di formazione dei
volontari (lo si evince dalla rilevazione del 1997). Ne è prova il fatto che nel
28,2% di queste unità vengono svolti corsi periodici per i volontari a fronte del
58,8% dei gruppi a composizione giovanile e al 42,6% del complesso delle unità
esaminate;
-
il genere prevalente nelle unità anziane è quello femminile, anche per la
prevalente vocazione socio-assistenziale di questi gruppi, più congegnale anche
nel mondo del volontariato alla donna. La proporzione di volontarie si
ridimensiona solo se si considera la presenza di molte figure di presidenti e di
soci fondatori all’interno di organizzazioni in cui non è prevalente la quota di
anziani;
97
-
anche in termini di risorse strutturali, economiche e delle tecnologie
comunicative le unità a prevalente componente anziana sono posizionate meno
bene rispetto ai gruppi di qualunque altra classe anagrafica. Dispongono in
minor misura di sedi stabili (di proprietà o in affitto), spesso sono provvisorie o
corrispondenti all’abitazione di un proprio membro (conferma la dotazione
medio-bassa di locali rilevata nel 1997) e hanno meno accesso a finanziamenti
differenziati e quindi dispongono mediamente di entrate meno cospicue. Più di
tutte si basano sull’autofinanziamento, comprendendo anche il contributo
fornito dai soci; hanno quindi meno accesso ai finanziamenti pubblici di tipo più
pregiato, vale a dire i corrispettivi per convenzioni e per progetti. Sono però più
autonome economicamente rispetto alle Amministrazioni pubbliche e più
sussidiarie nelle loro iniziative: solo per 25 di queste OdV su 100 i proventi di
fonte pubblica sono stati quelli prevalenti nel bilancio del 2000 rispetto ai 42 su
100 del totale e al 48 su 100 dei gruppi giovanili;
-
rivelano un minor impegno nel reperimento di risorse umane - ponendosi in
modo non prioritario il tema del ricambio generazionale - e finanziarie (nel
1997 il 30,3% le perseguiva attivamente rispetto al 55% dei gruppi giovanili e al
44,7% complessivo). Ciò significa anche una meno elevata propensione alla
comunicazione-promozione esterna della loro organizzazione, ovvero un più
episodico utilizzo di mass media e di altri eventi o supporti comunicazionali
(incontri, dibattiti, feste, teatro) per le varie attività di sensibilizzazione,
animazione, acquisizione di volontari e ricerca fondi. Una capacità
comunicativa mediamente inferiore è evidenziata anche da indicatori quali l’uso
meno diffuso di caselle postali elettroniche e di un sito web dedicato alla loro
organizzazione;
-
la collaborazione diretta con Enti locali (convenzioni) e con istituzioni e servizi
pubblici (collegamenti operativi) è meno ricercata da queste unità. Le unità
solidaristiche delle generazioni più avanzate rivelano una dinamica relazionale
meno fitta anche con le altre agenzie o realtà del territorio, dalle organizzazioni
nonprofit, alle strutture formative o scolastiche - in coerenza con il loro minor
impegno con/per i giovani - e dichiarano in proporzione inferiore di aver
intessuto dei rapporti operativi con più di tre tipi di partner. Si conferma così la
più scarsa propensione a fare rete (networking)43, a connettersi con gli altri
soggetti del terzo settore.
Un profilo di securizzazione più che di impegno sociale?
In definitiva, le organizzazioni di volontariato in cui gli anziani sono protagonisti
appaiono meno strutturate e organizzate, più attive nell'ambito di intervento del
Welfare e con funzioni tradizionali di assistenza alla persona, pur se tendono a
perseguire la promozione sociale. Sono di dimensioni ridotte per numero medio di
volontari e di altri operatori coinvolti e per impegno settimanale profuso dai
volontari assidui.
I gruppi a prevalente presenza di senior appaiono meno in linea degli altri per una
serie di indicatori di vitalità organizzativo-gestionale, dalla valorizzazione della
risorsa umana alla capacità di fare promozione, di comunicare, di attrarre risorse e
di attivare prestazioni di particolare utilità sociale. I gruppi generazionali anziani
sono i più inclini a fare relazione di aiuto nel senso tradizionale del termine e quindi
ad essere coinvolti in modo diretto nei servizi di assistenza a malati o a soggetti con
bisogni socio-sanitari conclamati o da sostenere nei luoghi di cura, soprattutto se
43
Nella rilevazione del 1997 risultava reticolare il 18% di esse rispetto al 25,4% delle organizzazioni
con adulti-maturi - 45-64 anni - e al 36% dei giovani.
98
sono anch’essi anziani. In definitiva il profilo di queste organizzazioni spiega come
esse siano le meno attrattive nei confronti dei giovani, mentre in generale sono le
meno propense a reclutare nuovi volontari e a sviluppare ulteriormente la loro
attività e quindi piuttosto chiuse al proprio gruppo anagrafico e meno reticolari e
collaborative con soggetti esterni.
Esse sembrano suffragare bisogni di reciproco riconoscimento e sostegno tra
anziani piuttosto che istanze partecipative a rilevanza culturale e politica. L’ipotesi
che stanno venendo meno alcuni aspetti attrattivi degli anziani nelle realtà
organizzate di impegno nel sociale è suffragato dal fatto che essi sono molto
presenti nello scenario dell'associazionismo prevalentemente mutualistico e
ricreativo-culturale o dove, accanto a motivazioni altruistiche e partecipative
trovano risposta anche istanze personali di valorizzazione, espressione di sé,
comunicazione con altri anziani.
Il rilievo della minor tensione della popolazione anziana come componente attiva
del cambiamento sociale è in parte attenuato dal protagonismo di molti volontari
senior che figurano come leader in un numero ragguardevole di organizzazioni. E’
evidente l’importanza del recupero di un ruolo maggiormente attivo e propositivo
da parte degli anziani unitamente alla promozione della loro partecipazione in
organizzazioni plurigenerazionali. E, d’altra parte, appare necessario un maggiore
impegno da parte dei Centri di Servizio per il Volontariato ad un’azione di
sensibilizzazione rispetto alle strategie di crescita, di comunicazione, di promozione
e acquisizione/ricambio di risorse, nonché di risposta ai loro specifici problemi che
sono spesso quelli delle piccole organizzazioni di volontariato.
Animare la cittadinanza attiva degli anziani appare pertanto un
volontariato moderno.
obiettivo del
Tavola 1 - Confronto tra le organizzazioni di volontariato a componente anagrafica
prevalente
DESCRIZIONE
Sorte prima del 1986
Ambito di azione:
quartiere, parrocchia
comune
Articolazione delle OdV
in 3 o 4 organi sociali
Organi sociali: esecutivi
Settori di attività:
partecipazione civica
CAMPI DI
INTERVENTO
NEL WELFARE:
soccorso di
emergenza
trasporto malati
formazione
intervento
servizi di assistenza
sostegno relazionale
tutela, promozione
dei diritti
FINO A 29
ANNI
(100=1.035)
30-45 ANNI
(100=3.396)
46-65 ANNI
(100=4.783)
OLTRE 65
(100=682)
PLURIGENER
AZIONALE
(100=2.572)
IN
TOTALE
(*)
(100=12.4
68)
30,3
35,0
43,5
51,8
45,9
41,1
7,5
4,2
8,2
21,6
5,8
7,3
32,5
33,5
39,5
50,1
37,8
37,5
64,5
42,9
63,9
34,9
62,6
32,2
55,1
25,4
64,5
36,6
63,1
34,4
51,0
44,1
30,7
37,6
33,5
37,0
30,4
16,6
5,4
2,0
18,8
12,6
34,6
21,9
19,9
12,2
12,1
10,5
7,4
6,1
24,6
13,7
18,1
12,2
37,7
21,3
32,2
14,5
44,5
25,6
57,7
36,1
36,5
19,5
40,0
21,9
20,2
20,0
23,9
30,7
20,3
22,3
99
CAMPI DI INTERVENTO
ALTRI SETTORI:
- prevenzione/soccorso
calamità
- conformare/sensibilizzare
- tutelare aree naturali
- tutelare beni materiali
- cultura locale
- promozione autotutela
- promozione iniziative di
socializzazione
FINALITÀ’
ESPLICITATE:
- sostegno/
assistenza
- prevenzione
- promozione sociale
- informazione/
sensibilizz.
Fanno ricerca, studio,
documentazione
UTENZE:
- età evolutiva, giovani
- anziani
- disabili
- persone in difficoltà
- persone in stato di
povertà
- malati, infortunati
N° medio di volontari
Fino a 10 volontari
continuativi
Oltre 40 ore settimanali dei
volontari
Ore medie settimanali per
volontario
Ore medie settimanali
complessive dei volontari
Composizione mista:
volontari e remunerati
Ore volontari: < o = al 50%
del totale
Fino a 20 operatori
% OdV con volontari a
rimborso spesa forfettario
Volontari:
di genere femminile
Presidenti:
di genere maschile
Quote volontarie:
67-100%
Operano autonomamente
O isolatamente
Collaborazione con
organizzazioni non profit
Convenzioni con enti
pubblici (con oneri)
Collegamenti per progetti e
iniziative comuni con il
terzo settore
Collegamento con
scuole/strutture formative
Collegamento con
istituzioni pubbliche
Partner operativi: più di tre
nel 2000
33,6
24,9
9,6
2,5
27,9
20,0
35,4
20,6
7,9
8,6
47,2
20,0
12,1
11,5
49,4
11,5
11,4
14,8
33,9
6,3
15,4
16,5
43,1
16,4
9,9
10,6
45,2
15,7
11,1
12,4
37,8
27,9
36,5
63,2
32,6
34,7
38,3
27,2
36,0
56,3
32,0
34,1
37,2
38,3
26,6
35,5
14,3
39,8
7,9
47,2
26,7
35,6
21,8
38,0
40,5
51,0
49,6
35,1
35,1
47,0
28,9
24,2
20,4
10,9
23,8
22,3
38,8
21,5
26,2
22,2
11,3
32,2
20,0
19,4
22,7
13,0
20,4
37,7
18,2
28,4
14,6
14,0
68,9
8,5
32,5
20,7
24,9
33,4
20,6
28,4
15,5
25,4
33,2
19,1
6,8
14,5
40,9
28,1
42,9
20,9
40,4
20,6
23,6
17,8
46,0
28,6
41,1
22,8
39,8
57,9
57,5
62,6
47,3
45,8
54,9
37,1
38,4
36,1
42,1
40,1
6,2
5,8
4,9
5,2
6,0
175,3
120,9
102,9
92,7
171,8
127,0
26,1
21,7
21,8
14,5
21,8
21,7
20,2
38,4
15,2
55,9
12,4
57,0
8,2
66,3
13,9
49,2
13,9
54,1
8,6
8,0
6,9
5,9
6,7
7,1
44,8
43,6
60,4
58,8
46,0
50,8
81,3
74,2
65,9
60,6
71,6
70,3
21,1
23,2
38,3
41,9
24,7
30,2
16,8
17,6
17,9
29,0
17,4
18,2
23,3
18,6
17,4
14,2
17,1
18,0
44,2
36,7
33,3
24,5
40,5
36,2
34,4
31,2
28,7
22,7
27,3
29,3
28,1
26,3
21,9
10,3
21,9
23,1
60,3
55,6
52,7
49,3
53,7
54,2
30,4
26,0
22,3
13,3
22,3
23,5
100
Adesione a due reti*
Entrate da contributi di soci
e autofonanziamento
Entrate da contributi
pubblici
Entrate da convenzioni
Entrate da progetti
Dispongono di 3 o più tipi
di entrata (2000)
Entrata prevalente 2000:
finanziamento pubblico
Classe di entrata nel 2000
- superiore ai 5 mila euro
Sede di proprietà o in affitto
Casella di posta elettronica
Sito web
22,1
19,0
16,8
13,9
19,3
18,2
83,8
79,2
79,6
87,9
78,8
80,1
52,2
51,6
47,1
42,3
48,2
48,7
41,9
12,2
38,8
10,4
33,9
6,9
20,8
5,1
41,8
7,1
36,8
8,2
46,7
40,4
37,7
25,7
39,4
38,9
47,8
45,7
38,0
24,7
45,4
41,7
55,2
30,5
55,9
27,4
51,0
28,1
47,3
21,0
53,6
25,9
31,2
12,2
48,5
19,7
13,2
5,4
52,8
29,3
35,1
17,1
52,6
27,2
37,5
16,5
FONTE: rilevazione FIVOL 2001
(*) Le organizzazioni esaminate nella rilevazione 2001 sono state 13.089, ma nel 4,7% non
risultava la presenza di volontari attivi in modo continuativo.
5. VOLONTARIATO PER GLI ANZIANI
Delle 13.089 organizzazioni esaminate dalla FIVOL nel 2001, quelle che si
prendono in carico gli anziani, autosufficienti o non, sono 3 su 10. 44 su 100 di
queste operano sull’utenza anziana in modo esclusivo o prioritario.
Una prima caratteristica distintiva del volontariato per gli anziani riguarda
l’anagrafe di chi se ne occupa: i dati in possesso della nostra banca dati rivelano che
i volontari attivi a favore degli anziani sono prevalentemente altri anziani, vale a
dire che la risorsa umana prima per gli anziani è ad essi omologa dal punto di vista
generazionale.
Specularmente, si evince che i giovani tendono ad occuparsi di più di minori e di
coetanei configurando un rapporto di mutua assistenza intragenerazionale. Nel caso
degli anziani si mobilita una risorsa spiccatamente femminile e largamente al di
sotto del titolo di studio medio. Le donne anziane sono quindi le più attive
volontarie a beneficio di altri anziani riproponendo quel modello di “cura” che vede
la donna protagonista anche al di fuori del proprio ambito familiare, peraltro sempre
più ridotto.
Una seconda caratteristica palese del volontariato organizzato a favore della terza
età risiede nel forte legame con le strutture della Chiesa e quindi nella matrice
marcatamente confessionale o di ispirazione cristiana che lo connota. L’influenza
delle strutture di Chiesa – piuttosto forte per il 46,3% di queste organizzazioni trova spiegazione anche nel fatto che in una quota non marginale di questi gruppi
nasce in seno alle Parrocchie o Caritas parrocchiali. Non a caso in 3 casi su 10 si
collocano nel tipo di organizzazioni connotate come “cattoliche di base”. Un subuniverso di questo volontariato è invece di origine sindacale (Auser e Antea) o
categoriale (14%) e, soprattutto, quello che si organizza intorno ai centri sociali per
attività di socializzazione, a base ludico-ricreativa-culturale, per lo più autogestita,
anche se non mancano interventi tipicamente solidaristici e socio-assistenziali
(32,4%).
Una terza caratteristica del segmento di volontariato per gli anziani è dato da ciò
che queste organizzazioni realizzano: è un impegno fortemente orientato ad
interventi di welfare leggero, basato su prestazioni socio-assistenziali ad ampio
spettro, di cui le più frequenti sono, nell’ordine: visite in case di riposo, ospedali o a
101
domicilio (in quest’ultimo ambito anche per qualche aiuto domestico),
accompagnamento, assistenza morale, ma anche ascolto e sostegno economico nei
centri sociali. Per lo più si tratta di un sostegno alla vita relazionale,
dell’orientamento ai servizi, di piccoli aiuti pratici per sopperire ai deficit di
funzionalità o di risorse proprie. Proprio per la propensione a farsi carico di questi
bisogni le organizzazioni non trascurano affatto gli anziani non autosufficienti. Così
come l’anziano beneficiario di queste organizzazioni è in non pochi casi malato e
talvolta anche povero.
Dal punto di vista descrittivo sono le organizzazioni che rivelano la più equilibrata
presenza nel tempo (da prima degli anni ’50 al periodo post 266) e che hanno
ricevuto negli ultimi 10 anni un impulso superiore a quello medio (il 52,4% a fronte
del 46,5% del totale) a presidiare un problema costante, quello del sostegno all’età
anziana, e al tempo stesso crescente per il dato demografico che segnala una
tendenziale senilizzazione della popolazione nazionale. Questo segmento del
volontariato rivela inoltre un radicamento localistico, operando sul territorio più
circoscritto del quartiere o della parrocchia, con immediata capacità di conoscenza e
di risposta ad un problema.
Non si notano differenze significative rispetto alle altre organizzazioni per quanto
concerne il rapporto con gli Enti Locali e i servizi pubblici, così come per quanto
concerne l’iscrizione ai Registri regionali del volontariato pur essendo il
volontariato pro-anziani prevalentemente di ispirazione cristiana e collegato alle
istituzioni ecclesiali. Evidentemente è un volontariato che proprio perché opera
peculiarmente nell’ambito socio-assistenziale non disdegna e non può trascurare il
rapporto con il referente pubblico della propria utenza, da sollecitare e da integrare
con prestazioni capaci di aggiungere umanizzazione e relazionalità. Rappresenta
inoltre il volontariato sociale, quello che opera per lenire disagio e compensare
deficit della persona o per favorire momenti di vita relazionale, di socializzazione,
di intrattenimento e svago. Tuttavia va incontro ai bisogni tipici e più acuti degli
anziani rispondendo ai quali si fa reale prevenzione rispetto alla perdita di interessi,
di motivazioni, di qualità della vita e quindi via via di funzioni attive e di
competenze sociali verso la non autosufficienza o l’abbandono.
Tavola 2
CARATTERISTICHE DISTINTIVE
DELLE ODV PER GLI ANZIANI
PRO-ANZIANI
ALTRE
In ordine decrescente del valore test di
significatività statistica
1. Operano nel settore socio-assistenziale
87,3
53,9
2. Forniscono sostegno a singoli o a gruppi
62
33,3
3. Realizzano servizi alla persona
56,4
29,6
4. Cluster: OdV tradizionale di Welfare
59,4
33
5. Forniscono sostegno relazionale agli utenti
36,2
di servizi
6. OdV in grado di quantificare il numero di
68,9
utenti in carico
16,2
45,6
7. Si fanno carico anche di malati in generale 29,7
13,9
8. Fanno trasporto di malati
13,3
28,5
102
9. Si fanno carico di persone in difficoltà di
vario tipo
10.
Promuovono
iniziative
di
socializzazione/aggregazione
11. Realizzano attività ricreative
12. Si fanno carico di persone in stato di
povertà
13. Matrice culturale o ispirazione:
confessionale
14. Classe di età prevalente dei volontari
continuativi:+64
15. Emanazione di sindacato
16. Oltre 20 volontari continuativi
17. Oltre 40 ore settimanali di impegno dei
volontari
18. Oltre 40 operatori
19. Gruppi di volontari a prevalenza
femminile (+67%)
20.
Bacino
di
operatività:
quartiere/parrocchia o comune
33,9
17,4
41,4
23,4
43,6
25,4
19
7,6
44,8
28,7
13,5
5,2
7,6
2,2
36,1
22,5
53,4
38,2
34,5
22,5
39,8
28,7
58,8
45,2
103
Tavola 3
CARATTERISTICHE MAGGIORMENTE
ESTRANEE ALLE ODV PER GLI ANZIANI
PRO-ANZIANI
TOTALE
In ordine decrescente del valore test di
significatività statistica
1.Non hanno utenti
0
34,8
2. Tipo: OdV sanitaria di supporto alla donazione 1,9
16,8
3. Tipo: OdV di tutela dei beni comuni
8,4
23,1
4.Realizzano attività di sensibilizzazione
31,9
48
5. Classe prevalente dei volontari: 30-45 anni
14,1
26
6.Dispongono di E-mail
25,9
37,1
7. Operano nella macroarea della partecipazione
24,6
civica
34,6
8. Sono di matrice culturale aconfessionale
18
27
9. Epoca di costituzione: prima del 1975
8,2
15,1
12,1
19,8
10.Non
dispongono
autofinanziamento
di
entrate
per
104
VOLONTARIATO, BAMBINI – ADOLESCENTI E CARCERE:
L’ESERIENZA DEL COMITATO PER IL TELEFONO AZZURRO
(a cura di Paola Papi Barbato)44
Il Rapporto Nazionale sulla Condizione dell’Infanzia e dell’Adolescenza di
Telefono Azzurro-Eurispes e le statistiche del Dipartimento dell’Amministrazione
Penitenziaria evidenziano la presenza di oltre 60mila detenuti. I bambini con un
genitore detenuto, se non a volte tutti e due, sono circa 50mila. La popolazione
carceraria femminile conta circa 2900 unità: le donne sono tendenzialmente
condannate a pene di durata media piuttosto bassa, dai 3-5 anni a un minimo di 1-3
anni. I bambini attualmente presenti nei nidi interni alle carceri sono mediamente
60, ma considerato il forte turn over di ingressi, uscite e trasferimenti di detenute
con piccoli al seguito, il numero è molto più alto.
Anche dopo l’approvazione della legge n. 40 dell’8 marzo 2001, sulle misure
alternative alla detenzione a tutela del rapporto tra detenute e figli minori, quasi
nulla è cambiato perché non sono state costruite le previste strutture di accoglienza
e assistenza e quindi gli arresti domiciliari per le persone che non hanno casa sono
impensabili (le mamme Rom sono il 95%).
La drammatica esperienza della genitorialità “difficile”, “intermittente” o
“interrotta” riguarda la metà delle detenute: il 50% di loro ha figli e, anzi,
mediamente l’80% ne ha fino a tre, per arrivare a quattro o più nelle regioni
meridionali. Nel caso degli uomini, si stima che circa il 37% di loro abbia almeno
un figlio.
Molti bambini ed adolescenti italiani, stranieri e nomadi, vivono ,dunque,
direttamente o indirettamente per un periodo della loro vita l’esperienza del carcere.
Alcuni di questi bambini (al di sotto dei tre anni) si trovano ,infatti, a convivere con
la figura di riferimento materna all'interno di spazi che dovrebbero essere, anche se
spesso non lo sono affatto, idonei e adeguati al loro sviluppo psicofisico. Altri
settimanalmente affollano le sezioni preposte alla visita ai genitori/parenti detenuti
e, dopo aver subito la perquisizione ed il controllo dei pacchi da parte degli Agenti,
sono costretti ad attendere a lungo il momento del colloquio e a vivere il colloquio
stesso in un ambiente spesso tetro e disagevole.
Il bambino e l'adolescente che entrano in carcere si trovano a convivere in una
situazione che non sono sempre in grado di comprendere, che non sempre sono
preparati ad affrontare e che non è sempre tutelante nei loro confronti. Lo stesso
rapporto con il proprio genitore rappresenta non solo un bisogno/diritto
fondamentale indispensabile per un'armoniosa crescita del minore, che non può
essere ignorato o negato e che deve essere il più possibile favorito e migliorato, ma
rappresenta anche un percorso in linea con gli obiettivi risocializzativi della pena
per quanto concerne il genitore-detenuto. E' oggi pertanto indispensabile che il
valore sociale della maternità e paternità divenga anche per i detenuti e per i loro
figli più operanti.
L’impegno nelle carceri di Telefono Azzurro e dei suoi tanti volontari è nato nel
1992 con l’esperienza del “progetto nido”, che si propone di supportare e accudire i
bambini che, fino ai tre anni, vivono all’interno della struttura carceraria con le loro
madri e che non possono usufruire delle agevolazioni della legge 40 del 2001.
Il progetto, nato nel carcere di Monza, ora è attivo in altre realtà penitenziarie: a
Milano, presso il carcere di San Vittore, a Torino “Le Vallette” e a Firenze
“Sollicciano”.
44
Presidente Comitato per il Telefono Azzurro.
105
Le attività di sostegno sono rivolte sia ai bambini che alle madri e sono affidate a un
gruppo di volontari appositamente formati per gestire questo tipo di situazioni.
Gli obiettivi specifici del “progetto nido” sono:
-migliorare il contesto in cui è collocato il bambino attraverso l'organizzazione e
l'allestimento della “sezione nido” con giochi e accessori adeguati. Attualmente
sono stati allestiti i cosiddetti “angoli morbidi”, ovvero degli spazi adatti alle attività
ludiche appropriate allo sviluppo psico-fisico dei bambini da 0 a 3 anni;
-fornire ai bambini e alle loro madri un'assistenza continua grazie alla
collaborazione con un gruppo di figure professionali a disposizione del progetto
laddove necessario (pediatra, mediatore culturale, psicomotricista);
-organizzare l'uscita dei bambini dalla sezione rendendo possibile il loro accesso a
risorse esterne al carcere, quali ad esempio nidi comunali, parchi gioco, giardini
pubblici, ludoteche, etc.
La nostra presenza dà modo così alle madri di poter accedere ai corsi interni
all’istituto di pena e, tenendo conto che il novanta per cento sono donne Rom che,
per cultura e carattere, tendono durante la detenzione ad isolarsi ancor di più dal
resto del mondo, il nostro volontariato è senz’altro uno dei pochi possibili tentativi
di evitare anche la naturale depressione alla quale il più delle volte sono soggette,
che si ripercuote in modo negativo sulla vita, già così priva di stimoli, dei loro
piccoli. Là dove possibile, ci si avvale dell’aiuto dei mediatori culturali, aiuto
preziosissimo anche durante la formazione interna dei volontari, affinché
l’approccio con queste mamme sia meno critico da parte nostra e più aperto da parte
loro.
Tenendo poi conto che il più delle volte ci si trova di fronte ad etnie zingare diverse
(Sinti, Harwati), il compito è ancora più difficile, perché hanno lingua, usi e
costumi diversi fra loro, tanto che questo provoca spesso litigi e incomprensioni tra
recluse stesse.
A questo punto, pur trovandoci pienamente d’accordo sul fatto che i bambini non
devono vivere all’interno di un carcere, finché altra soluzione non c’è, facciamo in
modo di essere attivi con il nostro volontariato in quasi tutti i nidi.
Telefono Azzurro è riuscito ad ottenere l’inserimento di una media di 3/4 bambini
ogni anno negli asili comunali. Spesso, però, questo traguardo è difficile da
raggiungere o perché le madri non sono in posizione giuridica di condanna
definitiva (ed è pertanto difficile programmare degli interventi di sostegno a medio
lungo termine) o perché subentrano delle difficoltà che dipendono
dall’appartenenza di queste culture diverse dalla nostra. Nei nidi dove siamo
presenti ai bambini viene garantita l’assistenza del pediatra e del dietologo e la
presenza di noi volontari tutti i giorni della settimana, esclusa la domenica.
I volontari del Comitato per il Telefono Azzurro, presenti all’interno del nido di San
Vittore dal 1993, saranno impegnati in un progetto pilota del PRAP della
Lombardia con il quale si sta realizzando una “casa-famiglia”- Istituto a custodia
attenuata, sezione distaccata della C.C di San Vittore - per le detenute madri
ristrette della Casa Circondariale San Vittore e per i loro bambini da o a tre anni.
Con questa importante iniziativa, che impegna il Ministero della Giustizia - PRAP
Milano U.O.T. Trattamento Intramurario, Regione Lombardia, Provincia e Comune
di Milano nonché il Ministero della Pubblica Istruzione, da un lato si vuole così
evitare ai figli delle detenute l’esperienza del carcere, inserendoli in un contesto che
pur nel rispetto dei necessari presidi, volti a tutelare l’ordine e la sicurezza, sia
simile ai normali contesti abitativi;nel contempo si intendono così sostenere le
madri in un processo volto allo sviluppo delle potenzialità di crescita personale,
delle capacità genitoriali e al reinserimento sociale. Compito specifico dei volontari
106
del Comitato sarà la familiarizzare con i piccoli e le loro famiglie e
accompagnamento dei bambini al nido esterno.
Sempre preoccupati dalle alte cifre di minori figli di detenuti che entravano nelle
carceri per far visita al genitore detenuto nel 1998 abbiamo attivato la prima
ludoteca in carcere.
Il “Progetto Ludoteca” prevede, infatti, l'allestimento di uno spazio idoneo alle
esigenze di bimbi e ragazzi, in cui creare un clima il più possibile familiare,
allentando eventuali tensioni nell'incontro con il parente recluso.
In Italia le prime ludoteche nelle carceri sono nate con circa 20 anni di ritardo
rispetto agli altri paesi europei. La prima ludoteca di Telefono Azzurro è stata
inaugurata nel dicembre 1999 presso il Carcere di Monza, su questo modello sono
state poi realizzate le altre ludoteche.
Gli Istituti penitenziari nei quali siamo presenti sono San Vittore a Milano e II^
Casa di Reclusione di Milano (Bollate), Sanquirico a Monza, Le Vallette a Torino,
Sollicciano a Firenze, Le Dogaie a Prato, Dozza a Bologna (sez. maschile e sez.
femminile), Rebibbia Nuovo Complesso a Roma, Carcere Demaniale e Casa
Circondariale a Padova, San Donato a Pescara, C.R. di Massa Carrara e C.C Reggio
Emilia, Casa Circondariale di Verona (il progetto è in via di attivazione a Modena,
Palermo, Opera (Mi), Trento). All’interno dei suddetti istituti si sono allestiti nidi,
ludoteche interne e ludoteche negli spazi verdi, area sport.
Attraverso l'impegno quotidiano dei volontari, ai bambini è offerta la possibilità di
vivere in maniera non traumatica l'esperienza di visita al genitore recluso, grazie
alla “mediazione” del volontario che interviene nelle fasi dell'accoglienza, della
permanenza e del distacco. Lo spazio ludoteca vuole favorire non solo la possibilità,
ma anche la continuità degli incontri tra detenuti e figli in un luogo sereno e idoneo,
attraverso lo sviluppo di un rapporto per quanto possibile armonioso. All'interno del
carcere, in uno spazio riservato, opportunamente curato ed attrezzato, i bambini
possono attendere assieme al proprio accompagnatore il turno per il colloquio con il
genitore detenuto, giocando con i volontari di Telefono Azzurro.
Gli obiettivi specifici del “progetto ludoteca” sono:
-creare un clima sereno e accogliente in cui i minori e le loro famiglie possano
ritrovarsi;
-garantire un contesto stabile che favorisca continuità nello sviluppo di relazioni
familiari positive;
-organizzare momenti ludici e formativi (laboratori, eventi) guidati dai volontari nei
quali i minori e i loro genitori possano sperimentare esperienze nuove ed
arricchenti;
-facilitare l'instaurarsi di relazioni positive del minore con coetanei, genitori,
volontari e agente preposto (come rappresentante dell'istituzione ospitante) durante
il periodo trascorso in ludoteca;
-supportare i genitori nell'esercizio dei loro rispettivi ruoli;
-facilitare il percorso trattamentale della persona detenuta, attraverso le relazioni
familiari;
-creare sintonia e collaborazione tra istituzione carceraria (direzione, educatori,
agenti) e volontari di Telefono Azzurro, strutturando un lavoro di rete efficace ed
efficiente, in linea con la condivisione di procedure operative chiare e definite.
Le attività si svolgono e si strutturano su tre momenti ben definiti:
l’accoglienza e attesa in ludoteca (pre-colloquio), permanenza in ludoteca
(attività), distacco dal genitore detenuto (post-colloquio).
L’accoglienza del bambino e dell’adolescente è un momento delicato affidato ai
volontari che stabiliscono, attraverso il gioco e il dialogo, un rapporto di fiducia con
107
il bambino, aiutandolo così a capire l’esperienza che vive e riducendo in lui le
tensioni.
Il gioco, per il bambino, è un attività necessaria allo sviluppo psichico ed alla sua
vita di relazione e costituisce il principale mezzo di esplorazione della realtà che lo
circonda. Il gioco in una ludoteca all’interno del carcere ha l’ulteriore valenza di
prevenire sviluppi negativi dell’esperienza; è “strumento” di riduzione del disagio
per il bambino e, nel caso sia presente il genitore-detenuto, è “forma di
comunicazione” tra genitore e figlio.
La ludoteca, quale spazio strutturale, viene collocata all’interno del carcere ed ha
particolari caratteristiche: è un ambiente luminoso, colorato, allegro con pareti
decorate (dai papà detenuti) con personaggi tratti dai fumetti o cartoni animati ; gli
arredi sono disposti in modo tale da privilegiare un’attività ludica, con uso di mobili
facilmente trasportabili e modulari. Sono inoltre spesso presenti laboratori per
attività specifiche laddove le strutture carcerarie lo permettono: informatica, pittura,
“pollice verde”, piccola biblioteca.
La permanenza all'interno della Ludoteca dà la possibilità oltre che di strutturare
delle attività libere, anche di partecipare a dei laboratori guidati dai volontari. I
laboratori qualificano maggiormente il progetto, dando la possibilità di strutturare
un'attività specifica in uno spazio esclusivo, adeguatamente strutturato e guidato.
Ogni laboratorio ha un volontario come responsabile. Nello specifico:

Pollice verde: ogni partecipante può seminare, curare e crescere una
piantina con l'aiuto e la collaborazione sia dei volontari che dei genitori.
Ogni piantina sarà accompagnata da un'etichetta colorata con riportato il
nome di chi ha realizzato il lavoro. Questo laboratorio vuole dare
importanza al “prendersi cura di qualcosa”(le piantine), che ha bisogno di
determinati aiuti e un'attenzione costante per crescere e svilupparsi bene.

Biblioteca: in questo spazio si possono trovare libri, ordinati per
argomenti (narrativa, fiabe, scienze..) e fascia d'età su appositi scaffali. I
bambini possono scegliere tra tanti testi di generi diversi, sfogliare e leggere
i libri con i genitori durante il colloquio o portare a casa in prestito i volumi.

Informatica: questo spazio è destinato prevalentemente ai più
grandi. In questo laboratorio vi è la possibilità di effettuare ricerche
multimediali per la scuola o interessi personali, di giocare e di interagire in
modo creativo e formativo con i computers e i propri familiari. Sono
installati programmi interattivi che stimolano la creatività e la
collaborazione.

Pittura: le pareti sono attrezzate per dare la possibilità di appendere
dei cartelloni su cui pitturare. Al centro c'è un carrello con tutto il materiale
occorrente. In questo laboratorio viene lasciato molto spazio alle libera
espressione, alla creatività e al piacere di esprimersi senza il giudizio altrui.

Teatro: questo laboratorio ha vari livelli e possibilità di
realizzazione: dalla drammatizzazione di una fiaba, all'improvvisazione, al
divertirsi travestendosi e truccandosi, ad attività di mimo. Un laboratorio che
facilita la libera espressione delle proprie emozioni, dei propri vissuti, sia
negativi che positivi, aiutandone la comprensione e la consapevolezza,
molto utile sia per i minori che per i genitori detenuti.

Arte e manualità: in questo laboratorio la creatività è messa in
primo piano. Ci si può sperimentare con pasta di sale, pongo, creta, riso,
pasta, carta, colla, ecc.
108
Piccoli amici: in questo laboratorio, con la collaborazione genitori
detenuti e delle famiglie partecipanti al progetto, ci si prende cura di alcuni
animali. All'interno della ludoteca è possibile allestire un acquario, mentre
nello Spazio Verde, adiacente alla ludoteca si dà la possibilità ad altri piccoli
animali di trovare un habitat naturale. E' un'altra bellissima e stimolante
esperienza che le famiglie hanno la possibilità di vivere con la ludoteca. La
presenza di animali spesso facilita la creazione di momenti in cui le persone
riescono ad esprimere e a condividere alcune emozioni e sentimenti che
altrimenti rimarrebbero esclusivi della persona che li vive.
Ogni laboratorio, in maniera libera e diversa, facilita l’espressione e la condivisione
delle proprie emozioni e dei propri sentimenti, come esperienza fondamentale per la
crescita positiva di un individuo e per la creazione di solidi legami familiari.
Oltre alle attività previste all'interno della ludoteca, i volontari attivano delle
iniziative che possono svolgersi in un contesto esterno ad essa, chiamato “Spazio
Verde” dando così la possibilità sia di organizzare attività di gioco che momenti
ricreativi all’aperto.
L’“Area Sport”, all’interno dello Spazio Verde, offre invece ai bambini ed ai loro
genitori numerose occasioni di sano divertimento: proprio per soddisfare i bisogni e
desideri più naturali dei bambini, l’area è riservata alle attività sportive che più li
appassionano, permettendo loro di condividere con i loro papà momenti di vita
importanti e indimenticabili che segnano il loro sviluppo e la loro crescita. La gioia
di segnare un goal, l’entusiasmo di fare una corsa con papà e con la mamma, la
soddisfazione di fare tanti canestri, le sconfitte e le vittorie, l’esultanza per aver
vinto una partita di basket o di pallavolo, la contentezza di poter dire ai compagni di
classe il giorno dopo: “anch’io ho giocato a pallone con il mio papà” rappresentano
una quotidianità possibile in quest’Area Sport e danno un valore aggiunto al
recupero degli affetti familiari.
L'intervento attuato e tutte le attività previste all'interno del progetto (ad esempio la
gestione dell'accoglienza, dei laboratori o degli spazi esterni alla ludoteca) si basano
su tre elementi fondamentali, che sono l'ambiente, il gioco e l'accoglienza:
a
L'ambiente è strutturato adeguatamente per tutte le fasce di età ed è
funzionale a stimolare un rapporto interattivo tra i partecipanti. L'ambiente ha come
finalità quelle di garantire sicurezza, stabilità, continuità e protezione. La presenza
di regole ben precise rende possibile intimità e socialità tra gli utenti. Le proposte
diversificate che l'ambiente offre con la guida dei volontari, fanno della ludoteca un
luogo formativo con funzione di mediazione della difficile realtà in cui è collocata
(il carcere). A garantire questo aspetto di mediazione vi un rappresentante
istituzionale, un agente della polizia penitenziaria. Questa figura è scelta
appositamente per collaborare con il servizio in questione, e ha caratteristiche tali
da poterne condividere gli obiettivi; inoltre ha l'importante funzione di garantire la
sicurezza di tutti evitando che la ludoteca diventi un luogo di distorsione della realtà
facilitandone, invece, la funzione positiva di mediazione.
b
L'accoglienza è affidata agli animatori volontari; una ludoteca oltre ad avere
spazi strutturati a cui fare riferimento, si definisce tale attraverso le persone che vi
operano. Sono loro che ne determinano i caratteri e quindi la pedagogia, cioè le
finalità, i metodi, e la prassi. L'accoglienza è un momento delicato. Il bambino
viene a contatto con una realtà difficile da comprendere e da affrontare, ha dei
grossi interrogativi che non sempre riesce a verbalizzare e a cui non sempre riesce a
rispondere in modo autonomamente soddisfacente. Il compito dei volontari è quindi
molto importante e delicato: supportare il minore, attraverso il gioco, che è un
importante strumento di mediazione, nell'incontro con il genitore; accogliere il

109
minore e i suoi familiari, promovendo il desiderio di sperimentare momenti
interessanti con il genitore detenuto, e di voler tornare per rincontrarsi, restituendo
al minore stesso il diritto, come hanno ai suoi coetanei, di avere bei ricordi di
esperienze familiari da confrontare con gli altri.
c
Il gioco, sia come contesto che rende possibile la riduzione dell'ansia indotta
dall'ambiente e dall'esperienza che il minore sta vivendo, sia come momento
facilitante la comunicazione genitore-detenuto e figlio nonché delle relazioni
familiari in toto, il gioco per il bambino-adolescente è un'attività assolutamente
necessaria al suo sviluppo psichico e alla sua vita di relazione e costituisce il
principale mezzo (specialmente per i più piccoli) di esplorazione, comprensione ed
utilizzo della realtà che lo circonda. Il gioco in una ludoteca all'interno del carcere
ha un'ulteriore valenza, quella di prevenire gli effetti negativi relativi all'esperienza
in carcere o/e ridurre emozioni negative indotte dall'ambiente estraneo e dalla
separazione dal genitore. I volontari, sostenuti dalla formazione permanente, hanno
il compito di facilitare questi processi di interazione proponendo attività o
partecipando attivamente, ma sempre in modo discreto, assicurandosi che i veri
protagonisti siano sempre i minori, i loro bisogni e le loro famiglie.
I minori che settimanalmente usufruiscono, con le loro famiglie, della ludoteca per i
colloqui sono in media 300 e una crescita di volontari permetterebbe l’accesso a
tale luogo ad un numero ancora maggiore di famiglie. Lo spazio ludoteca è aperto
nei singoli istituti penitenziari 5 giorni alla settimana e ogni mattina si alternano 4
turni di colloqui. Le famiglie che usufruiscono dello spazio ludoteca, come sede
dell’incontro detenuto/figlio-famiglia, sono dalle 8 alle 10 per turno e in media ogni
famiglia ha due figli.
Il nostro impegno si realizza grazie al costante e paziente lavoro di rete con i
direttori delle carceri, gli Agenti di Polizia Penitenziaria, gli educatori ai quali
vengono consegnate relazioni sul comportamento del nucleo famigliare in ludoteca,
valutate ai fini del percorso trattamentale. Sono previsti incontri mensili di verifica
sui risultati. Le regole dell’Ordinamento Penitenziario vanno conosciute e rispettate
così come vanno conosciute e rispettate anche quelle sottintese, alle quali bisogna
attenersi, poiché ogni piccolo sbaglio fatto nel contesto del carcere può ripercuotersi
negativamente su tutto il progetto.
Il numero di ore settimanali di presenza dei volontari è vincolato all’organizzazione
del carcere in merito alle visite e comunque non è inferiore alle 5 ore settimanali; in
molte ludoteche, come a Bollate, siamo impegnati con turni per tutta la settimana
(domenica compresa) ed il nostro obiettivo è di essere operativi sei giorni su sette
nel maggior numero possibile di carceri. Considerando che i colloqui si svolgono
dalle 8,30 alle 13,30 e che entrano mediamente 50 nuclei famigliari ogni giorno,
con circa 60 bambini, è auspicabile che il numero dei nostri volontari aumenti.
E’ importante per noi riuscire nel tempo ad essere presenti in tutti gli Istituti del
territorio nazionale. E’ significativo a tal proposito ricordare che si sta
perfezionando un importante protocollo d’intesa con il Dipartimento della
Amministrazione Penitenziaria del Ministero di Giustizia.
I volontari hanno una formazione permanente, che comprende supervisioni
programmate da consulenti e specialisti di Telefono Azzurro.
Per una buona riuscita del progetto è indispensabile dunque un lavoro d’équipe con
le risorse interne al carcere, a partire dal direttore dell’Istituto, all’educatore, allo
psicologo ed agli agenti di Polizia Penitenziaria, coi quali si deve sempre più
interagire per far sì che l’impegno per un percorso trattamentale del detenuto sia
condiviso da tutte le entità presenti, siano essi volontari o personale interno.
110
Anche le giornate di formazione per i nuovi volontari del progetto”Bambini e
Carcere” prevedono la partecipazione del Direttore e dell’Educatore, nonché la
presenza dell’Ispettore e Agente di Polizia Penitenziaria dell’Istituto nel quale si
svolge il progetto stesso.
La nostra formazione è relativa ai seguenti temi: analisi del contesto penitenziario,
profilo delle persone detenute, panoramica mondo carcerario (direttori delle
carceri); lavoro d’equipe con il Telefono Azzurro (direttori e educatori delle
carceri); cariche – ruoli - Polizia Penitenziaria (Ispettore Polizia Penitenziaria); il
rapporto agenti/volontari: un agente in ludoteca (Agente di Polizia Penitenziaria); la
famiglia zingara: la condizione della donna nelle comunità (Rappresentante
dell’Opera Nomadi o Mediatore culturale).
La presentazione del progetto di Telefono Azzurro è affidata al referente nazionale
del progetto “Bambini e Carcere”, a volontari senior e al referente tecnico. Seguono
poi i seguenti temi: legami familiari in carcere; lavoro d’equipe con figure di
riferimento all’Istituto, il contesto carcerario visto dall’esterno, come muoversi
all’interno dell’istituto; i legami familiari in carcere; punti di forza e punti deboli
dell’interazione col contesto di riferimento attraverso la testimonianza dei volontari.
Negli incontri di supervisione è considerata l’area motivazionale che muove ogni
volontario e con l’ausilio di lavori di gruppo e tecniche di attivazione d’aula si
riflette sulle aspettative e sulle motivazioni alla base della scelta del servizio offerto.
Gli incontri nazionali di tutti i volontari, che prevedono sezioni di lavoro dedicate ai
singoli progetti associativi, permettono un confronto e una valutazione generale
dell’andamento del progetto.
Dalla prima metà del 2004 la nostra Associazione si è arricchita, per lo svolgimento
del progetto “Bambini e Carcere”, della presenza di giovani del Servizio Civile
Volontario.
Considerando gli obiettivi che ci siamo posti è di vitale importanza il supporto dei
ragazzi del Servizio Civile, grande risorsa per noi e contemporaneamente anche
grande impegno, poiché durante l’anno vanno formati ed accompagnati in questa
esperienza che senz’altro li arricchirà così come ha fatto con tutti noi in questi anni.
La nostra Associazione, che coordina attualmente l’attività di 1000 di cui 400
volontari impegnati nelle carceri, fa parte della Conferenza Nazionale Volontariato
Giustizia da settembre 2002. E’ particolarmente significativa anche l’appartenenza
al Relais Figli-Genitori, ispirato ad esperienze europee; non meno importante è la
collaborazione con le numerose Associazioni di volontariato e con le realtà del
territorio, finalizzata a trovare una comune strategia d’intervento.
Presenza del Progetto “Bambini e carcere” negli Istituti penitenziari
REGIONI
CITTÀ
CARCERE
NIDO
LUDOTECA
Lombardia
Bollate
Milano
Casa di Reclusione
C.C. di San Vittore
0
1
1
1
Monza
C.C. Sanquirico
0
1
Piemonte
Torino
C.C. Le Vallette
1
in via di attivazione
Campania
Napoli
C.C. Secondigliano
0
in via di allestimento
Lazio
Roma
C.C. Nuovo
Complesso di
Rebibbia
0
(1 presso l'area verde e
1 interna)
C.C. Solliciano
1
in via di attivazione
Toscana
Firenze
2
111
Abruzzo
Veneto
Emilia-Romagna
Massa Carrara
Casa di Reclusione
Prato
C.C. Le Dogaie
0
1
Pescara
C.C. San Donato
0
1
Casa Demaniale
0
1
Casa Circondariale
0
1
Verona
Casa Circondariale
0
1 (area verde)
Reggio Emilia
Bologna
C.C. La pulce
0
1
C.C. Dozza
0
2
Padova
1 (area verde)
(1 al femminile e 1 al
maschile)
Totale
15
3
17
NB: il progetto è in via di attivazione a Modena, Opera (Mi), Palermo, Trento .
La continuità e la qualità del rapporto con il proprio genitore rappresenta un
bisogno fondamentale che non può essere ignorato o negato, deve essere il più
possibile favorito e migliorato nel pieno rispetto di quanto enunciato dalla
Convenzione Internazionale sui diritti del Fanciullo, questo è il nostro compito,
sempre più certi inoltre che non c’è miglior strumento di recupero nel percorso
trattamentale di un genitore detenuto di quello che passa dagli affetti familiari.
Si precisa, che il progetto Bambini e Carcere è stato finanziato nel 2002 con il
Fondo per il Volontariato - Osservatorio Nazionale per il Volontariato.
112
IL SOSTEGNO DEI BAMBINI E DEGLI ADOLESCENTI STRANIERI:
IL VOLONTARIATO DI TELEFONO AZZURRO NELL’ASCOLTO
(a cura di Ernesto Caffo45)
La presenza di minori stranieri sul territorio italiano è un fenomeno che ha assunto
negli anni carattere di stabilità. I ricongiungimenti familiari, le nascite in Italia,
l'ingresso di minori soli, la costituzione di nuovi nuclei familiari in immigrazione,
hanno determinato la situazione di oggi nella quale la presenza minorile straniera
risulta essere un quinto del dato degli stranieri residenti in Italia.
I minori di cittadinanza straniera rappresentano il 21,9% (585.496 unità) del totale
della popolazione staniera (2.670.514 unità) residente al 1° gennaio 2006.
Tale realtà ha comportato l'emergere di nuovi bisogni e nuove problematiche e la
conseguente necessità di elaborare nuove risposte a livello di servizi - scolastici,
sociali, educativi, sanitari e giudiziari - evidenziando l'esigenza di ridefinire
strategie di intervento, supporto, orientamento e sostegno studiate per e collaudate
con i bambini, gli adolescenti italiani e le loro famiglie.
Il cambiamento del contesto sociale italiano sempre più caratterizzato dalla
presenza di persone appartenenti a culture, religioni, tradizioni le più diverse,
sempre più multietnico e transnazionale, continua oggi a sollecitare il mondo dei
servizi a ripensarsi nelle modalità dell’accoglienza, della relazione e della presa in
carico della persona, minore o adulto che sia, al fine di realizzare le finalità e il
senso del proprio intervento di sostegno, accompagnamento, aiuto. Questo
percorso se di facile intuito per realtà quali quelle del volontariato orientate non
solo al soddisfacimento dello specifico bisogno e difficoltà riportate dall’utente,
ma all’accoglienza della persona, non è però risultato essere così automatico nella
sua realizzazione. Il riuscire a rendere la propria opera e il proprio servizio
adeguato a questa presenza richiede, infatti, specifica formazione e l’utilizzo di
strumenti di avvicinamento all’”altro” quali la produzione di documentazione in
lingua, l’acquisizione di altre pratiche e strumenti fino a questi anni non così
diffusi in termini di competenza nel mondo del volontariato (e non solo in questo).
Certamente oggi le realtà medio-grandi del mondo associativo si sono attrezzate e
hanno colmato almeno in parte queste necessità, le piccole invece hanno trovato e
ancora oggi spesso incontrano difficoltà nell’avere risorse da dedicare a questo,
che potremmo chiamare un aggiornamento “di saperi” che spesso richiede, o
comunque porta, a una ridefinizione organizzativa. E’ comunque da dire che il
mondo del privato sociale è sicuramente stato più celere di quello pubblico
nell’acquisire competenze e strumenti per la relazione e l’accoglienza dello
straniero. E in tutto questo le realtà che si occupano di infanzia, adolescenza e di
famiglie, hanno certamente sentito maggiormente la necessità di adottare un
modello non monoculturale, vivendo quotidianamente il fallimento o la parzialità
del raggiungimento del proprio obiettivo se perseguito non tenendo conto delle
specificità e delle caratteristiche culturali e religiose della persona e della famiglia
che incontrano.
Non è solo un problema di lingua o di conoscenza del mondo culturale dell’altro,
ma è una necessaria conoscenza della situazione di benessere/malessere che può
caratterizzare la persona che si trova a vivere in un contesto nuovo, a volte molto
diverso dal suo di origine. Questa situazione può essere determinata da una serie di
variabili legate sia alle condizioni di soddisfacimento dei bisogni primari - dalla
45
Presidente dell' Associazione Europea di Psichiatria Infantile e dell'Adolescenza (ESCAP) e Vice
Presidente dell' Associazione Internazionale di Psichiatria Infantile e dell'Adolescenza e Professioni
Affini (IACAPAP).
113
casa al lavoro – sia dei bisogni relazionali e socio-assistenziali, esito a sua volta
della volontà, possibilità, capacità di inserimento nell’ambito della società di
accoglienza; di un coerente rapporto con la propria comunità di origine(rispetto
alle aspettative e ai desideri personali); della disponibilità e dell’offerta di reali
opportunità di inserimento e di realizzazione nella società in cui si vive.
Telefono Azzurro nel suo essere sensibile e attento osservatorio delle
trasformazioni della condizione dell’infanzia, ha deciso di andare in questa
direzione. L’associazione ha così adeguato negli anni la propria capacità di
ascolto, di sostegno e di intervento rispetto alle specifiche richieste di aiuto dei
bambini e degli adolescenti stranieri che in maniera significativa, a partire dalla
fine degli anni novanta, si sono rivolti a Telefono Azzurro in cerca di un aiuto.
Riconoscendo la varietà e l'estrema diversità del mondo dell'infanzia e
dell'adolescenza straniera per nazionalità, lingua, cultura, religione, ma anche per
modalità di arrivo e per progetto di inserimento, si è così adottato una strategia di
intervento – a diversi livelli: ascolto e consulenza, intervento in emergenza, lavoro
con la rete di servizi e agenzie nazionali e internazionali, capace di cogliere e di
rispondere alla complessità che può nascere dall'intreccio di bisogni universali propri di ogni soggetto in crescita - e di bisogni particolari - propri del bambino e
dell'adolescente straniero.
Questo percorso ha coinvolto l’intera associazione sia a livello formativo sia
organizzativo. Rispetto alla formazione introducendo moduli specifici sulla
presenza minorile straniera in Italia che hanno coinvolto sia i professionisti che i
volontari dell’associazione, e che si caratterizzano per l’ampio panorama delle
tematiche trattate – dalla tipologia delle presenze alle specificità delle situazioni di
abuso nelle differenti culture e tradizioni; dalle difficoltà dei ragazzi di seconda
generazione alla situazione delle famiglie quale ostacolo/risorsa. Dal punto di vista
organizzativo con la strutturazione di servizi specifici di reperibilità e un’ area di
studio e di ricerca dedicata.
In questa scheda, in rapporto ai diversi progetti e servizi dell’associazione, per
parlare dell’impegno del volontario in Telefono Azzurro ci si sofferma sull’attività
delle linee telefoniche, quelle di consulenza l'19696 e l'199151515 e quella di
emergenza, il 114 gestita dall’associazione, sia perché nelle linee è impiegato
personale volontario, sia perché sulle linee pervengono un numero significativo di
chiamate relative a situazioni di disagio, sofferenza e abuso che coinvolgono
bambini e adolescenti stranieri. Da qualche anno infatti la percentuale dei casi
riguardanti bambini e adolescenti stranieri sulle due linee di consulenza sono
risultate essere il 10% del totale dei casi, mentre sulla linea di emergenza si è già
arrivati al 27% dei casi. Dati non esclusivi della realtà di Telefono Azzurro
essendo, tale crescita in termini di utenza, comune alle altre realtà che si occupano
di infanzia e di adolescenza, sia nell’ambito del privato sociale che del pubblico.
Dati pertanto importanti che rimandano alla necessità di essere oggi sempre più
competenti nell’offrire possibilità e strade di supporto e sostegno alla cosiddetta
seconda generazione dei migranti che vive, cresce e diventa adulta in Italia, paese
nel quale risulta essere sempre più spesso anche nata (i nati in Italia da genitori
stranieri residenti ammontano a 51.971 nel 2005, pari al 9,4 % del totale dei nati in
Italia, una cifra che conosce un incremento del 6,2 % rispetto all’anno precedente,
in cui erano 48.9259).
114
PROGETTO RISPOSTA TELEFONICA: 19696, 199151515
RUOLO DEL VOLONTARIO
Il Servizio di consulenza telefonica costituisce un momento fondamentale per il
perseguimento della mission di Telefono Azzurro. Il servizio è offerto attraverso
due Linee di Ascolto ed è rivolto all’utenza del territorio nazionale grazie alla Linea
19696, dedicata a bambini e preadolescenti fino ai 14 anni, e alla Linea 199151515
dedicata agli adolescenti, dai 15 ai 18 anni, agli adulti e alle famiglie che intendono
confrontarsi o segnalare situazioni che coinvolgono minori. Ad oggi, sono attivi ed
operativi i centri di Milano e di Palermo.
La prima fase del contatto telefonico si apre con l’accoglienza del bambino: tale
momento, per quanto riguarda la linea 19696 è gestito dai volontari dedicati al
“progetto filtro telefonico”, preventivamente selezionati e formati al ruolo per
ascoltare, accogliere e dare informazioni a bambini e ragazzi italiani e stranieri con
difficoltà e problemi di diversa natura. La formazione prevede due momenti iniziali:
la formazione teorica e il training operativo, seguiti da momenti di verifica e di
aggiornamento nel breve, nel medio e lungo periodo. Come prima accennato negli
ultimi anni il percorso formativo ha visto l’introduzione di nuovi moduli dedicati
alla conoscenza del mondo dell’infanzia e dell’adolescenza straniera e alle tecniche
comunicative di base capaci di evitare l’insorgere di quelli che vengono chiamati
“incidenti interculturali” nella fase di avvicinamento e di contatto.
D’altronde il ruolo del volontario è fondamentale essendo suo compito quello di
essere sempre pronto ad accogliere ed ascoltare i bambini che si rivolgono a
Telefono Azzurro con motivazioni diverse, sia per difficoltà quotidiane, sia per
problematiche ascrivibili a situazioni di abuso di varia natura. La prima risposta del
volontario parte da una primissima analisi del problema o della difficoltà presentata,
per passare successivamente la telefonata, nei casi in cui è richiesta una consulenza
di tipo psicopedagogico, agli esperti (psicologi o pedagogisti), per un intervento di
tipo specialistico.
Il compito dei volontari è delicato in quanto rappresenta la “prima voce” e il
contatto con Telefono Azzurro; nello specifico il volontario si occupa di:
- Gestione dell’accoglienza delle chiamate che afferiscono sulla linea 19696
di Telefono Azzurro;
- gestione della presentazione del servizio agli utenti, ed è diverso avere come
interlocutore un bambino italiano o uno straniero, diverso è il linguaggio da
usare, diversi gli esempi di chiarificazione da portare;
- gestione di richieste di informazioni generiche. Anche a questo livello è
importante capire il perché possano arrivare delle richieste e che cosa può
esserci dietro alla generica domanda, situazione ben diversa per il bambino
italiano e quello straniero;
- individuazione della motivazione alla chiamata;
- compilazione della scheda relativa ad ogni chiamata in entrata;
- gestione del passaggio della chiamata ai consulenti di Telefono Azzurro
specificatamente formati alla gestione della problematica emersa.
Oggi i volontari che rispondono sulla linea 19696 sono 60, alternandosi in turni
diurni in tutti i giorni della settimana, la maggior parte di essi, esattamente il 44%, è
compreso nella fascia di età 26-35 anni, il 39% nella fascia di età 36-60, mentre il
restante 17% nella fascia 18-25 anni. La stragrande maggioranza di volontari sono
donne che raggiungono l’89% del totale dei volontari dedicati al progetto filtro. In
questo progetto, l’importante ruolo del volontario sta nella grande opportunità di
aggancio del minore italiano e straniero sulla base di un veloce contatto che deve
essere in grado di trasmettere fiducia quale unica strada per riuscire ad arrivare poi,
115
grazie alla consulenza dello specialista, a dare risposta al bisogno del bambino e
dell’adolescente.
IL SERVIZIO DI EMERGENZA 114
RUOLO DEL VOLONTARIO
Il Servizio Emergenza Infanzia 114, connesso al codice di pubblica emergenza
“114”, individuato e definito dal Decreto interministeriale 14 ottobre 2002, ha il
mandato di intervenire, a livello nazionale, sui casi di emergenza che coinvolgono
bambini e adolescenti che necessitano non solo di una risposta immediata ma anche
e soprattutto della tempestiva attivazione dei servizi territoriali. La gestione del
servizio dal suo nascere a seguito di bando pubblico è stata affidata a Telefono
Azzurro, ed è un servizio voluto dai Ministeri delle Comunicazioni, del Lavoro e
delle Politiche Sociali e per le Pari Opportunità.
I casi di emergenza gestiti dal 114 sono rappresentati da quelle situazioni in cui la
salute psico-fisica del bambino o dell’adolescente è in pericolo o in cui il bambino o
l’adolescente sono a rischio di trauma. Questi casi necessitano di un intervento
specialistico immediato e/o a breve termine di gestione della crisi attraverso il
coinvolgimento di specifici servizi e istituzioni del territorio.
La valutazione della domanda di aiuto che perviene al servizio 114 avviene
attraverso la considerazione di tre criteri base che permettono non solo di definire il
tipo di richiesta del chiamante (dal punto di vista del “contenuto”) ma anche e
soprattutto di capire se si tratta di un’emergenza al fine di prendere in carico la
situazione problematica nei tempi e nelle modalità necessarie. L’urgenza della
richiesta è data dalla definizione e soddisfazione di questi criteri:
-
Contenuto della situazione descritta dall’utente
Posizione del minore: vittima, testimone (diretto o indiretto) o autore;
Tempi (contingenza della situazione problematica): situazione di pericolo
immediato, alto rischio per l’incolumità psico-fisica del minore coinvolto,
alta probabilità che la situazione problematica si ripeta a breve termine,
minaccia di acting-out (ad esempio: fuga, suicidio, etc.).
Rispetto al servizio 114 Telefono Azzurro ha dato vita a un'altra esperienza di
volontariato e, cogliendo l’opportunità offerta dalla legge istitutiva del Servizio
Civile Nazionale Volontario, si è posto l’obiettivo di mettere i giovani nella
condizione di potersi sperimentare attivamente nella tutela e nell’assistenza di
minori oggetto di maltrattamenti e violenza, attraverso la modalità dell’ ”imparare
facendo”.
In particolare, la promozione di un progetto di servizio civile volontario riguardante
gli interventi di emergenza nell’infanzia ha consentito l’inserimento nell’ambito del
Servizio 114, di 67 giovani risorse dislocate su più centri territoriali
dell’associazione, ovvero 3 volontari a Milano, 4 volontari a Padova, 8 volontari a
Bologna e Roma, 32 volontari a Palermo, 4 volontari a Napoli e 8 volontari a Bari.
(prossimamente la stessa opportunità vi sarà per le linee di consulenza)
I volontari, opportunamente formati e costantemente supervisionati, hanno
supportato gli operatori del servizio 114 Emergenza Infanzia nelle seguenti attività:
a. Potenziamento del livello di mappatura territoriale
I volontari hanno partecipato attivamente al completamento della banca dati della
mappatura territoriale che ha permesso la graduale estensione del Servizio 114 a
livello nazionale. In particolare hanno lavorato per la strutturazione di una specifica
banca dati che tenesse conto della nuova riorganizzazione dei servizi sociali in base
alla Legge 328/2000.
116
b. Sviluppo di strategie di diffusione e comunicazione allargata del progetto
I volontari hanno partecipato a numerose attività di comunicazione nazionale e
locale del servizio 114. Nello specifico si sono impegnati nella mappatura degli
organi di comunicazione e degli uffici di relazione con il pubblico di vari Enti
pubblici e privati.
c. Territorializzazione e potenziamento della risposta telefonica
I volontari sono stati inseriti nei turni come Operatori di Risposta Telefonica
(O.R.T.) con l’importante compito di accogliere, valutare e filtrare le telefonate in
ingresso per offrire un primo livello di gestione dell’emergenza.
d. Presentazione del progetto 114 nelle scuole secondarie di primo grado
Attività progettata pensando alla presenza nelle classi di adolescenti italiani e
stranieri, volendo andare a fare conoscere il servizio anche nella sua reale capacità
di competenza e di gestione delle specifiche situazioni dei giovani stranieri e delle
loro famiglie. Numerose le attività sul territorio nelle quali hanno contribuito in
modo determinante: distribuzione del giornale Azzurro Child, partecipazione, con
banchetti del 114, a convegni, conferenze stampa e a iniziative dirette sul territorio.
In tale contesto i volontari in servizio civile hanno partecipato ad una serie di
incontri e percorsi formativi specifici per l’acquisizione di competenze necessarie
alla realizzazione dell’attività di mappatura territoriale delle istituzioni, incontri di
formazione e approfondimento riguardante la tematica dei minori stranieri, nonché
un percorso formativo per operatori di riposta telefonica 114 (ORT) volto a fornire
strumenti tecnici, contenutistici e procedurali, avente come obiettivo la
preparazione alla cogestione delle chiamate di primo livello in affiancamento agli
operatori specializzati. In particolare, soprattutto per coloro che hanno assunto il
compito di ORT, è stato dedicato un’ampio spazio formativo rispetto alla tematica
dei minori stranieri, ai loro bisogni, alle loro emergenze, alle loro risorse, alle
migliori tecniche comunicative e relazionali da adottare nell’ambito della relazione
nella situazione di emergenza. I giovani volontari del progetto emergenza 114 sono
entrati a contatto, nel loro operato, con situazioni le più diverse: dalle problematiche
relazionali delle famiglie straniere legate alla distanza generazionale e culturale tra
genitori e figli, alle difficoltà di inserimento nel contesto sociale, a situazioni che
hanno visto i minori vittima di episodi di razzismo, a minori stranieri inseriti nel
circuito della tratta, a minori stranieri vittima delle più diverse forma di abuso.
Esperienza importante anche per la giovane età ( 18- 27 anni) della maggioranza dei
volontari impegnati nel servizio di emergenza 114 che, come per le linee di
consulenza di Telefono Azzurro, sono per lo più ragazze, essendo ad oggi
eccezione la presenza di qualche ragazzo.
IL VOLONTARIATO A SOSTEGNO DELL’INTEGRAZIONE SOCIOCULTURALE DEI BAMBINI E DEGLI ADOLESCENTI STRANIERI
L’esperienza delle linee telefoniche, sia quelle di consulenza, sia quella di
emergenza, ha evidenziato come nella maggioranza dei casi non sia diversa la
tipologia degli abusi di cui sono vittima bambini e adolescenti stranieri rispetto a
quella che oggi riscontriamo tra i bambini e gli adolescenti italiani (ovviamente
incontriamo situazioni specifiche per gli stranieri quali quelle che li vedono
coinvolti in circuiti della tratta e dello sfruttamento sessuale e lavorativo o altre, che
risultano però essere minoranza). Ciò che si differenza è invece la situazione
nell’ambito della quale nascono queste problematiche – ambiente familiare,
culturale, religioso, ecc.. Tale differenza è importante in quanto dà valore e
significato all’accaduto tanto che a volte, atti di abuso, non vengono neanche
117
considerati tali proprio perché, nel contesto culturale, religioso e familiare in cui
prendono vita, sono considerati atti legittimi. Per comprendere allora la situazione
in termini di perché dell’accaduto, di gravità del gesto e di possibilità di risoluzione
e di sostegno del minore, è risultato fondamentale utilizzare chiavi di lettura
specifiche e competenti che spesso, proprio per ciò che è stato appena sottolineato,
non sono quelle utili nei casi che vedono vittima bambini e adolescenti italiani.
Incontrare i minori stranieri e le loro famiglie mette di fronte a nuovi modi
relazionali, a nuovi bisogni, a nuove situazioni; per tutti coloro che nelle più diverse
situazioni e nei più diversi ruoli lavorano con questi minori e con queste famiglie
significa incontrare diverse forme di espressione e di autonomia di bambini e
ragazzi; ritrovarsi nell’impossibilità di presumere i comportamenti dei genitori e dei
figli; incontrare famiglie che si caratterizzano per scale di valori diversi. Questa
situazione comporta che, per entrare in relazione con l’”altro”, sono necessari
nuovi strumenti di decodifica delle situazioni e dei bisogni, è come se si avesse
bisogno di una mappa più ampia e più ricca di informazioni per orientarsi nel
quotidiano della propria esperienza personale di volontariato e professionale. Si è
già detto come per prime, rispetto alla dimensione del pubblico, siano state proprio
le realtà del privato sociale ad attrezzarsi nell’incontrare l’”altro” diverso per
cultura, religione, lingua, e ad essere stati in grado di fare sperimentare realmente la
dimensione dell’accoglienza a questi ragazzi e famiglie. Spesso sono proprio i
volontari che, nelle diverse realtà associative, grazie al loro modo di assumere il
loro ruolo e di svolgere il loro compito, essendo perlopiù spinti da spirito di servizio
e dalla volontà di incontrare realmente l’”altro”, creando questa situazione di
accoglienza riescono ad avvicinare la persona, minore o adulto che sia, al servizio o
al professionista. Nello specifico dei progetti illustrati di Telefono Azzurro,il primo
contatto è spesso proprio dei volontari, da una parte gli operatori del filtro, dall’altra
gli ORT, e solo se il primo contatto risulta essere un’esperienza positiva per il
minore è possibile prendere in mano la sua situazione da parte
dell’esperto/professionista.. Esperienza che, se valutata positiva da parte del
bambino e del ragazzo, è in grado di sostenerlo e di rinforzarlo non solo rispetto alla
problematica specifica riportata ma al suo avvicinarsi al mondo di accoglienza in
termini di fiducia e di supporto e di alimentare quella condizione del sentirsi parte
di una comunità che sappiamo essere oggi fondamentale per lo straniero e in
particolare per la seconda generazione che si costruisce e sperimenta in termini di
appartenenza e di identità proprio in Italia.
L’esperienza di chi in giovane età si avvicina concretamente ai bisogni dell’”altro”,
se supportato da una formazione specifica e attenta alle diverse realtà, culture,
problematicità, può costituire motivo di crescita professionale e arricchimento
umano attraverso l’ acquisizione di un bagaglio di valori fondamentali come quello
della solidarietà e del rispetto della diversità in tutte le sue forme, al punto da
divenire una tappa importante nella crescita individuale di un giovane.
118
VOLONTARIATO DELLE CARCERI
(a cura di Renato Frisanco e Livio Ferrari46)
Il contributo che segue è articolato in due parti. La prima parte presenta l’excursus
storico sul mondo delle carceri, della loro difficile evoluzione tra norme e
contraddizioni tipiche del doppio mandato dell’afflizione e del recupero sociale del
detenuto, e sulla presenza via via più importante dagli anni ’50 ad oggi del
volontariato e della comunità esterna. La presenza del volontariato carcerario, prima
di singoli e oggi sempre più organizzato e coordinato, è importante per quello che
fa, talvolta in sostituzione delle carenze oggettive delle strutture penitenziarie e
degli enti locali, e nella misura in cui esercita un ruolo “politico” in grado di
condizionare positivamente i processi di umanizzazione della pena e quindi il
destino sociale dei detenuti.
La seconda parte presenta la disamina dei dati sul volontariato carcerario, divenuto
ormai un appuntamento annuale su proposta della Conferenza Nazionale
Volontariato Giustizia: Tale rilevazione, giunta al quinto anno, è da due anni
realizzata con l’impegno delle strutture penitenziarie stesse sotto la Direzione
Generale dei Detenuti e del Trattamento. Quanto più un fenomeno cresce ed evolve
tanto più ha bisogno di essere monitorato nel tempo, con la possibilità di fare il
punto della situazione, di descriverlo nei suoi aspetti quantitativi e qualitativi e di
osservarlo in prospettiva.
1. Carcere e volontariato: ieri, oggi e domani
Premessa
II volontariato è una manifestazione di solidarietà concreta che esiste da sempre,
connaturata con l’essere umano, ma ha attualmente dei requisiti sicuramente nuovi
rispetto alle esperienze anteriori, talvolta persino rivoluzionari nell’impatto con certi
ritardi culturali che attraversano parte della nostra società. Se andiamo ad analizzare
l’intervento volontario che viene prodotto nel settore della giustizia ed in particolare
in quello penitenziario, rileviamo come questo processo, a volte quasi “scardinante”
e “liberatorio” non si sia ancora del tutto attuato e trovi ostacoli che sono propri
della struttura carcere e della domanda di sicurezza che esso evoca.
Ieri
Se ci addentriamo a ritroso nel tempo, per recuperare notizie in merito al
volontariato carcerario “primordiale”, ci scontriamo immediatamente con il potere
pubblico che ha da sempre gestito le politiche connesse alla detenzione in modo
esclusivo.
Il regolamento penitenziario che ha preceduto l’attuale ordinamento (Legge
354/1975), il R.D. n. 787 del 18/06/1931 si riprometteva di influire positivamente
sul reinserimento sociale del condannato attraverso il lavoro, l’istruzione e la
religione e di tentarne il recupero sociale. Ma l’idea centrale di questo regolamento
restava ancorata al fondamento che già era contenuto nel dettato del 1891, secondo
cui la gestione dell’esecuzione penitenziaria era appannaggio esclusivo dello Stato.
Non era pensabile per quei tempi che la comunità esterna avesse diritto a
partecipare civicamente all’ottenimento dello scopo suddetto.
46
Componente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, rappresentante della Conferenza
Volontariato e Giustizia.
119
Il concetto della partecipazione del territorio all’attività di reinserimento si è venuto
a realizzare in Italia in modo articolato. II primo segnale arriva dalla circolare n.
426/2914 del 27/11/1954 con la quale si “istituirono” gli “assistenti carcerari”
assimilati agli organi ausiliari del Consiglio di patronato. Gli antesignani dei
volontari dovevano essere “persone di specchiata moralità e
benemerite
dell’assistenza ai detenuti”, appartenenti preferibilmente ad associazioni ed enti
che svolgevano attività a favore dei carcerati e che erano disponibili a collaborare
con i Consigli di patronato e con le indicazioni stabilite dal direttore del carcere.
L’apporto di questi primi volontari, assai ridotti nel numero, ma considerevoli per i
tempi, è riconducibile ai bisogni di gente povera, non istruita e smarrita che
popolava le galere di quegli anni.
Sono i primi passi di un territorio che sente la necessità di coinvolgersi, dopo i
disastri della guerra e in un’ottica di ricostruzione che coinvolge ed abbraccia tutti i
settori della vita sociale del nostro Paese. I pionieri dell’intervento volontario nelle
carceri hanno aperto la strada, seppur tra mille difficoltà, incomprensioni e silenzi,
perché detta partecipazione non doveva essere troppo risaputa onde evitare
allarmismi. Da rilevare, altresì, come questi volontari, nella stragrande maggioranza
dei casi, provenissero e gravitassero nell’area cattolica, e in molti casi erano uomini
e donne coinvolti personalmente e direttamente dai cappellani. Questi ultimi hanno
avuto in passato una configurazione e un potere più forti di quelli odierni nelle
funzioni ufficiali del carcere, tanto da essere paragonati a “funzionari” e
partecipavano al consiglio di disciplina. Con l’entrata in vigore dell’attuale
ordinamento penitenziario, e perciò con le previste presenze volontarie determinate
dagli artt. 17 e 78, è costantemente cresciuto il numero dei volontari che hanno
deciso per questa forma di assistenza. La crescita numerica purtroppo non sempre è
coincisa con quella della qualità del servizio, in quanto i volontari hanno spesso
tradotto la loro disponibilità e abnegazione operando in modo alquanto isolato e
personalistico, determinando disorganicità negli interventi ed incomprensioni con
gli operatori istituzionali.
