Sezioni riunite per la Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol
Giudizio di parificazione del rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per
l’esercizio 2013
(Trento, 30 giugno 2014).
Il rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio finanziario
2013 – nelle sue componenti del conto del bilancio e del conto del patrimonio – è
stato approvato dalla Giunta provinciale il 30 maggio 2014 e trasmesso nella sua
interezza alla Corte dei conti in data 5 giugno 2014.
Gli esiti dell’attività istruttoria svolta dalla Sezione di controllo di Trento della Corte
dei conti sono stati approvati con la deliberazione n. 14 del 24 giugno 2014 e,
successivamente, trasmessi alle Sezioni riunite per la Regione Trentino Alto
Adige/Südtirol ed alla Procura regionale, ai fini della prescritta parifica ai sensi
dell’art. 10 del d.P.R. n. 305/1988.
L’Amministrazione ha fornito le proprie osservazioni finali con note trasmesse il 16 –
24 giugno 2014.
Il contraddittorio orale si è svolto con la partecipazione della
Procura regionale in data 17 giugno 2014.
Si espongono di seguito gli elementi di fatto essenziali emersi dalle verifiche svolte.
Le entrate di competenza accertate a consuntivo, al netto delle partite di giro, sono
pari a 4.611 milioni di euro (+4,75% rispetto all’anno precedente), a fronte di una
previsione iniziale (escluso avanzo) di 4.240 milioni di euro e una finale (escluso
avanzo) di 4.342 milioni di euro, con un livello di accertamento del 106,21%. Le
riscossioni sono pari al 90,12% degli accertamenti di competenza (nel 2012:
86,02%) e al 58,33% (nel
2012: 55,34%) degli accertamenti
complessivi
(competenza e residui).
Gli impegni di competenza, al netto delle partite di giro, ammontano a 4.565 milioni
di euro (con una diminuzione del 1,35% rispetto all’esercizio precedente), a fronte di
previsioni finali di 4.602 milioni di euro, con un indice di utilizzo delle risorse
1
disponibili pari al 99,20%.
Gli impegni delle spese correnti incidono sul totale delle spese (contabilità speciali
escluse) per il 62,91% (nel 2012: 61,69%; nel 2011: 62,01%; nel 2010: 61,88%).
Gli impegni destinati ad investimenti sono diminuiti di un importo pari a 79,73 milioni
di euro (-4,51% rispetto al 2012).
L’entità dei residui attivi finali fa registrare un incremento del 1,07% rispetto
all’esercizio precedente, passando da 3.239,83 a 3.274,38 milioni di euro.
In particolare, i residui attivi contabilizzati nel titolo I delle entrate del rendiconto
della Provincia autonoma di Trento ammontano ad euro 2.711,1 milioni di euro per
quanto riguarda la quota fissa e a 27,5 milioni di euro per quanto riguarda la quota
variabile di tributi erariali.
Sulla gestione dei residui attivi, si segnala la scarsa capacità di riscossione dei crediti
vetusti (ante 2009) : sono stati incassati solo nella misura del 1,36%,
quelli del
Titolo I, e per il 2,21% quelli del Titolo III. Tuttavia, l’ammontare complessivo di tali
poste contabili non appare particolarmente significativo (in totale circa 183 milioni di
euro di residui attivi vetusti, di cui circa euro 31 milioni dei Titoli I e III).
L’avanzo di amministrazione al 31 dicembre 2013 ammonta a 372 milioni di euro
(nel 2012: 295 milioni di euro); su di esso l’Amministrazione non appone alcun
vincolo. In fase di previsione l’Amministrazione applica al bilancio l’avanzo presunto
senza considerare quanto recentemente statuito dalla Corte costituzionale (sentenze
n. 70/2012 e n. 192/2012) che ha avuto modo di affermare che l’avanzo di
amministrazione non ancora accertato con l’approvazione del rendiconto dell’anno
precedente si sostanzia in una mera stima provvisoria priva di valore giuridico.
Il conto di cassa al 31 dicembre 2013 registra un saldo pari a 937 milioni di euro. È
pervenuta, in data 20 giugno u.s., la certificazione del Tesoriere a riscontro
dell’allineamento con le risultanze del rendiconto.
Non risulta depositato presso la Sezione giurisdizionale di Trento il conto giudiziale
del Tesoriere della Provincia autonoma di Trento, né quelli del Consiglio provinciale e
dei Gruppi consiliari riferiti all’esercizio 2013.
