L’Europa in movimento
Direzione generale Istruzione e cultura
IT
L’Europa e il suo bilancio:
a cosa servono i vostri soldi?
Qual è l’importanza delle spese
europee?
Come vengono decise?
Come sono finanziate?
A cosa servono?
Come sono effettuate e controllate?
L’opuscolo fornisce risposte concise a
tutte queste domande.
1
9
PH-26-99-223-IT-C
ISBN 92-828-8229-2
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UFFICIO DELLE PUBBLICAZIONI UFFICIALI
DELLE COMUNITÀ EUROPEE
L-2985 Luxembourg
Commissione europea
>
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Manoscritto terminato nel febbraio 2000
Copertina e illustrazioni: freeform communication
Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee,
2000
ISBN 92-828-8229-2
 Comunità europee, 2000
Riproduzione autorizzata
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Rappresentanze e uffici della Commissione europea e del Parlamento europeo esistono anche negli altri Stati
membri dell’Unione europea. Delegazioni della Commissione europea esistono in altri paesi del mondo.
L’Europa e il suo bilancio:
a cosa servono i vostri soldi?
Indice
Come viene stabilito il bilancio dell’Unione ?
4
Agenda 2000: una programmazione finanziaria pluriennale basata
sulle nuove priorità dell’Unione
4
Il bilancio annuale: chi decide cosa ? Il trattato e la sua attuazione pratica
5
Il finanziamento dell’Unione
8
A cosa serve il bilancio ?
9
Le spese agricole
9
La politica di coesione economica e sociale
10
Le altre politiche interne
11
Le azioni esterne
12
La preparazione dell’ampliamento dell’Unione
15
Le spese amministrative
15
Come viene speso e controllato il bilancio?
16
L’importante ruolo degli Stati membri nell’attuazione della PAC e dei fondi
strutturali
16
La Commissione ha una responsabilità d’esecuzione diretta in molti settori
16
Un costante sforzo di efficacia: la valutazione dei programmi comunitari
18
Un complesso sistema di audit e controllo
18
La lotta contro le frodi: i vari strumenti e l’importanza della cooperazione
con gli Stati membri
19
2
Il bilancio dell’Unione europea è l’atto che autorizza ogni anno il
finanziamento dell’insieme delle attività e degli interventi comunitari.
Esso traduce, in termini di destinazione delle risorse, le priorità e gli
orientamenti politici perseguiti.
La sua evoluzione nel tempo riflette le successive trasformazioni
della costruzione europea. Nel 1970, il bilancio della Comunità
rappresentava 3,6 miliardi di ecu (19 ecu pro capite all’anno) ed era
quasi esclusivamente costituito da spese agricole legate alla politica
agricola comune. Oggi il bilancio dell’Unione è dotato di 93 miliardi
di euro (1) (250 euro pro capite all’anno) e rispecchia tutto l’arco delle
politiche dell’Unione: spese agricole, aiuti allo sviluppo delle regioni,
spese di ricerca, d’istruzione, di formazione, azioni d’aiuto e di
cooperazione internazionale con il resto del mondo ecc.
Tuttavia le spese totali del bilancio dell’Unione rappresentano, in
stanziamenti di pagamento, appena l’1,1 % dell’insieme dei prodotti
nazionali lordi (PNL) dei quindici Stati membri. Si pensi poi che per
concepire le politiche comunitarie, per preparare ed eseguire il
bilancio dell’Unione, per fare in modo che le spese votate dal
Parlamento e dal Consiglio siano adeguatamente utilizzate, per
sorvegliare l’applicazione del diritto comunitario, l’amministrazione
dell’Unione — che oltretutto deve lavorare in undici lingue diverse —
consuma appena il 5 % del bilancio totale.
(1) In stanziamenti d’impegno e 89 miliardi in stanziamenti di pagamento. Qui di
seguito, salvo indicazione contraria, gli importi citati si riferiscono agli stanziamenti d’impegno. 1 ecu = 1 euro al 1° gennaio 1999 = 1 936,27 ITL.
3
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
Come viene stabilito il bilancio dell’Unione?
Agenda 2000: una
programmazione finanziaria
pluriennale basata sulle
nuove priorità dell’Unione
Dal 1988, il bilancio annuale
dell’Unione è stabilito nel rispetto di
un quadro finanziario a medio termine («prospettive finanziarie») che
definisce dei massimali annui di
spesa. Nel 1999, nel quadro dei negoziati detti «dell’Agenda 2000», relativi
alle future priorità dell’Unione, sono
state adottate le prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006.
Fissando i grandi orientamenti di
bilancio per molti anni, questo quadro, adottato congiuntamente dal
Parlamento europeo e dal Consiglio
dell’Unione, facilita l’adozione
annuale del bilancio, per cui è peraltro necessario un accordo tra il
Consiglio e il Parlamento («autorità di
bilancio» dell’Unione). Inoltre tale fis-
Evoluzione
delbudget
bilancio
Évolution du
de dell’Unione
l'Union
(in
prodotto
internobrut)
lordo)
(en %
% del
du produit
intérieur
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1960
Agricoltura
Agriculture
1965
1970
Fondi
Fonds
strutturali
structurels
1975
1980
Politiques
Altre
politiche
internes
interne
4
1985
1990
Actions
Azioni
extérieures
esterne
1995
2000
Administration
Amministrazione
sazione di un massimale pluriennale
agevola il coordinamento l’evoluzione delle spese dell’Unione.