Oggi
Ma con il passare degli anni, soprattutto con la ventata di aperture determinatesi con
la Legge 663/1986 (cosiddetta”Gozzini”), il volontariato penitenziario ha assunto
iniziative ed atteggiamenti consoni al suo ruolo, testimone della solidarietà umana
che acquista aspetti qualitativi molto più marcati e si inserisce a pieno titolo nei
percorsi carcerari del trattamento.
Rappresentante di un territorio attivo che si inserisce nelle politiche sociali, nel
contesto della pena, in interventi gestiti direttamente e in contributo con soggetti
pubblici. Molti interventi nel campo delle misure alternative di questi anni hanno
avuto l’apporto determinante del volontariato per la riuscita di programmi e
progetti.
La realtà in cui si trova ad operare attualmente il volontariato è complessa e
difficile, in un periodo storico segnato dal sovraffollamento negli istituti (anche se il
recente indulto ha di fatto modificato l’esistente e ridotto considerevolmente la
presenza di detenuti), di poche risorse economiche, con gli operatori dello Stato:
educatori, assistenti sociali, etc., che definire in numero insufficiente è un
eufemismo, assommato al fatto che gli investimenti continuano ad essere rivolti alla
custodia e non al trattamento. In un contesto dove la quotidianità diventa spesso
troppo pesante da vivere e da gestire, la presenza dei volontari è in taluni casi mal
digerita o addirittura avviene il contrario e cioè che questi ultimi si ritrovino in
modo improprio a supplire alle numerose carenze oggettive degli istituti periferici.
120
I volontari si “occupano” in modo particolare della persona detenuta attraverso un
sostegno psicologico e morale, anche nell’espletare pratiche burocratiche, poi
nell’aiuto in solido (indumenti, denaro, sigarette, libri, etc.), nelle iniziative culturali
e rivolte al tempo libero, termine che uso in modo improprio visto l’ambiente. Il
ritrovamento di un lavoro rimane un elemento fondamentale per il reinserimento di
chi viene incarcerato, assieme al rapporto con le famiglie, nonché tutti quegli aspetti
assai determinanti che ruotano attorno alla affettività e alle relazioni che investono
ogni persona detenuta.
La lentezza del passaggio del tempo e la inutilizzazione e la staticità dello stesso
sono una pena aggiuntiva alla carcerazione, ecco perché assumono grande
importanza anche le iniziative più ovvie e semplici. C’è poi la fantasia e la capacità
di improvvisazione che producono in molti casi, progetti e interventi impensabili,
tanto da poter affermare che nulla deve precludersi il volontario nel tentativo di
poter dare il proprio contributo nell’azione di sostegno ai detenuti.
Nell’analisi dell’intervento del volontariato nell’ambito dell’esecuzione penale è da
rilevare come sia stato disatteso per anni, in controtendenza solo dal 2004, ed in
pratica fallimentare il coinvolgimento e la collaborazione dei volontari con gli
Uffici dell’esecuzione penale esterna, gli ex Centri di servizio sociale per adulti,
come previsto dall’art. 78 Legge 354/75. Le motivazioni che stanno alla base di
questa situazione e gli atteggiamenti che si sono creati, di conseguenza, hanno
amplificato la difficoltà, ormai endemica per gli operatori penitenziari, di
comunicazione e di coordinamento. Possiamo assommare a tutto questo un
volontariato spesso presente con protagonismo e gli assistenti sociali posti in
atteggiamenti che tendono ad escludere il volontario, a non riconoscerne il ruolo, a
volte visto quasi in antitesi, mai percepito come qualcosa di professionale ma
piuttosto come uno scomodo “parente povero”.
Con l’arrivo sulla scena dell’intervento sociale dei dettati della Legge quadro sul
volontariato, n. 266/1991, pur con i limiti che della stessa sono stati riscontrati,
anche per i volontari penitenziari si delinea in modo più marcato un diverso
approccio con il servizio. L’aspetto maggiormente significativo è in riferimento al
fatto che qui si parla esclusivamente di organizzazioni di volontariato.
L’ottica di riferimento si sposta dal singolo all’associazione ed è frutto di una
cultura diversa che si è prodotta nella società negli ultimi venti anni, dove è
aumentata notevolmente la capacità di intervento del volontariato e la sua incidenza
nel tessuto sociale. Un volontariato che cambia il suo modo di operare, non più
condizionato da modi istintivi e personalistici, da solo, ma che interviene come
associazione o gruppo. Il che significa un confronto costante con la formazione,
progetti pensati e realizzati con il concorso di altri soggetti, pubblici e privati, e una
possibilità di mezzi non paragonabile al passato. Dall’esperienza di questi anni
emergono certamente ruoli nuovi e più consoni della presenza dell’operatore
volontario in carcere (sia che vi acceda con l’art. 17 che con l’art. 78 della legge
354/75). Si è infatti trasformato l’intervento volontario, attraverso l’evoluzione di
un impegno che è diventato più elaborato, con una presenza continuata e, possiamo
dirlo, “specializzata” e finalizzata.
La presenza e l’aspetto culturale che questa assume non è ancora stato appieno
recepito da una parte del personale degli istituti, siamo, purtroppo, ancora in una
fase di conquista che però ha sicuramente superato quegli atteggiamenti pionieristici
di chi ci ha preceduto e ha dovuto aprire il cammino. Un’angolatura importante
della presenza dei volontari è riscontrabile nelle attività articolate nel territorio,
dove però si scontra con problematiche di questo tipo: l’indifferenza e la lontananza
di molta parte della gente, difficile dialogo con gli enti locali, che nella stragrande
121
maggioranza dei casi disattendono a quanto è preposto per legge (Dpr 616/1977), e
riconducono sempre a bilanci troppo ridotti la propria indisponibilità per dare
risposte ai problemi dei detenuti e dei dimessi dal carcere.
Il volontariato nel territorio però ha dimostrato grandi capacità progettuali e gli
svariati interventi portati, il grande numero di strutture terapeutiche e di accoglienza
create, la propositività innescata nelle diverse occasioni aggregative pubbliche e
private, evidenziano la portata di questo fenomeno e del ruolo di supplenza che
purtroppo spesso ha.
Nel cammino del volontariato ci sono però anche pericoli e possibili trabocchetti e
perciò si deve fare attenzione a non divenire funzionali a percorsi che possono
rivelarsi di esclusione sociale. Per non cadere in queste insidie è importante
sviluppare capacità di autocritica rispetto ai propri atteggiamenti, così da superare
gli stereotipi comportamentali, nella consapevolezza delle finalità di recupero
sociale che stanno alla base dell’intervento volontario. La circolazione di idee e
testimonianze del lavoro svolto possono diventare ossigeno per tutta la società, e
foriere di quella cultura di attenzione sociale che contraddistingue il volontariato.
Perché al di là delle attestazioni di stima, trova ancora difficoltà ad affermarsi una
cultura per la quale l’intervento del volontariato non sia avvertito come occasionale
e che il ruolo che gli viene attribuito si possa trasformare in un riconoscimento di
ambiti operativi nei quali esercitare quella funzione che gli è propria e che non è
vicaria a niente e nessuno.
Come si colloca il volontario penitenziario in questo momento? Possiamo azzardare
questa risposta: in una chiara posizione di impegno, responsabilità e dialogo, seppur
con tutte le difficoltà che questo comporta, evitando di arroccarsi su posizioni che
continuino a creare sterili conflitti. I volontari penitenziari cercano di portare avanti
la cultura della comunicazione, del dialogo, della partecipazione, per consentire un
radicale superamento della cultura contrapposta, quella della separatezza tra carcere
e territorio, estranea al dovere costituzionale della solidarietà.
Domani
Pur provato, tra mille scogli e sentieri impervi, il volontariato impegnato nel settore
della giustizia ha dimostrato sempre attenzione e capacità di rinnovamento. Forte
nel trovare nuove strade nel servizio prodotto, attento a non farsi strumentalizzare,
sempre disponibile e al tempo stesso critico, anche con sé stesso se necessario, ma
dall’esperienza maturata risulta evidente come sia stata trascurata e assai poco
sentita la dimensione politica del volontariato penitenziario, sia da parte delle
istituzioni (interesse funzionale) sia da parte dei volontari stessi (ripiegamento su sé
stessi). Mentre è nel senso e nelle funzioni del volontariato questa prerogativa,
perché non può e non deve fungere solo da propulsore assistenziale rivolto alle
povertà e disagi estremi, ma deve porsi come soggetto che incide nelle scelte
culturali ed operative, che sono quelle che determinano l’aumento o la diminuzione
delle situazioni di emarginazione, disagio e povertà.
Essere consci del proprio ruolo politico significa aver colto la dimensione temporale
dello stesso, anche se per raggiungere la consapevolezza di ciò diviene
indispensabile e necessario che ci sia alla base una formazione adeguata dei
volontari. Perché ognuno deve avere chiarezza in merito alle motivazioni trainanti
del proprio operare; sentire come una ricchezza le diverse culture che sottintendono
alla presenza di aree e associazioni anche distanti tra loro, ma che hanno valori e
difficoltà in comune; ritenere una risorsa il coinvolgimento e una angolatura
negativa la delega. Il volontariato è una manifestazione sociale che trova linfa nella
cultura mutante di questa società e, perciò, si può con certezza affermare che
122
l’aspetto politico e culturale sono estremamente correlati. Sotto i riflettori di questa
azione di solidarietà è l’essere umano, con tutti i collegamenti che la vita sociale
esprime: rapporto con le istituzioni e con la comunità. Viene, pertanto, messo in
discussione il rapporto tra tutte le componenti della società, soprattutto tra il
cittadino e lo Stato. Non si pone in costante attesa dello Stato, ma si verificano le
effettive possibilità di realizzare un concetto diverso di cittadinanza, dove si rifugge
la delega, ma si mettono in funzione iniziative concrete di risposta alle
problematiche di cui più nessuna agenzia si fa carico. In quest’ultimo caso il
volontariato riassume sia la funzione che l’azione politica.
In questi ultimi anni, sempre di più, le istituzioni si sono dimostrate latitanti nelle
risposte sociali, impegnate come sono soprattutto ad autoalimentarsi per
sopravvivere, aumentando in maniera sconsiderata la burocrazia che funziona da
scudo protettivo alle incapacità progettuali e gestionali. Di riflesso il volontariato si
è ritrovato a fungere, a volte in modo improprio e con un ruolo negativo di
supplenza, da propulsore e promotore dei diritti e dei bisogni delle persone più
deboli. Ma ciò non basta, è necessario che questa azione si prolunghi anche nel
pungolare le pubbliche amministrazioni a dare le risposte di loro pertinenza, per un
migliore funzionamento di tutta la vita sociale e della cosa pubblica.
Perciò, scaricare sul volontariato incapacità gestionali e produttive pubbliche è un
segno chiaro di strumentalizzazione cui si è oggetto e da cui si deve uscire. La
funzione del volontariato deve essere quella di rappresentante del territorio sociale,
come gli amministratori sono rappresentanti del territorio partitico. Esistono
contraddizioni, rischi ed ambiguità nel rapporto con le istituzioni che possono
intaccare il ruolo di coscienza e critica che ha il volontariato. La collaborazione tra
pubblico e privato deve contraddistinguere con trasparenza i rapporti, senza che si
trasformi in posizione funzionale al sistema con l’effetto di diventare strumenti di
ulteriore emarginazione.
Allora, quale espressione di un territorio maturo che non delega in bianco, il
volontariato esercita un’azione politica di proposta, stimolo e vigilanza. Vuole
essere presente, con le proprie specificità, nei luoghi decisionali, affinché le scelte
politiche sociali non gli passino sempre sopra la testa e si ritrovi solamente ad avere
un ruolo di “cuscinetto” sociale, o peggio ancora di tappabuchi, in percorsi di
esclusione sociale. Uno degli aspetti coinvolgenti dell’azione volontaria deve essere
l’attenzione a che non siano calpestati i diritti fondamentali delle persone, quasi un
ruolo sindacale per dare voce a chi non ne ha.
Si deve rilevare, pure, come tra la gente e la pubblica amministrazione e lo Stato, si
stia scavando un solco sempre maggiore di lontananza e diffidenza, ed è
fondamentale, pertanto, che il volontariato si ponga anche nella funzione storicopolitica di cerniera sociale. Le associazioni di volontariato, lungi dal preoccuparsi
solamente di curare l’erba del proprio orticello, devono elaborare e prospettare
indirizzi e percorsi sociali maggiormente coinvolgenti e condivisibili con la gente.
In parallelo vivono in un ruolo scomodo, spesso impopolare nei rapporti con le
istituzioni, le quali sono troppe volte arroccate su posizioni arroganti e lontane dalla
realtà dei fatti. Ma è l’unica strada da battere per non cadere nelle sabbie mobili
della gratificazione e per non gettare al vento un patrimonio di idee, esperienze e
capacità operative che ogni giorno sono davanti agli occhi di tutti coloro che
vogliono vedere.
123
Riflessione finale
Tra gli obiettivi ideali e concreti, al tempo stesso, il volontariato penitenziario, nel
suo ruolo di stimolo e coscienza della società, può continuare ad alimentare quei
percorsi e quella cultura che riconsegnino il carcere alla comunità libera perché da
questo ritrovato contatto possano scaturire nuove e più consone forme di idea della
pena. In un momento storico in cui c’è una forte discussione in tutto il nostro Paese
e molti dibattiti si susseguono sulla concezione della pena (certa e/o flessibile) e
sull’esecuzione della stessa, non vorrei risultare banale se ricordo che il nostro
sistema penale è tutt’ora ancorato alle concezioni contenute nel famosissimo “Dei
delitti e delle pene” del Beccaria, con un protrarsi inusitato di portanti concetti
illuministi.
Pertanto: quale pena e quale risocializzazione sono possibili? Anche se non sta a noi
e non possiamo in ogni caso dare risposte certe su questi temi, che ci sono cari e che
sentiamo anche nostri, è importante diventare propositivi, perché non continuino a
perpetuarsi quelle distanze tra chi ha problemi con la giustizia e il resto della
popolazione.
Di sfide, in fondo, il volontariato ne ha prodotte molte, e tra quelle attuali ed
impellenti c’è di essere maggiormente visibili, efficienti ed efficaci, per alimentare
sempre di più la cultura della solidarietà e della pace, perché si parli la lingua della
speranza che non si ferma davanti alla povertà dell’essere umano. Una mano tesa
che sia soprattutto segnale d’amore, che non giudica e non assolve, ma che ascolta,
comprende e condivide il dolore.
*****
2. Quinta rilevazione nazionale sul volontariato penitenziario
Introduzione
Il pianeta penitenziario è alle prese con molteplici problemi, alcuni dei quali ormai
cronici: se ha parzialmente risolto per qualche tempo il problema del
sovraffollamento, rimane la fatiscenza delle strutture, la scarsa presenza di operatori
della rieducazione e del sociale, l’abnorme numero di detenuti in attesa di giudizio,
la cospicua presenza di immigrati extracomunitari e di tossicodipendenti (sono,
insieme, la componente maggioritaria), categorie per le quali è più difficile il
ricorso alle misure alternative della detenzione. Vi è anche la difficoltà a ricorrere
alla depenalizzazione dei reati minori, a prevedere sanzioni non detentive, a favorire
la mediazione penale, a collegare i presidi sanitari del territorio con il carcere, dove
le condotte suicidali e i fatti di autolesionismo sono all’ordine del giorno.
Il contesto appare ulteriormente complicato dalla resistenza protratta negli ultimi
anni da parte delle forze politiche all’assunzione di ipotesi di indulto e di amnistia a
fronte di una domanda di sicurezza e vivibilità sociale basata su politiche repressive
piuttosto che rieducative in contraddizione con l’art. 27 della Costituzione.
In tale scenario quale è il contributo del volontariato e delle altre forze
organizzate della società civile, in generale?
E’ noto che, soprattutto con l’impulso dato dalla Conferenza Nazionale
Volontariato Giustizia - espressione di tutte le organizzazioni attive nel settore e
oggi attiva con le Conferenze Regionali - si è andato via via affermando un diverso
modo di operare solidaristicamente nelle carceri con l’intento di produrre stimoli
formativi, occasioni di crescita personale, opportunità di acquisizione di
competenze e di professionalità spendibili all’esterno per favorire
l’autoprogettualità dei detenuti, il recupero delle loro potenzialità e del loro
protagonismo.
124
Le precedenti rilevazioni segnalano l’azione di un volontariato organizzato,
sperimentatore di novità e capace di integrarsi con cooperative sociali e associazioni
di promozione sociale per mettere a regime attività strutturate e continuative.
Indicano inoltre che la presenza del Terzo Settore nelle carceri è sempre più segnata
dalla cultura del progetto, sia individuale che collettivo, finalizzato all’inclusione
sociale, alla rieducazione attiva e non solo alla pura testimonianza e di solidarietà
umana.
Tuttavia, il riconoscimento ufficiale e protocollato dell’apporto del volontariato e
della società civile non è ancora pienamente valorizzato nel “pianeta carcere” e nel
sistema sanzionatorio, in generale. E ciò dipende anche dalla capacità del carcere di
cambiare al suo interno con il superamento di una concezione meramente
retributiva o affittiva e in virtù della presenza di trainanti équipes di area
pedagogica, in grado di valorizzare in pieno la risorsa aggiunta della società civile.
Cresce anche la consapevolezza che il carcere da solo non è in grado di
umanizzarsi e di superare la logica mortificatrice della persona che lo caratterizza
e ha bisogno dello stimolo costante della società civile e delle istituzioni locali
attraverso un sistematico impegno sia all’interno delle istituzioni detentive che nel
collegamento con la realtà esterna.
Metodologia della rilevazione
La rilevazione è stata condotta sugli operatori non istituzionali attivi negli istituti
penitenziari italiani e direttamente garantita nel 2004 dalla Direzione Generale dei
Detenuti e del Trattamento attraverso appositi atti amministrativi47 dotando ogni
struttura detentiva di uno strumento informatico di raccolta dei dati - predisposto
congiuntamente con Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia - in grado di
registrare ciascun volontario e altro operatore non istituzionale che, in articolo 17 o
78, abbia assicurato nel corso dell’anno una presenza attiva per la realizzazione di
eventi o interventi diretti e/o progettati all’interno delle strutture detentive48.
La quinta rilevazione con tale strumento di registrazione rappresenta per tutta la
serie di dati previsti l’87% degli istituti.
Si tratta di una rilevazione che è divenuta quindi parte integrante della funzione
conoscitiva pubblica rispetto alla presenza della comunità esterna nelle istituzioni
detentive e ciò significa che i cittadini solidali e attivi in esse sono considerati a tutti
gli effetti una risorsa costitutiva della proposta trattamentale in senso umanizzante e
in funzione del reinserimento dei detenuti49.
L’unità di analisi della rilevazione è la persona, singola o appartenente ad una
organizzazioni non profit o pubblica, autorizzata a realizzare attività di vario tipo
all’interno degli istituti detentivi. I volontari in senso stretto vi accedono in
particolare in virtù dell’art. 78 che li qualifica come “assistenti volontari”. I
beneficiari dell’art. 17 possono essere anche operatori di cooperative sociali o di
altre organizzazioni, o singoli cittadini, ammessi ad operare negli istituti
47
Cfr., Lettera Circolare del 10/5/2004 avente come oggetto: “La collaborazione del volontariato e
della Comunità esterna alla luce delle innovazioni apportate dalla Circolare n. 3593/6043 del 9/10/03
su «Le Aree educative degli Istituti». Rilevazione dati.”
48
La scelta di rilevare informazioni sui progetti condotti dagli operatori della Comunità esterna ha
coinvolto, per la prima volta, anche gli stessi operatori non istituzionali, come testimoni diretti, nella
compilazione dello strumento.
49
Va ricordato anche il ruolo di apripista realizzato dalle forze più rappresentative del volontariato e
del non profit impegnato nel settore segnalando prima, e dimostrando poi, all’istituzione,
l’opportunità di tale iniziativa.
125
penitenziari per un progetto o anche solo per una presenza sporadica o per la
realizzazione di un evento a impatto trattamentale sui detenuti50.
In questa rilevazione si è tenuto quindi conto di ogni singolo volontario od
operatore esterno rilevandone le caratteristiche anagrafiche, l’organizzazione di
appartenenza, il rapporto con la struttura (frequenza, durata dell’impegno..), il tipo
di attività svolta e gli eventuali progetti a cui ha partecipato. Nel caso di una
partecipazione plurima il soggetto è stato registrato tante volte quanti erano i
progetti a cui ha preso parte e il titolo, oneroso o gratuito, con cui ha partecipato.
Con il nuovo strumento si sono reperite alcune informazioni sui progetti e alcune
valutazioni come il grado di integrazione con l’area educativa e i risultati conseguiti
con l’attività.
Lo strumento applicato non è ancora a regime e risente di alcuni problemi di
applicabilità che richiedono alcuni interventi per ottimizzarlo. Inoltre non tutte le
strutture lo applicano con eguale cura e competenza per cui non è qui possibile dare
conto di tutte le informazioni emerse né di approfondirle nella loro esaustività
interpretativa tramite appositi incroci.
Se il 2004 è stato l’anno “zero” di un processo di acquisizione sistematica dei dati
occorre ancora qualche anno perché si generalizzi e stabilizzi fino a diventare
cultura di rendicontazione di ogni singolo istituto. E’ evidente che la possibilità di
disporre in un futuro prossimo di una base dati aggiornata e affidabile a livello
nazionale dipenderà da quanto ogni singolo istituto considererà tale raccolta di
informazioni utile anzitutto per sé e quindi per una programmazione partecipata
dell’offerta trattamentale.
Se qui per alcuni dati si potrà far riferimento all’universo dei casi, per la generalità
degli altri ci si riferisce ai 174 istituti da cui ci sono pervenuti i dati in tempo utile a
realizzare il presente rapporto.
Il fenomeno rilevato
Complessivamente i volontari e gli operatori di terzo settore attivi nelle strutture
detentive del nostro paese nel 2005 ammontano a oltre 8.300 unità e sono presenti
in quasi tutte le strutture (98%)51. Rispetto alle rilevazioni precedenti continua il
trend ascendente (+28,3 rispetto al 2001) del fenomeno che conferma la capacità
delle forze della società civile di elevare l’offerta trattamentale delle istituzioni del
circuito penitenziario e della giustizia in generale.
Anche per il 2005 non è stato possibile disporre dei dati di tutti gli istituti. Le
strutture che non hanno fornito i dati sono stati in numero inferiore a quelli dello
scorso anno e, ad esse, è stato attribuito il dato delle presenze rilevato nell’anno
precedente.
Il numero degli operatori non istituzionali aumenta in uno scenario che risente del
corrispettivo aumento delle persone detenute nelle strutture: a fine 2005 gli istituti
penitenziari avevano in media 288 persone ristrette per un ammontare complessivo
di 59.523 unità. L’incremento si può apprezzare meglio rispetto alla rilevazione
2003 quando i detenuti erano nel complesso 54.659 pari ad un numero medio per
struttura di 273.
50
Va precisato che il presente monitoraggio non rileva la presenza e le realizzazioni delle
organizzazioni di volontariato e non profit attive nel settore penale minorile così come quelle
esclusivamente operative sul territorio, sia per dare consistenza alle misure alternative alla
detenzione, sia per accompagnare ex-detenuti verso obiettivi di integrazione sociale.
51
Solo 4 risultano infatti gli istituti penitenziari privi di alcuna presenza di operatori non
istituzionali nel 2005.
126
I volontari e gli operatori della Comunità esterna tendono a distribuirsi in modo più
omogeneo nelle diverse aree del Paese rispetto agli anni precedenti. Si riduce
ancora lo storico svantaggio della circoscrizione meridionale rispetto al CentroNord. Infatti, a fronte del 45,5% degli istituti, il Sud aggrega il 30,1% degli
operatori non istituzionali - aliquota che era del 25,5% nella rilevazione precedente
- mentre al 21,5% delle strutture penitenziarie del Centro corrisponde il 26% di tali
risorse umane. Al Nord gli operatori della società civile incidono in misura
superiore a quello delle strutture in ragione di una società civile più organizzata e di
istituzioni locali maggiormente attive sulla scena penitenziaria.
Tavola 1. Operatori non istituzionali negli istituti penitenziari negli anni 2001-2004.
Trend nelle tre rilevazioni e distribuzione per area geografica
ANNO
OPERATORI NON
ISTITUZIONALI NEGLI
ISTITUTI
2001
2002
2003
2004
2005
NUMERO INDICE
6.503
6.712
7.925
8.077
8.343
% istituti su totale
100
103,1
122,3
124,2
128,3
%
NORD
%
CENTRO
%
SUD
TOTALE
48,9
50,0
47,4
44,4
43,9
34,0
35,9
29,4
33,2
30,1
26,0
21,5
15,2
20,6
19,4
25,5
30,1
45,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
La Tavola 2 dà conto delle disomogeneità regionali circa la presenza dei volontari
e operatori non istituzionali nelle strutture detentive, in assoluto e in rapporto al
numero dei detenuti. Tra le regioni spiccano in positivo la Toscana per numero
assoluto e per coefficiente di presenza in rapporto ai detenuti e precede in questa
graduatoria, il Veneto, la Sardegna e, alla pari, Friuli V.G., Emilia Romagna e
Basilicata, mentre, al contrario, il rapporto meno favorevole tra detenuti e operatori
non istituzionali si registra nelle regioni del Molise e della Campania.
Le regioni settentrionali del Paese rivelano pertanto il numero medio più elevato di
operatori non istituzionali per struttura (54 rispetto ai 28 del Sud e ai 42
complessivi)
Il rapporto numerico tra detenuti e operatori esterni è di 7 a 1 ed evidenza la
situazione più favorevole del Centro (5 detenuti per operatore non istituzionale) e
quella meno lusinghiera del Sud (10 detenuti ogni operatore esterno).
Tavola 2. Quadro regionale dei dati relativi alla presenze degli operatori non
istituzionali per titolo di presenza e rapporto con i detenuti
REGIONI E
AREE
GEOGR.
AOSTA
PIEMONTE
LIGURIA
LOMBARDIA
TR-A.ADIGE
FRIULI-V.G.
VENETO
EMILIA-ROM
MARCHE
UMBRIA
TOSCANA
ISTITU
TI
PENITENZ.
1
13
7
18
3
5
9
12
7
4
18
OPERATORI
ENTRATI CON
ART. 17 ART. 78
48
388
170
820
65
166
574
794
124
146
1.242
7
199
53
194
10
21
76
81
36
17
67
TOTA-LE
OPERATORI
2005
%
OPERATORI SU
TOTALE
TOTALE
OPERATORI
2004
55
587
223
1014
75
187
650
875
160
163
1309
0,7
7,0
2,7
12,2
0,9
2,2
7,8
10,5
1,9
2,0
15,7
42
392
161
1.008
80
62
542
488
126
84
1.294
DETENUTI
Per N° operat.
Totale medio non ist.
280
4.727
1.460
8.653
422
830
2.733
3.852
951
1.023
4.051
280
364
209
481
141
166
304
321
136
256
225
5.1
8.1
6.5
8.5
5.6
4.4
4.2
4.4
5.9
6.3
3.1
127
LAZIO
ABRUZZO
MOLISE
CAMPANIA
BASILICATA
PUGLIA
CALABRIA
SICILIA
SARDEGNA
NORD
14
8
3
16
463
120
11
165
70
841
533
6,4
143
1,7
23
1
12
0,1
283
101
3,4
1,2
286
237
986
464
3,4
2,8
11,8
5,6
118
3
11
99
216
2
70
10
26
12
68
170
881
402
67
105
62
641
5.895
421
168
1.893
11
411
237
137
157
7.310
223
349
446
3.838
260
1.000
504
2.775
2.347
6.412
1.989
22.957
457
149
349
235
247
166
11.
1
13.
2
34.
3
25.
8
4.4
13.
4
9.9
6.5
4.3
43,9
338
6.3
3.025
3.666
26,0
277
5.5
43
1.975
190
2.165
2.468
11.920
SUD-ISOLE
30,1
277
9.8
89
2.064
448
2.512
2.549
24.646
ITALIA
100,0
298
7.1
200 7.064 1.279
8.343
7.792
59.523
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia-Ministero Giustizia,
2005
CENTRO
Si conferma lo stato di abbandono in cui versano dal punto di vista
dell’umanizzazione dell’internamento 4 dei 6 Ospedali Psichiatrici Giudiziari. Se
gli operatori volontari sono piuttosto attivi nelle strutture di Barcellona (ME) e di
Reggio Emilia - 1 ogni quattro internati circa - lo sono molto meno nei restanti
quattro OPG (1 volontario per 24 internati) aggravando la condizione di totale
esclusione dei detenuti psichiatrici.
Gli operatori non istituzionali
La quota più cospicua degli operatori (85 su 100) è ammessa con applicazione
dell’art. 17 che prevede la “partecipazione della comunità esterna” al trattamento
rieducativo, con un incremento del 4% rispetto alla precedente rilevazione. Si tratta
di 7.064 persone, presenti nel 94% delle strutture, con una media di 38 unità per
istituto (6 in più rispetto al precedente monitoraggio) e per lo più appartenenti al
mondo della cooperazione sociale e dell’associazionismo di promozione sociale
(Tavola 3). Nel 14% degli istituti gli operatori dell’art. 17 sono anche gli unici
censiti.
I volontari autorizzati in base all’art. 78 sono in numero più ridotto (1.279 pari al
15,3% del totale), in media 8.5 per struttura; sono i cosiddetti “assistenti volontari”,
singole persone o appartenenti ai gruppi dediti esclusivamente al volontariato in
carcere e più propensi ad un intervento individualizzato e più orientato al sostegno
morale e materiale dei detenuti. La loro presenza si registra nel 86,5% degli istituti.
Il numero più elevato di volontari che beneficiano dell'art. 17 si deve, oltre che ad
una più agevole procedura di autorizzazione (richiesta su carta semplice)52 per
l'ingresso in carcere, alla presenza di associazioni di promozione sociale a carattere
nazionale che promuovono e realizzano nelle strutture detentive attività più
strutturate, veri e propri progetti di attività concordati con la direzione del carcere e
sostenuti da finanziamenti pubblici (UE, Regione, Comune..). Sono questi, come si
52
Con una Circolare del 2000, concordata con la Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia, il
DAP ha stabilito che anche per l'art. 78 è sufficiente la presentazione di un unico documento tramite
autocertificazione rispetto ai numerosi certificati (casellario giudiziario..) richiesti precedentemente.
128
vedrà, gli operatori che frequentano in modo meno continuativo le strutture
penitenziarie.
Nella maggior parte delle strutture esaminate - il 65% - sono presenti gli operatori
di entrambi gli status giuridici di ammissione.
La variabile di genere degli operatori non istituzionali segnala altresì una leggera
prevalenza della componente femminile (51,4%), presente anche in modo più
equilibrato di quella maschile in tutte e tre le aree del Paese. In particolare le
volontarie (art. 78) sono attive in percentuale superiore ai maschi nelle regioni
meridionali, mentre il contrario si verifica nelle regioni del Nord.
Tavola 3 - Numero medio di operatori non istituzionali per struttura nelle aree del
Paese e distribuzione % di genere in base all’articolo di ammissione nel 2005*
AREE
GEOGR.
N°
MEDIO X
STRUTTURA
ART. 17
ART. 78
Femmine
Maschi
TOTALI
v.a.
%
Femmine
Maschi
TOTALI
v.a.
%
NORD
CENTRO
SUD
ITALIA
53,9
50,3
28,2
41,7
44,7
25,3
30,0
100,0
47,8
24,8
27,4
100,0
2.858 46,2
1.551 25,1
1.780 28,8
6.189 100,0
46,9
12,6
40,5
100,0
60,6
8,0
31,4
100,0
623 52,5
127 10,7
436 36,8
1.186
100,0
N° medio
Struttura
20.5
19.5
5.7
4.3
37.7
8.5
I.P in cui
sono pre89,1
88,5
70,1
64,4
94,0
86,5
senti in %
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia- Ministero della
Giustizia, 2005
* i dati relativi al genere non rappresentano la totalità degli operatori in quanto per una
quota di essi non è stato possibile acquisire tale informazione.
La rilevazione 2005 aggiunge alcuni nuovi dati sulla presenza degli operatori non
istituzionali, pur se riguardano 174 delle 200 strutture considerate.
Circa la distribuzione per classi di età si nota una ripartizione favorevole alla classe
di età matura (46-65 anni), ma con delle differenze interne all’universo considerato.
I maschi sono mediamente più giovani delle donne, mentre i volontari dell’art. 78
sono di età più anziana: il 75,5% di essi ha più di 45 anni a fronte del 44,9% degli
altri. Ciò si verifica soprattutto nelle regioni del Centro (8 su 10) dove il
volontariato carcerario è più radicato e meno al Sud (45,5%). Così l’aliquota delle
volontarie anziane è in misura proporzionale quasi doppia rispetto a quella delle
persone entrate come operatori delle comunità (art. 17).
Tavola 4 - Distribuzione degli operatori non istituzionali per classi di età in totale, per
area geografica e genere (in % di riga su 1.159 operatori art. 78 e su 5.932 operatori
art. 17)
AREE
GEOGR.
NORD
CENTRO
SUD
ITALIA
CLASSE DI ETA’
OPERATORI ART. 78
meno di
30 anni
2,3
6,5
8,3
4,9
30-45
16,7
13,8
25,5
19,6
46-65
41,8
42,3
42,5
42,1
CLASSI DI ETA’
OPERATORI ART. 17
meno di
oltre 65 30 anni
39,2
19,2
17,7
37,4
23,8
20,8
33,4
19,3
30-45
36,9
39,8
33,7
36,7
6-65 oltre 65
9,8
34,0
34,6
7,9
35,2
10,3
34,5
9,5
129
SESSO
FEMMINE
MASCHI
6,0
3,4
19,0
20,4
33,9
32,6
41,1
43,6
21,4
17,1
36,7
36,8
32,1
37,1
9,9
9,1
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia-Ministero della
Giustizia, 2005
Analizzando la situazione degli operatori non istituzionali per discriminare tra
quanti sono di fatto volontari - ovvero spontaneamente attivi con gratuità e
disinteresse - e quanti sono operatori remunerati (pur se mossi dal fine della
solidarietà in ossequio all’art. 2 della Costituzione), emerge la preminenza della
prima componente che rappresenta il 72,1% dei casi censiti (Tavola 5). I progetti
finanziati sono poco più del 20% dei casi e per un quarto circa di essi non è stata
indicata l’eventuale fonte di finanziamento.
Tavola 5 - Operatori non istituzionali attivi nelle strutture penitenziarie a titolo
gratuito e a remunerazione (su 5.579 casi di cui si dispone del dato)
TIPOLOGIA
ART.
ART. 17
TOTALE
CASI
78
v.a.
%
-impegno
gratuito
(volontari)
100,0
2.742
4.021
72,1
-impegno
remunerato
----
1.558
1.558
27,9
totale %
100,0
totale v.a.
1.279
100,0
4.300
5.579
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia- Ministero della
Giustizia, 2005
Un altro aspetto esaminato si riferisce alla frequenza con cui gli operatori non
istituzionali sono presenti e attivi nelle strutture: 6 su 10 sono attivi almeno 1 volta
alla settimana, ma con differenze importanti tra i due gruppi di operatori: i volontari
dell’art. 78 nel 75,8% dei casi vi operano almeno una volta a settimana, mentre gli
operatori dell’art. 17 rivelano questa frequenza nel 59,9% dei casi, oltre al fatto che
la loro attività è vincolata a specifici progetti e quindi a termine (Tavole 6-8). La
frequenza dell’impegno nelle carceri non discrimina significativamente gli operatori
della società civile in base alle variabili di genere e di estrazione geografica. Si
denota così una certa uniformità nel comportamento pro-sociale negli istituti
penitenziari e quindi una diffusa valorizzazione di tale apporto da parte dei
responsabili istituzionali.
Tavola 6 - Frequenza con cui gli operatori istituzionali hanno operato nel 2005
all’interno degli istituti penitenziari
TOTALE
TIPOLOGIA
- occasionale, sporadico
v.a.
%
1.952
26,5
- mensile
615
8,3
- quindicinale
382
5,2
- settimanale
2.983
40,4
130
- bisettimanale
704
9,5
- 3 o più volte alla settimana
739
10,0
7.375
100,0
Totale
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia- Ministero della
Giustizia, 2005
Tavola 7 - Frequenza con cui gli operatori dell’art. 17 hanno operato nel 2005
all’interno degli istituti penitenziari in totale, per area geografica e sesso
ART. 17
AREE GEOGRAFICHE
NORD CENTRO
SUD
TIPOLOGIA
v.a.
- occasionale,
sporadica
1.778
28,
7
30,7
17,9
34,9
26,0
31,6
- mensile
562
9,1
9,3
15,0
3,6
8,4
9,8
- quindicinale
322
5,2
3,4
10,9
3,2
4,8
5,6
- settimanale
2.383
38,
5
40,1
38,1
36,3
42,6
34,2
- bisettimanale
535
8,6
8,3
10,4
7,6
9,6
7,6
- 3 o più volte a
settimana
609
9,8
8,3
7,6
14,3
8,6
11,2
6.189
10
0,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
TOTALE
%
S E S S O
F.
M.
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia-Ministero della
Giustizia, 2005
Tavola 8 - Frequenza con cui gli operatori art. 78 hanno operato nel 2005 all’interno
degli istituti penitenziari, in totale, per area geografica e sesso
TIPOLOGIA
ART. 78
v.a.
AREE GEOGRAFICHE
%
NORD
CENTRO
SUD
S E S S O
F.
M.
- sporadica, occas.
174
14,7
15,2
20,5
12,
2
14,2
15,4
- mensile
53
4,5
3,8
3,9
5,5
4,0
5,1
- quindicinale
60
5,1
5,3
6,3
4,4
5,3
4,7
- settimanale
600
50,6
52,2
48,0
49,
1
50,4
50,9
- bisettimanale
169
14,2
13,5
14,2
15,
4
14,0
14,6
130
11,0
9,9
7,1
13,
5
12,2
9,2
1.186
100,0
100,0
100,0
10
0,0
100,0
100,0
- 3 o più volte
alla settimana
TOTALE
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia-Ministero della
Giustizia, 2005
Sette operatori non istituzionali su dieci appartengono a specifiche organizzazioni,
per lo più di volontariato. Il dato si riferisce al 2004 per le difficoltà ad elaborare i
dati più recenti associandoli a quelli degli operatori non istituzionali. Ad un primo
controllo i dati 2005 appaiono comunque in linea con quelli dello scorso anno. Le
sigle relative ad enti pubblici e privati riscontrate sono oltre 500 e, considerando i
casi ripetuti (es. Caritas) e le unità affiliate, sono ben 666 le entità rappresentate in
un’ampia tipologia di forme giuridiche e organizzative, come si evince dalla Tavola
9, che segue.
131
Tavola 9 - Tipologia degli Enti pubblici e privati rappresentati dagli operatori non
istituzionali
TOTALE
SIGLE
Con unità
affiliate
188
67
259
38,9
63
28
91
13,7
- associazioni culturali
19
2
21
3,1
- altre associazioni
35
13
48
7,2
- cooperative sociali
67
---
67
10,1
- enti ecclesiastici
35
31
66
9,9
- fondazioni
4
---
4
0,6
- ONG
2
---
2
0,3
- enti di formazione
11
8
19
2,8
- sindacati, patronati
8
10
18
2,7
- enti pubblici
60
---
60
9,0
- enti profit
15
---
15
2,2
507
159
666
100,0
TIPOLOGIA
- organizzazioni di volontariato
IN TOTALE
V.A.
%
- associazioni di promozione
sociale
TOTALE
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia-Ministero della
Giustizia, 2005
Le attività degli operatori della Comunità esterna negli istituti penitenziari
Le attività svolte dai volontari e dagli altri operatori esterni sono molteplici piuttosto
variegate in considerazione del diverso titolo con cui gli uni e gli altri operano nelle
strutture detentive (Tavola 10). Quelle maggiormente praticate da entrambi i gruppi
di operatori sono le attività che si basano su di un rapporto personalizzato in
funzione dell’ascolto attivo, del sostegno morale e psicologico a beneficio di
soggetti deprivati di una normale vita relazionale. Tali compiti sono prerogativa
maggiore degli assistenti volontari che, da sempre, operano nel carcere allo scopo di
umanizzarne la vita interna. Più riscontri autorizzano oggi a ritenere che tale
intervento sia sempre più finalizzato ad impostare percorsi di sensibilizzazione
verso obiettivi di recupero di potenzialità o l’accesso alle opportunità. In un carcere
dove si promuove una specifica progettualità socio-culturale e professionale è
evidente l’importanza di questa funzione in quanto attività propedeutica a tutte le
altre, oltre che specifica dell’apporto del volontario.
Seguono, per citazioni, le attività di tipo culturale o di animazione socio-culturale
che coinvolgono molti detenuti. Esse sono basate sia su veri e propri progetti di
durata medio-lunga che su specifiche manifestazioni o eventi. Anche il prestito di
libri e riviste e la gestione della biblioteca dell’istituto sono compiti praticati dai
volontari e operatori della comunità - e talvolta gestiti insieme ai detenuti - allo
scopo di favorire l’interiorizzazione di valori e di conoscenze. Infine iniziative quali
la redazione di un giornale interno facilita l’espressione di una partecipazione agli
eventi in grado di promuovere sensibilizzazione e spirito critico nelle persone
coinvolte (2 unità su 10 sono dotate di un giornalino redatto da detenuti e volontari).
In definitiva sono queste le attività che, insieme a quelle ricreative e sportive
elevano il clima relazionale del carcere rendendolo vivibile.
Al terzo posto in ordine di diffusione sono citate le attività religiose, sia quelle a
spiritualità cristiana che di altre confessioni per la elevata presenza nelle carceri
132
italiane di immigrati che chiedono di poter professare la propria fede religiosa dalla
quale ricavare, presumibilmente, anche un conforto morale e un contatto culturale
in un momento di difficoltà. Si tratta di attività importanti, non solo in termini
identitari, ma anche in quanto costituiscono un’occasione di interiorizzazione o
consolidamento di valori di senso per la propria vita.
Importanti sono le diverse attività formative e scolastiche svolte, soprattutto le
prime, quasi esclusivamente dagli operatori ammessi con l’art. 17; si basano su veri
e propri corsi e sul recupero di competenze e di titoli di studio.
Molto meno praticate sono le attività collegate con il lavoro, sia in carcere che
all’esterno per dare alternative concrete alle scelte di vita delle persone ristrette, non
molto praticato è anche il sostegno delle famiglie dei detenuti.
Più diffuso è invece, limitatamente agli assistenti volontari, il sostegno materiale
vero e proprio, soprattutto con la distribuzione di indumenti ai soggetti privi di
qualunque possibilità di rifornirsene o impossibilitati ad ottenerli attraverso
l’assistenza pubblica. Si tratta di un’attività che appare sottodimensionata presumibilmente per la difficoltà a registrarla puntualmente - a fronte della
tendenziale crescita delle povertà materiali nella società attuale con un riflesso
dilatato nelle strutture penitenziarie,.
Vi è poi una serie di attività minori, ma non per questo meno importanti, che
andrebbero monitorate nel tempo perché rappresentano interventi di valore aggiunto
nella gestione del carcere e nell’obiettivo di accrescere la consapevolezza del
detenuto circa problemi, potenzialità e risorse, aiutandolo in un percorso di
acquisizione di informazioni, valori e opportunità per la sua vita: i gruppi di
discussione e di auto aiuto, gli sportelli, le campagne di tipo informativo, le
consulenze giuridiche e, soprattutto, le attività di segretariato sociale e di patronato
esercitate dagli operatori volontari in oltre un terzo degli istituti esaminati.
Si collocano qui anche gli interventi di mediazione culturale di cui beneficia la
popolazione degli immigrati detenuti (circa un terzo del totale) e quegli interventi di
accoglienza-accompagnamento per licenze o uscite premio - rilevati nel 50 per
cento degli istituti - che segnano una continuità tra il “dentro” e il “fuori”. In questa
direzione vanno anche quegli operatori, non istituzionali, che curano
progetti/attività di reinserimento sociale dei detenuti, assumendo una funzione di
ponte con il territorio comunitario che si concretizza sui fattori che promuovono
l’inclusione sociale, ovvero lo stato di cittadinanza piena, attraverso l’istruzione, il
lavoro e l’alloggio.
La rilevazione fa emergere una ripartizione dei compiti tra i due gruppi di operatori
non istituzionali: i volontari dell’art. 78 sono maggiormente impegnati nel rapporto
personalizzato e fiduciario con i detenuti, nel sostegno materiale e nel loro
reinserimento sociale, anche attraverso l’accompagnamento durante i permessi
premio. Gli operatori dell’art. 17 sono invece artefici soprattutto delle iniziative
culturali, dell’assistenza spirituale e religiosa dei detenuti e si fanno carico in
particolare delle attività sportivo-ricreative e della formazione professionale dei
detenuti.
133
Tavola 10 - Le attività svolte dagli operatori non istituzionali nelle strutture
penitenziarie, per articolo di ammissione (% sul totale delle risposte)
ART. 17
ART. 78
TOTALE
TIPOLOGIA
ATTIVITA’
v.a.
- sostegno psicologico, morale alla
persona, ascolto, colloqui
%
v.a.
%
v.a.
%
806
15,3
331
38,8
1.137
18,6
- attività culturali*
971
18,5
96
11,3
1.067
17,5
- religione, sostegno spirituale,
catechesi
835
15,9
106
12,4
941
15,4
- attività ricreative
492
9,4
74
8,7
566
9,3
- formazione professionale
552
10,5
6
0,7
558
9,1
- istruzione, scuola
669
12,7
31
3,6
700
11,5
- attività sportive
293
5,6
13
1,5
306
5,0
- lavoro°
139
2,6
14
1,6
153
2,5
- rapporti con la famiglia^
76
1,4
5
0,6
81
66
1,3
9
1,1
75
1,2
57
1,1
9
1,1
66
1,1
35
0,7
33
3,9
68
1,1
39
0,7
27
3,2
66
1,1
35
0,7
29
3,4
64
1,0
- servizio di mediazione culturale
48
0,9
1
0,1
49
0,8
- sostegno all’attività pedagogica
dell’area trattamentale
16
0,3
0
0
16
0,3
6
0,1
4
0,5
10
0,2
121
2,3
7,6
186
3,0
- disbrigo pratiche, patronato, tutela
legale- giuridica
- sportello o servizio informativo
(es. campagne di prevenzione,
orientamento alle opportunità
esterne)
- assistenza, sostegno materiale
(vestiti,
generi
di
prima
necessità…)
- gestione di servizi (magazzino
vestiario, cucina e vitto)
reinserimento
accompagnamento
strutture
coordinamento
discussione o di auto
sociale
o
verso altre
gruppi
, 3
di
Aiuto
- altro
totale v.a.
5.256
totale %
100,0
65
853
100,0
100,0
6.109
100,0
100,0
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia- Ministero della
Giustizia, 2005
*compresa la collaborazione alla gestione della biblioteca;
° comprese le consulenze sulle problematiche relative;
^ compresi alcuni interventi sulle madri detenute con figli
Si è quindi rilevata la valutazione delle équipes pedagogiche del carcere o
dell’educatore responsabile circa il grado di integrazione dell’attività degli
operatori non istituzionali con le iniziative trattamentali del carcere.
Il risultato appare soddisfacente in ordine ad una sostanziale integrazione
dell’attività degli operatori non professionali con quelli istituzionali (Tavola 11).
Nel 36% dei casi è valutata di livello “alto”. Solo nel 9,3% dei casi la valutazione è
134
di livello basso, quindi insufficiente, mentre la maggioranza relativa (e assoluta sul
numero di risposte) segnala un elevato grado di affiatamento operativo con le
équipes stabili del carcere con qualche differenza tra gli ammessi con l’art. 17 o con
l’art. 78 che segnala in via tendenziale una migliore integrazione oltre che la più
ampia possibilità di valutazione dell’operato di questi ultimi, forse per il requisito
della maggiore frequentazione del carcere.
Tavola 11- Valutazione del grado di integrazione dell’attività degli operatori non
istituzionali con l’area educativa, in totale e per articolo di ammissione
ART. 78
TIPOLOGIA
v.a.
ART. 17
%
v.a.
% SU TOTALI
%
escluso
compreso
non indicato non ind.
- alto
407
36,0
2.346
36,0
53,1
35,9
- medio
330
29,2
1.598
24,5
37,2
25,2
- basso
105
9,3
399
6,1
9,7
6,6
- non indicato
290
25,6
2.182
33,4
--
32,3
100,0
100,0
100,0
5.185
7.657
totale %
totale v.a.
100,0
1.132
6.525
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia- Ministero
della Giustizia 2005
Al personale dell’area pedagogica del carcere è stata chiesta anche una valutazione
dei risultati conseguiti dalle attività realizzate dagli operatori non istituzionali
(Tavola 12). Il riscontro è ancor più soddisfacente del precedente. Quasi due
attività su dieci ottengono una valutazione di eccellenza, 69 su 100 risultano aver
dato esiti positivi o buoni e solo in pochi casi il giudizio appare insoddisfacente. La
maggior parte delle risposte, oltre a valutare il conseguimento degli obiettivi,
esplicita anche
aspetti quali l’interesse, l’effettivo coinvolgimento e
l’apprezzamento che le attività hanno ottenuto dagli stessi detenuti.
Tavola 12. Valutazione dei risultati delle attività realizzate dagli operatori non
istituzionali, in totale e per articolo di ammissione
ART. 78
ART. 17
TOTALE SU
ATTIVITA’
VALUTATE
TIPOLOGIA
v.a.
%
- ottimi, molto
positivi
64
13,7
456
19,6
520
18,6
- buoni /positivi
338
72,5
1.588
68,2
1.926
68,9
- sufficienti
41
8,8
156
6,7
197
12,6
- insufficienti o non
valutabili
4
0,9
98
4,2
102
7,2
- non indicato
19
4,1
30
1,3
49
2,8
466
100,0
2.328
100,0
2.794
100,0
Totale
v.a.
%
v.a.
%
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia-Ministero della
Giustizia, 2005
I progetti
Relativamente ai 164 istituti penitenziari (sui 174 esaminati) in cui sono attivi gli
operatori della comunità esterna (art. 17) si è rivolta l’attenzione ai progetti da
questi realizzati nel corso del 2005, considerando le attività programmate con
135
specifici obiettivi e di durata medio-lunga. Sono state escluse attività estemporanee
e basate su un singolo evento di scarso coinvolgimento degli operatori o su una
generica attività. Non sono qui rilevate pertanto le attività di supporto ai detenuti e
di assistenza materiale che riguardano l’attività ordinaria degli assistenti volontari
inseriti con l’art. 78, pur se spesso integrata a specifici progetti. Non è stata
considerata nemmeno l’attività religiosa finalizzata all’esercizio del culto.
I progetti così definiti hanno riguardato l’81,1% degli istituti e ammontano a 915, in
media pressoché 7 per struttura, ma con una più densa realizzazione nelle strutture
detentive del Nord (8.9) rispetto a quelle del Centro (8.6) e del Sud (4.4).
L’incidenza percentuale dei progetti per area geografica è pressoché equivalente a
quella degli operatori della comunità esterna, a segnalare che la densità dei progetti
è strettamente connessa a quella degli operatori (Tavola 13).
I progetti esaminati hanno coinvolto mediamente 33 detenuti, con la punta più
elevata al Nord (40) e quella più bassa negli istituti del Centro (25). I progetti di
durata media superiore ad 1 anno sono rintracciabili in misura maggiore nelle
carceri del Centro, al contrario di quelle meridionali che rivelano una dimensione
temporale più contratta.
Tavola - 13. I progetti negli istituti penitenziari: indicatori di distribuzione per area
geografica
AREE
GEOGR
PROGETT
I
Nord
Centro
Sud
Italia
v.a.
418
242
255
915
%
45,7
26,4
27,9
100,
0
ISTITUTI
PENIT.
precoinvolti
senti da progetti
34,8
35,3
20,1
21,0
45,1
43,6
100,0
100,0
Operato
ri art. 7
attivi
46,2
25,1
28,8
100,0
N°
medio
detenuti
coinvolti
40.0
25.0
29.5
33.1
N°
medio
prog.
X
istituto
8.89
8.64
4.40
6.88
Durata del progetto
< di 1
1 > di 1
Anno anno anno
18,6
19,4
47,2
26,6
38,2 43,2
34,8 45,8
24,9 27,9
33,7 39,7
Esaminando il contenuto dei progetti emerge la più forte presenza delle attività
culturali, che precedono specifici progetti per il sostegno di particolari gruppi di
detenuti (tossicodipendenti, immigrati, ecc. Tavola 14). Complessivamente sono
cospicui anche i progetti finalizzati al lavoro a partire dalla formazione
professionale fino all’accompagnamento all’impiego (sportello informativo, al
corso di formazione professionale, ricerca del lavoro e primo inserimento).
Numerosi sono anche i progetti di tipo ricreativo e sportivo che stimolano
l’attivismo e la socializzazione costruttiva dei detenuti. Non ancora diffusi, ma
importanti per il destino delle persone ristrette, sono i progetti strutturati di
reinserimento, di orientamento alle opportunità esterne e di segretariato sociale, di
mediazione culturale, nonché di tutela legale.
Tavola 14 - I progetti realizzati dagli operatori della comunità esterna nelle strutture
penitenziarie (% sul totale delle risposte)
TIPOLOGIA DEI CONTENUTI PROGETTUALI
TOTALE
ATTIVITA’
v.a
%
- culturali
197
21,5
- sostegno a particolari gruppi di detenuti
129
14,1
- formazione professionale
121
13,2
- ricreativi
110
12,0
136
- istruzione, scuola
91
9,9
- sport
63
6,9
- lavoro
41
4,5
- religiosi
39
4,3
- sportello o servizio informativo
23
2,5
- patronato, tutela legale-giuridica
18
2,0
13
1,4
12
1,3
- reinserimento sociale o accompagnamento
verso altre strutture
- famiglia
- gestione di servizi (magazzino vestiario,
cucina e vitto)
- mediazione culturale
11
1,2
10
1,1
6
0,7
6
0,7
25
2,7
915
100,0
- sostegno all’attività pedagogica dell’area
Trattamentale
- coordinamento gruppi di auto aiuto
- altro
Totali
Fonte: rilevazione Conferenza Nazionale Volontariato Giustizia-Ministero della
Giustizia, 2005
La valutazione degli operatori carcerari rispetto al livello di integrazione dei
progetti con l’attività trattamentale ordinaria è in prevalenza di grado elevato (per il
57,4% dei progetti), mentre il livello “basso” appare residuale e omogeneamente
distribuito nelle tre aree geografiche del Paese (Tavola 15). Si tratta di una
valutazione coerente con quella sopra esaminata per le attività complessive
realizzate dagli operatori non istituzionali nelle realtà detentive. Colpisce il fatto che
i progetti trovino particolare armonizzazione con l’operato degli operatori carcerari
soprattutto negli istituti penitenziari del Mezzogiorno. Pur essendo i progetti degli
istituti del Sud in numero medio più ridotto e di durata inferiore, essi vengono
valutati meglio per quanto concerne l’aspetto dell’integrazione con la progettualità
trattamentale complessiva.
Anche la valutazione circa l’esito di tali progetti è più che lusinghiera, soprattutto
negli istituti del Centro Italia, mentre ancora una volta il Sud rivela la percentuale
più bassa di “insufficienza” per quanto concerne l’esito a vantaggio dei detenutiutenti.
Tavola 15 - Valutazione dei progetti per integrazione con il contesto ed esito
LIVELLO DI INTEGRAZIONE
- alto
- medio
- basso
totale v.a.
ESITO
- ottimo
- buono
Nord
49,4
45,0
5,7
407
Centro
59,7
34,9
5,5
238
Sud
68,4
27,2
4,4
250
Italia
57,4
37,3
5,3
895
18,7
65,6
21,1
66,0
27,4
59,9
22,1
63,9
137
- sufficiente
- insufficiente
totale in v.a.
11,1
4,6
262
4,8
8,2
147
10,7
2,0
197
9,4
4,6
606
In conclusione, il fenomeno della partecipazione dei volontari e della Comunità
esterna alla vita del carcere appare sempre più diffusa e qualitativamente variegata.
Anche nell’ultimo anno si rivela una leggera crescita nel numero assoluto dei
cittadini impegnati nel sistema penitenziario e registrati con il nuovo modello di
rilevazione sperimenta nel 2004. Tale presenza si mantiene quantitativamente e
qualitativamente importante ed è fondata in modo preminente sull’impegno di
volontari. Questi, insieme agli altri operatori esterni, permettono a molti detenuti di
trovare nel carcere stimoli e occasioni di crescita personale e talvolta anche
professionale per guardare al futuro con maggiore fiducia, sia al fine di uscire dal
circuito della giustizia, che per riprogettare la propria vita in termini positivi e
autorealizzativi in riferimento all’art. 3 della Costituzione.
I dati sembrano confermare la tendenziale crescita delle attività verso una
progressiva sinergia strategica e operativa tra gli operatori istituzionali e della
società civile. Tale processo, ancorché non diffuso, rivela molti margini di crescita,
sia per quanto concerne la collaborazione tra i due soggetti - carcere e comunità
territoriale - che per la variegata articolazione dei progetti al fine di soddisfare
bisogni di qualità della vita carceraria, ma anche di reinserimento e di inclusione
sociale dei detenuti.
138
VOLONTARIATO E SOLIDARIETÀ INTERNAZIONALE
(a cura di Renato Frisanco e Primo di Blasio53)
Le organizzazione di volontariato impegnate nella Solidarietà Internazionale
Le organizzazioni di volontariato impegnate in progetti e attività di solidarietà
internazionale54 in modo esclusivo e prioritario o almeno in modo saltuario o
collaterale ad altre attività, ammontano in Italia a circa 2.200 unità. Esse
rappresentano il 9% del fenomeno complessivo. E’ la stima che si può fare sulle
26.374 unità censite nella rilevazione FIVOL 200155. Di esse il 24,1% si dedica
esclusivamente alle attività e ai progetti per/con i Paesi in via di sviluppo (PVS).
Le caratteristiche distintive e peculiari di queste ultime si colgono meglio
confrontandole con quelle che svolgono - con diversa modalità e frequenza - attività
per i PVS e, soprattutto, con la totalità delle OdV esaminate nella rilevazione 2001
(13.089). I dati statistici più significativi, in ordine sequenziale, sono riportati nella
Tavola 1.
La porzione del volontariato maggiormente attivo nel campo della solidarietà
internazionale rivela anzitutto una forte valenza di attore di sensibilizzazione sui
temi e i problemi del mondo del sottosviluppo e della solidarietà internazionale
attraverso costanti campagne di informazione e di coinvolgimento della
cittadinanza. L’attività informativa ed educativa, ovvero il “dire” è per queste
organizzazioni strettamente connesso o intrecciato al “fare”. Nel suo agire questo
volontariato opera anche come “mediatore culturale” e svolge una funzione
informativa, che è spesso alternativa a quella dei media mainstream rispetto ai
problemi del Terzo e Quarto mondo. Nel mentre informa denuncia e crea
consapevolezza (“coscienza critica”) rispetto ai problemi e dichiara altresì la propria
filosofia di intervento nel fornire aiuto ed essere fonte di autosviluppo per i Paesi o i
popoli destinatari dell’attenzione e dell’intervento.
In 8 casi su 10 queste organizzazioni risultano indipendenti dalle grandi sigle del
volontariato nazionale e sono costituite in misura maggiore dai soli volontari, anche
per una crescita importante del fenomeno negli ultimi anni. Esse nascono
mediamente alla fine degli anni ’80 (hanno 8 anni in più in media rispetto alle OdV
complessive), soprattutto nelle città capoluogo, in particolare nel Nord-Est - così
che l’Emilia Romagna risulta la regione trainante - per iniziativa di gruppi di
cittadini e risultano realtà leggere, vale a dire poco formalizzate (in pochi casi
hanno un regolamento interno) e strutturate (mancano dell’organo di controllo oltre
che di quello esecutivo). Più che nella generalità del fenomeno, sono connotate da
una ispirazione confessionale - che le avvicina alle istituzioni di Chiesa da cui
talvolta originano - e risultano impegnate in attività di promozione e tutela dei diritti
e di educazione permanente. Quattro su dieci gestiscono in proprio strutture di
accoglienza e si occupano in misura maggiore di immigrati, profughi o nomadi.
53
Componente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, rappresentante FOCSIV.
Il termine “solidarietà internazionale” viene qui preferito a quello di “cooperazione internazionale”
in quanto trattasi di OdV; esse si basano essenzialmente sull’iniziativa e sulle risorse dei cittadini
organizzati, diversamente dalle ONG che operando come organizzazioni specializzare e
professionalizzate attuano prevalentemente progetti finanziati dal Ministero Affari Esteri, da Regioni
ed Enti locali e dall’ONU.
55
La rilevazione ISTAT 2003 sulle OdV iscritte ai registri del volontariato non rileva il settore
specifico della “solidarietà internazionale” per cui è possibile recuperare qualche dato solo
dall’elencazione dei servizi offerti, tra i quali si individuano tre fattispecie, nell’ordine: “adozione a
distanza” che impegna il 4,1% delle OdV iscritte; la “progettazione e realizzazione di opere
all’estero” (il 2,3%) e il “commercio equo e solidale” (lo 0,7%).
54
139
Esse operano in linea con il principio della sussidiarietà, ma senza alcuna
commistione con servizi ed enti pubblici da cui ricevono attenzione più delle altre
OdV solo per il finanziamento di specifici progetti. D’altra parte sono meno
propense ad iscriversi ai registri del volontariato (il 57,6% a fronte del 75% del
totale). Tuttavia, sono organizzazioni capaci di importanti raccolte di fondi
provenienti da varie fonti private, a cominciare dall’autofinanziamento, e sono
quindi dotate di budget superiori a quelli medi delle OdV che alimentano anche
attraverso la vendita di beni e servizi oltre ad utilizzare maggiormente i benefici
fiscali riconosciuti alle ONLUS.
Sono altresì mediamente reticolari, hanno in particolare collegamenti e rapporti con
altre OdV e con associazioni e movimenti socio-culturali; in generale sono
sinergiche con altre organizzazioni non profit. Quando entrano in contatto con il
Centro di Servizio per il Volontariato ricercano in modo privilegiato consulenze
sulle varie questioni di tipo fiscale e legale. Hanno una superiore propensione a fare
comunicazione come attesta la dotazione di strumenti di siti web e di e-mail e, sia
pure in misura più modesta, a fare attività di ricerca e documentazione.
Si tratta in definitiva di un segmento di crescente importanza nel mondo del
volontariato in un’epoca di globalizzazione dove il confronto multietnico e geoculturale è cresciuto e con esso l’impegno dei cittadini a operare per un mondo
sostenibile per tutti. Esse operando per lo più al di fuori del campo delle politiche
sociali locali esplicano una sussidiarietà non “circolare” con gli enti pubblici che,
tuttavia, potrebbero valorizzarne maggiormente la capacità di richiamare ai valori
della tolleranza e della convivenza in una società sempre più multiculturale.
Tavola 1 - Le caratteristiche distintive delle organizzazioni di volontariato che
realizzano in modo esclusivo o non, attività di solidarietà internazionale; confronto
con la totalità delle OdV (le variabili sono state riportate in ordine al valore test di
probabilità statistica)
VARIABILI
- numero OdV
- progetti per i Paesi in via di sviluppo
- fanno attività si sensibilizzazione,
informazione dalla popolazione
- OdV indipendenti
- OdV impegnate nei settori della
partecipazione civica – OdV dei “beni
comuni”
- dispongono di entrate da vendita di beni e
servizi
- OdV sussidiarie
- non dispongono di un regolamento interno
- gestiscono in proprio una struttura di
accoglienza
- budget 2000: oltre 150 mila euro
- nessun rapporto con Enti Pubblici
- raccolta fondi per al tre organizzazioni
- budget 200: più di 5.000 euro
- sede: presso l’abitazione di un membro
- utilizzano l’e-mail e il sito web
- collaborano con le istituzioni di Chiesa
- collaborano con altre organizzazioni
OdV impegnate
in modo esclusivo
o prioritario nella
solidarietà
internazionale
283
100,0
OdV
impegnate
nella
solidarietà
internazionale
1.173
100,0
73,8
80,6
53,4
55,2
31,1
44,5
47,7
29,3
23,1
28,3
19,6
9,9
71,7
68,6
39,6
59,8
51,9
22,3
47,6
44,6
19,1
17,7
17,8
24,0
72,1
25,8
31,1
41,7
35,0
10,4
10,7
31,0
63,3
13,9
21,5
42,8
31,0
5,0
6,3
9,1
50,4
10,5
14,4
23,3
18,0
TOTALE
OdV
13.089
9,0
140
nonprofit
- non ricevono finanziamenti pubblici
- svolgono attività in modo separato dal
Pubblico
- hanno lo statuto o un regolamento
- hanno entrate per progetti finanziati da UE
- hanno entrate prevalentemente private
- attività: tutela e promozione dei diritti
- contatti/collaborazioni con movimenti di
impegno socio-culturale
- matrice culturale: ispirazione confessionale
- entrate da autofinanziamento
- svolgono attività nei confronti di
stranieri/nomadi
- no all’iscrizione ai registri del volontariato
- hanno contatti/collaborazioni con altre OdV
- OdV registrate con atto pubblico
- regione in cui sono presenti: Emilia
Romagna
- finalità: promozione educazione permanente
- reticolari e sussidiarie
- presenti nei comuni capoluogo
- anno di inizio attività: dopo il 1995
- anno medio di inizio attività
- area geografica: Nord-Est
- consulenze dal Centro di Servizio per il Vol.
- OdV costituite solo da volontari
- non hanno organi di controllo
- fanno attività di ricerca e documentazione
- acronimo di ONLUS e relativi benefici
fiscali
53,4
59,9
42,4
41,4
33,6
33,0
61,1
18,7
70,7
35,7
47,8
13,8
65,0
40,1
43,1
7,9
54,0
21,8
23,3
42,4
89,4
17,3
24,8
42,4
88,1
24,6
12,4
28,7
78,5
8,6
20,1
58,0
67,1
18,0
15,2
59,9
10,7
45,0
54,5
9,7
18,7
34,3
47,0
28,3
1989
30,4
18,0
36,4
52,3
13,1
36,4
16,6
28,0
37,9
21,6
1983
23,5
13,6
31,8
48,9
9,9
12,2
10,2
23,0
34,5
18,9
1981
20,8
10,9
26,8
41,9
7,2
27,1
Fonte: rilevazione FIVOL 2001
Quadro Politico dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo
Il fallimento dell'uso delle armi per la risoluzione dei conflitti e la condivisa
necessità di garantire un futuro di sviluppo e di prosperità per l'intera umanità,
confermano come il vero strumento per costruire una convivenza pacifica e lottare
contro il terrorismo sia la cooperazione internazionale e la promozione di uno
sviluppo economico e sociale delle popolazioni che ancora vivono in condizioni di
povertà e di negazione dei diritti umani fondamentali. Le richieste dei milioni di
poveri del pianeta che chiedono giustizia, diritti e sviluppo come cittadini del
mondo di pari dignità degli altri sono il punto di partenza dell’impegno nella
solidarietà internazionale delle ong italiane.
Con la legge finanziaria per il 2006, l’Italia si situa all’ultimo posto in materia di
stanziamenti per l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) e la cooperazione
internazionale in favore dei Paesi poveri dei Sud del mondo. Lo 0,11% del PIL ,
allocato in questo anno in questo capitolo di spesa, conferma il trend in negativo di
quest’ultimi anni ed è il fallimento degli impegni assunti dal nostro Paese negli
ambiti internazionali ed ancora confermati nel corso dei recenti Summit mondiali. Il
nostro Governo non è stato capace di tenere il passo degli altri Paesi della UE
nell'incremento delle risorse devolute per l'Aiuto ai Paesi poveri, assumendo
obiettivi vincolanti e tempi definiti al fine di contribuire all'innalzamento allo
0,39% della media europea delle risorse destinate alla cooperazione internazionale
entro il 2006. Per il nostro Paese tutto ciò significa allontanarsi sempre più da quel
0,7% del PIL richiesto dalle Nazioni Unite per soddisfare gli Obiettivi di Sviluppo
141
del Millennio: dimezzare la povertà nel mondo entro il 2015; fissato dalla
Assemblea Generale ONU a fine 2000.
La difficile congiuntura economica internazionale di questi anni, non può essere un
alibi. Altri Paesi della UE in questa stessa situazione hanno significativamente
incrementato le risorse per la cooperazione internazionale. La Spagna li raddoppia;
la Francia è allo 0,34%; la Gran Bretagna si è data l'obiettivo dello 0,47% entro il
2007; i Paesi del Nord Europa (Olanda, Danimarca, Svezia, Lussemburgo)
confermano quote superiori allo 0,7% raggiunte da diversi anni.
Si va affermando una politica della cooperazione internazione marginale, residuale
improntata ad una visione filantropica e caritativa, all’opposto di ciò che a parole è
stata evocata, dopo i rigurgiti del terrorismo internazionale, come la strada maestra
per garantire un futuro sostenibile, di pace e di sicurezza al pianeta. Il rapporto
dell’OCSE – DAC del 2004 stigmatizza l’impegno dell’Italia per la cooperazione
allo sviluppo come uno dei peggiori, oltre che per quantità anche per la sua qualità,
tra i Paesi donatori. Il non mantenimento della road map fissata nel 2002 dal
Consiglio degli Ministri degli Affari Esteri della UE di Barcellona per l’incremento
dell’APS, ancora confermata dal G8 di Gleeneagles e che prevedeva il
raggiungimento da parte dell’Italia dello 0,33% nel 2006, va di pari passo con il
netto deterioramento degli standard qualitativi nell’utilizzo e nella destinazione
delle scarse risorse stanziate. Dal 2000 al 2003, la percentuale di APS “legato” –
cioè subordinato all’impiego di risorse, strumenti e soggetti italiani per la
realizzazione dei programmi finanziati, si è impennata dal 62 al 92%. Fatta salva la
lodevole priorità concessa ai Paesi africani, che hanno beneficiato di oltre il 40 %
dei fondi, i restanti parametri di qualità dell’Aiuto sono stati rilevati come al di sotto
della media dei Paesi OCSE. La percentuale degli Aiuti destinati ai Paesi Meno
Avanzati perde quota passando in tre anni dal 77 al 66%; solo il 5,5 % dell’APS, a
fronte dell’obiettivo fissato nel 20% al vertice di Copenaghen del 1995, sono stati
investiti nei Servizi fondamentali di Base; il 64% delle “risorse a dono” sono
costituite da operazioni di cancellazione e conversione del debito estero; per il 30%
degli Aiuti ai Paesi poveri si tratta di finanziamento alle missioni militari italiane
nelle zone di conflitto; la percentuale di risorse destinate alle ONG ed alla società
civile si attesta a meno del 3%, pari ad un terzo della media UE.
Il Volontariato Internazionale
Appare evidente l’evoluzione dei ruoli e della collocazione del volontariato
internazionale degli ultimi 30 anni. Grazie all’esperienza di migliaia di volontari
che hanno prestato e prestano servizio nei sud del mondo si sono affermati concetti
quali lo sviluppo umano sostenibile, il partenariato, l’empowerment, la reciprocità.
Negli ultimi anni si registra un ulteriore crescita nel volontariato internazionale
della consapevolezza che l’impegno nella solidarietà internazionale, la lotta alla
povertà, la difesa dei diritti e della dignità di tutti gli uomini va realizzata e giocata
su un duplice fronte: al Nord, nel ruolo di advocacy e lobbying, e nei sud nella
realizzazione, in collaborazione con i partners locali, di progetti di sviluppo. La
maturazione di tale coscienza, che la realizzazione di progetti di sviluppo nei sud
non bastino da soli per vincere la sfida della povertà, per costruire un mondo più
giusto ed equo, che occorra intervenire sulle cause che generano lo squilibrio tra il
nord ed i sud modificando le logiche che ne sono alla base per provocare un reale
cambiamento nell’indirizzo delle politiche nazionali ed internazionali, ha portato il
mondo delle solidarietà internazionale ad intensificare le azioni di educazione allo
sviluppo (EaS) per creare una coscienza civile sempre più attenta alle tematiche
della solidarietà internazionale; le azioni di lobbying sia nei confronti delle
142
istituzioni nazionali che internazionali affinché siano inserite all’interno delle
rispettive agende politiche le problematiche del malsviluppo; le azioni di advocasy
per difendere in ogni sede, il diritto allo sviluppo di ogni donna ed uomo e di ogni
popolo. All’interno di questa logica, lo slogan “Andare per Tornare” accompagna
sempre più l’avventura del volontariato internazionale. Oggi, più di ieri, l’impegno
dei volontari per i sud si inserisce all’interno di una logica di cambiamento che,
complementariamente, abbraccia il nord ed il sud in un unico destino.