Il giudizio di conto (artt. 45 e ss. del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 recante il Testo
Unico delle leggi sulla Corte dei conti), nel quale l’agente contabile è tenuto a
produrre tutta la documentazione giustificativa a comprova delle spese erogate, si
svolge con le garanzie del procedimento giurisdizionale e costituisce una tutela
2
rafforzata delle ragioni dell’erario.
In relazione alle anticipazioni di tesoreria, l’Amministrazione ha comunicato che nel
corso del 2013 l’anticipazione di cassa è stata utilizzata dalla Provincia per due giorni
per un importo massimo di utilizzo pari ad euro 3.648.111,34 e senza addebito di
interessi passivi.
In proposito si osserva che nel rendiconto tra gli oneri finanziari è compreso il
capitolo n. 901150 “interessi passivi sulle anticipazioni di cassa” sul quale nel 2013
non sono stati registrati pagamenti in conto competenza, ma si riscontrano
pagamenti in conto residui per 70.673,91 euro (residui 2011 e 2012).
La Provincia autonoma di Trento, ai sensi dell'art. 32 della L.P. 7/79, iscrive le
anticipazioni di tesoreria tra le partite di giro, anziché nel titolo IV dell’entrata e nel
titolo III della spesa. Si rileva che nell’ultimo quinquennio ad esse si è fatto ricorso in
quattro esercizi su cinque (solo nel 2011 la Provincia non ha fatto ricorso ad
anticipazioni).
Con riguardo alle contabilizzazioni nelle partite di giro, si rileva che nella generica
voce “altre partite di giro” sono comprese poste contabili che non sembrano avere
attinenza con la natura tipica delle contabilità speciali. Sul punto l’Amministrazione
ha fornito alcuni chiarimenti in merito alle suddette atipiche contabilizzazioni,
evidenziando altresì che tali poste non sono suscettibili di produrre alterazioni negli
equilibri di bilancio. Tuttavia, i capitoli delle entrate e delle spese in parola hanno un
effetto meramente figurativo (dando luogo alla contemporanea insorgenza di un
credito e di un debito di corrispondente ammontare) e quindi non potrebbero essere
discrezionalmente determinati dall’Amministrazione.
Il conto del patrimonio evidenzia alla chiusura dell’esercizio una consistenza netta di
4.125 milioni di euro, con un miglioramento netto nell’anno di 108 milioni di euro.
Tuttavia, la Provincia ancora non utilizza, nonostante i ripetuti solleciti di questa
Corte, i criteri di valutazione delle poste attive del conto del patrimonio stabiliti dal
regolamento (CE) n. 2223/1996, del Consiglio del 25 giugno 1996, istitutivo del
“Sistema europeo dei conti nazionali e regionali della comunità” (SEC ’95), che,
come è noto, trova immediata applicazione in ciascuno Stato membro senza
necessità di norme di adeguamento e la cui inosservanza, come in ogni caso di
inadempimento
agli
obblighi
comunitari,
potrebbe
dar
luogo
ad
ipotesi
di
responsabilità amministrativa per danni all’erario, con consequenziali provvedimenti
a carico dei funzionari che vi avessero eventualmente dato causa.
3
Riguardo all’indebitamento e al rispetto dei relativi vincoli la Provincia ha comunicato
che l’ammontare complessivo del debito al 31 dicembre 2013 è pari a zero, avendo
in corso solo operazioni di indebitamento con oneri a carico dello Stato per euro
17.714.513.
Si rileva, tuttavia, che nel conto del patrimonio risulta iscritto nella voce “debiti
diversi” l’importo di euro 60 milioni nei confronti della Regione autonoma Trentino
Alto Adige. L’operazione viene identificata dall’Amministrazione come concessione di
un credito infruttifero, della durata di quindici anni, per “Fondo sviluppo del
territorio” ai sensi dell’art. 1 della Legge regionale 13 dicembre 2012, n. 8 e dell’art.
15 della L.P. 27 dicembre 2012, n. 25. Con riferimento alla finalizzazione delle
risorse in esame al fondo di rotazione ad alimentazione mista per favorire l’accesso
al credito da parte delle imprese, l’Amministrazione rappresenta “come lo stesso di
fatto sia destinato al sostegno degli investimenti delle imprese del territorio”.
