GUIDA PER UNA LETTURA DEL BILANCIO COMUNALE
Guida per una lettura del bilancio comunale
Questo opuscolo NON è rivolto ad amministratori MA a
quanti siano interessati alla lettura del bilancio di un
Comune italiano. Il suo scopo è illustrare come si possano
leggere (e valutare) le decisioni di spesa del Comune. Va da
sé che la semplice lettura dei dati contabili non è sufficiente
a rendere in linguaggio comprensibile le politiche
sottostanti, ossia le scelte dell’entrata, della spesa,
dell’investimento, ecc. Però il bilancio non è soltanto un
insieme di numeri o uno strumento riservato agli esperti,
esso influisce sul vivere quotidiano dei cittadini, dà
l'impronta alla comunità e stabilisce le priorità in tanti
settori diversi, dagli aiuti sociali, alla scuola, alle opere
pubbliche, alle opportunità economiche e culturali ecc. Si
avverte la necessità che l’amministrazione informi il proprio
elettorato sugli obbiettivi che persegue e con quali spese
vuole raggiungerli. Insieme a questa esigenza di
trasparenza si accrescono le preoccupazioni dei cittadini e
degli organi di controllo. Ci si preoccupa che il denaro
pubblico sia speso bene, senza sprechi e in modo utile. Si
avverte il bisogno che non solo gli organi deputati al
controllo possano valutare, ma anche i destinatari finali – i
cosiddetti portatori di interesse (stakeholders): associazioni,
giovani, anziani, diversamente abili, sportivi, cittadini,
stranieri, ecc. A partire dal 2014, è stato adottato un nuovo
sistema contabile e nuovi schemi di bilancio armonizzati in
ambito europeo. Questa riforma, in fase di sperimentazione
presso alcuni Enti, modificherà profondamente i contenuti e
le scelte dei bilanci comunali. In attesa di questi
cambiamenti, quest’opuscolo è la prima tappa di una serie
di pubblicazioni che cercheranno di accompagnare i
prossimi bilanci comunali con dati ed informazioni extra
contabili, il suo scopo è cercare di renderli comprensibili a
tutti, per quei motivi di chiarezza, trasparenza e
comunicazione di cui l’Amministrazione deve occuparsi nella
sua funzione di dialogo costante con i cittadini.
Alcune domande comuni
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Che cos’è il bilancio del Comune?
Il bilancio è lo strumento con il quale l’amministrazione
programma le attività e i servizi dell’ente per l’anno in
corso. Al suo interno sono indicate le entrate e le uscite
definite sulla base delle necessità e delle priorità della Città.
A quanto ammonta il bilancio del Comune?
Il bilancio è – per legge – in pareggio. Ciò significa che il
totale delle spese che il Comune prevede di realizzare deve
essere uguale al totale delle entrate previste per l’anno. Il
bilancio della città di Casagiove per l’anno 2013 è
ammontato a oltre 25 milioni di euro.
A quali tagli il Comune deve far fronte?
Una parte delle entrate del Comune è storicamente derivata
da trasferimenti dello Stato. Dal 2011 questi trasferimenti
sono stati quasi totalmente tagliati, a seguito delle manovre
finanziarie del Governo. Sempre per effetto delle manovre,
Casagiove subisce un’altra riduzione indiretta da parte della
Regione.
Come sono compensati i tagli? Sono previsti risparmi?
Per compensare i tagli senza tagliare i servizi primari ai
cittadini, la strada intrapresa è stata quella del risparmio e
delle nuove entrate.
Sono aumentate le imposte per i cittadini?
SI, nel 2012 c’è stato un aumento delle imposte per i
cittadini rispetto agli anni scorsi. Il Comune ha aumentato
l’addizionale Irpef applicata sul reddito dei cittadini, ma
rispetto agli anni scorsi questa tassa è stata tolta per le
fasce più deboli La scelta dell’amministrazione è stata
quella di non aumentare l’IMU.