A tal proposito l’azione formativa delle ong tende non solo ad offrire ai volontari
“strumenti” utili per affrontare una esperienza nei sud ma, nello stesso tempo,
chiede, ai medesimi volontari una volta rientrati, di essere “testimoni” e protagonisti
del cambiamento politico e culturale nel proprio paese.
Dalle tabelle sottostanti emerge la crescita dell’impegno delle ong italiane in Africa,
mentre, la presenza in Asia, rimane “debole”. Tale situazioni sono giustificati da
una parte, dai dati presentati negli ultimi 15 anni, nei “Rapporto sullo Sviluppo
Umano” dell’UNDP che affermano che l’Africa è il continente in cui mediamente la
lotta alla povertà non ha avuto effetti positivi, anzi, in questi ultimi decenni la
povertà è aumentata, soprattutto nella fascia sub-sahariana. Dall’altra c’è una
difficoltà “politica” per le ong ad essere presenti nei paesi asiatici dove, molti
governi, non ne gradiscono la presenza e pongono diversi ostacoli alla
collaborazione.
Tavola 2 - Presenza ONG
Numero di ONG italiane presenti
EUROPE & CENTRAL ASIA
MIDDLE EAST & NORTH AFRICA
AFRICA
ASIA
AMERIA LATINA
Fonte AOI 2004
EUROPE &
CENTRAL ASIA
Distribuzione Geografica
10%
32%
54
56
226
36
172
10%
MIDDLE EAST &
NORTH AFRICA
AFRICA
ASIA
7%
41%
AMERIA LATINA
Si rafforza ulteriormente la tendenza, già emersa negli ultimi anni, che la prima
fonte di finanziamento delle attività di solidarietà internazionale, siano esse
realizzate in Italia che nei sud del mondo viene dai privati. Continua a decrescere,
così come sottolineato precedentemente l’impegno del MAE (Ministero Affari
Esteri) testimonianza da una parte che le politiche di APS e la cooperazione
internazionale in favore dei Paesi poveri dei Sud del mondo non sono considerate
azioni di politica estera in contraddizione con quanto affermato nella legge 49/87 e
dall’altra del sempre più profondo radicamento delle ong nella società civile.
143
Tavola 3 - Fonti di finanziamento
Fonti di finanziamento
Ministero Affari Esteri
36.920.065,83
Unione Europea
98.081.369,03
Nazioni Unite
1.679.292,79
Altre istituzioni pubbliche
24.593.446,28
Enti locali
11.693.901,62
Privati
107.941.796,92
Totale
280.909.872,47
13,14%
35%
1%
9%
4%
38%
100%
Fonte AOI 2004
Ministero Af f ari Esteri
Fonti di Finanziamento
Unione Europea
13%
Nazioni Unite
38%
35%
4%
9%
Altre istituzioni
pubbliche
Enti locali
1%
Privati
Accanto alle risorse umane tradizionalmente protagonisti della cooperazione
internazionale, volontari e cooperanti legge 49/87, personale con contratto privato e
personale non remunerato, acquista un peso sempre più significativo la presenza dei
volontari in Servizio Civile.
Pur rappresentando una esperienza di nicchia nel variegato mondo del Servizio
Civile Volontario, il Servizio Civile all’estero è una realtà che si sta conquistando
uno spazio significativo all’interno del mondo giovanile, testimonianza
dell’attenzione e della sensibilità dei giovani verso i temi legati alla solidarietà
internazionale ed alle problematiche del malsviluppo.
Significativo, così come emerge dal VII° “Rapporto sul Servizio Civile” della
Conferenza Nazionale Enti per il Servizio Civile (CNESC), è la crescita del numero
di giovani in servizio civile volontario impegnati nella realizzazione dei progetti
all’estero. I dati del 2004, rilevano che sono circa 300 i giovani espatriati con la
legge 64/2001 ed impegnati all’estero, pari al 13% del totale del personale
espatriato con le ong.
Notevole, da questo punto di vista è l’investimento che le ong, in controtendenza
rispetto al decrescere dei finanziamenti da parte del MAE, stanno facendo, in
termini di risorse umane ed economiche, per garantire ai giovani in servizio civile
volontario, una esperienza di qualità nella solidarietà internazionale (cfr VII
Rapporto CNESC).
I progetti all’estero sono una occasione per far sperimentare concretamente ai
giovani in servizio civile che la migliore terapia per la costruzione di una società
pacificata è lottare contro la povertà, la fame, l’esclusione sociale, il degrado
ambientale; che le conflittualità etniche, sociali ed economiche possono essere
dipanate attraverso percorsi di negoziazione, mediazione, di riconoscimento della
144
positività dell’altro, di allargamento e valorizzazione della partecipazione attiva
delle comunità locali ai processi decisionali.
In linea con quanto affermato nella legge 64/01 i progetti di SCV all’estero
intendono valorizzare ed estendere, nella coscienza dei giovani, il concetto di
“Patria” e quello di “Difesa” all’intera umanità. Perciò i giovani in servizio civile
volontario che operano per combattere la povertà e l’esclusione sociale, per
difendere i diritti dei cittadini, per impedire il deterioramento dell’ambiente o del
patrimonio culturale, per rafforzare le istituzioni democratiche, sia in Italia che
all’Estero, oggi sono considerati difensori della Patria, operatori al servizio della
comunità nazionale ed internazionale. L’obiettivo è quello di aiutare i giovani in
servizio civile a maturare una cultura della solidarietà nazionale ed internazionale,
la coscienza di un’appartenenza alla comunità civile, il senso dei propri diritti e
insieme dei doveri, l’impegno di tutti a costruire il bene comune per tutti gli uomini
di questo nostro mondo, nel rispetto degli uomini, dei popoli, della terra,
dell’ambiente e della legalità.
La verifica dell’esperienza fin qui fatta permette di dire che i giovani impegnati nei
progetti all’estero hanno maturato la consapevolezza della possibilità di esercitare in
maniera efficace il proprio diritto di cittadinanza attiva anche a livello
internazionale; hanno sviluppato una maggior sensibilità per una efficace relazione
interculturale; hanno maturato la consapevolezza che solo una politica fondata sulla
giustizia e la solidarietà potrà costruire un futuro nuovo per i sud del mondo.
Inoltre, emerge dai dati, che il partenariato con la comunità locale è il perno attorno
a cui le ong realizzano i progetti nei Paesi in via di Sviluppo (PVS): protagonisti
principali dei progetti sono le risorse umane locali. Per ogni persona espatriata, a
vario titolo, ci sono 5 personale della comunità locale coinvolti attivamente nella
realizzazione dei progetti. Cresce anche il numero dei volontari locali, quasi 1/3 del
personale locale coinvolto nei progetti è volontario, ulteriore testimonianza che la
cooperazione costruita sulla solidarietà e sulla relazione/scambio di risorse umane
valorizza e mette in moto processi di solidarietà all’interno della comunità locale.
Solo 1/4 del personale espatriato parte con un contratto MAE (legge 49/87) sia
perché le procedure per la registrazione del contratto sono lunghe ed a volte poco
conciliabili con le necessità del progetto sia perchè alcuni benefici previsti nella
legge, soprattutto la possibilità dell’aspettativa non retribuita, sono riservati solo a
dipendenti della pubblica amministrazione, escludendo di fatto molti soggetti dai
dipendenti delle amministrazioni locali, ai dipendenti privati, ai liberi professionisti
ed ai disoccupati. Occorre sottolineare che neanche il 10% dei volontari espatriati
usufruisce di un contratto MAE.
Interessante, da questo punto di vista, l’iniziativa del Comune di Roma che ha
deliberato, nel corso del 2005, la possibilità per i propri dipendenti comunali di
usufruire di 60 giorni lavorativi per partecipare a progetti di sviluppo nei sud.
145
Tavola 4 - Personale impegnato nella Cooperazione internazionale
Personale Locale
Remunerato
Volontario
7447
Totale
3425
Personale Espatriato
Volontari
legge 49/87
Cooperanti legge
49/87
108
407
Contratto Privato
Non remunerato
1288
190
Personale in Italia
Remunerato
10872
Volontari in
Servizio Civile
legge 64/01
300
2293
Non remunerato
TOTALE
Full time
Part time
Full time
Part time
1186
944
175
1140
3445
Fonte AOI 2004
Quasi un 1/4 dei progetti delle ong nei sud si strutturano attorno alla formazione
articolata in “Educazione ed Istruzione”, “Formazione professionale” e
“Alfabetizzazione” e riaffermano l’importanza della “formazione” come motore di
ogni processo di cambiamento. Significativo, soprattutto in Africa, rimane
l’impegno nell’area della salute declinato in “Sanità di base e curativa”,
“Handicap” e “HIV/AIDS”. Emergono nuove aree progettuali rivolte allo sviluppo
della partecipazione attiva dei cittadini, intesa sia come “Buon governo e
Cittadinanza” che “Rafforzamento Istituzionale e Reti”.
Tavola 5 - Progetti
Progetti
Agricoltura
Alfabetizzazione
Ambiente e Foreste
Arte e Cultura
Buon Governo e Cittadinanza
Commercio Equo e Solidale
Comunicazione Sociale ed Info.
Costruzione di infrastrutture
Diritti Umani e Sviluppo Sociale
Donne e Sviluppo
Edilizia e urbanizzazione
Educazione ed Istruzione
Formazione professionale
Handicap
Hiv/Aids
Microcredito e microfinanza
Rafforzamento Istituzionale e Reti
Sanità di base e curativa
Sicurezza Alimentare
Sviluppo Economico e Commercio
Turismo
Tutela Infanzia e Adolescenza
Zootecnia
Altro
Totale
220
93
45
11
13
14
17
124
104
64
21
249
199
27
48
58
53
10%
4%
2%
1%
1%
1%
1%
6%
5%
3%
1%
12%
9%
1%
2%
3%
2%
246
74
103
14
193
38
137
2165
11%
3%
5%
1%
9%
2%
6%
100%
Fonte AOI 2004
146
In questo quadro di continui tagli e di disattenzione nei confronti dei più poveri del
mondo i volontari internazionali continuano a lavorare per rendere possibile l’utopia
di un mondo più giusto per tutti gli uomini.
147
VOLONTARIATO QUALE ATTORE E PROMOTORE
DELL’INTEGRAZIONE SOCIO-SANITARIA
(a cura di Andrea Tieghi56 e Giorgio Groppo )
Dall’indagine Istat relativa ai dati del 2003, risulta che in Italia la spesa complessiva
per gli interventi e i servizi sociali erogati dai Comuni singoli e associati risulta pari
a circa 5,3 miliardi di euro.
La spesa pro-capite nazionale è di circa 91 euro, ed è mediamente più alta nelle
regioni del Nord.
Il 75% della spesa è sostenuta dai Comuni singoli, il 18% dalle associazioni e il 7%
dai distretti socio-sanitari delle ASL su delega dei Comuni. La quota di spesa
sostenuta dalle associazioni di Comuni è più elevata al Nord dove raggiunge circa il
26%. Al centro, al sud e in particolare nelle isole sono quasi esclusivamente i
Comuni singoli a spendere per gli interventi e i servizi sociali.
In Italia, la maggior parte della spesa dei Comuni risulta impegnata per le aree
“famiglia e minori” (38%), “anziani” (25%) e “disabili” (21%), per una quota
complessiva pari all’84% del totale. Sul territorio la spesa si distribuisce fra le aree
d'utenza secondo la stessa gerarchia presente a livello nazionale, ma i livelli di spesa
decrescono dal nord al centro e si riducono in modo drastico al sud.
Le quote di spesa assorbite a livello nazionale dalle due macro-aree “interventi e
servizi” e “strutture” risultano entrambe pari al 37% della spesa totale, mentre i
“trasferimenti in denaro” coprono la quota restante, pari al 26%.
Al Nord, in presenza di livelli di spesa più alti, vi è anche una maggiore incidenza
di spesa nelle strutture, mentre al sud vi è una maggiore incidenza di spesa per gli
interventi e i servizi sociali.
La spesa pro-capite assume il valore più alto nel nord-est (più di 142 euro) e tocca il
minimo al sud con quasi 39 euro.
Come già detto, le regioni del nord hanno una spesa pro-capite superiore alla media
nazionale (poco superiore a 91 euro), tuttavia i valori appaiono molto differenziati. I
livelli più elevati si riscontrano per il nord-est nelle province di Bolzano1 (più di
417 euro) e di Trento2 (più di 220 euro) e per il nord-ovest in Valle d’Aosta3 (quasi
280 euro), tre picchi questi che si differenziano nettamente dai valori medi della
ripartizione. Tra le altre regioni del nord, la spesa pro-capite varia a nord-ovest tra
quasi 92 euro nella Lombardia e più di 128 euro nel Piemonte, mentre a nord-est si
passa da più di 103 euro nel Veneto a quasi 154 euro nel Friuli Venezia-Giulia.
Al centro l’Umbria (quasi 77 euro) e le Marche (circa 86 euro) mostrano valori
inferiori alla media nazionale, mentre il Lazio (poco più di 100 euro) e la Toscana
(poco più di 117 euro) si posizionano al di sopra di essa.
Nelle isole, la Sardegna (poco più di 125 euro ad abitante) si colloca allo stesso
livello di alcune Regioni del nord.
La Calabria (quasi 27 euro) sostiene la spesa pro-capite più bassa, mentre l’Abruzzo
(quasi 53 euro) quella più elevata delle Regioni del sud.
Se si guardano le aree di utenza, la maggior parte della spesa dei Comuni singoli e
associati risulta impegnata per “famiglia e minori” (più del 38%), “anziani” (quasi il
25%) e “disabili” (quasi il 21%), per una quota complessiva pari a quasi l’84% del
totale. Le risorse impegnate per le altre aree di intervento sono modeste. Per gli
adulti in difficoltà i Comuni spendono circa il 7% della spesa totale. All'area
“immigrati” è destinato poco più del 2% e a quella “dipendenze” poco più dell'1%.
56
Componente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, rappresentante AVIS Nazionale.
148
Sul territorio la spesa per gli interventi e i servizi sociali si distribuisce fra le aree
d'utenza secondo la stessa gerarchia presente a livello nazionale: in ogni ripartizione
geografica le spese più elevate appartengono all’area “famiglia e minori”, al
secondo posto ci sono le spese per gli anziani e al terzo posto quelle per i disabili.
Se la gerarchia è la stessa, i valori di spesa in termini assoluti delle tre aree
decrescono via via, da nord-ovest a sud, con la sola eccezione della spesa per i
disabili che raggiunge il massimo nel nord-est.
La spesa pro-capite, calcolata sulla rispettiva popolazione di riferimento, consente
di rapportare gli interventi e i servizi sociali dei Comuni alla scala dei bisogni
presenti nel territorio. Nell’area “famiglia e minori” la spesa pro-capite, riferita ad
ogni componente delle famiglie con almeno un minore, varia tra poco più di 127
euro del nord-est e quasi 37 euro del sud.
La spesa pro-capite per anziano, riferita alla popolazione di età pari o superiore ai
65 anni, è più alta a nord-est con circa 194 euro, seguono le isole con 101 euro, un
valore superiore non soltanto a quello del sud (circa 52 euro), ma anche a quello del
centro (quasi 95 euro).
La spesa pro-capite per disabile, riferita ai disabili che vivono nelle famiglie e nelle
residenze, varia tra circa 3.761 euro del nord-est4 e i 419 euro del sud.
Per l’area ”disagio adulti” i valori di spesa pro-capite, riferita alla popolazione con
età compresa tra i 18 e i 65 anni, vanno dai circa 15 euro delle isole e del centro ai
quasi 4 euro del sud.
La spesa pro-capite per gli immigrati, calcolata sulla base degli immigrati residenti,
è più elevata al centro (circa 102 euro) e vede all’ultimo posto il nord-ovest (quasi
45 euro).
Con questi dati preoccupanti, il volontariato riesce allora a supplire alla carenza
della struttura pubblica.
Nello specifico, dell’area sanitaria la modifica della Legge 107/90 lo scorso anno,
ha visto la sua felice conclusione con l’emanazione della Legge 21 Ottobre 2005, n.
219 “Nuova disciplina delle attività trasfusionali e della produzione nazionale degli
emoderivati” pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 27 Ottobre 2005 n. 251.
Esprimiamo la nostra soddisfazione per l’approvazione in via definitiva del Disegno
di legge di riforma del settore delle trasfusioni e degli emoderivati.
Si conclude così un lungo iter che ha visto fortemente impegnata la sede nazionale
in particolare per recuperare i limiti contenuti nel testo originario.
Ci piace sottolineare gli emendamenti che hanno introdotto l’estensione anche per i
lavoratori precari del beneficio della giornata di riposo per le donazioni e la
presenza dei rappresentati delle associazioni e delle federazioni dei donatori,
all’interno del Centro nazionale sangue. Si tratta di un provvedimento molto atteso
che favorirà il raggiungimento degli obiettivi di autosufficienza e di sicurezza,
nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale, con il coinvolgimento pieno delle
associazioni e delle federazioni che contribuiscono in maniera determinante
quotidianamente alla diffusione della cultura della solidarietà sul territorio
nazionale.
149
In questo ambito, che ruolo ha il volontariato?
Nel “ rapporto biennale sul volontariato in Italia 2000 “ pubblicato anch’esso nel
2001 a cura del Ministero degli Affari Sociali emergono dati molto significativi che
è utile porre all’attenzione per una profonda riflessione .
Un italiano su cento fa il volontario, 600 mila persone in totale dedicano in modo
continuativo e gratuito parte del loro tempo per cause solidali: dieci anni fa i
volontari in Italia erano 421 mila .
I volontari assistono due milioni e mezzo di persone e svolgono un’attività stimata a
quella che produrrebbero 66.800 lavoratori .
Sono quasi 13.000 le organizzazioni di volontariato in Italia stimate nel 2001
dall’Istat, erano 8.803 nel 1995 .
Dal 1995 al 1997 il numero delle organizzazioni iscritte ai registri regionali del
volontariato è lievitato del 40%
In Italia ogni 10.000 abitanti ci sono 103 volontari e due associazioni di
volontariato.
Al Nord il rapporto è ancora più alto: 140 volontari ogni 10.000 abitanti e due
organizzazioni e mezza.
La maggior parte delle organizzazioni di volontariato opera nella sanità (37,8 % ) e
nell’assistenza sociale ( 28,7 % ).
Il volontariato sta riducendo il proprio peso all’interno del terzo settore e del più
vasto mondo del non profit: le organizzazioni di volontariato iscritte rappresentano circa
il 5% dell’intero universo del non profit .
Da una ricerca del Dipartimento Affari Sociali della Presidenza del Consiglio su un
campione di 1600 giovani tra i 15 e 29 anni, i giovani sono consapevoli della
rilevante funzione del volontariato, ma solo uno su 7 è direttamente coinvolto.
I settori preferiti per le attività di volontariato sono i servizi sociali e la sanità,
mentre c’è uno squilibrio tra domanda e offerta nelle aree dell’ambiente e della
protezione civile.
Dall’altro lato nel corso del 2003 l’Istat ha svolto la quarta rilevazione sulle
organizzazioni di volontariato iscritte nei registri regionali al 31 Dicembre 2001 e
rispetto alla prima rilevazione riferita al 1995, esse passano da 8.343 unità a 18.293
( + 119,3% ).
Da una prima lettura , il dato può sembrare confortante, ma non è così. Infatti il
notevole incremento in termini numerici ( + 9.950 unità ), dovuto sia alla
costituzione di nuove unità ( 5.415 ) sia all’iscrizione nei registri di organizzazioni
preesistenti ( 4.535 ), è stato accompagnato da un processo di diffusione territoriale,
da una crescita relativamente contenuta di volontari e delle risorse economiche
disponibili, da una lieve redistribuzione delle organizzazioni tra i settori di attività e
da un numero crescente degli utenti che ad esse si rivolgono.
La tendenza generale è che più persone lavorano in diverse Organizzazioni di
volontariato le quali tendono ad operare con un numero di volontari sempre più
contenuto, così come le risorse disponibili.
Ma fino a quando sarà possibile ?
150
IMPRESA SOCIALE, VOLONTARIATO
E COOPERATIVE SOCIALI
(a cura di Monica Poletto57)
Nel mondo del terzo settore l’anno 2005 sarà ricordato per l’emanazione di
provvedimenti legislativi importanti, il cui comune denominatore è da identificarsi
nel riconoscimento del ruolo centrale che le organizzazioni non profit hanno
ricoperto e ricoprono nel nostro Paese.
Si pensi all’innalzamento del limite di deducibilità dal reddito delle persone fisiche
e d’impresa delle erogazioni liberali effettuate a favore di alcune tipologie di enti
non profit, introdotto dalla legge diffusamente conosciuta come “più dai meno
versi”58.
Oppure alla possibilità, per le sole persone fisiche, di destinare il cinque per mille
della propria imposta sui redditi a favore, tra l’altro, di organizzazioni senza scopo
di lucro scelte liberamente dallo stesso contribuente59. Pur non essendo ancora in
possesso di dati definitivi circa gli importi destinati, l’ingente numero delle
organizzazioni che hanno aderito all’iniziativa iscrivendosi nell’apposito elenco
tenuto dall’Agenzia delle Entrate già ci fornisce una prima indicazione circa il
successo riscosso dall’iniziativa.
In questa sede tratteremo però principalmente di un altro importante provvedimento
che ha visto la luce nel corso dell’esercizio 2005: la disciplina dell’impresa sociale.
Di seguito esamineremo l’iter del provvedimento e ci soffermeremo sull’esame di
alcune sue caratteristiche, potenzialità e limiti.
UN PO’ DI STORIA
L’iter del provvedimento è iniziato il 19 luglio del 2002, quanto fu presentato alla
Camera un primo testo di iniziativa governativa60 composto di un unico articolo,
che tracciava gli argini entro cui il Governo avrebbe dovuto emanare le disposizioni
relative all’Impresa Sociale.
Il testo, integrato e modificato in sede di Commissione, fu poi trasmesso al Senato,
che lo ha approvato (con modifiche) l’11 maggio 2005.
Il testo così modificato è approdato alla Camera dei Deputati, dove è stato
approvato nella sua veste definitiva in data 13 Giugno 2005.
Il testo della legge n. 118 del 13 giugno 2005 delegava il Governo “ad adottare,
entro un anno dalla sua data di entrata in vigore […] uno o più decreti legislativi
recanti una disciplina organica, ad integrazione delle norme dell'ordinamento civile,
relativa alle imprese sociali, intendendosi come imprese sociali le organizzazioni
private senza scopo di lucro che esercitano in via stabile e principale un'attività
economica di produzione o di scambio di beni o di servizi di utilità sociale, diretta a
realizzare finalità di interesse generale”.
Il testo proseguiva dettando i principi direttivi cui la disciplina avrebbe dovuto
attenersi.
57
58
Esperta in fiscalità degli enti del Terzo settore.
Art. 14 del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 maggio 2005, n. 80
59
Art. 1, comma 337 della Legge 23/12/2005 n.266 e Decreto del Presidente del Consiglio del
20/01/2006
60
Il testo del disegno di legge fu presentato dal Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali on.
Maroni, dal Ministro delle Attività Produttive on. Marzano, dal Ministro della Giustizia on. Castelli,
dal Ministro delle Politiche Comunitarie on. Bottiglione e dal Ministro dell’Interno on. Pisanu, di
concerto con il Ministro degli Affari Regionali on. La Loggia e con il Ministro per le Riforme
Istituzionali e la Devoluzione.
151
Alcune espressioni presenti nel testo si sono rivelate di difficile interpretazione e
hanno reso estremamente difficile l’identificazione dell’ampiezza della delega
concessa.
Per esemplificare, si osservi come nella prima stesura del disegno di legge (poi
modificato dalla Commissione) il Governo veniva delegato ad adottare “uno o più
decreti legislativi recanti una disciplina organica, a modifica delle norme
dell’ordinamento civile”. Tale formulazione venne sostituita, in sede di
Commissione, dalla formulazione “ad integrazione delle norme dell’ordinamento
civile”, che ritroviamo nel testo definitivamente approvato.
Come vedremo, il decreto ha pertanto introdotto delle disposizioni che integrano
quelle previste dal codice civile per le varie tipologie di enti, senza in alcun modo
procedere ad una modifica del dettato codicistico.
Per meglio comprendere la preoccupazione che ha mosso il legislatore nella stesura
della legge è utile riferirsi alla Relazione al Disegno di Legge.
La Relazione sottolineava come “ancora oggi tutta la disciplina degli enti privati
rimane circoscritta entro la rigida distinzione tracciata dal codice civile del 1942 tra
enti del libro I […omissis…] senza fini di lucro e destinati al perseguimento di
finalità etiche e/o ideali ed enti del libro V […omissis…] finalizzati invece alla
produzione in funzione meramente lucrativa o di mutualità interna di beni e
servizi”.
Sempre dalla lettura della Relazione si evince che le disposizioni “mirano a fornire
in primo luogo una definizione unitaria di impresa sociale trasversalmente
applicabile ad enti del libro I e del libro V del codice civile”.
Secondo il legislatore, la necessità di una disciplina “trasversale” sorge
dall’evoluzione del nostro contesto economico e sociale, che vede organizzazioni
non profit accrescere progressivamente “la propria soggettualità in seno al nostro
sistema del welfare che, proprio a queste, ha spesso delegato, sotto diverse forme
gestionali, la produzione e l’erogazione di servizi alla persona o di rilievo pubblico
o sociale”.
La Relazione sottolinea altresì come, a partire dagli anni ’90, il legislatore italiano
abbia cercato di attenuare la discrasia esistente tra l’architettura codicistica e la
realtà dei fatti attraverso numerose leggi speciali, nell’attesa “di una soluzione
organica e compiuta al problema che, a tutt’oggi, appare nient’affatto risolto”.
La nuova disciplina, avrebbe dunque dovuto fornire la soluzione “organica e
strutturale” al problema della discrasia tra la disciplina codicistica e il non profit
reale, soluzione ancora assente nel nostro ordinamento.
Il testo della Legge introduceva poi una limitazione all’azione del legislatore
delegato, disponendo che la definizione del carattere sociale dell’impresa avvenisse
“nel rispetto del quadro normativo e delle specificità propria degli organismi di
promozione sociale, nonché della disciplina generale delle associazioni, delle
fondazioni, delle società e delle cooperative, e delle norme concernenti la
cooperazione sociale e gli enti ecclesiastici”.
Il vero significato della dizione “nel rispetto” è nuovamente di difficile
comprensione.
Non risulta, infatti, molto chiaro se il legislatore delegante abbia voluto segnalare
che la normativa sull’impresa sociale non avrebbe potuto incidere sulla disciplina
degli enti menzionati, oppure se abbia voluto postulare il fatto che tali enti potessero
astrattamente rientrare nella disciplina dell’impresa sociale61.
61 Cfr Vincenzo Putrignano – “l’impresa sociale nel disegno di legge A.S. 2095” – Rivista del Diritto e della Sicurezza
Sociale 2005, edizioni Giappichelli, fascicolo 1, pag.197
.
152
A PROPOSITO DELLA NECESSITA’ DI UNA DISCIPLINA
SULL’IMPRESA SOCIALE
Dall’osservazione della realtà del non profit italiano emergono alcune osservazioni
in merito all’opportunità di una disciplina sull’impresa sociale.
Innanzitutto osserviamo come il fenomeno dell’imprenditoria sociale sia nel DNA
della società italiana.
Il nostro tessuto sociale è caratterizzato dalla capillare presenza di enti che, senza
scopo di lucro, perseguono finalità di solidarietà sociale, spesso prima e meglio
dell’ente pubblico.
Si osservi, in proposito, la tabella sottostante. Essa riporta una rielaborazione dei
dati ISTAT62 relativi ai settori di attività in cui le organizzazioni non profit
operavano nell’anno di rilevazione (1999). La tabella, estrapolando dal totale i dati
relativi alle organizzazioni di volontariato, che non possono essere considerate
imprese sociali, evidenzia i numeri e i settori di attività di quelle realtà che almeno
teoricamente potrebbero ricadere nella disciplina dell’impresa sociale.
settori di
attività
Sanità
assistenza
sociale
ricreazione e
cultura / sport
istruzione e
ricerca
protezione
dell'ambiente
tutela e
protezione
dei diritti
civili
altri settori
Totale
totale organizzazioni
numero
%
di cui volontariato
numero
%
di cui altre
numero
%
8.729
5,28%
5.426
36,00%
3.303
2,20%
17.227
10,42%
4.084
27,10%
13.143
8,75%
95.067
57,50%
2.803
18,60%
92.264
61,40%
9.097
5,50%
256
1,70%
8.841
5,88%
2.488
1,50%
633
4,20%
1.855
1,23%
5.962
3,61%
271
1,80%
5.691
3,79%
26.766
16,19%
1.598
10,60%
25.168
16,75%
165.336
100,00%
15.071 100,00%
150.265
100,00%
Le attività che molti enti italiani svolgono hanno le caratteristiche di
imprenditorialità richiamate dal dettato codicistico: si tratta infatti di attività
economiche svolte professionalmente e organizzate al fine della prestazione di
servizi.
Che gli enti senza scopo di lucro esercitino attività di impresa, anche in via
prevalente, è una possibilità universalmente condivisa, essendo ormai acquisita
dalla nostra dottrina l’estraneità alla nozione di impresa dello scopo lucrativo.
Allo stesso tempo, l’ente senza scopo di lucro che svolge attività di impresa si trova
ad essere trattato, da molti interlocutori, alla stregua di una società commerciale,
pur perseguendo finalità non lucrative..
Si pensi al trattamento fiscale.
Il testo unico delle imposte sui redditi, D.P.R. 22 dicembre 1986 n.917, all’articolo
73 prevede che sono considerati enti non commerciali quegli enti “che non hanno
62 Le organizzazioni di volontariato in Italia – ISTAT – 2001; istituzioni non profit in Italia – ISTAT – 1999
153
per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali”, dove per
oggetto principale si intende “l’attività essenziale per realizzare direttamente gli
scopi primari indicati dalla legge, dall’atto costitutivo o dallo statuto”.
Tale definizione, che sembra escludere ogni calcolo di prevalenza sulla base di
indicatori di bilancio, potendo l’eventuale attività numericamente prevalente non
essere quella essenziale per la realizzazione degli scopi, è però contraddetta
dall’articolo 149 del medesimo testo unico, che prevede la possibilità di perdita
della qualifica di ente non commerciale per l’ente che “eserciti prevalentemente
attività commerciale per un intero periodo di imposta”. E tale valutazione è
effettuata sulla base “anche” di indicatori puramente numerici63.
La prassi ministeriale negli ultimi anni si è espressa a favore della qualificazione in
enti commerciali degli enti che esercitano attività di impresa in via prevalente.
A titoli di esempio citiamo la risoluzione ministeriale 70/E del 4 marzo 2002, con la
quale l’Agenzia delle Entrate ha qualificato “ente commerciale” un ente che
perseguiva scopi assistenziali e culturali attraverso la gestione di centri di
riabilitazione e simili.
L’Agenzia è giunta a tale conclusione osservando che, essendo la caratteristica
distintiva degli enti non commerciali il "non avere tali enti quale oggetto esclusivo o
principale lo svolgimento di una attività commerciale, intendendosi per tale l'attività
che determina il reddito d'impresa ai sensi dell'articolo 51 del Tuir", nessun rilievo
assume "la rilevanza sociale delle finalità perseguite, l'assenza di fine di lucro o la
destinazione dei risultati".
Pertanto, molti enti senza scopo di lucro si trovano ad avere un trattamento fiscale
identico a quello previsto per le società commerciali.
Il fatto che essi non possano distribuire gli utili tra i soci, ma che li accantonino e
che tali utili siano destinati alla realizzazione di attività che, pur essendo considerate
commerciali dalla legislazione fiscale, sono di pubblica utilità, non incide
minimamente sul trattamento fiscale degli stessi.
Inoltre, chi effettua erogazioni liberali a tali enti in linea di massima non può
dedurle dal proprio reddito.
Infatti, le erogazioni liberali sono deducibili per importi significativi64 se effettuate
a favore di ONLUS, di associazioni di promozione sociale iscritte al Registro
Nazionale dell’Associazionismo65 o a fondazioni e associazioni riconosciute aventi
per oggetto la tutela, promozione e valorizzazione dei beni storico-artistici e
ambientali di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42.
Se effettuate a favore di enti non aderenti a particolari regimi / albi, esse sono
deducibili dal solo reddito di impresa, nel limite del 2% del reddito dichiarato, e
solo alle seguenti condizioni:
1. l’ente beneficiario sia una “persona giuridica”;
63
Cfr. articolo 149, comma 2 del DPR 917/86: “ai fini della qualificazione commerciale dell’ente si
tiene conto anche dei seguenti parametri:
a)
prevalenza
delle
immobilizzazioni
relative
all'attività commerciale, al netto degli ammortamenti, rispetto alle
restanti attività; b) prevalenza dei ricavi derivanti da attività commerciali rispetto al valore normale delle cessioni o
prestazioni afferenti le attività istituzionali;
c) prevalenza dei redditi derivanti da attività commerciali rispetto alle entrate istituzionali, intendendo per queste ultime i
contributi, le sovvenzioni, le liberalità e le quote associative;
all'attività commerciale rispetto alle restanti spese”
d) prevalenza delle componenti negative
inerenti
.
64 Decreto Legge 14 Marzo 2005 n. 35, convertito dalla Legge 14 Maggio 2005 n. 80 c.d. “più dai meno versi”
65 articolo 7, commi 1 e 3, legge 7 dicembre 2000 n. 383
.
154
2. l’ente beneficiario persegua esclusivamente finalità di educazione,
istruzione, ricreazione, assistenza sociale e sanitaria o culto.
Occorre qui osservare che la prassi ministeriale considera sussistente il secondo
requisito solo in assenza di attività commerciale esercitata dall’ente beneficiario66.
Pertanto, il beneficio della deducibilità delle erogazioni liberali ai sensi del citato
articolo non sembra comprendere tra i destinatari delle erogazioni gli enti che
esercitano attività di impresa.
È pur vero che molti tra gli enti che esercitano attività di impresa sono oggi
qualificati ONLUS. Il decreto istitutivo di tale categoria ha senza dubbio il merito di
aver previsto significativi benefici fiscali in favore di realtà che spesso esercitano
attività di impresa; benefici concessi in virtù delle finalità di solidarietà sociale
perseguite.
Tuttavia, all’approssimarsi del primo decennio di vita della categoria ONLUS,
molti sono i limiti emersi, taluni così significativi da vanificare persino i benefici
fiscali connessi allo status.
La previsione dello svolgimento dell’attività nei confronti di svantaggiati e alcune
incertezze sulla reale definizione delle attività (spesso chiarite dalla prassi
ministeriale in modo penalizzante per gli enti) hanno di fatto circoscritto il campo
delle attività il cui svolgimento può far accedere l’ente alla qualifica di ONLUS.
Si pensi, ad esempio, alle prese di posizione dell’amministrazione finanziaria sugli
enti – ONLUS che gestiscono case di riposo67, spesso – fortunatamente – smentita
dalle decisioni delle Commissioni Tributarie.
Un altro elemento che ha agito quale fattore disincentivante l’adesione di molti
soggetti alla categoria delle ONLUS è costituito dall’obbligo di destinazione del
patrimonio in caso di scioglimento per qualsiasi causa, fattispecie che – secondo la
prassi ministeriale68 – si verifica anche in caso di “perdita di qualifica di ONLUS”.
Molti enti hanno storie centenarie e patrimoni ingenti: l’obbligo di destinazione del
patrimonio non riguarderebbe il solo patrimonio accumulato nel periodo in cui
hanno goduto del regime fiscale ONLUS, ma anche quello preesistente alla
qualifica. Decisamente impegnativo.
È in questo scenario così sprovvisto di una disciplina adeguata a riconoscere e
regolamentare gli enti che, senza scopo di lucro, esercitano attività di impresa che si
colloca la nuova disciplina sull’impresa sociale.
IL DECRETO: QUELLO CHE C’E’
Di seguito ripercorreremo i punti più significativi della nuova disciplina
sull’impresa sociale, così come sono rinvenibili nel D.Lgs 24 marzo 2006, n. 155
attuativo della Legge 13 giugno 2005, n. 118.
All’articolo 1 del decreto viene introdotta una definizione di impresa sociale, che
comprende tutte le organizzazioni private (comprese le società) che esercitano in
via stabile e principale un’attività economica organizzata al fine della produzione di
beni e servizi di utilità sociale.
La previsione della possibilità di ricorrere alla forma societaria per lo svolgimento
di una attività non profit costituisce senza dubbio uno dei punti di innovazione del
decreto69.
66 cfr N.M. 9/177 del 23 maggio 1983 e R.M. n. III-6-231 in data 30 settembre 1993
67 cfr R.M. 189/E del 11 dicembre 2000 e CM 48/e del 18 novembre 2004
68 cfr CM 168/E del 26 giugno 1998, paragrafo 1.6.
69 cfr Andrea Perrone, Costruire per sè e per gli altri. Prime note sulla nuova disciplina dell'impresa sociale, di prossima
pubblicazione in Iustitia
155
La definizione di impresa sociale citata ha una pronta ricaduta fiscale.
Stante la definizione di ente non commerciale dettata dalla nostra legislazione
fiscale, che come abbiamo visto attribuisce tale qualifica agli enti che “non hanno
per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciale”, l’impresa
sociale apparterrebbe dunque alla sfera degli enti commerciali.
Certamente questa lettura presenta dei margini di opinabilità: infatti la norma fiscale
ritiene determinante, ai fini della qualifica, l’oggetto perseguito, mentre il decreto
sull’impresa sociale si attesta sull’esercizio di attività. In ogni caso pare difficile
poter affermare che l’impresa sociale sia da considerarsi fiscalmente ente non
commerciale.
Sempre l’articolo 1 esclude dal novero delle imprese sociali gli enti pubblici e gli
enti i cui atti costitutivi limitino l’erogazione dei beni e dei servizi in favore dei soli
soci.
Agli enti ecclesiastici è riservato un trattamento simile a quello già previsto dal
decreto sulle ONLUS70: essi potranno infatti acquisire la qualifica di impresa
sociale limitatamente ad alcune attività.
All’articolo 2 troviamo elencati i settori di attività nei quali devono essere prodotti e
scambiati beni e servizi, affinché questi possano essere considerati di pubblica
utilità.
Il legislatore ha pertanto deciso di legare la nozione di “beni e servizi di utilità
sociale” a dei settori di attività. Tale scelta non contrasta con quanto stabilito in
materia di ONLUS.
Ai sensi del decreto, sono beni e servizi di utilità sociale quelli prodotti o scambiati
nei seguenti settori:
a) assistenza sociale, ai sensi della legge 8 novembre 2000, n. 328, recante
«Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e
servizi sociali»;
b) assistenza sanitaria, per l’erogazione delle prestazione di cui al decreto
del presidente del consiglio dei ministri 29 novembre 2001, recante
«Definizione dei livelli essenziali di assistenza », e successive
modificazioni;
c) assistenza socio-sanitaria, ai sensi del decreto del presidente del
consiglio dei ministri del 14 febbraio 2001, recante «Atto di indirizzo e
coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie»;
d) educazione, istruzione e formazione, ai sensi della legge 28 marzo 2003,
n. 53, recante «Delega al governo per la definizione delle norme
generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in
materia di istruzione e formazione professionale»;
e) tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ai sensi della legge 15 dicembre
2004, n. 308, recante «Delega al governo per il riordino, il
coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale
e misure di diretta applicazione», con esclusione delle attività, esercitate
abitualmente, di raccolta e riciclaggio dei rifiuti urbani, speciali e
pericolosi;
f) valorizzazione del patrimonio culturale, ai sensi del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137»;
70 cfr articolo 10, comma 9, Decreto Legislativo 4 dicembre 1997 n.460
156
g) turismo sociale, di cui all’articolo 7, comma 10, della legge 29 marzo
2001, n. 135, recante «Riforma della legislazione nazionale del
turismo»;
h) formazione universitaria e post-universitaria;
i) ricerca ed erogazione di servizi culturali;
j) formazione extra-scolastica, finalizzata alla prevenzione della
dispersione scolastica ed al successo scolastico e formativo;
k) servizi strumentali alle imprese sociali, resi da enti composti in misura
superiore al 70% da organizzazioni che esercitano un’impresa sociale.
Rispetto all’elencazione dei settori di attività previsti per le ONLUS, siamo qui in
presenza di un numero maggiore di settori (anche se i settori della beneficenza e
dello sport dilettantistico, previsti dalla normativa sulle ONLUS, non sono
richiamati) e di una più puntuale definizione degli stessi.
Inoltre, non vi è una esplicita indicazione circa i destinatari delle attività. Le attività
che, se svolte da ONLUS, richiedono la presenza di svantaggiati tra i beneficiari, se
sono svolte da imprese sociali non sono soggette a tale limitazione.
Oltre alle imprese che operano nei settori sopra elencati, possono assumere la
qualifica di impresa sociale le imprese che inseriscono lavorativamente persone
svantaggiate.
I lavoratori svantaggiati, in questo caso, devono costituire almeno il 30% dei
lavoratori impiegati nell’impresa.
Si osservi qui che la nozione di svantaggio richiamata dal decreto fa riferimento ad
alcune delle categorie previste dal regolamento (CE) n. 2204/2002 della
Commissione del 5 dicembre 2002, e più precisamente:
1) giovani con meno di venticinque anni o che abbia completato la formazione
a tempo pieno da non più di due anni e che non abbia ancora ottenuto il
primo impiego retribuito regolarmente;
2) persone riconosciute affette, al momento o in passato, da una dipendenza ai
sensi della legislazione nazionale;
3) persone che non abbiano ottenuto il primo impiego retribuito regolarmente
da quando sono state sottoposte a una pensa detentiva o a un’altra sanzione
penale;
4) persone riconosciute disabili ai sensi della legislazione nazionale;
5) persone riconosciute affette da grave handicap fisico, mentale o psichico.
È interessante notare come la definizione di “svantaggio” sopra riportata risulti più
ampia rispetto alla nozione di svantaggio prevista dalla disciplina sulla
cooperazione sociale, legge 8 novembre 1991 n.381.
Il successivo articolo 3, relativo all’assenza di scopo di lucro, dispone che
l’organizzazione che esercita l’impresa sociale destini gli utili o gli avanzi di
gestione allo svolgimento dell’attività istituzionale o all’incremento del patrimonio.
La distribuzione degli utili è vietata anche in forma indiretta, dove per distribuzione
indiretta viene intesa:
- la corresponsione agli amministratori di compensi superiori a quelli previsti
nelle imprese che operano nei medesimi o analoghi settori, salvo
comprovate diverse esigenze;
- la corresponsione ai lavoratori dipendenti di compensi superiori a quelli
previsti dai contratti collettivi;
- la remunerazione di strumenti finanziari diversi da azioni o quote superiori
di 5 punti al tasso ufficiale di riferimento.
L’impresa sociale non può essere controllata né da imprese lucrative, né da enti
pubblici.
157
Per quanto riguarda la responsabilità patrimoniale, l’articolo 6 del decreto prevede
che, salvo quanto già disposto per le diverse forme giuridiche previste dal libro V
del codice civile, “nelle organizzazioni che esercitano un'impresa sociale il cui
patrimonio è superiore a ventimila euro, dal momento della iscrizione nella apposita
sezione del registro delle imprese, delle obbligazioni assunte risponde soltanto
l'organizzazione con il suo patrimonio”.
Stante quanto previsto dal codice civile relativamente al capitale sociale minimo di
società a responsabilità limitata e società per azioni e al patrimonio delle
associazioni riconosciute e fondazioni, tale disposizione pare essere applicabile alle
sole associazioni non riconosciute che, in presenza di un patrimonio pari almeno a
20.000 euro, godranno di autonomia patrimoniale perfetta.
Da tale beneficio decadranno in caso di diminuzione del patrimonio di oltre un terzo
per perdite; in tale caso delle obbligazioni assunte risponderanno personalmente e
solidalmente anche coloro che hanno agito in nome e per conto dell'impresa.
Per quanto riguarda gli adempimenti contabili, l’impresa sociale ha l’obbligo di
tenuta del libro giornale e del libro degli inventari (articolo 10). Essa, oltre ad un
“apposito documento che rappresenti adeguatamente la situazione patrimoniale ed
economica dell'impresa” dovrà redigere e depositare presso il registro delle imprese
anche il bilancio sociale, redatto secondo linee guida adottate con decreto del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentita l'Agenzia per le organizzazioni
non lucrative di utilità sociale.
Nel caso in cui l’impresa sociale superi due dei limiti previsti dall’articolo 2435 bis
del codice civile71 ridotti alla metà, e ove non diversamente stabilito dalla Legge,
essa avrà l’obbligo di nomina del collegio sindacale (articolo 11)
I regolamenti aziendali o gli atti costitutivi delle imprese sociali dovranno prevedere
forme di coinvolgimento dei lavoratori e dei destinatari delle attività, ove per
coinvolgimento si intende “qualsiasi meccanismo, ivi comprese l'informazione, la
consultazione o la partecipazione, mediante il quale lavoratori e destinatari delle
attività possono esercitare un'influenza sulle decisioni che devono essere adottate
nell'ambito dell'impresa, almeno in relazione alle questioni che incidano
direttamente sulle condizioni di lavoro e sulla qualità dei beni e dei servizi prodotti
o scambiati” (articolo 12).
L’impresa sociale può coinvolgere volontari, purché le prestazioni rese dai volontari
siano nel limite “del cinquanta per cento dei lavoratori a qualunque titolo impiegati
nell'impresa sociale”.
Per quanto concerne il coordinamento con le norme esistenti, l’articolo 17 del
decreto prevede che le ONLUS che acquisiscono anche la qualifica di impresa
sociale continuino ad applicare le disposizioni tributarie previste dal D.Lgs 460/97,
“subordinatamente al rispetto dei requisiti soggettivi e alle altre condizioni ivi
previsti”. Lo stesso articolo prevede altresì che anche gli enti non commerciali che
si qualificano impresa sociale continuino ad applicare il trattamento tributario
proprio degli enti non commerciali, anche se – come abbiamo visto – la prevalenza
dell’ attività di impresa esercitata sembra implicare l’appartenenza dell’impresa
sociale alla categoria degli enti commerciali. Le cooperative sociali e i loro
consorzi, i cui statuti rispettino alcune delle disposizioni previste dal decreto
sull’impresa sociale, acquisiscono la qualifica di impresa sociale. Non si tratta,
dunque, di una acquisizione “di diritto”, come previsto dalla disciplina sulle
ONLUS, proprio in quanto l’acquisizione della qualifica è subordinata
71 i limiti previsti dall’articolo 2435 bis del codice civile sono: 1) totale dell’attivo dello stato patrimoniale: 3.125.000 euro;
2) ricavi delle vendite e delle prestazioni: 6.250.000 euro; 3) dipendenti occupati in media durante l’esercizio: 50 unità
158
all’introduzione nei propri statuti di alcune delle norme previste dal decreto in
esame.
IL DECRETO: QUELLO CHE MANCA
La possibilità di costituire una impresa sociale è subordinata all’emanazione di
alcuni decreti e linee guida.
Innanzitutto, l’articolo 2 del decreto in esame prevede che le attività previste per
l’impresa sociale ed elencate nel medesimo articolo debbano produrre ricavi
“superiori al settanta per cento dei ricavi complessivi”. La norma prevede poi che
“con decreto del Ministro delle attività produttive e del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali sono definiti i criteri quantitativi e temporali per il computo della
percentuale del settanta per cento dei ricavi complessivi dell'impresa”.
Al successivo articolo 5 viene poi stabilito che un decreto del Ministro delle attività
produttive e del Ministro del lavoro e delle politiche sociali saranno definiti gli atti
che devono essere depositati per la costituzione dell’impresa.
Anche per la redazione del bilancio sociale è necessario attendere le “linee guida
adottate con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali”, sentita
l'Agenzia per ONLUS.
Infine, per la trasformazione, fusione, scissione e cessione d’azienda relativa
all’impresa sociale sono attese linee guida, anche in questo caso adottate con
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentita l'Agenzia per
ONLUS.
QUELLO CHE VORREMMO
La nuova disciplina è quasi completa. Mancano ancora alcuni regolamenti, ma ci
aspettiamo che in breve tempo sia possibile procedere alla costituzione di imprese
sociali.
Però l’impresa sociale sarà tassata come una società commerciale e questo non pare
essere adeguato alla sua natura e alle sue finalità.
A nostro avviso l’impresa sociale deve godere di agevolazioni fiscali perché agisce
senza scopo di lucro, non distribuendo utili ma reinvestendoli per la realizzazione di
beni e servizi di pubblica utilità. Ciò realizza un risparmio per lo Stato, che lo Stato
deve riconoscere.
Questa considerazione ci sembra difficilmente obiettabile, a meno che non si
introduca una concezione centralista di Stato, che non riconosce la nostra storia di
Paese in cui l’operosità della gente ha da sempre costruito importanti risposte ai
problemi sociali.
Pertanto, sarebbe importante dare respiro all’impresa sociale prevedendo alcune
agevolazioni fiscali che non richiedano una modifica strutturale dell’impianto
fiscale, anche se ci rendiamo conto di quanto una rivisitazione completa della
normativa sul non profit sia a questo punto assai auspicabile.
Si potrebbe prevedere l’estensione della riduzione dell’aliquota IRES al 50%
(articolo 6, DPR 601/73) già prevista per molti enti dotati di personalità giuridica
anche all’impresa sociale; oppure introdurre la possibilità che comuni e regioni
deliberino nei confronti dell’impresa sociale la riduzione o l’esenzione dal
pagamento dei tributi di loro pertinenza e dai connessi adempimenti; o ancora
estendere l’esenzione IVA di cui godono le ONLUS anche all’impresa sociale;
ancora stabilire che le erogazioni liberali effettuate a favore di imprese sociali siano
deducibili dal reddito del soggetto donante; infine, escludere dalla determinazione
del reddito d’impresa quei ricavi privi di sinallagma, quali contributi a fondo
perduto ed erogazioni liberali.
159
Queste sono alcune delle agevolazioni fiscali che auspichiamo vengano introdotte
nel nostro ordinamento al fine di restituire, almeno in parte, ciò che l’impresa
sociale realizza in termini di pubblica utilità.
CONCLUSIONI
Il non profit italiano si trova ad avere un nuovo protagonista. Oltre all’incredibile
azione di solidarietà sociale attuata dalle organizzazioni di volontariato, il nostro
Paese ospita tentativi mossi dalla medesima idealità, ma con un’organizzazione
d’impresa. Si tratta di realtà complementari – volontariato e impresa sociale – che
da sempre coesistono e anticipano risposte. L’impresa sociale vede certamente una
sua realizzazione matura nel fenomeno della cooperazione sociale e ne costituisce,
in un certo senso, il giusto ampliamento.
Si è fatto quasi tutto. Ora non resta che attendere gli ultimi decreti e auspicare che le
“dovute” agevolazioni fiscali siano riconosciute, perché l’impresa sociale ha acceso
i motori ed è pronta per spiccare il volo.
160
TERZA PARTE
GIOVANI:
SOLIDARIETA’, CONDIVISIONE E PARTECIPAZIONE
161
162
LA PARTECIPAZIONE GIOVANILE:
UNA RIFLESSIONE APERTA
(a cura di Antonio Leone72)
Il volontariato da un lato e i giovani dall’altro?
Ci poniamo questa dubbio, per poter arrivare più rapidamente al centro del discorso.
Il volontariato- come sappiamo- esiste, ha un ruolo molto importante e molti
giovani ne fanno parte. Ma, se usassimo un termometro per misurare nel momento
attuale l’intensità dell’interesse dei giovani per questa scelta, quale temperatura,
quale febbre vi leggeremmo?
E’ chiaro che non avrebbe senso spingerci in questa analisi se non fossimo convinti
che una scelta di volontariato non solo va apprezzata se si esprime spontaneamente
in un giovane, ma non è meno significativa se matura in un contesto nel quale la
cultura della solidarietà raggiunge e convince gli stessi giovani, formandoli a ruoli
e compiti di cui la società ha un fondamentale bisogno.
L’animo giovanile deve allora essere letto insieme alla forza di persuasione che
riesce a esprimere quel mondo – istituzioni e organizzazioni - che punta a
coinvolgerlo. Sono le due facce della stessa medaglia.
Sulla disponibilità dei ragazzi a spendersi nel sociale non mancano dati su cui
riflettere. Chi lavora e studia sa assumersi altri impegni, molto più di chi invece ha
più tempo libero a disposizione. Conta la famiglia da cui si proviene nel sentire o
meno una propensione all’associazionismo: meno forte in chi è di famiglia di
modeste con-dizioni. La finalità ricreativa, sportiva, culturale attira maggiormente.
E’, quindi, vincente, pertanto l’ associazionismo di fruizione, più che quello di
impegno sociale, politico, sindacale, civico o religioso. Una serie di fattori, non
ultimo la collocazione geografica e il sesso - il Nord più del Sud - il maschio più
della femmina - aiutano a capire dove, come e perché ci possa essere, nei ragazzi, la
voglia di fare una esperienza che può avere molti significati, quali la crescita in
direzione di certi ideali, la conoscenza maggiore della società nella quale vivono, lo
stimolo ad esserne protagonisti attivi e responsabili.
Conoscere i giovani non è però una operazione facile. Ci sono cambiamenti, vere
rivoluzioni che fanno dei tredicenni e dei quattordicenni di oggi degli individui
molto diversi da quei ragazzi che, pochi anni fa, avevano la loro stessa età. Sono
processi che sfuggono spesso agli adulti, costretti poi a battersi il petto e a
rimproverarsi per non avere capito.
“ Figlio mio io non ti conoscevo”: C’è voluto, nel Dicembre 2005, un episodio di
cronaca - l’arresto di un gruppo di ragazzi che avevano fatto violenza ad una loro
coetanea- perché la madre di uno di loro dicesse di trovarsi di fronte ad uno sconosciuto.
La vicenda ha spinto qualche giornale a definire “ misterioso” il mondo di chi ha
meno di 18 anni. In realtà, c’è qualcosa, nel processo di crescita di un giovane, che
sembra sempre destinato a sfuggire all’osservazione degli stessi genitori. Anche se
poi, qualcuno carica le famiglie di tutte le colpe, accusandole di non riuscire nel
compito di saper ascoltare, indirizzare e formare i propri figli.
Non è in ogni caso utile sostenere che nuove e vecchie generazioni si capiscono
sempre meno. Bisognerebbe dimostrarlo, al di là delle reazioni emotive che certe
vicende sanno suscitare. C’è, piuttosto, una normalità del vivere nella quale finiscono per rimanere nascosti i tanti aspetti della realtà giovanile, che solo in casi
particolari emergono e fanno discutere.
72
Giornalista esperto in politiche sociali e giovanili.
163
Il tema dell’atteggiamento giovanile verso il volontariato è un interessante terreno
di approfondimento. Può benissimo cambiare la chiave con la quale è possibile
rimet-tere in moto la disponibilità dei ragazzi verso esperienze di questo genere.
Non è solo questione di lavorare in vista di un compenso. E’ in gioco la loro
crescita personale. Un periodo di volontariato può essere altamente formativo in
tanti sensi: persino in vista di un futuro lavoro.
Partecipare, condividere, allargare i propri oriz-zonti, non limitarsi alla famiglia e
alla scuola: sono tanti i messaggi che si propon-gono di fare da esca, affinché si
determini quel collegamento che può rivelarsi positivo in una prospettiva non solo
individuale.
Un invito a ragionare in questo senso viene dall’ultimo Rapporto Censis – il
39esimo- pubblicato ai primi di Dicembre 2005.
Il mondo dei giovani è segnato da quella che il Censis chiama “Ulteriore crescita
della relazionalità”.
Su un fenomeno ormai consolidato – quello cioè della preferenza dei giovani per
gruppi numerosi di coetanei, che regalano sostegno, identità- va a innestarsi oggi
l’esplosione della “tecnologia relazionale”. Chat e e-mail sono già il passato,
rispetto a videotelefonini e blog.
Quale sarà il risultato finale?
“Forse un eccesso di relazioni, con un’ipertrofia che rischia non solo di frammentare e scomporre, ma anche di svilire i tanti legami che pur si ritiene importante
costruire, dove il virtuale sostituisce spesso il reale, dando l’illusione di una relazione estemporanea che invece non c’è neppure, in cui i meccanismi di identità e
riconoscimento rimangono tutto sommato piuttosto fragili, fondati su una funzione
difensiva e talvolta consolatoria ma in sostanza poco aggregante, in cui si finisce
per mancare proprio l’obiettivo strategico del superamento dell’effetto di
incertezza della molecolarizzazione”.
Ancora una volta – sembrerebbe - un appuntamento rimandato con rapporti e
relazioni forti: per tutti, ma per i giovani in particolare.
Il ruolo importante svolgono anche le reti sociali. Dalle perplessità della precedente
analisi, si passa ad una notevole fiducia nell’emergere di “nuovi meccanismi
connettivi, che, operando dal basso, vanno tessendo nel nostro paese una nuova
trama dei legami comunitari”.
Insomma chiari segni di una propensione ad una maggiore solidarietà sociale. E i
giovani ci sono, in questo movimento. Insieme a persone di altre età si impegnano
nelle organizzazioni di volontariato (ormai oltre le 21 mila censite alla fine del
2003), nelle cooperative sociali (circa 7100 nel 2004), nelle strutture del commercio equo e solidale e nei gruppi di auto-aiuto. Sono in molti casi iniziative che
hanno una stretta relazione con il territorio e che puntano a valorizzare risorse e
specificità locali.
A fronte di questo moltiplicarsi di aggregazioni “volontarie”, accompagnate dal
crescere di un clima di fiducia collettiva, si accentua, però, secondo il Censis, il
distacco dalla politica.
I dati Eurobarometro 2005 dicono che l’Italia, in Europa, è preceduta dal solo
Portogallo nella classifica dei paesi nei quali il disamore per la politica è più
accentuato: la media europea è del 32% di persone che si disin-teressano della cosa
pubblica, mentre nel nostro paese si raggiunge il 40%. Non solo. Anche l’attualità
lascia indifferenti, si parli o non si parli di politica.
“In sostanza, c’è un disinteresse in Italia verso la politica, che lascia spazio a sfiducia e insoddisfazione e che trae alimento anche dall’idea che la volontà dei cittadini non conti nulla o quasi nulla per la classe politica. Non può sorprendere
164
pertanto che il 77% degli italiani sostenga che i semplici cittadini hanno troppa
poco influenza nelle scelte del governo e che solo il 34% ritenga di sapere come
far se-ntire la propria voce nelle questioni politiche e negli affari pubblici ( a fronte
del 67% degli olandesi e del 58% dei finlandesi”).
La scelta del sociale, stando al quadro appena delineato, sembra rispondere alla
ricerca di una alternativa di vita, nel momento in cui si fanno più deboli le
motivazioni verso forme di impegno di tipo tradizionale. E’ come se il sociale fosse
una terra ancora da scoprire, dove ci può sentire più liberi e utili. Una terra che dà
agli individui che la percorrono il piacere di sentirsi maggiormente realizzati, meno
soli, meno a rischio di emarginazione, di utilità a se stessi e agli altri.
A questa visione, che ha sicuramente una sua carica utopica – ma anche di utopie
c’è bisogno per vivere- si oppone in molti casi il quadro desolante delle nostre città.
In quei dibattiti, che di tanto in tanto si accendono, dopo che qualcosa di grave è avvenuto ed ha avuto per protagonisti i ragazzi, si torna a parlare delle famiglie che
“non ascoltano o, se ascoltano, tengono tutto nascosto perché nessuno sappia”. Si
indicano le colpe della scuola che “ è distratta, assente”, delle Asl, dei Comuni e
delle associazioni che “non sanno collaborare” e, per conseguenza, i ragazzi
crescono male e se sbandano, nessuno li aiuta.
Il bisogno di rete, di coordinamento delle iniziative, di presa in carico vera dei giovani è l’appello che molti, spesso senza successo, continuano a lanciare. Mentre i
dibattiti hanno già “sottolineato come educazione e formazione classica e formazione non formale rappresentano una simbiosi fondamentale per accompagnare
l’ingresso dei giovani nelle Associazioni di Volontariato, con una sorta di
tutoraggio per l’acquisizione di metodologie e competenze di intervento, che
devono avere come obiettivo fondamentale la creazione di uno stile di vita dove la
partecipazione e la condivisione rappresentano la base della crescita personale di
ogni individuo che vive nella comunità. Diventa, quindi, di fondamentale
importanza il lavoro di rete tra le Associazioni di volontariato, i Centri di Servizio
per il Volontariato, il mondo della scuola e quello delle istituzioni, che devono
concorrere, con tecniche e metodi con-divisi, a sostenere e promuovere percorsi
formativi (formali e non) corrispondenti”.
Il lavoro da fare non è semplice. Nel brano appena riportato c’è – ci sembra l’aspet-tativa di un atteggiamento diverso da parte delle classiche agenzie
formative. Se i giovani danno appuntamento agli adulti in luoghi mai prima
frequentati, questi appuntamenti non possono essere mancati. Se i giovani vogliono
essere protagonisti della loro esistenza, gli va riconosciuto il potere di decidere e di
non essere solo esecutori delle volontà altrui.
Crescono in pari tempo le possibilità per i giovani di sentirsi utili. Ci sono
emergenze nuove – sociali, ambientali- verso le quali molti di loro sono già
orientati. Ci sono preoccupazioni, legate al destino delle zone in cui vivono, di cui
sentono di doversi far carico: segnali che vanno in controtendenza rispetto
all’immagine del giovane indifferente a tutto quello che non sia la sua piccola vita;
piccoli fuochi che vanno alimentati, perché cresca la voglia e la dimensione
dell’essere “volontario”.
165
GIOVANI E VOLONTARIATO
(a cura di Ylenia Fiorino73, Sabina Polidori e Simona Rotondi74)
Il 2° comma dell’art. 4 della Costituzione italiana recita: "ogni cittadino ha il dovere
di svolgere secondo le proprie possibilità e la propria scelta una attività o una
funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società." Quindi
l’essere volontari deve andare oltre la scelta individuale per diventare uno stile di vita
attraverso il quale i giovani, e non solo, esercitano la cittadinanza attiva, l’azione del
dono e la giustizia sociale.
E’ proprio riflettendo sul contenuto del suddetto comma che ha preso forma “vivente
ed errante” il “Progetto Giovani e Volontariato: un laboratorio di idee in
evoluzione75”, nato all’interno dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato grazie
all’esperienza maturata dai Centri di Servizio per il Volontariato e a seguito
dell’approvazione del progetto sperimentale: “Scuola e solidarietà – solidarietà e
legalità per prevenire il disagio giovanile”, presentato con la Circolare dei progetti
sperimentali di volontariato del 2001 dal Centro Nazionale del Volontariato di Lucca;
quindi sulla base dell’esperienza portata avanti anche attraverso il monitoraggio e la
valutazione “continua” sulla partecipazione giovanile alle attività progettuali dei
progetti finanziati dal Fondo dell’Osservatorio a partire dal 1997 ad oggi, si è rilevato
che una grande percentuale di giovani sottolinea che “l’esperienza di volontariato”
consente di aumentare il loro grado di conoscenza rispetto a temi che normalmente
non conoscono direttamente (disagio ed emarginazione sociale; tutela dell’ambiente e
del patrimonio artistico; attività all’interno di enti pubblici per servizi alla
cittadinanza; ecc.). Naturalmente queste impressioni variano in base alla formazione
personale, alla provenienza dei giovani e in base all’impegno che effettivamente essi
dedicano alle attività di volontariato.
La scarsa partecipazione dei giovani al mondo dell’associazionismo presenta dei
punti di criticità, che sono imputabili sia a fenomeni di flessione demografica che alla
loro inadeguata valorizzazione ed assunzione di ruoli di protagonismo e
responsabilità (nei luoghi di decisione e rappresentanza ).
Si tratta di promuovere iniziative che avvicinino sempre più i mondi dei giovani con
quelli del volontariato. A tal riguardo, è necessaria una maggiore capacità di proposta
da parte delle organizzazioni di volontariato di esperienze concrete, di occasioni, di
opportunità che facciano conoscere e vivere ai giovani la concretezza e la positività
dell’esperienza del dono, della relazione d’aiuto e della condivisione. I dati sul
volontariato affermano che i giovani sono maggiormente presenti in quelle attività
significative, forti, con caratteristiche emotive e affettive rilevanti, “di frontiera”.
Questo probabilmente perché un giovane si sente chiamato in gioco dall’esperienza
concreta che con il “fare” gli fa scoprire l’altro, gli permette di costruire una relazione
densa di significato. Certamente la formazione, la teoria, la conoscenza sono
strumenti importanti, ma è necessario proporre contemporaneamente azioni di “fare”
e di “pensare”, che facciano riflettere a partire da una storia, da un volto, da una
relazione.
Se riteniamo il volontariato importante come strumento di coesione sociale, di
costruzione di un welfare comunity, che va oltre alla somma di prestazioni, ma
coinvolge la persona e le sue risorse, come strumento importante per costruire
73
Ricercatrice e consulente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato per il Progetto Giovani e
Volontariato: un laboratorio di idee in evoluzione.
74
Ricercatrice e consulente dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato per le attività di ricerca.
75
Il Progetto è parte integrante del Progetto “Giovani & Volontariato: il volontariato come stile di vita”
presentato dall’Osservatorio Nazionale per il Volontariato al FORUM del 2003.
166
cittadinanza attiva, per rafforzare nelle persone il proprio essere cittadini
corresponsabili, non possiamo esimerci dal compito di proporlo alle nuove
generazioni, coinvolgendole non solo come oggetti, ma come soggetti che si
cimentano in un percorso di confronto e di sperimentazione.
Avvicinare, quindi, il mondo delle organizzazioni di volontariato con quello della
scuola è di fondamentale rilevanza. Dobbiamo però pensare ad un avvicinamento
reciproco dove ogni parte si senta soggetto di un percorso utile per entrambi, fecondo
di cambiamenti e di sviluppi.
Il Volontariato non potrà pensare solo a questo avvicinamento solo come ad un modo
di avere più risorse umane da inserire nelle proprie attività, come d’altra parte la
scuola non potrà pensare di utilizzare le associazioni e le esperienze di volontariato
come strumenti per le proprie finalità educative. E’ necessario un patto condiviso per
promuovere una cittadinanza, una comunità più coesa, cittadini più corresponsabili e
solidali.
La promozione del volontariato nella società serve a diffondere tra i cittadini (e quindi
anche tra i giovani) la consapevolezza dell’impegno come valore sociale, creando
così i presupposti per la costruzione di una società più solidale, sia per quello che
riguarda i rapporti umani, sia per l’aspetto del vivere civico.
In base alle considerazioni sopra esposte e in corrispondenza alle esigenze di una
società in continua trasformazione e anche in concordanza con quanto dichiarato nel
Libro Bianco della Commissione Europea: “Un nuovo impulso per la gioventù
europea”76, che, nell’ambito di una nuova forma di governance, individua nel
volontariato uno dei settori fondamentali di intervento in grado di fornire loro una
occasione di crescita personale attraverso azioni di volontariato, oltre a offrire
risposte valide contro l’isolamento, l’emarginazione e le devianze, presenti nelle
comunità giovanili è nato il “Progetto Giovani & Volontariato…”, che si pone come
obiettivo la promozione e l’incentivazione delle azioni di volontariato nelle giovani
generazioni, come esperienza di cittadinanza attiva e responsabile (valorizzazione
delle diverse esperienze che i giovani compiono nei contesti che frequentano
abitualmente: famiglia, scuola, volontariato e associazionismo, sport e mondo del
lavoro), anche attraverso gli sportelli della condivisione e della solidarietà da
estendersi all’interno delle Associazioni di volontariato e nei luoghi del cosiddetto
“tempo libero”.
La promozione, quindi, della cultura e dello stile di vita dell’essere volontari negli
spazi giovanili dedicati al tempo libero, nelle scuole, nello svolgimento del Servizio
Civile Nazionale, oltre al Servizio Volontario Europeo, costituiscono elementi
fondamentali per la partecipazione dei giovani alla vita civile, e al sistema della
democrazia rappresentativa e alla cittadinanza partecipata (Risoluzione del Consiglio
d’Europa del 25 novembre 2003 in materia di obiettivi comuni sulla partecipazione e
informazione dei giovani (2003/C/04). Il Consiglio d’Europa da diversi anni si
occupa del tema dell’educazione alla cittadinanza, in particolare nel quadro del
programma EDC – Education for Democratic Citizenship).
76
Il Libro Bianco elenca le seguenti azioni chiave riguardo alle attività di volontariato:
 Intensificare le attività di volontariato a livello nazionale, regionale e locale
 Esaminare la situazione dei giovani volontari in termini di protezione legale e sociale ed
eliminare gli ostacoli che si frappongono alla mobilità dei giovani volontari.
 Riconoscere le attività di volontariato come esperienza educativa e di apprendimento non
formale.
167
Le attività, nonché le pertinenti azioni che le sottendono, di volontariato permettono
ai giovani di sviluppare un senso di solidarietà e di dovere civico; in quanto
partecipando ad esperienze di volontariato i giovani vengono coinvolti attivamente
nelle dinamiche sociali, attraverso attività rivolte alla cura della persona disagiata e ai
beni collettivi (ambiente; patrimonio artistico; ecc.) e ciò li aiuta a sentirsi parte
integrante della società e a sviluppare un forte senso di cittadinanza attiva.
Inoltre per i giovani le attività di volontariato servono anche a confrontarsi e compiere
scelte in contesti relazionali nuovi, diversi da quelli abituali quali la famiglia e la
scuola.
Il rapporto giovani e volontariato è stato uno degli argomenti di un gruppo di lavoro
della IV Conferenza Nazionale del Volontariato (Arezzo, ottobre 2002), nonché un
tema trattato ad esempio, in modo diretto o trasversale a vari temi, anche nella III
Conferenza del Volontariato (Foligno, 1998) nella Giornata Internazionale del
Volontariato (Torino, 2001).
In linea generale le riflessioni rilevate nella IV Conferenza, coincidenti con quelle
emerse nei due momenti di incontro succitati e non solo, sottolineano e ribadiscono
come educazione e formazione classica e formazione non formale rappresentano una
simbiosi fondamentale per accompagnare l’ingresso dei giovani nelle associazioni di
volontariato, con una sorta di tutoraggio per l’acquisizione di metodologie e
competenze di intervento, che devono avere come obiettivo fondamentale la
creazione di uno stile di vita dove la partecipazione e la condivisione rappresentano la
base della crescita personale di ogni individuo che vive nella comunità. Diventa,
quindi, di fondamentale importanza il lavoro di rete tra le Associazioni di
volontariato, i Centri di Servizio per il Volontariato, il mondo della scuola e quello
delle istituzioni, che devono concorrere, con tecniche e metodi condivisi, a sostenere
e promuovere percorsi formativi (formali e non) corrispondenti.
Gli obiettivi che si pone il Progetto in essere dell’Osservatorio, oltre ad estendere
anche al di fuori dei canali tradizionali dell’educazione formale i valori sociali della
cultura della solidarietà, sono i seguenti:











promuovere la nascita e lo sviluppo di nuove esperienze rispondenti ai bisogni ed alle
aspettative dei giovani;
promuovere delle opportunità di socializzazione, di collaborazione e di crescita;
favorire nuove forme di lettura ed analisi dei bisogni e delle aspettative dei giovani;
favorire la connessione tra scuole, associazioni di volontariato e territorio;
valorizzare, rispetto alle Associazioni, la figura del giovane come volontario;
promuovere percorsi specifici per l’accoglimento dei giovani da parte delle
Associazioni;
acquistare conoscenze sul rapporto tra giovani e impegno volontario (il loro punto di
vista, loro atteggiamenti, le loro sensibilità riguardo la solidarietà e il volontariato),
sensibilizzare i giovani a quelle che sono alcune problematiche del territorio,
coinvolgendo i ragazzi in esperienze concrete e in servizi attivi.
promozione della progettazione sociale come strumento per sviluppare la
partecipazione e il protagonismo giovanile sul territorio;
sensibilizzazione dei giovani al valore della condivisione e del confronto;
sviluppo di una rete di attori sul territorio.
La scuola, insieme alle altre agenzie formative formali ed informali, devono poter
individuare forme sempre nuove di ampliamento della sua cultura e porsi in un
atteggiamento di costante attenzione ai problemi che emergono nel mondo
contemporaneo, contribuendo alla costruzione di una nuova dimensione formativa
dell’educazione alla solidarietà.
168
Obiettivo primario della promozione della cultura della solidarietà tra gli studenti, è
quello di fornire loro una occasione di crescita personale; anche attraverso azioni di
volontariato, infatti, si può esprimere la propria creatività, acquisire maggiore senso
di responsabilità, sviluppare capacità organizzative, potenziare le proprie capacità
relazionali e, soprattutto, rivedere il proprio modo di considerare la vita e il mondo.
