Politiche Pubbliche: Come Rispodere alla Sfida della Lotta alla Desertificazione Helen Briassoulis Collana di Opuscoli : A Numero: 5 Contenuti: LA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE E IL RUOLO DELLE POLITICHE PUBBLICHE LA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE E IL RUOLO DELLE POLITICHE PUBBLICHE 1
La sfida 1
I fattori socio‐economici della desertificazione 2
Politiche pubbliche e desertificazione 4
QUALI SONO LE POLITICHE PUBBLICHE RILEVANTI NELLA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE E QUAL E’ LA LORO FUNZIONE? 5
Politiche dell’Unione Europea 6
Politiche nazionali 7
POLICY MAKING NELLA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE – UN’AZIONE INDIRETTA 8
POLICY MAKING NELLA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE – LINEE GUIDA 11
L’approccio incrementale/settoriale 12
L’approccio comprensivo/integrato 15
LETTURE DI APPROFONDIMENTO ACRONIMI 17
17
Figura 1. Paesaggio del Sud Est di Creta (Lassithi, Grecia) La sfida L’esistenza di una Convenzione delle Nazioni Unite espressamente dedicata alla lotta alla desertificazione (UNCCD) è sia un chiaro riconoscimento della gravità del fenomeno, sia un richiamo all’importanza di un’azione comune da parte della comunità internazionale per contrastarne gli effetti. La Desertificazione è un problema globale di natura cumulativa. Le azioni che si producono a livello locale finiscono con avere effetti alla scala superiore. In condizioni biofisiche avverse queste azioni determinano il degrado del suolo e producono impatti negativi sul clima. Nelle aree colpite da questo fenomeno, la produttività ecologica ed economica e la complessità del suolo si deteriorano, attivando dinamiche negative; da qui la necessità di azioni che invertano tali tendenze e ristabiliscano la vitalità socio‐economica ed ambientale delle aree interessate. La Desertificazione è un problema insidioso e complesso che coinvolge risorse umane e naturali. I suoi molteplici fattori predisponenti, tra cui le stesse politiche pubbliche, originano a diversi livelli spaziali 1 ed agiscono in specifiche combinazioni spazio‐
temporali seguendo percorsi complessi. Pertanto affrontarli è piuttosto complicato. Le conseguenze delle attività dannose responsabili della desertificazione si avvertono dopo diversi anni (o decadi); è principalmente questa la causa della scarsa consapevolezza del fenomeno e della sua rilevanza. La necessità di attuare delle azioni di contrasto è chiara solo dopo che si è verificata una “crisi” in un determinato territorio. I vantaggi derivanti dall’implementazione di una qualsiasi azione di policy richiedono lunghi periodi di realizzazione e si rivelano difficilmente distinguibili dagli impatti positivi o negativi di altre iniziative. Questo booklet si propone di: (a) presentare ed illustrare il ruolo delle politiche pubbliche nell’ambito della desertificazione, con particolare riferimento all’Europa mediterranea; (b) diffondere la consapevolezza della loro funzione ed indicare gli ambiti d’intervento più importanti; e (c) esporre le difficoltà riscontrate all’interno del processo di policy making nella lotta alla desertificazione e fornire linee guida utili all’elaborazione delle policies, sia a livello europeo che nazionale. I fattori socio‐economici della desertificazione Nelle regioni aride, semiaride ed asciutte sub‐umide dell’Europa mediterranea e di altri continenti, il degrado del suolo e la desertificazione si sono determinati nell’ambito di complesse interazioni tra forze e processi biofisici ed umani. Coloro i quali utilizzano la risorsa suolo scelgono tra le diverse possibili attività e pratiche gestionali, con lo scopo ultimo di soddisfare le proprie necessità. In questo processo, il cambiamento di uso del suolo induce modifiche nel land cover ossia nel tipo di copertura del suolo. Per esempio dalla coltivazione di cotone si passa al frumento, dagli oliveti agli agrumeti, ecc. o da colture al pascolo, oppure il suolo viene occupato da strutture destinate al turismo, da seconde case, da manufatti o grandi infrastrutture. Attività e pratiche insostenibili, associate a particolari usi del suolo, possono causare modifiche negative nella copertura dei suoli, quali degradazione e desertificazione. Gli effetti che si producono possono a loro volta determinare l’adozione di pratiche ancora più insostenibili o, meno di frequente, indurre a pratiche di gestione conservativa e ad azioni di policy mirate a contrastare gli effetti 2 negativi prodottisi. La letteratura internazionale e ricerche promosse dalla UE forniscono un’ampia rassegna dei determinanti socio‐economici della desertificazione. Una loro descrizione in questo contesto fornisce il presupposto per delimitare il campo di azione delle politiche pubbliche nel contribuire ad esacerbarli o a rimuoverli e, quindi, a ridurre gli impatti del fenomeno. Determinanti e Fattori predisponenti Forze Determinanti antropiche: macro‐fattori che, legando l’uomo alla natura, determinano il cambiamento ambientale. Tra questi: andamento demografico, strutture socio‐culturali/socio‐
economiche (il mercato e altre istituzioni economiche, ordinamento giudiziario, tecnologia, politica economica, istituzioni politiche). Forze di mitigazione antropiche: forze che impediscono, alterano o contrastano le forze determinanti di origine antropica come: norme (politiche), da quelle locali a quelle internazionali, innovazioni tecnologiche, regole sociali informali che agiscono tramite norme e valori. La distinzione tra forze determinanti e di mitigazione non è fissa ma varia a seconda della situazione specifica. Fattori predisponenti al cambiamento: sono il risultato finale che risulta dall’interazione tra forze determinanti e di mitigazione di origine antropica e che causano la trasformazione dell’ambiente attraverso l’uso delle risorse naturali, l’uso dello spazio, l’emissione di rifiuti o di prodotti che contaminano l'ambiente. Importanti fattori predisponesti alla desertificazione includono: sovrapascolamento, deforestazione (per avere terra da destinare all’agricoltura, all’espansione urbana, a usi ricreazionali, al turismo e alle infrastrutture o per ottenere legna da ardere e materiale da costruzione) incendi, pratiche agricole intensive, abbandono delle pratiche colturali tradizionali (per esempio i terrazzamenti), sovra‐sfruttamento dell’acqua di falda, specialmente da parte dell’agricoltura e del settore turistico, prosciugamento delle zone umide. Human
driving forces
and processes
Bio-physical
forces and processes
Proximate sources
Land use
and land use change
Land cover change
Land degradation/
Desertification
