Protezione delle acque
sotterranee in Europa
LA NUOVA DIRETTIVA ACQUE SOTTERRANEE – CONSOLIDARE IL QUADRO NORMATIVO DELLA UE
Protezione delle acque
sotterranee in Europa
LA NUOVA DIRETTIVA ACQUE SOTTERRANEE – CONSOLIDARE IL QUADRO NORMATIVO DELLA UE
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Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008
ISBN 978-92-79-09820-8
DOI 10.2779/86124
© European Communities, 2008
Reproduction is authorised provided the source is acknowledged.
Printed in Spain
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Indice
Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Perché una nuova Direttiva Acque sotterranee? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Una breve storia del percorso legislativo della UE
sulle acque sotterranee. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.1 La prima direttiva (1980). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.2 Valutazione (1982). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.3 Un programma d’azione per le acque sotterranee (1996) . . . . . . . . . . .
2.2 Il contesto politico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1 Le acque sotterranee nella Direttiva Quadro sulle Acque. . . . . . . . . . . .
2.2.2 Altre direttive correlate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3 Il processo di consultazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.1 La proposta della Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.2 Valutazione d’impatto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.3 Il Working Group “groundwater” della Strategia Comune
di Implementazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.4 La negoziazione politica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Elementi chiave della Direttiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1 Introduzione Generale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2 Buono stato chimico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3 Identificazione ed inversione dei trend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4 Misure per prevenire o limitare le immissioni di inquinanti . . . . . . . . . . . .
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4. Verso un’efficace implementazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1 Elementi chiave della Direttiva Quadro Acque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2 Elementi chiave specifici della nuova Direttiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3 Linee Guida di supporto – cooperazione per l’implementazione . . . . . .
4.4 Ricerca di supporto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5 Collegamento con le associazioni ed i programmi internazionali . . . . . .
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29
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31
32
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5. Prossimi passi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
Premessa
Ormai da lungo tempo sappiamo che le acque sotterranee sono una risorsa da proteggere. Il nostro impegno in questo
senso ha risentito a lungo della mancanza di una pianificazione generale, dovuta soprattutto all’assenza di uno strumento
specifico che assicurasse un’azione concertata in tutta l’Unione europea. Il primissimo atto normativo in materia di acque
sotterranee (direttiva 80/68/CEE) era di portata limitata e si concentrava sul controllo delle sostanze emesse da fonti industriali e urbane. Successivamente sono state adottate delle direttive destinate a controllare l’inquinamento diffuso causato
da fonti agricole e industriali.
Il seminario ministeriale sulle acque sotterranee, tenutosi all’Aia il 26 e il 27 novembre 1991, era terminato con l’auspicio che
si realizzasse un programma d’azione per evitare il deterioramento a lungo termine della quantità e qualità delle acque sotterranee presenti nell’Unione europea. Ciò ha portato inizialmente all’adozione, da parte della Commissione, di una comunicazione riguardante un programma d’azione in materia di acque sotterranee nel 1996 che è stata inclusa nella direttiva
quadro in materia di acque, adottata quattro anni dopo (2000/60/CE). Per la prima volta le acque sotterranee sono state
incorporate in un sistema integrato di gestione delle risorse idriche, un contesto naturale per questa componente ambientale fondamentale. La direttiva quadro include le acque sotterranee nei suoi piani di gestione dei bacini fluviali e stabilisce
delle tappe importanti per i corpi idrici, anche sotterranei, in termini di delimitazione, analisi economica, caratterizzazione
(analisi delle pressioni e degli impatti) e controllo e prevede l’elaborazione di insiemi di misure volte a garantire che, entro
la fine del 2015, disporremo di una quantità sufficiente di acque sotterranee in buono stato chimico.
Questi testi sono stati completati dall’adozione, il 12 dicembre 2006, di una direttiva derivata che fissa ulteriori requisiti tecnici (direttiva 2006/118/CE sulla protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento e dal deterioramento).
Ci apprestiamo ora ad entrare nella fase di attuazione pratica della direttiva quadro summenzionata e di quella derivata in
materia di acque sotterranee. Nel corso dei prossimi due anni supereremo delle tappe significative, fra le quali la più importante consiste nello sviluppo dei primi piani di gestione dei bacini fluviali (2009-2015). Gli Stati membri sono stati invitati a
fissare dei “valori soglia” (standard di qualità) entro la fine del 2008, pertanto saranno determinate delle caratteristiche specifiche riguardanti le acque sotterranee. L’attuazione efficace dell’insieme del quadro normativo europeo dipenderà notevolmente dal miglioramento degli scambi tra Stati membri, settori e discipline diversi. Visto che un’interpretazione comune
delle disposizioni della direttiva quadro è fondamentale per assicurare la sua migliore e più efficace attuazione in ambito
comunitario, sono in fase di elaborazione documenti orientativi e di supporto a riguardo. Questo opuscolo rappresenta un
elemento di tale processo; descrive infatti il quadro normativo per la protezione delle acque sotterranee, illustrando le principali misure pratiche ancora necessarie per raggiungere l’obiettivo del “buono stato” entro il 2015.
Stavros Dimas
MEMBRO DELLA COMMISIONE.
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
1.
Introduzione
Le acque sotterranee costituiscono la più ampia riserva di acque dolci nel mondo, ammontando a più del 97% di tutte le acque dolci disponibili sulla terra (esclusi i ghiacciai e le calotte
polari). Il restante 3% è composto principalmente da acque superficiali (laghi, fiumi, zone
umide) e dall’umidità del suolo. Fino a tempi recenti, l’attenzione rivolta alle acque sotterranee
ha riguardato principalmente il loro uso come acqua potabile (per esempio, circa il 75% degli
abitanti dell’Unione Europea (UE) dipendono dalle acque sotterranee per il loro approvvigionamento idrico), riconoscendo che esse rappresentano anche un’importante risorsa per
l’industria (per esempio, acque di raffreddamento) e l’agricoltura (irrigazione). È comunque
diventato sempre più ovvio che l’acqua sotterranea non deve essere vista solo come una riserva per la fornitura idrica, ma deve anche essere protetta per il suo valore ambientale. L’acqua
sotterranea riveste un ruolo essenziale nel ciclo idrologico, è importante per l’alimentazione
delle zone umide e dei fiumi e rappresenta un serbatoio durante i periodi secchi. In altre parole, l’acqua sotterranea fornisce il flusso di base (cioè l’acqua che alimenta i fiumi lungo tutto
l’arco dell’anno) ai sistemi idrici superficiali, molti dei quali sono utilizzati per fornitura d’acqua
e per scopi ricreativi. In molti fiumi d’Europa, più del 50% del flusso annuale deriva da acque
sotterranee. In periodi di magra tale percentuale può crescere fino a più del 90% e, quindi, il
deterioramento della qualità dell’acqua sotterranea può influire direttamente sugli ecosistemi
acquatici superficiali e sugli ecosistemi terrestri connessi.
