Corrado Cavallo
CONSIGLIO DI STATO
Fuori ruolo e incarichi extragiudiziari
Anni 2003-2006
ARACNE
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ISBN
978–88–548–1556–8
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I edizione: gennaio 2008
INDICE
Capitolo I
IL CONSIGLIO DI STATO .................................................................................
7
Capitolo II
IL COLLOCAMENTO FUORI RUOLO .............................................................
II.1 La consuetudine di rilievo costituzionale..................................................
II.2 Da una convenzione costituzionale a una consuetudine costituzionale ....
Bibliografia.......................................................................................................
25
39
34
38
Capitolo III
CONSIGLIO DI STATO – COMPOSIZIONE E INDIRIZZI .............................. 45
Capitolo IV
NORME SUL COLLOCAMENTO FUORI RUOLO DEI MAGISTRATI
AMMINISTRATIVI ............................................................................................. 53
Capitolo V
INCARICHI EXTRAGIUDIZIARI CONFERITI NELL'ANNO 2003 ................ 55
Capitolo VI
INCARICHI EXTRAGIUDIZIARI CONFERITI NELL'ANNO 2004 ............... 123
Capitolo VII
INCARICHI EXTRAGIUDIZIARI CONFERITI NELL'ANNO 2005 ............... 217
Capitolo VIII
INCARICHI EXTRAGIUDIZIARI CONFERITI NELL'ANNO 2006 ............... 295
5
6
Capitolo I
IL CONSIGLIO DI STATO
Nell’ottica della presente ricerca, è importante segnalare che il 15
giugno 2006 alla Camera è stata presentata una interpellanza di AN
nella persona dell’on. Ignazio La Russa, che così recita1:
I sottoscritti chiedono di interpellare il Presidente del Consiglio dei ministri,
per sapere – premesso che: fin dalla costituzione del Governo Prodi, in tutti i
Ministeri della Repubblica, nonché presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri, sono stati conferiti numerosi incarichi di governo a magistrati del
Consiglio di Stato e dei TAR, i quali, nell’ambito delle strutture di diretta collaborazione con l’autorità politica, ricoprono, a vario titolo, le funzioni di Capi
di gabinetto, Capi uffici legislativi, Consiglieri giuridici, Capi dipartimento,
eccetera.
Per la maggior parte dei suddetti magistrati non è stato disposto il collocamento in posizione di fuori ruolo da parte dei competenti Uffici di Presidenza
delle rispettive magistrature e che, pertanto, molti di questi magistrati non risultano essere stati neppure autorizzati a svolgere part time tali incarichi extragiudiziari. Tutti i magistrati cui sono stati conferiti i predetti incarichi –
soprattutto coloro che non sono stati collocati in posizione di fuori ruolo –
versano in una oggettiva posizione di conflitto di interesse, dal momento che è
evidente la commistione in capo ai singoli magistrati del ruolo di giudice e di
consigliere del Governo e dell’Amministrazione. Da molto tempo si discute,
non solo a livello di dottrina, sia sulla necessità di modificare, in primo luogo, la
Costituzione nella parte in cui cumula nel Consiglio di Stato le funzioni consultive con quelle giurisdizionali, sia, in secondo luogo, sulla necessità di introdurre una nuova disciplina normativa volta a sancire, in modo inequivocabile,
la totale incompatibilità tra l’esercizio di ogni funzione magistratuale e
l’esercizio delle funzioni derivanti dall’assunzione di incarichi negli Uffici di
diretta collaborazione del Governo. La garanzia dell’imparzialità dei magistrati esige che questi non siano «prevenuti» e che ogni loro convincimento
sull’oggetto della causa si formi all’interno del processo e nel contraddittorio delle parti e che, pertanto, il persistente collegamento strutturale della magistratura
1
Atto Camera, Interpellanza urgente 2–00019, presentata da IGNAZIO LA RUSSA giovedì 15 giugno 2006 nella seduta n.012.