Figura 2: Vigneti, Heraklion, Creta, Grecia Figura 3: La sequenza suolo/desertificazione degrado del Isolamento geografico, elevata frammentazione del territorio, accesso limitato alle infrastrutture, alle innovazioni e ai centri economici ed industriali, e pratiche agricole insostenibili determinano il degrado delle risorse locali (spesso pubbliche). In queste condizioni, i mezzi di sostentamento delle popolazioni rurali, specialmente all’interno di aree ecologicamente e/o socio‐economicamente marginali, risultano drammaticamente ridotte, incrementando i flussi migratori verso le zone più sviluppate con conseguente invecchiamento della popolazione. Se lasciato in stato di abbandono, le condizioni del suolo degradano ulteriormente. In alcuni casi l’assenza di attività può risultare in un graduale recupero delle risorse. La crescita della popolazione urbana determina l’aumento del fabbisogno alimentare e della domanda di spazio urbano, in ultima analisi, l’incremento della pressione sul suolo disponibile. Di conseguenza aumentano le tensioni politiche per la allocazione e la ridistribuzione delle risorse sociali ed economiche dalle zone rurali alle aree urbane. I flussi migratori internazionali dall’Est Europa e dai Balcani, verso i paesi sviluppati forniscono manodopera a basso costo che stimola la produzione agricola ma anche il sovra‐sfruttamento della risorsa suolo. I cambiamenti dei valori sociali, della famiglia e della struttura sociale, degli stili di vita e di consumo, dei modi di produzione, e il progresso tecnologico hanno fatto aumentare la domanda di generi alimentari. Insieme a fattori quali la commercializzazione, la meccanizzazione del settore agricolo e la concorrenza globale, hanno favorito la monocoltura che non sempre è adeguata alle condizioni locali. L’uso di tecniche a forte contenuto tecnologico e di capitale produce pressioni sulla risorsa suolo che vanno oltre la capacità di carico dei terreni stessi, spesso determinandone il degrado. Diverse aree non adeguate alla coltivazione agricola sono state destinate ad attività altrettanto intensive, in primo luogo il turismo. Istituzioni, in generale, istituzioni che riguardano l’ambiente e le risorse, in particolare, e cambiamento istituzionale costituiscono i driver principali del cambiamento di land use e delle trasformazioni ambientali. Istituzioni formali ed informali regolano la relazione tra le persone e le risorse. Influenzano le decisioni dei land users, e, di conseguenza, influiscono sullo stato delle risorse. In circostanze bio‐climatiche sfavorevoli, possono indurre alla degradazione del suolo. Per contro, strutture istituzionali idonee possono contribuire a proteggere la risorsa suolo e combattere la desertificazione. Un apparato legislativo ed amministrativo inadeguato, frammentato e scarsamente coordinato rappresenta un forte impedimento ad una gestione e pianificazione integrata. Le aree suscettibili alla desertificazione, che sono soggette simultaneamente anche ad un uso intensivo, risultano spesso non protette per una serie di ragioni tra le quali: la mancanza di una legislazione ambientale appropriata, lo status istituzionale precario di diverse risorse critiche per la desertificazione (acqua, suolo, biodiversità), scarsa o nulla applicazione della legislazione esistente, e mancanza di una appropriata e aggiornata legislazione per la pianificazione territoriale. Questi fattori generano un vuoto legislativo nel quale le attività si sviluppano senza controllo e aumentano i conflitti nell’uso della terra. La proprietà della terra e il tipo di conduzione rappresentano altrettanti fattori critici nell’influenzare il cambiamento di uso del suolo e lo stato della risorsa suolo. L’assetto legislativo che disciplina la proprietà della terra si è rivelato inefficiente nel controllare il sovrasfruttamento delle terre demaniali così come nell’arginare i 3 fenomeni di fragmentazione e di cattiva gestione della proprietà privata. L’inefficiente organizzazione dei diritti di costituisce una delle cause fondamentali della degradazione delle risorse. Istituzioni e regimi Istituzioni: norme formali ed informali, procedure di decision‐making e programmi che esaltano le pratiche sociali, assegnando un ruolo ai partecipanti all’interno delle pratiche stesse e determinando il carattere dei rapporti fra gli stessi. Esempi: legge, proprietà, mercato, famiglia e politiche. Da non confondersi con le organizzazioni, le entità materiali che effettivamente mettono in atto le pratiche sociali, le istituzioni sono da intendersi come le regole del gioco che determinano il carattere e lo svolgimento delle pratiche stesse. Regime ambientale o delle risorse: istituzioni che si occupano di questioni che riguardano l’essere umano e l’ambiente. Policies
Human
driving forces
and processes
Bio-physical
forces and processes
Proximate sources
Figura 4: Creta Meridionale (Prefettura di Irakleion), Grecia Politiche pubbliche e desertificazione Le politiche pubbliche (o la loro mancanza) sono da considerarsi come istituzioni strumentali nel contesto del degrado del suolo e della desertificazione. Le politiche sono definite come modalità di azione che un attore o un gruppo di attori segue nel dirimere un problema. Le politiche pubbliche sono un insieme di regole che definiscono i diritti e i doveri che i soggetti a cui sono destinate devono rispettare nell’utilizzo delle risorse economiche, finanziarie, naturali umane e di altro genere al fine di raggiungere obiettivi sociali comuni ‐ ossia benessere economico, tutela ambientale, giustizia sociale o, più in generale, sviluppo sostenibile. Le politiche pubbliche definiscono le opportunità o pongono limiti al comportamento 4 umano, influenzando le scelte individuali e collettive in merito all’utilizzo delle risorse. Le politiche pubbliche si collegano al degrado del suolo e alla desertificazione attraverso diverse vie. Il punto di partenza di questi diversi percorsi è difficile da definire o da localizzare retrospettivamente; può essere qualsiasi componente (o più, simultaneamente) del sistema politica‐
desertificazione a qualsiasi livello (o più, simultaneamente) spaziale o organizzativo, dal locale all’internazionale. In questo contesto, il focus è in primo luogo sulla sequenza che lega una determinata politica al degrado del suolo/desertificazione e sui feedbacks che dal verificarsi dei fenomeni di degrado portano alla formulazione di politiche per mitigare la desertificazione. Land use
and land use change
Land cover change
Land degradation/
Desertification
Figura 6: Il sistema politiche/land use/ degrado del suolo/ desertificazione Qualsiasi politica, o più comunemente una combinazione di politiche, che influenzano i fattori determinanti biofisici ed antropici, le cause predisponesti, l’uso del suolo e il suo cambiamento è destinata ad influenzare, direttamente o indirettamente, le decisioni connesse al suolo e alle risorse idriche (tra le altre). Queste decisioni determinano modificazioni nell’uso del suolo e nella sua copertura, e una di queste coincide con la desertificazione. Per esempio, le politiche di sviluppo, mirando ad incrementare i redditi e l’occupazione, offrono incentivi a favore di determinate attività economiche (produzione, turismo, silvicoltura, attività estrattive) che gli attori economici possono decidere di intraprendere modificando o cambiando l’uso del suolo. Il sopraggiungere della desertificazione, in questo caso, dipenderà dalle condizioni biofisiche e dalle caratteristiche del suolo, dal cambiamento di land use e dalla tipologia, entità ed intensità delle pressioni esercitate sulle risorse. Se le attività che implicano un sovra‐sfruttamento del suolo non sono praticate nelle aree sensibili alla desertificazione, è possibile arrestare i fenomeni di degrado anticipatamente. La tassazione è uno strumento di politica fiscale utilizzato per incrementare le entrate pubbliche. Se è fissata a livelli elevati e applicata correttamente (in assenza di evasione fiscale), essa può comprimere l'attività economica favorendo la tutela delle risorse; una tassazione bassa, al contrario, può portare ad un