Le criticità del sistema italiano d’accoglienza nel
quadro della cosiddetta «emergenza Nord Africa»
Università La Sapienza
20/03/2013
Andrea De Bonis
Le norme in materia di accoglienza dei richiedenti asilo sono
contenute nel D. Lgs. 140/05 di attuazione della
Direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative
all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.
L’accoglienza dei richiedenti asilo é un obbligo giuridico
per gli Stati membri dell’Unione europea. L’art. 13 comma
2: “Gli Stati membri adottano disposizioni relative alle
condizioni materiali di accoglienza che garantiscano una
qualità di vita adeguata per la salute ed il
sostentamento dei richiedenti asilo”.
 Il D. Lgs. 140/05 deve essere letto congiuntamente al
decreto Qualifiche n. 251/2007 e al Decreto Procedure
Il richiedente asilo “privo di mezzi sufficienti a garantire
una qualità di vita adeguata per la salute e per il
sostentamento proprio e dei propri familiari” (art. 5, co. 2 D.
Lgs. 140/05)
La presentazione della domanda di asilo entro 8 giorni
dall’ingresso nel territorio nazionale, salvo ricorrano
cause di forza maggiore.
No ad altri requisiti, ad esempio, la dichiarazione di
ospitalità, ovvero l’elezione di un domicilio al fine di
permettere la verbalizzazione della domanda di asilo.
L’accoglienza ha inizio dal momento della presentazione
della domanda di asilo (art. 5, co. 5 D. Lgs. 140/05).
Quando un richiedente asilo può essere considerato
tale?
•La presentazione della domanda di asilo non è vincolata ad alcuna
forma precisa e può avvenire anche in via verbale.
•Art. 4, comma 2, Regolamento Dublino
«La domanda d'asilo si considera presentata non appena le
autorità
competenti dello Stato membro interessato
ricevono un formulario presentato dal richiedente asilo o un
verbale redatto dalle autorità. Nel caso di domanda non scritta, il
periodo che intercorre dalla
dichiarazione di volontà e la stesura
del relativo verbale deve essere
quanto più breve possibile.
CPA:
L. 563/1995, cd. Legge Puglia, si limita a disciplinare
le attività di prima assistenza per un preciso arco temporale
e in una determinata area geografica.
CARA:
Il questore dispone l’invio del richiedente in un
CARA, se ricorrono le specifiche ipotesi di accoglienza di cui
all’art. 20, o in un CIE per i casi in cui l’art. 21 dispone il
trattenimento (art. 26, co. 4 e artt. 20-21D. Lgs. 25/08)
Quando la Questura non ha riscontrato i presupposti per
l’accoglienza nel CARA o il trattenimento nel CIE - ed il
richiedente asilo chieda di essere ospitato in una struttura di
accoglienza poiché indigente - la Prefettura-UTG cerca un
posto disponibile in accoglienza nello SPRAR.
CARA o SPRAR:
Il Decreto Accoglienza stabilisce in via generale che “la
Prefettura-UTG, cui viene trasmessa, da parte della
Questura, la documentazione di cui al co. 1 [richiesta di
accesso alle misure di accoglienza], valutata, l’insufficienza
dei mezzi di sussistenza, (...), accerta, (...), la disponibilità
di posti all’interno del sistema di protezione dei
richiedenti asilo e dei rifugiati” (art. 6, co. 2 D. Lgs.
140/05).
Articolo 6 comma 3: In caso d'indisponibilità nelle
strutture di cui al comma 2, l'accoglienza e' disposta
nei centri d‘accoglienza per richiedenti asilo ovvero
nelle strutture allestite ai sensi del decreto-legge 30 ottobre
1995, n. 451, convertito dalla legge 29 dicembre 1995, n.
563, per il tempo strettamente necessario all'individuazione
Nel caso di invio ai CARA, allo scadere dei 20-35 giorni, il
richiedente asilo dovrebbe godere, pertanto, dei medesimi
diritti previsti per i richiedenti accolti nello SPRAR.
Il permesso di soggiorno: Il Questore “rilascia un
permesso di soggiorno valido per tre mesi, rinnovabile fino
alla definizione della procedura di riconoscimento dello
status di rifugiato o di protezione sussidiaria da parte della
Commissione territoriale”(art. 26, co. 4 e art. 20, co. 3 D.
Lgs. 25/08).