Le prospettive finanziarie 2000-2006
prevedono stanziamenti per l’ampliamento
dell’Unione
ai
paesi
dell’Europa centrale e orientale,
senza rimettere comunque in discussione le principali priorità attuali
dell’Unione. Inoltre i contributi degli
Stati membri al bilancio europeo
(rispetto al PNL) si sono stabilizzati al
livello del 1999.
Il bilancio annuale:
chi decide cosa?
Il trattato e la sua pratica
È il trattato che istituisce la
Comunità europea, così come è stato
modificato dal trattato di Amsterdam
(articoli 268-280), che fissa la procedura con cui viene stabilito il bilancio. La Commissione europea elabora
il «progetto preliminare di bilancio»
basandosi su una stima delle necessità e delle priorità politiche
dell’Unione per l’anno prossimo.
Questo documento è presentato al
Consiglio che, adottandolo dopo
averlo modificato, vara un «progetto
di bilancio», che viene trasmesso al
Parlamento europeo. I poteri di quest’ultimo
dipendono
dalla
natura delle spese: per le spese
«obbligatorie» (il 40 % delle spese, in
particolare il sostegno ai mercati
agricoli) — che derivano obbligatoriamente dai trattati europei o dagli
atti stabiliti in loro virtù — il
Parlamento può solo proporre modifiche al Consiglio, al quale spetta l’ultima parola nella fissazione del livello di tali spese; per le altre spese,
dette «non obbligatorie» (il 60 %
delle spese), è il Parlamento stesso
che modifica il progetto di bilancio.
Va notato che dopo due letture per
ciascuna istituzione, è il Parlamento
che approva il bilancio definitivo e il
suo presidente che lo firma.
La procedura del trattato viene precisata nella pratica da vari accordi
interistituzionali intercorsi tra il
Parlamento, il Consiglio e la
Commissione: essi consentono di
migliorare la cooperazione tra queste
istituzioni per stabilire il bilancio
annuale, in particolare decidendo in
Tabella semplificata delle prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006
(Unione europea a quindici, prezzi 1999, in stanziamenti d’impegno)
(in milioni di euro)
Agricoltura
Azioni strutturali
Altre politiche interne
Azioni esterne
Amministrazione
Aiuto di preadesione
Totale (con le riserve)
Adesione (in stanziamenti
di pagamento disponibili
al di sotto del limite massimo delle risorse proprie)
2000
40 920
32 045
5 930
4 550
4 560
3 120
89 600
2001
42 800
31 455
6 040
4 560
4 600
3 120
91 110
2002
43 900
30 865
6 150
4 570
4 700
3 120
98 360
2003
43 770
30 285
6 260
4 580
4 800
3 120
101 590
2004
42 760
29 595
6 370
4 590
4 900
3 120
100 800
2005
41 930
29 595
6 480
4 600
5 000
3 120
101 600
2006
41 660
29 170
6 600
4 610
5 100
3 120
103 840
4 140
6 710
8 890
11 440
14 220
5
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
I poteri del Parlamento europeo in materia di bilancio
Si tratta di poteri assai significativi, che permettono al Parlamento europeo di concretizzare le proprie
priorità politiche. Il Parlamento europeo approva ogni anno, in dicembre, il bilancio dell’Unione, il quale
però non entra in vigore prima di essere firmato dal presidente del Parlamento europeo; in tal modo
l’Unione può usufruire delle risorse finanziarie di cui ha bisogno per l’anno successivo.
Dai trattati di Lussemburgo del 1970 e il 1975, con i quali furono create le risorse proprie a profitto della
Comunità, il Parlamento europeo e il Consiglio sono diventati i due rami dell’autorità di bilancio: in altre
parole, essi condividono i poteri di bilancio.
Il Parlamento ha l’ultima parola sulle spese a favore delle regioni (Fondo europeo di sviluppo regionale), a
favore della lotta contro la disoccupazione, in particolare dei giovani e delle donne (Fondo sociale
europeo) e a favore dei programmi culturali e di istruzione (Erasmus, Socrates ecc.); raramente rinuncia ad
aumentare tali spese, sempre entro i limiti di un massimale deciso insieme al Consiglio e alla Commissione.
In particolare il Parlamento europeo ne approfitta per aumentare gli stanziamenti destinati alle azioni
umanitarie e ai rifugiati. Per quanto riguarda le spese agricole, il Parlamento europeo può proporre
modifiche, ma l’ultima parola spetta al Consiglio.
Nel caso in cui il Parlamento e il Consiglio non riescano ad accordarsi sull’importo delle spese, dopo due
letture del progetto di bilancio, tra maggio e dicembre, il Parlamento ha il diritto di respingere in blocco
l’intero bilancio e la procedura deve riprendere da capo.
Infine, solo la firma del presidente del Parlamento europeo rende esecutivo il bilancio.
Dopo aver approvato il bilancio, il Parlamento, tramite la sua commissione per il controllo dei bilanci
controlla anche il buon impiego del denaro pubblico. In concreto, ciò significa che esso esercita un
controllo continuo sulla gestione degli stanziamenti, conduce un’azione permanente per il miglioramento
della prevenzione, dell’individuazione e della repressione delle frodi e procede alla valutazione degli effetti
dei finanziamenti operati a partire dal bilancio comunitario. Il Parlamento procede annualmente a una
valutazione della responsabilità politica della Commissione europea prima di assegnarle lo «scarico»
sull’esecuzione del bilancio.