Poiché l’acqua sotterranea si muove lentamente attraverso il sottosuolo, l’impatto delle attività
antropiche può durare per lunghi periodi. Ciò significa che l’inquinamento avvenuto alcune
decadi fa –dovuto all’agricoltura o all’industria o ad altre attività umane- può ancora oggi
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
costituire una minaccia per la qualità dell’acqua sotterranea e, in alcuni casi, continuerà a costituire una minaccia per diverse
generazioni a venire. L’eredità del passato è chiaramente visibile in corrispondenza di siti contaminati a grande scala, per
esempio siti industriali o aree portuali, laddove può risultare difficile o persino impossibile, con le tecnologie attuali ed un
proporzionato impiego di denaro pubblico e/o privato, realizzare rapidamente operazioni di bonifica. Inoltre, le esperienze
di bonifica negli ultimi 20 anni hanno dimostrato che le misure intraprese non sono riuscite, nella maggior parte dei casi, a
rimuovere completamente tutti i contaminanti e che le fonti inquinanti, sebbene parzialmente rimosse, continuano a rilasciare inquinanti per un lungo periodo (cioè per diverse generazioni). Pertanto, un’importante enfasi deve essere rivolta in
primo luogo a prevenire l’inquinamento.
In secondo luogo, poiché i sistemi idrici superficiali ricevono contributi da acque sotterranee, la qualità di queste ultime si
ripercuoterà in ultima istanza sulla qualità delle acque superficiali. In altre parole, l’effetto dell’attività umana sulla qualità
delle acque sotterranee influirà alla fine sulla qualità degli ecosistemi acquatici associati e sugli ecosistemi terrestri direttamente dipendenti se le cosiddette reazioni naturali di attenuazione, quali la biodegradazione nel sottosuolo, non sono
sufficienti a rimuovere i contaminanti.
Infine, le acque sotterranee rappresentano una “risorsa nascosta”, quantitativamente molto più significativa delle acque
superficiali, per la quale la prevenzione dell’inquinamento, il monitoraggio ed il ripristino sono più difficili che per le acque
superficiali a causa della sua inaccessibilità. Questo carattere “nascosto” rende difficile localizzare, caratterizzare e comprendere adeguatamente gli impatti dell’inquinamento. Ciò conduce spesso ad una mancanza della consapevolezza e/o delle
prove riguardanti il grado dei rischi e delle pressioni. Recenti rapporti mostrano comunque che l’inquinamento dovuto a
fonti domestiche, agricole ed industriali è ancora, nonostante i progressi compiuti in alcune aree, una grande causa di preoccupazione, o direttamente attraverso gli scarichi (effluenti), o indirettamente a causa dello spargimento di fertilizzanti
azotati e pesticidi ovvero attraverso la lisciviazione da vecchi siti industriali o di smaltimento di rifiuti contaminati (per esempio discariche, cave, industria manifatturiera pesante, ecc.). Mentre le fonti puntuali hanno causato la maggior parte
dell’inquinamento identificato fino ad oggi, vi è la prova che le fonti diffuse stanno determinando un crescente impatto
sulle acque sotterranee. Per esempio, le concentrazioni di nitrati superano attualmente i valori guida in circa un terzo dei
corpi idrici sotterranei in Europa.
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
2.
Perché una nuova Direttiva
Acque sotterranee?
2.1. Una breve storia del percorso legislativo
della UE sulle acque sotterranee
2.1.1. La prima direttiva (1980)
Il quadro normativo UE per le acque sotterranee cominciò ad essere costruito alla fine degli
anni ’70 con l’adozione della direttiva sulla protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento
provocato da certe sostanze pericolose1. Tale direttiva fornisce un quadro per la protezione
delle acque sotterranee che richiede la prevenzione della immissione (diretta o indiretta) di
inquinanti ad elevata priorità nelle acque sotterranee e la limitazione della immissione nelle
stesse acque sotterranee di altri inquinanti al fine di evitare l’inquinamento conseguente. Detta direttiva sarà abrogata nel 2013 ai sensi della Direttiva Quadro sulle Acque. Resterà uno degli
strumenti legislativi efficaci della UE per prevenire o limitare l’inquinamento fino alla suddetta
data, quando sarà sostituita dalla nuova Direttiva Acque Sotterranee (vedi paragrafo 3).
1
Direttiva 80/68/CE, GU L20 del 26.01.1980
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
2.1.2. Valutazione (1982)
Nel 1982, la Direzione Generale per l’Ambiente, la Protezione del Consumatore e la Sicurezza Nucleare della Comunità europea effettuò un’ampia valutazione delle risorse idriche sotterranee negli Stati Membri (all’epoca nove). Tale valutazione
consistette in un’indagine generale (Risorse idriche sotterranee della Comunità europea: relazione di sintesi) ed in relazioni
dei singoli Stati Membri. Detta valutazione riguardava principalmente la quantità delle acque sotterranee. Dal momento
della sua pubblicazione, l’attenzione in Europa (e negli Stati Uniti) si è maggiormente rivolta alla qualità e non solo si è assistito ad un grande miglioramento dei programmi di monitoraggio della qualità delle acque sotterranee, ma molti schemi
per la protezione delle stesse acque sono stati posti in essere.
2.1.3. Un programma d’azione per le acque sotterranee (1996)
La dichiarazione del Seminario Ministeriale sulle acque sotterranee tenutosi all’Aia nel 1991 riconobbe la necessità di ulteriori azioni per evitare il deterioramento a lungo termine della qualità e della quantità delle risorse di acqua dolce. Essa richiese un programma di azioni da implementare entro il 2000 al fine di promuovere la gestione sostenibile e la protezione
delle risorse di acque dolci. Risoluzioni del Consiglio del 1992 e del 1995 raccomandarono l’attuazione di un programma
d’azione e la revisione della direttiva acque sotterranee. Seguì una proposta della Commissione per un programma d’azione
sulla Protezione e Gestione Integrate delle Acque Sotterranee che fu adottata dalla Commissione europea il 25 novembre
19962. La proposta individuò la necessità di stabilire procedure per regolamentare l’estrazione di acque dolci e per monitorare la qualità e la quantità di queste ultime.
Il Parlamento europeo ed il Consiglio chiesero successivamente alla Commissione di stabilire un quadro per la politica europea in materia di acque. Tale richiesta portò alla Direttiva Quadro sulle Acque (WFD) adottata ad ottobre 20003.
Oltre a proteggere le acque sotterranee come risorsa per usi multipli, la
WFD stabilisce per la prima volta che le acque sotterranee devono essere
protette per il loro valore ambientale. In tale contesto, la WFD
propone un quadro legislativo impegnativo,
2
10
3
COM1996/0355
Direttiva 2000/60/CE, GU L327 del 23.10.2000
Protezione delle acque sotterranee in Europa
stabilendo obiettivi ambientali per tutte le acque –superficiali, costiere, di transizione e sotterranee- da raggiungere entro
la fine del 2015. Questa moderna norma europea stabilisce obiettivi chiari ma consente agli Stati Membri la flessibilità nelle
modalità di raggiungimento degli stessi obiettivi. Essa è basata su pietre miliari quali la valutazione del rischio legato alle
pressioni antropiche ed agli impatti, i programmi di monitoraggio, la predisposizione di piani di gestione dei bacini idrografici (il primo piano deve essere pubblicato entro il 2009) e la progettazione e la realizzazione di programmi di misure. Le
acque sotterranee sono una delle componenti chiave della WFD con l’attenzione rivolta sia agli obiettivi qualitativi, sia
quantitativi. Gli obiettivi per le acque superficiali riguardano gli stati ecologico e chimico.