7
Capitolo I
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amministrativa con il Governo si configura come una lesione delle posizioni
giuridiche soggettive dei cittadini a favore della loro esigenza di ottenere una piena e rapida tutela giurisdizionale nei confronti dell’Amministrazione. Ciò che
maggiormente nuoce all’immagine stessa dei magistrati è l’impiego troppo
frequente ed esteso da parte del Governo del suo potere di conferimento di
incarichi extragiudiziari soprattutto ai magistrati amministrativi. In uno Stato
democratico la legittimazione del giudice si fonda sulla fiducia dei cittadini per i
quali è essenziale che il giudice, oltre ad esserlo, appaia imparziale. Una rigorosa applicazione dei principi costituzionali soprattutto in materia di giusto
processo esigerebbe che i giudici dell’Amministrazione non venissero in alcun
modo utilizzati come ausiliari del potere o della pubblica amministrazione; occorre porre fine a questa deprecabile prassi dei magistrati che si affrettano a
ricoprire incarichi di governo, sottraendo risorse professionali all’Amministrazione della giustizia e determinando un inaccettabile conflitto di interesse
tra chi partecipa alla redazione di atti normativi e provvedimentali del Governo stesso e chi deve pronunciarsi nelle Aule di giustizia in merito alla loro
legittimità. L’attuale composizione dei Gabinetti ministeriali del Governo
Prodi ha raggiunto condizioni di vera e propria patologia, mortificando, altresì, le alte qualità professionali della dirigenza amministrativa di ruolo dello
Stato che, certamente, è più in grado di supportare gli organi politici in fase
di assunzione delle decisioni normative ed amministrative, potendone, infatti,
più consapevolmente valutare le conseguenze operative.
I Gruppi parlamentari di Alleanza nazionale alla Camera dei deputati e al Senato si accingono a presentare, rispettivamente, una proposta di legge e un disegno di legge in materia di riforma della disciplina sugli incarichi extragiudiziari:
– quali siano i nominativi di tutti i magistrati del Consiglio di Stato e dei
TAR chiamati, in qualunque posizione formale, a ricoprire gli incarichi di
Capi di gabinetto, Capi uffici legislativi, Consiglieri giuridici, Capi dipartimento conferiti presso ogni Ministero della Repubblica e presso la Presidenza
del Consiglio dei ministri.
– quale sia l’esatto costo finanziario, che grava complessivamente sul bilancio dello Stato, derivante dal riconoscimento degli emolumenti aggiuntivi per
tutti i magistrati che, a vario titolo, collaborano con il Governo Prodi; quali
urgenti iniziative si intendano adottare per evitare che i magistrati di cui trattasi, invece di sottrarre tempo alla definizione dell’enorme mole di contenzioso arretrato, si dedichino all’assolvimento di incarichi governativi che potrebbero essere svolti da alti dirigenti di ruolo dello Stato con conseguente
minore aggravio per l’erario pubblico2.
2
I firmatari sono La Russa, Airaghi, Armani, Bellotti, Buontempo, Castellani, Gamba,
Germontani, Holzmann, Leo, Lo Presti, Menia, Migliori, Pedrizzi, Antonio Pepe, Proietti Cosimi, Rositani.
Il Consiglio di Stato
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Tale interpellanza risponde ad una convinzione radicata nell’immaginario collettivo di aumento spropositato nell’organico e, contemporaneamente un aumento degli stipendi, di tutto il personale assegnato
ai gabinetti ministeriali, o agli uffici di diretta collaborazione che dir si
voglia, dei ministeri.
La risposta del Governo è stata data il 29 giugno ma considerata in
maniera non esaustiva e convincente dai firmatari della interpellanza.