Al riguardo, si rileva che pur trattandosi di un prestito espressamente qualificato
dalla legge regionale come infruttifero, non sono state indicate dall’Amministrazione
le modalità di ammortamento, oggi richieste anche dall’art. 119 della Costituzione.
Potrebbero inoltre far sorgere forti perplessità la finalizzazione per “strumenti
finanziari” del prestito regionale, per un importo pari a 75 milioni di euro, somma
comunque non erogata nel corso del 2013.
Va anche evidenziato che le società controllate dalla Provincia che, in base alle
regole europee, rientrano nel perimetro di determinazione del debito pubblico
nazionale e che, conseguentemente, sono ricomprese nella disciplina provinciale
afferente la stabilizzazione del debito, al 31 dicembre 2013 avevano in essere un
volume di debito pari a 1.103 milioni di euro; a tale importo si aggiunge il debito
delle società esterne al predetto perimetro (ITEA e Trentino Trasporti) pari a 201
milioni di euro, nonché le operazioni di indebitamento dell’Università degli studi di
Trento pari a 9,9 milioni di euro.
Si rileva che dal prospetto “elenco dei crediti e debiti diversi” allegato al rendiconto
2013 parte delle gestioni fuori bilancio non risulta tuttora approvata dalla Giunta
provinciale. Si riscontra, inoltre, un rilevante numero di disposizioni legislative
provinciali di autorizzazioni di gestioni fuori bilancio, istituto che dovrebbe avere, per
sua natura, carattere di assoluta eccezionalità.
L’Amministrazione ha comunicato di non aver sottoscritto nuovi contratti finanziari
nel corso del 2013. Restano operativi, pertanto, due contratti finanziari stipulati dalla
Provincia nel 2006 e collegati a prestiti obbligazionari emessi da enti e società da
essa controllate. Ha fatto presente, inoltre, che tali contratti non presentano caratteri
4
di aleatorietà e sono privi di rischio, in quanto i flussi pagati e incassati e le relative
date di scambio sono stabiliti contrattualmente alla data di stipula delle operazioni e
non risentono dell’andamento di alcun parametro finanziario.
Si rileva, tuttavia, che, avendo la Provincia accettato la delegazione di pagamento
sulle emissioni obbligazionarie, si è resa coobbligata in caso di inadempimento del
debitore principale, ossia dell’ente che ha emesso il prestito obbligazionario,
costituendo quindi tali operazioni passività potenziali che potrebbero ulteriormente
gravare il bilancio nel caso di inadempimento, anche parziale, del suddetto debitore.
Non risultano trasmessi alla Corte dei conti nel corso del 2013 provvedimenti di
riconoscimento di debito, ai sensi dell’art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (legge finanziaria 2003).
Sul punto l’Amministrazione ha comunicato di non aver ritenuto di dover disciplinare
procedure di riconoscimento di debiti fuori bilancio, escludendo il verificarsi di tale
fattispecie, e che valuterà la previsione di tale disciplina in sede di adeguamento
delle norme contabili alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici.
Fermo restando che non sembra possibile escludere che in corso di gestione si
producano debiti fuori bilancio per spese non previste (a titolo di esempio, risultano
liquidate spese per liti e risarcimento danni per circa 1,43 milioni di euro), si rileva
che
la
Corte
costituzionale,
con
sentenza
n.
64/2005, ha
interpretato
la
soprarichiamata norma statale come espressione di un principio fondamentale in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica, tendente a soddisfare esigenze di contenimento della spesa pubblica e di
rispetto del patto di stabilità interno”, definendola “conforme al principio di buon
andamento delle pubbliche amministrazioni.
Per quanto concerne il patto di stabilità per l’anno 2013, a fronte dell’obiettivo
programmatico annuale 2013 (-124.877 migliaia di euro) e di una quota obiettivo
inizialmente attribuita agli enti locali per 9,7 milioni di euro e successivamente
azzerata con il riassorbimento a carico dei Comuni stessi del predetto importo, il
Presidente della Provincia, il Dirigente generale del Dipartimento affari finanziari e il
Dirigente del Servizio bilancio e Ragioneria hanno prodotto la certificazione del
rispetto del patto di stabilità interno. Con riguardo all’accordo sulla finanza locale per
l’anno 2013, la Provincia ha comunicato che tutti i Comuni hanno certificato il
raggiungimento del proprio obiettivo.