Gli obiettivi relativi allo stato quantitativo sono chiari nella WFD. Lo scopo è quello di assicurare un equilibrio
tra le estrazioni e la ricarica delle acque sotterranee, ma i criteri relativi allo stato chimico sono più complessi
e non furono completamente risolti all’epoca dell’adozione della WFD. Il Parlamento europeo ed il Consiglio
chiesero pertanto che la Commissione sviluppasse una proposta per una direttiva “figlia” volta a chiarire
i criteri per il buono stato chimico e a dare indicazioni relative alla identificazione ed inversione delle
tendenze all’inquinamento. Questa nuova Direttiva Acque Sotterranee fu adottata a Dicembre 20064.
2.2. Il contesto politico
2.2.1. Le acque sotterranee nella Direttiva Quadro sulle Acque
Le parti della Direttiva Quadro sulle Acque relative alle acque sotterranee comprendono una serie di passi per il raggiungimento del buono stato (quantitativo e chimico)
entro il 2015. Queste impongono agli Stati Membri di:
■
4
Definire e caratterizzare i corpi idrici sotterranei (unità di gestione)
nell’ambito dei Distretti Idrografici che devono essere riportati alla Commissione europea. La caratterizzazione si basa sulla comprensione del sistema, in
particolare sulla conoscenza dei determinanti (D), delle pressioni (P), dello stato (S),
degli impatti (I) e delle risposte (R) che
costituisce la spina dorsale della pianificazione della gestione del bacino idrografico (Fig. 1). Essa comprende l’analisi delle
Direttiva 2006/118/CE, GU L372 del 12.12.2006
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
pressioni e degli impatti dell’attività umana sulla qualità delle acque sotterranee al fine di identificare i corpi idrici a rischio
di non raggiungere gli obiettivi di qualità ambientale di cui alla WFD. Tale analisi deve consentire di valutare i rischi legati
agli usi dell’acqua e le interazioni con gli ecosistemi acquatici o terrestri connessi in relazione ai tipi di pressioni ed alla
vulnerabilità dell’acquifero (Fig. 2). Gli Stati Membri dovevano condurre tale classificazione tra il 2004 e il 2005 e comunicarne i risultati alla Commissione europea. Una relazione sintetica sui report degli Stati Membri è stata predisposta dalla
Commissione europea e pubblicata a marzo 20075 .
Figura 1 – Il principio “DPSIR”
D
P
S
I
Determinanti
Pressioni
Stato
Impatto
Scarichi
Condizioni
ambientali
Agricoltura
Industria
Energia
Trasporti
Servizi
Famiglie /
Consumi
Uso del suolo
• Fisiche
• Chimiche
• Ricarica
Uso della risorsa
Risposte
R
12
5
Rapporto della Commissione sulla Direttiva quadro sulle Acque, marzo 2007
Protezione delle acque sotterranee in Europa
Natura e
ambiente
Salute
Figura 2 – Principali determinanti (D) e relative pressioni (P) che incidono sulle acque sotterranee. Lo stato (S) e gli
impatti (I) riguardano sia le risorse idriche sotterranee, sia gli ecosistemi acquatici e terrestri connessi e
dipendenti. Le risposte (R) sono i programmi d’azione delle norme UE pertinenti (in primo luogo il programma di misure di cui alla Direttiva Quadro sulle Acque)
Risposte
Rischi di inquinamento da fonti diffuse/
puntuali (urbane, agricole, industriali):
“corpi a rischio”)
�
�
Scorrimento
superficiale
�
Estrazione di
acqua potabile
�
(utilizzatore come
recettore)
�
�
�
�
�
�
�
�
�
�
�
�
�
Scarichi diretti
o indiretti
Interazioni con gli ecosistemi acquatici e
terrestri come recettori. Collegamenti con
lo stato delle acque superficiali e
gli Standard di Qualità Ambientale.
Obiettivi di qualità
(legati alle concentrazioni di
fondo ed alla vulnerabilità
dell’acquifero)
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
■
■
Redigere, all’interno di ciascun distretto idrografico, i registri delle aree protette designate ai fini di una protezione specifica delle acque superficiali e sotterranee ivi contenute o della conservazione degli habitat e delle specie presenti
dipendenti direttamente dall’ambiente acquatico. I registri devono includere tutti i corpi idrici utilizzati per l’estrazione di
acqua potabile e tutte le aree protette di cui alle seguenti direttive: Direttiva Acque di Balneazione6 , Direttiva Nitrati7
(zone vulnerabili), Direttiva Acque Reflue Urbane8 (aree sensibili) e Direttive Habitat9 e Uccelli10 (aree designate per la protezione degli habitat e delle specie inclusi i relativi siti Natura 2000). I registri devono essere rivisti nell’ambito degli aggiornamenti del Piano di Gestione del Bacino Idrografico.
Stabilire reti di monitoraggio delle acque sotterranee sulla base dei risultati della caratterizzazione e della valutazione del
rischio al fine di fornire un quadro completo dello stato chimico e quantitativo delle acque sotterranee. Gli Stati Membri
dovevano definire un programma di monitoraggio da rendere operativo entro la fine del 2006. In tale contesto, i dati di
monitoraggio costituiscono un elemento essenziale di tutto il ciclo di gestione (Fig. 3).
Figura 3 – Il ciclo di gestione delle acque
Gestione dell’acqua
Necessità informative
Uso delle informazioni
Strategia di valutazione
Valutazione e reporting
Programma di monitoraggio
Analisi dei dati
Raccolta campioni
Gestione dei dati
Analisi di laboratorio
Direttiva 76/160/CEE, GU L31 del 5.02.1976
Direttiva 91/676/CEE, GU L375 del 31.12.1991
8
Direttiva 91/271/CEE, GU L135 del 30.05.1991
9
Direttiva 92/43/CEE, GU L206 del 22.07.1992
10
Direttiva 79/409/CEE, GU L103 del 25.04.1979
6
7
14
Protezione delle acque sotterranee in Europa
■
■
■
Predisporre un piano di gestione del bacino idrografico (RBMP) per ciascun distretto idrografico che deve includere un
sommario delle pressioni e degli impatti dell’attività umana sullo stato delle acque sotterranee, una presentazione sottoforma di mappa dei risultati di monitoraggio, una sintesi dell’analisi economica dell’uso delle acque, una sintesi dei
programmi di protezione e delle misure di controllo e risanamento. Il primo RBMP deve essere pubblicato entro la fine del
2009. Una revisione è poi prevista entro la fine del 2015 e, in seguito, ogni sei anni.
Tenere conto entro il 2010 del principio del recupero dei costi per i servizi idrici, inclusi i costi ambientali e della risorsa in
ossequio al principio “chi inquina paga”.
Definire entro la fine del 2009 un programma di misure per raggiungere gli obiettivi ambientali della WFD (per esempio
il controllo delle estrazioni, misure di prevenzione o controllo dell’inquinamento) che deve essere operativo entro la fine
del 2012. Le misure di base includono, in particolare, controlli dell’estrazione di acque sotterranee, controlli (previa autorizzazione) della ricarica artificiale (non consentita in Italia) o accrescimento dei corpi idrici sotterranei (non consentito in
Italia), garantendo la non compromissione del raggiungimento degli obiettivi ambientali. Le fonti puntuali e diffuse a
rischio di causare inquinamento sono anch’esse soggette alle misure di base. Gli scarichi diretti di inquinanti nelle acque
sotterranee sono vietati ai sensi dell’Articolo 11 della WFD. Il programma di misure deve essere rivisto e, ove necessario,
aggiornato entro il 2015 ed in seguito ogni sei anni. La figura 4 sintetizza le
principali misure di base e supplementari previste dalla WFD.