6
La commissione per il controllo di bilancio
del Parlamento europeo esamina le osservazioni della
Corte dei conti e dà scarico alla Commissione
Primavera 2003
Il Consiglio esamina le osservazioni della Corte dei conti
e trasmette una raccomandazione al Parlamento europeo
Marzo 2003
Novembre 2002
La Corte dei conti analizza l’esecuzione del bilancio annuale
dell’anno precedente e pubblica la propria relazione annuale
La Commissione cura l’esecuzione del bilancio annuale
sotto la propria responsabilità
Gennaio-Dicembre 2001
Il presidente del Parlamento europeo adotta
il bilancio definitivo
Dicembre
Il progetto di bilancio viene esaminato
in seconda lettura dal Parlamento europeo
Novembre
Ottobre
Il progetto di bilancio viene esaminato in prima
lettura dal Parlamento europeo
Il Consiglio esamina il p.p.b., lo modifica e vota
il testo del bilancio 2001
Luglio
La Commissione adotta e presenta il progetto
preliminare di bilancio (p.p.b.) per il 2001
Maggio
Le istituzioni europee elaborano il proprio
bilancio di funzionamento
(Consiglio, Parlamento, Corte dei conti,
Corte di giustizia ecc.)
Il progetto di bilancio viene esaminato
in seconda lettura dal Consiglio
Gennaio
2000
La Commissione elabora il bilancio generale
dell’Unione europea
(bilancio di funzionamento della Commissione,
spese ed entrate generali dell’Unione)
Schemadedell’iter
di bilancio
dall’elaborazione
Schéma
la vie d'un
budget (esercizio
(exercice 2001)
2001) de
sa préparation allo
à la scarico
décharge
7
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
anticipo il modo in cui intendono
esercitare le rispettive competenze
riconosciutegli dal trattato. L’ultimo
accordo interistituzionale, firmato
nel 1999, è normalmente valido per il
periodo 2000-2006. Esso raccoglie e
attualizza tutti gli accordi precedentemente intervenuti.
Il finanziamento dell’Unione
L’Unione europea è finanziata
soprattutto da risorse messe a sua
disposizione dagli Stati membri, che
le spettano di diritto: sono le «risorse
proprie», fissate da una decisione del
Consiglio presa all’unanimità e ratificata dai parlamenti nazionali.
Durante il periodo 2000-2006 non
potranno superare l’1,27 % del prodotto nazionale lordo dell’Unione
europea. Tutte le entrate di bilancio
sono determinate ogni anno in funzione del totale delle spese decise
dalle autorità di bilancio (il
Parlamento e il Consiglio), rispettando rigorosamente il principio dell’equilibrio: le entrate sono strettamente uguali alle spese e il bilancio non
può essere in deficit.
Si distinguono quattro risorse proprie. Le due prime, oggi chiamate
«risorse proprie tradizionali», rappresentano il 14 % del totale delle risorse proprie: si tratta dei prelievi agricoli (percepiti sulle importazioni dei
prodotti agricoli provenienti dai paesi
che non appartengono all’Unione
europea) e dei dazi doganali derivati
dalla tariffa doganale comune applicata agli scambi commerciali realizzati con questi paesi terzi. A causa
dell’abbassamento delle tariffe doganali e degli ampliamenti succedutisi,
queste due risorse sono oggi insufficienti per finanziare il bilancio e sono
completate da altre due risorse. La
«risorsa IVA» rappresenta il 35 % del
totale delle risorse proprie nell’anno
8
2000; si tratta di un contributo degli
Stati membri corrispondente al teorico prodotto di un’IVA percepita all’aliquota dell’1 % su una base imponibile armonizzata (tale aliquota passerà allo 0,75 % nel 2002 e allo
0,50 % nel 2004). Un’altra risorsa,
fondata sul PNL di ogni Stato membro, ha un carattere complementare
e permette di far quadrare il finanziamento del bilancio. Tale risorsa
rappresenta nel 2000 la metà del
totale delle risorse proprie. Questo
sistema permette all’Unione di finanziare in maniera stabile e continua
tutte le proprie politiche.
Vi sono poi altre entrate, assai meno
importanti. Si tratta in particolare
delle imposte pagate dai funzionari
europei, delle ammende inflitte a
imprese dalla Commissione per ostacolo alla concorrenza e del saldo
positivo riportato dall’esercizio precedente.
A cosa serve il bilancio?
I 93 miliardi di euro del bilancio
dell’Unione europea per l’anno 2000
sono ripartiti in sei grandi categorie:
le spese agricole; la politica di coesione e i fondi strutturali; le politiche
interne (ricerca, istruzione, trasporto
ecc.); le azioni esterne; la preparazione dell’ampliamento; le spese amministrative.