Sarà così possibile assicurare il riconoscimento del volontariato quale valida
esperienza di istruzione e di apprendimento non formale, come suggerito dal citato
Libro Bianco della Commissione europea “Un nuovo impulso della gioventù”.
L’importanza di individuare il piano culturale della proposta porta necessariamente
a considerare la rilevante attenzione che le politiche sociali riservano alle attività di
volontariato; i grandi valori educativi promossi dalla cultura della solidarietà
attraverso la valorizzazione delle differenze e il riconoscimento dell’altro facilitano
infatti il passaggio da una visione individualistica e soggettiva dell’esistenza ad una
visione ispirata all’essere con gli altri e per gli altri.
La finalità che questo progetto persegue è volta anche, e nella fase iniziale, ad
individuare un nuovo senso di “fare scuola” attraverso l’estensione dei valori
sociali di cui la cultura della solidarietà è portatrice. Sollecitare la partecipazione
studentesca consente ai giovani di imparare l’esercizio della cittadinanza attiva;
proprio dalla scuola, infatti, possono ricavarsi quei rinforzi significativi che, grazie
al contributo determinante offerto dai giovani, si trasformano in concreti strumenti
educativi. Inoltre, l’acquisizione della consapevolezza all’ascolto delle istanze della
società civile consentirà ai giovani di individuare quelle azioni di aiuto in grado di
sollecitare in loro il desiderio di una partecipazione motivata e orientata verso un
positivo cambiamento. Vivere così un’esperienza concreta che sappia cogliere il
valore di una relazione di aiuto potrà consentire ai giovani di realizzare una reale
esperienza di partecipazione alla vita civile, attraverso la quale poter incidere in
maniera forte e significativa sul senso di cittadinanza responsabile, verso la quale
l’Unione europea, nel quadro di una politica comune, intende volgere un’attenta
azione di orientamento per le nuove generazioni.
Le attività di volontariato, quindi, aiutano i giovani a sviluppare un senso di
solidarietà e di dovere civico. Partecipando ad esperienze di volontariato i giovani
vengono coinvolti attivamente nelle dinamiche sociali, attraverso attività rivolte alla
cura della persona disagiata e ai beni collettivi (ambiente; patrimonio artistico; ecc.)
e ciò li aiuta a sentirsi parte integrante della società e a sviluppare un forte senso di
cittadinanza attiva. Inoltre per i giovani le attività di volontariato servono anche a
confrontarsi e compiere scelte in contesti relazionali nuovi, diversi da quelli abituali
quali la famiglia e la scuola.
Le organizzazioni possono rafforzare questo aspetto proponendo ai giovani la
partecipazione in attività di volontariato che siano particolarmente attraenti e
stimolanti. Inoltre, attraverso la creazione di una rete con le altre associazioni e con
gli altri attori del terzo settore, si potrebbe realizzare uno scambio di buone pratiche
e di esperienze positive.
In alcuni casi risulta difficile, per i giovani che si dedicano ad attività di
volontariato, conciliare queste attività con gli impegni di studio o di lavoro. In altri
casi viene avvertito il bisogno di garantire un adeguato sostegno finanziario alle
organizzazioni di volontariato che operano nei diversi settori.
Le attività di volontariato in Italia sono molto numerose e riguardano vari settori
della vita collettiva. Ad esempio sono molto diffuse attività di volontariato nei
settori dell’ambiente, della cultura, del patrimonio artistico, della cura della persona,
dell’aiuto e del soccorso in situazioni di emergenza, etc. Queste attività di
169
volontariato sono aperte a tutti i volontari, di ogni età, e non prevedono una
specifica partecipazione di giovani. Normalmente tutte le attività di volontariato
sono aperte ai giovani ed essi partecipano in base ai loro interessi e alle loro
attitudini personali.
Per quanto riguarda le attività rivolte ai giovani il Servizio Civile Volontario è nato
in Italia come esperienza offerta ai giovani (inizialmente solo uomini) che non
volessero effettuare il servizio di leva obbligatoria. Per essi era prevista la
possibilità di dichiarare la cosiddetta “obiezione di coscienza” nei confronti del
servizio militare e di conseguenza essere ammessi ad un servizio civile sostitutivo
che veniva prestato in determinati settori della vita civile e in strutture che fossero al
servizio della comunità.
Un'altra opportunità che i giovani italiani utilizzano per svolgere attività di
volontariato è rappresentata dal programma comunitario Gioventù. In questo caso,
nonostante il crescente interesse per i progetti di Servizio Volontario Europeo
(SVE), la partecipazione dei giovani è però limitata dalla fascia di età prevista dal
programma Gioventù (15-21 anni).
****
In questa cornice un ruolo essenziale riveste il saper definire cosa sia “l’azione
volontaria” che costituisce l’anima del volontariato e che rappresenta una funzione
propedeutica allo sviluppo delle altre realtà associative degli enti del Terzo settore.
La definizione di un’organizzazione di volontariato è subordinata alla rispondenza del
suo intervento a dei principi fondamentali, che sono: la continuità, la gratuità,
l’azione spontanea, il servizio agli altri, la condivisione e partecipazione nella e
per la comunità.
Le funzioni principali svolte dall’azione volontaria sono le seguenti:
- collaborazione, pur mantenendo le rispettive diversità, dei servizi pubblici e
privati;
- anticipazione dei bisogni e di successiva capacità di risposta ad essi;
- promozione dei diritti dei cittadini e di assunzione di “testimonianza
concreta e militanza”77.
Il volontariato, privilegiando un’azione di tipo comunicativo78 e un comportamento
prosociale contribuisce in definitiva alla promozione e “creazione” di una cultura di
relazioni e di attenzione alla persona, divenendo espressione della comunità e
proponendosi strumento di rinnovamento e di garanzia dei diritti societari.
Sicuramente è necessario, oggi, “ricalibrare” l’identità del volontariato, chiarendo in
primis il significato della sua irrinunciabile caratteristica, la gratuità, che va
interpretata e distinta in due dimensioni concettuali e pragmatiche: la gratuità in
quanto assenza di retribuzione, e la gratuità in quanto predisposizione di spirito.
Infatti il “non pagamento delle prestazioni non assicura, di per sé, la gratuità, la
quale è essenzialmente una virtù, cioè una disposizione d’animo.”79La caratteristica
distintiva di un’organizzazione di volontariato quindi, rispetto ad esempio ad una
struttura filantropica è la costruzione di relazioni, in quanto il dono viene a porsi e ad
estrinsecarsi come reciprocità e relazione. Infatti se un’organizzazione filantropica fa
le cose per gli altri, l’associazione di volontariato le fa con gli altri.80 La specificità di
77
L.Tavazza, Il volontariato nella transizione, Fivol, Roma, 1998
J. Habermas, Teoria dell’agire comunicativo,Il Mulino, Bologna 1981
79
S.Zamagni, Tra volontariato ed economia civile”, Rivista della Cooperazione, n°4, 2001, p. 44
80
“Azione gratuita non significa solo fare le cose gratis, ma ritagliare la propria libertà rispetto alla
logica del mercato e dell’utilitarismo, affermando il concetto della condivisione e della partecipazione
al processo di cambiamento in coerenza con lo stile di vita personale.”(S.Siniscalchi, Rivista del
volontariato, ottobre 2001, p. 42)
78
170
queste realtà organizzative si può cogliere nella trama relazionale, attenta alle
dimensioni interazionali e alla sociabilità delle reti sociali.81
Il dono82 è un altro concetto cardine sul quale si posa e si sedimenta la cultura del
volontariato, in quanto “il volontariato si fonda proprio sul dono e non può esistere se
non quando si dona senza la certezza di essere ricambiati. Sicché bisogna uscire
fuori da sé stessi, perché se si è concentrati su sé stessi e sui propri interessi
personali non si può accedere né al dono né al volontariato. Il dono e il volontariato
sono quindi la stessa cosa: un salto fuori da sé stessi per lavorare insieme e per
stabilire legami sociali”83.
La prima riflessione sul dono nell’ambito delle scienze sociali risale al noto “Essai
sur le don” di Marcel Mauss nel 192384. L’autore, che era un antropologo, raccolse
tutte le testimonianze esistenti in quel periodo e scoprì che in molte società arcaiche e
primitive esiste un nodo centrale, che egli chiamò il triplice obbligo di donare,
ricevere e ricambiare, mettendo in luce come gli uomini si scambiano beni che non
hanno solo valore utilitario ma simbolico. Questo triplice obbligo rappresenta per
Mauss una legge generale dell’ordine sociale arcaico e il dono dunque va inteso come
fenomeno sociale totale, poiché anche se viene effettuato da singole persone esso
riguarda la totalità delle dimensioni dell’azione.
Per l’etnologo è fortissimo il legame tra simbolo e dono, in un certo senso per lui
sono quasi identici, affermando che è dono solo quel che eccede per la sua
dimensione simbolica l’aspetto funzionale dei beni o sevizi. Marcel Mauss, con la
scoperta dell’universalità dell’obbligo di donner, recevoir, rendre, tenta di fondare
una prospettiva nuova nelle scienze sociali, che egli definisce terzo paradigma o
paradigma del dono, il quale si basa su un antiutilitarismo positivo, che cerca
l’essenza di ogni socialità nell’obbligo della generosità.
Questa terza prospettiva vuole proporsi di superare i due paradigmi riconosciuti ed
affermati nelle scienze sociali, che si rivelano incapaci di riflettere sul legame sociale
e sull’alleanza: l’individualismo e l’olismo85. Entrambi questi paradigmi si basano su
una teoria riduzionistica dell’azione sociale, non riconoscendo il valore della rete
della socialità.
L’individualismo metodologico86 fa derivare tutte le azioni sociali dall’interesse e dai
calcoli degli individui, rivelandosi incapace di percepire le relazioni affettive che
legano tra di loro gli individui.
L’attore sociale, secondo tale orientamento, costituisce un ente irriducibile,
rappresentando il vero fondamento di ogni società.
Tutte le teorie che fanno capo a questa concezione (la teoria dei giochi, il
convenzionalismo ecc.) poggiano su una base esclusivamente speculativa,
mostrandosi sicuramente carenti nella spiegazione dell’azione sociale, sempre troppo
unilaterale.
81
L’autore definisce sociabilità “la proprietà relazionale delle reti che costituiscono una forma
associativa, in base alla quale esse sono capaci di generare determinati beni sociali.” (cit. p. 100)
82
Nella concezione sociologica esso può essere definito “qualsiasi prestazione di beni o di servizi
effettuata senza garanzia che venga ricambiata, per creare, mantenere o rigenerare il legame sociale.
Nella relazione di dono il legame importa più del bene”; cfr. A. Caillè, Il terzo paradigma.
Antropologia filosofica del dono,Torino, Bollati Boringhieri, 1998 cit. p. 237.
83
Intervista ad Alain Caillè, Rivista del Volontariato, Fivol, 1999
84
M. Mauss, trad.it., Saggio sul dono. Forma e motivo dello scambio nelle società arcaiche, Torino,
Einaudi, 1965.
85
La letteratura sociologica ha considerato come rappresentanti di questi due paradigmi
rispettivamente Max Weber ed Emile Durkheim.
86
Tale paradigma viene anche definito utilitaristico, contrattualistico e strumentalistico. Tra i maggiori
sostenitori vi sono Karl R. Popper e Ludwing von Mises.
171
Così come il dono è incomprensibile per il primo paradigma, che lo dissolve
nell’interesse, esso lo è anche per il secondo, quello olistico,87 che spiega tutte le
azioni sociali facendole derivare da una totalità a priori, preesistente agli individui.
L’olismo postula dunque che le reti sociali e i legami di solidarietà siano già presenti
e preesistano ontologicamente alle azioni individuali, visto che i soggetti non fanno
altro che applicare un modello ed assolvere quelle funzioni sociali necessarie a
riprodurre l’ordine strutturale esistente. Il dono, che è contemporaneamente libero ed
obbligato, è dunque impensabile all’interno di questa prospettiva di analisi, che tende
a reificare la totalità, vista come realtà non riducibile semplicemente alla somma delle
sue parti e normativamente superiore agli individui che contiene.
Il paradigma del dono, invece, ritiene che la totalità non sia considerabile a priori
degli individui, ma diviene fondamentale il riconoscimento dell’interrelazione e
dell’interdipendenze fra le persone, che sono uniti tra di loro non da un legame dal
basso, partendo dagli individui, né dall’alto, partendo dalla totalità predefinita, ma
considerato orizzontalmente. Il dono visto in quest’ottica può definirsi “il
performatore per eccellenza delle alleanze”88, capace di realizzare quelle reti sociali
tramite cui le persone sono unite costantemente tra di loro, e che George Simmel
chiamava formazioni sociali, in grado di “(…) sopportare la durezza, l’elasticità, la
molteplicità e l’unità di un vivere sociale tanto intelligibile quanto enigmatico”89.
Le cerchie sociali erano essenziali per il sociologo tedesco per sviluppare il senso di
appartenenza in una società differenziata e policentrica. Il dono è dunque un concetto
legato indissolubilmente a quello di rete, il quale si riconduce alla prospettiva
interazionista, che analizza proprio l’insieme delle interrelazioni che conducono
all’alleanza. Questi aspetti ci fanno notare la “grande differenza tra il paradigma del
dono e i suoi due rivali: questi credono di avere una teoria dell’azione, ma non è così
poiché per loro tutte le azioni possono essere riferite ad un movente unico. Il soggetto
dell’azione messa in scena dall’olismo è incapace di donare. (…) E’ troppo
vincolato, troppo obbligato per agire. All’inverso, l’individuo dell’individualismo
metodologico è a un tempo troppo libero e troppo chiuso in se stesso per potere mai
uscirne, agire ed entrare in relazione vera con le altre monadi”90.
Alain Caillè, riflettendo in maniera molto approfondita sugli studi di Mauss, ha
ipotizzato che il dono non si riscontri solamente nelle società arcaiche, ma anche in
quelle moderne, nelle quali a suo parere sono presenti due forme di socialità.
La prima è definita socialità primaria, che riguarda quei rapporti sociali in cui la
personalità degli individui è più importante delle funzioni che essi svolgono ed è
caratteristica dell’istituzione familiare, dell’amicizia e della parentela. La seconda è
invece la socialità secondaria, riguardante quei rapporti in cui le funzioni sono più
importanti della personalità degli individui, qui prevale principalmente la legge
dell’impersonalità91. Secondo Caillè il triplice obbligo di donare, ricevere e
ricambiare continua ancora oggi ad esistere, prevalentemente nell’ambito della
87
All’interno di questa prospettiva ritroviamo lo strutturalismo, il funzionalismo, il culturalismo.
A. Caillè, 1998, cit. p. 12.
89
G. Simmel, Forme e giochi di società, tr. it., Milano, Feltrinelli,, 1983, cit. p. 41.
90
A. Caillè, 1998 cit. p. 42. L’autore francese inoltre ha rilevato le tre obiezioni che più
frequentemente vengono rivolte al terzo paradigma : la prima nota la mancanza di universalità del
dono, messa in luce da varie ricerche condotte sugli aborigeni australiani o sulle popolazioni del sudest asiatico ; la seconda contesta la sua presunta storicità, visto che il dono in ogni società muta in
relazione a molteplici fattori di natura sociale; la terza mette in discussione la sua esaustività.
91
Alla prima socialità corrisponde il dono primario,che suggella il legame tra le persone, e alla seconda
il dono secondario, che va ad unire persone già legate dal fatto che assolvono insieme compiti
funzionali.
88
172
socialità primaria, e nella definizione che insieme a Jacques Godbout92 dà di dono,
egli afferma che i beni ed i servizi valgono soprattutto in funzione della loro capacità
di favorire relazioni sociali.
L’autore inoltre, consapevole della crisi dei sistemi moderni di Welfare ritiene che
“non è dunque un Dio che solo potrebbe salvarci. E’ lo sviluppo di una logica terza,
in parte fondata sul dono, il volontariato e l’impegno gratuito, sull’investimento
libero e volontario in compiti d’interesse comune”93. Ma è anche convinto che
occorre reinventare forme innovative di solidarietà, tramite cui gli individui si
possono identificare come membri di una stessa politeìa .
Infine, come prospettiva futura Caillè si augura che la solidarietà cominci a
concretizzarsi parallelamente all’esigenza democratica, ricordandoci che bisogna
costruire una comune base comunitaria che vede anche lo sviluppo di un nuovo
soggetto collettivo; e tale questione, secondo lui “(…) non è in primo luogo morale,
filosofica o religiosa: è la questione politica per eccellenza”94.
Il volontariato svolge inoltre una funzione progettuale e politica forte, egli si connota
come agente di cambiamento sociale e propone la centralità della persona, la
reciprocità e le relazioni interpersonali a fondamento della comunità.
Achille Ardigò definisce il volontariato “terza dimensione”, constatando la notevole
diffusione di movimenti partecipativi, sorti al di fuori dei partiti e dei sindacati95.
Distinguendo i mondi vitali,96 in cui predomina l’aspetto soggettivo, con la società
politica, in cui prevale invece l’estraneità e l’oggettività, l’autore colloca il fenomeno
del volontariato nel mondo del vivido presente97, in quanto espressione delle relazioni
autentiche di affettività e di amicizia.
Ardigò afferma che “soggettività di mondi vitali e sistema sociale sono come le due
anime di ogni società umana, che si debbono compenetrare”98.
Chiedendosi il motivo della esplosione dei movimenti associativi di solidarietà nella
realtà odierna, egli ritiene che quanto più aumentano le difficoltà nella governabilità
della società contemporanea, minore sarà la partecipazione dei cittadini all’interno dei
canali istituzionali, e maggiore al di fuori di essi ( nelle strutture di volontariato
appunto).
Le nuove forme di volontariato sono quindi una spia della crisi dello Stato, e tale
effervescenza collettiva si può appunto interpretare come il massimo canale di
manifestazione della soggettività99. Egli affermava che per superare la crisi del
Welfare State occorreva favorire una comunicazione più efficace tra il sistema
politico e i mondi vitali, ed era necessaria non una minore politica ma una politica
diversa. “Non dunque :meno comunicazione , ma il contrario; nel senso anche di un
maggior coordinamento informativo-comunicativo tra pubblico e privato sociale e di
una maggiore differenziazione nei compiti del rinnovato welfare state fra
programmazione e gestione, tra politici e tecnici e tra questi e gli operatori di
92
A. Caillè e J.T.Godbout, Lo spirito del dono, Torino, Bollati Boringhieri, 1993
A. Caillè, 1998 cit. p. 78
94
Ivi, p. 112.
95
Achille Ardigò ha contribuito efficacemente al dibattito sul volontariato che si era sviluppato in
Italia a partire dalla fine degli anni settanta.
96
Questo termine veniva utilizzato traducendo l’espressione di E. Husserl “Lebenswelt”, che significa
mondo della vita.
97
Da A. Schutz Ardigò riprende l’importanza dell’esperienza intersoggettiva, di un mondo comune a
tutti in cui prevalgono le relazioni faccia a faccia.
98
A. Ardigò, Crisi di governabilità e mondi vitali, Bologna, Cappelli, 1980 cit. p. 14.
99
Ardigò osserva come, dalla fine degli anni sessanta, la governabilità negli stati a democrazia
rappresentativa si era logorata, sia per fattori di malessere culturale che per fattori oggettivi, quali ad
esempio la crescita dell’inflazione, la crisi dell’occupazione ecc.
93
173
partecipazione volontaria”100. Risulta evidente come, nella prospettiva del sociologo
italiano, il volontariato abbia un ruolo fondamentale nella attuale fase di transazione,
in quanto è l’unico luogo nel quale si può ancora vivere un’appartenenza comunitaria
e una autentica partecipazione.101
La terza dimensione si concretizza infatti all’interno dei mondi vitali e collocandosi
nelle “province finite di significato” si realizza nella pluralità dei punti di vista e degli
orientamenti di valore, senza però annullare il principio universale della solidarietà.
Nell’attuale società complessa, articolata e differenziata funzionalmente, si
affermano ambiti di autonomia di significato e di azione, che afferiscono a diverse
sfere di razionalità.
Seguendo l’elaborazione concettuale di Habermas (1986)102, la razionalità
strumentale, orientata all’efficienza e fondata su interessi tendenzialmente egoistici,
non può sussumere in se tutti i fatti sociali. Accanto ad essa, si profila una razionalità
dialogica, orientata alla solidarietà e alla cooperazione prosociale.
In questa forma di razionalità si inscrive l’agire solidaristico, nelle diverse forme
organizzate che esso storicamente assume. Ebbene, questa fioritura di sfere sociali su
basi volontarie assume una “declinazione” particolare con riferimento alla condizione
giovanile. Gli scenari incerti e fluidi della società postmoderna, caratterizzati da
elevata differenziazione strutturale e culturale, dal proliferare di mondi vitali e prassi
civiche informali, ridefiniscono radicalmente l’accezione tradizionale di condizione
giovanile103, la quale assume i confini sfumati e frammentati di un’età aperta,
faticando a proporsi secondo un’immagine unitaria per stile di vita, modalità
espressive e comportamenti collettivi.
In uno scenario fluido e indistinto, privo di assetti societari tradizionali, gli under
trenta ereditano configurazioni valoriali deboli e sembrano, a tratti, ripiegare su
prassi esistenziali autocentrante ed egoistiche, spostate sul singolo vissuto
individuale. Le leve giovanili rivelano, in realtà, un protagonismo societario sui
generis, diffidente verso tradizionali strategie di mobilitazione collettiva ma attivo
negli interstizi fluidi, informali e relazionali della società(106). Sullo sfondo di una
profonda crisi di legittimità politica e istituzionale, queste pratiche giovanili “microsociali” di interazione quotidiana svelano una sensibilità partecipativa nuova e
rendono praticabili forme non burocratiche né omologanti di cittadinanza sociale.
Attraverso fluidi e informali canali partecipativi queste prassi solidali paiono
riattivare la sinergia tra tessuto sociale e istituzioni. Non si rilevano i tratti di una
generazione specifica, portatrice di modelli culturali e partecipativi riconoscibili in
modo distintivo, ma molteplici volti generazionali invisibili e sfuggenti, diffusi e
diluiti in spazi simbolici e materiali inediti.
100
A. Ardigò, Per una rifondazione del Welfare State, Milano, Franco Angeli, 1985 cit. p. 41.
Per partecipazione Ardigò intende “(…) le attività dei privati cittadini, singoli o associati, che
intenzionalmente influenzano dall’esterno le condotte dei centri di decisione internazionali, nazionali o
locali, della politica, dell’economia come delle istituzioni socio-culturali connessivi” (A. Ardigò, 1980
cit. p. 80). Egli distingue inoltre cinque forme di partecipazione: politica, dei movimenti femministi,
quella sindacale, quella economica ed infine socio-culturale o sociale.
102
Habermas J., Teoria dell’agire comunicativo, 2 voll., Bologna, Il Mulino, 1986.
103
R. Mion, Associazionismo giovanile e volontariato, in Occhionero Ferraris M. (a cura di), I
giovani e la nuova cultura socio-politica in Europa, Milano, Franco Angeli, 2001; IREF, L’impronta
civica. VII Rapporto sull’associazionismo sociale, Roma, Edizioni Lavoro, 2000; Di Nicola P., La
politica della prossimità: la rete come orizzonte di vita dei giovani, in Occhionero Ferraris M. (a cura
di), I giovani e la nuova cultura socio-politica in Europa, Milano, Franco Angeli, 2001.
101
174
Con riferimento all’invisibilità delle sfere di solidarietà giovanile, è stato osservato104
come l’aggettivo “assente” non sintetizzi solo in modo esemplare l’esiguità
dell’impegno volontario giovane ma, soprattutto, l’inesistenza di categorie analitiche
con le quali interpretare una fenomenologia partecipativa sui generis.
L’opacità interpretativa, in netto ritardo di sensibilità, mortifica sistematicamente la
conoscenza dell’impegno volontario giovane, eclissandone traiettorie partecipative,
modalità espressive e dimensioni motivazionali sottese.
È stato precisato come l’impasse interpretativo, poggiando su un approccio analitico
per contrasto con le precedenti generazioni, ha la sua logica conseguenza in una
distorsione conoscitiva delle dinamiche giovanili: i giovani si fanno compagine
sociale indistinta, si eclissano, diventano realtà sommersa e “invisibile”.
Questa sintetica premessa analitica anticipa la ricostruzione del volto partecipativo
under trenta: nostro sforzo analitico è stato quello di esplorare le prassi solidali
sommerse dell’azione volontaria giovane, alla ricerca di trame partecipative, di
modalità e percorsi motivazionali specifici. Riteniamo che un’autentica
comprensione e ridefinizione dell’impegno volontario giovane non possa prescindere
da questo sforzo di sensibilità analitica.
Appare opportuno, infine, definire il concetto di impegno volontario con riferimento
al target giovane tra i 18 e i 29 anni: per azione volontaria si intende ogni forma di
azione gratuita erogata a fini solidaristici, a titolo individuale o in gruppi variamente
formalizzati. È evidente come la centralità della definizione riposi sulla gratuità a fini
altruistici dell’impegno giovane, esulando da criteri distintivi per formalizzazione
organizzativa, settori di intervento e modalità operative.
Olson, a proposito della logica dell’azione collettiva, ritiene che gli incentivi selettivi
che motivano il soggetto a compiere un’azione per l’interesse collettivo assumano il
senso di un’attività gratuita che non attende identico impegno altrui. Se esistono tali
incentivi, secondo Corsale, si possono riassumere nel “bisogno di gratificazione da
autoriconoscimento, nel bisogno di senso che, del resto, sta dietro anche all’interesse
economico”. L’azione volontaria, che all’esterno appare come un atto unicamente
gratuito e disinteressato, può essere verosimilmente motivata dal desiderio di
realizzazione personale attraverso obiettivi meta-personali, che spaziano in un campo
che va dal professionale all’esistenziale. In questo senso, l’inclinazione solidale
sottende motivazioni sovrapposte, non autonome, in costante snodo sinergico, e
risulta costantemente sottoposta al vaglio di altri obiettivi personali concorrenti, della
rete relazionale con gli altri volontari e dei risultati di cui beneficiano.
In altre parole, si attiva un meccanismo di ridefinizione costante tra attese
motivazionali e risultati esperienziali. L’azione volontaria permette di realizzare
l’inserimento in rapporti significativi e soddisfacenti e lungi dal rivelare una
posizione egoistica, coloro che sono in grado di dichiarare che l’azione messa in atto
risponde anche a bisogni propri mostrano una percezione più completa del proprio
agire volontario. Ciò che contraddistingue la figura del volontario è la volontarietà
del suo impegno, vale a dire l’assenza di obbligatorietà e remunerazione diretta, non
l’assenza di motivi egoistici. In questo senso, la solidalità, nei termini della
reciprocità e gratuità dell’impegno volontario è, quindi, rafforzata da una
consapevole valutazione ed espressione delle esigenze che necessariamente saranno
104
Corsale M., Welfare State e volontariato, in Bertocci E. (a cura di), Le incerte prospettive dello Stato
Sociale, Roma, Donzelli, 1996.
175
attivate (Bramanti, 1989)105. La visione statica e riduttiva dell’azione volontaria viene
superata dall’intenzionale valutazione degli aspetti vincolanti e di sostegno del
soggetto impegnato nell’azione. Tuttavia, le poche analisi disponibili sulle
motivazioni sono statiche, e tratteggiano con esiguo spessore analitico il range
motivazionale dell’azione volontaria. Il ventaglio di motivazioni va pensato, quindi,
come un continuum intercettato da due polarità: Bramanti (1989), in particolare,
ritiene che l’atteggiamento solidale sotteso all’impegno volontario si collochi in
equilibrio tra i due poli di narcisismo e proiettività. La reciprocità in senso
motivazionale non solo dà ragione dell’ambivalenza sempre presente in campo
relazionale, ma consente di riconoscere nella motivazione altruistica la parte di sé che
è in gioco. La tradizionale dicotomia tra azione espressiva e azione solidaristica viene
ricomposta in una coesistenza strutturale che garantisce all’individuo produzione di
senso esistenziale.
Ciò appare in linea con la tesi di Corsale106 secondo la quale l’impegno volontario
non è mai del tutto disinteressato perché finalizzato a soddisfare bisogni
d’importanza non secondaria, quali “la realizzazione personale attraverso obiettivi
metapersonali”e con quanto sostenuto da Turner, secondo il quale “[…] l’azione
altruistica può essere considerata identity-oriented, finalizzata cioè a costruire
interattivamente una certa immagine di sé”.
In realtà, quando un soggetto aderisce ad un gruppo per offrire lavoro volontario è
sorretto da due esigenze inscindibili, la creazione di relazioni significative per sé e
per gli altri (Bramanti, 1996)107. In questo modo, si dà conto oltre di una motivazione
manifesta, anche di un intento latente dell’azione del quale il soggetto assume
consapevolezza quando la sua azione volontaria diventa stabile nel tempo. La latenza
dello scopo nasconde un bisogno relazionale naturalmente bidirezionale, di
significato simbolico. Ci riferiamo alle due dimensioni che Boccacin108definisce la
dimensione orizzontale, il legame reciproco che connette le parti della relazione, e la
dimensione verticale, il senso simbolico ed intenzionale che tali parti attribuiscono
alla relazione stessa. Nell’impegno volontario, il processo di gratificazione personale,
attraverso il quale si rinsalda quotidianamente il meccanismo identitario, è attivato
quindi dallo snodo di bisogni variabili.
A partire da questa premessa ed entro un condiviso orientamento solidale, è
interessante individuare specifiche dimensioni valoriali e motivazionali dell’azione
volontaria, con esclusivo riferimento ai giovani.
L’analisi delle motivazioni emergenti aiuta non solo a definire il ruolo esperienziale
assolto dal volontariato nel più complesso quadro della condizione giovanile, ma la
visione percettiva giovanile sottesa all’impegno volontario. L’esame dei motivi
affiliativi rivela un parziale squilibro a favore di nuclei motivazionali espressivorelazionali, al quale si affiancano più contenute inclinazioni di orientamento
strumentale. In realtà, nell’individuazione delle ragioni che sollecitano l’azione
volontaria, i giovani in particolare tra i 18 e i 29 anni esprimono disposizioni distinte
e compresenti: motivazioni espressive, opzioni solidali sorrette da motivazioni
autorealizzative. Forte l’inclinazione strumentale “traggo soddisfazione dai risultati”.
Sebbene sia rilevabile una chiara prevalenza della dimensione espressiva, pure
trovano posto domande legate allo sviluppo individuale e all’esigenza di legittimità
105
Bramanti D., Soggettività e senso dell’agire volontario, in R. Ranci, (a cura di), L’azione
volontaria nel Mezzogiorno tra tradizione e innovazione, Bologna, Edizione Dehoniane, 1989.
106
Corsale, vedi nota 20.
107
Bramanti D., Il volontariato oggi in Italia: quale posto per il Terzo settore?, Studi di Sociologia,
n. 3.
108
Boccacin L., Le forme sociali dell’appartenenza, in Studi di Sociologia, 1998.
176
verso esperienze ed attività alternative alle ordinarie sfere lavorative e familiari. In
questo senso, pur nell’ovvia variabilità dei tratti motivazionali, la complessiva
configurazione simbolico-valoriale dei volontari giovani privilegia modalità
partecipative in cui si “[…] evidenzia una tendenza sempre più marcata a fare
riferimento a gruppi di socialità ristretta. Nelle fasce giovani, la funzione essenziale
dell’associarsi è legata alla dimensione relazionale, ma anche operativo-pragmatica,
il tutto però in un’ottica di sostegno alla definizione identitaria”109.
L’immaginario collettivo dei giovani volontari manifesta uno spettro motivazionale
ampio: l’azione spontanea e gratuità in vista di finalità sociali si orienta
prevalentemente verso la dimensione espressiva ma si offre anche ad obiettivi
mutualistici e solidali110.
In questo senso, l’indicatore della sua funzione sociale, cioè del ruolo strategico del
volontariato nella società, così come viene percepito dal giovane, disegna scenari
precisi e tratteggia interessanti scostamenti dalle funzioni strategiche avvertite,
invece, dai volontari adulti e anziani. Gli under trenta rivelano un’allargata
concezione societaria dell’impegno volontario, il quale non si connota solo come
rimozione del disagio e del bisogno altrui ma soprattutto come agente di sviluppo di
una cittadinanza attiva e sensibile. La configurazione simbolico-valoriale dei giovani
rivela una sensibile visione della partecipazione volontaria, secondo la quale i
giovani sembrano superare la semplicistica funzione suppletiva e vicaria del
volontariato per centralizzare il proprio impegno come elemento di attivazione della
partecipazione diretta alla vita sociale. La costruzione del tessuto civico passa per
queste arene collettive informali e partecipative, nelle quali il giovane tenta
l’integrazione tra il luogo della sua quotidianità esistenziale e dinamiche più generali
di attivazione della vita sociale, culturale e politica.
Questa riflessione disegna, evidentemente, traiettorie partecipative del volontariato
giovanile non riconducibili alle ordinarie categorie interpretative della mobilitazione
collettiva: seppure queste forme di impegno appaiano spostate sul singolo vissuto,
tendenzialmente autocentrante ed egoistiche, calate negli interstizi non coperti dalle
strategie collettive e dalle tradizionali agenzie pubbliche, pure tradiscono una
profonda sensibilità societaria.
Questa dichiarata generazione trasparente111suggeriva quindi una riflessione più
mirata e focalizzata.
La ricerca “Giovani e Volontariato”recupera e approfondisce alcuni elementi
analitici rimasti inesplorati nella survey “Giovani, Volontariato e Servizio civile:
un’indagine esplorativa” realizzata in occasione della Terza conferenza nazionale del
Volontariato tenutasi ad Arezzo nel 2001
Questa survey, oramai datata ma innovativa per il suo sforzo di focalizzare l’inedito
scenario definito dalla coesistenza tra volontariato giovanile e l’allora nascente
servizio civile, si prefiggeva di ricostruire, in un primo quadro esplorativo, il rapporto
tra giovani - in fascia di età tra i 18 e i 29 anni - e il mondo del volontariato
strutturato, con particolare riferimento alle strategie di recruitment e di “sostegno”
109
Grassi R., Solidali nel gruppo, Intervista di Stefano Galieni in Rivista del Volontariato, Novembre
2001.
110
Fivol, Volontariato e giovani: forme e motivazioni diverse per una generazione in cerca di valori,
Atti del convegno, maggio 1993, Roma.
111
Diamanti I. (a cura di), La generazione invisibile. Inchiesta sui giovani del nostro tempo, Milano,
Il Sole 24 Ore, 1999.
177
motivazionale attuate dalle organizzazioni di volontariato verso queste giovani e
strategiche risorse.
Questa prima ricerca aveva consegnato un quadro estremamente composito dei
rapporti tra giovani e volontariato, in cui emergeva con grande chiarezza una
indubbia difficoltà delle organizzazioni di volontariato più strutturate a combinare
efficacia/efficienza gestionale e organizzativa con la dimensione partecipativa e
motivazionale dei giovani volontari. In particolare, la difficoltà più ricorrente
riposava sulla scarsa valorizzazione dell’impegno volontario giovanile all’interno
della struttura, sia in fase di ingresso che nelle fasi successive di partecipazione alla
vita organizzativa stessa. Una significativa parte di giovani, infatti, non rintracciava
né gratificanti spazi di autonomia nel lavoro svolto né, di fatto, individuava occasioni
in cui condividere questo impasse e superarlo attraverso prassi di coinvolgimento più
motivanti.
I giovani volontari chiedevano in modo inequivocabile non solo una condivisione che
sostenesse le loro motivazioni ma una partecipazione non putativa, orizzontale e
diffusa, tangibile anche sul piano gestionale delle risorse. In questo quadro, di fatto,
la partecipazione giovanile al volontariato si profilava come forma culturale molto
flessibile in cui l’offerta di tempo e dedizione rappresentava un’attività libera con un
contenuto variabile di idealità.
Il volontariato giovanile si poneva da una parte come impegno non esclusivo cui il
giovane si dedica in anni in cui sta costruendo la propria personalità adulta e,
dall’altra una forma culturale in cui il lavoro nel sociale si delinea già come una
delle attività principali, se non la principale, cui orientarsi come settore di lavoro
nell’età adulta. Nel primo caso il volontariato contribuiva principalmente alla
formazione e alla socializzazione del giovane con un imprinting verso il sociale che
non escludeva, anche in altre fasi della vita, la disponibilità a nuove esperienze di
impegno volontario.
Nel secondo caso il giovane dava all’esperienza del volontariato un significato
formativo e di inserimento in un mondo in cui ritiene di voler svolgere la sua futura
attività di lavoro. L’indagine si concentrava in particolare sulla prima accezione, che
abbiamo definito volontariato “puro” perché, oltre a rappresentare una realtà
importante da promuovere e valorizzare, di fatto testimoniava la presenza nelle
persone di motivazioni altruistiche e della disponibilità alla partecipazione. Questa
disponibilità, non più inserita organicamente all’interno delle grandi ideologie,
sembrava orientarsi verso una diffusa e trasversale presenza nel sociale, divenendo
quindi una benefica risorsa e, per i più giovani, un modo per sperimentare la presa in
carico di responsabilità adulte.
La ricerca, tuttavia, non si soffermava su come i giovani pervenissero all’impegno
volontario secondo percorsi biografici e occasioni personali eterogenee tra loro.
L’ipotesi rimasta inesplorata suggeriva, infatti, un qualche filo rosso che legasse il
loisir time e i contesti informali di relazione nonché le tradizionali agenzie di
socializzazione alla motivazione all’impegno volontario. La ricerca “Giovani e
Volontariato” - parte integrante del “Progetto Giovani e Volontariato: un
laboratorio di idee in evoluzione” dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato - si
salda alla precedente esperienza di ricerca ripartendo esattamente da questo punto,
attraverso l’approfondimento, in un andamento assolutamente in progress, l’origine
motivazionale dell’impegno volontario giovanile, correlandolo a canali e modalità di
relazione propri del suo spazio interstiziale, collocato tra agenzie formative
tradizionali, mondo scolastico e luoghi del tempo libero, valutandone modi,
caratteristiche, meccanismi e l’impatto rispetto alle organizzazioni di volontariato.
178
Il focus dell’analisi non è la centralità o meno delle tradizionali agenzie di
socializzazione, ma la genesi dell’impegno volontario del giovane: l’ambizione della
ricerca è “fotografare”, in un andamento descrittivo ed esplorativo, la motivazione
giovanile e le caratteristiche di questo impegno volontario attraverso i canali di
strutturazione e avvicinamento al volontariato diversi rispetto ai canali di recruitment
“istituzionali” analizzati nella ricerca precedente, nella quale era emerso come
distintivo e predittivo di un certo tipo di impegno volontario, la rete di relazione
parentale e amicale dell’individuo.
Attraverso l’inserimento di un diverso filtro, la ricerca si prefigge di indagare su un
target giovani tra 18-29 anni, su un’area molto focalizzata - in questa prima fase - a
Roma e provincia, i percorsi biografici e la genesi motivazionale dell’impegno
volontario fino a definire il senso e la possibile ricaduta sulle organizzazioni di
volontariato.
In particolare, al di là della identificazione delle possibili variabili positive che
favoriscano un percorso biografico di avvicinamento al volontariato, la questione più
urgente rimanda alla possibilità di generare e incidere sulle motivazioni giovanili per
condividere con loro un percorso partecipativo nella “definizione del sé-agire
all’interno e per la comunità”.
La questione è la scommessa alla cittadinanza societaria condivisa e partecipata e il
prezioso elemento motivazionale che lo sottende, se sia di fatto in carico alla sola
efficacia di strategie di recruitment e gestionali delle organizzazioni di volontariato o
rappresenti il primo composito risultato di contesti, relazioni, esperienze informali
ricostruendo le quali è possibile non solo identificare un modello di percorso
biografico al volontariato ma conoscere il profilo del volontariato giovane e incidere
positivamente in termini di politiche di sostegno e promozione sociale.
La ricerca si propone, in un andamento esplorativo e sperimentale, la ricostruzione di
questo preciso step, ricostruendone la fase costitutiva, la caratteristica inizialmente
quasi interstiziale se vogliamo, al confine tra il tutoraggio delle tradizionali agenzie
di socializzazioni, la scuola, e il proprio loisir time, fuori dal canale di una offerta
facilitata e formalizzata all’impegno volontario, via via fino alle caratteristiche del
suo autonomo sviluppo.
In particolare la ricerca ha voluto illuminare anche la tastiera dei consumi culturali,
la composizione in generale del loisir time dei ragazzi volontari e come si combini e
alimenti questo spazio esperienziale dei giovani con la sfera personale dell’impegno
volontario. Tale indagine non vuole analizzare i giovani volontari singolarmente
considerati ma, più in generale, i giovani volontari contestualmente alle loro reti
primarie, informali e associative: queste ultime non sono un corollario opzionale ma
vengono considerate fattori strategici di comprensione delle biografie personali e
delle azioni compiute, in quanto consentono di svelare la trama di relazioni esperite
dai soggetti osservati.
E’ una sfida parlare di azione volontaria giovanile, quando si mette in luce la crisi del
legame sociale nella società contemporanea, complessa e contradditoria al suo
interno. L’azione volontaria è intesa come processo distintivo del sub universo
giovanile, analizzare il comportamento e gli atteggiamenti prosociali consente quindi
di identificare i trade off tra il processo di costruzione dell’identità adulta e l’attività
di volontariato.
L’azione volontaria è considerata essenzialmente una Rel-Azione, caratterizzata dalla
gratuità del dono, un’apertura significativa oltre l’ambito amicale e familiare, relativa
all’area di “socialità ristretta” che caratterizza il mondo giovanile in Italia (De Lillo).
Da questo punto di vista e pur in una attuale fase intermedia di elaborazione dei dati
179
quantitativi, la ricerca ha già offerto alcuni significativi spunti dai risultati dei focus
realizzati.
La lente di analisi è stata infatti puntata su un insight dei giovani attraverso il ricorso
a metodologie di ricerca quantitative per quanto attiene la raccolta di informazioni
legate ai giovani volontari, al loro rapporto motivazionale e di avvicinamento
biografico all’esperienza del volontariato ma anche qualitative per quanto attiene le
opinioni e le interpretazioni critiche della propria esperienza di volontari.
Il volontariato rappresenta un ambito relazionale estremamente significativo e
saldamente ancorato alla vita degli intervistati, i giovani dichiarano di voler
continuare l’azione volontaria negli anni successivi.
Un’altra dimensione analizzata è stata l’incidenza della rete amicale sulla scelta di
fare volontariato: per la maggior parte di loro è stato un processo individuale,
soggettivo e autodeterminato.
Poco incisive le reti amicali e di conoscenti già volontari, nello stimolo all’azione.
La famiglia non sembra rivestire un ruolo significativo nella scelta di intraprendere
questo percorso di vita.
La cultura di riferimento degli intervistati si qualifica come un intreccio di
dimensioni espressive, prosociali e strumentali, il legame che unisce il giovane al
volontariato può essere considerato come una forma di reciprocità: esiste infatti un
ritorno dell’azione volontaria, ossia il cambiamento prodotto su queste persone in
ragione dell’esperienza vissuta. I volontari dichiarano infatti che l’esperienza li ha
migliorati notevolmente: sul fronte dei rapporti interpersonali, sul fronte della
maggiore consapevolezza in sé stessi e sicurezza nelle proprie capacità.
Relativamente alla sfera motivazionale (cosa spinge i giovani a fare volontariato) la
dimensione etica è meno significativa rispetto alla dimensione affettiva: gli
intervistati dichiarano infatti di aver ricevuto dal gruppo di volontariato fiducia,
attenzione, affetto. E’ presente l’identificazione delle azioni di volontariato con la
personalizzazione degli interventi, la cura dell’altro: per i giovani intervistati fare
volontariato significa sostanzialmente svolgere assistenza per le persone
svantaggiate. Il settore della difesa dei diritti, della protezione ambientale, del
ricreativo-culturale in senso vasto è a loro sconosciuto e comunque, non rappresenta
simbolicamente l’agire volontario. L’azione volontaria si connota per il suo elevato
valore relazionale, valore che i più recenti studi sui giovani rilevano centrale nel loro
orizzonte di significati. L’impegno sociale si articola quindi in maniera differente,
dando vita a molteplici percorsi, più o meno soddisfacenti ed impegnati,
caratterizzati dalla multiformità e dalla difficoltà di codificarli in schemi standard. Se
è stato particolarmente significativo il ricorso ai focus group realizzati con questi
giovani volontari, le informazioni più sensibili e interessanti sono pervenute dai
risultati dei focus group realizzati sulla seconda tipologia di soggetti, i giovani non
volontari che non hanno mai avuto esperienza in merito.
Le indicazioni più suggestive provengono da uno stile di vita in cui l’ambito
lavorativo occupa una parte preponderante e quasi esclusiva della sfera esperienziale
del giovane. I giovani non volontari si concentrano sull’investimento formativo e di
accreditamento personale offerto dalla propria occupazione lavorativa. L’impegno
volontario è percepito come un ambito esperienziale oneroso, emotivamente
impegnativo e che richiede una convinzione personale e una spinta motivazionale
eccezionale, lontana dalla loro proiezione individuale. I giovani sembrano vivere
l’esperienza del volontariato, in questi termini, non come un completamento
esperienziale, un’opportunità di crescita personale e formativa ma come una scelta
ambiziosa non continua con uno stile di vita che fa coincidere la realizzazione
personale con l’investimento prioritario e fagocitante nell’ambito lavorativo. Fare
180
volontariato assume infatti per loro il significato di un’azione “impegnativa,
coraggiosa, non alla portata di tutti”, che non collima con i loro impegni e il loro stile
di vita, poco adatta ad inserirsi nei loro menagè personali ed anche poco interessante.
E’ presente comunque una sorta di ammirazione nei confronti di coloro che hanno
deciso di dedicarsi al volontariato, ritenute persone coraggiose e in gamba, ma
comunque appartenenti a un mondo a cui loro non sentono di far parte.
L’appartenenza al mondo volontario viene vista estranea alla loro identità.
181
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183
GIOVANI E SERVIZIO CIVILE
(a cura di Emanuele Alecci e Giorgio Turus112)
Il servizio civile nazionale su base volontaria nasce su una duplice sfida, e quindi su
un rischio: quale sarà la risposta dei giovani ad un impiego non più obbligatorio?
Quale sarà l’impegno delle pubbliche amministrazioni, degli enti del no profit, del
volontariato nel progettare, nel formare i giovani?
L’obiezione di coscienza, in oltre 25 anni di attività, ha costituito una risorsa
rilevante per tutte le politiche sociali e la comunità nazionale. Soprattutto, ma non
solo, in ambito assistenziale verso gli anziani, i disabili, i minori, (l’elenco potrebbe
essere molto lungo) l’obbiezione di coscienza ha contribuito alla difesa dei diritti
dei cittadini concorrendo, contemporaneamente, alla formazione dei giovani
secondo i principi costituzionali della solidarietà sociale.
L’obbiezione di coscienza è stato contemporaneamente strumento di tutela e di
crescita della società, ma anche canale di comunicazione tra i giovani e le
istituzioni, rafforzamento della comunità.
Se il servizio civile nasce quindi con una pesante eredità. Una pesante eredità113
che si misurava con i risultati numerici dell’obbiezione di coscienza e con il ruolo
che questo istituto aveva finito per assumere per la società tutta.
Il risultato di questi anni è sicuramente e da più punti di vista stimolante: i giovani
si impegnano, scelgono un progetto, accettano il meccanismo delle selezioni, si
formano, investono un anno in maturazione e professionalizzazione; gli enti si
strutturano: si accreditano, progettano, individuano figure professionali, si
aggiornano.
Se l’esperienza dell’obbiezione di coscienza ci ha permesso costruire una società
più coesa il servizio civile dimostra quotidianamente che il dovere della solidarietà
sociale è per tantissimi giovani una concreta opportunità di crescere. Se
l’obbiezione di coscienza ha permesso a tanti enti di erogare servizi il servizio civile
sta mostrando un miriade di strutture impegnate nella formazione dei giovani,
mosse dalla prospettiva di migliorare la società non attraverso i giovani ma con i
giovani.
In altre parole il servizio civile, scadenza dopo scadenza, ci sta mostrando che la
sfida è vinta, o meglio che la società in cui questo si articola è sana, sana perché
capace di produrre impegno e solidarietà.
Queste osservazioni sono dimostrate da i due indicatori fondamentali in caso di
servizio civile: il numero di enti che ha scelto di impegnarsi in questa direzioni, gli
enti accreditati, e il numero di ragazze e ragazzi che in questi anni si sono impegnati
in questa decisione di impegno. In cinque anni gli enti che si sono accreditati al 31
dicembre 2005 a 2.141 è i giovani impegnati nel 2005 sono 45.175114.
112
Volontario del Mo. V.I.
Nel 1999 le domande di obbiezione di coscienza sono state: 110.000 unità, fonte sito dell’UNSC
www.serviziocivile.it
114
Fonte UNSC, www.serviziocivile.it
113
184
Nel 2006 vengono complessivamente banditi 56.856 posizioni di servizio civile: un
aumento del 25,82%.
Questi dati fanno del servizio civile una delle tante forze sociali del nostro paese:
assieme al volontariato, all’associazionismo di promozione sociale, alla
cooperazione internazionale, i civilisti (come alcuni li chiamano) sono diventati
forza di promozione della solidarietà, attori di impegno e cittadinanza attiva.
Questo passaggio sicuramente è stato reso possibile non solo per merito del servizio
civile stesso, ma anche grazie al tessuto connettivo della società italiana che ha
continuato e continua ad esprimere attenzione e cura verso l’altro.
In questa sede dobbiamo però sottolineare che il servizio civile è riuscito in
quest’opera grazie ad alcune virtù che si porta a mo’ di dote dalla sua nascita:
coniugare assieme la necessità di erogare un servizio effettivo alla società e
contemporaneamente formare ed educare i giovani.
La legge 64/01, le circolari, i decreti e le norme attuative riescono in questo compito
continuando, per così dire, ad “alzare il tiro”: agli enti vengono richieste sempre più
garanzie, sempre più accuratezza nella gestione dei giovani volontari, ai giovani
viene chiesto di erogare più ore di servizio, di formarsi, di crescere assieme alla
collettività. Il risultato del servizio civile in altre parole è certamente legato alla
società nazionale e alle sue ramificazioni associative ed istituzionali ma anche alla
propria struttura: prevedere ed esigere alti standard qualitativi non per un vuoto
esercizio di dtile, ma per dare e richiedere serietà nella gestione di tutto il servizio.
Prima di proseguire vorremmo sottolineare altri elementi distintivi del servizio
civile, segni distintivi che ci permetteranno, più avanti, di chiarire su cosa costruire
un utile dialettica tra volontariato, giovani e SCN.
Il servizio civile crea nuovi contesti di riferimento sia concettuali che lessicali.
Quello fondamentale è legato alla “difesa della patria” che diviene “difesa dei
cittadini”, i cittadini, a loro volta, sono tali in quanto portatori di diritti. Secondo la
legge 64/01 i rischi cui la società è sottoposta non sono, o almeno non sono
185
immediatamente, connessi all’ipotesi di un invasione territoriale bensì alla
limitazioni dei diritti, dei diritti dell’uomo, dei diritti del cittadino.
Dunque l’affermazione che ritroviamo nella legge costitutiva del SCN non è un
vuota formula o un fossile linguistico legato alla passata legislazione
sull’obbiezione di coscienza, ma è un forte richiamo ai diritti fondamentali delle
persone e dei cittadini, è un richiamo che ci conduce a vedere il territorio quale rete
di rapporti sociali, istituzionali, economici, in cui le persone si realizzano.
Questa riflessione ha un valore fortissimo: a fondamento del servizio civile vengono
posti i diritti e la loro tutela, a fondamento del servizio civile viene posta non la sola
operatività, non l’impiego dei giovani, ma la riflessione sulla comunità in cui
l’azione si realizzerà.
Il giovane e gli enti di servizio civile operano, almeno in via di principio, per
rimuovere le cause di disagio cioè la mancanza di diritti, per costituire una nuova
forma di territorialità legata alla comunità e alla solidarietà necessaria affinché
questa si dia.
Il servizio civile caratterizzandosi come forza di solidarietà, è diventato sinonimo di
esperienza, di crescita, di impegno, di tutela della società, di advocacy. Proprio su
questi aspetti, a nostro avviso caratterizzanti il servizio civile, si creano e si
costituiscono legami strutturali con il volontariato.
Potremmo soffermarci sugli aspetti caratterizzanti il volontariato organizzato,
potremmo insistere sulle caratteristiche strutturali del volontariato per utilizzarle
come confine tra questo e il terzo settore, chiarire ciò che separa il volontariato dal
servizio civile, ciò che è utile è però cercare di sottolineare dove volontariato e
servizio civile si incontrano, sottolineare come crescere assieme.
Creare contrasti tra il volontariato e il servizio civile risulta fazioso. Non può essere
il compenso economico (le cui dimensioni qui non importano) a strumentalizzare la
discussione tra questi due soggetti di cittadinanza attiva. Troppo spesso il dibattito
si arena su sulla correttezza di chiamare il giovani impiegati in progetti di servizio
civile “volontari”, certo il servizio civile non è certo volontariato è solo scelta
volontaria ma scelta che si situa all’altezza dell’impegno civile.
Questo secondo aspetto è quello che deve prendere il sopravvento: emarginare il
problema lessicale per concentrarsi sulle opportunità e le sfide che ci vengono
incontro rispetto all’agire nel servizio civile.
Il servizio civile ha bisogno del volontariato, del volontariato quale portatore di una
logica di autentica gratuità, di vera rappresentanza dei diritti degli emarginati, del
volontariato quale soggetto leggero che, ramificato, sul territorio ne coglie problemi
ed aspetti conflittuali. Il servizio civile necessita di un legame con il volontariato
organizzato per non perdersi, per non scivolare su un piano inclinato che lo conduca
a mutarsi sempre più in manodopera a basso costo o in apprendistato, per non
diventare erogazione di servizi. Fare, certo fare, prestare un servizio, operare nella
comunità ma anche ed in continuazione tutelare i diritti, pensare al territorio come
insieme di diritti e rapporti tra soggetti ed enti, avere un ruolo di advocacy, cercare
le cause dell’emarginazione: il servizio civile non può rischiare di allontanarsi, di
scivolare via, da tutto ciò. Il volontariato organizzato è tutela dei diritti, è advocacy,
è, soprattutto, rimozione delle cause dell’emarginazione: questo è il significato e il
ruolo che può avere il volontariato per il servizio civile.
Sia detto chiaramente: non è nostra intenzione dichiarare che gli enti di servizio
civile non siano portatori di questi valori e di queste metodologie, ma è altresì
nostra intenzione sottolineare quelli che, da sempre, pensiamo essere le
caratteristiche distintive e peculiari del volontariato. Caratteristiche che possono
contribuire, assieme alle specificità degli altri enti, a rafforzare il servizio civile,
186
quello che è, in altre parole, il portato del volontariato organizzato al servizio civile.
Ora, siamo convinti che tale rapporto non sia a senso unico: il servizio civile
rappresenta una grande ed importante sfida per tutto il volontariato, una sfida che
non può che arricchirlo.
Il servizio civile senza dubbio è uno dei vettori di congiunzione principali tra
l’universo giovanile e la società, vettore di contaminazione reciproca, di incontro;
essere un ente di servizio civile significa necessariamente avere un rapporto con i
giovani, avere e costruire momenti di incontro che non possono che giovare al
volontariato. Questo è un primo fattore , ma dobbiamo aggiungerne un altro
parimenti importante ma spesso sottovalutato: essere un ente di servizio civile
significa essere un ente organizzato, essere un ente strutturato capace di progettare,
di riflettere sul proprio territorio, di monitorarlo.
In altre parole il servizio civile può essere, proprio in quel aspetto che più
appesantisce e stanca gli enti, sprone per migliorarsi, per crescere: per strutturarsi.
“Il volontariato va ridefinito non come “serbatoio” per il servizio civile, ma il
servizio civile come spazio di formazione al volontariato. A fronte di un presunto
contrasto tra le due diverse esperienze si rileva che i giovani che svolgono servizio
civile nelle associazioni di volontariato non solo rendono più solida
l’organizzazione […], ma si “fidelizzano” e offrono la loro disponibilità come
nuove risorse e con un ruolo diverso nell’associazione nella quale hanno svolto
servizio civile”115.
Secondo le rilevazioni fatte dall’UNSC attraverso i questionari distribuiti ai
volontari al termine della loro esperienza il giudizio che sul servizio civile è
radicalmente positivo, come è desumibile dal sottostante grafico.
Tale dato, comunque significativo, viene confermato anche dalla ricerca del 2004
della Fondazione «E. Zancan»116. Secondo questa ricerca alla domanda “Si ritiene
soddisfatto dell’esperienza che ha condotto?” il 91,43% dei volontari intervistati
risponde dichiarando di essere molto o abbastanza soddisfatto. A questa macro
considerazione si devono associare altri giudizi dati dai giovani civilisti sulla qualità
115
AAVV, Servizio civile volontario: una scelta giusta!, quaderni di salute Marche, 2005.
A. Castegnaro e W. Nanni (a cura di), Il nuovo servizio civile. Esperienze e valutazioni dalla voce
dei protagonisti, Centro studi e formazione sociale Fondazione Emanuela Zancan, Padova, 2004.
116
187
del loro servizio: l’80,14% del campione giudica molto o abbastanza soddisfacente
la formazione ricevuta, il 72,50% dà lo stesso giudizio sulla logistica del progetto, il
71,80% si esprime positivamente sulle modalità d’ingresso, il 76,90% considera
l’ente in cui ha prestato servizio civile impegnato a valorizzare le proprie capacità.
Richiamiamo il giudizio largamente positivo dato sui rapporti umani creatasi
prestando servizio: rispetto agli altri volontari impiegati nel progetto è positivo per
il 91,20%, riguardo al rapporto con gli utenti l’89,30% si dichiara soddisfatto, il
91% si esprime positivamente nei confronti dei rapporti instaurati con il
responsabile del servizio.
Dunque il servizio civile, secondo i giovani, si caratterizza in maniera estremamente
positiva.
A questo punto non possiamo credere che l’istituto del servizio civile sia la panacea,
strumento che ci permetterà di sanare i mali della società, di coinvolgimento i
giovani nella comunità, di contribuire alla maturazione delle associazioni, ma è
sicuramente un innovativo vettore di crescita e di maturazione delle giovani
generazioni e della società tutta.
Il servizio civile è, appunto, un vettore di educazione alla solidarietà delle giovani
generazioni, un fortissimo strumento di formazione, è un ponte tra le nuove
generazioni e il mondo delle istituzioni, ma è anche sprone per tutti gli enti alla
strutturazione, alla progettazione, al monitoraggio dei risultati raggiunti.
In altre parole bisognerebbe vedere il servizio civile non rivolto esclusivamente
all’universo giovanile ma anche e necessariamente alla società civile e dunque alle
sue forme associative, in primis al volontariato chiamato a farsi portatore dei valori
propri della gratuità e della solidarietà tra i giovani. Per raggiungere questo
risultato, come scrivevamo più su, il volontariato deve strutturarsi e organizzarsi.
Qui risiede un altra sfida: strutturarsi non appesantirsi, organizzarsi non perdere
identità, progettare monitorare e leggere la comunità non per “ottenere” dei giovani
ma per formarli e rispondere in modo innovativo alle sfide della contemporaneità.
Il servizio civile quindi non come onere, non come dovere, ma come opportunità
per gli enti prima ancora che per i giovani. I giovani, attraverso il servizio civile,
come sprone e arricchimento.
D’altra parte, l’abbiamo già sottolineato, il tessuto connettivo in cui si sviluppa e
cresce il servizio civile è un tessuto fecondo. Ricordiamo che secondo i dati del
quinto rapporto IARD117 la presenza giovanile (il range della ricerca è 15 – 29 anni
di età) in associazioni legate a vario titolo all’impegno sociale si muove
stabilmente, da più di un decennio, attorno al 50%.
Riteniamo che possa essere utile riportare quale ulteriore indicazione una ricerca
voluta nel 2005 dal Movimento di Volontariato Italiano. Nella ricerca “Messaggi –
nuove comunicazioni di solidarietà”118, specifica rispetto al mondo del volontariato,
vengono intervistati giovani che svolgono attività di volontariato in situazioni di
disagio, giovani che non si sono impegnati in questa direzione e membri dei
consigli direttivi delle OdV. Vogliamo sottolineare che a fronte dell’ormai classico
giudizio da parte dell’associazionismo circa una generazione giovanile
disinteressata e priva di motivazioni emerge un altro dato: l’incidenza di giovani
impegnati nel sociale è in aumento, e lo è almeno da un decennio. In altri termini se
il numero di giovani impegnati in associazioni di volontariato è, in termini assoluti,
inferiore a quello degli scorsi decenni questo non significa che l’incidenza
117
C. Buzzi, A. Cavalli e A. de Lillo (a cura di ), Giovani nel nuovo secolo. Quinto rapporto IARD
sula condizione giovanile in Italia, il Mulino, Bologna, 2002.
118
M. C. Bertolo, M. Drusian, I. De Sandre, Messaggi – nuove comunicazioni di solidarietà, Centro
Servizio per il Volontariato della provincia di Padova, Padova, 2005.
188
(calcolata sul numero effettivo di giovani) sia diminuita. Tutt’altro è aumentata del
10%.
Questo è il quadro nel quale ci muoviamo in cui si articola una società come quella
italiana capace di esprime migliaia di OdV di APS di Coop dislocate su tutto il
territorio, quadro in cui il servizio civile può articolarsi e trovare e stimolare nuovi
spazi. Quadro in cui differenti soggetti possono interagire secondo le loro
peculiarità.
Il volontariato non può rinunciare al posto che gli spetta: attore fondamentale del
sociale deve essere capace di dialogare con gli altri soggetti in campo: il servizio
civile è sia uno degli attori impegnati nella solidarietà sia strumento capace di
contribuire al dialogo tra le parti.
Il servizio civile è spazio di incontro tra associazioni ed enti pubblici, spazio in cui
in volontariato deve portare le proprie le proprie proposte, le proprie priorità
educative, metodologiche, operative.
Il volontariato fatto di servizi leggeri, lettura dei bisogni, sguardo teso verso le
nuove frontiere del disagio non può rinunciare ad incontrare il servizio civile e deve
incontrarlo in questo variegato contesto a partire dalle proprie caratteristiche
fondamentali per capire al meglio come interagire con tutti gli altri soggetti di
servizio civile.
In altre parole il servizio civile può essere non solo indispensabile momento di
incontro con i giovani, non solo un momento centrale nella loro formazione, non
solo opportunità per i giovani di cresce e per la collettività di maturare ma anche
occasione per tutti gli enti tutti di impegnarsi, di strutturarsi, di tornare a pensare
alla società, ai suoi bisogni alle sue necessità.
In questo contesto la sfida per il volontariato è quella di tenere da un lato alla
propria peculiarità dall’atro quella di non perdere il contatto con i giovani, quindi:
strutturarsi, progettare e programmare senza smarrire, però, il valore del servizio di
confine attento ai bisogni ancora inespressi che esprime il territorio, servizio
leggero che opera per rimuovere le cause stesse del disagio.
Il servizio civile è una sfida, una sfida necessaria per i volontariato. Il volontariato
deve essere portatore di risorse indispensabili allo sviluppo servizio civile, il
servizio civile non può che contribuire allo sviluppo del volontariato organizzato.
189
190
QUARTA PARTE
VOLONTARIATO EUROPEO E INTERNAZIONALE
191
192
LE RETI DI VOLONTARIATO EUROPEO E INTERNAZIONALE
(a cura di Stefania Mancini e Tiziana Cuciani)
Premessa
Più che di volontariato in senso stretto parleremo delle reti europee di Terzo Settore
e - relativamente alla realtà interna dai paesi di nuova adesione - di quell’insieme di
movimenti e forme organizzate che, a prescindere dagli specifici status giuridici
assunti, si sono ampiamente sviluppati ovunque per rispondere alle esigenze di base
di società spesso in transizione da un regime comunista ad un modello di tipo
capitalistico e per mediare tra le autorità pubbliche e i cittadini.
Il Volontariato e il Terzo Settore nello scenario comunitario
Parlare oggi di volontariato a livello comunitario non può prescindere da una più
ampia visione che includa le reti del terzo settore perché esse - al pari di ciò che
avviene su scala nazionale – hanno comunque origine da un “moto” di volontariato
organizzato.
Il volontariato in quanto tale, quello che in Italia riferisce alla Legge 266/91, non ha
seguito un’evoluzione organizzata pari a quella raggiunta da altre componenti di
Terzo Settore.
Da un’analisi attenta risulta allo stato attuale una debolezza relativa al volontariato.
Infatti, mentre le cooperative, le fondazioni, le associazioni cosiddette di interesse
generale (paragonabili in parte alle associazioni di promozione sociale) hanno
raggiunto una consapevolezza dell’importanza di rappresentarsi sistematicamente
e, dunque, con modalità organizzata presso le istituzioni comunitarie, le
organizzazioni di volontariato non hanno seguito la stessa evoluzione, sebbene il
“volontariato” fin dagli anni ’80 ha visto riconosciuto formalmente il suo ruolo
vitale e di complemento delle politiche nazionali a favore della lotta all’esclusione
sociale e dei servizi alla persona.
Si ritiene opportuno sottolineare questo aspetto affinchè una riflessione accurata
porti a considerare lo stato dell’arte dell’auto promozione del Terzo Settore
organizzato a Bruxelles, evidenziando la debolezza di una rete europea di
volontariato atta a promuovere il volontariato, il concetto stesso, e le sue necessità
presso le istituzioni comunitarie; altresì porti a valutare l’opportunità o meno – a
differenza del passato – che tale rete esista, laddove – come vedremo – è possibile
avvalersi delle reti esistenti per la promozione dei diritti e delle necessità che sono
parte integrante delle organizzazioni di volontariato.
Infine, sempre a livello introduttivo, è importante domandarsi perché le reti
europee hanno importanza. Di fatto l’Unione europea di oggi, rispetto agli anni ‘90,
è più vicina - in termini di accessibilità - ai livelli nazionali.
È infatti possibile partecipare ai “livelli comunitari” senza necessariamente
spostarsi, viaggiare e impegnare risorse, avvalendosi di reti già costituite, o
partecipando a progetti trasnazionali o, infine, accedendo a progetti finanziati
dall’Unione europea ma gestiti in modo decentralizzato dalle regioni.
Il collegamento con le reti europee ha in realtà importanza sempre maggiore al fine
di partecipare indirettamente all’evoluzione che alcune materie – di interesse diretto
e indiretto per il volontariato – subiscono con il progredire delle tappe di
integrazione comunitarie.
193
Le reti permettono l’accesso ad informazioni aggiornate, il confronto con esperienze
parallele e l’ottimizzazione delle risorse. La partecipazione diretta ad esse prevede
comunque una condivisione che non ha pari e la possibilità di importare nuove
pratiche ancora non sperimentate per un settore specifico di intervento del
volontariato.
Il Terzo Settore in Europa
Il Terzo Settore a livello europeo non riceve ancora una definizione giuridica,
pertanto è possibile riferirsi al sistema definitorio - utilizzato in occasione di
indagini internazionali – che si basa su indicatori secondo cui vengono considerati
organismi di terzo settore soggetti privati che operano in campo socio –
assistenziale, sanitario e culturale, ecc. e che producono beni e servizi di interesse
collettivo senza alcuna finalità di lucro.
Ne discende che le organizzazioni che compongono il terzo settore si distinguono
chiaramente sia dall’economia di mercato - per l’assenza dello scopo di lucro - sia
dal settore pubblico, in quanto pur erogando servizi di natura collettiva hanno natura
giuridica privata.
Le reti europee di terzo settore
Il concetto di “rete europea” è ampio, di non semplice definizione e riconduce a
tipologie molto diverse tra loro. Vi sono reti nate grazie a collaborazioni avviate
durante la partecipazione a progetti finanziati dall’Unione europea; reti che si sono
costituite per comunanza – dei membri – di status; reti che raggruppano organismi
molto diversi tra loro ma “vicini” perché accomunati da uno stesso interesse o
settore di intervento; reti più o meno rappresentative sotto il profilo geografico, che
svolgono azione di rappresentanza degli interessi dei membri o solo di servizio e
supporto
Per parlare di reti europee, operative a Bruxelles e interagenti con le istituzioni
comunitarie, è utile richiamare la definizione del Comitato economico e sociale
europeo indicante una serie di criteri di ammissibilità applicabili al “dialogo
civile”.
Un’organizzazione “per essere considerata rappresentativa su scala europea, deve
essere strutturata stabilmente a livello comunitario; consentire l'accesso diretto alle
esperienze dei propri membri, permettendo quindi consultazioni rapide e
costruttive; rappresentare interessi generali, coincidenti con quelli della società
europea; comporsi di organi riconosciuti dagli Stati membri come portatori di
interessi specifici; avere organizzazioni affiliate nella maggior parte degli Stati
membri dell'Unione; garantire la responsabilità dei propri membri; avere un
mandato di rappresentanza e di azione a livello europeo; essere indipendente,
disporre di un mandato vincolante e non essere sottoposta a determinazioni
provenienti dall'esterno; essere trasparente soprattutto in termini di finanziamento e
strutture decisionali”
Questa definizione, pertanto, riconosce nelle reti qui introdotte un concetto di
“idoneità” all’azione, allo scambio, alla interazione con le istituzioni comunitarie,
ma soprattutto all’essere foriere di interessi riconosciuti come allargati, di bene
pubblico.
Reti per “famiglie” del Terzo Settore
L’origine delle principali reti settoriali di Terzo Settore e della Società Civile
riconduce all'evoluzione e allo sviluppo delle politiche comunitarie e alla
conseguente necessità, per le varie espressioni del terzo settore e dell’economia
194
sociale, di trovare luoghi di raccordo, forme di pressione, modalità di promozione e
di dialogo con le istituzioni comunitarie.
La necessità di rappresentanza e la sua maggiore articolazione organizzativa ed
espressiva si riscontra in risposta dell’estensione di competenza delle politiche
comunitarie.
Le tre reti selezionate rappresentano e sono al servizio di tre componenti principali
di Terzo Settore:
- CECOP, rete di cooperative;
- EFC, rete delle fondazioni;
- CEDAG, la rete delle “associazioni di interesse generale” ricomprendendo, in
parte non significativa né esaustiva, anche le organizzazioni di volontariato.
Le tre reti interagiscono con le istituzioni comunitarie al fine di promuovere
principalmente lo status aggregativo; e contribuiscono ai grandi temi nei processi
decisionali politici.
Referenti esterni cui si indirizza la loro attività promozionale (di lobby) sono la
Commissione europea, e le varie Direzioni Generali che la compongono; il
Parlamento europeo; il Comitato Economico e Sociale.
Alcune di esse delegano ad altri coordinamenti cui aderiscono lo sviluppo e la
promozione di tematiche specifiche.
Esse appartengono, o sono rappresentate nell’ambito del CEP–CMAF, il Comitato
europeo permanente – Cooperative, Mutue, Associazioni e Fondazioni.
CECOP
European Confederation of Workers’ Co-operatives, Social Co-operatives and
Participative Enterprises, meglio conosciuto con l’acronimo CECOP, nato nel
1979, dal 1983 ha un segretariato permanente a Bruxelles e nel 1997 diventa
confederazione. E’ un associazione internazionale senza scopo di lucro con sede
principale a Bruxelles ed un ufficio a Praga.
CECOP rappresenta e promuove le cooperative di lavoro, le cooperative e imprese
sociali ed, infine, le imprese partecipate. Essa rappresenta organizzazioni di ben 42
paesi . Tra i suoi membri vi sono 37 federazioni nazionali e regionali di cooperative
che rappresentano oltre 83.000 imprese e circa 1.3 milioni di lavoratori.
La rete sviluppa attività europee dei membri dell'organizzazione, facilitando lo
scambio di progetti e di buone pratiche e diffondendo informazioni sui temi
connessi all'Europa. Nelle sue attività di lobby, CECOP contribuisce allo sviluppo
dell'economia sociale, dell'imprenditorialità socialmente responsabile e dello
sviluppo territoriale, rivolgendosi prevalentemente verso l'intergruppo parlamentare
di riferimento e spesso gestendone i lavori di segretariato.
Le risorse umane impiegate in CECOP sono abbastanza ridotte se comparate alla
mole di lavoro che la rete porta avanti. Le modalità di finanziamento provengono in
larga parte dal finanziamento di progetti gestiti da Cecop, la restante invece si
compone di contributi associativi dei membri e di compensi a fronte di servizi
erogati.
Per CECOP é fondamentale che alla cooperazione si attribuisca nuovamente il ruolo
di movimento sociale, foriero di valori, basati su democrazia, equità e responsabilità
sociale; ed inoltre che le organizzazioni di settore possano essere riconosciute come
interlocutori formali del dialogo sociale e civile europeo.
EFC
European Foundation Centre (Centro europeo delle fondazioni), nasce nel 1989
grazie ad alcune fondazioni europee che hanno sentito la necessità di avere una
195
rappresentanza a livello europeo. EFC è un'associazione indipendente,
internazionale senza scopo di lucro, secondo la legge belga.
Attualmente aderiscono alla rete fondazioni di oltre 30 paesi non solo europei.