incremento delle attività economiche e, in assenza di una adeguata legislazione ambientale, causare danni ambientali. Una tassazione applicata specificatamente sulle risorse e l’introduzione della tariffazione sono strumenti di politica ambientale destinati a ridurre le pressioni sulle risorse. La efficacia di questi strumenti dipende da come e da chi sono amministrati. I problemi di degradazione del suolo possono stimolare la formulazione di politiche che prescrivano disincentivi economici, restrizioni o incentivi a favore di specifici usi del suolo, attività e pratiche (per es. metodi di coltivazione, uso dell’acqua, forestazione). Se i land users aderiscono a queste misure, le attività che sovra‐sfruttano le risorse risultano minimizzate e/o le attività e le pratiche di tutela del suolo perseguite, contribuendo alla lotta alla desertificazione. Anche l’'assenza di politiche è una forma di policy making, con effetti solitamente negativi sulle risorse idriche e del suolo e sulla desertificazione. Figura 9: Insediamenti antichi, Creta, Grecia QUALI SONO LE POLITICHE PUBBLICHE RILEVANTI NELLA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE E QUAL E’ LA LORO FUNZIONE? Figura 7: Creta Meridionale, Grecia Figura 8: Irakleion, Creta, Grecia Essendo diverse le forze che determinano la desertificazione ne deriva che sono diverse anche le politiche pubbliche rilevanti per combattere la desertificazione. Queste politiche non hanno come obiettivo la desertificazione per se ma le risorse coinvolte ed i processi biofisici ed antropici sottesi. Esse originano a vari livelli dal nazionale fino al locale. A seconda del sistema politico ed amministrativo alcune politiche possono non essere attive ad alcuni livelli. Per esempio, a scala regionale o locale possono non esserci le autorità competenti 5 o possono non avere il potere o il mandato e l’autorità per esplicitare il processo decisionale. Il booklet considera solo le politiche europee e nazionali rilevanti per la desertificazione. Le più importanti sono riportate nella tabella 1 e analizzate successivamente. Tabella 1 Politiche europee e nazionali rilevanti per la desertificazione Politiche dell’Unione Politiche nazionali Europea Monetaria, concorrenza, Politiche economiche economica, tecnologica e di standardizzazione PAC (e Politiche di Politica agricola e per sviluppo rurale) lo sviluppo rurale Politica regionale (Fondi Politiche di sviluppo Strutturali, Fondo di regionale (e Coesione) industriale) Politica dei trasporti e delle infrastrutture Trans‐
europee Politica sociale Politica ambientale orizzontale Politica per le risorse idriche Politica per la tutela della biodiversità Politiche nazionali dei trasporti Politiche sociali Politica ambientale orizzontale Politiche per le risorse idriche Politiche per la tutela della natura e della biodiversità Politiche forestali Politiche di tutela del suolo Politiche di pianificazione del territorio Politiche del turismo Piani di Azione Nazionali (PAN) Politiche dell’Unione Europea Sin dal principio, le politiche europee hanno influenzato considerevolmente la definizione delle politiche a livello degli Stati membri (SM). Quest’influenza, nota come l’europeizzazione delle politiche nazionali, confonde la distinzione fra gli effetti delle politiche europee e nazionali. A livello degli SM, le politiche europee hanno esercitato 6 un’influenza diretta e/o indiretta: (a) sul funzionamento dei sistemi economici (unione monetaria, sostegno dei prezzi, sussidi, prestiti, innovazione tecnologica, grandi infrastrutture), (b) sul sistema sociale (supporto al reddito, servizi sociali, supporto alle aree marginali) e (c) sull'ambiente (tutela e gestione sostenibile delle risorse, aria, acqua, foreste, ecosistemi). Gli effetti di tali politiche si sono dimostrati strettamente connessi alle modalità della loro implementazione, che manifesta ampie differenze all’interno dei diversi SM. Figura 10: Pianura, Creta, Grecia Le politiche economiche. Le politiche macro‐
economiche della UE (monetarie, economiche, concorrenza, scambi commerciali, tecnologia) sono le più distanti dal livello locale e coinvolgono soltanto i policy makers nazionali ed europei. Decisioni relative ai tassi di interesse, alla valuta, alle procedure di coordinamento e stabilizzazione economica, al commercio estero, alla concorrenza e all’aliquota d’imposta interessano le politiche di bilancio degli SM, i prezzi degli input e dei prodotti, le importazioni, le esportazioni, la condotta economica, il tasso di disoccupazione, il progresso tecnologico. Tali politiche, dunque, definiscono l’ambiente economico all'interno del quale gli individui formulano le proprie decisioni relative all’utilizzo del suolo e delle risorse. Politiche più restrittive possono stimolare gli individui al sovra‐
sfruttamento delle risorse oppure a cambiamenti di land use (incluso l’abbandono delle terre) alla ricerca di maggiori guadagni, in entrambi i casi producendo o accelerando fenomeni di degrado del suolo. Politica Agricola Comune. È la politica europea che ha esercitato la maggior influenza, almeno nei paesi del Sud Europa, e l’esempio par excellence di una politica con effetti ambientali controversi. La prima generazione di misure promosse dalla PAC sono state indirizzate all’incremento delle produzioni e dei redditi agricoli, finendo con lo stimolare un’agricoltura intensiva e pratiche gestionali insostenibili che, nelle zone aride dell’Europa mediterranea caratterizzate da carenze idriche e suoli poveri, hanno determinato erosione e depauperamento delle risorse idriche. Le misure agro‐ambientali introdotte dalla riforma della PAC del 1992 e da Agenda 2000 hanno tentato di affrontare questi problemi così come il deficit di sviluppo delle aree rurali derivante dal deteriorarsi delle condizioni ambientali e dalla più generale ristrutturazione socio‐economica. La politica regionale. E’ un'altra politica importante, in quanto, attraverso i Fondi Strutturali (FS) ed il Fondo di Coesione (FC), provvede al supporto finanziario (finanziamenti diretti, prestiti, ecc.) dei piani di sviluppo regionale e delle azioni di tutela ambientale, soprattutto nelle aree sottosviluppate. Nell’elaborazione e nell’implementazione del Piano Strategico Nazionale per il 2007‐2013 e dei Piani Operativi Regionali ad esso collegati, sono coinvolti un gran numero di attori a livello europeo, nazionale e sub‐nazionale. Diversi progetti finanziati dai FS hanno indotto una ristrutturazione spaziale ed economica, la crescita dello spazio urbano, lo sviluppo del turismo e la concentrazione di attività in aree sensibili, causando la degradazione del suolo e delle risorse idriche. La politica dei trasporti. Sostiene la costruzione di grandi infrastrutture di trasporto (TEN). Produce effetti negativi diretti sul suolo e sulle risorse idriche (erosione, frammentazione del paesaggio). Indirettamente, il miglioramento dell'accessibilità espone diverse aree (sensibili) alle pressioni dello sviluppo. Ciò può determinare fenomeni di degrado del suolo se la protezione ambientale o l’applicazione delle legislazione ambientale è carente. La politica ambientale orizzontale. Definisce strumenti giuridici che fanno sì che le attività economiche non causino impatti ambientali. Le direttive più importanti sono quelle relative alla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS). La loro efficacia