Le spese agricole
La politica agricola comune (PAC) è
storicamente la più dotata delle politiche comunitarie. Difatti in questo
settore il trasferimento di competenze dagli Stati membri verso l’Unione
europea è particolarmente marcato;
l’Unione si fa carico di una quota
preminente del finanziamento dell’agricoltura europea, anche se global-
Ripartizione
delle
entrate(en(inmillions
milionid'euros)
di euro)
Ventilation des
recettes
100 000
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
'80 '81 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 2000
Ressources
propres
Risorse proprie
traditionnelles
tradizionali
Risorsa
Ressources
IVA
TVA
Risorsa
Ressources
PNL
PNB
9
Varie
Divers
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
mente la percentuale delle spese
agricole
sul
bilancio
totale
dell’Unione è in questi ultimi anni
diminuita, a causa del forte sviluppo
delle altre politiche comunitarie e
della volontà politica di stabilizzare la
spesa agricola. Nel 2000, l’agricoltura
rappresenta comunque ancora il
44 % delle spese dell’Unione europea
(41 miliardi di euro).
Gli obiettivi della politica agricola
comune (PAC), fissati dai trattati
europei, giustificano il forte peso di
questo settore in termini di bilancio.
Si tratta di accrescere la produttività
dell’agricoltura, permettere un livello
di vita equo alla popolazione rurale,
stabilizzare i mercati, garantire la
sicurezza degli approvvigionamenti e
prezzi ragionevoli per i consumatori.
Questi obiettivi sono stati ampiamente raggiunti; ma negli ultimi anni la
politica agricola comune è stata
riformata per tenere conto del nuovo
contesto dell’attività agricola, specie
nell’ottica internazionale e in quella
ambientale. Nel 1992 e nel 1999 sono
state introdotte due grandi riforme
della PAC. Tali riforme, basate su
prezzi più competitivi e su aiuti diretti agli agricoltori, hanno consentito
di ridurre le eccedenze; esse dovrebbero inoltre rallentare l’esodo dalle
campagne e tutelare l’ambiente, in
quanto scoraggiano la produzione
intensiva e favoriscono il mantenimento di colture tradizionali e lo sviluppo di nuove attività, ad esempio
turistiche. Per queste stesse ragioni,
la PAC si appoggia ormai su un
secondo pilastro, la politica di sviluppo rurale, cui sono destinate notevoli
risorse: più del 10 % del totale delle
spese agricole tra il 2000 e il 2006, e
oltre 4 miliardi di euro nel 2000.
10
La politica di coesione
economica e sociale
La coesione economica e sociale
dell’Unione è diventata uno degli
obiettivi principali della costruzione
europea. Essa punta a ridurre le diseguaglianze di ricchezza tra le regioni,
migliorare la situazione dell’occupazione, favorire lo sviluppo armonioso
delle diverse regioni europee, proteggere e migliorare l’ambiente, in modo
che tutti i cittadini europei beneficino dei vantaggi del grande mercato
comunitario e dell’unione economica
e monetaria: nel 2000 l’Unione destina quasi 33 miliardi di euro — più del
35 % del bilancio — all’ammodernamento delle strutture economiche e
sociali.
Sulla scorta delle proposte presentate
della Commissione nel quadro di
Agenda 2000, il Consiglio europeo ha
confermato la necessità di concentrare le spese a titolo dei fondi strutturali (Fondo europeo di sviluppo
regionale, Fondo sociale europeo,
Fondo d’orientamento dell’agricoltura e della pesca) sulle regioni che ne
hanno più bisogno. I grandi obiettivi
perseguiti da questa politica sono
stati ridotti da sei a tre:
— «obiettivo n. 1»: promuovere lo sviluppo delle regioni più povere e
favorire l’ammodernamento delle
loro strutture economiche. Si tratta delle regioni il cui prodotto
interno lordo è inferiore al 75 %
alla media comunitaria; esse sono
situate alla periferia dell’Unione
(ad esempio i dipartimenti francesi
d’oltremare, le Azzorre, Madera, le
isole Canarie) o hanno una densità
di popolazione minima (come
alcune regioni settentrionali
dell’Unione);
— «obiettivo n. 2»: sostenere la riconversione economica e sociale delle
zone in difficoltà, ovvero delle
regioni industriali che vivono cambiamenti socioeconomici in grande
scala e difficili da superare, delle
regioni rurali che cadono in un
malinconico abbandono, delle
zone urbane in crisi, delle regioni
toccate dalla ristrutturazione del
settore della pesca;
— «obiettivo n. 3»: sostenere l’adattamento e l’ammodernamento delle
politiche e dei sistemi dell’istruzione, della formazione e dell’occupazione. Si tratta con ciò di aiutare i disoccupati, i giovani, gli
esclusi o più generalmente tutti i
lavoratori e i cittadini dell’Unione
a trovare lavoro, ad adeguarsi ai
cambiamenti economici in corso,
ad accedere nel corso della loro
vita all’istruzione e alla formazione professionale.
Nel periodo 2000-2006, i tre quarti
del totale dei fondi strutturali sono
dedicati all’obiettivo n. 1, mentre il
resto è diviso ugualmente tra gli
obiettivi n. 2 e n. 3.
Infine, il Fondo di coesione è stato
creato nel 1993 per gli Stati membri
il cui PNL pro capite è inferiore al
90 % alla media comunitaria.
Rappresenta l’8 % del totale degli
aiuti strutturali e contribuisce al
finanziamento di progetti nei settori
delle infrastrutture di trasporto e
dell’ambiente.
Le altre politiche interne
Le altre politiche comunitarie interne
all’Unione rappresentano il 6,5 % del
bilancio. Esse sono passate da 4
miliardi di euro nel 1993 a 6 miliardi
nel 2000, in particolare per accompagnare la realizzazione dal grande
mercato interno. Queste spese sono
di natura molto diversa.