Se ne fa portavoce l’on. Gamba che così commenta:
Signor Presidente, il grado di soddisfazione per la risposta fornita dal sottosegretario è quasi pari allo zero, nel senso che egli si è in qualche modo limitato ad un intervento di tipo burocratico, enucleando una serie di dati che
francamente nulla hanno a che fare con quanto era stato chiesto. Si è, invece,
ben guardato dal portare i dati richiesti nell’interpellanza, ovvero: quali e
quanti incarichi, come consulenti giuridici dell’organo esecutivo, nelle varie
vesti formali, siano stati attribuiti ai consiglieri di Stato e del TAR – quindi,
incarichi assunti nell’ambito del Governo e non di altre istituzioni, che non
rilevano in questo contesto e che, peraltro, sono anch’essi a conoscenza degli
interpellanti così come, praticamente, di tutti quanti si occupino di tali vicende istituzionali e quali siano le autorizzazioni date per l’assunzione di tali incarichi. Inoltre l’on. Gamba aggiunge: Francamente, risulta alquanto comico
che si faccia riferimento ad un opuscolo di prossima pubblicazione, dal quale
tali dati dovrebbero essere attinti da parte di tutti i parlamentari. Quasi che,
evidentemente, i dati contenuti in detto opuscolo, sempre in corso di pubblicazione, non siano già a disposizione del Governo: una misteriosa vicenda,
questa che sembra interessare l’esecutivo.
Citando il professor Panunzio, un costituzionalista recentemente
scomparso, l’onorevole dice che
Senza voler arrivare a chiedersi se la prassi degli incarichi ricorrenti non possa
talvolta assumere anche il carattere delle misure premiali, va detto che il pericolo
che questa prassi possa minare l’indipendenza e l’imparzialità dei magistrati è bilanciato in genere dalla probità dei magistrati, ma la moglie di Cesare non deve
neppure essere sospettata e una coerente e puntuale applicazione dei principi costituzionali esigerebbe che i giudici dell’amministrazione non vengano neppure
utilizzati come ausiliari del potere o della pubblica amministrazione. Pertanto, a
questo punto, l’iniziativa sarà assunta dal gruppo di Alleanza Nazionale.
Di tale iniziativa non si conosce, allo stato attuale, ancora nulla.
Comunque appare utile fare riferimento alle tabelle allegate riguardo
Capitolo I
10
agli ultimi incarichi extra giudiziari conferiti dal 2003 al 2006 ai magistrati amministrativi3.
Va ricordato però che il Consiglio dei Ministri presieduto da Silvio
Berlusconi sin dalla prima seduta nel 2001 ha messo mano ad interventi che prefigurano un rapporto sempre più stretto e discrezionale
con il Consiglio di Stato. Dal 21 giugno 2001, Presidenza del Consiglio, Ministri, Vice ministri e Sottosegretari possono scegliere i propri
“collaboratori” senza preoccupazioni di incorrere negli sbarramenti
numerici e temporali previsti dalle leggi e dai criteri stabiliti dagli organi di autogoverno. Si veda in particolare l’art. 13 della Legge 3 agosto 2001, n. 317, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto–legge 12 giugno 2001, n. 217, recante modificazioni al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nonché alla legge 23 agosto 1988, n.
400, in materia di organizzazione del Governo” pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 181 del 6 Agosto 20014.
In virtù del suddetto articolo che si riporta in nota5, i politici possono scegliere chi vogliono, senza curarsi della legge e dei divieti degli
3
Su questo si veda il sito http://www.giustizia–amministrativa.it/ molto utile a riguardo.
Per l’iter completo della presente legge si può fare utilmente riferimento al sito
http://www.senato.it/leg/14/BGT/Schede/Ddliter/15127.htm
5
Art. 13 1. Gli incarichi di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio dei Ministri
o con i singoli Ministri possono essere attribuiti anche a dipendenti di ogni ordine, grado e
qualifica delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto dell’autonomia statuaria degli enti territoriali e di quelli dotati di
autonomia funzionale. In tal caso essi, su richiesta degli organi interessati, sono collocati, con
il loro consenso, in posizione di fuori ruolo o di aspettativa retribuita, per l’intera durata
dell’incarico, anche in deroga ai limiti di carattere temporale previsti dai rispettivi ordinamenti di appartenenza e in ogni caso non oltre il limite di cinque anni consecutivi, senza oneri a
carico degli enti di appartenenza qualora non si tratti di amministrazioni dello Stato.