Risulta, tuttavia, non adempiuto l’obbligo di monitoraggio al Ministero dell’Economia
e delle Finanze in ordine agli adempimenti relativi al patto di stabilità interno, con
5
riferimento ai dati analitici relativi alle voci che per ciascun ente concorrono alla
formazione del saldo programmatico di comparto, come richiesto alla Provincia dal
Ministro dell’Economia e delle Finanze.
Trattasi, quest’ ultimo
informativo,
statistico
di
ed
adempimento
informatico,
rilevante ai
nonché
fini del
rispondente
coordinamento
alle
esigenze
di
consolidamento e di uniformità dei dati finanziari, anche alla luce di quanto previsto
dall’art. 31, commi 19 e 20, della legge n. 183/2011, secondo il quale la mancata
trasmissione costituisce inadempimento al patto medesimo.
In ordine alle verifiche e ai controlli interni all’ordinamento provinciale, premettendo
che non risulta ancora costituito un Collegio dei revisori (Corte Cost. 23/2014), non
essendo stati inviati dall’Organismo di valutazione alla Corte dei conti esiti del
controllo riferiti al 2013, ma soltanto alcuni esiti riferiti alla gestione 2012, non si è
potuto disporre di dati utilizzabili o, comunque, significativi in questa sede di
parificazione del rendiconto, né si sono ricevute da tale Organismo delle valutazioni
puntuali in termini di legittimità, economicità, efficienza ed efficacia, come previsto
anche dall’ art. 79 dello Statuto di autonomia.
Nel concreto, gli esiti pervenuti alla Corte con riguardo al controllo sulla gestione di
Agenzie, Enti pubblici strumentali, Fondazioni e Società della Provincia riferiti, al
2012 possono assumere, ad oggi, una rilevanza meramente statistica e non
contengono alcuna analisi o osservazione del revisore; manca, infatti, un giudizio
sull’andamento delle gestioni e un rilievo sulle eventuali criticità. Anche il rispetto
delle direttive emanate dalla Giunta provinciale è riportato solo a livello aggregato e
non
per singolo ente. Soltanto in limitatissimi casi si
possono apprezzare
osservazione specifiche. Nessun esito, poi, è pervenuto alla Corte con riferimento al
controllo svolto dall’Organismo di valutazione in relazione agli altri enti previsti
dall’art. 79 dello Statuto, in particolare agli enti locali.
Con riguardo alle altre tipologie di controllo previste, si evidenzia che per il controllo
di gestione non si è avuta comunicazione della misurazione dei risultati, dell’analisi
degli scostamenti, delle azioni correttive e della riprogrammazione degli obiettivi
conseguenti all’iniziale fissazione degli stessi; per i controlli sulla trasparenza e la
legalità dell’azione amministrativa manca una relazione almeno di sintesi degli esiti;
per il controllo strategico non si sono avuti riscontri che consentano una valutazione
dei
risultati
conseguiti anche in
base ad indicatori
prestabiliti
e a
target
predeterminati di performance dei servizi. Va anche rilevato che la metodologia di
valutazione del personale dirigenziale e direttivo non prevede una connessione con le
verifiche effettuate dal controllo di gestione.
6
La spesa sanitaria (spesa impegnata in conto competenza) ha inciso per il 26,56%
sulla spesa finale del bilancio, partite di giro escluse (nel 2012: 26,48%; nel 2011:
26,40%). La parte corrente nel 2013 è stata pari al 92,88% del totale della spesa
sanitaria (spesa impegnata in conto competenza).
La spesa del personale da rendiconto della Provincia (con riferimento agli
stanziamenti definitivi) registra, a fronte di una consistenza organica del personale
dipendente (comparto autonomie locali e ricerca) pari a n. 3.327 unità a tempo
pieno, una diminuzione in termini assoluti rispetto al 2012 corrispondente al 1,60%
(passando da circa 220 milioni a circa 216,7 milioni di euro).
A carico del bilancio provinciale sono poste, altresì, le spese del personale del
comparto della scuola, insegnanti e personale amministrativo (n. 1.936 unità) che
hanno registrato una diminuzione rispetto al 2012 in termini di stanziamenti definitivi
pari al 0,75% (passando da circa 485 milioni di euro a circa 481,5 milioni di euro).
Con riferimento alle spese correnti per il funzionamento degli Organi istituzionali, si
registra per il Consiglio Provinciale, rispetto al 2012, un decremento sia degli
impegni che dei pagamenti (questi ultimi passano da 9,26 a 8,07 milioni di euro), e
per la Giunta un incremento sia degli impegni che dei pagamenti (che passano da
1,95 a 2,14 milioni di euro).