La ricerca e lo sviluppo tecnologico
rappresentano una delle chiavi del
futuro europeo. Complementarmente
e in sostegno agli sforzi nazionali,
l’Unione adotta una politica di ricerca propria, per la quale si è dotata di
un programma quadro pluriennale di
ricerca (importo totale: 15 miliardi di
euro per il periodo 1999-2002) nel
quadro del quale sostiene in modo
prioritario progetti che associano
centri di ricerca, imprese e università
di vari Stati membri. Il bilancio della
politica di ricerca raggiunge 3,6
miliardi di euro nel 2000 (il 4 % del
totale delle spese dell’anno). Tale
importo rappresenta tuttavia appena
il 4 % del totale delle spese pubbliche
per la ricerca in Europa. Il programma
quadro dell’Unione è articolato in
11
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
programmi specifici riguardanti in
particolare le tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni, le
biotecnologie, l’energia, l’ambiente e
la salute.
Il settore più dotato dopo la ricerca è
quello delle reti transeuropee dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni, con quasi 700 milioni di
euro nel 2000. L’Unione si è prefissa
l’obiettivo di favorire la creazione di
una rete globale organica, facendo in
modo che queste arterie vitali del
grande mercato possano contribuire
maggiormente alla competitività dell’economia, al miglioramento dell’occupazione e alla coesione economica
e sociale dell’Europa.
Inoltre l’Unione nel 2000 destina più
di 480 milioni di euro a diverse azioni nei settori dell’istruzione, della
formazione professionale e della gioventù, per promuovere in particolare
la mobilità degli studenti, incoraggiandoli a svolgere una parte dei loro
studi in un altro Stato membro.
Queste spese si sono quadruplicate
dal 1989. Nel 1998 il programma
Socrates ha permesso la mobilità di
circa 200 000 studenti. Lo stesso
anno, il programma Leonardo da
Vinci ha sostenuto più di 700 progetti sovranazionali destinati a migliorare la formazione professionale in
Europa. I programmi «Gioventù per
l’Europa» e «Servizio volontario europeo» hanno sostenuto, nel 1998, progetti che coinvolgono oltre 80 000
giovani.
Infine, fra le altre politiche interne,
citiamo ad esempio l’ambiente con
circa 160 milioni di euro, l’audiovisivo e la cultura con 110 milioni,
l’informazione e la comunicazione
con 105 milioni.
12
Le azioni esterne
La politica esterna dell’Unione, vale a
dire tutte le azioni delle istituzioni
dell’Unione europea rivolte verso i
paesi del resto del mondo, in questi
ultimi anni è andata assumendo una
grande importanza: vi è stato un
rafforzamento degli aiuti comunitari
allo sviluppo e degli aiuti umanitari e
anche il sostegno ai paesi dell’Europa
centrale e orientale è stato fortemente aumentato dopo lo smantellamento del blocco comunista.
Riassumendo, nel 2000, quasi 5
miliardi di euro sono stati destinati
all’esterno: il 5,1 % del bilancio
generale.
In primo luogo bisogna ricordare che
l’Unione è un protagonista mondiale
di primo piano nel settore umanitario
e in quello dell’aiuto alimentare. Per
il 2000, l’Ufficio europeo d’aiuto
umanitario «ECHO» dispone di
475 milioni di euro, mentre 465
milioni di euro sono destinati all’aiuto alimentare. Inoltre può essere
mobilitata una riserva di aiuti di
emergenza (oltre 200 milioni di euro).
Queste azioni concretizzano la solidarietà dell’Unione con regioni vittime di gravi catastrofi, come i paesi
dell’America centrale dopo il passaggio dell’uragano Mitch nel 1998.
Inoltre i paesi terzi dell’area mediterranea ricevono nel 2000 circa
1,1 miliardi di euro per favorire il loro
sviluppo sociale ed economico nonché il processo di pace nel Medio
oriente. I nuovi Stati indipendenti,
cioè i paesi dell’URSS, ricevono
450 milioni di euro, in particolare a
titolo del programma Tacis, che fornisce assistenza tecnica ai fini del
risanamento economico di tali paesi.
Lo stesso importo è destinato alla
regione dei Balcani, di cui 360 milioni per la ricostruzione del Kosovo
dopo la guerra della primavera 1999.
Alla cooperazione economica e
finanziaria dell’Unione con i paesi in
via di sviluppo dell’America latina e
dell’Asia nel 2000 vanno rispettivamente 340 e 450 milioni di euro:
questi aiuti coprono i settori più svariati, in particolare quelli della sanità
e dell’istruzione.
tecipazione ad attività condotte nel
quadro delle organizzazioni internazionali.
L’Unione europea finanzia anche
azioni generali a favore della democrazia e dei diritti dell’uomo
(95 milioni di euro nel 2000) e misure di salvaguardia delle foreste tropicali e dell’ambiente. Con numerosi
Stati sono stati conclusi accordi in
materia di pesca, che permettono alle
navi europee di accedere alle loro
zone di pesca; il costo di tali accordi
rappresenta in totale 280 milioni di
euro nel 2000. Infine, una parte del
bilancio delle azioni esterne è dedicata alla cooperazione con i paesi
terzi industrializzati, come il
Giappone e gli Stati Uniti, e alla par13
14
Ripartizione dell’aiuto comunitario nel mondo
Africa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 975 (*)
Caraibi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 (*)
Pacifico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 (*)
America latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
Bacino mediterraneo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 142
Paesi dell’Europa centrale e orientale, compresi i Balcani . . . . . . . . . 1 939
Nuovi Stati indipendenti e Mongolia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
(*) Cifre del 1998; le altre cifre citate sono quelle del 2000.