N.B: La dimora abituale del richiedente asilo: ai sensi
dell’art.6 del Testo unico sull’immigrazione, “la dimora dello
straniero si considera abituale anche in caso di
documentata ospitalità da più di tre mesi presso un
Poiché l’accoglienza é disposta per consentire al richiedente
asilo di vivere dignitosamente nel Paese ospitante
durante lo svolgimento della procedura per il
riconoscimento della protezione internazionale, “le
misure di accoglienza hanno termine al momento
della comunicazione della decisione sulla
domanda di asilo” (art. 5, co. 6 D. Lgs. 140/05).
Art. 11 comma 1 D. lgs 140/2005. “Qualora la decisione
sulla domanda di asilo non venga adottata entro sei
mesi dalla presentazione della domanda ed il ritardo
non possa essere attribuito al richiedente asilo, il
permesso di soggiorno per richiesta asilo e' rinnovato
per la durata di sei mesi e consente di svolgere attività
lavorativa fino alla conclusione della procedura di
riconoscimento.”
In caso di decisione negativa, se il richiedente asilo
presenta ricorso giurisdizionale ed é ammesso a
permanere sul territorio lo stesso ha diritto
all’accoglienza “per il periodo in cui non gli é consentito
il lavoro, ai sensi dell’art. 11, co. 1 ovvero nel caso in cui
le condizioni fisiche non gli consentano il lavoro”(art. 5,
co. 7 D. Lgs. 140/05, come ribadito dalla comunicazione
del Ministero dell’Interno, prot. 4089 – 13.7.10).
Tra queste particolari “condizioni fisiche”, possono rientrare
le vulnerabilità di cui all’art. 8 del D.Lgs 140/05.
Le condizioni materiali di accoglienza: le condizioni di accoglienza che includono alloggio,
vitto e vestiario, forniti in natura o in forma di sussidi economici o buoni, nonché un
sussidio per le spese giornaliere.
Art. 8, DPR 303/04 (Regolamento asilo) Funzionamento 1. Nel rispetto delle direttive
impartite dalla Prefettura - Ufficio territoriale del Governo, il direttore del centro (...) predispone
servizi al fine di assicurare una qualita’ di vita che garantisca dignita’ e salute dei richiedenti
asilo, tenendo conto delle necessita’ dei nuclei familiari, composti dai coniugi e dai
parenti entro il primo grado, e delle persone portatrici di particolari esigenze, quali minori,
disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, persone che sono state soggette nel Paese di origine a
discriminazioni, abusi e sfruttamento sessuale.
Art. 9, DPR 303/04 Modalita di permanenza nel centro
1. E garantita, salvo il caso di nuclei familiari, la separazione fra uomini e donne
durante le ore
notturne.
3. All’ingresso nel centro e’ consegnato al richiedente asilo un opuscolo informativo,
redatto secondo
le modalita’ di cui all’articolo 4, in cui sono sinteticamente indicate le
regole di convivenza (…)
Il Diritto al lavoro dopo sei mesi;
La tutela della vita e del nucleo familiare, ove possibile;
La possibilità di comunicare con i parenti, gli avvocati, nonché con i rappresentanti dell’Alto
Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, di seguito denominato ≪ACNUR≫, ed i
rappresentanti delle associazioni e degli enti di cui all’articolo 11 del regolamento.
L’istruzione dei minori. Il Decreto Accoglienza prevede all’art. 10, co. 2 che “i minori richiedenti
asilo o i minori figli di richiedenti asilo sono soggetti all’obbligo scolastico, ai sensi dell’art.38 del
Testo unico”, ossia con applicazione di tutte le disposizioni vigenti in materia di diritto all’istruzione, di
accesso ai servizi educativi e di partecipazione alla vita della comunita scolastica. La disposizione del
D. Lgs. 140/05, tuttavia, esclude il periodo di permanenza dei minori nel “Centro di identificazione,
Le misure di accoglienza possono essere revocate per i
seguenti motivi previsti dalla legge:
- allontanamento dal CARA (ossia l’assenza per un
periodo superiore alle ore diurne per le quali e garantita la
liberta di circolazione ex art. 20, co. 4 D. Lgs. 25/08), senza
giustificato motivo (art. 22, co. 2 D. Lgs. 25/08);
- violazione grave e ripetuta da parte del
richiedente asilo delle regole del Centro di
accoglienza ovvero suoi comportamenti gravemente
violenti (art. 12, co. 1, lett. e D. Lgs. 140/05);
- accertamento della disponibilità del richiedente
asilo di mezzi economici sufficienti per garantirsi
l’assistenza (art. 12, co. 1, lett. d D. Lgs. 140/05).