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
Figura 4 – Principali misure di base e supplementari ai sensi della Direttiva Quadro sulle Acque con effetti diretti sulle
acque sotterranee
Misure derivanti dalla normativa comunitaria
MISURE DI
BASE
■
Direttiva Acque di Balneazione 76/160/CEE
■
Direttiva Uccelli 79/409/CEE
■
Direttiva Acque Potabili 98/83/CEE
■
Direttiva Incidenti Rilevanti (Seveso) 96/82/CE
■
Valutazione d’Impatto Ambientale 85/337/CEE
■
Direttiva Fanghi di Depurazione 86/278/CEE
■
Direttiva Acque Reflue Urbane 91/271/CEE
■
Direttiva Prodotti Fitosanitari 91/414/CEE
■
Direttiva Nitrati 91/676/CEE
■
Direttiva Habitat 92/43/CEE
■
Direttiva IPPC 96/61/CEE
Misure Supplementari
MISURE
SUPPLEMENTARI
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
■
Strumenti legislativi, amministrativi o fiscali
■
Programmi ambientali negoziati
■
Controlli delle emissioni e delle estrazioni
■
Codici di buona pratica, gestione della domanda
■
Ricostruzione e ripristino delle zone umide
■
Misure per l’efficienza ed il riutilizzo
■
Impianti di dissalazione
■
Progetti di costruzione e di ripristino
■
Ricarica artificiale degli acquiferi (non in Italia)
■
Progetti educativi, ricerca, dimostrazioni
2.2.2. Altre direttive correlate
Le leggi per la protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento e dal deterioramento fanno parte di un quadro normativo più ampio che risale agli anni ’90. Il concetto di protezione delle acque sotterranee, così come affrontato da diverse
norme, è ora pienamente integrato nelle misure di base di cui alla Direttiva Quadro sulle Acque.
La necessità di assicurare l’adeguata integrazione dei vari strumenti legali è illustrata in figura 5.
Figura 5 – Settori coperti dagli strumenti legislativi UE che interessano direttamente o indirettamente la protezione
delle acque sotterranee
POLITICA
POLITICA
Valutazione impatto ambient
POLITICA
Uccelli,
Habitat
ACQUA
POTABILE
SETTORE
URBANO
Seveso,
IPPC
AGRICOLTURA
INDUSTRIA
POLITICA
Acqua potabile
POLITICA
Fanghi di depurazione
Discariche
POLITICA
Acque reflue urb.,
Prodotti da costruzione
POLITICA
POLITICA
Acque sotterr.
POLITICA
Acque di balneazione
Pesticidi,
Nitrati,
biocidi
POLITICA
WFD
17
Protezione delle acque sotterranee in Europa
I diversi strumenti sono direttamente connessi alla Direttiva Quadro sulle Acque ed alla nuova Direttiva Acque Sotterranee.
Essi fanno parte di un insieme di misure che devono essere operative per raggiungere l’obiettivo del “buono stato ambientale” entro la fine del 2015. Essi mirano tutti a prevenire o limitare l’immissione di inquinanti nelle acque sotterranee. Le
caratteristiche principali sono di seguito sintetizzate:
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■
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11
18
12
La Direttiva Nitrati mira a ridurre e prevenire l’inquinamento delle acque provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole. Essa impone agli Stati Membri di designare come zone vulnerabili tutte quelle aree note del proprio territorio che
drenano in acque –incluse quelle sotterranee- che sono, o sono probabilmente colpite da inquinamento da nitrati. Tali
acque sono, tra le altre, quelle che contengono una concentrazione di nitrati superiore a 50 mg/l o che potrebbero contenere tale concentrazione qualora non fossero adottate specifiche misure. Il collegamento con la politica delle acque
sotterranee è chiaro a tal proposito, cioè le concentrazioni di nitrati nelle acque sotterranee non devono superare il valore
soglia di 50 mg/l. I programmi d’azione di cui alla Direttiva Nitrati costituiscono una delle misure di base della Direttiva
Quadro sulle Acque (Allegato VI) ed un meccanismo per invertire le tendenze di inquinamento da nitrati ai sensi della
Direttiva Acque Sotterranee (Allegato IV, parte B).
La Direttiva Trattamento Acque Reflue Urbane ha lo scopo di proteggere l’ambiente dagli effetti negativi degli
scarichi di acque reflue urbane e di acque reflue derivanti da certi settori industriali. In tale contesto, l’identificazione delle
“aree sensibili” è legata essenzialmente alle acque dolci, agli estuari o alle acque costiere che sono individuate come eutrofiche, ai laghi ed ai corsi d’acqua che confluiscono in laghi/serbatoi caratterizzati da un basso ricambio idrico, ed alle
acque dolci superficiali destinante al consumo umano che potrebbero contenere concentrazioni di nitrati superiori a 50
mg/l. Il collegamento con il quadro normativo sulle acque sotterranee avviene principalmente attraverso gli obblighi di
prevenire o limitare le immissioni di inquinanti (incluse quelle di origine urbana) nelle acque sotterranee.
La Direttiva Prodotti Fitosanitari11 e la Direttiva Biocidi12 riguardano l’autorizzazione, l’immissione sul mercato, l’uso
ed il controllo nel territorio dell’Unione europea dei prodotti fitosanitari e biocidi commerciali quali pesticidi, erbicidi, o
fungicidi. Con riferimento alle acque sotterranee, l’autorizzazione all’impiego è concessa solo se i prodotti non hanno alcun effetto dannoso sulla salute umana o sulle acque sotterranee, e non hanno effetti indesiderabili sull’ambiente, con
particolare riferimento alla contaminazione delle acque, incluse le acque potabili e le acque sotterranee. La nuova Direttiva Acque Sotterranee ha stabilito concentrazioni massime ammissibili nelle acque sotterranee quali standard di qualità.
Direttiva 91/414/CEE, GU L230 del 19.08.1991
Direttiva 98/8/CE, GU L102 del 24.04.1998
Protezione delle acque sotterranee in Europa
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La Direttiva Prevenzione e Controllo Integrati dell’Inquinamento (IPPC)13 definisce misure atte a prevenire o ridurre l’inquinamento dell’aria, dell’acqua o del suolo. La direttiva si applica a un numero significativo di attività principalmente industriali con un elevato potenziale inquinante quali il settore energetico, la produzione e la lavorazione dei
metalli, le industrie minerarie e chimiche, le strutture di gestione dei rifiuti, la produzione alimentare e le attività non industriali come l’allevamento. Le autorizzazioni comprendono prescrizioni per assicurare la protezione dei suoli e delle
acque sotterranee e fissano limiti di emissione per gli inquinanti. Tale direttiva, al pari di altre direttive menzionate nel
presente paragrafo, fa parte delle misure di base della WFD.
La Direttiva Discariche14 è finalizzata a prevenire o ridurre gli effetti negativi delle discariche di rifiuti sull’ambiente,
incluse le acque sotterranee. Come la Direttiva IPPC, la Direttiva Discariche detta disposizioni per il rilascio di autorizzazioni basate su una serie di condizioni, inclusi studi per la valutazione dell’impatto, e fa parte delle misure di base della WFD.
Per ciascun sito, le condizioni delle acque sotterranee, le condizioni geologiche ed idrogeologiche dell’area devono essere identificate. I siti devono essere progettati in modo tale da prevenire l’ingresso delle acque sotterranee nella discarica, raccogliere e trattare l’acqua contaminata ed il percolato, e prevenire l’inquinamento dei suoli, delle acque sotterranee
o superficiali impiegando le appropriate precauzioni tecniche quali le barriere geologiche e le impermeabilizzazioni del
fondo. La direttiva stabilisce criteri per i test e l’accettabilità dei rifiuti prendendo in considerazione la protezione
dell’ambiente circostante, incluse le acque sotterranee.