dipende dalle modalità con le quali sono recepite nell’ordinamento giuridico degli SM, a cui viene lasciato ampio potere discrezionale in merito alle procedure scientifiche da adottare per la valutazione. L’osservazione della realtà e numerosi studi dimostrano che tali strumenti non hanno assicurato un’adeguata tutela del suolo e delle risorse idriche. La VAS è in grado di fornire una maggiore tutela di risorse strategiche ma il suo recepimento e la sua implementazione a livello di SM sono ancora incompleti. La politica delle risorse idriche. La politica europea per le risorse idriche ha trovato una sua collocazione definitiva all’interno della Direttiva Acqua 2000/60 (EWFD). Quest’ultima è finalizzata alla pianificazione e alla gestione sostenibile delle risorse idriche assicurandone una adeguata protezione e, al contempo, facendo fronte al fabbisogno presente e futuro. Il suo ruolo nella lotta alla desertificazione è evidente in quanto molte zone colpite da tale fenomeno sono sottoposte ad una gestione inadeguata delle risorse idriche, peraltro già scarse. L’implementazione della EWFD non è, comunque, semplice. Sono coinvolti, infatti, numerosi decision makers ed utilizzatori a differenti livelli e spesso in competizione tra loro. L'elaborazione e l'implementazione dei Piani di Gestione dei Bacini Idrografici (e la risoluzione finale dei conflitti derivanti dallo sfruttamento delle risorse idriche) è responsabilità degli SM che hanno differenti tradizioni e priorità nella gestione delle risorse idriche. Inoltre alla direttiva non sono affiancati strumenti finanziari. I principali strumenti economici, la determinazione del prezzo dell'acqua ed il recupero dei costi complessivi associati all’uso dell’acqua, non sono stati accolti favorevolmente e la loro implementazione è stata slittata. Diversi Stati del Sud Europa non hanno ancora avviato il processo di recepimento della direttiva. La politica per la biodiversità. La Direttiva Habitat e la Rete NATURA 2000 hanno lo scopo di tutelare la biodiversità e gli ecosistemi sensibili, incluse le aree soggette a desertificazione dell’Europa meridionale. Nonostante la loro importanza nella protezione del suolo dalla desertificazione, la loro implementazione incontra molteplici difficoltà. Si riscontrano diverse infrazioni poiché la maggior parte dei land users 7 perseguono obiettivi differenti da quelli ambientali. I policy makers e coloro i quali dovrebbero implementare la direttiva sono riluttanti a farla effettivamente partire tanto più che ad essa non è collegato alcuno strumento finanziario. Politiche nazionali Le politiche nazionali possono essere suddivise in due gruppi: quelle derivanti dalle relative politiche europee, comprese le politiche di recepimento delle direttive e di implementazione dei regolamenti comunitari; e le politiche nazionali che non hanno una corrispondenza a livello di legislazione europea. Esse variano fra i diversi SM poiché differenti sono i sistemi e le tradizioni amministrative e politiche come pure gli obiettivi economici, sociali ed ambientali perseguiti. Questa sezione esamina il legame con la desertificazione di politiche nazionali che non hanno una corrispondenza nella legislazione europea. Saranno anche analizzati i PAN per la lotta alla desertificazione elaborati dai paesi del Sud Europa secondo le indicazioni fornite dall’UNCCD. Figura 11: Costruzione di serre, Creta (Ierapetra), Grecia 8 Figura 12: Piccolo altopiano, Creta, Grecia Le politiche forestali possono contribuire alla tutela del suolo e delle risorse idriche delle aree forestali ed alla riqualificazione dei suoli degradati mediante il controllo degli incendi, del disboscamento, ecc. La loro implementazione è spesso problematica e frequentemente risultano violate poiché in conflitto con gli obiettivi economici dei land users. Le politiche per il turismo hanno favorito lo sviluppo incontrollato del turismo negli SM dell’Europa mediterranea. Le conseguenze di tali disposizioni risultano nell’edificazione incontrollata delle zone costiere e sensibili, nel cambiamento di land use dall’agricoltura/zootecnia alle attività legate al turismo e nella conseguente degradazione, oltre che sovrasfruttamento, del suolo e delle risorse idriche. Gli anni successivi al 1990 registrano uno spostamento verso forme di turismo più sostenibile che potrebbero contribuire all’arresto dei trends negativi nonostante ancora non siano evidenti gli effetti. Le politiche ed i sistemi di pianificazione del territorio sono dotate di un’importanza strumentale sia a livello nazionale che locale. Teoricamente, esse dovrebbero favorire la distribuzione spaziale ottimale (sostenibile) delle attività economiche e l’uso ottimale del suolo. Il controllo dello sviluppo (zonizzazione, green belts, ecc.), associato agli strumenti economici (tasse, prezzi, tassazione ecc.), può essere usato per ridurre la pressione antropica e gli altri fattori di pressione e contribuire a proteggere le risorse dalla degradazione presente e futura. Dovrebbero, inoltre, servire come politiche strategiche atte a coordinare le politiche europee, nazionali e sub‐nazionali, per assicurare la loro efficace implementazione. Queste politiche, tuttavia, risultano spesso assenti o inadeguate, in quanto influenzate da interessi e rivalità politiche; inoltre la loro implementazione è ostacolata da fattori quali: la compartimentalizzazione della struttura amministrativa, una problematica organizzazione istituzionale nonché scarso supporto pubblico. I PAN per combattere la desertificazione costituiscono una guida di riferimento utile alla corretta gestione del territorio nelle aree sensibili degli stati membri ricadenti nell’Annex IV. Poiché le informazioni relative alla loro implementazione risultano scarse ed incomplete, ad oggi la valutazione dei PAN è impossibile. Si suppone che l'assenza di efficaci politiche di programmazione del territorio e l’esistenza di interessi conflittuali nei processi di sviluppo del territorio possano ostacolare seriamente l'integrazione delle proposte dei PAN nei piani rurali, regionali e locali. POLICY MAKING NELLA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE – UN’AZIONE INDIRETTA La desertificazione non è un fenomeno che interessa tutta l’Unione Europea e il termine stesso non è molto conosciuto al di fuori dei consessi accademici. Una politica per la desertificazione, sia a livello europeo che nazionale, non esiste. Per capire le ragioni che stanno dietro a ciò occorre guardare con attenzione al processo di policy making nonché alle caratteristiche stesse del fenomeno desertificazione. Una politica pubblica è caratterizzata da cinque costituenti principali, strettamente connessi: oggetto, attori e networks di attori, fini ed obiettivi, procedure e strumenti. Oggetto, attori, fini ed obiettivi, struttura e procedure, strumenti di una politica Oggetto della politica: Caratteristiche del problema a cui la politica si rivolge: ambito (chi e che cosa è coinvolto), dove, quando e quanto (scala spaziale e temporale, confini e delimitazioni del problema, unità di misura spaziale e temporale, aree geografiche dove il problema è più intenso), caratteristiche sociali, economiche, ambientali, culturali ed altri elementi. La definizione del problema include anche le cause che lo originano, i suoi impatti ed i suoi effetti, le relazioni tra questi ultimi e con l’ambiente esterno (ciò che è esterno al problema). L’oggetto della politica è, dunque, strettamente dipendente dagli attori che percepiscono, partecipano, o influenzano la definizione e la risoluzione del problema. Attori: chi è coinvolto nel policy making? individui ed enti collettivi (pubblici, privati ed organizzazioni volontarie) variamente, direttamente o indirettamente, formalmente o non, coinvolti nella formulazione e nell’implementazione della politica. Coloro i quali implementano la politica sono: i policy makers, utilizzatori formali, intermediari, lobbies amministrative, gruppi di interesse, soggetti di potere, i destinatari (i “consumatori”), i mass media ed i valutatori. Fini ed obiettivi politici: quale obiettivo vuole raggiungere la politica? Stati auspicabili del problema che la politica vuole risolvere, alla luce della “teoria” espressa dagli attori e che sta dietro la formulazione della politica stessa. Strutture e procedure delle politiche: come si risolve il problema? Apparati organizzativi, amministrativi ed istituzionali, disposizioni e meccanismi per l’implementazione della politica. Strumenti politici: attraverso quali strumenti si risolve il problema? Mezzi legali, istituzionali, finanziari, economici, tecnici, comunicativi e infrastrutturali per l’implementazione della politica. Le politiche pubbliche non sono elaborate ed implementate in modo sistematico e coordinato in un determinato momento. La policy making è molto frammentata svolgendosi in arene diverse e coinvolgendo numerosi attori tanto nella fase di elaborazione quanto in quella di implementazione. La distinzione, inoltre, tra formulazione ed attuazione della politica è spesso vaga ed imprecisa. Gli attori, basandosi sulla propria percezione ed interpretazione del problema affrontato dalla politica, perseguono obiettivi che possono o meno riguardare la lotta alla desertificazione. Le decisioni politiche sono influenzate dalle interazioni fra gli attori che agiscono all’interno di una stessa arena politica o che appartengono a domini politici diversi, dalla tradizione politica dominante, da strutture decisionali ed apparati amministrativi esistenti o nuovi dalle risorse disponibili. L'implementazione, la fase critica del processo di policy making, coinvolge numerosi attori solitamente estranei al processo di policy making (soprattutto nel caso delle politiche della UE) e varia in relazione ai diversi SM, alle aree e agli strumenti politici interessati. Gli SM sono responsabili dell'implementazione delle politiche europee poiché l'UE non dispone dei necessari apparati. Il principio di sussidiarietà concede ampia discrezione agli attori nazionali e sub‐nazionali nel perseguire obiettivi aggiuntivi rispetto a quelli per cui originariamente la politica è formulata. Questo aspetto è piuttosto frequente in quanto la percezione, la “teoria”, locale del problema cui la politica è indirizzata spesso non corrisponde alla teoria sottesa alle politiche formulate a più alti livelli (per esempio UE). Gli interessi locali, inoltre, sono ben radicati e fortemente attivi. Non tutte le politiche e gli strumenti di policy sono 9 implementati allo stesso modo. Le politiche della UE più influenti sono quelle associate a strumenti finanziari, destinati allo sviluppo, come la Politica Regionale (FS e FC), la Politica Agricola Comunitaria (PAC), e la Politica europea dei Trasporti. I fattori che ostacolano la efficacia delle politiche risultano molteplici: insufficienti (o assenti) canali di trasmissione fra i differenti livelli, distribuzione disomogenea dei fondi, carenze degli apparati preposti all’implementazione, strumenti mal coordinati, fattori contestuali (per esempio ampi cambiamenti socio‐economici che rendono necessario l'adeguamento delle politiche durante l’implementazione). Il fenomeno della desertificazione ed il suo controllo sono influenzati da diversi fattori interdipendenti che agiscono dal piano personale al livello globale; tale circostanza comporta numerose implicazioni politiche, in quanto: non sussiste un oggetto politico unitario; risultano interessati attori provenienti da diverse aree politiche, con obiettivi diversi e spesso indipendenti o conflittuali; gli strumenti a disposizione appaiono numerosi e poco‐
coordinati. Gli effetti delle politiche si manifestano in modi differenti, a seconda del contesto e delle dinamiche geografiche, ambientali e sociali e delle contingenze storiche. Il risultato finale, desertificazione o miglioramento del suolo, è imprevedibile ed evolve congiuntamente ai fattori determinanti il fenomeno. In alcuni casi si può verificare che una politica nata per incidere su un particolare fattore critico (per esempio la risorsa idrica) finisca con il contrastare il degrado del suolo nel suo complesso inclusi gli impatti socio‐economici negativi. All’opposto si può verificare che una singola politica inneschi una sequenza di impatti tali da determinare processi di desertificazione. L'efficacia delle diverse politiche nella lotta alla desertificazione dipende dalla loro interconnessione; cioè dall’integrazione delle politiche. A tal riguardo dovrebbero promuoversi nessi operativi e funzionali tra gli obiettivi delle singole politiche, tra gli attori, le reti di attori, le strutture, le procedure e gli strumenti disponibili. Un esempio fondamentale, in merito a ciò, è rappresentato dall’integrazione degli aspetti ambientali all’interno delle politiche (EPI‐
environmental policy integration). L’EPI, che è uno dei principi fondanti del Trattato della UE (Articolo 6 del Trattato di Amsterdam) sostiene, infatti, l'integrazione degli aspetti ambientali nella 10 definizione e nell'attuazione delle altre politiche comunitarie settoriali. La frammentazione sia dell’elaborazione delle politiche sia degli apparati amministrativi non aiuta il raggiungimento dell’integrazione anzi, spesso, determina la formulazione di politiche con obiettivi contrastanti o con grosse aree di sovrapposizione da cui derivano conseguenze deleterie sia sotto il profilo ambientale che socio‐economico. L'integrazione delle politiche, sia a livello europeo che a livello degli SM, è generalmente debole anche in fase di formulazione delle politiche stesse. Se alcune politiche appaiono armonizzate, si tratta di un evento accidentale piuttosto che sistematico. Sovrapposizioni o conflitti tra politiche di pianificazione, politiche per le aree rurali e di sviluppo regionale sono piuttosto frequenti. E non c’è nessun segno evidente che si stia andando nella direzione di armonizzare e coordinare le politiche per evitarne gli impatti negativi sia ambientali che socio‐economici. Lo stesso vale per le varie politiche ambientali (orizzontali, acqua, biodiversità, suolo) che sono (a) centrate sull’uso piuttosto che sulla risorsa (questo significa che sono l’espressione degli interessi specifici del settore e degli attori che a quel settore appartengono. Cambiando il settore possono cambiare anche le regole da seguire nell’uso di una determinata risorsa) e (b) definite/amministrate dai dipartimenti della UE (DGs) e dalle agenzie nazionali che hanno un basso se non nullo grado di cooperazione. A partire dal 2002 la Commissione Europea ha introdotto la procedura di Valutazione di Impatto che, tra gli altri, ha come obiettivo quello di valutare gli impatti sociale, economico ed ambientale associati alle proposte di politiche europee. L’obiettivo