Principale obbiettivo di EFC è sviluppare e diffondere la filantropia in Europa e nel
mondo.
Nel rispetto dei propri scopi statutari EFC concentra la propria azioni in alcune
attività principali. Presso le Istituzioni europee, la Banca Mondiale e le Nazioni
Unite EFC rappresenta le fondazioni e opera un continuo monitoraggio sulle
politiche che queste istituzioni attivano verso le fondazioni. Agli associati, EFC
eroga servizi quali attività convegnistiche, consulenze legali, opportunità di
partenariati internazionali e adesione a progetti trasnazionali; diffusione di servizi di
documentazione ed informazione sulle fondazioni.
CEDAG
Comité européen des associations d’intérêt général è la rete delle associazioni
d'interesse generale dei paesi membri dell'Unione europea, nasce nel 1989 in
Francia per volontà di un gruppo di associazioni francesi, belghe e italiane; nel
1992 acquista status di associazione internazionale senza scopo di lucro; nel 2000 con l’intensificarsi delle attività - apre la sede operativa a Bruxelles.
Le associazioni ad essa aderenti sono circa 50.000 con più di nove milioni di
individui e rappresentano coordinamenti nazionali o associazioni nazionali e
regionali; tra i suoi membri, CEDAG raggruppa organizzazioni nazionali,
organizzazioni europee ed internazionali.
Tra gli obbiettivi principali di CEDAG vanno evidenziati quelli di:
promuovere il riconoscimento del settore associativo da parte dell’Unione europea
affinchè sia consultato sulle politiche comunitarie ad esso relative;
sostenere - a livello comunitario - il riconoscimento del contributo economico del
settore associativo;
ottenere che le politiche comunitarie nei settori giuridico, fiscale e della
concorrenza:
a) riconoscano le modalità di produzione delle associazioni per la gestione
disinteressata e democratica, per carattere di interesse generale e perché con
finalità dedicate al servizio delle persone, incoraggino lo sviluppo del
settore;
b) favorire lo scambio di buone pratiche fra le associazioni di interesse
generale in Europa;
CEDAG si caratterizza per uno staff di risorse umane ridotto al minimo e tende a
far condividere le diverse mansioni fra i componenti del Consiglio. Delle tre reti
settoriali è infatti quella che presenta maggiore mancanza di risorse umane come
staff permanente per la gestione delle attività
La denominazione “associazioni di generale” è tale per influenza della cultura
francese sull’associazionismo. Di fatto, all’interno interesse di essa possono
rientrare pienamente le associazioni di promozione sociale, mentre le
organizzazioni di volontariato italiane possono in parte sentirsi ricomprese ma al
tempo stesso limitate per il fatto che tale definizione difficilmente comprende il
concetto di “servizio erogato a terzi non aderenti all’associazione”.
Alle tre reti si ritiene opportuno aggiungere la Piattaforma delle ONG europee del
settore sociale, rete di organizzazioni di vario genere che per i temi trattati può
196
soddisfare esigenze tipiche del volontariato italiano e quindi colmare l’assenza di
una rete europea del volontariato.
Piattaforma delle ONG europee del settore sociale
Le attività della Piattaforma hanno origine nel 1993, anno in cui viene pubblicato il
Libro Verde sulle Politiche Sociali, atto attraverso il quale, per la prima volta, viene
data attenzione ufficiale al tema delle politiche sociali e fornito un primo tentativo
di funzionamento del dialogo con le organizzazioni non governative.
In risposta al Libro Verde un numero ristretto di organizzazioni - già attive sulle
tematiche sociali – decide di collaborare sistematicamente al fine di approfondire i
temi trattati dal Libro Verde e più in generale le tematiche relative alle politiche
sociali.
Segue, nel 1994, l’avvio di un Forum che darà luogo, grazie al raggiungimento di
una posizione comune tra le varie organizzazioni, nel 1995, al Forum europeo sulle
Politiche Sociali e al Programma di Azione Sociale a medio termine 1995-1997.
La Piattaforma nasce dunque in questo contesto, grazie alla capacità di alcune
organizzazioni di trovare un comune denominatore nel perseguire un’attività di
promozione politica volta a ottenere canali ufficiali di dialogo tra le ONG e le
istituzioni europee.
La Piattaforma è una associazione internazionale senza scopo di lucro di diritto
belga che - attraverso i propri membri – rappresenta migliaia di organizzazioni,
associazioni e altre organizzazioni di volontariato locali, regionali, nazionali ed
europee rappresentative di un'ampia sfera della società civile. Tra di esse sono
comprese organizzazioni di donne, anziani, disabili, disoccupati, poveri,
omosessuali, giovani e famiglie.
Appartengono alla Piattaforma anche organizzazioni impegnate nella promozione di
campagne relative alla giustizia, ai senza fissa dimora, l’educazione permanente, il
diritto alla salute e il razzismo.
Convinzione di fondo è che le organizzazioni non governative, per il loro ruolo
determinante nella promozione di una società equa basata sui principi di protezione
e di sviluppo dei diritti umani – possano e debbano diventare partner riconosciuti
nel dibattito pubblico sulla società europea.
Le più significative attività della Piattaforma hanno origine dagli obiettivi
istituzionali della rete:
 influenzare la politica europea (nei temi di Lotta contro l’esclusione sociale;
lotta contro la discriminazione e a favore dei diritti fondamentali; supporto
allo sviluppo di un dialogo civile che abbia una base legale);
 sviluppare il dialogo con le istituzioni europee;
 consolidare la consapevolezza della rete nel suo insieme e tra i membri che
la compongono.
Reti per settore di intervento
Accanto alle reti che raggruppano le “famiglie” del Terzo Settore, vi sono numerosi
reti settoriali composte da organizzazioni di terzo settore che sono impegnate in uno
stesso ambito di intervento.
Le reti selezionate agiscono in settori di intervento tipici del volontariato italiano:
Anziani (AGE) Lotta alla Povertà (EAPN), Disabilità (European Disability Forum)
Welfare Sociale (ETWelfare) Senza Fissa Dimora (FEANTSA) Servizi al
Volontariato e Documentazione (CEV).
I documenti prodotti, le iniziative intraprese, le “battaglie” portate avanti possono
rappresentare un utile strumento di confronto, possono fornire spunti per la
197
progettazione, stimolare lo scambio culturale e le buone prassi per il volontariato
italiano.
AGE - Piattaforma Europea degli Anziani.
Nel 2001 tre organizzazioni, Eurolinkage, FIAPA e EPSO, impegnate nel settore
della terza età, al fine di ottimizzare il proprio lavoro di promozione, hanno avviato
la rete AGE grazie soprattutto al contributo della Commissione europea che ne ha
sostenuto la formazione al fine di avere un interlocutore unico sui temi delle
persone anziane.
I membri di AGE sono organizzazioni europee, nazionali e regionali che operano
nel settore della terza età in tutti i paesi europei, ma anche – in qualità di osservatori
– organizzazioni di paesi quali Giappone, Stati Uniti e Cile. La loro tipologia è
estremamente differenziata, poiché comprende organizzazioni costituite da anziani,
istituti che offrono servizi agli anziani e, infine, associazioni di tipo sindacale.
AGE ha due obbiettivi principali: da una parte promuovere e difendere gli interessi
degli anziani e dei pensionati nei paesi dell’Unione europea, dall’altra aumentare il
livello di consapevolezza sulle problematiche ritenute rilevanti per la terza età.
Il programma di lavoro della rete si articola su alcune azioni prioritarie: lotta contro
la discriminazione per motivi di età; previdenza e protezione sociale; inclusione
sociale; anziani e occupazione; formazione permanente.
Per incidere sulle politiche e partecipare alla loro elaborazione, AGE formula pareri
sulle iniziative comunitarie rilevanti e segue accuratamente il processo di
elaborazione delle politiche; al riguardo va segnalata l’attività di due gruppi di
lavoro – sulle pensioni e sulla discriminazione – che predispongono ricerche per
proporre alla Commissione la posizione politica e tecnica di AGE.
Principali interlocutori di AGE sono la Commissione europea e il Parlamento
europeo.
I rapporti con la Commissione si articolano su vari livelli e, sebbene AGE sia di
recente creazione, vi sono importanti forme di collaborazione.
Infatti la Commissione - principale fonte di sostegno di AGE - consulta
regolarmente la rete poiché ne riconosce la validità di fonte di informazione e la
rappresentatività in tema di persone anziane, spesso avvalendosi di esperti segnalati
da AGE per la programmazione o l’elaborazione di documenti tematici.
Altre attività indirizzate verso la Commissione vengono delegate alla Piattaforma
delle ONG sociali cui AGE aderisce.
Con il Parlamento europeo AGE attua un lavoro di promozione e informazione con
le commissioni sanità; occupazione e affari sociali; affari economici e monetari.
Per quanto riguarda il Consiglio, AGE - attraverso i membri nazionali - contatta e
sensibilizza le Presidenze di turno sulle questioni dell’anzianità: i risultati ad oggi
conseguiti sono indicativi del livello di collaborazione tra AGE e i membri
nazionali, e della capacità di dar seguito sul fronte nazionale a ciò che viene
prodotto a livello europeo.
Altro referente comunitario è il Consiglio d’Europa, presso il quale AGE ha
richiesto lo statuto consultivo, condizione necessaria per consolidare rapporti stabili
e di reciprocità laddove possibile.
Nel settore sanitario AGE ha contatti con l’Organizzazione Mondiale della Sanità e
partecipa al Forum sulla sanità (Health Forum), un gruppo di consultazione sulle
politiche sanitarie e al Forum sulle pensioni.
198
EAPN European Anti Poverty Network
L’origine di EAPN riconduce ai Programmi Povertà della Commissione europea:
nel giugno del 1989, durante la conferenza sulla lotta contro la povertà - organizzata
con il supporto della Commissione europea - con la partecipazione di oltre 200
esperti del settore del volontariato nasce un gruppo di lavoro provvisorio incaricato
di programmare la creazione di una rete europea.
Dopo circa un anno di lavoro, vengono create le reti nazionali che, nel dicembre
1990, adottano lo statuto di rete europea.
EAPN è una rete rappresentativa di organizzazioni impegnate nella lotta contro la
povertà e l’esclusione sociale negli stati membri dell’Ue; è costituita da 21 network
nazionali di organizzazioni di volontariato e gruppi base e da organizzazioni
europee.
Verso i propri membri EAPN facilita il confronto di esperienze e sostiene la
costituzione di forme di partenariato; organizza sessioni di formazione sulle
politiche europee e sulla rete aperte ai membri; favorisce la costruzione di
partenariati attraverso la banca dati on-line.
EAPN pubblica documenti informativi – relativi alla rete, a eventi e politiche
europee e ai programmi comunitari di interesse per i membri; documenti sulla
povertà, l’inclusione sociale, l’occupazione, la protezione sociale e i fondi
strutturali; cura un sito web, che permette di accedere ai principali documenti
dell’Unione europea e di EAPN sull’esclusione sociale.
EAPN è tra i principali partner delle istituzioni comunitarie nell’ambito della
strategia europea di lotta contro l’esclusione sociale: tra i suoi obiettivi principali vi
sono quelli di includere tra le priorità dell’agenda politica dell'Unione europea la
lotta contro la povertà e l'esclusione sociale; promuovere ed assicurare l’efficacia
delle azioni di lotta contro la povertà e l’esclusione sociale; agire per conto e con le
popolazioni in condizioni di povertà e di esclusione sociale.
La Commissione europea, in particolare la Direzione Generale Occupazione e
Affari Sociali, il Consiglio dei Ministri ed in maniera sempre più significativa con il
Parlamento sono le istituzioni comunitarie con cui EAPN interagisce.
Poiché la rete è finanziata da un programma comunitario essa partecipa ad incontri
regolari con i funzionari della Commissione, cui si affiancano importanti e frequenti
contatti informali. I settori di maggiore interesse sono la strategia europea per
l’inclusione sociale, i fondi strutturali, le politiche in materia di occupazione, le
politiche economiche e monetarie.
All’interno del Consiglio dei ministri europeo, EAPN ha come interlocutori il
Comitato per l’occupazione ed il Comitato sulla protezione sociale con i quali
organizza degli incontri ristretti in vista delle riunioni semestrali dei comitati. A
questa attività si aggiunge il lavoro complementare delle reti nazionali verso i
membri nazionali dei Comitati.
L’azione di EAPN verso il Parlamento è prevalentemente tesa alla diffusione presso
i parlamentari della nozione e dell’attenzione alla strategia per l’inclusione sociale.
Si tratta di un’interazione a livello politico generale, dato che su tali materie il
Parlamento europeo produce esclusivamente pareri. Il lavoro europeo viene
affiancato dai contatti diretti che le reti nazionali hanno con i parlamentari europei
del proprio paese.
EAPN gode di status consultivo presso il Consiglio d'Europa, condizione utile sia
per estendere i contatti con le altre organizzazioni di settore, che per utilizzare i
documenti prodotti al fine di favorire prese di posizione simili all’interno delle
istituzioni comunitarie.
199
EDF - European Disability Forum
EDF nasce negli anni ’90 a seguito di una nuova fase delle politiche sulla disabilità
in Europa, che vede importanti riconoscimenti conferiti alle organizzazioni
composte da persone disabili.
Nel maggio 1996, viene approvato lo statuto provvisorio dell’associazione, poi
entrato in vigore il primo gennaio del 1997, anno in cui hanno inizio le attività
formali con l’elezione degli organi di gestione e l’apertura di un segretariato a
Bruxelles.
Nello statuto provvisorio un articolo prevedeva che la costituzione dell’associazione
sarebbe stata successivamente rivisitata a partire dal 1999. Così un gruppo di lavoro
ha nel tempo redatto il nuovo statuto che è stato poi adottato nell’ambito della terza
assemblea generale annuale del 21-23 aprile 1999 e pubblicato il 7 luglio 2000 sul
Moniteur Belge.
I membri di EDF, sono 26 Consigli Nazionali, 26 organizzazioni (membri a pieno
titolo) 20 organizzazioni (membri ordinari), 53 membri associati, e 2 membri
osservatori
La maggior parte dei finanziamenti di cui si avvale la rete proviene da un
programma di azione comunitario, altre risorse sono composte dai contributi degli
Stati Membri nell’ambito delle iniziative per il turno di Presidenza dell’Unione
europea e dalle quote di affiliazione stabilite secondo il tipo di adesione e la diversa
natura e disponibilità economica finanziaria dei membri.
EDF si propone di assicurare ai cittadini disabili il pieno riconoscimento dei diritti
umani fondamentali attraverso il loro coinvolgimento nello sviluppo e
nell’implementazione delle politiche all’interno dell’Unione europea.
Il campo di azione di EDF é pertanto molto ampio poiché comprende tutte le
politiche europee che hanno impatto sulla vita delle persone disabili, ne segue
l’evoluzione e promuove un continuo contatto con le istituzioni responsabili delle
singole politiche.
EDF è attiva in tutte le decisioni dell’Unione europea affinché le esigenze delle
persone disabili siano adeguatamente considerate. Le aree di interesse sono: la non
discriminazione ed i diritti umani; l’occupazione (compresi gli appalti pubblici e gli
aiuti di stato); la lotta contro l’esclusione sociale; i trasporti; le telecomunicazioni;
la società dell’informazione; l’ampliamento; la cooperazione allo sviluppo.
Alle tradizionali campagne volte ad abbattere le barriere “fisiche” che impediscono
ai disabili eguali opportunità, EDF opera anche in campi quali la società
dell’informazione, la standardizzazione, i trasporti.
All’origine della proposta dell’anno europeo delle persone con disabilità, celebrato
nel 2003 in tutta l’Unione europea, vi è proprio l’impegno di EDF ad assicurare
massima visibilità ai diritti delle persone con disabilità e favorire la costituzione di
alleanze durature nel tempo tra le organizzazioni di disabili, le istituzioni pubbliche,
gli imprenditori, i sindacati, le associazioni, le cooperative, i mezzi di
comunicazione, al fine di definire politiche efficaci per la non discriminazione e per
l’inclusione sociale delle persone con disabilità.
ETWelfare - European Round Table of Charitable Social Welfare Associations
ETWelfare è stato costituto nel luglio del 1996 e - a differenza delle altre reti - ha
forma giuridica di Gruppo Europeo di Interesse Economico (G.E.I.E.), anche se
nello statuto è precisato che ETWelfare ha obiettivo di tipo “non economico”.
Tra le reti europee ETWelfare è quella con meno risorse di personale ed
economiche, pertanto il lavoro viene svolto su base volontaria da parte degli stessi
membri.
200
La vita, la mission e gli obiettivi della rete sono intimamente collegati alla
Dichiarazione n.23, allegata al Trattato di Maastricht, che sottolinea l’importanza
della cooperazione con le associazioni impegnate nella solidarietà nel
perseguimento degli obiettivi sociali indicati nell’art. 117 del Trattato.
ETWelfare si propone di promuovere le “associazioni di solidarietà sociale”
attraverso un costante lavoro di cooperazione volto, da una parte, a rinforzare il
ruolo delle associazioni di solidarietà nelle politiche sociali europee, accanto al
settore pubblico e commerciale; dall’altra, al riconoscimento della “specificità”
delle associazioni di solidarietà e di tutti quei gruppi sociali che esse rappresentano
e ai quali erogano servizi.
Sebbene ETWelfare sia poco strutturata, dal punto di vista organizzativo, il lavoro
che essa svolge con le Istituzioni europee è facilitato dalla profonda conoscenza
delle associazioni nazionali coinvolte nel settore della sanità e delle politiche
sociali, dal proprio impegno a migliorare la cooperazione tra le associazioni stesse e
tra queste ultime e le autorità pubbliche, sia a livello nazionale che europeo.
Oltre ai problemi specifici legati alle politiche sociali in favore delle categorie
svantaggiate (disabili, malati, poveri, disoccupati) che risultano di interesse generale
per tutte le organizzazioni, ETWelfare ritiene importante che le associazioni
impegnate nell’ambito della solidarietà ed i loro partner del settore pubblico
considerino e affrontino a livello europeo alcune questioni trasversali: evoluzione
del sistema di welfare all'interno dell’UE (sia per quanto concerne i servizi sociali
che i diritti sociali individuali); commercializzazione e organizzazione dei servizi
sociali (quindi le relazioni fra Stato, autorità locali, settore commerciale e settore
non profit); modalità di accesso delle associazioni di solidarietà sociale ai fondi
strutturali ed ai programmi europei.
A tal fine, come tutte le reti europee, ETWelfare indirizza i propri lavori verso la
Commissione europea, il Parlamento europeo, il Comitato Economico e Sociale
europeo ed il Consiglio dei Ministri europeo, tramite i membri nazionali.
Alcuni organizzazioni nazionali aderenti a ETWelfare sono membri del Comitato
Economico e Sociale europeo ciò rappresentando un vantaggio per poter operare
adeguata pressione politica sui temi di interesse.
FEANTSA - European Federation of National Organisations Working with the
Homeless
FEANTSA, fondata nel 1989, è un associazione internazionale senza finalità di
lucro di diritto belga che raggruppa oltre 90 organizzazioni nazionali, di 29 paesi
europei, che lavorano con i senza fissa dimora.
La maggior parte dei membri è rappresentata da ONG che offrono un’ampia gamma di
servizi ai senza fissa dimora, tra cui alloggio e sostegno sociale. Sono membri di
FEANTSA reti nazionali e regionali di enti erogatori di servizi che spesso collaborano
strettamente con le autorità pubbliche e con i fornitori di abitazioni sociali.
FEANTSA si propone di sensibilizzare sui temi relativi alle problematiche dei senza
fissa dimora e della esclusione abitativa sia a livello nazionale che europeo.
FEANTSA focalizza le proprie attività in quattro aree tematiche:
Promozione politica: per promuovere lo sviluppo e la realizzazione di misure
effettive per affrontare e migliorare la condizione delle persone senza dimora
attraverso un dialogo regolare con le Istituzioni europee e gli organi di governo
nazionali e regionali; per sviluppare politiche attive volte alla prevenzione del
fenomeno delle persone senza dimora sensibilizzando i rappresentanti politici a
201
livello europeo, nazionale e regionale; sensibilizzare l’opinione pubblica sulla
complessa situazione in cui vivono le persone senza dimora.
Scambi transnazionali: di informazioni, esperienze e buone pratiche tra i membri,
attraverso seminari e conferenze europee che raccolgono la presenza contemporanea
di operatori dei servizi, ricercatori e esponenti politici. Feantsa ha quattro gruppi di
lavoro nei quali i membri discutono e fanno proposte su temi quali il diritto alla
casa, il lavoro, l’accompagnamento sociale, la raccolta dati e la ricerca. Lo scambio
trasnazionale contribuisce alla redazione di documenti politici, peraltro disponibili
sul sito web o presso la segreteria Feantsa di Bruxelles.
Comunicazione: Informare i propri membri e aumentare il numero di persone
interessate ai senza fissa dimora. Il sito e le pubblicazioni di Feantsa offrono notizie
importanti, analisi e collegamenti per meglio conoscere la realtà dei senza fissa
dimora ed i temi della esclusione abitativa.
Ricerca: L’attività di ricerca è intesa per una migliore comprensione della
complessità e dei cambiamenti in atto nel fenomeno dei senza fissa dimora. I
risultati delle ricerche vengono distribuiti anche ad altri ricercatori, così come ai
servizi che si occupano di senza fissa dimora ed ai rappresentanti politici.
La ricerca offre riflessioni ed aiuta sia chi eroga servizi sociali sia i rappresentanti
politici. Feantsa nel 1991 ha fondato l’Osservatorio europeo sulle persone senza
dimora, una rete di ricercatori nazionali esperti in materia di persone senza fissa
dimora e della esclusione abitativa, che produce rapporti nazionali su temi di ricerca
specifici.
FEANTSA collabora strettamente con CECODHAS (Comitato Europeo di
Coordinamento dell'Alloggio Sociale) con cui ha fondato il Forum Europeo sulla
Casa (composto da organizzazioni europee attive nel campo dell’alloggio) e gode
di status consultivo in seno al Consiglio d'Europa e alle Nazioni Unite.
All’interno della Commissione europea, Feantsa si confronta principalmente con la
Direzione Generale Occupazione e Affari Sociali, con la Direzione Generale
Politiche Regionali e con la Direzione Generale Ricerca. Partecipa alla riunione
informale dei Ministri che hanno tra le proprie competenze il tema dell’alloggio.
Presso il Parlamento europeo, oltre a contatti diretti con deputati interessati ai temi
dei senza fissa dimora, partecipa ai lavori della Commissione Parlamentare
Occupazione e Affari Sociali.
Nel 2005 FEANTSA ha elaborato un “Statement of Values” cui aderiscono i
membri al fine di ricondurre tutte le attività della rete, esterne ed interne, ad un
codice di valori condivisi, che impegnino la rete e tutti i membri a riportare sempre
più al centro la dignità della persona senza fissa dimora.
CEV - European Volunteer Centre
Il CEV nasce per iniziativa di due centri di volontariato del Belgio che, insieme al
Centre National du Volontariat (Francia), il National Centre for Volunteering
(Regno Unito) e il Centro nazionale per volontariato (Italia), nel 1989 hanno riunito
a Lucca i rappresentanti dei centri di volontariato nazionali e regionali di otto Paesi
europei.
CEV è stato fondato nel febbraio 1990 e nel 1992 ufficialmente riconosciuto come
organizzazione internazionale non a scopo di lucro.
Nel 1995 CEV ha organizzato la prima giornata europea per il volontariato
all'interno del Parlamento europeo con il sostegno attivo del Parlamento stesso,
della Commissione europea, del Consiglio europeo e dell'UNESCO e nel 2003 ha
organizzato una ulteriore giornata europea del volontariato nel Parlamento europeo,
con il supporto attivo di alcuni deputati europei e di United Nations Volunteers.
202
Aderiscono al CEV agenzie nazionali e regionali dei paesi europei e che
rappresentano migliaia di organizzazioni di volontariato, associazioni ma anche
singoli volontari.
Il CEV si propone di essere portavoce rappresentativo del volontariato in Europa;
vuole supportare e rafforzare le infrastrutture per il volontariato nei paesi
dell'Europa; ed, infine, promuovere il volontariato e rendere la sua azione più
incisiva.
Il CEV è impegnato nel promuovere il volontariato nei confronti dell’opinione
pubblica, dei mass media, del mondo dell'economia e della politica; nell’azione di
lobby presso le istituzioni europee; nelle politiche dello sviluppo e della ricerca; nel
fornire supporto ai centri di volontariato nazionali e locali presenti in Europa; nel
sostenere la nascita di nuovi centri di volontariato; nel rafforzare il collegamento tra
i Centri di volontariato e le altre realtà di volontariato presenti in Europa; nel
supportare le organizzazioni che promuovono l'innovazione e che desiderano
attuare “buone pratiche” nel coinvolgimento di volontari.
Tra le iniziative di rilievo va segnalata l’organizzazione di numerose conferenze per
la promozione del volontariato: Barcellona (1991), Copenaghen (1992), Mosca
(1993), Stoccolma (1995), Parigi (1997), Bratislava ( 1999), Bruxelles (2000).
Dal 1993 al 2001 il CEV ha svolto il ruolo di “ufficio di valutazione tecnica” per il
programma Tacis – Lien della Commissione europea, rivolto ai gruppi svantaggiati
dei paesi dell'Europa centrale e orientale.
Il CEV nel 2003 ha elaborato il “Manifesto per il volontariato in Europa” rivolto al
Parlamento europeo e ai singoli parlamentari, cui punti chiave sono:
- sostenere il volontariato attraverso una serie di azioni volte allo sviluppo di una
struttura legale adeguata per i volontari;
- creare un ”Fondo di sviluppo di centri per il volontariato” a disposizione delle
infrastrutture dei centri per il volontariato prevedendo per essi maggiore
disponibilità di risorse finanziarie;
- diffondere, all’interno degli Stati Membri, le raccomandazioni fatte nell’ambito
della dichiarazione dell’assemblea generale delle Nazioni Unite sul sostegno al
volontariato (2001) e della Risoluzione supplementare all’Anno Internazionale
A/57/L. 8 del 26 novembre 2002 dell’assemblea generale delle Nazioni Unite;
- non impiegare il volontariato come sostituto del lavoro retribuito.
Nell’ambito dell’Unione europea numerosi risultati sono stati raggiunti verso il
riconoscimento del valore sociale, culturale e ambientale del volontariato e nel
coinvolgimento delle organizzazioni di volontariato nel processo decisionale
politico.
I passaggi più significativi sono stati:
- La risoluzione sul volontariato adottata dal Parlamento europeo nel 1983 che ha
riconosciuto il volontariato quale attività di interesse generale e segnalato la
necessità di sviluppare adeguate infrastrutture per rendere incisive le politiche
concernenti il volontariato ed ha inoltre invitato la Commissione europea a prestare
attenzione in maniera sistematica al volontariato, assicurando - ad esempio - i
rimborsi per le spese e l’assicurazione dei volontari, così come previsto nello
“statuto del lavoro volontario”.
- La dichiarazione sulle attività di servizio volontario, inserita nel trattato di
Amsterdam, che ha riconosciuto l’importante contributo offerto dal volontariato nel
diffondere la solidarietà sociale.
- La Comunicazione della Commissione del 1997 “La promozione del ruolo delle
organizzazioni di volontariato e delle fondazioni in Europa” che pone l’accento
sull’importanza del ruolo del volontariato nella creazione di posti di lavoro.
203
- Il riconoscimento dato dalla Commissione europea all’importanza di una cultura
del dialogo e della consultazione con le organizzazioni della società civile
(comprese quindi le organizzazioni di volontariato) nei documenti:
- “La Commissione e le organizzazioni non governative: costruire una
partnership più forte”, documento di discussione (2000);
- “Libro bianco sulla governance in Europa” (2001);
- “Verso un rafforzamento della cultura del dialogo e della consultazione –
proposta di principi generali e di standard minimi per la consultazione delle
parti interessate da parte della Commissione” (2002).
Resta comunque una debolezza insita nella promozione del volontariato, poiché nel
tempo hanno prevalso i contenuti specifici di esso e non è stata attuato un iter
evolutivo della stessa.
Questa debolezza fa sì che non vi siano linee programmatiche e stabili a favore del
rafforzamento del volontariato, ma prevalgano invece politiche e finanziamenti
detinate principalmente alle attività del volontariato.
Molto il lavoro ancora da fare per il riconoscimento del valore economico del
volontariato, per assicurare che i finanziamenti, le politiche ed i programmi
dell’Unione europea siano favorevoli al volontariato e che nascano nell’Europa
allargata adeguate infrastrutture a supporto dell’azione volontaria.
*****
Il Volontariato nei paesi di nuova adesione
Premessa
Come già detto con riguardo ai paesi di nuova adesione è stata data attenzione a
quell’insieme di movimenti e forme organizzative che, a prescindere dagli specifici
status giuridici assunti in ciascuno dei paesi di nuova adesione, si sono ampiamente
sviluppati ovunque per rispondere alle esigenze di base di società spesso in
transizione da un regime comunista ad un modello di tipo capitalistico e per
mediare tra le autorità pubbliche e i cittadini.
Parleremo cioè di “società civile”, richiamandoci alla definizione data dal Comitato
Economico e Sociale dell’UE per indicare “tutti i tipi di azioni sociali, realizzate da
individui o gruppi, che non siano emanazione dello stato e non siano da esso
gestiti"119. In particolare, ci riferiremo alle cosiddette ONG, secondo l’accezione
europea (Organizzazioni Non Governative)120, che riuniscono individui intorno ad
una causa comune, come le associazioni ambientaliste, le organizzazioni per i diritti
umani, le associazioni di consumatori, le organizzazioni di solidarietà sociale, le
organizzazioni educative e formative, ecc.; alle Organizzazioni di Base, cioè di
primo livello, costituitesi per perseguire obiettivi rivolti ai propri membri, come le
associazioni giovanili, le associazioni familiari e le organizzazioni attraverso cui i
cittadini partecipano alla vita locale e municipale; alle comunità religiose… pur
sapendo che nel termine “società civile” rientrano anche gli attori del mercato del
lavoro, quali i sindacati e i partner sociali che non sono propriamente considerati
come “terzo settore”.
119
“Il Ruolo e il Contributo della Società Civile nella Costruzione dell’Europa” - 1999, ECOSOC
Secondo la definizione data dalla Commissione (2000: 3-4): quelle che non sono state create per
generare profitto personale, sono volontarie, hanno un certo grado di esistenza formale o
istituzionale, sono indipendenti e non rivolgono servizi a sé stesse quanto agli scopi e ai valori ed
essi collegati.
120
204
I paesi di nuova adesione
Nella maggioranza dei paesi di nuova adesione all'Unione europea, la società civile
è caratterizzata da un forte dinamismo e spesso affonda le sue radici al momento
della caduta dei diversi regimi comunisti che ne hanno segnato la storia. E' questo il
caso, ad esempio, della Slovacchia, della Romania e della Slovenia, che vanta forse
la più lunga tradizione di società civile nell’Europa centrale e orientale: il suo inizio
risale alla formazione del Comitato per la Difesa dei diritti umani nel 1988.
Questo dinamismo nasce spesso dal ruolo che le organizzazioni di società civile
hanno imparato a svolgere nel gestire le conseguenze del collasso del sistema di
welfare socialista (protezione dei bambini, cura degli anziani, dei disabili, povertà)
e nella riforma della società, in settori diversi come quello dei diritti umani, della
tutela ambientale, del governo locale, del decentramento, del pluralismo mediatico e
dei diritti del lavoro.
In quasi tutti i paesi è formalmente garantito il diritto di libera associazione per gli
scopi consentiti dalla legge - condizione importante per garantire un decisivo
sviluppo del settore delle ONG - ma generalmente permangono ancora eccessive
limitazioni all'operatività e troppi oneri burocratici.
Nei paesi di nuova adesione all’Unione europea, la forma organizzativa più diffusa
nella società civile è quella delle ONG, con tutte le varianti che discendono dagli
specifici contesti giuridici.
In senso ampio, il numero di ONG è generalmente molto elevato e varia dalle 7000
unità registrate in Lettonia alle 60.000 presenti in Ungheria.
Esse sono generalmente attive in un gran numero di settori di intervento: sociale,
ambientale, religioso, etico, sviluppo della democrazia, pari opportunità, diritti
umani e, ad eccezione della Lettonia - che ha individuato nel Ministero di Giustizia
l’organo di riferimento per il settore non governativo - fanno di norma riferimento
al Ministero dell’Interno del paese di appartenenza che si occupa della registrazione
e del monitoraggio delle organizzazioni non governative.
Generalmente, il tasso più alto di partecipazione si registra tra i giovani più istruiti,
le donne e i gruppi cosiddetti etnici. Molto diffusi sono anche i gruppi religiosi
luterani, cattolici e ortodossi che svolgono attività di solidarietà, pur non avendo
risorse a disposizione né infrastrutture di base sufficientemente sviluppate per
ottenere un impatto incisivo.
Alcune specificità nazionali
Le ONG lettoni si distinguono per lo più in organizzazioni sportive, associazioni
culturali e gruppi ambientalisti. Allo stesso modo, le circa 15.000 ONG registrate
presso il Ministero di Giustizia in Lituania sono in prevalenza organizzazioni
sportive e culturali, mentre le attività di solidarietà svolte dalle comunità religiose
riguardano soprattutto gli anziani, gli orfani e le persone disabili.
Mentre nel 2004 in Lituania si distinguevano quattro tipi di ONG, ciascuna con una
propria legge (associazioni con sistema di "membership", organizzazioni societarie,
istituzioni pubbliche basate sulla proprietà e charity e fondi di "sponsorship" ),
recentemente sono state approvate due nuove leggi, una relativa a "Charity and
Sponsorship Fund" e l’altra
sulle Associazioni, che ha unificato la
regolamentazione di associazioni e organizzazioni societarie, anche se la soluzione
comunemente auspicata è relativa all'emanazione di un’unica legge sulle
organizzazioni non profit.
205
Se a Malta si trovano principalmente ONG impegnate nella protezione dei diritti
umani, nella Repubblica Ceca - in cui risultano registrate 54.803 ONG presso il
Ministero dell’Interno - si distinguono quattro tipi di ONG: associazioni di cittadini
– la più diffusa- organizzazioni di pubblica utilità, fondazioni e i cosiddetti “fondi
delle fondazioni”.
In Slovenia si contano attualmente più di 18.000 ONG impegnate in vari campi (che
spaziano dai problemi della donna all’ambiente; dalla religione alle minoranze
etniche; molestie sessuali; tossicodipendenze; diritti degli omosessuali; prevenzione
del suicidio; diritti dei consumatori; disabilità; infanzia abbandonata e ricerca
sociale): Queste ONG sono associazioni, fondazioni e altre organizzazioni non
profit, ma tutte regolamentate da una legge del 1995. E’ in preparazione una nuova
legge sulle Organizzazioni non profit. Esistono infine organizzazioni culturali e
civiche per i gruppi di minoranze e, anche qui, la maggior parte dei gruppi religiosi
sonolimitati come numero aderenti e non hanno sufficienti risorse per impegnarsi in
maniera incisiva nella solidarietà.
Nel 2003 ben 21.661 ONG risultavano registrate presso il Ministero dell’Interno
Slovacco, distinte in associazioni di cittadini (società, club, associazioni,
movimenti, sindacati, ONG internazionali e club sportivi), fondazioni, fondi di non
investimento e organizzazioni non profit. Anche altri enti in Slovacchia sono
preposti al monitoraggio della società civile: l'Ufficio Statistico della Repubblica
Slovacca, il Ministero della Cultura e il Centro di Servizio per il Terzo Settore.
In Ungheria sarebbero circa 60.000 le ONG formalmente registrate, ma secondo
l’Ufficio Centrale di Statistica il numero di organizzazioni realmente attive è di
circa 47.000.
Diffuso il tema delle pari opportunità tra uomini e donne anche se tutt’oggi
permangono atteggiamenti discriminatori nei confronti delle donne che sono non
esaustivamente rappresentante nei vertici aziendali e nelle posizioni di governo, allo
stesso modo di Malta, dove però ritroviamo un Ministro della Famiglia e della
Solidarietà donna. Altro tema molto sentito è il traffico di esseri umani per il quale
l’Ungheria è sia un paese di transito che di destinazione, allo stesso modo della
Repubblica Ceca, afflitta altresì dalla piaga della prostituzione minorile.
Nel 1999 si registravano circa 30.000 ONG in Romania (forme associative più
diffuse le associazioni - civili, religiose e di lavoratori - e le fondazioni); oggi si
ritiene che il numero attuale sia probabilmente diminuito a causa di un declino di
finanziamenti esterni e interni, per l'esiguo sostegno da parte dello stato e il totale
affidamento delle ONG ai donatori privati anziché una differenziazione nell’attività
di fund-raising. Tuttavia, a differenza degli altri paesi dell'Europa centrale con
simile eredità comunista, la società civile rumena risulta essere più debole a causa
di una maggiore frammentazione della società e della dilagante corruzione.
Un'altra caratteristica comune alle ONG dei paesi dell'Europa centrale è che la loro
concentrazione è generalmente maggiore nelle capitali e nelle città più grandi
(questo è vero, ad es., in Lettonia, in Lituania, in Slovacchia, in Slovenia…), anche
se spesso i gruppi regionali rappresentano il nucleo delle organizzazioni più attive.
Inoltre, nella maggior parte dei casi si tratta di ONG piccole, con pochi membri e
senza personale fisso; la struttura operativa è debole e non vi è sufficiente
informazione sulle attività del proprio settore.
206
Concezione del volontariato
In linea generale, si può asserire che nelle società post-sovietiche il volontariato non
è un fenomeno molto diffuso poiché spesso è assente una forte tradizione di
spontanea donazione del proprio tempo in favore di una causa.
Addirittura in Lituania, fino a poco tempo fa, le normative scoraggiavano la pratica
del volontariato, tanto che i volontari potevano venire trattati come impiegati
irregolari. Oggi un Centro per il Volontariato, sta lavorando per accrescere la
percezione del volontariato da parte del pubblico, attrarre e formare persone che
desiderino donare il proprio tempo per cause specifiche e promuovere lo status
giuridico dei volontari.
Nella Repubblica Ceca, anche se il numero degli organismi di società civile è in
aumento, non si può ancora parlare di sviluppo di una reale cultura civica fondata
sulla fiducia pubblica, poiché l’opinione pubblica si interroga molto sulla validità
delle ONG e sui princìpi etici alla base delle loro attività. I cittadini infatti
cominciano solo di recente ad impegnarsi in attività civiche ed assumersi
responsabilità personali nelle attività pubbliche e comunitarie.
In Slovacchia i sondaggi mostrano che il volontariato e la sensibilità personale
verso i valori solidali (“personal charity”) sono in crescita, poiché essa corrisponde
alla percezione del pubblico che le ONG siano impegnate in attività filantropiche.
Rapporti ONG - governo
In generale, in tutti i paesi di nuova adesione il rapporto tra ONG e governo è di
rispetto dell'autonomia, consultazione e talvolta anche di incoraggiamento, quando
non ostacolato da eccessiva burocrazia. Questo atteggiamento si spiega con
l'interesse crescente da parte dei vari governi a creare solidi partenariati con il
settore delle ONG, ritenuto fonte di informazioni attendibili. Va detto, tuttavia, che
è ancora esiguo il numero di ONG attualmente in grado di partecipare attivamente
alla consultazione a causa di insufficiente organizzazione interna, di mancanza di
personale stabile e di vertici retribuiti o di inadeguata capacità di cogliere
l'importanza di un collaborazione stabile con le istituzioni pubbliche.
Malgrado, infatti, negli ultimi anni siano state avviate diverse iniziative di
consultazione – sia di tipo formale che, talvolta, informale - nei confronti di ONG e
di gruppi di interesse, nella maggior parte dei paesi di nuova adesione per la
preparazione di alcuni atti legislativi, solo in pochi casi si è riscontrata da parte
delle stesse ONG capacità di cogliere positivamente tale occasione producendo dei
risultati a livello politico (Slovenia, Slovacchia), in altri paesi si è invece riscontrata
la mancanza di un reale interesse alla concertazione politica.
E' il caso della Lettonia, dove il governo - nel giugno 2002 – invitò i rappresentanti
di ben 54 ONG per discutere le linee di sette importanti progetti politici governativi
con i Segretariati statali nella Cancelleria; sebbene le ONG avessero
precedentemente espresso il loro interesse a partecipare nessuna di esse prese di
fatto parte alle riunioni.
Finanziamento e esenzione fiscale
Il settore delle organizzazioni non governative è generalmente preoccupato della
propria sostenibilità a lungo termine nel momento in cui saranno chiaramente
visibili gli effetti dell’ingresso nell’Unione europea e il sostegno estero diminuirà.
Poche infatti sono le organizzazioni della società civile finanziariamente stabili e la
maggior parte dipende ancora da fonti esterne di finanziamento. Anche se possono
produrre reddito, le ONG non possono essere create con il solo intento di generare
207
profitto. In alcuni paesi dove sono già attivi dei meccanismi di concessione di
contributi governativi secondo una regolamentazione specifica - come, ad es. in
Slovenia - spesso le ONG devono sottoporre dei rapporti annuali a organi statali a
ciò preposti.
Inoltre, generalmente a seguito di azioni di lobby promosse dalle ONG, in quasi
tutti i paesi dell'Europa centrale - tranne che nella Repubblica Ceca - sono state
approvate delle leggi specifiche che concedono alle ONG esenzioni e deduzioni
fiscali dietro speciali condizioni; alle persone fisiche e alle imprese di destinare una
percentuale compresa tra l'1 e il 2% - a seconda del paese interessato - delle imposte
sul proprio reddito ad una associazione di propria scelta.
Ad esempio, i contribuenti ungheresi e quelli della repubblica ceca possono donare
l’1% delle imposte sul proprio reddito ad una "charity" di loro scelta, mentre in
Slovacchia o in Lituania possono destinare il 2% delle imposte alle ONG. Questo
contributo del 2% è attualmente uno dei più alti in Europa centrale e rappresenta un
esempio importante di incentivo governativo alla società civile.
Malgrado questa dipendenza dai finanziamenti esteri, la capacità organizzativa e
manageriale delle ONG è andata notevolmente migliorando negli ultimi anni in
alcuni paesi, come la Lituania, dove si sta sempre più diffondendo la convinzione
che una efficiente amministrazione dei progetti, una buona gestione e la capacità di
collegamento in rete con le realtà locali sono elementi chiave per la sostenibilità di
un'organizzazione.
Rapporti con l’opinione pubblica
Il settore non profit è generalmente percepito positivamente sia dallo Stato che
dall’opinione pubblica, anche se quest’ultima orienta le proprie preferenze in base
alla ONG in questione. La copertura mediatica delle ONG è frequente e
generalmente accurata e corretta in quasi tutti i paesi, ma ciò nonostante le
donazioni dei cittadini al settore non profit in generale rimangono piuttosto
contenute .
Va detto tuttavia che il ruolo giocato dai mass-media sarà sempre più di promozione
dei valori e della cultura civica.
208
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Anno 2003
210
QUINTA PARTE
L’INCERTA RELAZIONE
211
212
LA COMUNICAZIONE NEL TERZO SETTORE E NEL VOLONTARIATO
(a cura di Marco Binotto121)
Non è semplice fare il punto sulla relazione tra il mondo del volontariato e la sfera
della comunicazione. A sei anni dalla pubblicazione della prima, e purtroppo tuttora
unica, rilevazione nazionale su questo tema, la ricerca della Fondazione Italiana per
il Volontariato curata da Renato Frisanco, Stefano Trasatti e Andrea Volterrani122,
nonché dalle riflessioni e studi condotti da Maria Teresa Rosito, non sono emersi
nuovi sistematici tentativi di indagare le complesse relazioni tra volontariato e
comunicazione. Molte analisi sono ormai presenti sulle dimensioni strutturali e
quantitative dell’universo del volontariato e dell’economia sociale e civile, ma
anche sull’intreccio di pratiche solidaristiche, costruzione organizzativa,
rappresentazioni culturali e valori insieme alle relazioni con istituzioni e imprese
proprie di questi settori. Nello stesso tempo sono apparse alcune pubblicazioni non
solo centrate sul know how necessario alle pratiche di comunicazione interna e al
cosiddetto marketing sociale, oltre ad una crescente attenzione al tema della
comunicazione sociale e alla copertura mediale dei “temi sociali”.
Ed è proprio su queste tematiche che concentreremo questo intervento.
La comunicazione ricercata
Uno spaccato del rapporto tra comunicazione e volontariato
Iniziamo allora dalle analisi condotte in questi anni in cui è presente qualche
riferimento o possibilità di esame del controverso rapporto tra comunicazione e le
attività di volontariato e, in genere, dell’ampio spettro del terzo settore e delle
“tematiche sociali”.
Naturalmente il primo riferimento è tratto dal Censimento delle istituzioni non profit
realizzato dall’Istituto nazionale di statistica nel 1999. In quel caso, come in altri, le
attività di comunicazione non sono state oggetto di una rilevazione ad hoc, né
considerate nella loro specificità rispetto alle attività economiche, organizzative,
culturali o relazionali. In quel caso le «attività svolte tramite l’utilizzo di mezzi di
comunicazione di massa»123 sono state incluse tra le attività economiche nella
classe delle «Attività culturali e artistiche», insieme alla «produzione artistica e
letteraria, le attività dei musei, delle biblioteche, degli orti botanici, dei giardini
zoologici e degli acquari». Le attività di fund raising – che sono spesso direttamente
associate all’utilizzo delle leve comunicative e mediali, oltre a rappresentare, in
molti casi, l’unica attività comunicativa consapevolmente svolta dalle
organizzazioni – sono invece inserite nella «classe Erogazione di contributi
filantropici», insieme alla «promozione del volontariato [...] i centri di servizio per
il volontariato e le fondazioni bancarie»124.
La prima classe, le attività culturali, venne indicata come prevalente da 40.553
istituzioni corrispondenti al 18,3 per cento del numero complessivo delle
organizzazioni censite (221.412). La seconda categoria, il fund raising, invece
costituiva invece meno dell’un per cento del totale con 1.246 istituzioni. Una quota
maggiore veniva raggiunta invece dai Servizi di tutela e protezione dei diritti,
direttamente correlate dai ricercatori alla «funzione di advocacy» e quindi di
121
Insegna nel Laboratorio di Stili e Tecniche della Comunicazione Sociale nella Facoltà di Scienze
della Comunicazione dell’Università “La Sapienza” di Roma e coordina l’Osservatorio sulla
Comunicazione Sociale Terza.com e l’Osservatorio Comunicazione Politica (OCP).
122
R. Frisanco, S. Trasatti, A. Volterrani (a cura di), “La voce” del volontariato. Indagine nazionale
su organizzazioni di volontariato e comunicazione, Fivol, Roma 2000.
123
Istat, Istituzioni nonprofit in Italia 2001, Roma 2001, p. 11.
124
Ibidem, p. 12.
213
rapporto con l’opinione pubblica attraverso i mass media, raggiunge le 3.927 unità,
pari all’1,8 per cento, dove in generale le attività legate a «Tutela dei diritti e
attività politica» costituisce il 3,1 per cento della popolazione con 6.842 unità. Per
ultimo 15.651 istituzioni, pari al 7,1 per cento, si dedicavano a Relazioni sindacali e
rappresentanza di interessi.
A questa informazione vanno aggiunte le istituzioni che svolgevano altre attività
oltre a quella prevalente (comunque una minoranza del campione , poco meno della
metà: 38,5%125). 9.507 unità indicarono Tutela dei diritti e attività politica, 1.673
Relazioni sindacali e 4.446 Filantropia come attività secondaria.
Complessivamente era quindi possibile quantificare in 61.377 istituzioni non profit
che indicavano come principale e 15.626126 come secondaria attività che
implicavano in maniera prevalente o completa la comunicazione o le relazioni con
la stampa127.
Informazioni più precise provengono da altre rilevazioni svolte dall’Istat. Ad
esempio, la Quinta rilevazione sulle organizzazioni di volontariato128 evidenzia un
panorama molto ampio riguardo la «tipologia dei servizi offerti» tra i quali spiccano
«l’organizzazione di campagne di sensibilizzazione dell’opinione pubblica»
(indicato dal 17,5% del totale), «l’organizzazione di spettacoli e manifestazioni
folkloristiche» (12,8%), l’organizzazione di «corsi tematici e visite guidate» e di
«informazione per adulti (indicato rispettivamente da 1.386 e 1.071 organizzazioni
pari al 7,6 e 5,9 per cento) e l’«informazione sui diritti» (1.247 pari al 6,8%)129.
Come si è detto queste indicazioni sono ricavate da ricerche compiute per altri
scopi, forniscono però un primissimo segno delle attività di comunicazione svolte
dalle organizzazioni non profit. Si tratta delle attività svolte e indicate ai rilevatori
della ricerca tra un ventaglio molto ampio di possibilità dove, come si è visto, non
era espressamente prevista un’attività pianificata di comunicazione o di relazione
con i media. Tali funzioni vengono svolte in modo del tutto trasversale alle attività
istituzioni svolte e quindi è necessaria una rilevazione più focalizzata per
individuale.
Appare quindi necessario orientare la nostra indagine, seppur introduttiva, verso
ricerche maggiormente focalizzate sulla questione. Dal tipo di attività svolte dalle
organizzazioni occorre passare agli strumenti messi in campo, alle sue finalità e alla
valutazione delle attività risultanti. Partiamo dai mezzi.
Tradizionalmente la principale, e maggiormente discussa e analizzata, attività
comunicativa delle organizzazioni di volontariato e non profit si è svolta attraverso
il panorama, tanto pulviscolare quanto ricco, delle riviste e dei bollettini editati in
prima persona dalle organizzazioni. È su questo strumento di comunicazione che si
è concentrata una qualche attività di indagine negli ultimi anni. Due sono gli esempi
e le tipologie di risultato.
125
Ibidem, p. 70.
In questo dato non è stato possibile aggiungere anche le Attività culturali e artistiche, tra i dati
forniti dall’Istat nel rapporto di ricerca non è infatti presente una tavola che presenti i dati scorporati
relativi alle attività secondarie.
127
Pari rispettivamente al 27,7 e al 7,1 per cento di tutte le istituzioni censite e, nel secondo caso,
all’11.4 per cento delle istituzioni che hanno indicato più di un’attività (come abbiamo visto
corrispondenti al 61,1% del totale, 136.168 unità) realizzano come attività secondaria funzioni legate
in maniera diretta o indiretta ad attività di comunicazione.
128
La ricerca è stata effettuata «nel corso del biennio 2004-2005» sulle organizzazioni di
volontariato «iscritte nei registri regionali e provinciali al 31 dicembre 2003» e diffusa il 14 ottobre
2005.
129
Le ultime due tipologie riguardano ancora attività di educazione e sensibilizzazione proprie della
comunicazione di utilità sociale, quali la «promozione della donazione di organi e tessuti» (703, pari
al 3,8%) e la «formazione professionale» (630, pari al 3,4%).
126
214
La prima indagine è stata realizzata nel 2002 da parte del Forum permanente del
Terzo settore. Si tratta di una Ricerca sulla comunicazione e sull’editoria delle più
di cento organizzazioni aderenti. Il risultato, purtroppo poi non seguito da
aggiornamenti o nuove indagini, evidenziava la crescente attenzione a tali tematiche
delle organizzazioni prevalentemente nazionali o di secondo livello presenti nel
Forum. Due terzi dei rispondenti indicavano infatti la comunicazione «ai primi
posti, per importanza, tra le attività svolte» dove «in una classifica ideale una buona
comunicazione è seconda solo a una buona organizzazione interna affinché funzioni
al meglio»130.
Tale interesse si esprimeva nella presenza nell’86 per cento delle organizzazioni di
una struttura dedicata alla comunicazione e nel largo spettro di strumenti utilizzati.
Se il 91 per cento delle organizzazioni disponeva di un sito web, il 65% pubblicava
una rivista, mentre il 76% realizzava opuscoli o materiale cartaceo, «materiale
documentario» (67%) e volumi o testi di ricerca (54%). Già in quel momento il
medium più diffuso era quello telematico, mentre le pubblicazioni periodiche si
confermava come stabile strumento di informazione di volontari, soci e
cittadinanza.
Proprio intorno alle pubblicazioni si sofferma un’altra rilevazione realizzate intorno
al rapporto tra comunicazione e organizzazioni di volontariato e di terzo settore.
Tale ricerca è di nuovo nata su iniziativa della Fondazione Italiana per il
Volontariato e realizzata da questa insieme a due gruppi di ricerca, uno
dell’Università Cattolica di Milano e l’altro dell’Università di Roma “La Sapienza”.
L’indagine si è concentrata proprio su un campione di «riviste del terzo settore»,
riconducendole all’ampio ambito dei media «non-mainstream», ovvero di «altri
media» definiti proprio intorno al «loro essere luogo dell’alterità». Questa «alterità»
si costruisce certo rispetto ai media mainstream «per contenuti, stili espressivi,
modalità produttiva, distributive e di consumo», ma in seconda battuta, la
dimensione dell’altro si gioca all’interno della stessa galassia dei media nonmainstream che è caratterizzata, appunto da pratiche – sia di produzione che di
consumo mediale – eterogenee per progetto politico, livelli di accesso e di
partecipazione, radicamenti contestuali, ipologie di supporto e forme distributive.131
Ed infine “altre” rispetto alle identità e alle culturali espresse attraverso questi
strumenti. A fronte di questa premessa la rilevazione si è dispiegata lungo un
complessa articolazione metodologica che è difficile qui riassumere.
L’indagine non si è, infatti, concentrata sul solo versante della realizzazione e
produzione dei testi, e quindi sulla strutturazione delle redazioni, sui rapporti con le
associazioni “editrici” e su quelli con i lettori. Si è cercato inoltre di «capire le
dinamiche più profonde del consumo mediale non-mainstream»132 realizzando una
ricerca sul campo su un gruppo di lettori delle riviste passando per una analisi
semiotica sulla «leggbilità, struttura e percezione» delle riviste esaminate.
I risultati vedono confermato l’importante ruolo svolto da queste testate sia per la
vita associativa che per il pubblico più o meno ampio di lettori. Un’importanza che
risponde non solo alla «crescita delle forze del terzo settore», ma ai «nuovi bisogni
informativi e comunicativi» di cittadini ai quali il panorama dei media si dimostra
130
Il risultato della ricerca, curato da Valentina Fontanella, è pubblicato nel rapporto Terzo settore
2002-2003 realizzato dallo stesso Forum permanente del Terzo settore (I libri del Salvagente, Roma
2002), p. 138.
131
F. Pasquali, Media e media non-mainstream, in F. Pasquali, M. Sorice (a cura di), Gli altri media.
Ricerca nazionale sui media non-mainstream, Vita e Pensiero, Milano 2005, p. 20.
132
F. Pasquali, M. Sorice, Premessa in ID, op. cit., p. 8.
215
«sempre più incapace» del fornire una rappresentazione adeguata della complessità
sociale133.
La realizzazione delle testate assume contorni molto vari sia in termini di costi e
diffusione che in quella della composizione delle redazioni. Quest’ultima passa da
una maggiore professionalizzazione ad una completa integrazione con la struttura
organizzativa “dell’editore”. D’altro verso, queste testate sembrano assumere il
rango comune, quanto fondamentale, di «strumento di identificazione», sia per
l’organizzazione promotrice che vede in esse espressa la propria mission e le attività
di relazione e informazione, sia dei lettori che spesso si sentono «co-attori» del
processo comunicativo che dei redattori «convinti di fare un lavoro serio, originale
e di qualità»134. Un panorama comunque complesso in cui la funzione svolta dalle
testate evidenzia nello stesso tempo le potenzialità, l’importanza e i limiti della
comunicazione del volontariato e del terzo settore.
La sollecitazione offerta da questa ricerca ci permette di allargare le possibilità di
definizione e interpretazione della comunicazione del volontariato. Se, come
vedremo, sembrano progressivamente allargarsi le possibilità per le organizzazioni
di terzo settore di intervenire nella sfera pubblica mediatizzata, un viaggio percorso
lungo le due strade possibili – indicate da Andrea Volterrani135 e presenti già ne La
“voce “ del volontariato – quella della cooperazione limitata e di quella simbiotica.
La strada dell’utilizzo dei canali offerti dal mondo dell’informazione con l’obiettivo
di costruirsi come «credibile fonte di notizie»136 nella prospettiva di divenire un
interlocutore forte e riconosciuto. A fianco a questa strada – che vaglieremo più
avanti – si prospetta quella di costruire in qualche misura «un sistema informativo
alternativo a quello dei media giornalistici»137. In questa direzione va il perdurare, e
in alcuni casi il rafforzarsi, delle esperienza delle riviste e pubblicazioni del
volontariato e del terzo settore, ma sempre più ampiamente nell’utilizzo delle
tecnologie informatiche e della rete Internet. Possiamo intendere questa propensione
come un ripiego, una risposta alla difficoltà del rapporto con i mass media, o a
anche semplicemente come l’aggiungersi di nuovi strumenti di espressione del
mondo della solidarietà, oppure ancora pensarli come possibili alternative non solo
al modo di comunicare, ma anche a quello di associarsi e fare rete.
Proprio per affrontare questa questione, questa “incerta relazione” dobbiamo ora
affrontare il tema, in qualche modo sempre centrale, della consistenza e della
assetto organizzativo di associazioni e delle strutture di volontariato e terzo settore
ma anche dell’approccio culturale ala comunicazione.
Il volontariato che comunica
La comunicazione dal punto di vista delle organizzazioni
L’organizzazione della comunicazione. L’importanza data dal dotarsi di strutture,
professionalità ma anche soltanto e soprattutto dello slancio presente nello svolgere
attività comunicative appare, in prima approssimazione, legato alla tipologia
organizzativa e alla disponibilità di personale e risorse economiche. In questo caso,
le tendenze insieme ai problemi emersi già dalla ricerca della Fivol del 2001 e
133
R. Frisanco, S. Menna, A. Patete, P. Springhetti, Le riviste del terzo settore: problemi e
potenzialità, in F. Pasquali, M. Sorice, op. cit., p. 158.
134
Ibidem, p. 160.
135
Cfr. A. Volterrani, Panorami sociali. Il sociale nei media, i media nel sociale, Liguori, Napoli
2003, pp. 64-66.
136
Ibidem, p. 65. In proposito ci permettiamo di rimandare ad un nostro intervento su questo tema:
Farsi fonti. Come entrare nel circuito degli avvenimenti, in A. Volterrani (a cura di), Raccontare il
volontariato, “I Quaderni Cesvot”, n. 29, Firenze 2006, pp. 47-104.
137
Ibidem.
216
ripresi dall’intervento di Renato Frisanco appare avere conseguenze dirette
nell’analisi dell’intervento comunicativo delle organizzazioni.
L’attenzione alla componente comunicativa, insieme alla correlata capacità di
produrre in modo continuativo e strutturato tali prodotti e attività, appare in prima
istanza legata al grado di strutturazione organizzativa. In qualche modo la
suddivisione interna e/o funzionale, la presenza di personale retribuito o più stabile,
la presenza di strutture informatiche o di sedi attrezzate appaiono essere
direttamente correlate alla possibilità di comunicare.
Appare riprodursi una alternativa simile a quella emersa in altre dimensioni
rilevanti dell’organizzarsi del volontariato fin qui emerse. Lo strutturarsi nel
territorio e nel tempo del volontariato pare dover corrispondere
all’istituzionalizzazione della sua presenza organizzata138. Allargamento del numero
di volontarie e volontari coinvolti, nascente differenziazione e professionalizzazione
dei compiti, progressiva formalizzazione delle competenze e delle pratiche di
decisione e organizzazione, progressivo aumento delle necessità finanziarie.
Ciò pare vero anche per la comunicazione.
Per costruire un rapporto duraturo con i media pare necessario dotarsi di strutture
stabili impiegate a questo scopo che sia un addetto o ufficio stampa, per realizzare
una brochure occorre affidare il lavoro ad una agenzia specializzata, per fare il sito
web è per lo meno necessario un giovane “smanettone”.
Nella sostanza, per poter comunicare pare dover essere quel certo tipo di
organizzazione. Alcuni dati sull’evoluzione di questo rapporto emergono da una
recente rilevazione, un’Indagine sull’uso degli strumenti di comunicazione nelle
organizzazioni di Terzo Settore, realizzata nella Facoltà di Scienze della
Comunicazione dell’Università di Roma “La Sapienza” su un campione di
organizzazioni di terzo settore (Cooperative sociali e associazioni di promozione
sociale) e associazioni di volontariato operanti nella provincia di Roma139. La forza
organizzativa appare determinante nel procedere ad attività strutturate di
comunicazione. Partiamo proprio da queste.
Tabella 1 – Tipologia di strutture dedicate alla comunicazione
Valori
assoluti
Esistono più strutture o
persone dedicate alle diverse 10
attività
Esiste un apposito ufficio di
comunicazione che realizza 2
tutte le attività
Esiste
un
responsabile
comunicazione, eventualmente 19
affiancato
Percentuale
sul totale
Percentuale
parziale*
5,8%
16%
1,2%
3%
11,1%
31%
138
Su questo tema cfr. M. Magatti, Il potere istituente della società civile Laterza, Roma-Bari 2005.
Diretta da Mario Morcellini, l’indagine è stata condotta dall’Osservatorio sulla comunicazione
sociale e l’editoria del Terzo settore Terza.com con il coordinamento di Barbara Mazza e di chi
scrive. La ricerca si inserisce nel quadro di un progetto di ricerca nazionale interuniversitario
cofinanziato dal Ministero dell’Università e Ricerca tra i programmi di ricerca scientifica di rilevante
interesse nazionale (PRIN – Cofin: “Oltre l'opinione pubblica: architetture comunicative e nuovo
spazio sociale”). L’indagine è realizzata in collaborazione con il Centro Servizi del Volontariato del
Lazio Spes e il Forum permanente del Terzo settore. Una simile rilevazione è stata compiuta sulle
organizzazioni presenti nella Provincia di Sassari. Maggiori informazioni sono disponibili sul sito:
www.terzacomunicazione.org
139
217
Quando è necessario si attiva
una struttura o persona 30
dedicata ad altro
Totale
171
17,5%
49%
100%
61%
* sul totale delle organizzazioni che dispongono di strutture o professionalità di
comunicazione.
Il dato generale conferma la difficoltà a dotarsi di professionalità e strutture in
modo più o meno esclusivo dedicate alle attività di comunicazione o di relazioni
pubbliche. Poco più di un terzo del totale delle organizzazioni contattate dichiara di
disporre di un responsabile della comunicazione (poco più del dieci per cento del
totale) o comunque di impiegare all’occorrenza una struttura o persona dedicata
solitamente ad altro (per la metà delle risposte in questo senso pari al 17% del
totale, vedi Tabella 1).
Al contrario tra le organizzazioni che hanno dichiarato di non disporre di strutture o
professionalità incaricate specificatamente di realizzare tali attività, poco più di un
decimo (11,7%) ammettono di non realizzare alcuna «attività organizzata di
comunicazione», mentre per oltre la metà dei casi tale sforzo è compiuto dalle
«strutture dirigenti» (una risposta scelta complessivamente da un terzo del totale)
confermando come «il personalismo» denunciato dall’intervento di Renato Frisanco
come segnale di criticità si confermi anche per la comunicazione. Nelle relazioni
con l’esterno è infatti la figura del Presidente che assume il ruolo di portavoce ma,
spesso, anche quello di responsabile delle strategie e delle concrete pratiche attivate.
Rispetto alla struttura adottata, se come si è visto il 34 per cento è dotato proprio di
un ufficio o responsabile dedicato alle attività di comunicazione, per un quarto del
campione questo è presente da oltre tre anni, mentre meno di un quinto del
campione (17,6 per cento) dispone di un addetto o di un ufficio stampa. A questo
punto ci si può domandare: a fronte di questo tipo di impegno che tipo di accesso ai
media si ottiene?
Mentre una minima parte dichiara di non veder mai ripresi i comunicati stampa
realizzati, quasi il sessanta per cento risponde «spesso» o «sempre». Positivo anche
il giudizio riguardo il modo in cui questi vengono ripresi, meno di un quarto del
campione lo giudica «poco» o per nulla corretto (Tabella 2).
Tabella 2 – Frequenza e giudizio nel rapporto delle organizzazioni di terzo
settore con la stampa
Frequenza con cui i
media riprendono i com.
stampa
Sempre
17,3%
Spesso
40,2%
Raramente
33,9%
Mai
4,7%
non risponde
3,9%
100,0%
(124)
Correttezza con cui i media
Adeguata rilevanza
riportano i com stampa
Del tutto
Molto
Poco
Per niente
non risponde
25,0%
48,4%
20,2%
2,4%
4,0%
100,0%
(124)
Del tutto
Molto
Poco
Per niente
non risponde
12,0%
38,4%
40,0%
5,6%
4,0%
100,0%
(125)
Più critico il giudizio rispetto allo spazio dedicato ai propri comunicati. Solo il 12
per cento si giudica del tutto soddisfatto mentre quasi la metà dei rispondenti lo è
poco o per nulla. Da notare come tali contatti si concentrino però sui media locali e
in particolare sulla stampa. Due terzi del campione ha infatti avuto contatti
nell’ultimo anno con la stampa locale, mentre non arrivano alla metà le
218
organizzazioni raggiunte da tv o radio locali (rispettivamente 44,4 e 26,3 per cento).
Molto più raramente hanno avuto accesso ai network nazionali, se la stampa
nazionale è irraggiungibile per i due terzi del campione, i canali televisivi e
radiofonici sono irraggiungibili per il settanta e l’ottanta per cento del campione al
pari degli spazi di accesso della Rai utilizzati solo dal 7 per cento delle
organizzazioni.
In sostanza emergono di nuovo i tratti di una “relazione incerta” tra organizzazioni
e le attività di comunicazione. L’accesso ai media, come la realizzazione di
strumenti autoprodotti, appaiono ostacoli non insormontabili. Per organizzazioni
caratterizzate spesso dalle piccole dimensioni o comunque attestate verso un’elevata
tendenza alla parcellizzazione lo sforzo può però essere veramente molto
importante. In questi termini appare determinante una seconda componente oltre a
quella organizzativo-strutturale: quella relativa all’orientamento culturale.
La cultura della comunicazione. In questo ambito appare emergere una difficoltà a
concettualizzare il tema comunicazione, ovvero non solo a definirlo in termini
corretti pur nella sua polisemia, quanto piuttosto a collegare l’attività concreta alle
pratiche comunicative. In questi termini l’attenzione verso tali leve appare ancora
definirle in termini strumentali: la comunicazione viene identificata spesso come un
semplice mezzo per contattare altre realtà oltre a quelle già incontrate nella pratica
relazionale quotidiana e non come realizzazione e potenziamento proprio di quelle
attività di relazione140. In sostanza, da un lato il processo comunicativo viene
identificato con la comunicazione di massa, specificatamente intesa come
comunicazione verso i mass media, il sistema dell’informazione e l’industria
culturale, dall’altra si configura come attività distinta e ulteriore rispetto a quelle già
poste in essere.
Mentre sembra permanere in una parte delle organizzazioni della netta distinzione
tra il fare e il comunicare associata talvolta ad una diffidenza generalizzata verso «il
mondo della comunicazione», larga parte delle più comuni attività comunicative
appaiono essere entrate in modo stabile, quanto inavvertito, nelle attività di routine.
La realizzazione di volantini o comunicati, il merchandising come i banchetti in
occasione di eventi, le riviste o il sito web sebbene siano pratiche comuni in quasi
tutte le organizzazioni spesso non vengono associate al termine «comunicazione»,
non sono fare comunicazione.
Da questo punto di vista la riproducibilità tecnica fornita dai linguaggi mediali non
viene riconosciuta come possibile pratica relazionale. In quanto tale non appare
quindi come parte degli strumenti di costruzione di identità, dell’estensione delle
risorse simboliche, dell’attrattività o dell’espansione culturale delle conoscenze e
del capitale simbolico e sociale creato dall’organizzazione. Si è visto, negli
interventi precedenti, come questa capacità di fornire beni simbolici e relazionali
insieme a risorse cognitive e identitarie da mettere in circolo attraverso l’attività
associativa e volontaria svolta è una delle componenti di maggiore attrattività verso
i giovani volontari e volontarie. Tale mancanza, vissuta dalle organizzazioni come
ristrettezza oggettiva diventa una delle cause del mancato investimento nelle attività
140
Su una definizione di comunicazione sociale e di Terzo settore direttamente legata alle
relazionalità e al capitale sociale si veda B. Mazza, Verso una nuova definizione di comunicazione
sociale in Volterrani Raccontare il volontariato, op. cit.; B. Mazza, A. Volterrani, Spazi e forme di
relazionalità. Il dilagare della comunicazione sociale, in “Rivista Italiana di Comunicazione
Pubblica”, n. 26, 200; e M. Binotto, Appunti per una definizione di comunicazione sociale, in
“Relazioni Solidali”, n. 2, 2005, pp. 131-138. Con un’impostazione simile da segnalare la recente
pubblicazione curata da Stefano Martelli, La comunicazione del terzo settore nel Mezzogiorno,
Franco Angeli, Milano 2006.
219
comunicative; effetto che a sua volta contribuisce a rinforzare la causa costruendo
un vero e proprio circuito vizioso:
a) Pochi volontari e volontarie, insieme alla carenza di risorse, impediscono l’uso
degli strumenti di comunicazione.
b) La non attivazione degli strumenti mediali rende povero o più spesso poco
rintracciabile il giacimento di beni simbolici e relazionali da “mettere a
disposizione” dei volontari e volontarie.
c) La mancanza, o meglio la mancata riconoscibilità dei beni presenti, rende poco
“attraente” l’attività volontaria presso quella organizzazione rendendo carenti
risorse e “organico”.
Un secondo possibile legame tra l’approccio alla comunicazione e l’orientamento
culturale dell’organizzazione è più legato alla dimensione strutturale. E’ proprio la
missione dell’attività associativa e solidaristica a orientare in modo determinante la
sua estroversione, la possibilità-necessità di far sentire la propria voce. È la
necessità di intervenire sul piano ampio della sfera pubblica, delle decisioni
politiche o semplicemente dell’intervento culturale e di sensibilizzazione a
sembrare le uniche ragioni per attivarsi.
Di nuovo ritorna la distinzione tra il fare e il comunicare. Assume però i tratti di
una netta separazione tra organizzazioni che fanno da una parte e quelle che
comunicano dall’altra. In questi termini l’orientamento al discorso pubblico,
all’intervento attivo nei confronti della società, al coinvolgimento degli esclusi o di
chi non fa parte del proprio gruppo, fino alla diffusione della cultura della
solidarietà o della semplice consapevolezza della sua esistenza tra gli strati della
società possono apparire obiettivi secondari. Intesa in termini funzionali, con
l’obiettivo della visibilità, cioè come semplice espressione di esigenze di marketing
e raccolta fondi oppure con l’obiettivo dell’advocacy, cioè come espressione di
obiettivi “politici”, la comunicazione può diventare non necessaria.
A questo primo livello di analisi ed elaborazione dei risultati dell’Indagine sull’uso
degli strumenti di comunicazione nelle organizzazioni di Terzo Settore non è
possibile confermare questa ipotesi141. Se in generale non appaiono emergere
marcate differenze tra le tre tipologie organizzative su cui si è concentrata la ricerca,
una prima dissonanza emerge proprio in rapporto alla presenza di strutture dedicate
alle attività comunicative, la cui costituzione rappresenta senz’altro un indicatore
dell’attenzione mostrata verso questi temi oltre che della forza organizzativa.
Ebbene, come è evidenziato nella Tabella 3, le cooperative sociali sono le strutture
meno organizzate in termini comunicativi, soprattutto quelle di tipo B142 più vicine
ad un orientamento imprenditoriale. Vissuta in questo modo, infatti, la
comunicazione sociale non costituisce un’attività indispensabile, mentre può essere
utile come leva del marketing dove neppure uno strumento di diffusione e cura delle
relazioni come il bilancio sociale risulta essere adottato. Simile risultato per le
organizzazioni di volontariato dove il tipo di attività svolta e l’ambito tematico
appaiono dimensioni rilevanti nel determinare la loro estroversione.
141
La somministrazione dei questionari si è infatti conclusa nel mese di giugno, mentre si è appena
conclusa la delicata fase di immissione e ripulitura dei dati. Quelle qui presentate sono quindi le
primissime elaborazioni risultanti dalle interviste la cui analisi è tuttora in corso.
142
Su questo rimandiamo a C. Tramontozzi, Comunicazione in-visibile. Indagine sulla
comunicazione delle cooperative sociali di Roma e Provincia tra visibilità e sensibilizzazione, Tesi
di Laurea discussa presso la Facoltà di Scienze della Comunicazione della Sapienza Università di
Roma.
220
Tabella 3 – Esistenza di strutture dedicate alla comunicazione per Tipologia
di organizzazione (percentuali di colonna, n=171).
Esistono
strutture
o
professionalit
à dedicate alla
comunicazion
e?
Sì
No
Non risponde
Totale
Tipologia di organizzazione
Coop A
Coop B
Ass.