Sulle spese sostenute dai Gruppi consiliari si è svolto il previsto controllo della Corte
sui rendiconti dei gruppi consiliari relativi al periodo 1 gennaio-21 novembre 2013, i
cui esiti sono esposti nella deliberazione n. 11/2014 della Sezione di controllo di
Trento.
In merito agli obblighi di copertura delle leggi di spesa si evidenzia la particolare
importanza che assume la relazione tecnica prevista per i disegni di legge di
iniziativa della Giunta (art. 23, L.P. n. 4/1996 e art. 92, comma 3, del Regolamento
consiliare n. 3/1991). Il corretto adempimento di tali obblighi presuppone due
distinte fasi di accertamento: la quantificazione degli oneri finanziari e di gestione
recati da ciascuna disposizione e l’indicazione della relativa copertura finanziaria.
Tale procedimento non sembra essere stato costantemente adottato, cosicché non
tutte le disposizioni normative provinciali esaminate (v. ad es. legge provinciale 1°
luglio 2013, n. 13) appaiono supportate da idonea ed intellegibile documentazione
tecnica che ne accerti la copertura finanziaria.
7
L’Amministrazione ha comunicato che “la Provincia si è dotata di una stretta e
rigorosa disciplina relativa alla predisposizione di atti normativi, rivista da ultimo nel
corso del 2013 con la deliberazione della Giunta provinciale n. 1444 del 19 luglio
2013.
Si ribadisce, al riguardo, quanto più volte evidenziato dalla giurisprudenza contabile,
ovverosia che la copertura delle leggi deve essere credibile, sufficientemente sicura,
non arbitraria o irrazionale ed ancorata a criteri di prudenza, affidabilità e
appropriatezza.
***
L’Amministrazione
ha
comunicato
gli
importi
per incarichi
di
consulenza
e
collaborazione affidati nel 2013. In particolare, è emerso quanto segue:

per la Provincia sono stati registrati impegni per euro 7.110.710,77 e pagamenti
per euro 2.340.680,54;

per le Agenzie impegni per euro 1.393.067,06 e pagamenti per euro 943.492,53;

per gli Enti strumentali, ivi inclusa l’Azienda sanitaria, impegni per euro
8.199.792 e pagamenti non comunicati;

per gli Organismi partecipati sono stati indicati i corrispettivi totali, ma al netto di
IVA ed oneri, per un importo pari ad euro 2.887.615,00.
Pertanto, gli impegni di spesa assunti nel 2013 dall’intero comparto provinciale per
incarichi di consulenza e collaborazione ammontano complessivamente ad euro
19.591.184,83.
Tale
importo
appare,
tra
l’altro,
sottostimato,
giacché
non
comprende i dati inerenti agli incarichi affidati dalle fondazioni, dalla camera di
commercio, dall’Università e si riferisce – per le società partecipate dalla Provincia –
al corrispettivo percepito dal consulente/collaboratore e non al costo effettivo
sostenuto dalle società.
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri l’Amministrazione ha comunicato i seguenti
importi: corrispettivi pari ad euro 3.233.839,00 e pagamenti pari ad euro
1.435.161,00 (escluse le attività defensionali ed i rimborsi spese).
Al
riguardo
la
Corte
aveva
già
evidenziato
l’esigenza
di
chiarezza
nella
determinazione dell’esatto ammontare della spesa per incarichi esterni, sollecitando
l’istituzione di uno specifico capitolo di bilancio in cui includere tutte le spese per
collaborazioni/consulenze, al fine di garantire una completa rintracciabilità e
trasparenza in tale ambito gestionale.
La Provincia, nelle proprie controdeduzioni scritte, ha evidenziato che le direttive per
8
il contenimento delle spese discrezionali, approvate dalla Giunta provinciale con
deliberazione n. 2945 del 30 dicembre 2011, in applicazione dell’art. 2 della L.P.
18/2011 (legge finanziaria per il 2012) prevedono che tali spese, a partire
dall’esercizio finanziario 2012, siano imputate esclusivamente su specifici capitoli di
bilancio.