Come sono suddivise le spese del Comune?
Le spese del Comune si dividono in “spese correnti”,
necessarie per la gestione dei servizi, la manutenzione delle
infrastrutture e per il funzionamento dell’ente, e “spese in
conto capitale”, destinate agli investimenti (costruzione di
strade, scuole, infrastrutture, etc.).
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Sono cambiate le tariffe?
In questi anni sono state introdotte solo lievi modifiche,
quasi
esclusivamente
per
un
parziale
recupero
dell’inflazione.
Quanti investimenti sono stati previsti? E in che settori?
Le spese che l’amministrazione ha investito nel 2013 sono
state oltre
9.000.000 euro, che sono destinate
principalmente a opere pubbliche.
Perché ci sono stati immobili in vendita?
L’amministrazione ha messo in vendita in questi anni beni
che non sono più ritenuti strategici, per finanziare interventi
strutturali e di manutenzione,con lo spostamento quindi di
risorse a settori più importanti.
Come sono controllati i risultati?
Durante l’anno è costantemente monitorato l’equilibrio di
bilancio tra entrate e spese. Un organo di controllo vigila
sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della
gestione, mentre l’amministrazione verifica costantemente
le scelte di programmazione e i risultati ottenuti rispetto
agli obiettivi prefissati. I risultati della gestione saranno poi
indicati nel rendiconto dell’anno successivo, che dovrà
essere approvato dal Consiglio comunale nella prossima
primavera.
Quindi, quale bilancio?
Acquisire familiarità con i numeri del bilancio comunale è il
primo passo per entrare nell’analisi. Ma quale bilancio?
Esistono diverse tipologie di bilancio, a livello comunale. Si
parla di bilancio preventivo (o di previsione) in
contrapposizione a quello consuntivo (o rendiconto di
quanto realmente realizzato); o ancora del bilancio di cassa
in contrapposizione a quello di competenza, dove il primo
(cassa) si riferisce a flussi monetari effettivi – somme
effettivamente entrate ed uscite dalla cassa – mentre un
bilancio di competenza evidenzia le spese programmate
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(impegnate ma non ancora spese)e le entrate attendibili
(accertate ma non ancora incassate).
Riferimenti legislativi principali



Decreto legislativo n.267/2000 (cosiddetto “testo unico
degli Enti Locali”) parte seconda.
Lo Statuto comunale.
Il Regolamento comunale di contabilità. Con lo statuto e
il regolamento di contabilità ciascun ente locale applica i
principi contabili stabiliti dal “testo unico”, con regole
organizzative corrispondenti alle caratteristiche di
ciascuna comunità.
Elementi legislativi di base
Il bilancio delle amministrazioni segue i principi che hanno
ispirato le varie riforme della Pubblica Amministrazione.
Essi consistono nella separazione dei compiti di direzione
politica da quelli della direzione amministrativa. Gli organi
di governo (la giunta comunale) esercitano le funzioni di
indirizzo politico – amministrativo, definendo gli obiettivi ed
i programmi da attuare, e verificano la rispondenza dei
risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli
indirizzi impartiti. Ai responsabili degli uffici sono attribuiti
compiti di direzione, di gestione, di spesa, di organizzazione
e di controllo, e sono i responsabili dell’attività
amministrativa, della gestione e dei risultati. Al consiglio
comunale sono attribuiti compiti di controllo, in particolare
all’opposizione sono attribuite le facoltà di proporre ulteriori
o diversi obiettivi e programmi da attuare (tramite le
proposte di emendamenti al bilancio).
Il bilancio di previsione
La legislazione dispone che annualmente sia deliberato da
parte degli enti locali il bilancio di previsione come
competenza. Il termine competenza significa che il bilancio
è riferito alle entrate per le quali si prevede che maturi il
diritto alla riscossione ed alle uscite per le quali si prevede
che sorga l’obbligo di pagare, prescindendo dalle
realizzazione delle fasi di cassa (incasso o pagamento).