Promozione
sociale
34,3%
65,7%
100,0%
32,4%
67,6%
100,0%
47,4%
52,6%
100,0%
Totale
Ass. Volontariato
35,0%
63,8%
1,3%
100,0%
35,7%
63,7%
,6%
100,0%
Il volontariato mediattivo
Le prospettive della comunicazione tra nuove tecnologie e “alternative” ai
mass media
Possiamo quindi brevemente riprendere la questione relative alla terza strategia che
rimane, oltre a quelle fondate sulla cooperazione, con il mondo mediale: quella di
costruirsi come alternativa al mondo dei «madia giornalistici»143. Come si è visto,
questa appare come una delle tradizionali scelte intraprese dal mondo della
solidarietà attraverso il ricco panorama delle riviste e delle pubblicazioni edite dal
terzo settore. In questo scenario due sono le novità di rilievo. La prima rimanda
all’aggiungersi delle nuove tecnologie, ed in particolare della connettività offerta
dalla rete Internet, nella «cassetta degli attrezzi» del comunicare, la seconda
rimanda alla nuova prospettiva che la metafora della rete offre alla stessa cultura
della comunicazione.
Moltissime strutture ormai dispongono di un sito web. Questo strumento permette
infatti un oggettivo abbattimento dei costi della realizzazione di prodotti
comunicativi, oltre all’idea, e illusione, di poter allargare in modo semplice,
immediato e universale la possibilità di essere conosciuti e riconosciuti. È noto
purtroppo come le potenzialità della comunicazione telematica si riducano troppo
spesso in una riproposizione statica di contenuti “promozionali” che rende i siti
delle associazioni troppo simili a delle semplici “vetrine” delle loro identità e
attività. Se non fosse utilizzato in termini così semplificati, ovvero come lo spostarsi
nella dimensione telematica della comunicazione in precedenza orientata
prevalentemente al supporto cartaceo – con il prevalere soprattutto dello strumento
rivista – potrebbe costituire più di una sola diminuzione dei costi umani ed
economici di questa attività. In effetti l’uso della connettività a rete permetterebbe,
in potenza, un salto di qualità alle attività comunicative in termini di interattività,
creatività e orientamento relazionale e cooperativo. Da questo punto di vista, la rete
più che una semplice estensione dei tradizionali mezzi di comunicazione potrebbe
costituire un cambiamento radicale delle possibilità di associazione e cooperazione,
un’innovazione profonda nelle forme organizzative e in quelle espressive.
È in questa direzione che la metafora del mediattivismo144 offre la novità di maggior
rilievo in questo ambito. La disintermediazione nella produzione e ricezione
informativa offerta dal fenomeno dei weblog e del citizen journalism, i fenomeni di
143
R. Frisanco, S. Trasatti, A. Volterrani (a cura di), op. cit., p. 47.
Non sono troppo numerosi i riferimenti possibili su questo tema, citiamo in termini introduttivi:
M. Pasquinelli (a cura di), Mediattivismo, DeriveApprodi, Roma 2002; A. Di Corinto, T. Tozzi,
Hacktivism. La libertà nelle maglie della rete, Manifesto Libri, Roma 2002; e T. Harding, (2001)
Videoattivismo, Editori Riuniti, Roma 2003.
144
221
cooperazione sociale mediata dalle nuove tecnologie offerta dalle piattaforme web
come la wikipedia e youtube, la creativà nell’uso consapevole dei linguaggi mediali
offerta dai nuovi movimenti sociali145, il fenomeno delle proliferazione di siti e
canali che offrono alternative alla televisione generalista: sono tutti formidabili
esempi di come i new media, invece di essere una semplice nuova professionalità o
mestiere, possono diventare un patrimonio diffuso, una nuova alfabetizzazione. O,
più precisamente, un modo partecipato e spesso fondato sul volontariato, di
utilizzare possano costituire un rinnovamento molto profondo negli equilibri e nelle
possibilità della sfera mediale.
Tre appaiono i tratti di questi fenomeni interessanti in questa sede:
1. Tale immensa produzione comunicativa è realizzata, identificata e spesso
programmaticamente presentata, come attività di volontariato non finalizzata
al profitto. Si costituisce, cioè, come sfera “alternativa”, nelle finalità come
nelle forme organizzative, sia alle forme pubbliche che a quelle
imprenditoriali della produzione mediale.
2. Tali canali di comunicazione vengono realizzati con il fine esplicito di
costruirsi quali strumenti di supporto e visibilità delle attività del volontariato
e del non profit o, in generale, seguendo il motto: «dar voce a chi non ce
l’ha». Un esempio è fornito dal sito web Arcoiris.tv, un canale di raccolta e
distribuzione di materiali audio e video provenienti in prevalenza dalla
società civile organizzata146.
3. Tali mezzi di comunicazione vengono immaginati e messi in opera con il
fine esplicito, o con il risultato, di costruirsi quali strumenti di sostegno e
stimolo alla costruzione di legami sociali e di pratiche di inclusione sociale.
L’esempio, in questo caso, è fornito dal movimento delle cosiddette «tv di
strada» o «di quartiere» costituitesi programmaticamente proprio come
media «di prossimità» per allargare la partecipazione e la “cittadinanza
mediale”147.
A fronte di queste novità positive, il progressivo maggiore utilizzo e orientamento
delle organizzazioni all’uso della rete Internet può però avere un risvolto
ambivalente. Questo mezzo offre il vantaggio non indifferente di raggiungere quei
settori della società italiana più attenti alle questioni sociali e ai temi della
responsabilità civica. Infatti, dal VIII Rapporto sull’associazionismo sociale redatto
dall’IREF148 emerge una maggiore propensione all’«accesso al Web» tra queste
fasce di popolazione. Ma proprio questa corrispondenza indica una possibile
debolezza in questo tipo di “strategie”. I settori dell’opinione pubblica meno
raggiunti dalla rete e in genere meno orientati all’utilizzo delle nuove tecnologie o
delle nuove possibilità offerte dalla proliferazione digitale dell’offerta
radiotelevisiva e che quindi consumano un ventaglio ridotto di mass media,
appaiono sempre più esclusi dalla possibilità non solo di un’informazione più ampia
o comunque di consumi culturali plurali, ma anche nella possibilità di entrare in
145
In questo caso sarebbero moltissimi gli esempi possibili, la crescente attenzione e consapevolezza
anche delle organizzazioni non governative e non profit è evidenziata dal nascere di ua letteratura sul
tema. Cfr. D. Cavazza (a cura di) Campagne per le Organizzazioni Non Profit, Emi, Bologna 2006.
146
In un ambito più vicino alla pratica giornalistica è da interpretare in questo senso anche
l’esperienza dell’agenzia Redattore sociale.
147
In questo campo l’esempio principe è quello di «Disco Volante» canale televisivo realizzato da
un’associazione composta in larga parte da persone con disabilità e che quindi utilizza gli strumenti
di comunicazione come pratica di integrazione oltre che di diffusione culturale.
148
L’Istituto di ricerche educative e formative delle ACLI, cfr. C. Caltabiano, Il sottile filo della
responsabilità civica. Gli italiani e la sfera pubblica: VIII Rapporto sull'associazionismo sociale,
Franco Angeli, Milano 2003.
222
contatto o semplicemente conoscere le attività, i servizi e le posizioni del mondo del
volontariato e del terzo settore. Appare, quindi, non solo necessario articolare in
modo sempre più multimediale le attività di produzione comunicativa, ma far
entrare l’alfabetizzazione ai mezzi di comunicazione di massa non solo tra le
necessità dei singoli volontari o operatori, ma anche tra le attività di inclusione
proprie delle stesse organizzazioni al fine di ridurre questo possibile digital divide
che si aggiunge, aggravandole, le fratture già presenti nella società italiana149.
Se questa considerazione ripropone il tema della necessarie integrazione dei nuovi e
vecchi media tra gli strumenti a disposizione delle organizzazioni, rende ancora
centrale il tema dell’accesso al panorama dei “vecchi media generalisti”, l’accesso
alla sfera pubblica.
Il volontariato comunicato
Le organizzazioni di volontariato viste dai mass media
Un discorso del tutto diverso andrebbe difatti operato per la rappresentazione del
mondo del volontariato nei mass media. In questo caso a fronte del perdurare di una
sorta di autoreferenzialità della comunicazione realizzata dalle organizzazioni, dove
ancora e troppo spesso vale lo slogan proposto da “La voce” del volontariato: «si
comunica per ottenere la visibilità dell’associazione, non quello della solidarietà»,
mentre il «mondo della comunicazione» appare tuttora più interessato a questo
aspetto «che si presenta indubbiamente come più comoda, inoffensiva, non
problematica né difficile»150.
La rappresentazione appare infatti ancora episodica, legata a singoli eventi o singole
occasioni in cui la visibilità delle associazioni è legata a momenti di protesta o
dibattito politico intorno ad alcune questioni specifiche151. Casi in cui sono di nuovo
protagoniste la posizioni delle organizzazioni, delle parole di presidenti e portavoce.
La quotidianità del volontariato, come le questioni che pone, appare permanere
nell’ombra della pubblica attenzione. La tragicità dei rapimenti di volontarie e
reporter free lance negli scenari di guerra hanno proposto all’attenzione pubblica
per qualche settimana la presenza e anche la ricca umanità del mondo della
solidarietà per poi farle tornare nell’oblio delle non-notizie. Un’attenzione che però
appare riproporsi in alcuni lodevoli eccezioni che appaiono giungere dal mondo
dell’intrattenimento televisivo e da alcuni esempi di quello cinematografico.
In questa direzione esiste già qualche attività di ricerca che, come per quella sulla
produzione comunicativa delle organizzazioni, non sembra mai sufficiente né a
costruire una rappresentazione sufficiente della complessità della situazione né ad
offrire proposte, direzioni possibili o soluzioni.
Una ricerca che quindi non può che continuare.
149
Sul ruolo di internet per le associazioni rimandiamo alle ricerche presenti nel volume curato da S.
Martelli, op. cit. Per un ulteriore apprendimento sul tema dell’accesso e dell’uso delle nuove
tecnologie da parte del volontariato rinviamo al nostro M. Binotto Volontari nella rete, in Volterrani,
Raccontare il volontariato, op. cit.
150
P. Springetti e A. Volterrani, in Frisanco, Trasatti, Volterrani, op. cit., p. 43.
151
Pensiamo ad esempio alla controversie relative alle agevolazioni fiscali alle pubblicazioni del
terzo settore e cooperative, al finanziamento dei centri servizio o alla questione dell’ultimo bando del
servizio civile.
223
224
SESTA PARTE
RIFORMA DELLA LEGGE QUADRO SUL VOLONTARIATO
225
226
STORIA DI UNA RIFLESSIONE
(a cura di Vincenzo Putrignano152)
1. A distanza di 13 anni dalla approvazione della legge 11 agosto 1991, n. 266, il
Governo si è impegnato, nel corso della legislatura, ad approntare un disegno di legge
di riforma, con il quale sancire il grado di raggiunta maturità del volontariato. Il testo
del progetto di revisione è stato presentato in novembre dal sottosegretario alle
politiche sociali, sen. Grazia Sestini, agli Stati generali del volontariato, ma il percorso
che ha portato alla redazione del testo è stato particolarmente articolato, ed ha avuto
inizio con la Conferenza Nazionale di Arezzo, nell’ottobre del 2002, nella quale si sera
addivenuti ad una prima bozza di riforma.
Rispetto al testo elaborato ad Arezzo dalla Commissione di studio mista formata da
rappresentanti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dell’Osservatorio
nazionale per il volontariato, il ministro del lavoro e delle politiche sociali aveva
espresso la sua volontà di far proprie le esigenze in esso espresse, con l’impegno di
avviare l’iter necessario per la presentazione di un progetto di legge di iniziativa
governativa. Sin da Arezzo, si erano registrate delle posizioni non omogenee rispetto ad
alcuni nodi cruciali: la gratuità assoluta delle prestazioni (anche) degli organi di
direzione degli enti, la democraticità della struttura, le modalità con cui procedere ai
rimborsi delle spese sostenute dai volontari, il meccanismo di finanziamento attraverso
i centri di servizio del volontariato. A tutti è evidente quale proteiformità abbiano
assunto le organizzazioni di volontariato, ed anche quali siano state le stratificazioni
normative nel settore non profit: da una parte, infatti, alcune organizzazioni di
volontariato hanno assunto delle forme strutturate ed articolate, con un numero di
aderenti molto elevato, il che richiede una gestione “manageriale” degli enti ed un
impegno “lavorativo” consistente da parte degli organi apicali degli stessi; d’altra parte,
il mondo del terzo settore si è arricchito di ulteriori figure, spesso prossime, se non
sovrapponibili, alle organizzazioni di volontariato. Si pensi, tanto per fare un esempio
lampante, alle associazioni di promozione sociale, di cui alla legge n. 383 del 2000.
In effetti, per il terzo settore si è registrata una produzione normativa particolarmente
feconda, che ha normato singoli istituti e singoli profili, introducendo di volta in volta
nuove categorie; ma il tutto in assenza di un intervento omogeneo che rivedesse, dal
punto di vista civilistico, gli istituti previsti dal libro primo del codice civile da più parti
ritenuti insufficienti. L’unica disciplina sintetica è offerta dalla normativa (peraltro
meramente fiscale) che ha creato la categoria delle organizzazioni non lucrative di
utilità sociale, e che pure presenta numerose falle, perché snatura i profili civilistici dei
singoli enti, creando degli “ibridi”. Infatti, in questi ultimi anni, in mancanza della
previsione di una categoria civilistica che potesse supportare una omogenea lettura
delle specifiche norme, ed anche alla luce delle viscosità applicative del decreto n. 460,
le stesse ONLUS stanno vivendo un momento di forte incertezza, esposte come sono al
rischio di vedersi cancellate dall’anagrafe nazionale, con implicazioni sanzionatorie
piuttosto pesanti.
In tale situazione, sinteticamente tratteggiata, lo scopo dichiarato del Governo è stato
da una parte quello di calibrare la disciplina del volontariato in modo da renderla più
aderente alle trasformazioni che in più di dieci anni si sono verificate, senza tuttavia
stravolgere il testo, ma mantenendo intatti i suoi principi informatori; d’altra parte, di
segnare una netta linea di demarcazione con istituti prossimi per finalità e struttura.
Inoltre, uno degli aspetti unanimemente considerato problematico che il Governo ha
voluto affrontare, è stato quello relativo al finanziamento del volontariato, cui le
fondazioni bancarie sono obbligate, che per ragioni di vario genere non è riuscito a
152
Ricercatore universitario.
227
funzionare appieno, facendo sì che ingenti quantità di risorse restassero (e restino
tuttora153) inutilizzate. Infine, un elemento di cui il legislatore ha dovuto tener conto è
stata la recente riforma costituzionale, in particolare alla luce delle prime letture che ne
ha dato la Corte costituzionale, riforma che configura in maniera nuova il rapporto fra i
diversi livelli di governo dell’ordinamento, e soprattutto esplicita alcuni principi, da
taluni già ritenuti esistenti nell’ordinamento.
Il gruppo di lavoro tecnico incaricato dal Governo di elaborare una proposta coerente,
dopo aver redatto un’iniziale bozza, l’ha sottoposta, attraverso un processo
partecipativo per così dire “a cerchi concentrici”, anzitutto ad alcuni rappresentanti del
volontariato e delle fondazioni di origine bancaria particolarmente rappresentative; poi
via via, ha “allargato i cerchi”, attraverso il coinvolgimento dei volontari che siedono
nell’Osservatorio nazionale per il volontariato, la successiva acquisizione di un parere
della Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale e infine la
consultazione del mondo del volontariato nella sua interezza in occasione degli Stati
generali di cui si è detto. Nel corso delle consultazioni è stato ulteriormente migliorato.
Il testo è stato approvato dal Consiglio dei Ministri, ma vista la prossimità della
scadenza della legislatura, non è stato mai avviato l’iter parlamentare. All’esame del
Parlamento è stato affidato solo uno stralcio della proposta di riforma, che è stata
inserita nel c.d. “pacchetto competitività”, il Piano per lo sviluppo economico del
Paese, ma che non ha però trovato attuazione.
2. Uno dei punti su cui la bozza maggiormente incide, e che si presenta particolarmente
innovativo rispetto alla vecchia formulazione è, come accennato, quello relativo al
finanziamento del volontariato. Si ricorda che l’articolo 15, nella sua attuale
formulazione, prevede che le fondazioni di origine bancaria (e solo esse, visto che si è
ultimato il processo di separazione di queste dagli istituti bancari da esse partecipate),
devono destinare una quota non inferiore ad un quindicesimo dei loro proventi «netti»
in favore della costituzione di fondi speciali presso ogni singola regione. I fondi, gestiti
da un comitato di gestione a composizione mista, ma in maggioranza da rappresentanti
delle fondazioni, servono a istituire uno o più centri di servizio che hanno lo scopo di
sostenere e qualificare l’attività delle organizzazioni di volontariato.
Già immediatamente dopo l’approvazione della legge n. 266, il meccanismo, tacciato di
illegittimità costituzionale da un ricorso che ne lamentava la natura di “tassa di scopo”
dell’obbligo (illegittimamente) imposto alle fondazioni, ha resistito al vaglio di
costituzionalità154, proprio in considerazione del fatto che “all’interno dei limiti
indicati, la legge ha rispettato in modo sufficientemente equilibrato l’ambito di
autonomia decisionale e statutaria degli enti […] senza un’eccessiva compressione
quantitativa e di gestione degli stessi”; essendo infatti i fondi amministrati da un
comitato di gestione composto in maggioranza dagli enti finanziatori, il meccanismo
appare non incompatibile alla natura di questi enti “nella misura contenuta finora
rispettata dal legislatore”.
Dagli anni in cui la legge è entrata a regime fino al 2002, i dati forniti dalla
Associazione delle casse di risparmio italiane parlano di quasi 500 milioni di euro
accantonati dalle fondazioni in favore del volontariato; di questi, per le ragioni più
varie, ed anche per le note vicende giudiziarie, una grande parte risulta non utilizzata.
La dizione generica della legge, che si riferisce ai proventi, al netto delle spese di
funzionamento e dell’accantonamento obbligatorio per la costituzione delle riserve
153
Per quanto sembra ora che siano state stipulate delle intese fra le rappresentanze nazionali dei
soggetti coinvolti al fine di “riassegnare” le risorse accantonate in conseguenza anche delle note vicende
giudiziarie collegate alla interpretazione del c.d. Atto Visco, di cui si dirà in seguito.
154
Corte costituzionale 31 dicembre 1993, n. 500.
228
legali, ha trovato una parziale definizione grazie ad un provvedimento del 19 aprile
2001, Atto di indirizzo recante le indicazioni per la redazione, da parte delle
fondazioni bancarie, del bilancio relativo all’esercizio chiuso il 31 dicembre 2000,
dell’allora ministro delle finanze Vincenzo Visco, che fa riferimento alla dizione avanzi
di esercizio, indicando in quale fase della redazione del bilancio vada calcolato
l’accantonamento in favore del volontariato155. Nelle more dell’adozione di un
provvedimento definitivo156 e nonostante alcuni punti ancora in via di definizione, le
fondazioni hanno oramai assunto il modello proposto come quello standard. È peraltro
noto che i ricorsi contro l’impostazione assunta dalle fondazioni in conformità dell’atto
Visco siano risultati essere infruttuosi, visto che il TAR Lazio, investito della soluzione
della controversia, ha ritenuto essere legittimi i comportamenti denunciati.
Oltre alle riserve legali obbligatorie, nella redazione della proposta novella si è posto il
problema delle modalità di calcolo dell’accantonamento, e cioè se permettere che
l’accantonamento venga realizzato anche al netto di quelle che nella direttiva Visco
sono indicate come riserve facoltative: in particolare, ci si riferisce alla riserva per la
salvaguardia del patrimonio e a quella per la stabilizzazione dei flussi erogativi. Visto
che statisticamente entrambe sono costituite presso quasi tutte le fondazioni, e vista la
loro funzione, resa manifesta in conseguenza dell’andamento particolarmente
altalenante dei mercati finanziari negli ultimi anni, per entrambe si ponevano valide
ragioni per l’assimilazione alla riserva obbligatoria; invece, nella proposta ministeriale
solo la prima delle due è stata menzionata, tacendo di quella per la stabilizzazione dei
flussi erogativi, di cui pure si sarebbe potuto beneficiare in una logica di lungo periodo.
Quasi a compensazione della sensibile riduzione che gli accantonamenti subiranno in
conseguenza di questa previsione, ed anche a sanare una assoluta incongruenza
dell’attuale testo, la proposta governativa prevede che le somme accantonate, in
attuazione del principio secondo il quale il denaro è bene fruttifero di pieno diritto,
giusta la formula dell’articolo 1282 c.c., producano interessi nella misura del tasso
ufficiale di riferimento (ex tasso ufficiale di sconto), che è parso essere un parametro di
capitalizzazione abbastanza certo rispetto ad altri pure presi in considerazione nel corso
della redazione del testo.
Inoltre, la proposta ministeriale, in considerazione degli scarsi effetti redistributivi del
meccanismo di perequazione previsto dall’articolo 1, comma 1157, del decreto del
Ministero del tesoro 8 ottobre 1997158, provvede ad istituire un fondo di perequazione,
finalizzato ad integrare i fondi speciali costituiti presso le regioni destinatari di
accantonamenti di minore entità.
Quanto alla questione relativa al mancato utilizzo dei fondi, si ricorda che già l’allora
ministro per gli affari sociali, on. Livia Turco, attraverso una «comunicazione» (!)159, di
“interpretazione autentica” della legge e del relativo decreto attuativo, aveva ritenuto
155
Punto 16 del «Modello per la redazione del bilancio» allegato all’atto di indirizzo.
L’atto di indirizzo si riferiva solo ai bilanci per l’esercizio 2000.
157
Che prevede che le fondazioni destinino il 50% in favore dei fondi costituiti presso la regione ove
hanno sede, e la restante quota presso altre regioni. Nella proposta il rapporto viene modificato nel
senso che le somme sono ripartite: a) nella misura del 50% in favore del fondo speciale […] costituito
presso la regione in cui gli enti abbiano sede legale; b) nella misura del 30% in favore di uno o più fondi
speciali, scelti liberamente dai suddetti enti; c) nella misura del 20% in favore della costituzione di un
fondo perequativo nazionale […]. Con proprio decreto, sentito l’Osservatorio nazionale per il
volontariato e l’Associazione delle casse di risparmio italiane, il Ministro stabilisce annualmente la
ripartizione del fondo perequativo fra i fondi speciali costituiti presso le regioni, tenuto conto, fra l’altro,
della dotazione dei fondi regionali, della popolazione residente e del numero di organizzazioni di
volontariato iscritte nei registri di ciascuna regione.
158
Pubblicato in GU 15 ottobre 1997, n. 241.
159
Provvedimento che pure non figura nell’elenco delle fonti di cui all’articolo 1 delle disposizioni
preliminari al codice civile. La comunicazione è del 22 dicembre 2000.
156
229
erogabili dai centri di servizio dei contributi in denaro alle organizzazioni di
volontariato: si trattò di un provvedimento inesistente quanto alla forma, e sicuramente
illegittimo quanto ai contenuti, ma che in una qualche maniera voleva rispondere a
delle istanze legittime sollevate da tutti gli attori del sistema, anche al fine di poter
utilizzare una parte delle consistenti risorse accumulate. D’altronde, i servizi tendono
ad essere un bene ad utilità marginale decrescente, per cui si è arrivati al punto in cui –
soprattutto nelle regioni in cui i fondi speciali sono più consistenti – il mercato del
volontariato tende ad essere saturo dei servizi offerti dai centri.
Così, la novella ha previsto che i comitati di gestione possano finanziare i progetti
presentati dalle organizzazioni di volontariato, in forma singola o associata, e per il
tramite dei centri di servizio, che vedono così confermata la loro natura di enti
erogatori di servizi e non direttamente di risorse economiche. La scelta di affidare il
compito della erogazione delle risorse ai comitati di gestione è parsa necessitata sia da
ragioni di opportunità, che da ragioni tecnico-giuridiche. In effetti, da alcuni era stato
proposto che il compito fosse affidato ai centri, ma è stato giustamente obiettato che
questi si sarebbero trovati in patente conflitto di interessi, visto che essi stessi sono
costituiti da associazioni di volontariato, spesso in rete fra di loro. D’altra parte, la
soluzione sembra conforme alle indicazioni della Corte costituzionale, di cui si è detto
in precedenza, e recentemente riconfermate nella sentenza n. 301 del 29 settembre
2003, in un passaggio della quale si afferma che “la destinazione ed il concreto
impiego dei rilevanti mezzi finanziari di pertinenza delle fondazioni devono restare alla
autodeterminazione delle stesse, salva anche a tal proposito l’ammissibilità di forme di
coordinamento compatibili con la natura di persone private delle fondazioni”; il
riferimento implicito ai comitati di gestione sembra evidente.
A garanzia che le somme destinate dai comitati di gestione ai progetti delle
organizzazioni di volontariato non alterino in maniera anomala gli equilibri esistenti,
sono state previste alcune clausole di salvaguardia: a) ai centri di servizio deve essere
destinata una quota non inferiore al 60% delle somme scritturate nel fondo speciale; b)
la misura di tale quota deve in ogni caso permettere ai centri di servizio per il
volontariato […] lo svolgimento dei propri compiti160; c) la ripartizione in favore dei
progetti che pure vengono presentati per il tramite dei centri di servizio, deve avvenire
sentiti i centri di servizio, e con riferimento agli ambiti di intervento individuati dai
centri di servizio nei loro programmi annuali. In tal modo i centri di servizio sono
confermati da una parte quali erogatori di servizi, e dall’altra quali interpreti privilegiati
dei bisogni cui il volontariato vuole rispondere.
Rispetto ai comitati di gestione, un’ultima notazione riguarda la loro composizione ed
il loro funzionamento. In effetti, in previsione del fatto che il nuovo compito relativo
alla erogazione di fondi direttamente alle organizzazioni di volontariato sposterà in loro
favore il centro di interessi del mondo del volontariato, sono stati inseriti alcuni
accorgimenti che dovrebbero aumentarne la funzionalità e la “rappresentatività”.
Anzitutto, a fronte della competenza affermatasi nella prassi giudiziaria in favore dei
tribunali amministrativi, è stata esplicitata, coerentemente alla sentenza n. 301 del 2003
della Corte costituzionale, la natura privata di questi enti161, e la conseguente
devoluzione al giudice ordinario delle eventuali controversie, ed è stata prevista una
durata in carica dei suoi membri di tre anni, rispetto agli attuali due162.
160
Questa ulteriore garanzia è stata pensata proprio avendo presente la situazione di alcune regioni del sud
Italia, per le quali le quote accantonate raggiungono cifre nettamente inferiori a quelle del centro o del
nord.
161
Si tratta di una scelta necessitata dalla confusione esistente nella prassi giudiziaria, che impropriamente
ammette la giurisdizione dei tribunali amministrativi.
162
Cfr. articolo 2, comma 3 del decreto del ministero del tesoro 8 ottobre 1997.
230
Inoltre, uno dei problemi posti all’attenzione del redattore della proposta è stato quello
di immaginare dei sistemi che potessero evitare paralisi di funzionamento del comitato
a fronte di comportamenti dilatori (e a volte colpevolmente tali) degli enti preposti alla
nomina dei suoi componenti: alla iniziale ipotesi di ipotizzare dei meccanismi di
prorogatio163 è stata preferita una norma che prevede che il comitato può deliberare
quando sia stata nominata la metà più uno dei componenti. In tal modo, il timore degli
enti “più pigri” nel procedere alle nomine di vedersi estromessi nelle procedure di
assegnazione delle risorse dovrebbe spingerli ad una certa sollecitudine. I quattro
membri in rappresentanza del volontariato, attualmente nominati secondo le previsioni
delle disposizioni regionali [o provinciali] in materia164, devono essere eletti da
assemblee elettive di volontari regionali, ovvero, ove queste non siano operanti,
nominati secondo le previsioni delle disposizioni regionali o provinciali in materia, e
solo ove queste non esistano, o non siano operanti, secondo le norme regionali o
provinciali. In tal modo, si favorisce la rappresentatività di questi soggetti, sganciando
il comitato da eventuali rapporti di “sudditanza” nei confronti dell’ente locale, e si
favorisce la costituzione di organi, come le consulte regionali e provinciali del
volontariato, già presenti in alcune regioni, che, sia pure in via informale, possono
favorire un processo di rappresentanza democratica all’interno del variegato mondo del
volontariato.
3. Per quanto riguarda l’aspetto dei princìpi di cui il volontariato è espressione,
contenuti nei primi articoli della legge n. 266, la dichiarata intenzione del
sottosegretario alle politiche sociali è stata quella di non voler stravolgere l’impianto
normativo, ma casomai di esplicitarne alcuni (in particolare gli articoli 2 e 3 della
Costituzione165), o di adeguare il testo alle modifiche costituzionali introdotte. Tra
l’altro, si ricorda che alla luce del mutato assetto costituzionale, già lo stesso titolo
(legge quadro sul volontariato) della legge risultava essere improprio, visto che
l’articolo 117 cost. nuova formulazione non pone la materia come “concorrente” ai
sensi del terzo comma: casomai, il titolo della potestà del legislatore nazionale va
rintracciato nell’articolo 117, comma 2, ed in particolare con riferimento alle
competenze esclusive in materia di ordinamento civile, tributario e amministrativo
dello stato: inoltre, un altro titolo è costituito dalla lettera m), visto che il volontariato, o
più precisamente le condizioni di esistenza di una organizzazione di volontariato,
costituiscono un livello essenziale che deve essere garantito su tutto il territorio
nazionale. Al di là di questo, non può più essere giustificato un pervasivo intervento del
legislatore nazionale nei confronti di quelli regionali e provinciali, ed infatti in tal senso
molte disposizioni che attualmente prevedono degli obblighi nei loro confronti sono
state espressamente abrogate; altre, mantenute in vigore, probabilmente rappresentano
una sorta di segnale nei confronti delle regioni al fine di mantenere una omogeneità di
disciplina a livello nazionale.
Altro parametro informatore della novella è il principio di sussidiarietà orizzontale, di
cui all’articolo 118, comma 3, cost.; sulla base dello stesso, proprio per recuperare quel
grado di libertà della iniziativa privata già richiamata dalla Corte costituzionale in
riferimento all’articolo 2 della Costituzione, è stato espressamente abrogato il
riferimento al fatto che le finalità del volontariato debbano essere individuate dallo
Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, in
favore di una formulazione che si riferisce al conseguimento delle più ampie finalità di
163
Che pure avrebbe avallato comportamenti dilatori.
Generalmente, nelle leggi regionali è previsto che la nomina sia di competenza del presidente della
giunta regionale o del consiglio regionale.
165
Come del resto suggerito da Corte costituzionale 28 febbraio 1992, n. 75.
164
231
carattere sociale, civile e culturale: in effetti, a fronte di regioni che si caratterizzano
per un’ampia libertà, ve ne sono altre che direttamente o indirettamente limitano
l’attività del volontariato alle finalità individuate dagli statuti regionali, o in alcuni
settori determinati nella legge regionale di attuazione.
Il recupero di questa libertà di azione è segnalato anche dall’articolo 10, quasi
interamente abrogato, nel quale però la salvaguardia dell’autonomia di organizzazione
e di iniziativa del volontariato e il sostegno allo sviluppo vengono esplicitamente legati
al principio di sussidiarietà.
Il fine di solidarietà dell’attività del volontariato, infine, è stato richiamato in più
disposizioni, proprio per segnalare la sua natura di elemento causale della prestazione
che il soggetto rende: in effetti, anche per le altre ipotesi di lavoro gratuito esistenti nel
nostro ordinamento, riconosciute quali contratti di lavoro atipici, la solidarietà è idonea
ad assurgere quale profilo causale sintetico di interessi meritevoli di tutela secondo
l’ordinamento giuridico, ai sensi dell’articolo 1322 c.c..
Quanto ai requisiti richiesti per la costituzione di un’organizzazione di volontariato,
anzitutto le modifiche riguardano il richiamo agli accordi istitutivi piuttosto che agli
accordi degli aderenti (articolo 3, comma 3): la modifica prende atto che molte
prestazioni volontarie vengono sempre più spesso erogate senza che l’aderente abbia un
vincolo associativo con essa. La dizione modificata lascia intendere che possano esserci
dei volontari che non sono legati all’organizzazione da un vincolo che imporrebbe una
partecipazione alla vita sociale di cui non vogliono farsi carico (si ricordi che l’attività
del volontario è “libera”); trattandosi pur sempre di aderenti saranno applicabili nei loro
confronti le altre norme, come quelle sull’assicurazione obbligatoria, o quella di cui
all’articolo 2.
Sui requisiti richiesti, che devono essere espressamente previsti per la costituzione di
una organizzazione, è stato esplicitato, in recezione delle indicazione della dottrina più
accorta, il nesso esistente fra democraticità della struttura e elettività delle cariche
associative, che di fatto è un’espressione di quella, ed è stato previsto, in analogia con
quanto previsto per le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre
2000, n. 383, articolo 3, comma 1, lett. f), ultimo periodo, la possibilità di deroga al
requisito della democraticità, in relazione alla struttura complessa e alle finalità
perseguite da talune organizzazioni di volontariato. La deroga è motivata da una
attenzione che si è voluto avere nei riguardi di quelle associazioni nei cui organi di
amministrazione siedono, a volte per mere ragioni storiche, delle quote minoritarie di
rappresentanti designati da organi terzi (spesso l’autorità ecclesiastica, o anche alcuni
enti locali), e che in alcuni casi si sono viste negare l’iscrizione nei registri regionali per
presunte violazioni del principio della democraticità166. Si segnala che una disposizione
di tenore simile, che temperasse però il requisito della gratuità, pure invocata dalle
organizzazioni di particolare dimensione e di complessa articolazione territoriale, e che
avrebbe avuto il pregio di sanare comportamenti “farisaici” tenuti dalle organizzazioni,
già prevista nelle iniziali bozze, è stata stralciata per la forte avversità manifestata dalla
gran parte delle associazioni consultate.
In analogia a quanto previsto dalla legge di Disciplina delle associazioni di promozione
sociale 7 dicembre 2000, n. 383, e in difetto di una chiara formulazione dell’articolo 38
166
Si segnala che il requisito della democraticità, che pure sempre più prende piede quale requisito
richiesto per gli enti del terzo settore, non sembra rispondere a nessuna logica giuridica: in Costituzione
si menziona la democraticità interna solo all’articolo 39, disposizione peraltro rimasta volontariamente
inattuata. Un limite del genere, immaginato anche per i partiti politici, è stato sempre respinto al fine di
impedire un’ingerenza ed un controllo statale lesivi dell’autonomia di tali associazioni. Ed in tale senso
non si capisce perché un tale vincolo debba gravare nei riguardi delle organizzazioni di volontariato.
232
c.c., un nuovo comma 3ter dell’articolo 3 prevede la responsabilità sussidiaria dei
rappresentanti delle organizzazioni rispetto al fondo comune dell’associazione.
4. I profili organizzativi, se non per quanto accennato dal punto precedente, non
vengono incisi dalla proposta. Solo, si prende atto in essa della presenza di
organizzazioni c.d. «di secondo livello», nella loro duplice forma di enti di
coordinamento di organizzazioni di volontariato, o associazioni di organizzazioni di
volontariato, e alle quali in alcune regioni veniva negata l’iscrizione nei registri: in
legge si richiede, per evitare commistioni con altri tipi di ente del terzo settore, che si
intendano tali quei soggetti i cui enti coordinati o soci, o le cui articolazioni territoriali
siano organizzazioni di volontariato. Ad una bozza iniziale che parlava di prevalenza
della presenza delle organizzazioni di volontariato, è stata preferita la dizione
summenzionata; tra l’altro, sembra che una formula speculare a questa esaminata possa
venire inserita anche nella legge sull’associazionismo di promozione sociale, proprio al
fine di creare una cesura fra i due tipi di ente. Alla stessa logica risponde l’esclusione
espressa dal novero delle organizzazioni di volontariato di enti affini, ma che
comunque abbiano finalità diverse da quelle di solidarietà previste dall’articolo 1
della legge.
La presenza di organizzazioni di volontariato, di primo o di secondo livello, ramificate
sull’intero territorio nazionale, ha portato alla istituzione di un registro nazionale presso
il Ministero del lavoro e delle politiche sociali: il requisito dimensionale richiesto è la
presenza, in via diretta o attraverso i propri enti coordinati, soci, o attraverso le
proprie articolazioni territoriali, in almeno sette regioni e venti province.
Infine, per quanto riguarda i profili organizzativi degli enti, si segnala che in
considerazione delle dimensioni assunte da talune organizzazioni di volontariato, ed
della estrema proteiformità degli strumenti di fund raising adottati dalle organizzazioni,
sono state annoverate fra le possibili entrate le rendite derivanti da patrimoni, e ogni
altra entrata, finalizzata al raggiungimento degli scopi di cui all'articolo 1 della […]
legge. Inoltre, al solo scopo di venire incontro alle esigenze di quelle organizzazioni di
volontariato che agiscono spesso in regime di convenzionamento con gli enti locali, e
che hanno delle serie difficoltà di rendicontare per quota parte le spese gestionali, o
minute, o di segreteria, sostenute in conseguenza della convenzione, con disposizione
che pure ha suscitato delle forti polemiche per il timore di comportamenti elusivi del
principio della gratuità, alla dizione rimborsi derivanti da convenzioni è stata preferita
quella di entrate derivanti da convenzioni.
In caso di devoluzione del patrimonio, in coerenza con l’assoluta originalità del
fenomeno volontario sottolineata dall’articolo 1 della legge, è stato prevista che essa
debba avvenire in favore di altre organizzazioni operanti in analogo settore, e non più
anzitutto in identico settore, in modo anche da rispettare la libertà degli atti costitutivi
delle stesse.
5. Per quanto riguarda il trattamento fiscale delle organizzazioni di volontariato, si
segnala che l’articolo 8 della bozza prevedeva delle iniziali indicazioni, in materia di
erogazioni liberali al volontariato, che sono risultate però essere state superate da
norme, come quella del c.d. “Più dai meno versi”, o del “Cinque per mille” istituito
nell’ultima finanziaria, che hanno reso meno attuale il problema della ridefinizione
degli aspetti fiscali. Resta in ogni caso evidente che tutto il Terzo settore necessita di un
più complessivo riordino dal punto di vista fiscale, che anzitutto adegui le agevolazioni
ai principio comunitari in materia di aiuti di Stato all’occupazione, che introduca un
trattamento omogeneo fra i vari tipi di enti, ma che soprattutto renda operativo il
233
principio di sussidiarietà, in quella sua flessione che assume il nome di sussidiarietà –
per l’appunto - fiscale.
6. L’Osservatorio nazionale per il volontariato è stato confermato quale organo
consultivo del ministro, e non se ne è fatto organo di rappresentanza del volontariato,
come pure da taluni era stato invocato. Dei venti membri (attualmente invece il loro
numero è di dieci), dieci dovranno essere scelti fra le organizzazioni iscritte ai registri
nazionali, altri dieci, in base ad un criterio di scelta per così dire di “rappresentatività
tipologica”, in considerazione degli ambiti in cui operano le organizzazioni di
volontariato di appartenenza. La composizione è integrata poi da un membro in
rappresentanza dei centri di servizio ed uno in rappresentanza dei comitati di gestione.
È poi istituzionalizzata la figura degli invitati su specifiche tematiche senza diritto di
voto, e se ne prevedono espressamente alcuni, in considerazione della stretta attinenza
dei fini istituzionali che essi perseguono: l’Agenzia per le ONLUS, l’Associazione
delle casse di risparmio italiane, tre rappresentanti delle organizzazioni sindacali
comparativamente più rappresentative (ora membri effettivi), e tre rappresentanti delle
regioni e degli enti locali.
Proprio la composizione dell’Osservatorio suggerisce alcune considerazioni
complessive sull’articolato che sta per essere proposto all’esame delle assemblee
parlamentari.
La presenza dei rappresentanti degli enti locali manifesta un particolare intento del
legislatore nazionale, che se da una parte sembra aver confermato il volontariato quale
fenomeno originale, attinente a quelle esigenze ed evidenze originarie che
costituiscono e qualificano la natura umana, e che quindi come tale deve rimanere
libero dai condizionamenti di soggetti ad esso esterni, d’altra parte riconosce il
volontariato quale risorsa, con la quale sono chiamati a confrontarsi e che sono tenuti a
valorizzare tutte le articolazioni dell’ordinamento, sulla base di una corretta lettura del
principio di sussidiarietà, che implica un preventivo giudizio di stima delle iniziative
che il soggetto, singolo o associato, realizza, salvo poi un adeguato controllo sui
risultati ottenuti.
È sintomatico che l’impianto complessivo della legge non sia stato stravolto dalla
proposta novella: ad esempio, sul tema delle risorse delle organizzazioni di volontariato
molte proposte (rigettate dal gruppo di lavoro tecnico costituito per la redazione) erano
vincolanti la libertà delle organizzazioni. Oppure, in tema di lavoro dei volontari, che
già si è detto essere contratto atipico, nonostante sia stato proposto di irrigidire, a fini
garantistici, la fattispecie, essa continua ad essere rimessa alla libera determinazione
delle parti.
In tema di flessibilità nell’orario di lavoro, di cui all’articolo 17 della legge, ad
esempio, che può essere concessa dal datore in base a quanto previsto in sede di
contrattazione collettiva compatibilmente con l’organizzazione aziendale, quest’ultimo
inciso è stato soppresso, anzitutto perché risulta implicito che la dialettica contrattuale
deve essere sempre condotta in aderenza alle condizioni dell’azienda in cui il lavoratore
è inserito, ma anche per dare un segnale nei confronti dei datori di lavoro, visto che
nella pratica l’articolo 17 ha trovato attuazione abbastanza raramente. È stato poi
aggiunto un secondo comma, con il quale si prevedono permessi non retribuiti per gli
organi di direzione167 delle organizzazione di volontariato a carattere nazionale nella
misura ed alle condizioni disposte dai contratti collettivi. La tecnica adottata risponde
alla convinzione per la quale tutto ciò che attiene allo svolgimento del rapporto di
lavoro debba essere – nei limiti del possibile – affidato alle libere dinamiche
167
La dizione è volutamente generica per tener conto della diversa forma che possano assumere le
organizzazioni di volontariato.
234
contrattuali, in una logica di sussidiarietà, senza un intervento ad hoc del legislatore
che espropri (sia pure con le migliori intenzioni!) le parti da un compito loro proprio.
Sulla gratuità della prestazione, sin dalla vigenza del codice del 1865 la giurisprudenza
ha ammesso la prestazione di lavoro gratuito, e nel tempo si è assestata su una linea
concorde che riconosce una presunzione di gratuità della prestazione (pur nella
possibilità di provare l’onerosità del rapporto). Sollecitazioni ad intervenire in tal senso
(in particolare in merito ai rimborsi forfetari, dove possono annidarsi comportamenti
elusivi delle norme poste a tutela del lavoro subordinato) non sono state accolte proprio
perché sembra illusorio pensare che una norma ben congeniata possa evitare
all’ermeneuta la fatica di una corretta interpretazione.
In effetti, i diffusori di una cultura giuridica pervasiva assomigliano a quegli ideologi
denunciati dal poeta Eliot, che sognano sistemi talmente perfetti che nessuno avrebbe
bisogno di essere buono, come se il diritto potesse sostituire la responsabilità
dell’individuo, piuttosto che indirizzarla o correggerla.
235
236
APPENDICE
237
238
GRUPPI DI LAVORO
239
240
COME PROGETTA IL VOLONTARIATO
Componenti del Gruppo
Emanuele Alecci, Giancarlo Cursi, Rita Graziano,
Sabina Polidori, Simona Rotondi, Giorgio Sordelli
Inizio Attività
Luglio 2004
Oggetto di analisi
Obiettivi e Finalità
Oggetto di analisi sono i progetti finanziati
dall’Osservatorio Nazionale per il Volontariato.
In particolare si analizzano le prassi utilizzate dalle
Associazioni di Volontariato che hanno beneficiato
del finanziamento, rilevando le modalità
progettuali, gestionali e di controllo messe in atto
dai Responsabili di progetto.
Lo scopo è quello di valutare l’efficacia e
l’efficienza dei progetti finanziati dall’Osservatorio
nazionale per il Volontariato (attualmente è in
corso di elaborazione l’analisi dei progetti
finanziati negli anni 2002 e 2003).
La finalità è quella di costruire un idealtipo dei
progetti di qualità, rilevando indicatori standard di
efficacia, trasferibili e importabili per migliorare
quest’ambito specifico.
Obiettivi primari del processo valutativo che
verrà realizzato sono:
 consentire di effettuare una valutazione
di congruità tra obiettivi raggiunti e
risorse impiegate;
 verificare l’impatto sociale che i
progetti finanziati hanno sui beneficiari;
 fornire indicazioni importanti per
l’identificazione degli elementi di
successo o meno dei diversi progetti.
241
Come progetta il volontariato
Questionario
Denominazione
Dati
Numero Scheda
□
Data di rilevazione
□
Intervistato
□ Presidente dell’Associazione
□ Responsabile del progetto
□ Altro
242
ANAGRAFICA ORGANIZZAZIONE
1. Denominazione
organizzazione_________________________________________________
2. Indirizzo_________________________________________________________
3. Comune__________________________________
4. Provincia_________________________________
5. Anno di fondazione _________________________
6. Settore di attività____________________________
7. Ambito territoriale dell’intervento______________________
8. Numero volontari presenti
regolarmente__________________________________
9. Numero giovani che prestano servizio civile
presenti____________________________________
10. Numero personale
retribuito____________________________________________
B. PROGETTO
Informazioni generali
11. Denominazione
progetto___________________________________________________
12. Entità
finanziamento____________________________________________________
13. Destinatari del progetto:
1.Minori
2. Adolescenti
3. Famiglie
4. Famiglie monoparentali
5.Immigrati
6.Profughi
7.Tossicodipendenti
8.Alcolisti
9.Disabili
10.Anziani
11.Altro (specificare)
243
14. Aree di intervento:
1.
2.
3.
4.
Lotta al disagio di soggetti svantaggiati
Creazione- sviluppo di servizi territoriali
Sostegno all’inclusione sociale (lotta alle povertà)
Promozione di forme di volontariato che prevedano il coinvolgimento
dei giovani
5. Altro (specificare_________________________________)
15. Ambito territoriale di intervento:
1.
2.
3.
4.
5.
Quartiere
Comune
Provincia
Regione
Altro
16. Risorse umane impiegate nel progetto (indicare il numero e il ruolo):
16.1. Volontari ______________________Ruolo_______________________
16.2. Volontari del servizio civile
nazionale_______________________Ruolo______________
16.3. Personale retribuito ______________Ruolo _____________
17. Sono stati coinvolti gli Enti Locali?
1. SI
2. NO (vai alla domanda 20)
18. Se si, quali?
1. Comune
2. Provincia
3.Regione
4. Altro
19. Il rapporto con gli Enti Locali è proseguito anche dopo la fine del progetto?
1. SI
2. NO
20. Per la stesura del progetto avete usufruito della consulenza dei Centri
di servizio?
1. SI
2. NO
Rendicontazione
21. Tipologia di rendicontazione prodotta:
1. Sui contenuti
2. Finanziaria
244
3. Entrambe
22. Informazioni richieste nel documento di rendicontazione (sono possibili più
risposte):
1. Caratteristiche dei destinatari
2. Numero dei destinatari
3. Reti di collegamento attivate
4. Risorse umane impiegate
5. Tempi e fasi del progetto
6. Aspetti finanziari
7. Sistema di valutazione del progetto
Autovalutazione dei risultati
23. Esprima un giudizio
(1: insoddisfatto; 2: poco soddisfatto; 3: soddisfatto; 4 : abbastanza soddisfatto; 5:
molto soddisfatto) rispetto a:
19.1. Risultati conseguiti al termine dell’attività progettuale
1, 2 , 3, 4, 5
19.2. Documenti/attestazioni da parte dei beneficiari168
1, 2 , 3, 4, 5
19.3. Documenti/attestazioni da parte di associazioni/enti con le quali sono previsti
legami nel progetto 169
1, 2 , 3, 4, 5
19.4.Congruenza tra progetto e realizzazione
1, 2 , 3, 4, 5
19.5. Reti di collegamento attivate
1, 2 , 3, 4, 5
19.6. Volontari impiegati
1, 2 , 3, 4, 5
19.7. Personale retribuito impiegato
1, 2 , 3, 4, 5
19.8.Tempi e fasi di realizzazione del progetto
1, 2 , 3, 4, 5
24. Presenza di congruenza tra progetto presentato e progetto realizzato:
1. SI (vai alla domanda 26)
2. NO
168
169
Si intende il giudizio sulla chiarezza e l’esaustività della documentazione
Si intende il giudizio sulla chiarezza e l’esaustività della documentazione
245
25. Le discordanze tra il progetto presentato e quello realizzato sono relative a
(sono possibili max. 3 risposte in ordine di priorità, indicare con una X):
Destinatari Risorse
Tempi e Aspetti
Attività Altro
umane
fasi del
finanziari
(specific
impiegate progetto
are)
1
2
3
26. Ritenete che il progetto possa costituire un modello trasferibile?
1. SI
Perché_____________________________________________________________
2. NO
Perché_____________________________________________________________
27. Ritenete che il progetto possa costituire un modello sperimentale?
1. SI
Perché_____________________________________________________________
2. NO
Perché_____________________________________________________________
28. Ritenete che il progetto possa costituire un modello innovativo?
1. SI
Perché_____________________________________________________________
2. NO
Perché_____________________________________________________________
Finanziamenti
29. L’attività /il servizio relativo al progetto proseguiranno anche dopo il
termine del finanziamento?
1. SI
2. NO (vai alla domanda 33)
30. Se si, con quali risorse finanziarie?
1. Autofinanziamento dell’Associazione
2. Finanziamento di altro Ente (specificare___________________)
3. Altro (specificare_____________________________________
246
31. Le attività si svolgeranno nello stesso ambito territoriale?
1. SI 2. NO
32. Le attività si rivolgeranno agli stessi destinatari?
1. SI 2. NO
33. Con il finanziamento ministeriale sono state effettuate spese di gestione
(locali, autoveicoli, pc, reperimento risorse umane ulteriori, etc..)?
1. SI 2. NO
34. Tali spese sono state utilizzate per altri progetti?
1. SI 2. NO
35. Se si, di quali progetti si tratta?
____________________________________________________________
247
GIOVANI E VOLONTARIATO:
Un laboratorio di idee in evoluzione
Componenti del Gruppo: Emanuele Alecci, Giancarlo Cursi, Primo Di Blasio,
Ylenia Fiorino, Giorgio Groppo, Pasquale Lacagnina, Sabina Polidori, Simona
Rotondi, Claudio Tosi.
Inizio attività: 2002
Oggetto di analisi ed obiettivi dell’indagine: oggetto di analisi è l’impegno
volontario del giovane, la sua motivazione e i canali di facilitazione e
rafforzamento che influenzano l’azione volontaria.
In particolare gli attori coinvolti nell’analisi sono: i giovani, le scuole e i centri di
servizio per il volontariato. Questi ultimi due sono analizzati per rilevare il ruolo
assunto nell’erogazione di progetti
di volontariato a favore dei giovani.
La ricerca in questione si propone di focalizzare l’intenzionalità del coinvolgimento
volontario dei giovani (= azione volontaria), analizzando quello spazio interstiziale
di impegno, collocato tra circuito scolastico e P.O.F. e loisir time (tempo libero) e
valutandone l’impatto e le caratteristiche rispetto alle organizzazioni di
volontariato.
Il focus dell’analisi non è la centralità o meno delle tradizionali agenzie di
socializzazione ma l’impegno volontario del giovane (= volontariato come stile di
vita): l’ambizione della ricerca è “fotografare”, in un andamento descrittivo, la
motivazione giovanile e le caratteristiche di questo impegno volontario attraverso i
canali di strutturazione e avvicinamento al volontariato diversi rispetto ai canali di
recruitment analizzati nella ricerca170, svolta dall’Osservatorio tre anni fa nella
quale pure era emerso, come distintivo e predittivo di un certo tipo di impegno
volontario, la rete di relazione parentale e amicale dell’individuo. La ricerca
focalizza, quindi, la tenuta motivazionale dell’impegno volontario, oltre
l’attivazione contestuale legata all’offerta formativa: le motivazioni in ingresso,
l’intenzionalità, la maturazione dell’impegno volontario e le caratteristiche di
questo impegno nel tempo.
Attraverso l’inserimento di un diverso filtro, la ricerca si focalizza sull’analisi di
quell’interstizio di impegno civico e volontario, previsto e facilitato dal piano di
offerta formativa, fino a definire il senso e la portata, la ricaduta sulle
organizzazioni di volontariato.
Le domande (obiettivi) a cui si cerca di rispondere sono le seguenti: quali sono le
caratteristiche di a cui si cerca di rispondere sono le seguenti: quali sono le
caratteristiche di questo particolare step dell’impegno volontario? qual è il profilo
socio-demografico particolare del giovane volontario? qual è la motivazione
all’impegno volontario e lo stile di vita e di consumo culturale che “incornicia”
questo particolare tipo di impegno volontario?
170
“Giovani, volontariato e servizio civile: situazione e prospettive. Un’indagine esplorativa”, alla
IV Conferenza del Volontariato (Arezzo 2002). Il testo integrale è disponibile sul sito
www.welfare.gov.it/sociale/volontariato/documenti
248
Giovani & Volontariato
Questionario
rivolto ai giovani
Denominazione
Dati
Numero Scheda
□
Data di rilevazione
□
Intervistato
□
249
A. DATI ANAGRAFICI
1.a Sesso
M  F 
2.a Data di nascita
Anno 19 _ _
3.a Comune di residenza
____________________________ (Prov. ____________________)
4.a Da quante persone è composto il nucleo familiare con cui vivI?
Numero persone _ _
5.a Che lavoro fanno tuo Padre e tua Madre?
Padre
Madre
Bracciante
Artigiano/Commerciante
Casalingo
Impiegato/ Insegnante
Imprenditore/Libero professionista
Bracciante
Artigiano/Commerciante
Casalinga
Impiegato/ Insegnante
Imprenditore/Libero professionista
Dirigente/Funzionario
Operaio
Pensionato
Dirigente/Funzionario
Operaio
Pensionata
Altro (specificare________
)
Altro (specificare________
)
6.a. Tuo Padre e tua Madre hanno ottenuto un titolo di studio?
SI
NO
7.a. Se si, quale:
Licenza elementare
Licenza media
Licenza di scuola media superiore
Laurea
Post laurea
8.a Quale scuola frequenti attualmente?:
ITIS
Liceo Scientifico
Istituto Tecnico Commerciale
Liceo Classico
Liceo Psico Pedagogico Sperimentale
Istituto d’arte/Liceo artistico
Altro (specificare_______________________________)
250
B. TEMPO LIBERO E CONSUMI CULTURALI
Cosa fai nel tempo libero ?:
 1. –
 2. –
 3. –
 4. –
 5. – Altro (specificare)_____________________________________
Di cosa parli con gli amici?
Ragazzi/e
Problemi personali
Scuola
Musica
Sport
Problemi sociali
Lavoro
Politica
Moda
Altro (specificare__________)
Hai sentito parlare del volontariato?
Mai
Tante volte
Poche volte
In quale occasione hai sentito parlare di volontariato?
Programmi/spot TV
Manifesti pubblicitari
Tra amici
In famiglia
Altro (specificare______________________________)
Appartieni a gruppi o Associazioni ?
SI
NO
Se sì, quale?
Associazione sportiva
Oratorio
Associazione di volontariato
Associazione culturale
Associazione politica
Altro (specificare____________________)
Come sei entrato in contatto con l’Associazione?
Tramite amici che già erano inseriti
Tramite i miei genitori/parenti
Mi sono informato nella mia città perché ero interessato
Casualmente (specificare_____________)
251
Se appartieni ad un’associazione di volontariato, come si chiama l’ente?
Di cosa si occupa?
Ambientalismo
Assistenza minori
Assistenza anziani
Disabili
Immigrazione
Tossicodipendenza
Altro (specificare_____________________)
Quante volte dedichi il tuo impegno alle prestazioni di volontariato?
Tutti i giorni
Tre volte a settimana
Una/due volte a settimana
Una volta ogni due settimana
Una volta al mese
Qualche volta l’anno
Da quanto tempo fai volontariato?
Anni_________ Mesi__________
Rispetto all’esperienza di volontariato che svolgi ti ritieni :
Molto soddisfatto
Abbastanza soddisfatto
Poco soddisfatto
Per nulla soddisfatto
Per te cosa vuol dire “fare volontariato”?
Accudire anziani/bambini
Contribuire alla tutela dei diritti umani
Organizzare una raccolta fondi per un evento
Sensibilizzare la comunità su temi di solidarietà (pari opportunità,
discriminazioni razziali)
Intervenire in situazioni di calamità
Altro (specificare___________________________________)
Qual è il motivo principale per cui fai volontariato?
Per essere di aiuto agli altri
Per far parte di un gruppo
Impiegare in modo diverso il mio tempo libero
Per i miei valori religiosi
Sentirmi impegnato eticamente sul campo sociale, politico, culturale..
Acquisire maggiore consapevolezza di sé
Altro (___________________________________)
Se non fai volontariato, sapresti a chi rivolgerti per avere informazioni sulle
associazioni di volontariato?
SI
NO
252
Se hai risposto si, puoi indicare dove e a chi?
Conosci qualcuno che svolge (o che in passato ha svolto) attività di
volontariato?
SI
NO
Se hai risposto si:
amici
un familiare
un insegnante
Il tuo rapporto con i genitori è complessivamente :
Buono
Abbastanza buono
Soddisfacente
Non soddisfacente
Con che frequenza partecipi alle ritualità religiose?
Tutte le domeniche
Qualche volta
Solo nelle festività principali
Mai
253
Giovani & Volontariato
Questionario
rivolto alle scuole
Denominazione
Dati
Numero Scheda
□
Data di rilevazione
□
Intervistato
□
254
Denominazione Scuola
Sede
1. E’ stato istituito nella vostra scuola uno sportello Scuola e Volontariato?
SI NO
1.b Se sì, specificare da quale anno?
____________________________
2. La scuola ha attivato in passato un progetto di educazione al
volontariato?
SI NO
2.a Se no, qual è il motivo principale?
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
2.b Se sì, a quale anno si riferisce?
____
3. Nome del progetto
3.a A quali classi era rivolto?
3.b Quanti ragazzi ha coinvolto nelle attività?
3.c Come sono stati coinvolti i ragazzi nell’attività/progetto? (specificare al max
due risposte, in ordine di importanza)
Attività informativa e divulgativa dello sportello Scuola e Volontariato
Attività informativa e divulgazione diretta della scuola
Attività informativa e divulgazione delle associazioni di volontariato coinvolte
Altro
(specificare____________________________________________________)
3.d. L’attività/progetto prevedeva la partecipazione delle famiglie dei
ragazzi?
SI NO
255
3.e Data inizio del progetto
_______
3.f Data fine del progetto
_______
3.g Numero ore totali richieste dal progetto
___
3.h N. volontari giovani previsti nel progetto
____
3.i Referente del progetto
_____________________________________________
4. Tipologia dell’attività/progetto
In rete con altre scuole
In partenariato con le associazioni di volontariato
In partenariato con i centri di servizio
(specificare……………………………………………………….)
Nessun partenariato
5.Settore di appartenenza dell’attività /progetto
Sanità
Sociale
Istruzione
Beni culturali
Protezione civile
Ambientalismo
Tutela e protezione dei diritti
Attività ricreative e culturali
Altro (specificare________________________________)
6. L’attività /progetto è stato introdotto dopo l’istituzione del POF?
SI NO
6. a L’attività/progetto è inserito nel POF?
SI NO
7. L’attività /progetto è stato introdotto dopo l’istituzione dei Centri di servizio
per il Volontariato?
SI NO
8. Esiste un protocollo di intesa/accordo sottoscritto con associazioni di
volontariato?
SI NO
256
9. I mass media si sono interessati al progetto?
SI NO
9. a Se si, quali? (specificare al max tre risposte, in ordine di importanza)
Radio locali
Radio nazionali
Televisioni locali
Televisioni nazionali
Quotidiani locali
Quotidiani nazionali
Internet
Altro (specificare__________________)
10. RISORSE UMANE
10. a N. Esperti coinvolti _____
10.b N. Tutor coinvolti__________
10.c N. Insegnanti referenti________
(specificare se l’insegnante svolge attività di volontariato
SI
NO )
10.d N. Genitori coinvolti____________________
10.e N. Studenti coinvolti_____________________
di cui ______________ ragazze e ___________ragazzi ____________
11. Anno di appartenenza studenti:
(indicare numero)
__________del primo anno
__________ del secondo anno
__________ del terzo anno
__________ del quarto anno
__________ del quinto anno
12. Destinatari del progetto _______________________________
13. Beneficiari del servizio
Anziani
Minori
Immigrati
Disabili
Tossicodipendenti
Famiglie
Alcolisti
Altro (specificare)_______________________
14. Finalità del progetto
Divulgazione informazioni
Sensibilizzazione/Promozione
Ricerca di volontari
257
Raccolta fondi
Stage formativo
Organizzazione eventi
Altro (specificare___________________________)
RISORSE FINANZIARIE
15. Provenienza dei fondi:
Comune
Provincia
Regione
Enti privati
Fondi propri
Centri Servizi
Altro (specificare__________________________)
AUTOVALUTAZIONE
16. Esprima un giudizio (1: insoddisfatto; 2: poco soddisfatto; 3: soddisfatto; 4 :
abbastanza soddisfatto; 5: molto soddisfatto) rispetto a:
1. Risultati conseguiti al termine dell’attività progettuale
1, 2 , 3, 4, 5
2. Documenti/attestazioni da parte dei beneficiari
1, 2 , 3, 4, 5
3. Documenti/attestazioni da parte di associazioni/enti
con le quali sono previsti legami nel progetto
1, 2 , 3, 4, 5
4. Congruenza tra progetto e realizzazione
1, 2 , 3, 4, 5
5. Reti di collegamento attivate
1, 2 , 3, 4, 5
6. Volontari impiegati
1, 2 , 3, 4, 5
7. Personale retribuito impiegato
1, 2 , 3, 4, 5
8. Tempi e fasi di realizzazione del progetto
1, 2 , 3, 4, 5
258
Giovani & Volontariato
Questionario rivolto ai
Centri di Servizio per il Volontariato
Denominazione
Dati
Numero Scheda
□
Data di rilevazione
□
Intervistato
□
259
Denominazione Centro di Servizio
Indirizzo
Via …………………………………………………………………………
Comune ………………………
Pr …………………………………………………………………………………
Regione
…………………………………………………………………………………
Tel …………………………………………………………………………………
Fax………………………………………………………………………
Email……………………………………………………………………
Il Centro di servizio ha attivato un progetto di educazione al volontariato
nelle scuole ?
SI
NO
A quale anno si riferisce?
____
Nome del progetto
A quali classi era rivolto?
Quanti ragazzi ha coinvolto nelle attività?
L’attività/progetto prevedeva la partecipazione delle famiglie dei ragazzi?
SI
NO
Referente del progetto
_____________________________________________
Tipologia dell’attività/progetto
In rete con altre scuole
In partneriato con le associazioni di volontariato
Nessun partenariato
Settore di appartenenza dell’attività /progetto
Sanità
Assistenza sociale
Istruzione
260
Beni culturali
Protezione civile
Ambientalismo
Tutela e protezione dei diritti
Attività ricreative e culturali
Altro (specificare________________________________)
Data inizio del progetto
_______
Data fine del progetto
_______
Numero ore totali richieste dal progetto
___
N. volontari giovani previsti nel progetto
____
Il progetto è inserito nel POF?
SI
NO
I mass media si sono interessati al progetto?
SI
NO
Se si, quali?
Radio locali
Radio nazionali
Televisioni locali
Televisioni nazionali
Quotidiani locali
Quotidiani nazionali
Altro (specificare__________________)
RISORSE UMANE
N. Esperti coinvolti _____________
N. Tutor coinvolti_______________
N. Insegnanti referenti________________
N. Genitori coinvolti____________________
N. Studenti coinvolti_____________________ di cui____________ragazze e
___________ragazzi ____________
Anno di appartenenza studenti:
(indicare numero)
__________del primo anno
__________ del secondo anno
__________ del terzo anno
__________ del quarto anno
261
__________ del quinto anno
Destinatari del progetto _______________________________
Beneficiari del servizio
Anziani
Minori
Immigrati
Disabili
Tossicodipendenti
Famiglie
Alcolisti
Altro (specificare)_______________________
Finalità del progetto
Divulgazione informazioni
Sensibilizzazione/Promozione
Ricerca di volontari
Raccolta fondi
Stage
Organizzazione eventi
Altro (specificare___________________________)
AUTOVALUTAZIONE
Esprima un giudizio (1: insoddisfatto; 2: poco soddisfatto; 3: soddisfatto; 4 :
abbastanza soddisfatto; 5: molto soddisfatto) rispetto a:
1. Risultati conseguiti al termine dell’attività progettuale
1, 2 , 3, 4, 5
2. Documenti/attestazioni da parte dei beneficiari
1, 2 , 3, 4, 5
3. Documenti/attestazioni da parte di associazioni/enti con le quali sono previsti
legami nel progetto
1, 2 , 3, 4, 5
4. Congruenza tra progetto e realizzazione
1, 2 , 3, 4, 5
5. Reti di collegamento attivate
1, 2 , 3, 4, 5
6. Volontari impiegati
1, 2 , 3, 4, 5
7. Personale retribuito impiegato
1, 2 , 3, 4, 5
8. Tempi e fasi di realizzazione del progetto
1, 2 , 3, 4, 5
Sono stati coinvolti i giovani nella fase di progettazione?
SI NO
Se si, con quale modalità?
Partecipazione diretta alle riunioni
262
Colloqui e raccolta di opinioni
Scrittura partecipata del documento
Raccolta documentazione
Altro (specificare)_________________________________________________
La loro partecipazione in fase di realizzazione è stata:
Costante
Discontinua
Assente
263
VOLONTARIATO EUROPEO
ED INTERNAZIONALE A CONFRONTO
Componenti del Gruppo
Emanuele Alecci, Primo Di Blasio,
Giancarlo Cursi (delegato da Don
Giancarlo Perego), Giorgio Groppo,
Francesca Maggi,
Stefania Mancini,
Federica Parisi, Andrea Tieghi
Inizio Attività
Gennaio 2005
Oggetto di analisi
Obiettivi e Finalità
La proposta di ricerca è volta a confrontare
aspetti diversi del volontariato a livello
europeo e a livello internazionale.
La ricerca intende individuare la posizione
del modello di volontariato italiano rispetto
a quello degli altri Paesi, ponendo
l’attenzione sugli elementi condivisi
rispetto agli elementi caratteristici.
L’obiettivo della ricerca è quello di
individuare la posizione del modello di
volontariato italiano rispetto a quello degli
altri paesi, ponendo l’attenzione sulla
normativa nazionale con l’intento di
soddisfare e valorizzare le aspettative di
tutela per i soggetti impegnati in iniziative
di cooperazione e di solidarietà.
264
MONITORAGGIO DEI
CENTRI DI SERVIZIO PER IL VOLONTARIATO
Componenti del Gruppo
Emanuele Alecci, Giancarlo Cursi, Marco Granelli,
Giorgio Groppo, Sabina Polidori, Simona Rotondi
Inizio Attività
gennaio 2004
Oggetto di analisi sono i centri di servizio, attori
centrali nel panorama del volontariato; l’attività di
ricerca si è concentrata sul monitoraggio quantitativo,
fotografando la struttura organizzativa, le attività
erogate e i principali destinatari, l’approccio alla
formazione e la presenza di rapporti di rete.
La crescita e la diffusione dei Centri rappresentano un
successo del volontariato italiano che, attraverso di
essi, ha a disposizione uno strumento in più per
sostenere il proprio sviluppo e la propria progettualità.
Oggetto di analisi
I Centri di servizio sono costituiti e governati dalle
organizzazioni di volontariato, destinatarie naturali dei
servizi e delle attività da essi erogati. Le annualità di
riferimento prese in analisi sono 2001-2002-20032004.
La ricerca in questione si propone di monitorare i
Obiettivi e Finalità
centri di servizio, al fine di fotografare le
caratteristiche di tali organizzazioni multiservizi
senza scopo di lucro, previste dalla Legge Quadro
sul Volontariato (n. 266/91).
L’analisi si propone l’obiettivo di censire
innanzitutto la presenza dei centri sul territorio
265
nazionale, e rilevare le modalità con cui essi
promuovuono e qualificano l’attività del
volontariato attraverso l'erogazione gratuita di
servizi e prestazioni a favore delle organizzazioni
di volontariato operanti nel territorio di
competenza, iscritte e non iscritte al registro
regionale.
266
Monitoraggio sui
Centri di Servizio per il Volontariato
Questionario
Numero Scheda
□
Data di rilevazione
□
Intervistato
□
267
. Anagrafica del Centro
1.a Denominazione Centro di servizio
…………………………………………………………………..…………………
…………………………………………………………………
2.a Indirizzo
Via …………………………………………………………………………
Comune ………………………
Pr ……………………………………………………………………………
Regione ……………………………………………………………………………
Tel …………………………………………………………………………………
Fax………………………………………………………………………
E-mail………………………………………………………………
3.a Quante sono le persone impiegate all’interno del Centro?
…………………………………………………………………..………
4.a Numero personale retribuito
5.a Numero consulenti esterni
6.a. Numero volontari presenti
7.a. Il Centro è:
 1. – Sede centrale
 2. – Delegazione
 3. – Sportello
8.a Quale è l’ Ente gestore del Centro ?:
 1. – Organizzazione di volontariato
 2. – Fondazioni bancarie
 3. – Federazione nazionale di volontariato
 4. – Enti locali
 5. – Altro (specificare_________________________________________)
9.a. Quale è la sede operativa del Centro ?:
 1. – Locale di proprietà di ente pubblico
 2. – Locale di proprietà di ente non profit
 3. – Locale di proprietà di privati
 4. – Locale di proprietà del Csv
 5. – Altro (specificare)_____________________________________
10.a. In quale anno è stato istituito il centro di servizio ?: (si richiede allegato
del bando)
 1. –1997
 2. –1998
 3. –1999
 4. –2000
 5. –2001
 6. –2002
 7. –2003
268
 8. –2004
 9. –in corso di istituzione
B. Attività
11.b. Quali sono i principali servizi erogati dal Centro ? (sono possibili più
risposte, in ordine di priorità)
 1. – Consulenza e assistenza qualificata
 2. – Servizi logistici
 3. – Servizi di informazione, comunicazione, presenza sui media
 4. – Formazione e qualificazione
 5. – Pubblicazione di periodici, libri, audiovisivi
 6. – Sostegno e consulenza alla progettazione sociale
 7. – Banca dati sulle organizzazioni di volontariato
 8. – Attività di promozione della cultura della solidarietà
 9. – Altro (specificare)_______________________________________
12.b. Chi sono i destinatari delle attività promosse dal centro? (sono
possibili più risposte, in ordine di priorità)
 1. – Organizzazioni di volontariato iscritte al registro
 2. – Organizzazioni di volontariato non iscritte al registro
 3. – Singoli
 4. – Enti locali
 5. – Associazioni di promozione sociale
 6. – Cooperative sociali
 7. – Enti profit
 8. – Altri enti non profit
 9. – Altro (specificare)_______________________________________
13.b. Quali sono i principali settori di intervento dei soggetti destinatari
delle vostre attività? (sono possibili più risposte in ordine di priorità)
 1. – Sanità
 2. – Assistenza sociale
 3. – Ricreazione e cultura
 5. – Protezione civile
 6. – Tutela e promozione dei diritti
 7. – Attività sportive
 8. – Protezione ambientale
 9. – Altro (specificare)_______________________________________
C. RAPPORTI DI RETE
14.c. Esiste una forma di coordinamento tra i Centri della Regione?
 1 - Si  2 – No (vai alla domanda 16.c)
15.c. Che tipo di coordinamento esiste?
 1. – Coordinamento informale
 2. – Coordinamento formale, istituzionale e di rappresentanza
 3. – Altro (specificare)_______________________________________
269
16.c.Come avviene la vigilanza dei Comitati di gestione sul Centro di
Servizio?
 1. –Tramite la partecipazione al Consiglio Direttivo
 2. –Tramite la partecipazione al Collegio Sindaci
 3. – Tramite la partecipazione all’Assemblea
17.c.Quali sono i criteri utilizzati dai Comitati di gestione nella loro
azione ?
 1. –Criteri di legittimità e di controllo amministrativo
 2. –Criteri metodologici
 3. – Indirizzi di carattere generale nel merito delle azioni
 4. – Indirizzi di carattere specifico nel merito delle azioni
 5. –Nessun criterio
18.c. Rispetto alla valutazione e al controllo dei Comitati di Gestione
quale documentazione è richiesta al Centro?
 1. –Bilancio civilistico
 2. –Semplice rendiconto di entrate e uscite
 3. – Rendicontazione di tipo pubblico
 4. – Altro (specificare__________________________)
19.c. Come avviene la ripartizione dei fondi tra i Centri della Vostra
Regione?