Art. 13 2. Nelle ipotesi indicate al comma 1, gli at ali contingenti numerici eventualmente
previsti dai rispettivi ordinamenti di appartenenza dei soggetti interessati ed ostativi al loro
collocamento fuori ruolo o in aspettativa retribuita sono aumentati fino al 30 per cento e, comunque, non oltre il massimo di trenta unità aggiuntive per ciascun ordinamento.
Art. 13 3. Per i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e per gli avvocati e procuratori dello Stato, nonché per il personale di livello dirigenziale o comunque apicale delle regioni, delle province, delle città metropolitane e dei comuni, gli organi competenti deliberano il
collocamento fuori ruolo o in aspettativa retribuita, ai sensi di quanto disposto dai commi precedenti, fatta salva per i medesimi la facoltà di valutare motivate ragioni ostative al suo accoglimento.
Art. 13 4. All’attuazione del presente articolo si provvede nel rispetto di quanto previsto
dall’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni, in materia
di programmazione delle assunzioni del personale delle amministrazioni pubbliche.
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Il Consiglio di Stato
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organismi di appartenenza. Da notare che si tratta del primo decreto
legge varato dal primo Consiglio dei ministri.
Nell’iter di conversione sono state introdotte alcune variazioni, che
non hanno modificato molto nella sostanza: per molti Consiglieri di
Stato è d’importanza decisiva andare fuori ruolo e fare, invece che i
magistrati, i governanti veri e propri del sistema amministrativo italiano, annidati nelle istituzioni più prestigiose.
Una certa fetta di magistrati dei TAR riesce a rimanere nonostante i
cambiamenti di governo andando fuori ruolo. Per molti Consiglieri di
Stato sono riservate le cariche più importanti e prestigiose, soprattutto
nei gabinetti ministeriali. Questo anche perché il Consiglio di Stato è
la mente di questo sistema amministrativo.
Soprattutto è risultato significativo il citato art. 13 del d.l.
21/7/2001, interpretato da alcuni come un allagamento a dismisura
dello spoil system. È stato scritto che la storia del fuori ruolo, nel secolo passato, sotto l’angolo visuale particolare della magistratura amministrativa, ha sempre visto un amplissimo potere di utilizzazione del
personale del Consiglio di Stato. Oggi, si osserva incisivamente, saremmo davanti ad una liberalizzazione assoluta degli organi di governo (nella scelta dei dirigenti da preporre al vertice delle strutture amministrative), con una “totale libertà” (attualmente per il ministro,
domani forse anche per gli altri organi di governo) di scelta dei soggetti, dipendenti da amministrazioni pubbliche, da incaricare delle
funzioni dirigenziali, col risultato di una sempre più marcata contiguità politica tra organo di governo e dirigente, tale da mettere in seria discussione il rapporto di separazione delle funzioni politica e gestionale. Si apre, dunque, una nuova frontiera dello spoil system, allargato
alle persone che rivestono le funzioni non di governo, ma gestionali.
In tal modo, sarebbe violato non soltanto il principio di separazione,
ma soprattutto quel principio della Costituzione, per il quale i pubblici
impiegati sono al servizio esclusivo della nazione. Quel che viene
messo in discussione, attraverso tale innovazione, è il principio della
separazione delle funzioni, cioè uno dei principi fondamentali di una
vera democrazia.
Leggendo tra le righe delle osservazioni comuni a molti magistrati
ci sembra di poter dire che il riferimento allo spoil system è in un certo
senso da rivedere: negli USA le nomine decisive sono o bipartisan o
12
Capitolo I
pluriennali o a vita o comunque fuori dallo spoil system. La situazione
italiana è moralmente e strutturalmente peggiore rispetto ad uno spoil
system razionalmente e democraticamente inteso. Il fuori ruolo è strategico dentro un sistema “all’italiana”, dentro il quale ogni governo
non sembra distinguersi molto dai precedenti. In un sistema amministrativo strutturalmente caratterizzato dall’incertezza del diritto, acquistano necessariamente un’importanza centrale gli esperti del diritto.