Se sussiste una delle ipotesi di revoca, l’ente gestore del
Centro e tenuto a comunicarla alla Prefettura-UTG, che
dispone la revoca con proprio decreto motivato, efficace dal
momento della sua comunicazione all’interessato –
validamente effettuata presso il Centro in cui lo stesso e
ospitato - e che puo essere impugnato con ricorso al TAR
Le categorie vulnerabili sono indicate dall’art. 8 del Decreto
Accoglienza:
- minori,
- disabili,
- anziani,
- donne in stato di gravidanza,
- genitori singoli con figli minori,
- vittime di tortura,
- vittime di violenza sessuale o di altre gravi forme di abuso
psicologico o fisico.
Per quanto riguarda i minori non accompagnati, e
importante notare che, ai sensi dell’art. 26, co. 6 del
Decreto Procedure, “in nessun caso possono essere
trattenuti presso le strutture di cui agli articoli 20
e 21” ossia nei CARA e nei CIE.
Art. 9, DPR 303/04 Modalita di permanenza nel centro
2. La Prefettura - Ufficio territoriale del Governo, nel cui
territorio e' collocato il centro di accoglienza di cui
all'articolo 6, comma 2, dispone, anche avvalendosi
dei servizi sociali del comune, i necessari controlli
per acc ertare la qualita' dei servizi erogati.
Art. 22 Schema di Capitolato, parte generale; La
Prefettura-UTG svolge attività di controllo e
monitoraggio sulla gestione del Centro “diretta a
verificare il rispetto delle modalita di erogazione dei
servizi ... nonche la garanzia della qualità, della quantità
e delle caratteristiche dei beni forniti”
Arrivi via mare e domande di protezione internazionale
2007-2011
Arrivi via mare
Domande di protezione
68.000
62.692
64.000
60.000
56.000
52.000
48.000
44.000
36.000
31.723
32.000
n
erso
.p
N
37.350
36.951
40.000
28.000
24.000
20.455
19.090
20.000
16.000
12.000
13.310
12.121
9.573
8.000
4.406
4.000
0
Anno
L’UNHCR invita il Governo italiano a garantire un’adeguata disponibilità di
posti in
accoglienza per i richiedenti asilo in tutto il Paese, anche in caso di situazioni
di arrivi
significativi, assicurando che ciascun richiedente asilo privo di mezzi abbia
tempestivo accesso
ad un’accoglienza adeguata, in linea con quanto previsto dalla Direttiva UE
sulle condizioni
minime di accoglienza. Il sistema di accoglienza dovrebbe essere più flessibile,
anche per
adattarsi al numero di domande di asilo ed alla durata della procedura.
Le condizioni e gli standard di accoglienza nelle varie strutture preposte
dovrebbero essere
uniformati ad un livello qualitativamente accettabile. In considerazione delle
diversità
esistenti tra le varie tipologie di strutture (CARA, SPRAR, centri delle aree
metropolitane e
“Piano d’accoglienza per i migranti”), l’attuale approccio dovrebbe essere
riconsiderato,
garantendo alti standard per tutti i richiedenti asilo. In ogni caso l’assistenza
in attesa della
decisione sulla domanda di asilo non dovrebbe essere limitata ad un massimo
di sei mesi.
Sarebbe infine preferibile evitare la permanenza dei richiedenti asilo per
Le misure specifiche per gli individui con necessità particolari, come le vittime
di tortura e di violenza sessuale o di genere, MNAS, donne sole o in stato di
gravidanza e persone con disabilità dovrebbero essere ampliate. L’UNHCR,
inoltre, sostiene l’adozione di procedure operative standardizzate per l’invio
delle diverse categorie di persone vulnerabili nelle strutture predisposte al
fine di garantire un’adeguata assistenza e una qualificata presa in carico.
L’UNHCR incoraggia l’adozione di meccanismi di consultazione e di
partecipazione attiva dei richiedenti asilo nelle strutture d’accoglienza e
l’introduzione di meccanismi efficaci di reclamo. Inoltre, particolare attenzione
deve essere posta alle differenze di genere, alle eventuali vulnerabilità legate
all’età ed ai bisogni individuali.
L’UNHCR invita il Governo italiano a rafforzare i sistemi di monitoraggio e
controllo della qualità o ad introdurne altri più efficaci.
Alcuni aspetti innovativi introdotti nel 2011 nell’ambito dell’emergenza NordAfrica dal “Piano d’accoglienza per i migranti”, ad esempio il sistema delle
quote, il coinvolgimento delle Regioni, la predisposizione di un “Comitato di
coordinamento” e la creazione del “Gruppo di Monitoraggio ed Assistenza”,