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Quindi attenzione, il bilancio di previsione riporta appunto
previsioni, non quanto effettivamente poi sarà realizzato, i
dati certi si rilevano invece nel bilancio consuntivo. Il
bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario
complessivo. (significa che le entrate devono essere uguali
alle uscite).
Le fasi del bilancio di previsione
La fase di programmazione, che trova espressione nel
bilancio di previsione che approda per la discussione in
consiglio comunale, si svolge in tre momenti successivi:
proposta, che consiste nella prima stesura delle proposte
di bilancio. È prevista la partecipazione attiva degli
assessori e dei funzionari responsabili dei servizi.
Presentazione, Il bilancio di previsione annuale e
pluriennale (l’anno in corso ed i due anni successivi) viene
presentato da parte della Giunta. Il bilancio presentato è il
frutto della mediazione fra obiettivi delle amministrazioni e
le esigenze di rispetto dei limiti posti dalla politica
economica e di bilancio (pareggio, patto di stabilità ecc.).
Notare che in alcuni statuti è previsto l’obbligo di
presentazione del bilancio ad Associazioni e Organismi
associativi locali e alla cittadinanza, in altri no (il che
ovviamente non vuol dire divieto di incontri o
presentazioni). A Casagiove è stato recentemente deciso
dal consiglio comunale di lasciare a ogni amministrazione la
responsabilità sulle modalità di presentazione alla Città del
bilancio. Fermo restando che il bilancio dovrebbe essere
presentato con dati e informazioni chiare sulle scelte
praticate, queste scelte possono essere comprese da fonti a
cui fare riferimento: la relazione previsionale e
programmatica, che accompagna il bilancio di previsione e
la relazione di accompagnamento al rendiconto che
vengono predisposte dalla Giunta Comunale. Accanto a
questi documenti occorre porre attenzione anche alle
relazioni dell’organo di Revisione dei conti. Approvazione, il
bilancio di previsione viene discusso in Consiglio comunale
al fine di raccogliere
eventuali emendamenti, quindi è
approvato. Gestione, che è effettuata con riferimento alle
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previsioni del Bilancio approvato e aggiornato con le
variazioni di bilancio in seguito autorizzate, sia per quanto
riguarda le entrate che le spese. Variazioni, ogni
intervento successivo all’approvazione da parte del
Consiglio Comunale deve essere oggetto di una variazione
di bilancio che deve essere sottoposta nuovamente
all’approvazione del Consiglio Il bilancio può subire
variazioni nel corso dell'esercizio di competenza sia nella
parte prima, relativa alle entrate, che nella parte seconda,
relativa alle spese. Quindi attenzione: le variazioni di
bilancio possono migliorare gli obiettivi in funzione di
migliori entrate ma potrebbero anche comportare la
modifica di impegni presi o la modifica di opere pubbliche
inizialmente previsti.
La relazione previsionale e programmatica
Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione una
relazione previsionale e programmatica che copre un
periodo pari a quello del bilancio pluriennale (l’anno in
corso e i due anni successivi). É quindi il documento
politico. La relazione previsionale e programmatica
accompagna i dati contabili del bilancio di previsione e
illustra in modo schematico e sotto forma tabellare gli
obiettivi.
Il parere dei revisori dei conti
Il parere dell’organo di revisione dei conti costituisce un
allegato obbligatorio sia del bilancio di previsione che del
rendiconto. Esso è redatto sulla base delle regole della
Corte dei conti e dei Dottori Commercialisti. E’ quindi la
pagella dell’amministrazione, perché contiene i pareri sulla
proposta di bilancio di previsione e dei documenti allegati.
Nei pareri è espresso un giudizio di coerenza e di
attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei
programmi. Nei pareri sono suggerite al consiglio comunale
tutte le misure atte ad assicurare l'attendibilità del bilancio.
Il consiglio comunale è tenuto ad adottare i provvedimenti
conseguenti oppure a motivare adeguatamente la mancata
adozione delle misure proposte dall'organo di revisione.