Direttiva 96/61/CE, GU L257 del 10.10.1996
Direttiva 99/31/CE, GU L182 del 16.07.1999
19
Protezione delle acque sotterranee in Europa
■
Altre direttive hanno legami indiretti con il quadro normativo delle acque sotterranee. Queste includono la Direttiva
Quadro sui Rifiuti15 che stabilisce che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza mettere in pericolo l’ambiente e le acque
sotterranee e la Direttiva Prodotti da Costruzione16 che detta prescrizioni per regolamentare i prodotti da costruzione che possano costituire una minaccia per la salute dei futuri inquilini o dei vicini a causa dell’inquinamento o avvelenamento dell’acqua o del suolo.
2.3. Il processo di consultazione
2.3.1. La proposta della Commissione
La Direttiva Quadro sulle Acque richiese specificamente l’adozione di una direttiva figlia al fine di fissare disposizioni dettagliate sullo stato chimico ed altre misure per identificare ed invertire le tendenze all’inquinamento. Una proposta per la
nuova Direttiva Acque Sotterranee volta a proteggere le acque sotterranee dall’inquinamento fu presentata dalla Commissione europea nel settembre del 2003. Questa introdusse per la prima volta obiettivi di qualità in tutta la UE, il che impone
agli Stati Membri di monitorare e valutare la qualità delle acque sotterranee sulla base di criteri comuni e di identificare ed
invertire le tendenze di inquinamento delle acque sotterranee.
Nell’adottare la proposta, la Commissione ha ottemperato all’obbligo di cui alla Direttiva Quadro sulle Acque, che richiede
specifiche tecniche per completare il generale regime normativo sulle acque sotterranee (coprendo gli aspetti della caratterizzazione, analisi delle pressioni e degli impatti, monitoraggio e programma di misure). Questo include criteri per valutare
il buono stato chimico, criteri per l’identificazione delle tendenze di inquinamento e la definizione dei punti di partenza per
l’inversione delle tendenze ed elementi complementari dei programmi di misure (prevenzione e limitazione delle immissioni inquinanti nelle acque sotterranee). Tutti questi elementi sono legati allo sviluppo ed alla implementazione dei Piani
di gestione dei bacini idrografici il cui fine è quello di raggiungere il “buono stato ambientale” entro il 2015.
2.3.2. Valutazione d’impatto
Il Libro Bianco sulla Governance europea evidenzia che le proposte normative devono essere considerate sulla base di
un’analisi efficace sulla opportunità di intervenire a livello UE e sulla necessità di un intervento normativo. Tale analisi deve
altresì consentire di valutare il potenziale impatto economico, sociale ed ambientale della proposta, così come i costi ed i
benefici dell’approccio scelto. In tale contesto, un nuovo metodo integrato di valutazione dell’impatto è stato sviluppato
15
20
16
Direttiva 2006/12/CE, GU L102 del 11.04.2006
Direttiva 89/106/CEE, GU L40 del 11.02.1989
Protezione delle acque sotterranee in Europa
dalla Commissione, così come stabilito in una Comunicazione17 sulla Valutazione dell’Impatto. La finalità della valutazione
dell’impatto è quella di aiutare a strutturare il processo decisionale, identificare e valutare il problema e gli obiettivi perseguiti. Tale metodo identifica le principali opzioni alternative per il raggiungimento degli obiettivi ed analizza i loro probabili
impatti. Descrive i vantaggi e gli svantaggi di ciascuna opzione, le sinergie e le compensazioni. Dovrebbe essere considerato come un supporto alle decisioni politiche e non un sostituto di queste. Una valutazione di impatto a due stadi fu condotta per la proposta della Commissione di una direttiva volta a proteggere le acque sotterranee dall’inquinamento. I due
stadi consistettero in:
■
■
una breve valutazione preliminare, condotta a gennaio 2003, che identificò i principali obiettivi della proposta e gli argomenti chiave da considerare come parte di una ampia valutazione d’impatto;
una valutazione ampia, sviluppata attraverso la consultazione di altri dipartimenti della Commissione, degli Stati Membri
e degli stakeholder durante il periodo gennaio-aprile 2003.
La valutazione d’impatto esamina le principali caratteristiche della Direttiva Acque Sotterranee proposta. In particolare,
pondera le opzioni per valutare lo stato chimico dei corpi idrici sotterranei e per identificare ed invertire le tendenze significative e durature all’aumento della concentrazione di inquinanti. Inoltre valuta le misure atte a prevenire e controllare
l’inquinamento delle acque sotterranee da fonti puntuali e diffuse. Tale ampia valutazione d’impatto ha riguardato solo gli
aspetti economici, sociali ed ambientali della proposta, partendo dal presupposto che le altre direttive correlate (vedi paragrafo 2.2.2) siano, o saranno attuate pienamente. Descrive varie opzioni incluse le scelte che sono state già fatte o che si
stanno prendendo in considerazione. Inoltre prende in considerazione i costi ed i benefici di ciascuna opzione.
2.3.3. Il Working Group “groundwater” della Strategia Comune di Implementazione
Gli Stati Membri, la Norvegia e la Commissione Europea hanno sviluppato insieme una strategia comune per
l’implementazione della Direttiva Quadro Acque 2000/60/CE. La Direttiva Quadro Acque stabilisce un quadro per l’azione
della UE nel campo della politica delle acque (in seguito richiamata come Strategia Comune di Implementazione per la
Direttiva Quadro Acque18). L’obiettivo principale di questa strategia è quello di assicurare l’implementazione coerente e armonizzata della direttiva attraverso il chiarimento di una serie di questioni metodologiche per raggiungere una comprensione comune sulle implicazioni tecniche e scientifiche della Direttiva Quadro Acque. In questa ottica, gruppi di lavoro o
gruppi di esperti ad hoc portano avanti attività sotto il coordinamento di un Gruppo di Coordinamento Strategico (SCG)
composto dagli Stati Membri e da rappresentanti di organizzazioni portatrici di interessi sotto la supervisione della Commissione Europea e dei Direttori delle Acque (Figura 6).
17
18
COM 2002/276
http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/implementation.html
21
Protezione delle acque sotterranee in Europa
Figura 6 – La Strategia Comune di Implementazione (“CIS”) della Direttiva Quadro sulle Acque
Direttori delle Acque
Gruppo Guida
Strategica“WFD e Idromorfologia”
Presiedono: DE, UK e la Commissione
Guida del processo di implementazione
Presidenza, Co-presidenza: Commissione
Forum degli Stakeholder
“Carenza idrica e Siccità”
Presiede: Commissione Co-presidenza: FR/ES/IT
Gruppo Guida
Strategica “WFD ed Agricoltura”
Presiedono: FR, UK e Commissione
Gruppo di Coordinamento Strategico
Programma di lavoro
Presiede: Commissione
Comitrato
Art. 2
Gruppo di redazione
“Obiettivi/Esenzioni/Economia”
Presiedono: Commissione e DK
Gruppo di Lavoro A
“Stato Ecologico”
Presiedono: JRC, DE e UK
Gruppo di Lavoro D “Reporting”
Presiedono: Commissione, EEA e FR
Gruppo di Lavoro F
“Inondazioni”
Rete Esperti “GIS”
Presiede: Commissione
Gruppo di Lavoro C “Acque Sotterranee”
Presiedono: Commissione e AT
Gruppo di Lavoro E “Sostanze Prioritarie”
Presiede: Commissione
“Monitoraggio Chimico”
Presiedono: IT e Commissione (JRC)
“Monitoraggio Chimico”
Presiedono: IT e Commissione (JRC)
Stakeholders, ONG, Ricercatori, Esperti, ecc.