Quando la situazione lo richiede, si rafforza la tendenza ad affidarsi in
misura più ampia ai consiglieri tecnici.
Per rendere evidente l’importanza strategica del fuori ruolo, è importante rilevare che la funzione di consulenza individuale (per distinguerla da quella consultiva istituzionale) è sempre stata momento di
incontro e saldatura coi vari ministri e presidenti del Consiglio. Vi sono però ruoli che richiedono un impegno all inclusive (capi di gabinetto, capi di taluni uffici legislativi più importanti come quello delle finanze, Segretariato generale della presidenza del Consiglio e della
presidenza della Repubblica) e altri che via via sono stati inventati. A
parte vanno considerati i fuori ruolo come i magistrati con funzioni di
giudici costituzionali, che secondo consuetudine possono estendersi
sino a che permanga in carica il giudice assistito, cioè potenzialmente
un novennio, o anche più.
Negli ultimi anni, poi, il fuori ruolo è stato la premessa indispensabile per coltivare carriere politiche più o meno riuscite; fra tutti il caso
del Consigliere Frattini, che ha iniziato come Segretario generale della
presidenza del Consiglio col Primo Governo Berlusconi: è diventato
per la prima volta ministro della funzione pubblica con Dini, e quindi
è stato eletto nel 1996 la prima volta, e subito ha rivestito la funzione
di presidente della Commissione sui servizi segreti ed è stato una delle
persone più ascoltate da Berlusconi.
Sostanzialmente, nel passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica,
con la connessa mattanza della vecchia classe dirigente, si è accresciuto il
ricorso al fuori ruolo di molti esponenti del Consiglieri di Stato (e in misura minore della Corte dei Conti e dell’Avvocatura dello Stato). L’uso
improprio del personale del Consiglio di Stato è aumentato: forse anche
perché non c’è da noi un consequenziale ed effettivo spoil system.
Gli effetti della L. 317/01 sull’impiego dei dipendenti pubblici
presso gli uffici di diretta collaborazione dei ministri, oltre a ripristina-
Il Consiglio di Stato
13
re qualcosa d’antico rispetto al collocamento fuori–ruolo dei magistrati6, possono davvero introdurre conseguenze inusitate, fin qui, nel reclutamento della dirigenza pubblica.
Appare opportuno, prima di proseguire nell’analisi, tornare un attimo indietro, e prendere in esame i tanti regolamenti di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione dei vari ministeri, fioriti in
questo ultimo periodo: come si nota, entrambe le disposizioni insistono sull’elevata professionalità dei soggetti da preporre a capo dei suddetti uffici di diretta collaborazione, dato il rilievo strategico e le responsabilità amministrativo–politiche che sono chiamati ad assumersi.
Ed infatti i regolamenti attuativi che sono, come detto sopra, proliferati negli ultimi mesi7 hanno disposto, con formule standardizzate,
che ai soggetti posti a capo di detti uffici di diretta collaborazione
spetti, in generale, un trattamento economico equivalente a quello
spettante ai dirigenti preposti ad uffici dirigenziali di livello generale,
con un trattamento accessorio anch’esso equivalente, aumentabile fino
al 30% per l’incarico di capo di gabinetto. Pertanto, i regolamenti attuativi delle disposizioni sopra citate hanno, nella sostanza, considerato gli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione dei
ministri equivalenti agli incarichi di direzione di uffici dirigenziali di
livello generale. Fanno eccezione i capi delle segreterie dei ministri e
di sottosegretari ed i componenti dei collegi di direzione dei servizi di
controllo interno, ai quali si applica il trattamento economico dei dirigenti di seconda fascia, non titolari di funzioni dirigenziali di livello
generale. Inoltre, ai capi degli uffici stampa si attribuisce un trattamento economico non superiore a quello previsto dal CCNL per i
giornalisti, per la qualifica di redattore capo. In ogni caso, come si nota, a capo degli uffici in argomento sono preposti soggetti dotati di
funzioni dirigenziali, generali o non generali.