Tuttavia, come segnalato anche dalla Provincia stessa, su tali capitoli vengono
imputate unicamente le spese per consulenze, collaborazioni, studi e ricerche aventi
carattere discrezionale. Sono dunque esclusi tutti gli incarichi non affidati ai sensi del
capo I bis della L.P. n. 23/1990, oltre che alcuni incarichi che, pur regolati da tale
normativa, sono ritenuti di natura istituzionale (tanto è vero che sui capitoli indicati
dall’Amministrazione provinciale l’importo degli impegni per incarichi ammonta solo
ad euro 1.186.337,96).
Non sembrano, dunque, superate le osservazioni formulate da questa Corte in
occasione dei precedenti giudizi di parifica. L’individuazione in bilancio di appositi
capitoli dedicati alle spese per consulenze e collaborazioni consentirebbe di
evidenziarle con sufficiente chiarezza ed agevolerebbe la necessaria attività di
verifica del rispetto dei limiti di spesa previsti dal piano di miglioramento provinciale,
anche al fine di poterne misurare l’incidenza sulla spesa del personale (v., da ultimo,
D.L. n. 66/2014, convertito in Legge n. 89/2014).
Non sono stati comunque forniti i dati riferiti a studi e incarichi di consulenza
conferiti a pubblici dipendenti, contemplati dal comma 5 bis dell’articolo 1 del D.L.
101/2013, come inserito, in sede di conversione, dalla Legge n. 135/2013.
La
Provincia
ha
motivato
tale
lacuna
informativa
richiamando
la
propria
regolamentazione degli istituti relativi agli affidamenti di incarichi di consulenza e di
collaborazione (capo I bis della legge provinciale n. 23/1990).
Al riguardo, si richiama quanto stabilito dalla Corte Costituzionale (sentenza n.
417/2005 e sentenza n. 88/2014) in materia di obblighi di comunicazione dei dati
alle Autorità statali che rientrano nell’ambito del coordinamento informativo e
statistico di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera r, Cost.).
Tuttavia, sul punto, l’Amministrazione ha fatto presente che, da ultimo, con la
recente legge provinciale 30 maggio 2014, n. 4 (art. 11), entrata in vigore il 4
giugno 2014, è stato recepito anche nell’ordinamento provinciale quanto già previsto
a livello statale dal citato art. 1, comma 5-bis del D.L. n. 101/2013.
***
Sulla problematica del recepimento, in via legislativa e/o amministrativa, delle
9
disposizioni di coordinamento finanziario della spesa pubblica per l’anno 2013, ed in
merito alla richiesta della Corte di evidenziare le eventuali misure compensative
attivate, rispetto ai risparmi previsti dalla normativa statale, la Provincia ha fornito
alcune indicazioni in ordine ai relativi provvedimenti già adottati in via legislativa e
alle direttive impartite alle proprie Agenzie ed enti strumentali, richiamandosi
all’attuazione dell’art. 79 dello Statuto.
Le indicazioni fornite dall’Amministrazione, tuttavia, non sempre sono risultate
idonee a consentire un riscontro dell’esatta quantificazione delle singole misure
compensative adottate per il conseguimento dei risparmi di spesa. Il piano di
miglioramento approvato dalla Giunta provinciale prevede oltretutto alcune eccezioni
ed esclusioni alle misure di spending review deliberate, che non consentono, in
special modo per quanto riguarda le direttive impartite ai vari organismi partecipati,
di apprezzare concretamente i risultati conseguiti in termini di effettivi risparmi di
spesa.
Inoltre, deve essere evidenziato, in conformità all’interpretazione della Consulta
(sentenza n. 221/2013 e n. 127/2014), che l’art. 79 dello Statuto di autonomia detta
una specifica disciplina riguardante il solo patto di stabilità interno. Per le altre
disposizioni in materia di coordinamento della finanza pubblica, la Regione autonoma
Trentino - Alto Adige e le Province autonome si conformano alle disposizioni
legislative statali, legiferando entro i limiti stabiliti dallo Statuto speciale. Ove,
pertanto, la Provincia ritenga di modulare diversamente i risparmi di spesa, deve
comunque indicare la
quantificazione delle singole misure che compongono
l’ammontare complessivo dei risparmi da conseguire al fine di ottenere risultati
quantomeno confrontabili a quelli indicati dal legislatore statale nelle norme di
coordinamento finanziario.
***
Con riguardo alla legislazione statale in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici, la Provincia ha comunicato l’intenzione di adeguare la propria normativa alla
legislazione statale solo al momento dell’emanazione dei decreti legislativi statali
applicativi, quindi al termine della sperimentazione prevista dal D.lgs. n. 118/2011.