Altri di cui : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 017
– Politica estera e di sicurezza comune (PESC) . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
– Aiuti umanitari e aiuti di emergenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 676
– Aiuti alimentari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463
– Aspetti esterni di alcune politiche comunitarie . . . . . . . . . . . . . . . 379
– Democrazia e diritti dell’uomo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
– Altre azioni di cooperazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
(Bilancio generale e Fondo europeo di sviluppo, in milioni di euro)
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
La preparazione
dell’ampliamento dell’Unione
L’ampliamento dell’Unione è una
delle sfide principali della costruzione europea per gli anni a venire. Nel
2000, per preparare l’adesione, saranno mobilitati 3,2 miliardi di euro,
ovvero il 40 % del totale delle spese
esterne. Nel settore dell’agricoltura, il
programma Sapard (530 milioni di
euro nel 2000) punta in particolare a
modernizzare l’agricoltura dei paesi
dell’Europa centrale e orientale, a
rafforzare la qualità e la sicurezza dei
prodotti, a promuovere il rispetto per
l’ambiente e a differenziare le attività
economiche delle zone rurali. Con lo
strumento strutturale ISPA (più di 1
miliardo di euro nel 2000), l’Unione
aiuta anche questi paesi a dotarsi di
strutture compatibili con quelle
dell’Europa dei quindici nel settore
dei trasporti e dell’ambiente. Infine,
con il programma Phare (più di 1,5
miliardi nel 2000), essa sostiene l’ammodernamento e l’adeguamento
delle loro economie e delle loro
amministrazioni agli standard comunitari.
modo i fondi destinati a ciascun
paese candidato andranno via via
aumentando, il che contribuirà a
rafforzare la loro capacità di diventare membri dell’Unione.
Inoltre le prospettive finanziarie
2000-2006 (cfr. tabella semplificata
sopra) prevedono per ogni esercizio a
partire dal 2002 un importo espresso
in stanziamenti di pagamento, il
quale rafforzerà le dotazioni delle
varie rubriche in funzione delle adesioni.
Le spese amministrative
Le spese totali di funzionamento dell’insieme delle istituzioni europee,
cioè le spese legate ai salari e alle
pensioni dei funzionari, agli immobili e alle attrezzature, rappresentano
4,7 miliardi di euro nel 2000, cioè
5 % del totale delle spese. Le istituzioni funzionano con 32 000 funzionari, ovvero l’equivalente degli effettivi in forza presso l’amministrazione
pubblica di una città come Vienna
(Austria) o presso il ministero francese dell’Agricoltura.
Quest’aiuto è attualmente distribuito
tra i vari paesi candidati all’adesione.
In funzione delle adesioni effettive,
lo stesso importo sarà quindi distribuito tra i paesi che non avranno
ancora aderito all’Unione. In tal
15
I bilanci
fuori bilancio
Il FES e la CECA
Il Fondo europeo di
sviluppo, che serve a
finanziare progetti
economici di sviluppo
dei paesi «ACP»
(Africa-CaraibiPacifico), dispone di un
bilancio specifico,
distinto dal bilancio
generale dell’Unione
europea. Esso è dotato
di procedure
decisionali e di
gestione di bilancio
proprie. Le spese del
FESD sono di 2 miliardi
di euro nel 2000.
Anche la Comunità
europea del carbone e
dell’acciaio, fondata
nel 1951 per
indirizzare e
promuovere questi
settori economici,
dispone di un bilancio
proprio per le spese
operative. I suoi
interventi saranno
reintegrati nel bilancio
generale nel 2002,
quando scadrà il
trattato istitutivo della
CECA. Nel 2000, il
bilancio della CECA è
dotato di circa 180
milioni di euro.
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
Come viene speso e controllato
il bilancio?
L’articolo 274 del trattato che istituisce la Comunità europea dispone che
«la Commissione cura l’esecuzione
del bilancio sotto la propria responsabilità». La ripartizione delle competenze è dunque chiara: il Parlamento
e il Consiglio decidono le spese da
effettuare, la Commissione esegue le
loro decisioni di bilancio. Tuttavia
nella pratica la Commissione si
appoggia agli Stati membri per la
gestione di alcune politiche.
L’importante ruolo degli Stati
membri nell’attuazione della
PAC e dei fondi strutturali
Le spese agricole, che si tratti del
pagamento di aiuti diretti agli agricoltori o dell’acquisto e dell’immagazzinaggio di prodotti per sostenere
i prezzi, sono effettuate negli Stati
membri da organismi nazionali
espressamente autorizzati a tal fine,
nelle condizioni stabilite a livello
comunitario. Per quanto riguarda i
fondi strutturali, le istituzioni europee decidono gli importi da versare e
le condizioni d’esecuzione. Le amministrazioni degli Stati membri (Stati,
regioni, dipartimenti ecc.) scelgono i
progetti da finanziare e sono incaricate della loro gestione quotidiana.
In seguito la Commissione europea,
in collaborazione con gli Stati membri, si assicura che i progetti vengano
completati e che gli stanziamenti
vengano spesi correttamente.