6
Si veda l’articolo di L. SPAGNOLETTI, C’è qualcosa di nuovo oggi nell’aria, anzi
d’antico: l’art. 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217 e la "liberalizzazione" dei fuori–ruolo dei
magistrati , in ht ://www.lexitalia.it
7
Si veda, ad esempio il Dpr 451/2000, regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, o il
Dpr 455/2001, regolamento recante disposizioni relative agli uffici di diretta collaborazione
del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato.
Capitolo I
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È bene ricordare che la generalità dei regolamenti attuativi ha individuato come uffici di diretta collaborazione:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
la segreteria del Ministro;
l’ufficio di Gabinetto;
la segreteria tecnica del Ministro;
l’ufficio legislativo;
l’ufficio stampa;
il servizio di controllo interno ed i relativi uffici di supporto di
cui all’articolo 4, comma 5;
g) le segreterie dei Sottosegretari di Stato.
La necessità, pertanto, dell’elevata professionalità espressamente
richiesta dall’articolo 7, comma 2, lettera e), del D.lgs 300/1999, è
motivata dalle notevoli competenze e capacità che debbono caratterizzare i titolari degli uffici di diretta collaborazione dei ministri.
Non a caso, i regolamenti attuativi prevedono generalmente, ad esempio, che il capo di gabinetto venga nominato tra persone, anche estranee alla pubblica amministrazione, in possesso di capacità adeguate alle funzioni da svolgere, avuto riguardo ai titoli professionali, culturali e scientifici ed alle esperienze maturate. Per quanto riguarda il
capo dell’ufficio legislativo, si prevede che sia nominato tra magistrati
ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri
parlamentari, fra dirigenti delle pubbliche amministrazioni, nonché fra
docenti universitari, avvocati ed altri operatori professionali del diritto8, anche estranei alla pubblica amministrazione, in possesso di adeguata capacità ed esperienza nel campo della consulenza giuridica e
legislativa e della progettazione e produzione normativa.
Inoltre, quanto al personale da adibire agli uffici di diretta collaborazione, la formula generalmente utilizzata dai vari regolamenti ministeriali prevede, anche per i consulenti ed i collaboratori, la necessità
8
Rispetto a questo inciso "operatori professionali del diritto", il Consiglio di stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, col parere 137/2000 reso nell’adunanza del 12 febbraio
2001, ha ritenuto, in riferimento a regolamento di disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro, che si tratti "di formulazione eccessivamente generica che non
garantisce che la scelta alle elevate ed impegnative funzioni di capo dell’ufficio legislativo
cada su persona fornita dell’occorrente qualificazione e professionalità".
Il Consiglio di Stato
15
di una particolare professionalità e specializzazione, che per quanto
riguarda gli altri dipendenti è garantita dal curriculum professionale in
loro possesso.
Ora, rileggendo l’articolo 13 del d.l. 217/2001 si nota che “gli incarichi di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio, del Ministro, del Vice Ministro o del Sottosegretario, possono essere attribuiti
anche a dipendenti pubblici di qualsiasi ordine, grado e qualifica, appartenenti a qualsiasi amministrazione di cui all’articolo 2 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”.