 1. –In relazione alla popolazione
 2. –Sulla base del preventivo richiesto
 3. – In rapporto alle Organizzazioni di volontariato iscritte al
Registro Regionale
 4. – In uguale percentuale tra i vari centri
 5. – Nessun criterio ufficiale
20.c. Con quale dei seguenti soggetti avete collaborato ? (indicare l’anno di
inizio della collaborazione)
 1. - Comune
 2. - Provincia
 3. - Regione
 4. - Imprese
 5. - Sindacato
 6. - Terzo Settore
21.c. Specificate la tipologia della collaborazione:
 1. - Convenzione/i
 2. - Protocollo/i D’Intesa
 3. - Accordo/i di programma
 4. – Altro (specificare)___________________________________
270
D. Formazione
22.d.Sono state svolte attività formative nell’ultimo anno?
 1 - Si  2 – No
23.d. Quale tipologia di attività formative è stata erogata nell’ultimo
anno?
 1. – Incontri singoli e seminari
 2. – Formazione a distanza
 3. – Corsi strutturati con stage
 4. – Corsi strutturati senza stage
 5. – Altro (specificare)_______________________________________
24.d. Quali sono le modalità di attuazione dei progetti formativi?
 1. – Presentazione diretta al CSV dalle associazioni
 2. – Proposta direttamente dal CSV
 3. – Proposta comune insieme alle organizzazioni
 4. – Sono affidati ad un Ente specializzato
 5. – Altro (specificare)_ _______________________________
DESTINATARI DELLE ATTIVITA’
Natura giuridica dell’ente:
 1. – Organizzazione di volontariato iscritte al registro
 2. – Organizzazione di volontariato non iscritte al registro
 3. – Singolo
 4. – Ente locali
 5. – Associazione di promozione sociale
 6. – Cooperativa sociali
 7. – Ente profit
 8. – Altro enti non profit
 9. – Altro (specificare)_______________________________________
In quale settore opera la struttura:
 1. – Sanità
 2. – Assistenza sociale
 3. – Ricreazione e cultura
 5. – Protezione civile
 6. – Tutela e promozione dei diritti
 7. – Attività sportive
 8. – Protezione ambientale
 9. – Altro (specificare)_______________________________________
Quale è il principale servizio per il quale ti rivolgi al Centro ? (sono possibili
più risposte, in ordine di priorità)
 1. – Consulenza e assistenza qualificata
 2. – Servizi logistici
 3. – Servizi di informazione, comunicazione, presenza sui media
 4. – Formazione e qualificazione
 5. – Pubblicazione di periodici, libri, audiovisivi
271
 6. – Sostegno e consulenza alla progettazione sociale
 7. – Banca dati sulle organizzazioni di volontariato
 8. – Attività di promozione della cultura della solidarietà
 9. – Altro (specificare)_______________________________________
Rispetto ai servizi erogati dal Centro, indica il tuo livello di soddisfazione:
Per niente soddisfatto
Poco soddisfatto
Abbastanza soddisfatto
Soddisfatto
Molto soddisfatto
272
Rendicontare per chi, per come e perchè
Linee guida sulla gestione amministrativa
dei progetti sperimentali di volontariato
(art. 12, legge 266/1991)
Introduzione
(a cura di Rita Graziano171)
L’esigenza di realizzare uno strumento in grado di armonizzare l’attività di gestione
con quella di controllo dei progetti sperimentali di volontariato finanziati ai sensi
dell’art. 12 della legge 266/91 è emersa proprio nella fase di controllo della
documentazione di spesa presentata dalle organizzazioni di volontariato finanziate
attraverso le direttive annuali del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali 172.
Sono stati così elaborati a partire dal 2002 gli indirizzi di gestione e sulla
rendicontazione dei progetti finanziati ex legge 266/91.
Con tali strumenti si è inteso fornire una guida sistematica per l’interpretazione
delle norme vigenti nelle specifiche materie e dei principi di contabilità di stato,
nonché delle procedure applicative consolidatesi nel tempo in tali ambiti al fine di
indirizzare ed uniformare i comportamenti delle organizzazioni finanziate.
Ne consegue che tali linee guida non hanno introdotto innovazioni nella
regolamentazione della materia recependo la normativa esistente e contribuendo a
fornire utili indicazioni operative.
Gli indirizzi di gestione costituiscono infatti una guida pratica, di rapida
consultazione, dalla quale ottenere una puntuale e rapida soluzione alle numerose
problematiche generate dagli aspetti amministrativo – contabili della normativa di
riferimento.
Essi sono stati arricchiti con riferimenti legislativi, orientamenti giurisprudenziali,
modulistica e quant’altro potesse contribuire a renderli più completi e specialistici
per la gestione ed il controllo amministrativo-contabile dei progetti sperimentali di
volontariato finanziati dall’art. 12 della citata legge 266/91.
Gli indirizzi di gestione restano, comunque, un documento in progress, soggetto ad
aggiornamento in conseguenza della trasformazione continua che caratterizza il
sistema normativo nazionale e, soprattutto, della molteplicità degli aspetti di cui la
materia si arricchisce con il maturare dell’esperienza .
L’obiettivo di realizzare uno strumento di riferimento definitivo è forse un
traguardo da ritenersi irraggiungibile, dal momento che sarà comunque soggetto a
continui perfezionamenti in ragione di nuovi strumenti normativi e di adeguamenti
a più puntuali esigenze contabili e di semplificazione ed omogeneizzazione delle
procedure.
E’ comunque importante e significativo che i documenti in parola elaborati
dall’Amministrazione per il 2004 e 2005 relativamente alle direttive annuali di
riferimento e inviati alle associazioni di volontariato unitamente alle convenzioni
disciplinanti i reciproci rapporti abbiano rappresentato un chiaro riferimento, oltre
che per le stesse Associazioni, anche per tutti gli altri soggetti pubblici e privati che
interagiscono e/o collaborano con l’Amministrazione in tale ambito di attività.
171
Dirigente Divisione III Volontariato – Ministero della solidarietà sociale.
Attualmente Ministero della solidarietà sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18.05.2006,
convertito in legge n. 233 del 17 luglio 2006.
172
273
Ciò premesso, in queste edizioni degli indirizzi di gestione e rendicontazione
relativi alle annualità 2004 e 2005 si è predisposta una breve premessa di
inquadramento generale e successivamente è stata elaborata una parte I e una parte
II.
La parte I è dedicata alle linee guida di gestione delle attività progettuali da parte
delle associazioni di volontariato fornendo indicazioni operative e modelli di
carattere specifico inerenti l’assicurazione del personale impegnato nella
realizzazione del progetto e la polizza fidejussoria prevista dalle direttive.
La parte II è incentrata sulle modalità specifiche di rendicontazione della spesa
ovvero della dimostrazione della corretta gestione delle risorse pubbliche attraverso
la redazione del rendiconto di spesa per macrovoci di costo previste dalle direttive
2004 e 2005 nel quale si dia conto dell’operato delle organizzazioni di volontariato
finanziate, rendendo trasparenti e comprensibili i programmi, le attività, i risultati
raggiunti e le modalità di utilizzo dei fondi pubblici conformemente al rispetto delle
norme di contabilità di Stato, delle norme fiscali e contributive di riferimento.
Questo lavoro, coordinato dalla sottoscritta, è stato realizzato grazie al contributo
del seguente team: Vincenzo Bencivenga (Avvocato), Silvia Maria Lagonegro
(Funzionaria amministrativa Divisione III Volontariato), Carmela Leone
(consulente), Sabina Polidori (Responsabile della Segreteria Tecnica
dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato), Claudio Pizzuti e Andrea Vescio
(Ispettori).
*****
274
PROGETTI SPERIMENTALI DI VOLONTARIATO EX ART.12 L.266/91 –
DIRETTIVA 2004
PREMESSA
In fase di controllo della documentazione di spesa presentata dalle organizzazioni di
volontariato gestori dei progetti realizzati secondo i criteri e le modalità fissate con la
Direttiva del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, sono emerse difformità
interpretative e difficoltà operative riferite, significativamente, all’assetto organizzativogestionale proprio di tali specifici organismi.
In particolare, gli Enti coinvolti nella gestione delle iniziative progettuali, in relazione ai
ritardi nella produzione documentale ed alle reiterate richieste di proroga avanzate,
hanno ripetutamente e diffusamente osservato che l’anticipazione del 70% del
finanziamento assegnato, prevista dall’art. 6 della Direttiva, viene materialmente erogata
“in ritardo” determinando il consequenziale slittamento nell’inizio delle attività e di tutti
gli adempimenti ad essa connessi.
Si rende, pertanto, necessario procedere ad un sintetico inquadramento generale dei
diversi aspetti di carattere interpretativo ed applicativo della normativa de quo e fornire,
per i profili di maggior interesse, alcune utili indicazioni operative.
Osservato che la gestione dei finanziamenti pubblici è sottoposta a modalità e criteri
informati al rispetto delle normative vigenti nelle specifiche materie ed ai principi della
contabilità di Stato che, anche con le presenti indicazioni, vengono tracciati all’interno
di uno schema omogeneo in grado di rappresentare quanto gli organismi hanno
concretamente realizzato, le modalità d’impiego dei finanziamenti assegnati e i risultati
delle attività svolte con l’utilizzo delle risorse pubbliche, si ripercorre di seguito,
preliminarmente, l’iter istruttorio previsto per la determinazione e l’assegnazione dei
finanziamenti individuati dalla Direttiva:
tra la fine del mese di settembre e la fine del mese di ottobre, a chiusura dell’anno
finanziario, viene determinato l’importo complessivo disponibile per la concessione
dei finanziamenti da parte del Fondo Nazionale per le Politiche Sociali.
Solo ad avvenuta determinazione delle risorse destinate ai finanziamenti in questione
può essere redatta la Direttiva annuale e si può procedere all’invito degli organismi del
settore volontariato a presentare i progetti con la domanda di finanziamento. Ciò
nell’ambito di una procedura concorsuale di diritto pubblico che trae fondamento e
principio sostanziale nella legge n. 241/1990 (in particolare nell’ art. 12) e successive
modifiche ed integrazioni.
I progetti pervenuti nei tempi e nei modi stabiliti dalla Direttiva vengono, quindi,
sottoposti all’esame ed alla valutazione dell’Osservatorio Nazionale per il
Volontariato, composto dai rappresentanti nazionali delle Associazioni di Volontariato,
che predispone la relativa graduatoria sulla base della quale vengono assegnate le
risorse sino ad esaurimento dei fondi disponibili.
A seguito del provvedimento di impegno delle risorse vengono sottoscritte singole
convenzioni che regolano i reciproci rapporti tra Amministrazione ed Associazioni , ed
emanati i relativi decreti di approvazione delle convenzioni, entrambi sottoposti a
ratifica ed a registrazione della Corte dei Conti, per il tramite dell’Ufficio Centrale del
Bilancio presso il Ministero. Tale scansione procedimentale, per la quale sono allo
studio soluzioni semplificative, comporta che la disponibilità dei fondi si perfezioni solo
nel corso dell’esercizio finanziario successivo a quello di riferimento.
275
In relazione a tale specifico aspetto sembra, tuttavia, utile evidenziare che il Ministero
del Lavoro e delle Politiche Sociali173 finanzia i progetti approvati in una percentuale
stabilita nella Direttiva annuale, o che può essere fissata con successivi atti
amministrativi secondo motivazioni prevalenti di pubblico interesse, nel presupposto
che l’Associazione proponente disponga della capacità organizzativa ed operativa che le
consente di far fronte al residuo impegno di spesa soprattutto nella fase iniziale delle
attività progettuali.
I progetti ammessi a finanziamento ministeriale sono stati presentati da organizzazioni
di volontariato legalmente costituite alla data del 1° gennaio 2003, come previsto nella
Direttiva 2004 - punto 5 lettera f e che presentino almeno un bilancio economicofinanziario a dimostrazione della loro capacità gestionale.
173
Attualmente Ministero della solidarietà sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio
2006, convertito in Legge n.233 del 17 luglio 2006.
276
PARTE I
INDIRIZZI DI GESTIONE DEI PROGETTI
FINANZIATI EX ART. 12 L. 266/91
VOLONTARIATO – DIRETTIVA 2004
Evidenziato, preliminarmente, che le risorse destinate ai finanziamenti in questione non
possono costituire in alcun modo oggetto di cessione di credito da parte degli enti
beneficiari in capo ai quali non sussiste alcun diritto di credito certo, liquido ed esigibile
rispetto alle stesse risorse, se non ad esito della verifica e dei controlli da parte
dell’Amministrazione circa l’effettiva realizzazione del progetto e la rendicontazione
finale delle spese sostenute, si riportano di seguito, ad uso delle Associazioni i cui
progetti sono ammessi a finanziamento, alcune indicazioni operative ed i modelli di
carattere specifico inerenti l’assicurazione del personale impegnato nella
realizzazione del progetto e la polizza fideiussoria prevista dalla Direttiva:
a) L’Assicurazione del personale impegnato nella realizzazione del progetto
Per i progetti ammessi al finanziamento ministeriale la Direttiva prevede che:
“Alle organizzazioni di volontariato il cui progetto sia stato dichiarato ammissibile al
finanziamento, viene data apposita comunicazione.
Le organizzazioni di volontariato ammesse al finanziamento devono, entro e non oltre 15
giorni dalla data di ricevimento della suddetta comunicazione da parte del Ministero,
inviare:
…omissis
- documentazione inerente l’assicurazione degli aderenti all’Associazione contro gli
infortuni e le malattie connesse allo svolgimento delle attività, nonché per la
responsabilità civile verso terzi.”
Relativamente agli aderenti, l’obbligatoria copertura assicurativa scaturisce dal combinato
disposto del sotto indicato art. 4 della Legge Quadro n. 266/1991 e dell’art. 3, comma 1 del
Decreto n. 2016 del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato del 16
novembre 1992, che introducendo modifiche concernenti le modalità tecniche relative
all’obbligo assicurativo previsto dal Decreto in data 14 febbraio 1992 del medesimo
Ministero, testualmente enuncia:
“1. Le organizzazioni di volontariato debbono assicurare i propri aderenti, che prestano
attività di volontariato, contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento
dell’attività stessa, nonché per la responsabilità civile verso terzi.”
(A) Per il personale volontario che risulti effettivamente impegnato nel progetto, si rileva
pertanto l’obbligo assicurativo contro i seguenti rischi:
- infortuni
- malattie connesse con l’attività svolta
- responsabilità civile verso terzi (RC c/terzi).
Precisato che i relativi costi possono essere imputati al progetto nella misura prevista nel
piano finanziario o nelle successive rimodulazioni approvate si evidenzia che il Decreto
Ministeriale 14 Febbraio 1992 del Ministro dell’Industria del Commercio e dell’Artigianato
prevede, in particolare, la stipula di polizze di tipo privatistico ed affida all’ISVAP (Istituto
per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private) il controllo sugli Istituti assicurativi.
(B) Contro i rischi di infortunio e malattie connesse con l’attività svolta, è possibile il
ricorso alla tutela dell’Istituto Nazionale di Assicurazione contro gli Infortuni sul
Lavoro (INAIL ) in presenza delle condizioni generali di assicurazione previste dagli
articoli 1 (requisito oggettivo) e 4 (requisito soggettivo) del Testo Unico n.1124/65.
Si fa presente, in proposito, che gli ultimi orientamenti giurisprudenziali e le recenti
modifiche legislative hanno introdotto elementi innovativi rispetto al requisito soggettivo
della presenza dei vincoli della subordinazione e della retribuzione (vedasi: obbligo
assicurativo INAIL per il lavoro delle casalinghe, per gli allievi partecipanti quali
destinatari finali a percorsi di formazione professionale, per i collaboratori familiari).
277
Alla luce delle predette innovazioni normative si rende quindi necessario affermare la
sussistenza dell’obbligo assicurativo di cui al D.P.R. n. 1124/1965, i cui costi assicurativi
potranno essere imputati al progetto, anche nel caso in cui l’azione progettuale preveda
come destinatari soggetti estranei all’ Associazione o personale non volontario, nell’ipotesi
in cui, in occasione dell’impegno nel progetto, non viga, per essi, altra copertura
assicurativa.
Per comodità espositiva, si riporta, di seguito, il testo degli articoli di legge di riferimento.
Decreto 30 giugno 1965, n.1124 (G.U. n. 257 del 13 ottobre 1965 – Suppl. Ord.)
Testo Unico delle riposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e
malattie professionali
Titolo I
L'ASSICURAZIONE INFORTUNI E MALATTIE PROFESSIONALI NELL'INDUSTRIA
Capo I
ATTIVITA' PROTETTE
Art. 1
E' obbligatoria l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro delle persone le quali, nelle condizioni
previsto dal presente titolo, siano addette a macchine mosse non direttamente dalla persona che ne
usa, ad apparecchi a pressione, ad apparecchi e impianti elettrici o termici, nonché delle persone
comunque occupate in opifici, laboratori o in ambienti organizzati per lavori, opere o servizi, i quali
comportino l'impiego di tali macchine, apparecchi o impianti.
L'obbligo dell'assicurazione ricorre altresì quanto le macchine, gli apparecchi o gli impianti di cui al
precedente comma siano adoperati anche in via transitoria o non servano direttamente ad operazioni
attinenti all'esercizio dell'industria che forma oggetto di detti opifici o ambienti, ovvero siano
adoperati dal personale comunque addetto alla vendita, per prova, presentazione pratica o
esperimento.
L'assicurazione è inoltre obbligatoria anche quanto non ricorrano le ipotesi di cui ai commi
precedenti per le persone che, nelle condizioni previste dal presente titolo, siano addetti ai lavori:
1) di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione di opere edili, comprese le stradali, le
idrauliche e le opere pubbliche in genere; di rifinitura, pulitura, ornamento, riassetto delle opere
stesse, di formazione di elementi prefabbricati per la realizzazione di opere edili, nonché ai
lavori, sul le strade, di innaffiatura, spalatura della neve, potatura degli alberi e diserbo;
2) di messa in opera, manutenzione, riparazione, modificazione, rimozione degli impianti
all'interno o all'esterno di edifici, di smontaggio, montaggio, manutenzione, riparazione,
collaudo delle macchine, degli apparecchi, degli impianti di cui al primo comma;
3) di esecuzione, manutenzione o esercizio di opere o impianti per la bonifica o il miglioramento
fondiario, per la sistemazione delle frane e dei bacini montani, per la regolazione e la
derivazione di sorgenti, corsi e deflussi d'acqua, compresi, nei lavori di manutenzione, il diserbo
dei canali e il drenaggio in galleria;
4) di scavo a cielo aperto o in sotterraneo; a lavori di qualsiasi genere eseguiti con uso di mine;
5) di costruzione, manutenzione, riparazioni di ferrovie, tramvie, filovie, teleferiche e funivie o al
loro esercizio;
6) di produzione o estrazione, di trasformazione, di approvvigionamento, di distribuzione del gas,
dell'acqua, dell'energia elettrica, compresi quelli relativi alle aziende telegrafiche e
radiotelegrafiche, telefoniche e radiotelefoniche e di televisione; di costruzione, riparazione,
manutenzione e rimozione di linee e condotte; di collocamento, riparazione e rimozione di
parafulmini;
7) di trasporto per via terrestre, quando si faccia uso di mezzi meccanici o animali;
8) per l'esercizio di magazzini di deposito di merci o materiali;
9) per l'esercizio di rimesse per la custodia di veicoli terrestri, nautici o aerei, nonché di posteggio
anche all'aperto di mezzi meccanici;
10) di carico o scarico;
11) della navigazione marittima, lagunare, lacuale, fluviale ed aerea, eccettuato il personale di cui
all'art. 34 del regio decreto-legge 20 agosto 1923, n. 2207, concernente norme per la
navigazione aerea, convertito nella legge 31 gennaio 1926, n. 753;
12) della pesca esercitata con navi o con galleggianti, compresa la pesca comunque esercitata delle
spugne, dei coralli, delle perle e del tonno; della vallicoltura, della mitilicoltura, della
ostricoltura;
13) di produzione, trattamento, impiego o trasporto di sostanze o di prodotti esplosivi, esplodenti,
infiammabili, tossici, corrosivi, caustici, radioattivi, nonché ai lavori relativi all'esercizio di
aziende destinate a deposito e vendita di dette sostanze o prodotti; sono considerate materie
278
infiammabili quelle sostanze che hanno un punto di infiammabilità inferiore a 125°C e, in ogni
caso, i petroli greggi, gli olii minerali bianchi e gli olii minerali lubrificanti;
14) di taglio, riduzione di piante, di trasporto o getto di esse;
15) degli stabilimenti metallurgici e meccanici, comprese le fonderie;
16) delle concerie;
17) delle vetrerie e delle fabbriche di ceramiche;
18) delle miniere, cave e torbiere e saline, compresi il trattamento e la lavorazione delle materie
estratte, anche se effettuati in luogo di deposito;
19) di produzione del cemento, della calce, del gesso e dei laterizi;
20) di costruzione, demolizione, riparazione di navi o natanti, nonché ad operazioni di recupero di
essi o del loro carico;
21) dei pubblici macelli o delle macellerie;
22) per l'estinzione di incendi, eccettuato il personale dei Corpo nazionale dei vigili del fuoco;
23) per il servizio di salvataggio;
24) per il servizio di vigilanza privata, comprese le guardie giurate addette alla sorveglianza delle
riserve di caccia e pesca;
25) per il servizio di nettezza urbana;
26) per l'allevamento, riproduzione e custodia degli animali, compresi i lavori nei giardini zoologici
negli acquari;
27) per l'allestimento, la prova o l'esecuzione di pubblici spettacoli, per l'allestimento o l'esercizio
dei parchi di divertimento, escluse le persone addette ai servizi di sala dei locali cinematografici
o teatrali;
28) per lo svolgimento di esperienze ed esercitazioni pratiche nei casi di cui al n.5 dell'art. 4.
Sono considerati come addetti a macchine, apparecchi o impianti tutti coloro che compiono funzioni
in dipendenza e per effetto delle quali sono esposti al pericolo di infortunio direttamente prodotto
dalle macchine, apparecchi o impianti suddetti.
Sono pure considerate addette ai lavori di cui al primo comma del presente articolo le persone le
quali, nelle condizioni previste dal presente titolo, sono comunque occupate dal datore di lavoro in
lavori complementari o sussidiari, anche quando lavorino in locali diversi e separati da quelli in cui
si svolge la lavorazione principale.
Sono altresì considerate addette ai lavori di cui ai numeri da 1 a 28 del presente articolo le persone
le quali, nelle condizioni previste dall'art.4, sono comunque occupate dal datore di lavoro anche in
lavori complementari o sussidiari.
L'obbligo dell'assicurazione di cui al presente articolo non sussiste soltanto nel caso di attività
lavorativa diretta unicamente a scopo domestico, salvo per i lavoratori appositamente assunti per la
conduzione di automezzi ad uso familiare o privato.
Non rientrano nell'assicurazione del presente titolo le attività di cui al presente articolo quando siano
svolte dall'imprenditore agricolo per conto e nell'interesse di aziende agricole o forestali, anche se i
lavori siano eseguiti con l'impiego di macchine mosse da agente inanimato, ovvero non direttamente
dalla persona che ne usa, le quali ricadono in quelle tutelate dal titolo secondo dei presente decreto.
Capo III
PERSONE ASSICURATE
Art. 4
Sono compresi nell'assicurazione:
1) coloro che in modo permanente o avventizio prestano alle dipendenze e sotto la direzione altrui
opera manuale retribuita, qualunque sia la forma di retribuzione;
2) coloro che, trovandosi nelle condizioni di cui al precedente n.1, anche senza partecipare
materialmente al lavoro, sovrintendono al lavoro di altri;
3) gli artigiani, che prestano abitualmente opera manuale nelle rispettive imprese;
4) gli apprendisti, quali sono considerati dalla legge;
5) gli insegnanti e gli alunni delle scuole o istituti di istruzione di qualsiasi ordine e grado, anche
privati, che attendano ad esperienze tecnico-scientifiche od esercitazioni pratiche, o che
svolgano esercitazioni di lavoro; gli istruttori e gli allievi dei corsi di qualificazione o
riqualificazione professionale o di addestramento professionale anche aziendali, o dei cantieri
scuola, comunque istituiti o gestiti, nonché i preparatori, gli inservienti e gli addetti alle
esperienze ed esercitazioni tecnico-pratiche o di lavoro;
6) il coniuge, i figli, anche naturali o adottivi, gli altri parenti, gli affini, gli affiliati e gli affidati dei
datore di lavoro che prestano con o senza retribuzione alle di lui dipendenze opera manuale, ed
anche non manuale alle condizioni di cui al precedente n.2;
279
7) i soci delle cooperative e di ogni altro tipo di società, anche di fatto, comunque denominata,
costituita od esercitata, i quali prestino pera manuale, oppure non manuale alle condizioni di cui
al precedente n. 2;
8) i ricoverati in case di cura, in ospizi, in ospedali, in istituti di assistenza e beneficenza quando,
per il servizio interno degli istituti o per attività occupazionale, siano addetti ad uno dei lavori
indicati nell'art. 1, nonché i loro istruttori o sovrintendenti nelle attività stesse;
9) i detenuti in istituti o in stabilimenti di prevenzione o di pena, quando, per il servizio interno
degli istituti o stabilimenti, o per attività occupazionale, siano addetti ad uno dei lavori indicati
nell'art. 1, nonché i loro istruttori o sovrintendenti nelle attività stesse.
Per i lavoratori a domicilio si applicano le disposizioni della legge 13 marzo 1958, n.264, e del
regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1959, n.1289.
Tra le persone assicurate sono compresi i commessi viaggiatori, i piazzisti e gli agenti delle imposte
di consumo che, pur vincolati da rapporto impiegatizio, per l'esercizio delle proprie mansioni si
avvolgono non in via occasionale di veicoli a motore da essi personalmente condotti.
Sono anche compresi i sacerdoti, i religiosi e le religiose che prestino opera retribuita manuale, o
anche non manuale alle condizioni di cui al precedente n.2, alle dipendenze di terzi diversi dagli enti
ecclesiastici e dalle associazioni e case religiose di cui all'art.29, lettera a) e b), del Concordato tra la
Santa Sede e l'Italia, anche se le modalità delle prestazioni di lavoro siano pattuite direttamente tra il
datore di lavoro e l'ente cui appartengono le religiose o i religiosi o i sacerdoti occupati e se la
remunerazione delle prestazioni stesse sia versata dal datore di lavoro all'ente predetto.
Per quanto riguarda la navigazione e la pesca, sono compresi nell'assicurazione i componenti
dell'equipaggio, comunque retribuiti, delle navi o galleggianti anche se eserciti a scopo di diporto
*******
b) la polizza fideiussoria
OBBLIGHI INERENTI LA FIDEIUSSIONE
A garanzia dell’anticipo eventualmente richiesto (sino ad un massimo del 70% del
finanziamento ministeriale complessivamente concesso e decretato per la realizzazione del
progetto), le Associazioni beneficiarie dovranno stipulare apposita fideiussione bancaria o
polizza fideiussoria assicurativa.
In caso di rilascio di fideiussione da parte di intermediari finanziari non bancari è richiesta
la loro conformità alle previsioni legislative in materia.
In proposito si sottolinea che il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 14
Novembre 2003 n. 104700, sulla base del Testo Unico Bancario contenuto nel Decreto
Legislativo n. 385/1993, regolamenta l’attività degli intermediari finanziari autorizzati al
rilascio di garanzie, prevedendo la rispondenza ai requisiti di seguito elencati:
1) Forma giuridica: S.p.A. ; S.A.p.A. ; S.R.L. ; Soc. Cooperative;
2) Oggetto sociale: deve espressamente prevedere l’esercizio di attività di concessione
di finanziamenti nei confronti del pubblico nella forma del rilascio di garanzie;
3) Capitale Sociale: non inferiore a 1.000.000,00 Euro versato ed investito in attività
liquide o in titoli di pronta liquidabilità, depositati presso banche;
4) Mezzi patrimoniali: non inferiori a 2.500.000,00 Euro.
Tale disposto è stabilito dall’art. 106 del citato Testo Unico Bancario (D.Lgs. n. 385/1993)
che prevede l’iscrizione ad un elenco generale tenuto dall’U.I.C. (Ufficio Italiano Cambi),
pubblicato periodicamente da parte del medesimo Istituto, sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana ed, in via informatica, consultabile sul sito internet www.isvap.it .
A detta previsione si unisce quella dell’art. 107 del medesimo Testo Unico, che disciplina
l’istituzione di un elenco speciale tenuto dalla Banca d’Italia (consultabile sul sito
www.bancaditalia.it) in cui sono inseriti gli intermediari finanziari che vengono
regolarmente monitorati nella propria attività dalla stessa Banca d’Italia, la quale vigila
sulla loro adeguatezza patrimoniale e sul contenimento del rischio.
Infine un ultimo elenco delle imprese di assicurazione autorizzate all’esercizio del ramo
cauzione, viene controllato dall’ I.S.V.A.P. per verificarne sempre la sussistenza dei
requisiti di adeguatezza patrimoniale e di contenimento del rischio.
Le fideiussioni dovranno quindi essere rilasciate da uno dei soggetti in tal senso
abilitati dalle norme succitate a garantire pubblici finanziamenti
280
La fideiussione, che costituisce costo imputabile al progetto, deve essere perfezionata
prima della sottoscrizione della convenzione ed allegata ai documenti di cui al punto 7
della Direttiva e comunque prodotta non oltre la richiesta dell’anticipazione costituendo
elemento essenziale per il perfezionamento della convenzione e condizione necessaria al
fine della erogazione dell’anticipazione sul finanziamento ministeriale. Ai predetti fini
dovrà, contestualmente, essere prodotta ricevuta del versamento della prima rata del
premio.
La fideiussione bancaria o la polizza fideiussoria assicurativa devono necessariamente
contenere:
a)
la clausola di formale rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore
principale, di cui all’ art.1944, secondo comma, del codice civile;
b)
la previsione che, nel caso in cui l’ Amministrazione rilevi a carico delle
associazioni beneficiarie delle inadempienze legate alla realizzazione del progetto,
il fideiussore si impegni, rinunciando ad opporre eccezioni, a pagare
irrevocabilmente e senza indugio a fronte di una semplice richiesta scritta da parte
dell’ Amministrazione;
c)
l’ esplicita dichiarazione della permanenza della loro validità, in deroga all’ art.
1957 del codice civile, fino all’ ultimazione di tutte le prestazioni contenute nel
progetto e, comunque, fino al rilascio di apposita dichiarazione di svincolo da parte
dell’ Amministrazione.
MODELLO DI FIDEIUSSIONE
BANCARIA O POLIZZA FIDEIUSSORIA ASSICURATIVA
(come da Allegato 6 alla Direttiva 2004)
Fideiussione (o polizza fideiussoria assicurativa) a garanzia dell’ anticipo versato dal
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali174 all’ Associazione di volontariato (indicare esatta
denominazione), sul contributo finanziario concesso ex art.12 della legge 266/1991
PREMESSO CHE
l’Associazione ___________________________, con sede legale in _____________________
codice fiscale __________________________, ha presentato per l’anno 2004 all’Osservatorio
Nazionale per il Volontariato - Direzione Generale per il Volontariato, l’Associazionismo Sociale e
le Politiche Giovanili175 - Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali176, domanda di
finanziamento
per
la
realizzazione
di
un
progetto
sperimentale,
dal
titolo
“__________________________________________________”, ai sensi dell’art. 12, comma 1,
lettera d), della legge 11 agosto 1991, n. 266, finanziato con il Fondo per il volontariato istituito ai
sensi dell'art. 12, comma 2, della legge 11 agosto 1991, n. 266, per l’anno finanziario 2004;
il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali177 - Direzione Generale per il Volontariato,
l’Associazionismo Sociale e le Politiche Giovanili 178- Osservatorio Nazionale per il Volontariato,
ha concesso, con Decreto Direttoriale del ____________________________, registrato dalla Corte
dei Conti il ___________________________, al Reg. n. ___, Foglio ____, alla (nome
dell’Associazione
beneficiaria
del
finanziamento),
un
finanziamento
di
Euro_______________________ per l’esecuzione del progetto sperimentale di volontariato (nome
del progetto finanziato) presentato ed ammesso al finanziamento da detta Associazione;
la (nome dell’Associazione beneficiaria del finanziamento) può stipulare la convenzione che
regola i rapporti con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali179 - Direzione Generale per il
174 Attualmente Ministero della solidarietà sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n.233 del 17 luglio 2006;
175
Attualmente Direzione Generale per il Volontariato, l’ Associazionismo e le Formazioni Sociali
176
Come sopra
177
Come sopra
178
Come sopra
179
Come sopra
281
Volontariato, l’Associazionismo Sociale e le Politiche Giovanili180 ottenendo l’anticipo del
pagamento del 70% del suddetto finanziamento, previa presentazione di garanzia fideiussoria pari
all’importo dell’anticipo stesso.
TUTTO CIÒ PREMESSO
La sottoscritta (nome della banca o della compagnia assicuratrice), con sede in
__________________, iscritta nel registro delle imprese di ______________________ al
n.___________., C.F./P. IVA _____________________________, di seguito denominata
Banca/Compagnia, a mezzo del suo legale rappresentante ___________________, nato
a__________ il ________ nella sua qualità di _____________, come da atto n_____, registrato
presso _______, con la presente dichiara irrevocabilmente di costituirsi fideiussore nell’interesse di
(nome dell’Associazione beneficiaria del contributo) ed in favore del Ministero del Lavoro e delle
Politiche Sociali181 - Direzione Generale per il Volontariato, l’Associazionismo Sociale e le Politiche
Giovanili182, di seguito denominato “Amministrazione”, fino alla concorrenza di
Euro.___________________ ( specificare l’importo da anticipare in lettere) .
Ove ricorra la circostanza di dover provvedere al totale o parziale incameramento delle somme
garantite dalla fideIussione in favore dell’Amministrazione, questa Banca/Agenzia sarà tenuta, a
semplice richiesta scritta dell’Amministrazione medesima cui non può essere opposta alcuna
eccezione da parte di questo Banca/Compagnia anche nell’eventualità di opposizione proposta dal
contraente o da altri soggetti comunque interessati, a versare l’importo che da esso verrà indicato,
fino alla concorrenza della costituita fideIussione di Euro ___________, entro il termine massimo di
30 giorni dal ricevimento della richiesta stessa.
Al completo svincolo sarà provveduto su domanda di (nome della Associazione beneficiaria del
contributo) mediante l’invio di apposita lettera declaratoria dell’Amministrazione a questa
Banca/Compagnia, e per conoscenza a (nome della Associazione beneficiaria del contributo),
attestante l’esatta esecuzione della prestazione oggetto del finanziamento ministeriale pari a Euro
____________ (ammontare complessivo del contributo).
La sottoscritta Banca/Agenzia, rappresentata come sopra, dichiara di voler prestare e costituire, come
costituisce, la presente fideIussione con formale rinuncia al beneficio della preventiva escussione di
cui all’art. 1944 del C.C., volendo ed intendendo restare obbligata in solido con la summenzionata
(nome della Associazione beneficiaria del contributo) fino al momento in cui l’Amministrazione
provvederà a svincolare la presente fideIussione.
La sottoscritta Banca/Compagnia dichiara inoltre di rinunciare espressamente ad eccepire il decorso
del termine di cui all’art. 1957 del C.C..
La presente garanzia fideiussoria ha efficacia dalla data di rilascio che decorre dalla Comunicazione
da parte dell’Associazione all’Osservatorio Nazionale per il Volontariato, Ministero del Lavoro e
delle Politiche Sociali183 – Direzione Generale per il Volontariato, l’Associazionismo Sociale e le
Politiche Giovanili184 dell’inizio delle attività progettuali fino alla data di presentazione della
relazione finale e del consuntivo delle spese, attestanti la conformità tecnica e amministrativa delle
attività svolte in relazione all’atto di concessione del finanziamento, salvo l’eventuale svincolo
anticipato in forma scritta dall’Amministrazione.
Tali limiti di durata non potranno in alcun modo incidere sulla garanzia prestata dalla Banca/Società
nei confronti dell’Amministrazione e continuerà comunque ad operare fino al predetto svincolo.
Il mancato pagamento dei premi di proroga da parte del contraente non potrà essere opposto all’Ente
garantito.
Per ogni controversia che dovesse insorgere in dipendenza della presente fideIussione sarà
competente il Foro di Roma.
Il fideiussore___________________
Il beneficiario_________________
180
Come sopra
181 Attualmente Ministero della solidarietà sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n. 233 del 17 luglio 2006;
182
Come sopra;
183
Come sopra;
184
Attualmente Direzione Generale per il Volontariato, l’ Associazionismo e le Formazioni Sociali.
282
PARTE II
RENDICONTAZIONE AMMINISTRATIVO – CONTABILE
INDIRIZZI SULLA RENDICONTAZIONE DEI PROGETTI
FINANZIATI EX ART. 12 L. 266/91
VOLONTARIATO – DIRETTIVA 2004
L’attività di verifica della rendicontazione consiste nella valutazione di ammissibilità della
spesa basata su un esame di carattere formale della documentazione prodotta nonché nella
verifica della coerenza tra le indicazioni fornite a preventivo, cioè nel progetto approvato, e
l’effettiva realizzazione dell’attività in termini qualitativi e quantitativi.
Nello specifico, i progetti del Volontariato vengono realizzati con l’utilizzazione di fondi
pubblici rendendo, quindi, obbligatorio per ogni soggetto beneficiario dare dimostrazione
della corretta gestione di dette provviste il cui impiego deve obbedire ad una esigenza
logica di corretta trasparenza mediante la redazione di un documento di spesa, nel quale, in
una logica di servizio, si dia conto dell’operato finanziato, rendendo trasparenti e
comprensibili i programmi, le attività, i risultati raggiunti e le modalità di utilizzo delle
risorse.
Intuibilmente, le attività di rendicontazione poste in essere dal beneficiario del
finanziamento, non escludendo diverse metodologie e forme di resoconto eventualmente
più aderenti ai diversi assetti organizzativi-strutturali degli organismi, devono risultare,
all’interno di un unico schema informato ai principi della contabilità di Stato ed al rispetto
delle norme fiscali e contributive, conformi agli obblighi di legge e rispettose del piano
economico che costituisce il preventivo del progetto e delle eventuali, successive,
rimodulazioni, purché formalmente approvate dalla Direzione Generale e costituenti un
vincolo per l’Associazione che è tenuta ad uniformarsi alle indicazione fornite
dall’Amministrazione.
L’attività di rendicontazione di un progetto finanziato ai sensi dell’art. 12 della legge
266/1991 procede in parallelo con lo sviluppo temporale delle iniziative progettuali e si
realizza con tutta la documentazione utilizzata per le attività poste in essere nella loro
realizzazione.
Così, ad esempio, per l’affidamento ad un professionista esterno o ad un dipendente interno
delle attività di “promozione” del progetto è necessaria una specifica “lettera di incarico” o
una “disposizione di servizio” o una “assegnazione di competenze” o quant’altro. Tale
documento costituisce un “giustificativo documentale” e comprova gli atti posti in essere
nella realizzazione del progetto, mentre il relativo documento contabile è rappresentato
dalla fattura o da altro giustificativo di spesa redatto secondo la posizione lavorativa del
soggetto che fornisce la prestazione.
N.B. 
Attesa la natura pubblica del finanziamento, la cessione a terzi della
realizzazione delle attività oggetto dell’iniziativa non è, di norma, consentita; qualora
l’Associazione di Volontariato proponente, in presenza di prestazioni di significativa
specialità ovvero non realizzabili con le proprie risorse, intenda affidarne l’esecuzione, in
tutto o in parte, a soggetti esterni , deve richiedere la preventiva ed esplicita autorizzazione
all’Amministrazione responsabile, specificandone le ragioni in modo dettagliato ed avendo
cura di acquisire , mediante oculata ricerca di mercato, almeno 3 offerte , tra le quali
scegliere la più vantaggiosa economicamente.
Nella specifica materia, non può essere invocato in alcun modo l’istituto del silenzioassenso, dovendosi, piuttosto interpretare il silenzio dell’Amministrazione come rifiuto
rispetto alla autorizzazione richiesta.
La Direttiva annuale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali185 prevede il
monitoraggio dello sviluppo progettuale che, attuato durante lo svolgimento delle attività da
185
Attualmente Ministero della solidarietà sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n. 233 del 17 luglio 2006;
283
parte della Direzione Generale del Volontariato, l’Associazionismo e le Formazioni Sociali
con un periodico riscontro dell’attività programmata e dell’andamento delle spese ad esse
connesse, consente di perseguire almeno due scopi fondamentali:
 la verifica dell’efficienza delle azioni svolte che permette di intervenire quando il non
adeguato andamento di realizzazione delle attività programmate (accentuata
accelerazione ovvero un rallentamento nelle azioni da realizzare) va a detrimento
dell’intero sviluppo progettuale e di un valido riscontro documentale;
 il “monitoraggio” del progetto nella sua realizzazione (ad esempio in occasione della
presentazione della relazione intermedia, e/o al momento della presentazione di
integrazioni documentali, ecc.) consente di intervenire tempestivamente in presenza di
eventuali criticità che possano inficiare il raggiungimento degli obiettivi progettuali
individuati .
È quindi particolarmente importante effettuare un periodico riscontro dell’attività
programmata strettamente connessa al raggiungimento degli obiettivi progettuali e
sull’andamento delle spese ad esse connesse con l’avvertenza che ogni eventuale modifica
del progetto, inerente sia gli obiettivi da raggiungere, le metodologie, i tempi, le fasi, la
durata, sia le eventuali variazioni nonché compensazioni tra le voci di spesa previste nel
piano economico, dovrà essere argomentata e formulata in maniera tale da non stravolgere
o alterare l’architettura e le finalità del progetto come approvato e comunque dovrà essere
presentata entro e non oltre l’inizio dell’ultimo trimestre precedente la chiusura dell’attività
progettuale. Di tali modifiche dovrà essere richiesta formale autorizzazione alla Divisione
III Volontariato della Direzione Generale.
In fase di monitoraggio intermedio, ove necessario, può essere chiesto all’Associazione
di fornire l’elenco delle spese distinte tra quelle impegnate e quelle già pagate.
A tale riguardo appare utile evidenziare che ogni operazione costituente fase dello
sviluppo progettuale con conseguente insorgenza della spesa può essere attestata da almeno
tre tipologie di documentazione comprovanti rispettivamente:
1) l’origine dell’azione (es.: lettera d’incarico, ordinativo, disposizione di servizio,
ecc…);
2) l’effettiva realizzazione dell’azione (es.: registri di presenza, relazione di ricerca,
programma di attività, locandine, depliant, pubblicazioni varie, fatture e bolle di
consegna di materiale, notule di professionisti, scontrini fiscali, ecc…)
3) l’effettiva uscita dei costi finanziari dichiarati (quietanze legali, estratti-conto
bancari, dichiarazioni di incasso, ecc…)
Tutti i registri utilizzati devono essere vidimati dagli Organi competenti laddove previsto
dalla normativa di riferimento applicabile; nei casi in cui nei progetti siano previsti moduli
formativi, i registri di presenza, numerati in ogni pagina, devono essere preventivamente
vidimati dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali186 (Direz. Gen. Volontariato o
dalle Direzioni Prov.li del Lavoro territorialmente competenti) o da qualunque altro ente
pubblico o pubblico ufficiale abilitato a tale adempimento e riportare l’oggetto
dell’intervento e i nominativi dei soggetti realizzatori dell’attività formativa (propri
dipendenti o personale esterno) individuati da parte dell'associazione e la relativa firma. II
registro di presenza dovrà essere firmato in ogni pagina dal responsabile del progetto per
attestarne la veridicità.
I documenti contabili originali (fatture, notule professionali, ricevute fiscali) giustificativi
delle spese sostenute, devono riportare il riferimento al progetto (titolo, legge 266/1991,
Direttiva di riferimento).
In fase di verifica amministrativo-contabile finale, tutti i giustificativi di spesa, devono
essere esibiti ai funzionari incaricati dalla Direzione Generale per il Volontariato,
l’Associazionismo e le Formazioni Sociali in originale, ovvero in copia dichiarata
conforme, per consentirne l’annullamento.
186
Attualmente Ministero della solidarietà sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n. 233 del 17 luglio 2006;
284
Per copia conforme all’originale si intende: l'attestazione di conformità con l'originale
scritta alla fine della copia, a cura di un pubblico ufficiale autorizzato, il quale deve altresì
indicare la data e il luogo del rilascio, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita
nonché apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell'ufficio, il numero dei fogli
impiegati apponendo la propria firma a margine di ciascun foglio intermedio. In alternativa
il rappresentante legale dell’organismo associativo può esibire l’originale del documento
all’Ufficio competente producendo contestualmente copia al funzionario preposto che ne
attesta la conformità all’originale ovvero può dichiarare la conformità all’originale di una
copia di un atto o di un documento o di un’attestazione (modelli di versamento, ecc)
mediante dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà anche apponendo tale
dichiarazione in calce alla copia stessa.
In entrambi i casi, sugli originali, a cura delle Associazioni devono essere evidenziate le
spese relative al progetto (titolo, legge 266/1991, Direttiva di riferimento), distinguendole
da quelle effettuate per altre attività straordinarie o per le funzioni statutarie
dell’Associazione.
Sul titolo di spesa originale l’importo totale o parziale imputato al progetto deve essere
annullato a cura dell’organo di controllo mediante annotazione di imputazione alla Direttiva
di riferimento.
L’annullamento dei titoli di spesa può essere attuato con l’apposizione di un timbro ad
inchiostro indelebile, realizzato in modo tale da prevedere, in uno spazio riferito al costo
imputato alla Direttiva, l’ inserimento della dicitura “ INTERO”, nel caso in cui il
documento di spesa vada imputato per l’importo totale, oppure dell’importo in cifre nel
caso in cui il predetto documento vada imputato per un’ ammontare diverso dal totale.
Ad esempio:
Fac simile per l’ Amministrazione
Fac simile per l’Associazione
ANNULLAMENTO SPESE SOSTENUTE
ANNULLAMENTO SPESE
Organo di controllo
Amministrazione Centrale –
Divisione III Volontariato
Spesa imputata al Fondo per il
Volontariato – Direttiva 2004
per il totale [_] o per €
________________ [_}
Associazione di Volontariato
____________________________
__________________________
___________________________
Spesa imputata al Fondo per il
Volontariato – Direttiva 2004
per il totale [_] o per €
_____________________ [_]
Tale indicazione costituisce adempimento necessario ed atto a dimostrare l’entità delle
risorse pubbliche destinate al progetto i cui importi non possono essere inseriti in altre
procedure contabili, né, tanto meno costituire giustificativi di spese chieste a rimborso ad
altre amministrazioni pubbliche mediante distinte rendicontazioni.
Si precisa altresì che, come indicato all’art. 3 della Convenzione, entro un mese dal termine
delle attività progettuali, il responsabile del progetto e/o il rappresentante legale dovranno
presentare, unitamente alla rendicontazione e utilizzando i modelli predisposti dalla
Divisione III Volontariato, un dettagliato rapporto conclusivo sull'attività svolta e sugli
obiettivi raggiunti oltre alla compilazione di due questionari, di cui uno deve essere
sottoscritto dal responsabile del progetto e/o dal presidente dell'Associazione e l'altro da
ogni singolo volontario che ha preso parte al progetto finanziato.
Si precisa che la documentazione deve essere presentata su supporto cartaceo; si richiede
altresì il formato elettronico per la relazione finale (comprensiva delle parti VI e VII) e per i
questionari.
*****
285
INDICAZIONI IN MERITO
ALLA COMPILAZIONE DEL RENDICONTO A CONSUNTIVO
La predisposizione del rendiconto a consuntivo riflette essenzialmente il “piano
economico” che l’Associazione ha allegato al progetto presentato, del quale costituisce a
tutti gli effetti parte integrante e sostanziale, e che è stato approvato in sede di valutazione
da parte dell’Osservatorio per il Volontariato.
Il piano economico è articolato su otto macrovoci, ripartite in più voci di spese.
PIANO ECONOMICO E RELATIVE SPESE COME DA DIRETTIVA 2004
(allegato 3)
SPESE PROGETTAZIONE
(massimo 4% del costo complessivo del progetto)
Argomento
L’attività prevista dal progetto può comprendere:
 studi e/o ricerche (sociologiche, economiche, statistiche, ecc.);
 indagini di mercato purché strettamente connesse con i contenuti e gli specifici
obiettivi dell'intervento stesso;
 ideazione e progettazione esecutiva dell'intervento;
 eventuali momenti di incontro, di scambio di esperienze fra organizzatori, di messa a
punto del progetto o di alcune sue parti per esigenze non aprioristicamente valutabili.
L’attività di progettazione e la relativa documentazione, ai fini del riconoscimento delle
spese deve rendersi visibile e verificabile.
Documentazione Contabile
I costi di progettazione possono essere relativi ad incarichi di progettazione riferibili
espressamente all’attività progettuale, affidati a:
a) studi professionali: in questo caso la documentazione contabile sarà costituita da
fatture;
b) personale esterno: professionisti o lavoratori autonomi occasionali; in tal caso
saranno acquisite fatture, ricevute o notule, nel caso in cui il lavoratore esterno non
sia titolare di partita IVA, nonché versamenti contributivi e fiscali;
c) personale interno, direttamente subordinati od occupati con tipologie contrattuali
previste dalla “legge Biagi” (L. 30/2003 e D.Lgs. n. 276/03); la documentazione
necessaria sarà costituita dai cedolini paga oltre che dai versamenti contributivi
INPS, INAIL e fiscali,
d) responsabili e volontari dell’Associazione, qualora direttamente impiegati nella
realizzazione del progetto. I costi ammissibili saranno costituiti dai soli rimborsi
per le spese sostenute.
Documentazione amministrativa da produrre in sede di verifica:
Si rimanda a quanto previsto ed indicato alla macrovoce “Spese risorse umane”, integrata
con:
 testi e dispense predisposti e dichiarazione di originalità a firma degli autori;
 elaborati di progettazione firmati da tutti coloro che vi hanno partecipato
ricevendone un compenso;
 verbali delle riunioni di lavoro sottoscritti da tutti i partecipanti con le rispettive
funzioni.
Particolarità e limiti
La spesa massima complessiva ammissibile per questa macrovoce è pari al 4% del costo
complessivo del progetto, come previsto dalla Direttiva 2004.
*****
286
SPESE RISORSE UMANE
(massimo 40% del costo complessivo del progetto)
Argomento
Sono ammissibili e rendicontabili le retribuzioni corrisposte, a qualsiasi titolo, ai soggetti
che effettivamente operano nell’ambito del progetto. Con la sola esclusione dei volontari,
rientrano quindi in tale macrovoce i costi sostenuti per il personale esterno, per il personale
interno e per i destinatari dell’intervento progettuale, ove previsti nel piano economico
approvato.
Il personale interno può essere utilizzato con compiti amministrativi, di docenza in percorsi
formativi, nelle ricerche, nella progettazione, nel coordinamento delle attività e nelle varie
attività indicate nel progetto.
Il personale esterno deve possedere idonea qualificazione e titolo professionale
(documentata attraverso il curriculum) e potrà essere impiegato in tutte le attività nelle
quali il personale interno non è qualificato o insufficiente rispetto all’impegno progettuale.
Può trattarsi di:
Personale a progetto: (art. 61 del Dlgs. n. 276/03) oltre a tale tipologia, può trattarsi anche
di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa. Le prestazioni lavorative connesse
ai predetti rapporti devono essere prevalentemente personali e senza vincolo di
subordinazione, di cui all’art. 409, n. 3, del codice di procedura civile. Per tali rapporti di
lavoro, in relazione alle diverse configurazioni contrattuali, si dovrà tenere conto dei
principi stabiliti nella delega conferita in materia di occupazione al Governo dall’art. 4,
comma 1, lettera c) della legge n. 30 del 14 febbraio 2003 e negli artt. 61 e seguenti del
Dlgs. 10.09.2003, n. 276. In particolare, per i contratti di cui all’art. 61, 1° comma del Dlgs.
n. 276/03, le attività dovranno essere riconducibili a uno o più progetti specifici o
programmi di lavoro o fasi di esso determinati dal committente e gestiti autonomamente dal
collaboratore in funzione del risultato, nel rispetto del coordinamento con la organizzazione
del committente e indipendentemente dal tempo impiegato per l’esecuzione della attività
lavorativa (per ulteriori informazioni può essere utile consultare il sito
www.welfare.gov.it).
Prestatori d’opera non soggetti a regime IVA: si tratta di prestazioni effettuate
occasionalmente da personale esterno non soggetto a regime IVA. In tal caso la parcella
deve riportare l’ indicazione dei motivi di esclusione e i relativi riferimenti legislativi
(combinato disposto artt. 3 e 5 D.P.R. 633/1972- Legge Iva). Nella conclusione dei singoli
contratti dovranno essere, comunque, considerati i principi stabiliti nella delega conferita in
materia di occupazione al Governo dall’art. 4, comma 1, lettera c), numero 2 della legge n.
30 del 14 febbraio 2003.
Professionisti soggetti a regime IVA: l’art. 5 del D.P.R. 633/72 prevede che siano
soggette ad Iva le prestazioni di lavoro autonomo che rispettino i caratteri dell’abitualità e/o
professionalità. In termini generali, le attività di lavoro autonomo si determinano per
differenza rispetto a quelle previste in materia di redditi d’impresa dall’art. 2195 c.c. e
dall’art. 51 del D.P.R. 917/86.
Questo regime di tassabilità viene meno nei casi di esenzione espressamente previsti da
specifiche norme. In tal caso la parcella deve riportare le indicazione dei motivi di
esenzione e i relativi riferimenti legislativi.
Documentazione amministrativa da produrre in sede di verifica:
Le somme corrisposte devono essere documentate con prospetti/busta/cedolini di paga, per
il personale interno; ricevute, notule o fatture, per i collaboratori esterni; ricevute
quietanzate, per i destinatari delle attività progettuali.
Unitamente a detta documentazione deve essere esibita la dimostrazione di avvenuto,
effettivo, pagamento dei relativi contributi previdenziali e fiscali.
1. Formatore
La presente voce di spesa comprende i costi sostenuti relativamente all’attività del
personale interno/esterno finalizzata alla formazione di personale eventualmente prevista
287
dal progetto. La collaborazione o la prestazione deve risultare da specifica lettera d’incarico
o contratto di collaborazione professionale sottoscritto dalle parti interessate. Per quanto
riguarda la documentazione amministrativo-contabile da esibire, si rimanda a quanto
previsto per il personale non volontario interno/esterno.
2. Spese personale non volontario esterno
Questa voce comprende la spesa relativa all’attività del personale esterno finalizzata alla
gestione delle attività progettuali.
La collaborazione o la prestazione deve risultare da specifica lettera d’incarico o contratto
di collaborazione professionale sottoscritto dalle parti interessate.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 specifiche lettere di incarico/contratti sottoscritti dalle parti interessate con le
seguenti indicazioni: a) durata della prestazione di lavoro; b) contenuti, obiettivi ed
eventualmente l’indicazione dei risultati della prestazione; c) le caratteristiche del
corrispettivo e i criteri per la sua determinazione, , nonché i tempi e le modalità di
pagamento e la disciplina dei rimborsi spese; d) per i lavoratori a progetto, le forme
di coordinamento dello stesso al committente sulla esecuzione, anche temporale,
della prestazione e le eventuali misure per la tutela della salute e sicurezza del
collaboratore a progetto;
 curricula vitae individuali;
 nominativi per i quali sono state sottoscritte polizze INAIL;
 fatture, parcelle, ricevute con prospetto riepilogativo nel quale dovranno essere
riportati: il compenso erogato, le eventuali quote previdenziali obbligatorie,
l’eventuale IVA e l’IRPEF;
 attestati di pagamento IRPEF (mod. F24) con prospetto riepilogativo relativo ai
compensi erogati, contenente tutti i nominativi di riferimento con gli imponibili e le
relative ritenute obbligatorie;
 modelli e attestati di pagamento INPS con prospetto riepilogativo, contenente tutti i
nominativi di riferimento e i relativi contributi versati.
Le spese di viaggio, vitto e alloggio del personale non volontario esterno, devono essere
suffragate da previsione progettuale e da incarichi scritti dal rappresentante legale
dell’Associazione.
Tali spese devono essere definite e liquidate secondo criteri di rimborso a piè di lista (vedi
allegato ex lege 836/73), comunque in misura non superiore al trattamento del dirigente
pubblico di II ^ fascia.
Le spese per il trasporto sono riconoscibili per l'uso dei mezzi pubblici. Le spese per i
mezzi privati, motivatamente autorizzate dal rappresentante legale, sono ammissibili nei
casi in cui il ricorso ai mezzi pubblici non risulti compatibile con le esigenze e
l’articolazione delle attività.
Le spese sostenute per azioni collettive previste dal progetto (es: noleggio autobus, servizio
di catering) devono essere direttamente intestate all’Associazione, e devono riportare
comunque gli estremi del progetto ed indicare espressamente – anche attraverso
dichiarazione a parte del responsabile dell’Associazione – i nominativi dei beneficiari delle
prestazioni e la natura della partecipazione degli stessi al progetto.
Il rimborso del mezzo proprio – se espressamente autorizzato e motivato dal responsabile
del progetto - è effettuato osservando uno dei due possibili seguenti criteri:
a) rimborso di 1/5 del costo medio della benzina nel periodo del viaggio per il totale
dei chilometri percorsi (procedura prevista per i pubblici dipendenti);
b) adottando le tariffe minime esposte nelle tabelle ACI ( procedura prevista per i
dipendenti privati).
Per tali spese, la documentazione amministrativo-contabile da produrre è la seguente:
 prospetto delle missioni con l'indicazione della data, del nominativo, della
destinazione, della diaria e dell'importo saldato;
288
 lettera di incarico nella quale deve essere esplicitata l’azione progettuale di
riferimento ed il ruolo svolto;
 prospetto relativo ai versamenti IRPEF, ove previsti;
 fatture intestate al fruitore del servizio di vitto e alloggio e le giornate di
permanenza;
 ricevute e scontrini intestati al fruitore del servizio o del committente di vitto e
alloggio, con indicazione degli elementi e nel rispetto delle regole previste dall’art.
3 del D.P.R. 21.12.1996 n. 696;
 biglietti di viaggio, anche sotto forma di ricevute nel caso in cui il titolo di viaggio
sia acquisito per via elettronica.
3. Spese personale non volontario interno all’Associazione che prende parte al progetto
Ai fini della contabilizzazione della spesa relativa al personale non volontario interno
all’Associazione (personale dipendente) che prende parte al progetto - nell’ottica di
considerare quale costo ammissibile il costo “interno” sostenuto dal datore di lavoro per il
personale che ha fornito prestazioni lavorative nell’attività sovvenzionata - deve essere
fatto riferimento al costo lordo annuo della retribuzione rapportato all’effettivo numero di
ore d’impiego del lavoratore nell’ambito del progetto.
Il predetto costo interno deve essere determinato tenendo conto del costo giornaliero del
dipendente ottenuto suddividendo la somma degli emolumenti lordi annui fissi corrisposti
al dipendente in base alla posizione contrattuale vigente nel periodo di realizzazione
progettuale, dei contributi previdenziali annuali, della quota di indennità di fine rapporto
per il numero dei giorni lavorativi previsti dal contratto e dalla relativa quota IRAP.
Qualora il computo annuale non consenta la determinazione del costo orario in ragione del
sistema di contabilizzazione delle spese adottato dall’ente e/o di necessità dettate dal
sistema di rilevazione dei costi, si può, eventualmente, fare riferimento al trattamento
economico mensile di cui al CCNL, escludendo ogni emolumento ad personam (indennità
di trasferta, lavoro straordinario, assegni familiari, emolumenti arretrati, premi, ecc.).
La documentazione amministrativo-contabile da produrre per il personale interno:
 nominativi per i quali sono state sottoscritte polizze INAIL;
 report di attività controfirmato dal legale rappresentante o dal responsabile di
progetto;
 delibera dell’assemblea relativa al conferimento dell’incarico o successivo ordine
di servizio per il conferimento dell’incarico (con l’indicazione delle ore dedicate
all’esecuzione del progetto);
 cedolini stipendi quietanzati;
 modelli DM10 ed altri documenti per i versamenti contributivi;
 ricevute per le ritenute fiscali.
Per le spese viaggio vitto e alloggio del personale non volontario interno valgono le stesse
regole previste per il personale esterno.
4. Spese personale volontario, in aderenza a quanto previsto dall’art. 2 legge 266/1991
Per quanto riguarda le spese del personale volontario in aderenza a quanto previsto
dall’art. 4, legge 266/1991 i volontari devono essere assicurati sia contro gli infortuni e le
malattie connesse all’attività svolta, sia per la relativa responsabilità civile verso terzi.
L'attività del volontariato non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal soggetto
beneficiario. Al volontario possono essere soltanto rimborsate dall'organizzazione di
appartenenza le spese effettivamente sostenute per l'attività prestata, entro limiti
preventivamente stabiliti dalle organizzazioni stesse (art. 2, comma 2, legge 266/1991),
ovvero, qualora impegnato in attività progettuali, le spese devono essere strettamente
correlate al progetto descrittivo approvato ed autorizzate dal rappresentante legale.
L’organizzazione deve formalizzare un regolamento interno (deliberato dall’organo
preposto) che disciplini l'iter di autorizzazione, presentazione e liquidazione dei rimborsi
spese, relativi al progetto approvato, in conformità con il disposto dell’ art. 2 della L.
289
266/1991.
Le spese effettivamente sostenute dal volontario, quindi, sono da intendersi quelle
documentate o documentabili. Si tratta cioè del rimborso a piè di lista, riconosciuto dietro
presentazioni di documenti giustificativi (fatture, ricevute fiscali, scontrini fiscali, biglietti
di viaggio, pedaggi autostradali, ecc...) comprovanti la spesa sostenuta dal volontario
nell'espletamento dell’azione progettuale di riferimento.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre per il personale volontario:
 registro degli aderenti che prestano attività di volontariato (ai sensi dell’art. 3,
comma 1 della su indicata legge) come previsto dal decreto del 16 novembre 1992
n. 2016, concernente le modalità relative all’obbligo assicurativo delle associazioni
di volontariato, del Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato);
 registro dei volontari che prendono parte alle attività progettuali e che non sono
ricompresi nel registro sopra indicato;
 nominativi dei volontari per i quali sono state sottoscritte le polizze (ovvero dei
volontari che hanno preso parte alle attività progettuali);
 regolamento interno, con relativa delibera dell’organo preposto;
 copia della polizza assicurativa e relativa quietanza;
 prospetto delle missioni con l'indicazione del nominativo, della destinazione, della
diaria e dell'importo saldato;
 lettera di incarico nella quale dovrà essere esplicitata l’azione progettuale di
riferimento ed il ruolo svolto;
 fatture, ricevute fiscali, scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del
D.P.R. 21/12/1996 n. 696) , biglietti di viaggio, pedaggi autostradali.
Si precisa che, per quanto concerne l’assicurazione per il personale volontario e per i
destinatari del progetto, qualora la detta assicurazione scada nel corso della realizzazione
del progetto, è fatto obbligo all’associazione di inviare alla Divisione III del Volontariato la
rinnovazione della medesima assicurazione, prima del decorrere della scadenza stessa.
Destinatari dell’intervento
La documentazione giustificativa di spese sostenute per azioni destinate a collettività di
soggetti, in quanto espressamente previste dal progetto (es: noleggio autobus, servizio di
catering, forniture di vitto per persone in accoglienza), deve essere direttamente intestata
all’Associazione, deve riportare comunque gli estremi del progetto ed indicare
espressamente – anche attraverso dichiarazione a parte del responsabile dell’Associazione –
i nominativi dei partecipanti/fruitori e la loro funzione.
Possono essere inoltre riconosciute le spese assicurative, in quanto derivanti da obblighi di
legge.
Le spese relative ai destinatari possono essere riconosciute eventualmente anche attraverso
gli opportuni storni finanziari preventivamente autorizzati, laddove non contemplate nella
fase di pianificazione finanziaria del progetto.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre per i destinatari in sede di verifica:
- fatture descrittive del servizio/fornitura collettiva intestate all’Associazione;
- dichiarazione del legale rappresentante dell’Associazione indicante i nominativi dei
destinatari del servizio/fornitura collettiva;
- nominativi dei destinatari per i quali sono state sottoscritte le polizze;
- copia della polizza assicurativa e relativa quietanza.
Particolarità e limiti
La spesa massima complessiva ammissibile per questa macrovoce è pari al 40% del costo
complessivo del progetto, come previsto dalla Direttiva 2004.
*****
SPESE DI FUNZIONAMENTO E GESTIONE
(per la durata del progetto e non per il funzionamento dell’Associazione)
Argomento
La macrovoce comprende le cosiddette spese “indirette”, che sono ricollegabili alla
funzionalità della struttura in quanto impegnata nell’attività progettuale, o “dirette”,
qualora siano riconducibili allo specifico progetto.
290
Le spese indirette devono essere determinate secondo un metodo equo e corretto
debitamente giustificato e riconducibili al progetto in modo proporzionale.
Esse possono essere così gestite:
1- Fruizione “mista”, cioè finalizzata sia alla realizzazione del progetto che
all’ordinaria gestione dell’Ente; in tal caso, le spese possono essere valutate ed
ammesse in quota-parte considerando l’incidenza percentuale dei costi riferiti al
progetto rispetto alle quantità di materiale complessivamente consumato, alle
aree/locali occupati, ai tempi di utilizzo.
2- Qualora vengano utilizzati beni di proprietà (sia mobili che immobili) si riconosce
la quota di utilizzo del bene rapportandola al periodo di effettivo utilizzo mediante
un computo pro-quota. A tale riguardo l’indicazione dell’Amministrazione è di
fare riferimento ai coefficienti previsti dal D.M. 31/12/88 del Ministero delle
Finanze. La relativa quota riconoscibile viene calcolata secondo la seguente
formula:
(valore d'acquisto x tasso d'ammortamento x ore d'utilizzo nel progetto)
=
quota ammessa ore annue complessive convenzionali
Possono essere ricondotte a tale macrovoce le seguenti spese:
Locazione, quote utilizzo beni e manutenzione immobili, spese condominiali e pulizie
Questa voce comprende le spese relative alle sedi delle Associazioni utilizzate nella
realizzazione del progetto. I relativi costi e canoni possono essere riconosciuti
limitatamente al diretto utilizzo del bene in relazione alle effettive necessità progettuali e,
comunque, nei limiti della durata progettuale, per la quota d’uso e di superficie
effettivamente utilizzate. Con i medesimi riferimenti temporali e spaziali sono riconoscibili
i costi relativi alla manutenzione ordinaria.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 contratto di locazione registrato con l'indicazione del canone iniziale e successivi
aggiornamenti;
 contratto di comodato d'uso;
 eventuale contratto del servizio di pulizia, di vigilanza locali e relativi
aggiornamenti;
 prospetto riepilogativo delle fatture suddivise in sottovoci (locazione, spese
condominiali,
pulizia,
ecc.),
sottoscritto
dal
legale
rappresentante
dell’Associazione;
 prospetto dettagliato delle fatture sottoscritto dal legale rappresentante
dell’Associazione;
 prospetto dettagliato delle giornate/periodi di effettivo utilizzo dell’immobile (o
quote di esso) destinato alle attività progettuali, sottoscritto dal legale
rappresentante dell’Associazione;
 criterio di ripartizione adottato per l’imputazione delle spese indirette;
 singole fatture.
Illuminazione, riscaldamento e condizionamento
I costi di illuminazione, riscaldamento e/o condizionamento devono essere determinati, in
modo proporzionale in relazione alla durata del progetto, alla superficie dei locali utilizzati,
al numero degli utilizzatori e dei destinatari delle attività progettuali.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 prospetto delle fatture di pagamento;
 criterio di ripartizione adottato per l’imputazione delle spese indirette;
 singole fatture.
Posta, telefono e collegamenti telematici
Per quanto concerne le spese postali, sono riconoscibili, per il periodo ed in relazione alle
attività progettuali, spese per raccomandate, assicurate, telegrammi, vaglia telegrafici,
pacchi, servizi di corriere espresso, nonché il costo di uso e manutenzione della macchina
affrancatrice purché risulti comprovata l’effettiva connessione con le iniziative progettuali.
Analogo criterio vale per le spese telefoniche e di collegamento telematico. In caso di
contemporaneo svolgimento di più attività si deve ripartire la spesa in modo proporzionale
291
secondo un metodo equo e corretto debitamente giustificato (a titolo d’esempio: per le
spese telefoniche si potrà fare
riferimento ai tabulati telefonici o all’uso di numeri
telefonici dedicati).
Si precisa invece che non vengono di norma riconosciute le spese per l’acquisto di cellulari
e ricariche telefoniche. In via eccezionale sono imputabili al progetto tali voci di spesa solo
qualora:
1. il cellulare è intestato all’associazione e la ricarica si riferisce all’utilizzo del
medesimo;
2. sia presente una dichiarazione del rappresentante legale dalla quale si evince che
l’utilizzo del cellulare sia stato funzionale ai fini dell’attività progettuale
3. sia corredato dal tabulato rilasciato dal gestore relativo alle telefonate effettuate.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 prospetto riepilogativo analitico delle ricevute imputate suddiviso in sottovoci
(posta, valori bollati, telefono);
 criterio di ripartizione adottato per l’imputazione delle spese indirette;
 contratto per la macchina affrancatrice;
 contratto relativo all’utenza telefonica intestato all’Associazione;
 singole fatture.
Spese amministrative
Questa voce comprende le spese concernenti le attività progettuali (tra cui, a titolo
esemplificativo: il materiale di cancelleria, gli stampati ecc).
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 prospetto riepilogativo delle fatture d'acquisto del materiale di consumo,
possibilmente suddiviso in sottovoci (cancelleria, stampati, fotocopie, ecc.),
sottoscritto dal legale rappresentante dell’Associazione;
 singole fatture.
*****
ATTIVITA’ PROMOZIONALI CONNESSE AL PROGETTO
(es. seminari e convegni – specificare la tipologia dei costi e delle attività)
Argomento
Comprendono le iniziative intraprese per promuovere il progetto e le attività in questo
espressamente previste, quali l’organizzazione di seminari ed incontri, la partecipazione a
convegni, la produzione e diffusione di pubblicazioni, stampe, manifesti, brochure,
pieghevoli, ecc….
I costi possono quindi riferirsi ad ordinativi ad aziende specializzate (per viaggi, convegni,
catering, stampe) le quali rilasceranno fatture con la descrizione del servizio reso e
l’indicazione dei nominativi dei fruitori.
Possono anche riferirsi a costi direttamente sostenuti dall’Associazione, purché comprovati
da fatture o scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del D.P.R. 21/12/1996
n. 696) con la descrizione della natura degli acquisti ed intestati agli acquirenti.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 elenco riepilogativo del materiale prodotto e/o utilizzato, specificando le attività di
riferimento;
 materiale prodotto;
 fatture/scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del D.P.R.
21/12/1996 n. 696).
*****
SPESE BENI STRUMENTALI E MATERIALE DIDATTICO, E QUINDI MAI
FINANZIATI DA NESSUN ENTE PUBBLICO E/O PRIVATO ESCLUSIVAMENTE
PER LA REALIZZAZIONE DEL PROGETTO
(specificare la tipologia del bene)
292
Argomento
I beni strumentali sono quei beni utilizzati direttamente ed esclusivamente per attività di
utilità sociale e, quindi, strettamente correlati al raggiungimento degli obiettivi indicati
nella “mission” statutaria dell’Associazione.
Nella fattispecie, sono quei beni “utilizzati” dall’Associazione esclusivamente per le attività
e per il raggiungimento degli obiettivi indicati nel progetto approvato.
Le spese relative a pubblicazioni, attrezzature didattiche, materiale informatico, mobilio, e
qualunque altro bene strumentale necessario per la realizzazione del progetto, entrano a far
parte di questa macrovoce.
I beni non possono essere oggetto di ulteriori finanziamenti pubblici. Nel caso in cui tali
beni siano stati finanziati con risorse pubbliche solo in parte, si può riconoscere la spesa se
non già imputata su tale finanziamento pubblico.
Il materiale utilizzato può essere acquisito:
- a noleggio, nel qual caso deve esibirsi fattura o ricevuta di pagamento delle quote
relative ai periodi di effettivo utilizzo riferibili al progetto;
- in proprietà, in tale ipotesi deve essere dimostrato l’acquisto tramite fattura o
ricevuta fiscale o scontrino fiscale per le piccole somme (<516,46 €). In tal caso
può essere riconosciuta la quota parte sulla base delle mensilità imputabili al
progetto. Per importi superiori si rimanda alla macrovoce “Spese di
funzionamento e gestione”.
E’ ammissibile il costo della manutenzione ordinaria effettuata durante il periodo di
svolgimento delle attività progettuali.
Per il materiale didattico consegnato ai destinatari del progetto l’Associazione deve
acquisire ricevuta sottoscritta dal destinatario.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 prospetto del materiale consegnato ai partecipanti all’attività progettuale, con
ricevute di consegna sottoscritte dagli stessi;
 dichiarazione del legale rappresentante relativa al fatto che le attrezzature utilizzate
nel progetto non abbiano già usufruito di contributi pubblici;
 dichiarazione di impegno del legale rappresentante relativa al fatto che le
attrezzature acquisite in proprietà rimarranno destinate, conformemente al loro uso,
per almeno cinque anni dal momento dell’acquisizione.
 fatture/scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del D.P.R.