Si segnala, in proposito, che la Legge costituzionale n. 1/2012 ha attribuito alla
competenza esclusiva statale la materia dell’armonizzazione dei bilanci pubblici,
scorporandola da quella del coordinamento della finanza pubblica, non residuando,
pertanto, in tale settore, alcuno spazio per la normativa primaria locale.
Al riguardo, nel rilevare che per il settore sanitario le relative disposizioni di
armonizzazione decorrono a partire dall’esercizio 2014, si evidenzia l’esigenza della
10
modifica dei termini previsti nella legge di contabilità provinciale per l’approvazione
del rendiconto entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di gestione.
Tale modifica normativa, unitamente a quella che prescriverebbe il differimento al 31
luglio della data di approvazione del rendiconto da parte del Consiglio, agevolerebbe
il controllo intestato a questa Corte, oggi necessariamente svolto nei termini ristretti
concessi dalle scadenze della normativa provinciale, certamente non adeguati
all’importanza e al ruolo essenziale che riveste la parificazione nel sistema degli
strumenti di controllo della finanza pubblica.
In termini più generali, si attendono le misure di adeguamento anche con riguardo
alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (recante disposizioni per l’attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della
Costituzione), in materia di equilibri di bilanci, di ricorso all’indebitamento e di
sostenibilità del debito, quantomeno per la parte in cui tale legge non è di immediata
applicazione (v. Corte costituzionale n. 88/2014 e, in particolare sull’indebitamento,
si veda anche Corte costituzionale n. 175/2014).
***
Per quanto concerne le società partecipate, va evidenziato, che non è ancora stata
disposta un’effettiva ricognizione delle partecipazioni possedute, essendosi limitata la
Giunta provinciale (deliberazione n. 3093 del 30 dicembre 2010) a confermare il
mantenimento di tutte le partecipazioni possedute, senza valutare la sussistenza dei
presupposti prescritti dalla normativa nazionale (art. 3, c. 27, L. n.244/2007), ma
unicamente richiamando l’art. 24, c. 1, della L.P. n. 27/2010.
Va quindi rimarcata la necessità di effettuare (da parte della Giunta o del Consiglio
provinciale) un approfondito esame in ordine al mantenimento o meno delle
partecipazioni possedute dalla Provincia, valutando non solo l’attinenza (in concreto)
dell’oggetto sociale con le finalità istituzionali (con particolare riferimento, ad
esempio, agli istituti di credito, quali Mediocredito e Cassa centrale), ma soprattutto
l’efficacia, l’efficienza e l’economicità delle gestioni, quali corollari del principio di
buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione.
Inoltre, non è stato possibile effettuare una compiuta verifica in ordine al rispetto
delle direttive di miglioramento e di spending review diramate dalla Provincia ed
esaminate dall’Organismo di valutazione solo nei valori aggregati e non per singola
società. Direttive che, tuttavia, va ribadito, si caratterizzano per la previsione di
alcune eccezioni ed esclusioni agli obiettivi di contenimento delle spese che rischiano
di rendere i risultati attesi meno significativi di quanto ipotizzato nei provvedimenti
medesimi. In proposito va anche rilevato che la Corte costituzionale, nelle sentenze
11
n. 61/2014 e 148/2012, ha statuito che varie norme del D.L. n. 78/2010 (tra le quali
l’art. 9, c. 29, in tema di assunzioni di personale delle società partecipate) attengono
alla materia dell’ordinamento civile di competenza primaria ed esclusiva dello Stato a
cui, quindi, la Provincia autonoma può solo adeguarsi.
***
Nell’ambito del controllo a campione sulle singole poste del rendiconto sono stati
effettuati, anche per il 2013, approfondimenti mirati riguardo al capitolo di
rendiconto concernente le spese riservate del Presidente della Provincia.
In merito, l’Amministrazione ha comunicato che per l’anno 2013, al Presidente della
Provincia è stato assegnato l’importo di euro 39.000,00 per spese riservate
(deliberazione n. 21 del 18 gennaio 2013) di cui risulta utilizzato l’importo di euro
18.445,36 (importo non speso euro 20.554,64), mentre per il 2014 non è stata
stanziata alcuna somma a tale titolo (deliberazione n. 2762 del 30 dicembre 2013).