Analogamente, gli Stati membri
riscuotono le risorse proprie tradizionali. Anche in questo caso la
16
Commissione si assicura che le norme
in materia vengano rispettate.
La Commissione ha una
responsabilità d’esecuzione
diretta in molti settori
Oltre alla sua responsabilità generale
di buona gestione dell’insieme delle
spese, la Commissione è incaricata
dell’esecuzione diretta, da parte dei
suoi servizi, di una parte del bilancio
comunitario, soprattutto nei settori
delle politiche interne (ricerca, istruzione, formazione ecc.) e delle azioni
esterne. Nel settore della ricerca, ad
esempio, la Commissione, agendo
sulla base degli obiettivi e delle priorità politiche dell’Unione (quinto
programma quadro di ricerca per il
periodo 1998-2002), indice le gare
d’appalto, riceve le proposte di progetti di ricerca, seleziona i progetti,
versa i fondi e si accerta del loro corretto utilizzo.
Questi compiti di gestione diretta si
sono sviluppati solo di recente, con
un’evoluzione che rappresenta una
sfida
per
l’amministrazione
dell’Unione. La forza lavoro e i mezzi
amministrativi che vi sono dedicati
richiedono un continuo rafforzamento e i metodi di gestione devono
essere costantemente modernizzati.
Ma il personale e i mezzi amministrativi sono utilizzati innanzitutto per
concepire e gestire azioni di bilancio.
Le istituzioni fanno inoltre ricorso a
personale esterno per alcuni compiti
di gestione ben delimitati. Tali compiti, di durata variabile da alcuni mesi
«Inviti a manifestare interesse», «gare d’appalto» e «bandi di gara»
Annualmente l’Unione sostiene finanziariamente realizzazioni o «progetti» di cui riconosce la dimensione
europea. Essi fanno parte dei settori più svariati: cultura, ricerca, energie rinnovabili, politica urbanistica,
sostegno alle PMI, telecomunicazioni, settore multimediale. Ad esempio l’Unione finanzia parzialmente
progetti di ricerca e sviluppo d’importanza strategica, che riuniscono imprese, laboratori, uffici studi di
vari paesi dell’Europa.
Tali progetti vengono in genere selezionati a partire dagli «inviti a manifestare interesse» («IMI») e dalle
gare d’appalto pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (serie S — «Supplemento»). I
bandi pubblicati contengono la descrizione dell’attività in questione nonché i criteri di selezione e di
attribuzione. I progetti scelti sono quelli che corrispondono meglio agli obiettivi dell’Unione e presentano
maggiori garanzie tecniche e finanziarie.
Inoltre, come ogni amministrazione pubblica in Europa è tenuta a fare, ciascuna istituzione dell’Unione
pubblica un bando di gara sulla GU delle Comunità europee (serie S) quando desidera acquistare beni e
servizi per potere portare a termine le proprie attività. Lo stesso accade quando la Commissione desidera
ricorrere ad una consulenza esterna per svolgere uno studio su una questione tecnica precisa o una
valutazione indipendente da uno dei suoi programmi. Il bando di gara riporta le necessità dell’istituzione
e i criteri di selezione e d’attribuzione per gli offerenti.
Gli «IMI», le gare d’appalto e i bandi di gara sono consultabili anche sul sito Internet: http://ted.europ.eu.int.
17
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
ad alcuni anni, riguardano soprattutto le azioni esterne ma anche, tra le
altre cose, la politica sociale, dell’istruzione, della formazione e giovanile.
Un costante sforzo
di efficacia: la valutazione
dei programmi comunitari
L’attuazione del bilancio comunitario, indipendentemente dal modo in
cui è realizzata, deve rispondere ad
una preoccupazione essenziale: la
ricerca permanente dell’efficacia. Le
istituzioni europee non si limitano a
sostenere alcuni tipi di progetti, ma
devono anche assicurarsi che questo
denaro sia speso efficacemente e che
gli obiettivi vengano raggiunti in
maniera ottimale. In questa ottica la
Commissione ha sviluppato, negli
ultimi anni, le proprie attività di
valutazione dei programmi di spesa. Il
principio è duplice:
— prima di proporre una spesa (un
«programma»), si tratta di verificare, in base a metodi rigorosi, se la
proposta è realistica e se le attività
e i mezzi previsti permettono
effettivamente di raggiungere gli
obiettivi fissati;
— una volta che il programma è stato
realizzato, si dovrà tirare un bilancio dei risultati ottenuti, per assicurarsi che gli obiettivi siano stati
raggiunti in maniera ottimale e ad
un costo minimo.
In questo contesto si tratta di conciliare gli imperativi politici (sostegno
dell’Unione ad un paese in crisi, ad
esempio) con l’imperativo categorico
secondo cui il denaro del cittadino
europeo deve essere speso efficacemente.
Un complesso sistema
di audit e controllo
I controlli interni della regolarità
delle spese comunitarie preliminari
all’erogazione vera e propria dei
fondi vengono in un primo tempo
svolti dalle cellule finanziarie dei
diversi servizi gestionali di stanziamento e dal servizio centrale di controllo finanziario. Tali controlli preliminari si basano sui documenti giustificativi delle spese e, a volte,
avvengono anche in loco, in cooperazione con i controllori degli Stati
membri. Una riforma in corso mira in
particolare ad affidare la responsabilità dei controlli esclusivamente ai
servizi gestionali ed a sviluppare una
funzione di audit interno dei dispositivi creati.