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Il patto di stabilità
Esiste per Casagiove, come per tutti i comuni, un specifico
obiettivo programmatico: il patto di stabilità interno da
raggiungere con un saldo positivo tra entrate finali e spese
finali. Questo saldo viene calcolato soprattutto in termini di
pagamenti. Gli enti che con i dati finali non rispettano il
patto di stabilità interno vedranno nell’anno successivo la
riduzione delle entrate in misura pari alla differenza tra il
risultato raggiunto e l’obiettivo fissato.
La “vita” del bilancio nell’anno
Il bilancio di previsione è approvato entro i tempi che sono
indicati dalla legge e una volta approvato può iniziare la
gestione dell’anno. La fase di gestione trova espressione in
un adempimento: l’approvazione da parte della Giunta
Comunale del Piano Esecutivo di gestione (PEG). Dentro
tale documento le risorse e gli interventi individuati sono
ulteriormente dettagliati su varie voci. Con la stesura del
PEG l’Amministrazione affida a ciascun responsabile gli
obiettivi da conseguire, le risorse (economiche, umane e
strumentali) e le relative competenze. La salvaguardia degli
equilibri di bilancio. Almeno una volta all’anno, al massimo
entro il 30 settembre, il Consiglio Comunale delibera sulla
salvaguardia degli equilibri di bilancio controllando anche lo
stato avanzamento degli obiettivi da conseguire. In caso in
cui il bilancio non fosse in equilibrio, il Consiglio deve
assumere i provvedimenti opportuni per ripianarlo
(pareggio obbligatorio). L’assestamento del bilancio entro il
30 novembre dell’anno. Questa fase ha lo scopo di
assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio con la
verifica generale di tutte le voci di entrata e di uscita,
compreso il fondo di riserva. In sede di assestamento
potranno essere approvate le ultime eventuali variazioni al
bilancio dell’anno. Quindi attenzione: non è sufficiente
conoscere il solo bilancio di previsione che in fondo É un
documento anche politico. Se ci si preoccupa che il denaro
pubblico sia speso bene, senza sprechi e in modo utile,
bisogna tenersi informati anche su come stanno viaggiando
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Guida per una lettura del bilancio comunale
gli equilibri e le variazioni al bilancio nel corso dell’intero
anno. La fase di rendiconto finale, che si svolge dopo la
rilevazione di entrate e spese dell’anno e trova espressione
nella presentazione, nei primi mesi dell’anno successivo, del
bilancio consuntivo (rendiconto) nel quale si prende tra
l’altro atto dell’avanzo (utile) o del disavanzo (perdita).
La lettura del bilancio
Nel bilancio comunale sia di previsione che consuntivo
attualmente in vigore (ricordiamo che a partire dal 2014,
verrà adottato un nuovo sistema contabile e nuovi schemi
di bilancio armonizzati in ambito Europeo) entrate e spese
sono distinte, rispettivamente, in sei e quattro grandi voci
('titoli').
VOCI di ENTRATA
1. Entrate tributarie
2. Entrate da trasferimenti
3. Entrate extratributarie
4. Entrate da alienazioni e trasferimenti di capitale
5. Entrate derivanti da accensioni di prestiti
6. Entrate da servizi per conto terzi
VOCI di SPESA
1. Spesa corrente
2. Spesa per investimenti
3. Spesa per rimborso prestiti
4. Spese per servizi per conto di terzi
Le Entrate.