La norma, così come scritta, con l’utilizzo della congiunzione
“anche” (che, secondo i vocabolari, assume il significato di “inoltre”,
“pure”, “per di più”, “perfino”) potrebbe essere interpretata nel senso
che gli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione
possa riguardare, oltre che i soggetti indicati in generale dall’articolo
14, comma 2, del D.lgs 165/2001, dall’articolo 7 del D.lgs 300/1999
e dai regolamenti attuativi, appunto “anche” tutti questi altri soggetti,
eventualmente prescindendo dal possesso dei requisiti di alta professionalità pur previsti dalle norme citate in precedenza. Si supererebbe, per questa strada e sia pure limitatamente alla fattispecie della
preposizione agli uffici di diretta collaborazione, il principio d’eccellenza recentemente sottolineato dalla Corte dei conti, Sezione centrale del controllo di legittimità, con la deliberazione 23 maggio 2001 n.
22 (in www.giust.it). In sostanza, infatti, l’interpretazione meramente letterale del disposto dell’articolo 13 del d.l. 217/2001, sembrerebbe consentire di incaricare qualsiasi dipendente, qualunque sia la
sua qualifica, sicché ad assumere funzioni sostanzialmente coincidenti con quelle di un dirigente generale o di un dirigente di seconda
fascia, dipendenti pubblici di qualifica anche molto diversa, non necessariamente laureati.
Il d.l. 217/2001, per la verità, pare contenga la formulazione che si
commenta soprattutto al fine di superare appunto i limiti alla posizione
di fuori–ruolo dei magistrati, al fine di attribuire agli uffici di diretta
collaborazione personale particolarmente qualificato e di spiccatissima
professionalità. Però, così come è scritta, l’applicazione letterale della
norma può portare a risultati distorti anche rispetto alla disciplina degli incarichi dirigenziali di cui all’articolo 19, comma 6, del D.lgs
165/2001, con una liberalizzazione assoluta degli organi di governo,
16
Capitolo I
nella scelta dei dirigenti da preporre al vertice delle strutture amministrative.
Si può aprire, dunque, una nuova frontiera dello spoil system, consistente nella totale libertà (attualmente per il ministro, domani forse
anche per gli altri organi di governo) di scelta dei soggetti, dipendenti
da amministrazioni pubbliche, da incaricare delle funzioni dirigenziali, col risultato di una sempre più marcata contiguità politica tra organo di governo e dirigente, tale da mettere in seria discussione il rapporto di separazione delle funzioni politica e gestionale, se questa liberalizzazione vada oltre i confini degli uffici di diretta collaborazione
dei ministri.
Per altro, per questi uffici, ed in particolare con riferimento ai capi
delle segreterie dei ministri, dei loro vicari e dei sottosegretari, i regolamenti sull’ordinamento degli uffici di diretta collaborazione già prevedono una totale liberalizzazione, in quanto dispongono che detti
soggetti siano scelti «fra persone anche estranee alla pubblica amministrazione, sulla base di un rapporto fiduciario di diretta collaborazione
con il ministro», senza chiedere nessun’altra particolare qualificazione
che non derivi, quindi, dal solo rapporto di particolare fiducia che lega
il titolare dell’organo di governo con il soggetto cui attribuire un incarico di natura dirigenziale e come tale retribuito.
Ora, non v’è dubbio che gli uffici di diretta collaborazione dei ministri hanno il compito di supportare in particolare l’azione di governo, fornendo il servizio continuativo che assicura il presidio delle varie funzioni e competenze del ministro, anche quando questo sia impegnato in Parlamento o all’estero o, ancora, nelle funzioni propriamente di rappresentanza o politiche, sicché sembra del tutto accettabile che lo staff di coloro che coadiuvano il ministro nell’esercizio delle
funzioni di governo sia scelto in modo libero dal titolare dell’organo
medesimo. Il quale deve potersi fidare assolutamente del suo staff, col
quale deve necessariamente intercorrere una particolare sintonia e unità di intenti, che non possono essere negate.
Per questa strada lo spoil system appare giustificabile e forse necessario, anche se applicazioni distorte che portino a posizioni dirigenziale chi non abbia i titoli di professionalità richiesti dalle posizioni medesime appaiono non conformi alla necessità di un’azione di governo
che sia improntata alla qualità e all’efficienza.