18
Le spese comunitarie sono inoltre
sottoposte ai controlli della Corte dei
conti europea. Creata nel 1975, la
Corte dei conti ha sede a
Lussemburgo. Essa è composta da
quindici membri nominati per sei
anni dal Consiglio dell’Unione, previa
consultazione del Parlamento europeo, e scelti fra personalità appartenenti, o che hanno appartenuto, alle
istituzioni di controllo esterno dei
propri paesi, o in possesso di una
qualifica particolare per questa funzione. La Corte verifica la legalità e la
regolarità delle entrate e delle spese
dell’Unione. I suoi lavori sono pubblicati sotto forma di relazioni generali
annuali e di relazioni speciali dedicate ad una politica particolare. La
Corte esprime inoltre il proprio parere sulla gestione finanziaria del
bilancio comunitario. A questo titolo,
rende ogni anno una «dichiarazione
di affidabilità» basata su un esame
diretto delle transazioni finanziarie.
ressi comunitari. Si può trattare di
indagini amministrative interne alle
istituzioni comunitarie o di controlli
e verifiche negli Stati membri e,
conformemente agli accordi di cooperazione in vigore, nei paesi terzi.
Gli Stati membri hanno un ruolo
chiave nella lotta antifrode, poiché
spetta a loro raccogliere le risorse e
garantire il pagamento di oltre l’80 %
degli stanziamenti iscritti nel bilancio. La loro collaborazione è dunque
essenziale. Inoltre, giacché esclusivamente gli Stati membri sono titolati a
svolgere indagini giudiziarie, l’ULAF
trasmette allo Stato interessato tutte
le informazioni che ha raccolto su
fatti passibili di azioni penali.
Infine il Parlamento europeo, come
organo di controllo politico e democratico, partecipa al controllo delle
uscite e delle entrate del bilancio.
Ogni anno, basandosi sulla relazione
annuale della Corte dei conti, esamina il modo in cui la Commissione
europea ha gestito il bilancio nell’anno precedente e curato la sua esecuzione: si tratta della cosiddetta procedura di scarico.
La lotta contro le frodi: i vari
strumenti e l’importanza
della cooperazione
con gli Stati membri
Le istituzioni europee hanno creato
nel 1999 un ufficio indipendente per
la lotta antifrode, l’ULAF, il quale può
avviare di propria iniziativa indagini
su qualsiasi attività irregolare che
potrebbe mettere in pericolo gli inte19
Commissione europea
L’Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?
Serie: L’Europa in movimento
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee
2000 — 19 pagg. — 16,2 x 22,9 cm
ISBN 92-828-8229-2
Qual è l’importanza delle spese europee? Come vengono decise? Come
sono finanziate? A cosa servono? Come sono effettuate e controllate?
L’opuscolo fornisce risposte concise a tutte queste domande.
Altre informazioni sull’Unione europea
Informazioni in tutte le lingue dell’Unione europea possono essere ottenute via Internet, sul server Europa
(http://europa.eu.int).
Per ottenere informazioni e pubblicazioni sull’Unione europea in lingua italiana, rivolgersi a:
RAPPRESENTANZE DELLA COMMISSIONE
EUROPEA
Rappresentanza in Italia
Via Poli 29
I-00187 Roma
Tel. (39) 06 69 99 91
Rappresentanza a Milano
Corso Magenta 59
I-20123 Milano
Tel. (39) 024 67 51 41
UFFICI DEL PARLAMENTO EUROPEO
Ufficio per l’Italia
Via IV Novembre 149
I-00187 Roma
Tel. (39) 06 69 95 01
Fax (39) 06 69 95 02 00
E-mail : [email protected]
Ufficio di Milano
Corso Magenta 59
I-20123 Milano
Tel. (39) 024 81 86 45
Fax (39) 024 81 46 19
E-mail : [email protected]
Il presente opuscolo è pubblicato in tutte le lingue dell’Unione europea:
danese, finnico, francese, greco, inglese, italiano, olandese, portoghese, spagnolo, svedese e tedesco.
Commissione europea
Direzione generale Istruzione e cultura, unità Pubblicazioni
Direzione generale Bilancio
Rue de la Loi 200
B-1049 Bruxelles
Manoscritto terminato nel febbraio 2000
Copertina e illustrazioni: freeform communication
Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee,
2000
ISBN 92-828-8229-2
 Comunità europee, 2000
Riproduzione autorizzata
Printed in Belgium
STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO
Rappresentanze e uffici della Commissione europea e del Parlamento europeo esistono anche negli altri Stati
membri dell’Unione europea. Delegazioni della Commissione europea esistono in altri paesi del mondo.
L’Europa in movimento
Direzione generale Istruzione e cultura
IT
L’Europa e il suo bilancio:
a cosa servono i vostri soldi?
Qual è l’importanza delle spese
europee?
Come vengono decise?
Come sono finanziate?
A cosa servono?
Come sono effettuate e controllate?
L’opuscolo fornisce risposte concise a
tutte queste domande.
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9
PH-26-99-223-IT-C
ISBN 92-828-8229-2
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UFFICIO DELLE PUBBLICAZIONI UFFICIALI
DELLE COMUNITÀ EUROPEE
L-2985 Luxembourg
Commissione europea
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