Gruppo UE di Lavoro Acque Sotterranee (WG C)
GRUPPO DI COORDINAMENTO STRATEGICO
WG C PLENARIO
Presiede: COM
Co-presidenza: AT
Gruppo Guida WFD e Agricoltura
Uso del Suolo e Acque Sotterranee
Leader: COM
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
Conformità e Trend
Leader (TV): FR, NL
Leader (ST guid): AT, UK
Forum degli Stakeholder
Carenza idrica e siccità
Valutazione del Rischio
Leader: AT, WATCH, NICOLE
Nell’ambito di questo quadro è stato stabilito un Gruppo di Lavoro tecnico sulle acque sotterranee. La sua missione originaria era di supportare la Commissione europea nella fase di sviluppo della proposta di Direttiva Acque Sotterranee, che ha
avuto luogo nel periodo 2002-2004. L’obiettivo del gruppo si è poi evoluto nello scambio di informazioni ed esperienze
sulle tematiche relative alle acque sotterranee poiché queste si riferivano alla Direttiva Quadro Acque (ad esempio caratterizzazione, valutazione di rischio, monitoraggio, stato chimico e trend, programmi di misure). I membri dei gruppi di lavoro condividono informazioni ed esperienze attraverso attività differenti come workshop, report tecnici e documenti guida
che raccolgono le esperienze dei partecipanti. La seconda fase del Gruppo di Lavoro (2004-2006) ha avuto successo ed ha
condotto alla pubblicazione di tre report tecnici (vedi sotto). Il Gruppo di Lavoro sulle acque sotterranee sta ora entrando
nel suo terzo periodo (2007-2009). L’obiettivo è quello di focalizzare l’attenzione sull’implementazione della nuova Direttiva
sulle Acque Sotterranee e sugli elementi relativi alle acque sotterranee della Direttiva Quadro Acque, in particolare sul
monitoraggio e sulla predisposizione del primo Piano di Gestione del Bacino Idrografico.
2.3.4. La negoziazione politica
A seguito della proposta della Commissione, sono stati elaborati pareri da parte del Comitato delle Regioni a dicembre 2003
e dal Comitato Sociale ed Economico Europeo e dal Comitato delle Regioni a marzo 2004. A causa delle elezioni del Parlamento Europeo (EP) non è stato possibile completare la prima lettura nel 2004 e la tematica è stata affrontata di nuovo
sotto il nuovo Parlamento Europeo (2004-2009) con un nuovo Rapporteur, Mrs Krista Klass, che è riuscita ad ottenere
l’adozione della prima lettura nell’aprile 2005. Un accordo politico è stato poi raggiunto in seno al Consiglio nel giugno del
2005, seguito dall’adozione di una posizione comune attraverso una maggioranza qualificata nel Gennaio 2006. La seconda
lettura è stata adottata dal Parlamento Europeo a Giugno 2006. La risposta del Consiglio alla seconda lettura è stata adottata nel settembre 2006, aprendo la strada alle negoziazioni per la conciliazione poiché alcuni emendamenti non potevano
essere accettati dal Consiglio (per maggiori dettagli sulle discussioni politiche, vedi la comunicazione e l’opinione della
Commissione sul sito web europa.
A seguito di una prolungata negoziazione tra il Parlamento Europeo ed il Consiglio è stato raggiunto un accordo in conciliazione nell’ottobre 2006. Gli argomenti chiave durante le negoziazioni hanno riguardato la questione del principio di “non
deterioramento della qualità delle acque sotterranee” e la relazione con la legislazione Europea sull’inquinamento causato
dai nitrati. La conciliazione è arrivata poi ad un compromesso che stabilisce chiari obblighi per prevenire qualsiasi deterioramento dello stato delle acque sotterranee e stabilisce uno standard per i nitrati di 50 mg/L come uno dei criteri per il
buono stato chimico che deve essere raggiunto entro il 2015. La conciliazione non ha previsto cambiamenti nella Direttiva
nitrati.
La nuova Direttiva è stata formalmente adottata a dicembre 2006. Essa integra la Direttiva Quadro Acque fissando in maniera chiara obiettivi ambientali per lo stato chimico delle acque sotterranee e garantisce una continuità con l’originaria Direttiva Acque Sotterranee del 19801 relativa alla protezione delle acque sotterranee contro l’inquinamento causato da certe
sostanze pericolose fino al 2013, quando essa sarà abrogata ai sensi della Direttiva Quadro Acque.
23
Protezione delle acque sotterranee in Europa
3.
Elementi chiave della Direttiva
3.1. Introduzione Generale
La nuova Direttiva Acque sotterranee (GWD) stabilisce un regime in cui sono definiti standard
di qualità per le acque sotterranee e introduce misure per prevenire o limitare immissioni di
inquinanti nell’acqua sotterranea. La direttiva stabilisce criteri di qualità che tengono conto
delle caratteristiche locali e permette che ulteriori miglioramenti siano fatti sulla base di dati di
monitoraggio e di nuove conoscenze scientifiche. La direttiva perciò rappresenta una risposta
proporzionata e scientificamente valida ai requisiti della Direttiva Quadro Acque poiché è relativa alle valutazioni sullo stato chimico delle acque sotterranee ed all’identificazione ed inversione dei trend significativi e prolungati all’aumento delle concentrazioni degli inquinanti. Gli
Stati Membri dovranno stabilire gli standard (valori soglia) al livello più appropriato e tenere
conto delle condizioni regionali o locali. Integrando la Direttiva Quadro Acque, la Direttiva
Acque sotterranee richiede che:
■
■
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Protezione delle acque sotterranee in Europa
Gli Stati Membri stabiliscano valori soglia (standard di qualità) entro la fine del 2008.
Gli studi sui trend dell’inquinamento siano effettuati utilizzando dati esistenti e dati di monitoraggio che sono obbligatori ai sensi della Direttiva Quadro Acque (con riferimento ai dati
sui “livelli di base” ottenuti nel 2007-2008).
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■
■
■
I trend di inquinamento siano invertiti in
modo che siano raggiunti gli obiettivi ambientali al 2015 utilizzando
le misure fissate nella Direttiva Quadro Acque.
Le misure per prevenire o limitare le immissioni di inquinanti
nell’acqua sotterranea siano operative in modo da raggiungere gli obiettivi ambientali della WFD entro il 2015.
Le revisioni degli obblighi tecnici della direttiva
siano effettuate nel 2013 e successivamente ogni 6 anni.
La conformità con i criteri per il buono stato chimico (basati sugli standard Europei dei nitrati e dei pesticidi e sui valori
soglia stabiliti dagli Stati Membri) sia raggiunta entro il 2015.