specifico della Valutazione d’Impatto è quella di verificare le possibili sinergie e trade‐off tra le diverse politiche e, in questo modo, contribuire alla integrazione. Infine, l’integrazione degli aspetti ambientali nelle politiche, sia a livello europeo che nazionale, poggia su risorse carenti e scarsamente articolate. Sia la PAC che i Fondi Strutturali hanno introdotto misure che promuovono l’integrazione, come per esempio le misure agro‐ambientali e l’uso della VIA che possono contribuire alla lotta alla desertificazione. La VIA è considerato un valido strumento per l’integrazione degli aspetti ambientali ma è limitata al livello di progetto. La Valutazione Ambientale Strategica potrebbe rivelarsi maggiormente utile qualora venisse implementata nel contesto più ampio della pianificazione territoriale. In generale, la capacità istituzionale richiesta per promuovere approcci integrati necessari per affrontare problemi complessi come la desertificazione è inesistente, malgrado il proliferare di politiche inerenti particolari aspetti del fenomeno. Questa frammentazione genera una pluralità e diversità di interessi, di organizzazioni e di strumenti che funzionano in assenza di coordinamento e quindi, di frequente, con esiti piuttosto negativi. Figura 13: Antico insediamento, Creta, Grecia POLICY MAKING NELLA LOTTA ALLA DESERTIFICAZIONE – LE LINEE GUIDA La desertificazione, in quanto fenomeno intrinsecamente dinamico sotto il profilo spaziale, dispone di un’arena politica ampia e dai confini mutevoli. Al fine di facilitare la formulazione di politiche per la lotta alla desertificazione, quest’ultima sezione delinea i principi fondamentali per il policy design e suggerisce approcci per il policy making nonché i relativi strumenti, sia a livello europeo che nazionale. La Tabella 2 presenta e descrive brevemente i principi del policy design distinguendo tra quelli globali e quelli operativi. Questi principi sono stati suggeriti da organizzazioni internazionali (incluse quelle collegate alla UNCCD), da progetti di ricerca europei e dalla letteratura scientifica. I principi base del policy making a livello europeo sono contrassegnati da un asterisco. Operativi Globali Tabella 2. I principi per il policy design rilevante per la desertificazione Principi Spiegazione/Commenti Orientamento strategico e di lungo Tutela delle risorse strategiche naturali (suolo, acqua, termine biodiversità) e umane (capitale socio‐culturale) per promuovere la transizione verso lo sviluppo sostenibile Integrazione (*) Delle politiche settoriali, dei livelli spaziali, degli strumenti ambientali, dei processi politici e strumenti e dei mezzi di progettazione Coordinamento e cooperazione Delle organizzazioni competenti, Comunità, ONG, proprietari terrieri Provvedimenti atti a stabilire contesti Ai livelli superiori per indirizzare le azioni dei livelli giuridici ed istituzionali nazionali e locali Partecipazione al processo di decision Delle popolazioni locali, scienziati, ONG making (*) Sussidiarietà (*) Il processo di decision making dovrebbe svilupparsi nell’ambito del livello competente inferiore; i livelli superiori devono assumere quegli incarichi che gli altri livelli non sono in grado di completare efficacemente Partnership (*) Cooperazione/coordinamento fra l'UE e gli SM Addizionalità (*) I finanziamenti devono essere addizionali alle spese pubbliche dello Stato Membro Precauzione&Prevenzione (*) Policy making proattivo, preventivo, anticipatorio Chi inquina paga (*) Imputazione delle responsabilità ambientali a chi effettivamente è fonte dell’inquinamento e del danno Equità (*) Distribuzione equa dei costi e dei benefici della tutela ambientale Equilibrio territoriale e giustizia La lotta alla desertificazione dovrebbe interessare tutte le aree (non solo quelle affette), agire sugli effetti indiretti, off‐site ed a lungo termine, considerare le interazioni urbano‐rurale Adattamento Alle condizioni ambientali e socio‐economiche locali, considerando la complessità delle diverse situazioni di 11 contesto Flessibilità Adattarsi agli eventi e agli sviluppi futuri ed inattesi Regionalizzazione delle politiche e degli Soprattutto di quelle con un significativo effetto sul strumenti settoriali territorio (per esempio economiche, sociali, ambientali, di sviluppo, trasporti) Buone pratiche Coordinamento settoriale delle buone pratiche La lotta alla desertificazione, in virtù della sua natura di fenomeno complesso, non può essere realizzata per mezzo di una politica unitaria; due sono i possibili approcci da perseguire: (a) di tipo incrementale/settoriale che consiste nel modificare politiche esistenti e rilevanti per il fenomeno; oppure (b) comprensivo/ integrato che consiste nel delineare un framework coerente all’interno del quale le politiche rilevanti sono appropriatamente integrate. Questi due approcci sono discussi brevemente di seguito, considerando separatamente sia il caso della UE e sia quello delle politiche nazionali. L’approccio incrementale/settoriale L’approccio incrementale/settoriale tenta di introdurre la questione della desertificazione all’interno delle politiche già esistenti attraverso una loro modificazione. L’obiettivo è quello di produrre una “integrazione verticale delle politiche” ossia di delineare politiche “no‐regrets” dotate di una molteplicità di obiettivi ambientali e socio‐economici 12 che accrescono i benefici connessi all'uso delle risorse naturali. Gli aspetti ambientali, sociali ed economici sono introdotti all’interno delle politiche settoriali attraverso procedure e strumenti idonei e atti a garantire che i rispettivi obiettivi vengano raggiunti. Questa modalità è equivalente a quella promossa per l’integrazione degli aspetti ambientali e, più in generale, per la Integrazione delle Politiche Economiche e Sociali. Politiche UE. Va in primo luogo sottolineato che alcune aree politiche non sono ancora coperte da una specifica legislazione comunitaria (in alcuni casi esistono solo delle Strategie). Alcune di queste sono di fondamentale importanza per la lotta alla desertificazione a scala di Europa mediterranea e sono le politiche per il suolo, le foreste, le politiche sociali, per il turismo e per la pianificazione territoriale. Anche se le politiche esistenti possono riguardare indirettamente tali questioni, provvedere a colmare tale vuoto legislativo potrebbe significare molto nella lotta alla desertificazione. Per contribuire a modificare le politiche europee esistenti, è possibile contare su una varietà di strumenti finalizzati a rendere più efficace la lotta alla desertificazione (Tabella 3). La priorità dovrebbe spettare alla PAC e alle politiche regionali e di trasporto caratterizzate da impatti ambientali maggiormente negativi. Le politiche ambientali dovrebbero essere modificate anche per riflettere al meglio gli interessi sociali ed economici. Tabella 3: strumenti politici a livello UE Amministrativi Legali/istituzionali & di pianificazione ‐ Processi di Luxembourg, Cardiff & Cologne ‐ Processo di Integrazione di Cardiff (cessato) ‐ UE Strategia Sviluppo Sostenibile ‐ Patto di Stabilità e Crescita ‐ Stabilizzazione Deficit ‐ Regolamento Sviluppo Regionale ‐ Regolamento Sviluppo Rurale ‐ Iniziativa LEADER ‐ Politica Sociale ‐ Strategia Europea per l’Occupazione ‐ Programma Esclusione Sociale ‐ Programma di Azione Ambientale ‐ VIA, VAS, RIA Economici