Le fonti di finanziamento iscritte in un bilancio comunale
includono sei voci:
1. entrate tributarie: fra i tributi principali ricordiamo IMU
e addizionale IRPEF (imposta sul reddito), fra le tasse, che
vengono corrisposte a fronte di servizi erogati, ci limitiamo
a ricordare quella futura sulla raccolta dei rifiuti (TARES);
2. entrate da trasferimenti: I trasferimenti provengono
da altri enti o istituzioni, principalmente dallo Stato, dalla
Provincia e dalla Regione – ad esempio dal Ministero degli
Interni per la gestione delle scuole materne o dalla Regione
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per la copertura della componente sanitaria dell’assistenza
agli anziani;
3. entrate extratributarie: comprendono i proventi
derivanti dai servizi pubblici a domanda individuale (rette
per asili o residenze per anziani, ingressi ad impianti
sportivi ecc.), dall’esercizio di alcune funzioni (imposizione
di multe nell’ambito della funzione di polizia locale), dalla
gestione di alcune attività o dalla proprietà di immobili ed
esercizi;
4. alienazioni e trasferimenti in conto capitale: entrate
legate alla vendita di immobili o alle concessioni edilizie;
5. entrate per accensione di prestiti, che servono per
finanziare quella parte di investimenti che non è possibile
coprire con entrate proprie (entrate del punto 4 e/o avanzo
di amministrazione);
6. entrate da servizi per conto terzi, che hanno uguale
corrispettivo dalla parte della spesa, ovvero costituiscono
una semplice partita di giro (tanto entra tanto esce L’unità
elementare del bilancio per l’entrata è la risorsa. La risorsa
individua specificatamente l’oggetto dell’entrata(esempio, l’
IMU) e riguarda le somme di cui l’Ente prevede di disporre
(bilancio di previsione), o di cui effettivamente dispone
(bilancio consuntivo) tramite questa entrata. L’analisi delle
entrate di un bilancio è importante non solo perché una
corretta politica delle entrate migliora la possibilità di
raggiungere gli obiettivi che l’amministrazione si propone –
qualunque essi siano – ma anche perché imposizione fiscale
e politica tariffaria hanno ricadute non neutre sul benessere
complessivo dei cittadini.
Spese.
L’analisi dal lato della spesa richiede,innanzitutto, che ci si
familiarizzi con le diverse classificazioni di bilancio. La spesa
sorge quando si costituisce un impegno. Il bilancio di
previsione ha carattere autorizzatorio, fissando cioè il limite
agli impegni di spesa. Ciò significa che ogni volta che si
verificano necessità diverse da quelle deliberate dal
Consiglio comunale, occorre approvare in Consiglio
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Comunale una variazione di bilancio. La classificazione
economica individua innanzitutto quattro grosse voci:
1. la spesa corrente destinata a finanziare la gestione
ordinaria;
2. la spesa in conto capitale o di investimento
destinata a finanziare opere pubbliche e beni immobili che
producono benefici ripetuti nel tempo;
3. la spesa per rimborso prestiti,destinata a restituire le
quote capitali dei mutui o prestiti, cioè le spese che il
Comune deve sostenere per i mutui accesi e i prestiti
obbligazionari contratti negli anni precedenti.
4. la spesa per servizi per conto terzi,ossia la partita di
giro che il Comune paga per incassarla per lo stesso
importo successivamente.
Come sono classificate le spese
Ogni titolo è a sua volta ripartito per funzioni e servizi. La
funzione è la finalità, cioè lo scopo o il programma che deve
essere raggiunto. Per esempio, Le funzioni si dividono in
macro aggregati come istruzione pubblica, politiche del
sociale, difesa territorio e dell’ambiente ecc..A loro volta le
funzioni si dividono in servizi, Il servizio individua le
responsabilità, in altre parole il soggetto che decide come e
quando impiegare le risorse assegnate (se vogliamo,
individua l’assessorato di riferimento); Ad esempio la
funzione di istruzione pubblica si divide in servizio di scuola
materna, di istruzione elementare, media, superiore. Cioè i
costi complessivi delle scuole materne, elementari, medie.