3.2. Buono stato chimico
La definizione di buono stato chimico è inserita nella Direttiva Quadro Acque. In questo contesto, il regime di conformità è
basato sugli obiettivi di qualità (conformità ai relativi standard, nessuna intrusione salina) che devono essere raggiunti entro
la fine del 2015. La definizione di criteri per il buono stato chimico era uno degli elementi del mandato dell’articolo 17 della
Direttiva Quadro Acque che doveva essere definito con la nuova Direttiva Acque Sotterranee. La strada scelta si basa sulla
conformità agli standard di qualità delle acque sotterranee individuati a livello comunitario (nitrati e pesticidi) che rafforzano le direttive preesistenti. Per quanto riguarda gli altri inquinanti, l’adozione a livello comunitario di valori numerici non
è stata considerata come un’opzione valida, considerata l’alta variabilità naturale delle sostanze nell’acqua sotterranea
(dipendente dalle condizioni idrologiche, dai livelli di background, dai percorsi degli inquinanti e dalle interazioni con i diversi comparti ambientali). Inoltre, la gestione dell’inquinamento delle acque sotterranee dovrebbe focalizzarsi sui rischi
effettivi identificati dall’analisi delle pressioni e degli impatti ai sensi dell’articolo 5 della Direttiva Quadro Acque. Di conseguenza, il regime della nuova Direttiva richiede agli Stati Membri di stabilire i propri standard di qualità per le acque sotterranee (denominati “valori soglia”), prendendo in considerazione i rischi identificati e la lista di sostanze elencate
nell’allegato II della direttiva. I valori soglia devono essere stabiliti per tutti gli inquinanti che caratterizzano i corpi idrici sotterranei come a rischio di non raggiungere l’obiettivo di stato chimico buono e ciò dovrebbe essere effettuato al livello più
appropriato, per esempio a livello nazionale, di distretto o al livello di corpo idrico sotterraneo. La direttiva fornisce linee
guida generali su come stabilire i valori soglia (allegato II). Si deve far notare che la lista di valori soglia stabiliti dagli Stati
25
Protezione delle acque sotterranee in Europa
Membri può essere soggetta a revisioni periodiche nell’ambito del quadro della pianificazione della gestione del bacino
idrografico che può portare a considerare sostanze addizionali (in caso di nuovi rischi identificati) o l’eliminazione di sostanze
(in caso di precedenti rischi identificati non più esistenti).
Per quanto riguarda la conformità, la valutazione sarà basata sulla comparazione dei dati di monitoraggio con i valori standard numerici (standard di qualità comunitari delle acque sotterranee e/o valori soglia). In linea di principio, a nessun corpo
idrico sotterraneo sarà permesso di eccedere questi valori standard. Si riconosce che il superamento dei valori standard può
essere causato da una pressione locale (ad esempio inquinamento da fonte puntuale) che non altera lo stato di tutto il
corpo idrico sotterraneo in questione. Pertanto la direttiva dà la possibilità di investigare le ragioni per le quali i valori sono
superati e decidere sulla classificazione dello stato chimico sulla base dei rischi effettivi per l’intero corpo idrico sotterraneo
(ad esempio i rischi per la salute umana, per gli ecosistemi acquatici associati o i relativi ecosistemi terrestri, per gli usi legittimi e le funzioni dell’acqua sotterranea). Ciò significa che ci possono essere situazioni in cui gli standard siano superati a
causa di pressioni locali che devono essere controllate e possibilmente neutralizzate senza classificare il corpo idrico sotterraneo nello “stato scarso”. Altre situazioni possono mostrare che uno o più casi di superamento degli standard possono
costituire un serio pericolo per un corpo idrico sotterraneo e perciò portare alla classificazione in “stato scarso”. Le decisioni
saranno prese caso per caso nel quadro della pianificazione della gestione del bacino idrografico ai sensi della Direttiva
Quadro Acque 2000/60/CE.
3.3. Identificazione ed inversione dei trend
Un altro elemento richiamato dall’articolo 17 della Direttiva Quadro Acque riguarda l’identificazione dei trend in aumento
dell’inquinamento e la loro inversione. Questo è il secondo pilastro della nuova direttiva in cui si stipula che tali trend
dovranno essere identificati per ogni inquinante che caratterizza l’acqua sotterranea come a rischio (ciò è connesso all’analisi
delle pressioni e degli impatti elaborata ai sensi della Direttiva Quadro Acque). Il tema della “significatività” è chiarito
nell’allegato IV della direttiva. Questo è connesso alla significatività statistica (puramente matematica) ed ambientale, che a
sua volta si riferisce ai rischi reali rappresentati dai trend in aumento identificati.
26
L’obbligo di inversione stabilisce che ogni trend significativo e duraturo all’aumento delle concentrazioni dovrà essere
invertito quando queste raggiungono il 75% dei valori degli standard di qualità delle acque sotterranee e/o dei valori
soglia (Figura 7). Tale regola di principio può essere adattata in relazione a circostanze locali che giustifichino un valore
percentuale differente. In altre parole, in alcuni casi può essere giustificata un’inversione del trend quando i valori raggiungono il 50% degli standard (in caso di un acquifero ad alta vulnerabilità) mentre valori più elevati del 75% possono
essere accettati nei casi in cui i rischi di superamento degli standard di qualità siano improbabili. Le inversioni dei trend
devono essere intraprese attraverso il programma di misure di cui alla Direttiva Quadro Acque nella quale le norme di
base costituiscono gli strumenti di implementazione per garantire azioni efficaci (ad esempio la Direttiva Nitrati, la Direttiva IPPC, ecc.).
Protezione delle acque sotterranee in Europa
Figura 7 – Principio di identificazione ed inversione di trend in crescita significativi dal punto di vista statistico ed
ambientale
concentrazione
Punto di inizio per l’inversione dei trend come % dello standard o del valore soglia
dell’acqua sotterranea (dipendente dal trend e dal rischio associato)
Valore soglia
o standard
%
Livello di base
Concentrazioni di fondo naturale
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Anno di partenza
2016
Tempo (anno)
3.4. Misure per prevenire o limitare le immissioni di inquinanti
Questo è il terzo elemento chiave della direttiva. Le misure per prevenire o limitare l’introduzione di inquinanti nelle acque
sotterranee sono coperte dall’esistente Direttiva sulle Acque sotterranee. Essa contiene elementi che sono ora coperti da altre
direttive come la Direttiva sulle Discariche, che la rende ridondante in alcuni aspetti in relazione al programma di misure della
Direttiva Quadro Acque. Questo è il motivo per il quale si è deciso di abrogare la Direttiva nel 2013 (cioè un anno dopo che i
programmi di misure sono resi operativi). Ma alcune disposizioni sarebbero andate perdute dopo l’abrogazione della direttiva
senza un’adeguata azione supplementare, in particolare gli obblighi specifici sulla prevenzione delle immissioni di sostanze
pericolose nelle acque sotterranee e la limitazione delle immissioni di altri inquinanti. Di conseguenza, la nuova Direttiva
(GWD) include le disposizioni per prevenire o limitare le emissioni di inquinanti nell’acqua sotterranea che coincidono con gli
obblighi esistenti di cui alla vecchia direttiva e sono in linea con la Direttiva Quadro Acque. Ciò significa che le misure per prevenire o limitare l’inquinamento ai sensi della GWD sono quelle stabilite dalla WFD (che dovranno essere operative a partire dal
2012). Ciò non implica affatto che nulla debba essere fatto prima del 2012 mentre la vecchia Direttiva e le altre norme comunitarie restano in vigore. Ai sensi della nuova direttiva, le disposizioni relative alla prevenzione e limitazione delle immissioni
saranno ottimizzate e saranno coerenti con i piani di gestione di bacino idrografico previsti dalla Direttiva Quadro acque. Ciò è
strettamente collegato alle necessità di modellazione concettuale sopra descritte (figura 8).