21/12/1996 n. 696);
 per il materiale a noleggio, fattura o ricevuta di pagamento delle quote relative ai
periodi di effettivo riferibili al progetto
*****
SPESE PER FIDEIUSSIONE
(obbligatoria pena l’esclusione)
Possono essere riconosciuti i costi delle polizze fideiussorie relative alle somme anticipate
dall’Amministrazione secondo quanto previsto in Direttiva in favore dei soggetti privati
coinvolti nelle attività progettuali, da redigersi conformemente alla normativa vigente
all’allegato 6 della Direttiva 2004.
Sono accettate esclusivamente garanzie presentate da banche, imprese di assicurazione
autorizzate all’esercizio del ramo cauzionale, costituite nelle forme e nei modi stabiliti
come previsto alla pagina 7 , parte prima, del presente documento tra gli obblighi inerenti la
fideiussione.
La mancata esibizione della quietanza della prima quota del premio relativo a detta
fideiussione comporta l’impossibilità per la pubblica amministrazione di erogare il
finanziamento , la conseguente esclusione del progetto dalla graduatoria approvata e la
revoca degli eventuali anticipi erogati .
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 contratti di fideiussione;
 quietanza pagamento premi.
*****
293
SPESE PER CERTIFICAZIONE ESTERNA
(obbligatoria pena l’esclusione)
Argomento
Le associazioni beneficiarie devono produrre, in sede di rendicontazione finale, una
relazione effettuata da un certificatore esterno, iscritto all'albo dei revisori dei conti da
almeno tre anni, che attesti la conformità (o meno) dei giustificativi prodotti alle regole di
rendicontazione previste per i progetti e le iniziative (come indicato al punto 9 della
Direttiva 2004).
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 lettera di incarico al certificatore;
 certificazione attestante l’iscrizione al registro dei revisori contabili;
 fattura relativa alla prestazione.
*****
ALTRE VOCI DI SPESA
(specificare)
Argomento
Fanno parte di questa macrovoce tutte le spese, non precedentemente previste e/o non di
pertinenza delle macrovoci presenti nel piano economico, comunque connesse allo
sviluppo del progetto ed espressamente previste dal piano economico o dalle rimodulazioni
intervenute ed approvate dall’Amministrazione.
******
294
PROGETTI SPERIMENTALI DI VOLONTARIATO EX ART. 12 L.266/91 –
DIRETTIVA 2005
PREMESSA
In fase di controllo della documentazione di spesa presentata dalle organizzazioni di
volontariato gestori dei progetti realizzati secondo i criteri e le modalità fissate con la
Direttiva del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali187, sono emerse difformità
interpretative e difficoltà operative riferite, significativamente, all’assetto organizzativogestionale proprio di tali specifici organismi.
In particolare, gli Enti coinvolti nella gestione delle iniziative progettuali, in relazione ai
ritardi nella produzione documentale ed alle reiterate richieste di proroga avanzate,
hanno ripetutamente e diffusamente osservato che l’anticipazione del 70% del
finanziamento assegnato, prevista dall’art. 6 della Direttiva, viene materialmente erogata
“in ritardo” determinando il consequenziale slittamento nell’inizio delle attività e di tutti
gli adempimenti ad essa connessi.
Si rende, pertanto, necessario procedere ad un sintetico inquadramento generale dei
diversi aspetti di carattere interpretativo ed applicativo della normativa de quo e fornire,
per i profili di maggior interesse, alcune utili indicazioni operative.
Osservato che la gestione dei finanziamenti pubblici è sottoposta a modalità e criteri
informati al rispetto delle normative vigenti nelle specifiche materie ed ai principi della
contabilità di stato che, anche con le presenti indicazioni, vengono tracciati all’interno di
uno schema omogeneo in grado di rappresentare quanto gli organismi hanno
concretamente realizzato, le modalità d’impiego dei finanziamenti assegnati e i risultati
delle attività svolte con l’utilizzo delle risorse pubbliche, si ripercorre di seguito,
preliminarmente, l’iter istruttorio previsto per la determinazione e l’assegnazione dei
finanziamenti individuati dalla Direttiva:
tra la fine del mese di settembre e la fine del mese di ottobre, a chiusura dell’anno
finanziario, viene determinato l’importo complessivo disponibile per la concessione dei
finanziamenti da parte del Fondo Nazionale per le Politiche Sociali.
Solo ad avvenuta determinazione delle risorse destinate ai finanziamenti in questione
può essere redatta la Direttiva annuale e si può procedere all’invito rivolto agli
organismi del settore volontariato a presentare i progetti con la domanda di
finanziamento. Ciò nell’ambito di una procedura concorsuale di diritto pubblico che trae
fondamento e principio sostanziale nella legge n. 241/1990 (in particolare nell’art. 12) e
successive modifiche ed integrazioni.
I progetti pervenuti nei tempi e nei modi stabiliti dalla Direttiva vengono, quindi,
sottoposti all’esame ed alla valutazione dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato,
composto dai rappresentanti nazionali delle Associazioni di Volontariato, che
predispone la relativa graduatoria, sulla base della quale vengono assegnate le risorse
sino ad esaurimento dei fondi disponibili.
A seguito del provvedimento di impegno delle risorse vengono sottoscritte singole
convenzioni che regolano i reciproci rapporti tra Amministrazione ed Associazioni, e
vengono emanati i relativi decreti di approvazione delle convenzioni, entrambi
sottoposti a ratifica ed a registrazione della Corte dei Conti, per il tramite dell’Ufficio
Centrale del Bilancio presso il Ministero. Tale scansione procedimentale, per la quale
sono allo studio soluzioni semplificative, comporta che la disponibilità dei fondi si
perfezioni solo nel corso dell’esercizio finanziario successivo a quello di riferimento.
In relazione a tale specifico aspetto sembra, tuttavia, utile evidenziare che il Ministero
del Lavoro e delle Politiche Sociali finanzia i progetti approvati in una percentuale
stabilita nella Direttiva annuale, o che può essere fissata con successivi atti
amministrativi secondo motivazioni prevalenti di pubblico interesse, nel presupposto
187
Attualmente Ministero della solidarietà sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n. 233 del 17 luglio 2006;
295
che l’Associazione proponente disponga della capacità organizzativa ed operativa che le
consente di far fronte al residuo impegno di spesa soprattutto nella fase iniziale delle
attività progettuali.
I progetti ammessi a finanziamento ministeriale sono stati presentati da organizzazioni
di volontariato legalmente costituite alla data del 25 ottobre 2003, come previsto nella
Direttiva 2005 – punto 1 e che risultino, a pena di decadenza per tutta la durata del
progetto finanziato, regolarmente iscritte nei registri regionali del volontariato, di cui
all’art. 6 della legge 11 agosto 1991, n. 266 e alle leggi e delibere regionali e provinciali
attuative della legge quadro.
*****
PARTE I
INDIRIZZI DI GESTIONE DEI PROGETTI
FINANZIATI EX ART. 12 L. 266/91
VOLONTARIATO – DIRETTIVA 2005
Evidenziato, preliminarmente, che le risorse destinate ai finanziamenti in questione non
possono costituire in alcun modo oggetto di cessione di credito da parte degli enti
beneficiari in capo ai quali non sussiste alcun diritto di credito certo, liquido ed esigibile
rispetto alle stesse risorse, se non ad esito della verifica e dei controlli da parte
dell’Amministrazione circa l’effettiva realizzazione del progetto e la rendicontazione
finale delle spese sostenute, si riportano di seguito, ad uso delle Associazioni i cui
progetti sono ammessi a finanziamento, alcune indicazioni operative ed i modelli di
carattere specifico inerenti l’assicurazione del personale impegnato nella
realizzazione del progetto e la polizza fideiussoria prevista dalla Direttiva:
c) L’assicurazione del personale impegnato nella realizzazione del
progetto
d)
Per i progetti ammessi al finanziamento ministeriale la Direttiva prevede che:
“Alle organizzazioni di volontariato il cui progetto sia stato dichiarato
ammissibile al finanziamento, verrà data apposita comunicazione.
Le organizzazioni di volontariato ammesse al finanziamento dovranno, entro e non
oltre 15 giorni dalla data di ricevimento della suddetta comunicazione da parte del
Ministero, inviare:
…omissis
documentazione inerente l’assicurazione degli aderenti
all’associazione contro gli infortuni e le malattie connesse allo svolgimento delle
attività, nonché per la responsabilità civile verso terzi.”
Relativamente agli aderenti, l’obbligatoria copertura assicurativa scaturisce dal
combinato disposto del sotto indicato art. 4 della legge Quadro n.266/1991 e dell’art. 3,
comma 1, del Decreto n. 2016 del Ministero dell’Industria, del Commercio e
dell’Artigianato del 16 novembre 1992, che, introducendo modifiche concernenti le
modalità tecniche relative all’obbligo assicurativo previsto dal Decreto in data 14 febbraio
1992 del medesimo Ministero, testualmente enuncia:
“1. Le organizzazioni di volontariato debbono assicurare i propri aderenti, che
prestano attività di volontariato, contro gli infortuni e le malattie connessi allo
svolgimento dell’attività stessa, nonché per la responsabilità civile verso terzi.”
(C)
Per il personale volontario che risulti effettivamente impegnato nel progetto, si
rileva pertanto l’obbligo assicurativo contro i seguenti rischi:
- infortuni
- malattie connesse con l’attività svolta
- responsabilità civile verso terzi (RC c/terzi).
Precisato che i relativi costi possono essere imputati al progetto nella misura prevista nel
piano finanziario o nelle successive rimodulazioni approvate. Il Decreto Ministeriale 14
Febbraio 1992 del Ministro dell’Industria del Commercio e dell’Artigianato prevede, in
296
particolare, la stipula di polizze di tipo privatistico ed affida all’ISVAP (Istituto per la
Vigilanza sulle Assicurazioni Private) il controllo sugli Istituti assicurativi.
(D)
Contro i rischi di infortunio e malattie connesse con l’attività svolta, è possibile il
ricorso alla tutela dell’Istituto Nazionale di Assicurazione contro gli Infortuni sul
Lavoro (INAIL ) in presenza delle condizioni generali di assicurazione previste dagli
articoli 1 (requisito oggettivo) e 4 (requisito soggettivo) del Testo Unico n.1124/65.
Si fa presente, in proposito, che gli ultimi orientamenti giurisprudenziali e le recenti
modifiche legislative hanno introdotto elementi innovativi rispetto al requisito soggettivo
della presenza dei vincoli della subordinazione e della retribuzione (vedasi: obbligo
assicurativo INAIL per il lavoro delle casalinghe, per gli allievi partecipanti quali
destinatari finali a percorsi di formazione professionale, per i collaboratori familiari).
Alla luce delle predette innovazioni normative si rende, quindi necessario affermare la
sussistenza dell’ obbligo assicurativo di cui al D.P.R. n.1124/1965, i cui costi assicurativi
potranno essere imputati al progetto, anche nel caso in cui l’azione progettuale preveda
come destinatari soggetti estranei all’ Associazione o personale non volontario, nell’ipotesi
in cui, in occasione dell’impegno del progetto, non viga, per essi, altra copertura
assicurativa.
Per comodità espositiva, si riporta, di seguito, il testo degli articoli di legge di riferimento.
Decreto 30 giugno 1965, n.1124 (G.U. n. 257 del 13 ottobre 1965 – Suppl. Ord.)
Testo Unico delle riposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e
malattie professionali
Titolo I
L'ASSICURAZIONE INFORTUNI E MALATTIE PROFESSIONALI NELL'INDUSTRIA
Capo I
ATTIVITA' PROTETTE
Art. 1
E' obbligatoria l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro delle persone le quali, nelle
condizioni previsto dal presente titolo, siano addette a macchine mosse non direttamente dalla
persona che ne usa, ad apparecchi a pressione, ad apparecchi e impianti elettrici o termici, nonché
delle persone comunque occupate in opifici, laboratori o in ambienti organizzati per lavori, opere o
servizi, i quali comportino l'impiego di tali macchine, apparecchi o impianti.
L'obbligo dell'assicurazione ricorre altresì quanto le macchine, gli apparecchi o gli impianti di cui
al precedente comma siano adoperati anche in via transitoria o non servano direttamente ad
operazioni attinenti all'esercizio dell'industria che forma oggetto di detti opifici o ambienti, ovvero
siano adoperati dal personale comunque addetto alla vendita, per prova, presentazione pratica o
esperimento.
L'assicurazione è inoltre obbligatoria anche quanto non ricorrano le ipotesi di cui ai commi
precedenti per le persone che, nelle condizioni previste dal presente titolo, siano addetti ai lavori:
29) di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione di opere edili, comprese le stradali, le
idrauliche e le opere pubbliche in genere; di rifinitura, pulitura, ornamento, riassetto delle opere
stesse, di formazione di elementi prefabbricati per la realizzazione di opere edili, nonché ai lavori,
sul le strade, di innaffiatura, spalatura della neve, potatura degli alberi e diserbo;
30) di messa in opera, manutenzione, riparazione, modificazione, rimozione degli impianti
all'interno o all'esterno di edifici, di smontaggio, montaggio, manutenzione, riparazione, collaudo
delle macchine, degli apparecchi, degli impianti di cui al primo comma;
31) di esecuzione, manutenzione o esercizio di opere o impianti per la bonifica o il miglioramento
fondiario, per la sistemazione delle frane e dei bacini montani, per la regolazione e la derivazione di
sorgenti, corsi e deflussi d'acqua, compresi, nei lavori di manutenzione, il diserbo dei canali e il
drenaggio in galleria;
32) di scavo a cielo aperto o in sotterraneo; a lavori di qualsiasi genere eseguiti con uso di mine;
33) di costruzione, manutenzione, riparazioni di ferrovie, tramvie, filovie, teleferiche e funivie o al
loro esercizio;
34) di produzione o estrazione, di trasformazione, di approvvigionamento, di distribuzione del gas,
dell'acqua, dell'energia elettrica, compresi quelli relativi alle aziende telegrafiche e radiotelegrafiche,
telefoniche e radiotelefoniche e di televisione; di costruzione, riparazione, manutenzione e rimozione
di linee e condotte; di collocamento, riparazione e rimozione di parafulmini;
35) di trasporto per via terrestre, quando si faccia uso di mezzi meccanici o animali;
36) per l'esercizio di magazzini di deposito di merci o materiali;
297
37) per l'esercizio di rimesse per la custodia di veicoli terrestri, nautici o aerei, nonché di posteggio
anche all'aperto di mezzi meccanici;
38) di carico o scarico;
39) della navigazione marittima, lagunare, lacuale, fluviale ed aerea, eccettuato il personale di cui
all'art. 34 del regio decreto-legge 20 agosto 1923, n. 2207, concernente norme per la navigazione
aerea, convertito nella legge 31 gennaio 1926, n. 753;
40) della pesca esercitata con navi o con galleggianti, compresa la pesca comunque esercitata delle
spugne, dei coralli, delle perle e del tonno; della vallicoltura, della mitilicoltura, della ostricoltura;
41) di produzione, trattamento, impiego o trasporto di sostanze o di prodotti esplosivi, esplodenti,
infiammabili, tossici, corrosivi, caustici, radioattivi, nonché ai lavori relativi all'esercizio di aziende
destinate a deposito e vendita di dette sostanze o prodotti; sono considerate materie infiammabili
quelle sostanze che hanno un punto di infiammabilità inferiore a 125°C e, in ogni caso, i petroli
greggi, gli olii minerali bianchi e gli olii minerali lubrificanti;
42) di taglio, riduzione di piante, di trasporto o getto di esse;
43) degli stabilimenti metallurgici e meccanici, comprese le fonderie;
44) delle concerie;
45) delle vetrerie e delle fabbriche di ceramiche;
46) delle miniere, cave e torbiere e saline, compresi il trattamento e la lavorazione delle materie
estratte, anche se effettuati in luogo di deposito;
47) di produzione del cemento, della calce, del gesso e dei laterizi;
48) di costruzione, demolizione, riparazione di navi o natanti, nonché ad operazioni di recupero di
essi o del loro carico;
49) dei pubblici macelli o delle macellerie;
50) per l'estinzione di incendi, eccettuato il personale dei Corpo nazionale dei vigili del fuoco;
51) per il servizio di salvataggio;
52) per il servizio di vigilanza privata, comprese le guardie giurate addette alla sorveglianza delle
riserve di caccia e pesca;
53) per il servizio di nettezza urbana;
54) per l'allevamento, riproduzione e custodia degli animali, compresi i lavori nei giardini zoologici
negli acquari;
55) per l'allestimento, la prova o l'esecuzione di pubblici spettacoli, per l'allestimento o l'esercizio
dei parchi di divertimento, escluse le persone addette ai servizi di sala dei locali cinematografici o
teatrali;
56) per lo svolgimento di esperienze ed esercitazioni pratiche nei casi di cui al n.5 dell'art. 4.
Sono considerati come addetti a macchine, apparecchi o impianti tutti coloro che compiono
funzioni in dipendenza e per effetto delle quali sono esposti al pericolo di infortunio direttamente
prodotto dalle macchine, apparecchi o impianti suddetti.
Sono pure considerate addette ai lavori di cui al primo comma del presente articolo le persone
le quali, nelle condizioni previste dal presente titolo, sono comunque occupate dal datore di lavoro
in lavori complementari o sussidiari, anche quando lavorino in locali diversi e separati da quelli in
cui
si
svolge
la
lavorazione
principale.
Sono altresì considerate addette ai lavori di cui ai numeri da 1 a 28 del presente articolo le persone
le quali, nelle condizioni previste dall'art.4, sono comunque occupate dal datore di lavoro anche in
lavori complementari o sussidiari.
L'obbligo dell'assicurazione di cui al presente articolo non sussiste soltanto nel caso di attività
lavorativa diretta unicamente a scopo domestico, salvo per i lavoratori appositamente assunti per la
conduzione di automezzi ad uso familiare o privato.
Non rientrano nell'assicurazione del presente titolo le attività di cui al presente articolo
quando siano svolte dall'imprenditore agricolo per conto e nell'interesse di aziende agricole o
forestali, anche se i lavori siano eseguiti con l'impiego di macchine mosse da agente inanimato,
ovvero non direttamente dalla persona che ne usa, le quali ricadono in quelle tutelate dal titolo
secondo dei presente decreto.
Capo III
PERSONE ASSICURATE
Art. 4
Sono compresi nell'assicurazione:
57) coloro che in modo permanente o avventizio prestano alle dipendenze e sotto la direzione altrui
opera manuale retribuita, qualunque sia la forma di retribuzione;
58) coloro che, trovandosi nelle condizioni di cui al precedente n.1, anche senza partecipare
materialmente al lavoro, sovrintendono al lavoro di altri;
59) gli artigiani, che prestano abitualmente opera manuale nelle rispettive imprese;
298
60) gli apprendisti, quali sono considerati dalla legge;
61) gli insegnanti e gli alunni delle scuole o istituti di istruzione di qualsiasi ordine e grado, anche
privati, che attendano ad esperienze tecnico-scientifiche od esercitazioni pratiche, o che svolgano
esercitazioni di lavoro; gli istruttori e gli allievi dei corsi di qualificazione o riqualificazione
professionale o di addestramento professionale anche aziendali, o dei cantieri scuola, comunque
istituiti o gestiti, nonché i preparatori, gli inservienti e gli addetti alle esperienze ed esercitazioni
tecnico-pratiche o di lavoro;
62) il coniuge, i figli, anche naturali o adottivi, gli altri parenti, gli affini, gli affiliati e gli affidati dei
datore di lavoro che prestano con o senza retribuzione alle di lui dipendenze opera manuale, ed
anche non manuale alle condizioni di cui al precedente n.2;
63) i soci delle cooperative e di ogni altro tipo di società, anche di fatto, comunque denominata,
costituita od esercitata, i quali prestino pera manuale, oppure non manuale alle condizioni di cui al
precedente n. 2;
64) i ricoverati in case di cura, in ospizi, in ospedali, in istituti di assistenza e beneficenza quando,
per il servizio interno degli istituti o per attività occupazionale, siano addetti ad uno dei lavori
indicati nell'art. 1, nonché i loro istruttori o sovrintendenti nelle attività stesse;
65) i detenuti in istituti o in stabilimenti di prevenzione o di pena, quando, per il servizio interno
degli istituti o stabilimenti, o per attività occupazionale, siano addetti ad uno dei lavori indicati
nell'art. 1, nonché i loro istruttori o sovrintendenti nelle attività stesse.
Per i lavoratori a domicilio si applicano le disposizioni della legge 13 marzo 1958, n.264, e
del regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1959, n.1289.
Tra le persone assicurate sono compresi i commessi viaggiatori, i piazzisti e gli agenti delle
imposte di consumo che, pur vincolati da rapporto impiegatizio, per l'esercizio delle proprie
mansioni si avvolgono non in via occasionale di veicoli a motore da essi personalmente condotti.
Sono anche compresi i sacerdoti, i religiosi e le religiose che prestino opera retribuita
manuale, o anche non manuale alle condizioni di cui al precedente n.2, alle dipendenze di terzi
diversi dagli enti ecclesiastici e dalle associazioni e case religiose di cui all'art.29, lettera a) e b), del
Concordato tra la Santa Sede e l'Italia, anche se le modalità delle prestazioni di lavoro siano pattuite
direttamente tra il datore di lavoro e l'ente cui appartengono le religiose o i religiosi o i sacerdoti
occupati e se la remunerazione delle prestazioni stesse sia versata dal datore di lavoro all'ente
predetto.
Per quanto riguarda la navigazione e la pesca, sono compresi nell'assicurazione i componenti
dell'equipaggio, comunque retribuiti, delle navi o galleggianti anche se eserciti a scopo di diporto.
*****
la polizza fideiussoria
OBBLIGHI INERENTI LA FIDEIUSSIONE
A garanzia dell’anticipo eventualmente richiesto (sino ad un massimo del 70% del
finanziamento ministeriale complessivamente concesso e decretato per la realizzazione del
progetto), le Associazioni beneficiarie dovranno stipulare apposita fideiussione bancaria o
polizza fideiussoria assicurativa.
In caso di rilascio di fideiussione da parte di intermediari finanziari non bancari è richiesta
la loro conformità alle previsioni legislative in materia.
In proposito si sottolinea che il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 14
Novembre 2003 n. 104700, sulla base del Testo Unico Bancario contenuto nel Decreto
Legislativo n. 385/1993, regolamenta l’attività degli intermediari finanziari autorizzati al
rilascio di garanzie, prevedendo la rispondenza ai requisiti di seguito elencati:
5) Forma giuridica: S.p.A. ; S.A.p.A. ; S.R.L. ; Soc. Cooperative;
6) Oggetto sociale: deve espressamente prevedere l’esercizio di attività di concessione
di finanziamenti nei confronti del pubblico nella forma del rilascio di garanzie;
7) Capitale Sociale: non inferiore a 1.000.000,00 Euro versato ed investito in attività
liquide o in titoli di pronta liquidabilità, depositati presso banche;
8) Mezzi patrimoniali: non inferiori a 2.500.000,00 Euro.
Tale disposto è stabilito dall’art. 106 del citato Testo Unico Bancario (D.Lgs. n.
385/1993) che prevede l’iscrizione ad un elenco generale tenuto dall’U.I.C. (Ufficio
Italiano Cambi), pubblicato periodicamente da parte del medesimo Istituto, sulla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana ed, in via informatica, consultabile sul sito internet
www.isvap.it .
299
A detta previsione si unisce quella dell’art. 107 del medesimo Testo Unico, che disciplina
l’istituzione di un elenco speciale tenuto dalla Banca d’Italia (consultabile sul sito
www.bancaditalia.it) in cui sono inseriti gli intermediari finanziari che vengono
regolarmente monitorati nella propria attività dalla stessa Banca d’Italia, la quale vigila
sulla loro adeguatezza patrimoniale e sul contenimento del rischio.
Infine un ultimo elenco delle imprese di assicurazione autorizzate all’esercizio del ramo
cauzione, viene controllato dall’ I.S.V.A.P. per verificarne sempre la sussistenza dei
requisiti di adeguatezza patrimoniale e di contenimento del rischio.
Le fideiussioni dovranno quindi essere rilasciate da uno dei soggetti in tal senso
abilitati dalle norme succitate a garantire pubblici finanziamenti .
La fideiussione, che costituisce costo imputabile al progetto, deve essere perfezionata
all’inizio delle attività progettuali o contestualmente alla richiesta di anticipo da parte delle
Associazioni di volontariato e costituisce condizione necessaria al fine dell’erogazione del
dell’anticipazione sul finanziamento ministeriale. Ai predetti fini di garanzia dovrà,
contestualmente, essere prodotta la ricevuta del versamento della prima rata del premio.
La fideiussione bancaria o la polizza fideiussoria assicurativa devono necessariamente
contenere:
d)
la clausola della formale rinuncia al beneficio della preventiva escussione del
debitore principale, di cui all’ art.1944, secondo comma, del codice civile;
e)
la previsione che, nel caso in cui l’ Amministrazione rilevi a carico delle
associazioni beneficiarie delle inadempienze legate alla realizzazione del progetto,
il fideiussore si impegni, rinunciando ad opporre eccezioni, a pagare
irrevocabilmente e senza indugio a fronte di una semplice richiesta scritta da parte
dell’ Amministrazione;
f)
l’ esplicita dichiarazione della permanenza della loro validità, in deroga all’ art.
1957 del codice civile, fino al ventiquattresimo mese successivo alla data di
rendicontazione finale , e comunque, fino al rilascio di apposita dichiarazione di
svincolo da parte dell’ Amministrazione.
MODELLO DI FIDEIUSSIONE
BANCARIA O POLIZZA FIDEIUSSORIA ASSICURATIVA
Fideiussione (o polizza fideiussoria assicurativa) a garanzia dell’ anticipo versato dal
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (Attualmente Ministero della Solidarietà Sociale)
all’ Associazione di volontariato (indicare esatta denominazione), sul finanziamento concesso ex
art.12 della legge 266/1991
PREMESSO CHE
l’Associazione ___________________________, con sede legale in _____________________
codice fiscale __________________________, ha presentato per l’anno 2005 all’Osservatorio
Nazionale per il Volontariato - Direzione Generale per il Volontariato, l’Associazionismo e le
Formazioni Sociali - Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali188, domanda di finanziamento per
la
realizzazione
di
un
progetto
sperimentale,
dal
titolo
“__________________________________________________”, ai sensi dell’art. 12, comma 1,
lettera d), della legge 11 agosto 1991, n. 266, finanziato con il Fondo per il volontariato istituito ai
sensi dell'art. 12, comma 2, della legge 11 agosto 1991, n. 266, per l’anno finanziario 2005;
il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali189 - Direzione Generale per il Volontariato,
l’Associazionismo e le Formazioni Sociali - Osservatorio Nazionale per il Volontariato, ha concesso,
con Decreto Direttoriale n. 282/III/2005 del 22/12/2005, registrato dalla Corte dei Conti il
6/03/2006, al Reg. n.1, Foglio 142, alla (nome dell’Associazione beneficiaria del finanziamento),
un finanziamento di Euro_______________________(in cifre e in lettere) per l’esecuzione del
progetto sperimentale di volontariato (nome del progetto finanziato) presentato ed ammesso al
finanziamento da detta Associazione;
188 Attualmente Ministero della Solidarietà Sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n. 233 del 17 luglio 2006;
189 Come sopra;
300
la (nome dell’Associazione beneficiaria del finanziamento) può stipulare la convenzione che
regola i rapporti con il Ministero della Solidarietà Sociale190 - Direzione Generale per il
Volontariato, l’Associazionismo e le Formazioni Sociali ottenendo un anticipo pari ad un massimo
del 70% del suddetto finanziamento, previa presentazione di garanzia fideiussoria pari all’importo
dell’anticipo stesso.
TUTTO CIO’ PREMESSO DA CONSIDERARSI PARTE
INTEGRANTE E SOSTANZIALE DEL PRESENTE ATTO
La Banca ( o Società…) (indicare esatta denominazione ed estremi identificativi), qui di seguito
denominata fideiussore, in persona del suo legale rappresentante sig./ra..., nato/a il... a...,giusti i
poteri conferiti con…, con la presente dichiara irrevocabilmente di costituirsi fideiussore nell’
interesse dell’ Associazione di Volontariato (indicare esatta denominazione), in persona del legale
rappresentante sig./ra …nato/a il... a..., ed in favore del Ministero della Solidarietà Sociale191 –
Direzione Generale per il Volontariato, l’Associazionismo e le Formazioni Sociali, in seguito
denominata Amministrazione, fino alla concorrenza di Euro (in cifre e lettere), pari ad… % del
finanziamento ministeriale complessivamente concesso e secondo i termini e le condizioni qui di
seguito indicati:
1. Il Fideiussore non potrà recedere durante il periodo di efficacia della presente garanzia che
si estinguerà con l’esatto adempimento della prestazione oggetto del finanziamento
ministeriale e prende atto del fatto che il finanziamento non potrà in alcun modo essere
oggetto di cessione a terzi da parte dell’Associazione beneficiaria;
2. Il Fideiussore dichiara espressamente di rinunciare al beneficio della preventiva escussione
del debitore principale, di cui all’ art.1944, secondo comma, del codice civile, volendo ed
intendendo restare obbligato in solido con la summenzionata Associazione di Volontariato
fino al momento in cui l’Amministrazione provvederà a svincolare la presente fideiussione,
con apposita dichiarazione da parte dell’Amministrazione;
3. Ove ricorra la circostanza di dover provvedere al totale o parziale incameramento delle
somme garantite dalla fideiussione in favore dell’Amministrazione, il Fideiussore si
impegna irrevocabilmente a pagare immediatamente all’Amministrazione, dietro semplice
richiesta scritta e senza necessità alcuna di prova o motivazione, ogni eccezione rimossa, e
senza necessità di alcuna previa comunicazione, intimazione, messa in mora o richiesta nei
confronti dell’Associazione di Volontariato, tutte le somme che l’Amministrazione stessa
richiederà al titolo sopra indicato fino alla concorrenza dell’ importo di Euro…(in cifre e in
lettere), entro il termine massimo di 30 giorni dal ricevimento della richiesta stessa;
4. Il Fideiussore dichiara che alla presente garanzia non sono applicabili le disposizioni di cui
agli articoli 1955 e 1957 del codice civile, delle quali, comunque rinuncia ad avvalersi.
5. La presente garanzia fideiussoria, rilasciata nei tempi previsti dal punto 7 della Direttiva,
dovrà comunque coprire l’intero periodo di attuazione delle attività progettuali ed avrà
efficacia dalla data di richiesta dell’anticipo al Ministero della Solidarietà Sociale192 Direzione Generale per il Volontariato, l’Associazionismo e le Formazioni Sociali Divisione III - da parte dell’ Associazione;
6. Tale efficacia durerà fino alla data dello svincolo in forma scritta della stessa
Amministrazione, svincolo che non potrà intervenire se non a seguito di tutti i
provvedimenti conseguenti gli esiti delle prescritte attività di verifica amministrativocontabile della stessa Amministrazione. Il mancato pagamento dei premi di proroga da parte
del contraente non potrà essere opposto all’Ente garantito;
7. Al completo svincolo si provvederà su domanda dell’Associazione di Volontariato
(indicare esatta denominazione) mediante l’invio di apposita lettera dell’Amministrazione
al Fideiussore e per conoscenza all’Associazione di Volontariato…. attestante il regolare
svolgimento delle attività progettuali oggetto del finanziamento ministeriale pari a
Euro…(in cifre e in lettere);
8. Per ogni controversia riguardante l’interpretazione, la validità, l’efficacia e l’escussione
della presente garanzia è competente esclusivamente il Foro di Roma.
Data e luogo
190 Precedentemente Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali fino all’emanazione del citato decreto
legge n. 181 del 18 maggio 2006;
191 Precedentemente Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali fino all’emanazione del citato decreto
legge n. 181 del 18 maggio 2006;
192 Come sopra;
301
Firma del rappresentante legale della Banca (o Società Assicurativa)
Firma e timbro del rappresentante legale dell’ Associazione di Volontariato
****
PARTE II
RENDICONTAZIONE AMMINISTRATIVO – CONTABILE
INDIRIZZI SULLA RENDICONTAZIONE DEI PROGETTI
FINANZIATI EX ART. 12 L. 266/91
VOLONTARIATO – DIRETTIVA 2005
L’attività di verifica della rendicontazione consiste nella valutazione di ammissibilità della
spesa basata su un esame di carattere formale della documentazione prodotta nonché nella
verifica della coerenza tra le indicazioni fornite a preventivo, cioè nel progetto approvato, e
l’effettiva realizzazione dell’attività in termini qualitativi e quantitativi.
Nello specifico, i progetti del Volontariato vengono realizzati con l’utilizzazione di fondi
pubblici rendendo, quindi, obbligatorio per ogni soggetto beneficiario dare dimostrazione
della corretta gestione di dette provviste il cui impiego deve obbedire ad una esigenza
logica di corretta trasparenza mediante la redazione di un documento di spesa, nel quale, in
una logica di servizio, si dia conto dell’operato finanziato, rendendo trasparenti e
comprensibili i programmi, le attività, i risultati raggiunti e le modalità di utilizzo delle
risorse.
Intuibilmente, le attività di rendicontazione poste in essere dal beneficiario del
finanziamento, non escludendo diverse metodologie e forme di resoconto eventualmente
più aderenti ai diversi assetti organizzativi-strutturali degli organismi, devono risultare,
all’interno di un unico schema informato ai principi della contabilità di Stato ed al rispetto
delle norme fiscali e contributive, conformi agli obblighi di legge e rispettose del piano
economico che costituisce il preventivo del progetto e delle eventuali, successive,
rimodulazioni, purché formalmente approvate dalla Direzione Generale e costituenti un
vincolo per l’Associazione che è tenuta ad uniformarsi alle indicazione fornite
dall’Amministrazione.
L’attività di rendicontazione di un progetto finanziato ai sensi dell’art. 12 della legge
266/1991 procede in parallelo con lo sviluppo temporale delle iniziative progettuali e si
realizza con tutta la documentazione utilizzata per le attività poste in essere nella loro
realizzazione.
Così, ad esempio, per l’affidamento ad un professionista esterno o ad un dipendente interno
delle attività di “promozione” del progetto è necessaria una specifica “lettera di incarico” o
una “disposizione di servizio” o una “assegnazione di competenze” o quant’altro. Tale
documento costituisce un “giustificativo documentale” e comprova gli atti posti in essere
nella realizzazione del progetto, mentre il relativo documento contabile è rappresentato
dalla fattura o da altro giustificativo di spesa redatto secondo la posizione lavorativa del
soggetto che fornisce la prestazione.
N.B. 
Attesa la natura pubblica del finanziamento, la cessione a terzi della
realizzazione delle attività oggetto dell’iniziativa non è, di norma, consentita; qualora
l’Associazione di Volontariato proponente, in presenza di prestazioni di significativa
specialità ovvero non realizzabili con le proprie risorse, intenda affidarne l’esecuzione, in
tutto o in parte, a soggetti esterni , deve richiedere la preventiva ed esplicita autorizzazione
all’Amministrazione responsabile, specificandone le ragioni in modo dettagliato ed avendo
cura di acquisire , mediante oculata ricerca di mercato, almeno tre offerte , tra le quali
scegliere la più vantaggiosa economicamente.
Nella specifica materia, non può essere invocato in alcun modo l’istituto del silenzioassenso, dovendosi, piuttosto interpretare il silenzio dell’Amministrazione come rifiuto
rispetto alla autorizzazione richiesta.
302
La Direttiva annuale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali193 prevede il
monitoraggio dello sviluppo progettuale che, attuato durante lo svolgimento delle attività da
parte della Direzione Generale del Volontariato, l’Associazionismo e le Formazioni Sociali
con un periodico riscontro dell’attività programmata e dell’andamento delle spese ad esse
connesse, consente di perseguire almeno due scopi fondamentali:
 la verifica dell’efficienza delle azioni svolte che permette di intervenire quando il non
adeguato andamento di realizzazione delle attività programmate (accentuata
accelerazione ovvero un rallentamento nelle azioni da realizzare) va a detrimento
dell’intero sviluppo progettuale e di un valido riscontro documentale;
 il “monitoraggio” del progetto nella sua realizzazione (ad esempio in occasione della
presentazione della relazione intermedia, e/o al momento della presentazione di
integrazioni documentali, ecc.) consente di intervenire tempestivamente in presenza di
eventuali criticità che possano inficiare il raggiungimento degli obiettivi progettuali
individuati .
È quindi particolarmente importante effettuare un periodico riscontro dell’attività
programmata strettamente connessa al raggiungimento degli obiettivi progettuali e
sull’andamento delle spese ad esse connesse.
Si precisa inoltre che ogni eventuale modifica del progetto, inerente sia gli obiettivi da
raggiungere, le metodologie, i tempi, le fasi, la durata, sia le eventuali variazioni nonché
compensazioni tra le voci di spesa previste nel piano economico, dovrà essere argomentata
e formulata in maniera tale da non stravolgere o alterare l’architettura e le finalità del
progetto come approvato e comunque dovrà essere presentata entro e non oltre l’inizio
dell’ultimo trimestre precedente la chiusura dell’attività progettuale. Di tali modifiche
dovrà essere richiesta formale autorizzazione alla Divisione III Volontariato della Direzione
Generale.
In fase di monitoraggio intermedio, ove necessario, può essere chiesto all’Associazione
di fornire l’elenco delle spese distinte tra quelle impegnate e quelle già pagate.
A tale riguardo appare utile evidenziare che ogni operazione costituente fase dello sviluppo
progettuale con conseguente insorgenza della spesa può essere attestata da almeno tre
tipologie di documentazione comprovanti rispettivamente:
4) l’origine dell’azione (es.: lettera d’incarico, ordinativo, disposizione di servizio,
ecc…);
5) l’effettiva realizzazione dell’azione (es.: registri di presenza, relazione di ricerca,
programma di attività, locandine, depliant, pubblicazioni varie, fatture e bolle di
consegna di materiale, notule di professionisti, scontrini fiscali, ecc…)
6) l’effettiva uscita dei costi finanziari dichiarati (quietanze legali, estratti-conto
bancari, dichiarazioni di incasso, ecc…)
Tutti i registri utilizzati devono essere vidimati dagli Organi competenti laddove previsto
dalla normativa di riferimento applicabile; nei casi in cui nei progetti siano previsti moduli
formativi, i registri di presenza, numerati in ogni pagina, devono essere preventivamente
vidimati dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali194 (Direz. Gen. Volontariato o
dalle Direzioni Prov.li del Lavoro territorialmente competenti) o da qualunque altro ente
pubblico o pubblico ufficiale abilitato a tale adempimento e riportare l’oggetto
dell’intervento e i nominativi dei soggetti realizzatori dell’attività formativa (propri
dipendenti o personale esterno) individuati da parte dell'associazione e la relativa firma. II
registro di presenza dovrà essere firmato in ogni pagina dal responsabile del progetto per
attestarne la veridicità.
193
Attualmente Ministero della Solidarietà Sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n. 233 del 17 luglio 2006;
194
Attualmente Ministero della Solidarietà Sociale a seguito del decreto legge n. 181 del 18 maggio 2006,
convertito in Legge n. 233 del 17 luglio 2006;
303
I documenti contabili originali (fatture, notule professionali, ricevute fiscali) giustificativi
delle spese sostenute, devono riportare il riferimento al progetto (titolo, legge 266/1991,
Direttiva di riferimento).
In fase di verifica amministrativo-contabile finale, tutti i giustificativi di spesa, devono
essere esibiti ai funzionari incaricati dalla Direzione Generale per il Volontariato,
l’Associazionismo e le Formazioni Sociali in originale, ovvero in copia dichiarata
conforme, per consentirne l’annullamento.
Per copia conforme all’originale si intende: l'attestazione di conformità con l'originale
scritta alla fine della copia, a cura di un pubblico ufficiale autorizzato, il quale deve altresì
indicare la data e il luogo del rilascio, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita
nonché apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell'ufficio, il numero dei fogli
impiegati apponendo la propria firma a margine di ciascun foglio intermedio. In alternativa
il rappresentante legale dell’organismo associativo può esibire l’originale del documento
all’Ufficio competente producendo contestualmente copia al funzionario preposto che ne
attesta la conformità all’originale ovvero può dichiarare la conformità all’originale di una
copia di un atto o di un documento o di un’attestazione (modelli di versamento, ecc)
mediante dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà anche apponendo tale
dichiarazione in calce alla copia stessa.
In entrambi i casi, sugli originali, a cura delle Associazioni devono essere evidenziate le
spese relative al progetto (titolo, legge 266/1991, Direttiva di riferimento), distinguendole
da quelle effettuate per altre attività straordinarie o per le funzioni statutarie
dell’Associazione.
Sul titolo di spesa originale l’importo totale o parziale imputato al progetto deve essere
annullato a cura dell’organo di controllo mediante annotazione di imputazione alla Direttiva
di riferimento.
L’annullamento dei titoli di spesa può essere attuato con l’apposizione di un timbro ad
inchiostro indelebile, realizzato in modo tale da prevedere, in uno spazio riferito al costo
imputato alla Direttiva, l’ inserimento della dicitura “ INTERO”, nel caso in cui il
documento di spesa vada imputato per l’importo totale, oppure dell’importo in cifre nel
caso in cui il predetto documento vada imputato per un’ ammontare diverso dal totale.
Ad esempio:
Fac simile per l’ Amministrazione
Fac simile per l’Associazione
ANNULLAMENTO SPESE
Organo di controllo
Amministrazione Centrale – Divisione
III Volontariato
Spesa imputata al Fondo per
Volontariato – Direttiva 2004
per il totale [_] o per
________________ [_}
il
€
ANNULLAMENTO SPESE
SOSTENUTE
Associazione di Volontariato
_________________________
_________________________
_________________________
Spesa imputata al Fondo per il
Volontariato – Direttiva 2004
per il totale [_] o per €
[ ]
Tale indicazione costituisce adempimento necessario ed atto a dimostrare l’entità delle
risorse pubbliche destinate al progetto i cui importi non possono essere inseriti in altre
procedure contabili, né, tanto meno costituire giustificativi di spese chieste a rimborso ad
altre amministrazioni pubbliche mediante distinte rendicontazioni.
Si precisa altresì che, come indicato all’art. 3 della Convenzione, entro un mese dal termine
delle attività progettuali, il responsabile del progetto e/o il rappresentante legale dovranno
presentare, unitamente alla rendicontazione e utilizzando i modelli predisposti dalla
Divisione III Volontariato, un dettagliato rapporto conclusivo sull'attività svolta e sugli
obiettivi raggiunti oltre alla compilazione di due questionari, di cui uno deve essere
304
sottoscritto dal responsabile del progetto e/o dal presidente dell'Associazione e l'altro da
ogni singolo volontario che ha preso parte al progetto finanziato.
Si precisa che la documentazione deve essere presentata su supporto cartaceo; si richiede
altresì il formato elettronico per la relazione finale (comprensiva delle parti VI e VII) e per i
questionari.
*****
INDICAZIONI IN MERITO
ALLA COMPILAZIONE DEL RENDICONTO A CONSUNTIVO
La predisposizione del rendiconto a consuntivo riflette essenzialmente il “piano
economico” che l’Associazione ha allegato al progetto presentato, del quale costituisce a
tutti gli effetti parte integrante e sostanziale, e che è stato approvato in sede di valutazione
da parte dell’Osservatorio per il Volontariato.
Il piano economico è articolato su otto macrovoci, ripartite in più voci di spese.
PIANO ECONOMICO E RELATIVE SPESE COME DA DIRETTIVA 2005
(allegato 3)
A – PROGETTAZIONE
(massimo 4% del costo complessivo del progetto)
Argomento
L’attività prevista dal progetto può comprendere:
 studi e/o ricerche (sociologiche, economiche, statistiche, ecc.);
 indagini di mercato purché strettamente connesse con i contenuti e gli specifici
obiettivi dell'intervento stesso;
 ideazione e progettazione esecutiva dell'intervento;
 eventuali momenti di incontro, di scambio di esperienze fra organizzatori, di messa a
punto del progetto o di alcune sue parti per esigenze non aprioristicamente
valutabili.
L’attività di progettazione e la relativa documentazione, ai fini del riconoscimento delle
spese deve rendersi visibile e verificabile.
Documentazione Contabile
I costi di progettazione possono essere relativi ad incarichi di progettazione riferibili
espressamente all’attività progettuale, affidati a:
e) studi professionali: in questo caso la documentazione contabile sarà costituita da
fatture;
f) personale esterno: professionisti o lavoratori autonomi occasionali; in tal caso
saranno acquisite fatture, ricevute o notule, nel caso in cui il lavoratore esterno non
sia titolare di partita IVA, nonché versamenti contributivi e fiscali;
g) personale interno, direttamente subordinati od occupati con tipologie contrattuali
previste dalla “Legge Biagi” (L. 30/2003 e D.Lgs. n. 276/03); la documentazione
necessaria sarà costituita dai cedolini paga oltre che dai versamenti contributivi
INPS, INAIL e fiscali,
h) responsabili e volontari dell’Associazione, qualora direttamente impiegati nella
realizzazione del progetto. I costi ammissibili saranno costituiti dai soli rimborsi
per le spese sostenute.
Documentazione amministrativa da produrre in sede di verifica:
Si rimanda a quanto previsto ed indicato alla macrovoce “E-Risorse Umane”, integrata
con:
 testi e dispense predisposti e dichiarazione di originalità a firma degli autori;
 elaborati di progettazione firmati da tutti coloro che vi hanno partecipato
ricevendone un compenso;
 verbali delle riunioni di lavoro sottoscritti da tutti i partecipanti con le rispettive
funzioni.
305
Particolarità e limiti
La spesa massima complessiva ammissibile per questa macrovoce è pari al 4% del costo
complessivo del progetto, come previsto dalla Direttiva 2005.
*****
B - ATTIVITA’ PROMOZIONALI CONNESSE AL PROGETTO
(es. seminari e convegni – specificare la tipologia delle attività e dei costi)
Argomento
Comprendono le iniziative intraprese per promuovere il progetto e le attività in questo
espressamente previste, quali l’organizzazione di seminari ed incontri, la partecipazione a
convegni, la produzione e diffusione di pubblicazioni, stampe, manifesti, brochure,
pieghevoli, ecc….
I costi possono quindi riferirsi ad ordinativi ad aziende specializzate (per viaggi, convegni,
catering, stampe) le quali rilasceranno fatture con la descrizione del servizio reso e
l’indicazione dei nominativi dei fruitori.
Possono anche riferirsi a costi direttamente sostenuti dall’Associazione, purché comprovati
da fatture o scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del D.P.R. 21/12/1996
n. 696) con la descrizione della natura degli acquisti ed intestati agli acquirenti.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 elenco riepilogativo del materiale prodotto e/o utilizzato, specificando le attività di
riferimento;
 materiale prodotto;
 fatture/scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del D.P.R.
21/12/1996 n. 696).
*****
C - FUNZIONAMENTO E GESTIONE
(funzionali allo svolgimento del progetto e non per il funzionamento dell’Associazione)
Argomento
La macrovoce comprende le cosiddette spese “indirette”, che sono ricollegabili alla
funzionalità della struttura in quanto impegnata nell’attività progettuale, o “dirette”,
qualora siano riconducibili allo specifico progetto.
Le spese indirette devono essere determinate secondo un metodo equo e corretto
debitamente giustificato e riconducibili al progetto in modo proporzionale.
Esse possono essere così gestite:
3- Fruizione “mista”, cioè finalizzata sia alla realizzazione del progetto che
all’ordinaria gestione dell’Ente; in tal caso, le spese possono essere valutate ed
ammesse in quota-parte considerando l’incidenza percentuale dei costi riferiti al
progetto rispetto alle quantità di materiale complessivamente consumato, alle
aree/locali occupati, ai tempi di utilizzo.
4- Qualora vengano utilizzati beni di proprietà (sia mobili che immobili) si riconosce
la quota di utilizzo del bene rapportandola al periodo di effettivo utilizzo mediante
un computo pro-quota. A tale riguardo l’indicazione dell’Amministrazione è di
fare riferimento ai coefficienti previsti dal D.M. 31/12/88 del Ministero delle
Finanze. La relativa quota riconoscibile viene calcolata secondo la seguente
formula:
(valore d'acquisto x tasso d'ammortamento x ore d'utilizzo nel progetto)
=
quota ammessa ore annue complessive convenzionali
Possono essere ricondotte a tale macrovoce le seguenti spese:
Locazione, quote utilizzo beni e manutenzione immobili, spese condominiali e pulizie
Questa voce comprende le spese relative alle sedi delle Associazioni utilizzate nella
realizzazione del progetto. I relativi costi e canoni possono essere riconosciuti
limitatamente al diretto utilizzo del bene in relazione alle effettive necessità progettuali e,
comunque, nei limiti della durata progettuale, per la quota d’uso e di superficie
effettivamente utilizzate. Con i medesimi riferimenti temporali e spaziali sono riconoscibili
i costi relativi alla manutenzione ordinaria.
306
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 contratto di locazione registrato con l'indicazione del canone iniziale e successivi
aggiornamenti;
 contratto di comodato d'uso;
 eventuale contratto del servizio di pulizia, di vigilanza locali e relativi
aggiornamenti;
 prospetto riepilogativo delle fatture suddivise in sottovoci (locazione, spese
condominiali,
pulizia,
ecc.),
sottoscritto
dal
legale
rappresentante
dell’Associazione;
 prospetto dettagliato delle fatture sottoscritto dal legale rappresentante
dell’Associazione;
 prospetto dettagliato delle giornate/periodi di effettivo utilizzo dell’immobile (o
quote di esso) destinato alle attività progettuali, sottoscritto dal legale
rappresentante dell’Associazione;
 criterio di ripartizione adottato per l’imputazione delle spese indirette;
 singole fatture.
Illuminazione, riscaldamento e condizionamento
I costi di illuminazione, riscaldamento e/o condizionamento devono essere determinati, in
modo proporzionale in relazione alla durata del progetto, alla superficie dei locali utilizzati,
al numero degli utilizzatori e dei destinatari delle attività progettuali.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 prospetto delle fatture di pagamento;
 criterio di ripartizione adottato per l’imputazione delle spese indirette;
 singole fatture.
Posta, telefono e collegamenti telematici
Per quanto concerne le spese postali, sono riconoscibili, per il periodo ed in relazione alle
attività progettuali, spese per raccomandate, assicurate, telegrammi, vaglia telegrafici,
pacchi, servizi di corriere espresso, nonché il costo di uso e manutenzione della macchina
affrancatrice purché risulti comprovata l’effettiva connessione con le iniziative progettuali.
Analogo criterio vale per le spese telefoniche e di collegamento telematico. In caso di
contemporaneo svolgimento di più attività si deve ripartire la spesa in modo proporzionale
secondo un metodo equo e corretto debitamente giustificato (a titolo d’esempio: per le
spese telefoniche si potrà fare
riferimento ai tabulati telefonici o all’uso di numeri
telefonici dedicati).
Si precisa invece che non vengono di norma riconosciute le spese per l’acquisto di cellulari
e ricariche telefoniche. In via eccezionale sono imputabili al progetto tali voci di spesa solo
qualora:
4. il cellulare è intestato all’associazione e la ricarica si riferisce all’utilizzo del
medesimo;
5. sia presente una dichiarazione del rappresentante legale dalla quale si evince che
l’utilizzo del cellulare sia stato funzionale ai fini dell’attività progettuale
6. sia corredato dal tabulato rilasciato dal gestore relativo alle telefonate effettuate.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 prospetto riepilogativo analitico delle ricevute imputate suddiviso in sottovoci
(posta, valori bollati, telefono);
 criterio di ripartizione adottato per l’imputazione delle spese indirette;
 contratto per la macchina affrancatrice;
 contratto relativo all’utenza telefonica intestato all’Associazione;
 singole fatture.
Spese amministrative
Questa voce comprende le spese concernenti le attività progettuali (tra cui, a titolo
esemplificativo: il materiale di cancelleria, gli stampati ecc).
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
307
 prospetto riepilogativo delle fatture d'acquisto del materiale di consumo,
possibilmente suddiviso in sottovoci (cancelleria, stampati, fotocopie, ecc.),
sottoscritto dal legale rappresentante dell’Associazione;
 singole fatture.
*****
D – ASSICURAZIONE VOLONTARI
(Obbligatoria)
Argomento
Per quanto riguarda le spese del personale volontario in aderenza a quanto previsto
dall’art. 4, legge 266/1991 i volontari devono essere assicurati sia contro gli infortuni e le
malattie connesse all’attività svolta, sia per la relativa responsabilità civile verso terzi.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre :
 registro degli aderenti che prestano attività di volontariato (ai sensi dell’art. 3,
comma 1 della su indicata legge) come previsto dal decreto del 16 novembre 1992
n. 2016, concernente le modalità relative all’obbligo assicurativo delle associazioni
di volontariato, del Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato);
 registro dei volontari che prendono parte alle attività progettuali e che non sono
ricompresi nel registro sopra indicato;
 nominativi dei volontari per i quali sono state sottoscritte le polizze (ovvero dei
volontari che hanno preso parte alle attività progettuali);
 copia della polizza assicurativa e relativa quietanza.
Si precisa che, per quanto concerne l’assicurazione per il personale volontario e per i
destinatari del progetto, qualora la detta assicurazione scada nel corso della realizzazione
del progetto, è fatto obbligo all’associazione di inviare alla Divisione III del Volontariato la
rinnovazione della medesima assicurazione, prima del decorrere della scadenza stessa.
*****
E - RISORSE UMANE
( massimo 40% del costo complessivo del progetto)
Argomento
Sono ammissibili e rendicontabili le retribuzioni corrisposte, a qualsiasi titolo, ai soggetti
che effettivamente operano nell’ambito del progetto. Con la sola esclusione dei volontari,
rientrano quindi in tale macrovoce i costi sostenuti per il personale esterno, per il personale
interno e per i destinatari dell’intervento progettuale, ove previsti nel piano economico
approvato.
Il personale interno può essere utilizzato con compiti amministrativi, di docenza in percorsi
formativi, nelle ricerche, nella progettazione, nel coordinamento delle attività e nelle varie
attività indicate nel progetto.
Il personale esterno deve possedere idonea qualificazione e titolo professionale
(documentata attraverso il curriculum) e potrà essere impiegato in tutte le attività nelle
quali il personale interno non è qualificato o insufficiente rispetto all’impegno progettuale.
Può trattarsi di:
Personale a progetto: (art. 61 del Dlgs. n. 276/03) oltre a tale tipologia, può trattarsi anche
di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa. Le prestazioni lavorative connesse
ai predetti rapporti devono essere prevalentemente personali e senza vincolo di
subordinazione, di cui all’art. 409, n. 3, del codice di procedura civile. Per tali rapporti di
lavoro, in relazione alle diverse configurazioni contrattuali, si dovrà tenere conto dei
principi stabiliti nella delega conferita in materia di occupazione al Governo dall’art. 4,
comma 1, lettera c) della legge n. 30 del 14 febbraio 2003 e negli artt. 61 e seguenti del
Dlgs. 10.09.2003, n. 276. In particolare, per i contratti di cui all’art. 61, 1° comma del Dlgs.
n. 276/03, le attività dovranno essere riconducibili a uno o più progetti specifici o
programmi di lavoro o fasi di esso determinati dal committente e gestiti autonomamente dal
collaboratore in funzione del risultato, nel rispetto del coordinamento con la organizzazione
del committente e indipendentemente dal tempo impiegato per l’esecuzione della attività
lavorativa. (per ulteriori informazioni può essere utile consultare il sito
www.welfare.gov.it).
308
Prestatori d’opera non soggetti a regime IVA: si tratta di prestazioni effettuate
occasionalmente da personale esterno non soggetto a regime IVA. In tal caso la parcella
deve riportare l’ indicazione dei motivi di esclusione e i relativi riferimenti legislativi
(combinato disposto artt. 3 e 5 D.P.R. 633/1972- Legge Iva). Nella conclusione dei singoli
contratti dovranno essere , comunque, considerati i principi stabiliti nella delega conferita
in materia di occupazione al Governo dall’art. 4, comma 1, lettera c), numero 2 della legge
n. 30 del 14 febbraio 2003.
Professionisti soggetti a regime IVA: l’art. 5 del Dpr 633/72 prevede che siano soggette
ad Iva le prestazioni di lavoro autonomo che rispettino i caratteri dell’abitualità e/o
professionalità. In termini generali, le attività di lavoro autonomo si determinano per
differenza rispetto a quelle previste in materia di redditi d’impresa dall’art. 2195 c.c. e
dall’art. 51 del Dpr 917/86.
Questo regime di tassabilità viene meno nei casi di esenzione espressamente previsti da
specifiche norme. In tal caso la parcella deve riportare le indicazione dei motivi di
esenzione e i relativi riferimenti legislativi.
Documentazione amministrativa da produrre in sede di verifica:
Le somme corrisposte devono essere documentate con prospetti/busta/cedolini di paga, per
il personale interno; ricevute, notule o fatture, per i collaboratori esterni; ricevute
quietanzate, per i destinatari delle attività progettuali.
Unitamente a detta documentazione deve essere esibita la dimostrazione di avvenuto,
effettivo, pagamento dei relativi contributi previdenziali e fiscali.
1. Personale esterno
Questa voce comprende la spesa relativa all’attività del personale esterno finalizzata alla
gestione delle attività progettuali.
a. Formatore
La presente voce comprende i costi sostenuti relativamente all’attività del personale esterno
finalizzata alla formazione di personale eventualmente prevista dal progetto. La
collaborazione o la prestazione deve risultare da specifica lettera d’incarico o contratto di
collaborazione professionale sottoscritto dalle parti interessate.
b. Esperti
Questa voce comprende la spesa relativa all’attività del personale esterno attuata da esperti
del settore la cui collaborazione risulta funzionale e necessaria alla realizzazione del
progetto. La collaborazione o la prestazione deve risultare da specifica lettera d’incarico o
contratto di collaborazione professionale sottoscritto dalle parti interessate.
c. Altro
Questa voce comprende la spesa relativa all’attività del personale esterno che non rientra
nelle figure del formatore e dell’esperto ma la cui collaborazione risulta funzionale e
necessaria alla realizzazione del progetto. La collaborazione o la prestazione deve risultare
da specifica lettera d’incarico o contratto di collaborazione professionale sottoscritto dalle
parti interessate.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 specifiche lettere di incarico/contratti sottoscritti dalle parti interessate con le
seguenti indicazioni: a) durata della prestazione di lavoro; b) contenuti, obiettivi ed
eventualmente l’indicazione dei risultati della prestazione; c) le caratteristiche del
corrispettivo e i criteri per la sua determinazione, , nonché i tempi e le modalità di
pagamento e la disciplina dei rimborsi spese; d) per i lavoratori a progetto, le forme
di coordinamento dello stesso al committente sulla esecuzione, anche temporale,
della prestazione e le eventuali misure per la tutela della salute e sicurezza del
collaboratore a progetto;
 curricula vitae individuali;
 nominativi per i quali sono state sottoscritte polizze Inail;
 fatture, parcelle, ricevute con prospetto riepilogativo nel quale dovranno essere
riportati: il compenso erogato, le eventuali quote previdenziali obbligatorie,
l’eventuale IVA e l’IRPEF;
309
 attestati di pagamento IRPEF (mod. F24) con prospetto riepilogativo relativo ai
compensi erogati, contenente tutti i nominativi di riferimento con gli imponibili e le
relative ritenute obbligatorie;
 modelli e attestati di pagamento INPS con prospetto riepilogativo, contenente tutti i
nominativi di riferimento e i relativi contributi versati.
2. Personale interno
Ai fini della contabilizzazione della spesa relativa al personale non volontario interno
all’Associazione (personale dipendente) che prende parte al progetto - nell’ottica di
considerare quale costo ammissibile il costo “interno” sostenuto dal datore di lavoro per il
personale che ha fornito prestazioni lavorative nell’attività sovvenzionata - deve essere
fatto riferimento al costo lordo annuo della retribuzione rapportato all’effettivo numero di
ore d’impiego del lavoratore nell’ambito del progetto.
Il predetto costo interno deve essere determinato tenendo conto del costo giornaliero del
dipendente quale si ottiene suddividendo la somma degli emolumenti lordi annui fissi
corrisposti al dipendente in base alla posizione organica nel periodo progettuale, dei
contributi previdenziali annuali, della quota di indennità di fine rapporto per il numero dei
giorni lavorativi previsti dal contratto e dalla quota IRAP ad esso riferita, in quanto dovuta.
Qualora il computo annuale non consenta la determinazione del costo orario in ragione del
sistema di contabilizzazione delle spese adottato dall’ente e/o di necessità dettate dal
sistema di rilevazione dei costi, si può, eventualmente, fare riferimento al trattamento
economico mensile di cui al CCNL, tenendo presente che nel computo del costo orario deve
essere escluso ogni emolumento ad personam (indennità di trasferta, lavoro straordinario,
assegni familiari, emolumenti arretrati, premi, ecc.).
b) - c) Formatori, Amministrativi ed altro
Le presenti voci comprendono le spese relative all’attività del personale interno finalizzata
alla formazione eventualmente prevista dal progetto. Il conferimento dell’incarico deve
risultare da delibera assembleare o successivo ordine di servizio e deve essere indicato
esattamente in numero di ore dedicate al progetto.
La documentazione amministrativo-contabile da produrre per il personale interno:
 nominativi per i quali sono state sottoscritte polizze INAIL;
 report di attività controfirmato dal legale rappresentante o dal responsabile di
progetto;
 delibera dell’assemblea relativa al conferimento dell’incarico o successivo ordine
di servizio per il conferimento dell’incarico (con l’indicazione delle ore dedicate
all’esecuzione del progetto);
 cedolini stipendi quietanzati;
 modelli DM10 ed altri documenti per i versamenti contributivi;
 ricevute per le ritenute fiscali.
3. Destinatari dell’intervento
La documentazione giustificativa di spese sostenute per azioni destinate a collettività di
soggetti, in quanto espressamente previste dal progetto (es: noleggio autobus, servizio di
catering, forniture di vitto per persone in accoglienza), deve essere intestata direttamente
all’Associazione, deve riportare comunque gli estremi del progetto ed indicare
espressamente – anche attraverso dichiarazione a parte del responsabile dell’Associazione –
i nominativi dei partecipanti/fruitori e la loro funzione.
Possono essere inoltre riconosciute le spese assicurative, in quanto derivanti da obblighi di
legge.
Le spese relative ai destinatari possono essere riconosciute eventualmente anche attraverso
gli opportuni storni finanziari preventivamente autorizzati, laddove non contemplate nella
fase di pianificazione finanziaria del progetto.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre per i destinatari in sede di verifica:
- fatture descrittive del servizio/fornitura collettiva intestate all’Associazione;
- dichiarazione del legale rappresentante dell’Associazione indicante i nominativi dei
destinatari del servizio/fornitura collettiva;
- nominativi dei destinatari per i quali sono state sottoscritte le polizze;
310
- copia della polizza assicurativa e relativa quietanza.
Particolarità e limiti
La spesa massima complessiva ammissibile per la macrovoce E–Risorse Umane è pari al
40% del costo complessivo del progetto, come previsto dalla Direttiva 2005.
*****
F – RIMBORSI SPESE
1. Spese personale non volontario esterno
Le spese di viaggio, vitto e alloggio del personale non volontario esterno, devono essere
suffragate da previsione progettuale e da incarichi scritti dal rappresentante legale
dell’Associazione.
Tali spese devono essere definite e liquidate secondo criteri di rimborso a piè di lista (vedi
allegato ex lege 836/73), comunque in misura non superiore al trattamento del dirigente
pubblico di II ^ fascia.
Le spese per il trasporto sono riconoscibili per l'uso dei mezzi pubblici. Le spese per i
mezzi privati, motivatamente autorizzate dal rappresentante legale, sono ammissibili nei
casi in cui il ricorso ai mezzi pubblici non risulti compatibile con le esigenze e
l’articolazione delle attività.
Le spese sostenute per azioni collettive previste dal progetto (es: noleggio autobus, servizio
di catering) devono essere direttamente intestate all’Associazione, e devono riportare
comunque gli estremi del progetto ed indicare espressamente – anche attraverso
dichiarazione a parte del responsabile dell’Associazione – i nominativi dei partecipanti e la
loro funzione.
Il rimborso del mezzo proprio – se espressamente autorizzato e motivato dal responsabile
del progetto - è effettuato osservando uno dei due possibili seguenti criteri:
c) rimborso di 1/5 del costo medio della benzina nel periodo del viaggio per il totale
dei chilometri percorsi (procedura prevista per i pubblici dipendenti);
d) adottando le tariffe minime esposte nelle tabelle ACI ( procedura prevista per i
dipendenti privati).
Per tali spese, la documentazione amministrativo-contabile da produrre è la seguente:
 prospetto delle missioni con l'indicazione della data, del nominativo, della
destinazione, della diaria e dell'importo saldato;
 lettera di incarico nella quale deve essere esplicitata l’azione progettuale di
riferimento ed il ruolo svolto;
 prospetto relativo ai versamenti IRPEF, ove previsti;
 fatture intestate al fruitore del servizio di vitto e alloggio e le giornate di
permanenza;
 ricevute e scontrini intestati al fruitore del servizio o del committente di vitto e
alloggio, con indicazione degli elementi e nel rispetto delle regole previste dall’art.
3 del D.P.R. 21.12.1996 n. 696;
 biglietti di viaggio, anche sotto forma di ricevute nel caso in cui il titolo di viaggio
sia acquisito per via elettronica.
2. Spese personale non volontario interno
Per le spese viaggio vitto e alloggio del personale non volontario interno valgono le stesse
regole previste per il personale esterno.
3. Spese personale volontario, in aderenza a quanto previsto dall’art. 2 legge 266/1991
Fermo restando quanto previsto alla precedente Macrovoce D – Assicurazione Volontari,
l'attività del volontariato non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario.
Al volontario possono essere soltanto rimborsate dall'organizzazione di appartenenza le
spese effettivamente sostenute per l'attività prestata, entro limiti preventivamente stabiliti
dalle organizzazioni stesse (art. 2, comma 2, legge 266/1991), ovvero, qualora impegnato in
attività progettuali, le spese devono essere strettamente correlate al progetto descrittivo
approvato ed autorizzate dal rappresentante legale.
L’organizzazione deve formalizzare un regolamento interno (deliberato dall’organo
preposto) che disciplini l'iter di autorizzazione, presentazione e liquidazione dei rimborsi
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spese, relativi al progetto approvato, in conformità con il disposto dell’ art. 2 della Legge
266/1991 succitata.
Le spese effettivamente sostenute dal volontario, quindi, sono da intendersi quelle
documentate o documentabili. Si tratta cioè del rimborso a piè di lista, riconosciuto dietro
presentazioni di documenti giustificativi (fatture, ricevute fiscali, scontrini fiscali, biglietti
di viaggio, pedaggi autostradali, ecc...) comprovanti la spesa sostenuta dal volontario
nell'espletamento dell’azione progettuale di riferimento.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre per il personale volontario:
 registro degli aderenti che prestano attività di volontariato (ai sensi dell’art. 3,
comma 1 della su indicata legge) come previsto dal decreto del 16 novembre 1992
n. 2016, concernente le modalità relative all’obbligo assicurativo delle associazioni
di volontariato, del Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato);
 nominativi dei volontari per i quali sono state sottoscritte le polizze (ovvero dei
volontari che hanno preso parte alle attività progettuali);
 regolamento interno, con relativa delibera dell’organo preposto;
 copia della polizza assicurativa e relativa quietanza;
 prospetto delle missioni con l'indicazione del nominativo, della destinazione, della
diaria e dell'importo saldato;
 lettera di incarico nella quale dovrà essere esplicitata l’azione progettuale di
riferimento ed il ruolo svolto;
 fatture, ricevute fiscali, scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del
D.P.R. 21/12/1996 n. 696) , biglietti di viaggio, pedaggi autostradali.
*****
G - ATTREZZATURE E MATERIALE DIDATTICO
(Beni strumentali acquistati – quindi non finanziati da nessun ente pubblico e/o privato –
esclusivamente per la realizzazione del progetto. Specificare la tipologia del bene)
Argomento
I beni strumentali sono quei beni utilizzati direttamente ed esclusivamente per attività di
utilità sociale e, quindi, strettamente correlati al raggiungimento degli obiettivi indicati
nella “mission” statutaria dell’Associazione.
Nella fattispecie, sono quei beni “utilizzati” dall’Associazione esclusivamente per le attività
e per il raggiungimento degli obiettivi indicati nel progetto approvato.
Le spese relative a pubblicazioni, attrezzature didattiche, materiale informatico, mobilio, e
qualunque altro bene strumentale necessario per la realizzazione del progetto, entrano a far
parte di questa macrovoce.
I beni non possono essere oggetto di ulteriori finanziamenti pubblici. Nel caso in cui tali
beni siano stati finanziati con risorse pubbliche solo in parte, si può riconoscere la spesa se
non già imputata su tale finanziamento pubblico.
Il materiale utilizzato può essere acquisito:
- a noleggio, nel qual caso deve esibirsi fattura o ricevuta di pagamento delle quote
relative ai periodi di effettivo utilizzo riferibili al progetto;
- in proprietà, in tale ipotesi deve essere dimostrato l’acquisto tramite fattura o
ricevuta fiscale o scontrino fiscale per le piccole somme (<516,46 €). In tal caso
può essere riconosciuta la quota parte sulla base delle mensilità imputabili al
progetto. Per importi superiori si rimanda alla macrovoce “C - Funzionamento e
gestione”.
E’ ammissibile il costo della manutenzione ordinaria effettuata durante il periodo di
svolgimento delle attività progettuali.
Per il materiale didattico consegnato ai destinatari del progetto l’Associazione deve
acquisire ricevuta sottoscritta dal destinatario.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 prospetto del materiale consegnato ai partecipanti all’attività progettuale, con
ricevute di consegna sottoscritte dagli stessi;
 dichiarazione del legale rappresentante relativa al fatto che le attrezzature utilizzate
nel progetto non abbiano già usufruito di contributi pubblici;
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 dichiarazione di impegno del legale rappresentante relativa al fatto che le
attrezzature acquisite in proprietà rimarranno destinate, conformemente al loro uso,
per almeno cinque anni dal momento dell’acquisizione.
 fatture/scontrini fiscali (sulla base di quanto disposto dall’art. 3 del D.P.R.
21/12/1996 n. 696);
 per il materiale a noleggio, fattura o ricevuta di pagamento delle quote relative ai
periodi di effettivo riferibili al progetto
Particolarità e limiti
La spesa massima complessiva ammissibile per la macrovoce G – Attrezzature e Materiale
didattico è pari al 15% del costo complessivo del progetto, come previsto dalla Direttiva
2005.
*****
H – ALTRE VOCI DI SPESA
(specificare)
a) Fideiussione (obbligatoria pena l’esclusione)
Possono essere riconosciuti i costi delle polizze fideiussorie relative alle somme anticipate
dall’Amministrazione secondo quanto previsto in Direttiva in favore dei soggetti privati
coinvolti nelle attività progettuali, da redigersi conformemente alla normativa vigente e a
quanto sopra precisato nella parte relativa gli obblighi inerenti la fideiussione.
Sono accettate esclusivamente garanzie presentate da banche, imprese di assicurazione
autorizzate all’esercizio del ramo cauzionale, costituite nelle forme e nei modi stabiliti
come previsto alla pagina 7 , parte prima, del presente documento tra gli obblighi inerenti la
fideiussione.
La mancata esibizione della quietanza della prima quota del premio relativo a detta
fideiussione comporta l’impossibilità per la pubblica amministrazione di erogare il
finanziamento, la conseguente esclusione del progetto dalla graduatoria approvata e la
revoca degli eventuali anticipi corrisposti.
Documentazione amministrativo-contabile da produrre in sede di verifica:
 contratti di fideiussione;
 quietanza pagamento premi.
b) - c) Altre Voci
Fanno parte, inoltre, di questa macrovoce tutte le spese, non precedentemente previste e/o
non di pertinenza delle macrovoci presenti nel piano economico, attinenti alla
specificità del progetto ed espressamente previste dal piano economico o dalle
rimodulazioni intervenute, purché espressamente approvate dall’amministrazione.
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Il rapporto è stato curato dall’Osservatorio Nazionale per il Volontariato –
Ministero della Solidarietà Sociale -Divisione III Volontariato - Direzione generale
per il Volontariato, l’Associazionismo e le Formazioni Sociali
A cura del gruppo di lavoro dell’Osservatorio Nazionale del Volontariato composto
da:
Emanuele Alecci, Giancarlo Cursi, Renato Frisanco, Stefania Mancini, Gianfranco
Gambelli, Marco Granelli, Giorgio Groppo, Sabina Polidori, Simona Rotondi,
Andrea Tieghi
Coordinamento editoriale
Mariano Martone, Rita Graziano, Sabina Polidori
Coordinamento redazionale
Rita Graziano, Sabina Polidori
Supporto all’attività della Segreteria Tecnica
dell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato
Simona Rotondi
Realizzazione grafica
Curina /adv
Stampa
Tipografia A.G.M. Martelli, Roma
Finito di stampare nel mese di novembre 2006
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