La rendicontazione di tali spese, che già nella passata gestione era stata segnalata
dalla Corte come effettuata su un capitolo di bilancio privo di fondamento legislativo,
è risultata mancante di idonea documentazione giustificativa.
Conseguentemente, non risulta possibile esprimersi riguardo alla regolarità della
gestione del relativo capitolo.
Per quanto riguarda le spese di rappresentanza gli esiti del controllo a campione
hanno evidenziato che la motivazione della spesa sostenuta è risultata spesso
carente o generica e meramente di stile, rendendo impossibile apprezzare l’effettiva
corrispondenza
della
spesa
sostenuta
alle
concrete
finalità
istituzionali
di
rappresentanza. Inoltre, l’indicazione nei modelli di liquidazione delle tipologie di
spese sostenute (ai sensi della deliberazione n. 86/2007, art. 2, lett. a, b, c, d, e) è
stata spesso trascurata, risultando quindi complessa la catalogazione delle stesse.
In proposito appare utile evidenziare che, per poter essere legittimamente ricondotte
alla funzione di rappresentanza, tali spese devono risultare direttamente quanto
esclusivamente funzionali al compimento dei fini istituzionali della Provincia
autonoma (come peraltro rimarcato dall’art. 7 della L.P. n. 16/2013). Ne consegue
che tutte le spese effettuate non a scopo promozionale (es. spese di ristoro a
beneficio degli organi collegiali dell’ente, in occasione delle riunioni istituzionali dello
stesso ovvero spese per ristoranti in occasione di c.d. “pranzi di lavoro”), oppure
aventi lo scopo di promuovere non tanto l’Ente, quanto i singoli amministratori, non
rientrano in tale categoria (il tipico caso, emerso dalla giurisprudenza contabile, è
quello degli opuscoli informativi finalizzati non tanto a pubblicizzare l’attività dell’ente
12
ed i servizi offerti dall’Ente, bensì a fornire un’immagine positiva dei vertici
istituzionali dell’Ente connessa all’attività politica). Ma oltre allo scopo promozionale,
tali tipologie di spese devono rispettare ulteriori requisiti ormai consolidati nella
giurisprudenza contabile, quali l’inerenza ai fini istituzionali, la congruità e la sobrietà
della
spesa, l’ufficialità
della
spesa
(cioè che siano
destinate a
finanziare
manifestazioni ufficiali, idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei
cittadini), il carattere eccezionale rispetto all’ordinaria attività amministrativa, la
riconducibilità della spesa agli organi di vertice rappresentativi dell’Ente e la
destinazione ad autorità o a soggetti esterni particolarmente qualificati giacché
istituzionalmente rappresentativi dell’Ente di appartenenza.
Inoltre, suscita perplessità la procedura di impegno preventivo sulla base di un
programma di spese di rappresentanza (ex art. 32 della LP n. 23/1990), considerato
che tale tipologia di spesa si caratterizza, come appena detto, per la natura
straordinaria rispetto alla normale e ripetitiva attività amministrativa. Pertanto, tali
spese dovrebbero essere impegnate solo in occasione dello specifico evento
istituzionale ed a fine esercizio le somme stanziate, ed eventualmente non utilizzate,
dovrebbero confluire nel risultato di amministrazione quali economie di spesa, senza
possibilità
di
formazione,
sostanzialmente
automatica
con
il
meccanismo
dell'impegno preventivo, di impropri residui passivi.
Infine, si è potuto riscontrare che in taluni casi i limiti quantitativi previsti per alcune
tipologie di spese di rappresentanza, stabiliti concretamente da deliberazioni della
Giunta provinciale (n. 86/2007, recentemente sostituita dalla delibera n. 221/2014 –
si vedano gli articoli 3, c. 4 e c. 5), sono stati superati, tenuto conto che tali limiti
dovrebbero riferirsi esclusivamente all’intera categoria di spesa e giammai al singolo
bene, come peraltro emerge dall’interpretazione dell’art. 7, c. 4, lett. a), della L.P. n.
16/2013.
Va tuttavia rilevato che lo stanziamento per spese di rappresentanza ha registrato
nel corso degli anni una costante decurtazione, risultando nel 2014 inferiore del 30%
rispetto al 2012 (passando quindi da euro 182.000 del 2012 ad euro 127.400 nel
2014).
Tale è lo stato degli atti.
I Magistrati relatori
Dario Provvidera
Massimo Agliocchi
13
14