Mense, trasporti e corsi di formazione. Ogni servizio è sua
volta ripartito in interventi che forniscono i dettagli di dove
si spendono i soldi. Gli interventi sono ripartiti su 11
codici01– personale,02 - acquisto di beni di consumo e/o di
materie prime,03 - prestazioni di servizi,04 - utilizzo di
beni di terzi,05– trasferimenti,06 - interessi passivi e oneri
finanziari diversi, 07 - imposte e tasse,08 – oneri
straordinari della gestione corrente,09 - ammortamenti di
esercizio, 10 – fondo svalutazione crediti,11 - fondo di
riserva. Per soli scopi gestionali degli uffici è prevista un
ulteriore divisione in capitoli(la singola voce di spesa, tipo:
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contributi a associazione 1, associazione 2, ecc..).la
classificazione per funzioni,servizi e interventi risponde
sostanzialmente a scopi contabili e sono relativamente poco
informative sulle scelte politiche che muovono le decisioni
di spesa. E’ evidente perciò che è necessario fornire altre
informazioni sulla ricaduta della spesa sui destinatari finali
– icosiddetti portatori di interesse(stakeholders). In questo è
necessario individuare parametri (dati e numeri di
riferimento)di facile e immediata comprensione (es.spesa
per ogni cittadino ecc.)E’ necessario in special modo fornire
motivazioni comprensibili del perché si è decisa una certa
spesa, o non si è fatta invece un’altra spesa, se questa
spesa è ragionevole o costosa, perché non si poteva
spendere di più ecc. ).
Il punto.
Le spese per un investimento vengono impegnate quando
sono finanziate. Il programma delle opere pubbliche
definisce gli investimenti che l’amministrazione intende
attivare nell’anno e nei prossimi due anni successivi. Le
spese correnti sono di gran lunga le più importanti e
soprattutto quelle su cui l’amministrazione ha pochi margini
di scelta. Il Comune ha il proprio personale,ricorre al
credito e paga interessi passivi,acquista beni e servizi per
poter a propria volta erogare servizi – che spaziano
dall’asilo nido all’illuminazione pubblica - o trasferire
somme come contributi alle famiglie bisognose, i sussidi per
l’acquisto dei libri scolastici e così via. Cosa insegnano,
dunque, le fredde cifre ufficiali di bilancio? In positivo o in
negativo ci dicono che il grado di libertà sulle politiche di
spesa è più limitato di quanto suggeriscano i totali delle
entrate. per esempio, calcoliamo l’incidenza percentuale
delle spese convenzionalmente definite 'rigide' – spese per
personale e per rimborso prestiti. Tolte le spese per il
personale, i servizi sociali, l’istruzione e lo sport assorbono
la quota più alta delle risorse di un Comune e sono i settori
per la valutazione degli interventi politico sociali a livello
comunale. In un clima di progressiva riduzione delle risorse
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Guida per una lettura del bilancio comunale
queste spese sono diventate progressivamente ‘il’
problema delle amministrazioni locali perché si amplia
sempre più la domanda di servizi ...
Motivazioni per un bilancio
Perciò, se è facile intuire che non si può mai avere tutto e
subito, i cittadini richiedono sicuramente efficienza e
trasparenza. Ma come fare per ottenerle?Ci sono molti modi
per un processo ideale e il più possibile condiviso di
decisioni di spesa. Ogni ente di controllo o forza politica ne
ha in mente uno. Ma uno schema ormai considerato da tutti
ragionevole presuppone che:
 si individui un obiettivo,
 si decida di cosa si ha bisogno per raggiungerlo,
 si decida come fare per ottenere i prodotti migliori con la
minima spesa.
Infine si dovrebbe vedere se gli obiettivi sono stati
raggiunti, e dunque se le scelte erano proprio quelle che ci
volevano per lo scopo prefissato, e che una relazione venga
portata di fronte al pubblico, che valuterà ed esprimerà i
propri giudizi.
Grazie.
IL PIL MISURA TUTTO, ECCETTOCIO’ CHE RENDE LA
VITAEFFETTIVAMENTE DEGNA DIESSERE VISSUTA
dal discorso del 1968all’università del Kansas di RobertKennedy
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