Fiscali/Finanziari Fisici Comunicazione Infrastutture politiche ‐ Direttive ambientali settoriali (Direttiva Acqua, Uccelli, Habitats) ‐ EC Biodiversità Strategia e Piano di Azione ‐ UE Strategia Foreste ‐ UE Strategia Suolo ‐ Regole Generali di Politica economica ‐ Incentivi per la riallocazione di capitale e lavoro nelle aree in ritardo di sviluppo ‐ Trasferimento di Know‐how ‐ Misure per lo sviluppo endogeno ‐ Trasferimenti finanziari ‐ sussidi (FS, FC) ‐ Fondo Sociale Europeo ‐ Finanziamenti per RTD ‐ IVA ‐ UE investimenti infrastrutturali ‐ Indicatori settoriali ‐ Indicatori di integrazione delle politiche ‐ Valutazione ambientale, reporting ‐ EEA, EEIONET ‐ Programmi ambientali RTD ‐ European Topic Centers, Joint Research Centre, Ispra Politiche SM. La tabella 4 evidenzia gli strumenti più importanti a scala nazionale per una efficace lotta alla desertificazione, distinguendoli rispetto ai più rilevanti livelli spaziali/organizzativi. Tabella 4: I principali strumenti politici a livello nazionale Tipo di misura Livello spaziale/organizzativo Nazionale Regionale Amministrativi Legali/Istituzio
nali & di pianificazione ‐ Ristrutturazione amministrativa ‐ Comitato Nazionale Sviluppo Sostenibile ‐ Comitato Nazionale Lotta alla Desertificazione ‐ FS Autorità di Gestione ‐ NATURA 2000 Network ‐ Gestione Fondi strutturali (a livello nazionale – periodo 2000‐2006) ‐Piani e Strategie di Sviluppo Sostenibile ‐ Legislazione europea recepita ‐ Legislazione non specifica ed ambientale ‐ Piani di azione per la lotta alla desertificazione ‐ Piani di Sviluppo Rurale ‐ Piani Operativi di Sviluppo Rurale (con le misure agro‐ambientali) Locale ‐ Autorità Regionali ‐ Autorità di Bacino ‐ Autorità di Gestione NATURA 2000 ‐ Piano di Sviluppo Regionale ‐ Piani di Bacino ‐ PPP ‐ POR, POS ‐ Piano Regionale di Sviluppo Sostenibile ‐ Agenda 21 ‐ Piani di pianificazione territoriale ‐ Patti di Sviluppo ‐ Accordi Volontari (contrattazione) ‐ Implementazione di standards negli investimenti (controlli di qualità) 13 Economici Fiscali/Finanzia
ri Fisici Tecnici Comunicazione Educativi ‐ Piani di Azione per Occupazione, Biodiversità ‐ Iniziative ambientali&programmi ‐ Budgeting ‐ Patti di stabilità e Crescita ‐ Budgets Verdi ‐ PIP ‐ Tassazione generale ‐ Tassazione verde ‐ Aiuti ‐ Incentivi fiscali ‐ Incentivi allo sviluppo regionale (regioni in ritardo) ‐ Prestiti e fondi Verdi ‐ Iniziativa LIFE ‐ TENs nazionale ‐ Infrastrutture nazionali ‐ Codice delle Buone Pratiche Agricole ‐ Indicatori settoriali ‐ Indicatori di integrazione delle politiche ‐ Reporting ambientale ‐ Programmi di Educazione ambientale ‐ Servizi di sviluppo agricolo 14 Infrastutture politiche ‐ Database nazionali Al livello nazionale e sub‐nazionale, priorità dovrebbe essere assegnata al funzionamento dei sistemi di programmazione e pianificazione al fine di coordinare tutti gli interventi relativi allo sviluppo territoriale. I programmi nazionali e sub‐nazionali di sviluppo territoriale dovrebbero diventare piani strategici, essere sostenuti da sufficienti finanziamenti e risorse umane, così come da idonei apparati amministrativi. Dovrebbero assumere come scala territoriale quella del bacino idrografico ed integrare e guidare le priorità dei FS, dei POR, dei POS, dei piani di bacino idrografico, di Agenda 21, del LEADER, delle misure agro‐ambientali, dei piani di sviluppo turistico, dei piani forestali, dei piani per la conservazione della biodiversità (preparati per adempiere ad impegni ‐ Infrastrutture regionali ‐ afforestazione e riforestazione, etc. ‐ Indicatori settoriali ‐ Reporting ambientale ‐ Programmi di Educazione ambientale ‐ Servizi di sviluppo agricolo ‐ Database regionali ‐ Prezzi delle risorse, dell’energia e dei servizi ‐ Prezzi dei prodotti ‐ Full cost recovery (Recupero del costo associate all’uso delle risorse) ‐ Tassazione ambientale (energia &tasse sulle risorse, prelievi, etc) ‐ IPPC & accounting ‐Schema Eco‐label ‐ EMAS ‐ Reporting ambientale internazionali ed europei). Dovrebbero includere le disposizioni dei PAN e promuovere la loro implementazione. A livello locale, il ruolo della pianificazione dell’uso del suolo dovrebbe essere rinforzato. Poiché una effettiva integrazione può essere raggiunta solo a livello locale, gli enti preposti alla pianificazione locale dovrebbero progettare ed applicare in modo coordinato un “mix di strumenti” in grado di imporre restrizioni e/o priorità ove necessario. Un altro cambiamento istituzionale fondamentale è quello che va nella direzione di stabilire un sistema di diritti sulle risorse chiaro, privo di ambiguità, trasparente, coordinato ed esteso a tutte le risorse, in quanto questo costituisce la condizione sine qua non per una corretta gestione delle risorse stesse. Gli attuali sistemi di diritti – soprattutto per le risorse idriche – dovrebbero essere rivisti alla luce della necessità di una gestione integrata delle risorse e delle pressioni e conflitti generati dai processi di sviluppo. Nel ridefinire strutture ed istituzioni destinate alla gestione delle risorse, possono essere prese in considerazione alcune soluzioni che potrebbero assicurare la sostenibilità soprattutto nelle aree più sensibili e già interessate da fenomeni di desertificazione. Tra queste si possono annoverare: co‐management, gestione pubblico‐privata (PPPs), accordi volontari, patti di sviluppo, trasferimenti di diritti di sviluppo, diritti di proprietà trasferibili, emission trading. Figura 14: Diga, Creta (Ierapetra), Grecia Figura 15: Resort turistico (abbandonato), Siteia, Creta, Grecia Figura 16: Complesso alberghiero abbandonato, Siteia,Creta, Grecia Figura 17: Sito individuato per la creazione di un golf resort (Cavo Sidero), Creta, Grecia L’approccio comprensivo/integrato L’approccio comprensivo/integrato tende a fare 15 sintesi, integrare verticalmente ed orizzontalmente nonché coordinare le politiche più importanti per promuovere la gestione sostenibile del suolo nelle aree affette da desertificazione e non. Il principale elemento a favore di questo approccio risiede nella consapevolezza che la complessità del fenomeno da affrontare rende difficile l’uso di una sola politica o la messa a punto di una politica specificatamente dedicata. Allo stesso tempo è problematico ignorare l’insieme delle politiche già esistenti e le prassi consolidate che conducono alla definizione delle politiche. Una combinazione appropriata è un “valore aggiunto” per le politiche esistenti, produce sinergie, evita lo spreco di sforzi e facilita l’implementazione dei PAN. L'integrazione delle politiche può essere semplice oppure complessa. A livello europeo e nazionale, la definizione di un Quadro di Sostegno per le Politiche di lotta alla Desertificazione (QSPD) consentirà di migliorare il policy making favorendo la elaborazione di politiche sinergiche e non conflittuali. Inoltre, permetterà di soddisfare l’esigenza, rimarcata dall’UNCCD, della realizzazione di un ambiente favorevole all'implementazione della Convenzione. Il contesto socio‐culturale e politico predominante determinerà la scelta, l'idoneità, la fattibilità e l'efficacia delle sue varianti. Il punto di partenza essenziale dovrebbe essere che tutte le politiche adottino principi comuni come conditio sine qua non per lo sviluppo di significati e approcci unitari nella lotta alla desertificazione. Organizzazione guida e struttura amministrativa
1.
Base legale e forma istituzionale 2.
Livello di scala di riferimento e sistema di classificazione della scala stessa 3.
Scala temporale di riferimento 4.
Set di politiche considerate e integrazioni alternative delle politiche 5.
Il Network Politiche Desertificazione (NPD) 6.
Definire approcci e principi 7.
Processi di decision making e meccanismi di implementazione 8.
Base informativa e sistema di monitoraggio 9.
Scenari di cambiamento socio‐
economico e di cambiamento ambientale • Infine, gli strumenti descritti nelle tabelle 3 e 4 e altri che sono rinvenibili in letteratura, dovrebbero essere opportunamente utilizzati per armonizzare l’oggetto delle politiche, migliorare la comunicazione e il grado di cooperazione tra gli attori, facilitare la compatibilità tra i diversi obiettivi, coordinate le strutture e le procedure associate alle diverse politiche incluse nel QSPD Figura 18: Creta Meridionale (Lassithi), Grécia 16 Caratteristiche principali del QSPD • Il QSPD deve considerare l’intero set di politiche della UE (e nazionali quando recepite a livello di SM) rilevanti per la lotta alla desertificazione; priorità va assegnata alle politiche relative alle risorse idriche e al suolo; a livello nazionale ruolo fondamentale debbono svolgerlo le politiche relative alla pianificazione territoriale, al turismo, allo sviluppo. • Il Network legato alle Politiche per la Desertificazione (NPD) dovrebbe essere delineato identificando tutti gli attori, formali ed informali, che a tutti i livelli partecipano alla formulazione ed alla implementazione delle politiche inserite nel QSPD. Dovrebbero, inoltre, essere evidenziate le relazioni, formali ed informali, che tra questi attori intercorrono. • La definizione del QSPD dovrebbe includere i seguenti elementi: LETTURE DI APPROFONDIMENTO Anderson, J. E. (1984) Public Policy‐Making. 3rd edition. New York: Holt, Reinhart and Winston. Briassoulis, H. (2005) Policy Integration for Complex Environmental Problems: The Example of Mediterranean Desertification. Ashgate, London. CEC (1998), Partnership for Integration. A Strategy for Integrating Environment into EU Policies, Cardiff, June 1998, Communication from the Commission to the European Council, COM (98) 333, CEC, Brussels. CEC (2000), Bringing our needs and responsibilities together ‐ Integrating environmental issues with economic policy, Communication from the Commission to the European Council, COM (2000) 576 final, CEC, Brussels. CEC (2004), Integrating environmental considerations into other policy areas‐ a stocktaking of the Cardiff process, Commission Working Document, COM (2004)394 final, Brussels. IDGEC (1999) Science Plan. Institutional Dimensions of Global Environmental Change (http://www.dartmouth.edu/~idgec/) Johnson, P.M., Maynard, K. and M. Paquin (2006) Governing Global Desertification; Linking Environmental Degradation, Poverty and Participation. Ashgate, London. Lenschow, A. (ed.) (2002a), Environmental Policy Integration: Greening sectoral Policies in Europe, Earthscan, London. MEDACTION, (2004a), Module 4: Design of a Desertification Policy Support Framework, Deliverables 33&34, European Commission, DG‐
XII, Contract No. ENVK2‐CT‐2000‐00085, (www.icis.nl/medaction). MEDACTION, (2004b), Module 4: Design of a Desertification Policy Support Framework, Deliverables 36, European Commission, DG‐XII, Contract No. ENVK2‐CT‐2000‐00085, (www.icis.nl/medaction). MEDALUS III (1998) Mediterranean Desertification and Land use. Final Report to the European Commision. Contract numbers ENV4‐CT95‐
0115/0118/0119/0121 Meyer, W.B. and B.L. Turner, II, eds. (1994) Changes in Land Use and Land Cover: A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press. Reynolds, J.F. and Stafford‐Smith, M. (2002a), Global Desertification: Do Humans Cause Deserts?, Dahlem University Press, Berlin. Turner, B.L. II, D. Skole, S. Sanderson, G. Fischer, L. Fresco, and R. Leemans (1995) Land‐Use and Land‐
Cover Change; Science/Research Plan. IGBP Report No.35, HDP Report No.7. IGBP and HDP, Stockholm and Geneva. UNCCD (1994), United Nations Convention to Combat Desertification and Drought (www.unccd.int) Wilson, G.A. and M. Juntti (2005) Unravelling Desertification: Policies and Actor Networks in Southern Europe. Wageningen Academic Publishers, Wageningen, The Netherlands. ACRONIMI PAC Politica Agricola Comunitaria FC Fondo di Coesione QCS Quadro Comunitario di Sostegno PT Politica dei Trasporti VIA Valutazione di Impatto Ambientale EMAS Environmental Management and Audit System QSN Quadro Strategico Nazionale EWFD Direttiva Acqua IPPC Integrated Pollution Prevention and Control SM Stato Membro PAN Piano di Azione Nazionale (per la lotta alla Desertificazione) PIP Programma di Investimento Pubblico PPP Gestione Pubblico‐Privata RIA Regulatory Impact Assessment POR Piano Operativo Regionale 17 VAS Valutazione Ambientale Strategica FS Fondi Strutturali POS Piano Operativo Settoriale TEN Trans‐European Network UNCCD United Nations Convention to Combat Desertification