27
Protezione delle acque sotterranee in Europa
Figura 8 – Le disposizioni “Prevenire e Limitare” legate ad una valutazione dei rischi di immissioni (e del modello del
sistema).
IMMISSIONI
– acque di pioggia, fiumi, laghi,
ecc.
– rischi, scarichi, immissioni dirette o indirette
MEZZO RECETTORE
– zona satura
– zona insatura
– corpo idrico sotterraneo
– tessitura
– struttura
– contenuto di minerali
– sostanza organica
FATTORI
– pH
– solubilità dei minerali
– potenziale redox: O2, bilancio dei
carbonati
PROCESSI
– flussi (insaturi e saturi)
– adsorbimento, scambio ionico,
reazioni di ossidoriduzione
– dissoluzione / precipitazione
– attività batterica
Sostanze pericolose
= PREVENIRE
Rischi di immissioni
Inquinanti non pericolosi
Modello concettuale
28
Protezione delle acque sotterranee in Europa
= LIMITARE
4.
Verso un’efficace implementazione
4.1. Elementi chiave della Direttiva Quadro Acque
La nuova direttiva sulle acque sotterranee è parte integrante di un quadro normativo globale
rappresentato dalla Direttiva Quadro Acque. Il successo della sua implementazione dipenderà
quindi strettamente dall’efficace implementazione delle parti relative alle acque sotterranee
della Direttiva Quadro Acque e delle norme preesistenti nei settori agricolo, industriale, urbano
e dei rifiuti. La seguente serie di elementi chiave della WFD costituiscono la base per l’ulteriore
processo di implementazione:
■
■
■
L’analisi delle pressioni e degli impatti ai sensi dell’articolo 5 della Direttiva Quadro Acque: tale
aspetto è stato già riportato dagli Stati Membri ed utilizzato per identificare i corpi idrici sotterranei “a rischio”. Questa analisi rappresenta un elemento chiave della nuova direttiva poiché ha
una diretta implicazione nella emanazione di disposizioni sui valori soglia e sui trend.
I programmi di monitoraggio sono stati elaborati e resi operativi entro la fine del 2006 sulla
base dell’identificazione di cui sopra. La raccolta dei dati sarà quindi anche di importanza
fondamentale per affinare la valutazione di rischio supportando così la chiara identificazione
delle sostanze che devono essere considerate dagli Stati Membri per definire i valori soglia.
Lo sviluppo del primo piano di gestione di bacino idrografico è ovviamente un elemento
basilare per la Direttiva Quadro Acque nel suo complesso e, perciò, anche per le acque sot-
29
Protezione delle acque sotterranee in Europa
terranee (figura 9). Il primo piano è in fase di elaborazione da parte degli Stati Membri per una consultazione pubblica
entro la fine del 2008 e sarà pubblicato entro la fine del 2009. In tale contesto, i programmi di misure dovranno essere
progettati e resi operativi entro il 2012 al fine di raggiungere gli obiettivi del buono stato entro il 2015.
Figura 9 – Integrazione nel contesto della pianificazione della gestione del bacino idrografico
➡
➡
➡
➡
Tutte le acque
Intorno all’acqua, aree protette
Qualità e quantità
Tutti gli utenti / Politiche settoriali
➡ Cooperazione per la definizione
del Piano di Gestione del Bacino
Idrografico inclusa l’analisi delle
pressioni, degli impatti e degli usi
Fonte del disegno: Ministero dell’Ambiente, Québec, Canada
30
Protezione delle acque sotterranee in Europa
4.2. Elementi chiave specifici della nuova Direttiva
Elementi chiave specifici della nuova direttiva si riferiscono a :
■
■
■
L’individuazione dei valori soglia che devono essere riportati dagli Stati Membri per la prima volta entro la fine del 2008.
Come evidenziato in precedenza, è richiesto un elevato livello di cooperazione per garantire che i valori soglia saranno
definiti in una maniera coerente e comparabile in tutta la UE. Gli aggiornamenti dei valori soglia (sostanze considerate e
valori numerici) saranno possibili nel quadro del reporting del piano di gestione del bacino idrografico.
Gli studi dei trend basati sui nuovi dati di monitoraggio e sulle informazioni esistenti. I trend identificati dovrebbero essere
inclusi, in linea di principio, nel primo piano di gestione di bacino idrografico con le relative misure per la loro inversione,
se del caso, ma si riconosce che potrebbe essere troppo presto (con solo 2 anni di dati) per garantire questo tipo di reporting. In pratica ciò significa che i trend saranno riportati probabilmente solo alla fine del Piano di Gestione del bacino
idrografico nel 2015. Ciò non significa che le misure non debbano essere operative prima di allora, poiché queste potrebbero avere un effetto positivo sui trend di inquinamento.
Un altro elemento basilare riguarda la revisione della direttiva sulla base di sviluppi scientifici programmata per il 2013.
4.3. Linee Guida di supporto – cooperazione per l’implementazione
Come sopra evidenziato, l’efficace implementazione dipenderà da un elevato livello di cooperazione tra le agenzie ambientali o i ministeri degli Stati Membri, stakeholder rappresentativi di diversi settori (agricoltura, industria e urbano), organizzazioni
non governative, la comunità scientifica e la Commissione Europea. La consapevolezza è quindi al centro della Strategia
Comune di Implementazione della Direttiva Quadro acque, che è operativa dal 2001 (vedi paragrafo 2.3.3). In tale contesto, il
Gruppo di lavoro sulle acque sotterranee conta più di 80 esperti che si incontrano due volte all’anno per scambiare le migliori
pratiche, discutere le difficoltà tecniche sull’implementazione e sviluppare documenti guida. Questo gruppo di lavoro è attivo
dal 2002 nel supportare la Commissione per sviluppare la proposta di direttiva pubblicata nel 2003. Il Gruppo di Lavoro in seguito ha focalizzato la sua energia sullo sviluppo dei documenti guida chiave pubblicati nel 2006, in particolare:
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Il documento guida sul monitoraggio delle acque sotterranee, che fornisce informazioni pratiche in relazione agli obblighi per il monitoraggio delle acque sotterranee ai sensi della Direttiva Quadro Acque.
Il Documento Guida sulle acque sotterranee nelle aree protette, che chiarisce il collegamento tra gli obblighi della Direttiva Quadro Acque e il quadro normativo relativo all’acqua potabile.
31
Protezione delle acque sotterranee in Europa
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Il Documento Guida sul chiarimento dei termini “immissioni diretta e indiretta”, con l’obiettivo di dare raccomandazioni
sulla progettazione di misure per la prevenzione o limitazione delle immissione di inquinanti nell’acqua sotterranea.
Altri documenti guida sono in fase di elaborazione o sono programmati e riguardano in particolare:
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Tematiche relative alla conformità, incluse raccomandazioni sull’individuazione di valori soglia e relativi requisiti di conformità, come anche le disposizioni tecniche sull’identificazione dei trend e la loro inversione. Le discussioni sulla conformità riguardano sia lo stato chimico, sia quello quantitativo.
L’uso del suolo e le acque sotterranee, che mira a chiarire i collegamenti con il quadro normativo relativo all’agricoltura
(inclusa la eco-condizionalità introdotta dalla riforma della Politica Agricola Comune), come anche gli obblighi che
riguardano i siti contaminati su larga scala. Questo documento tratterà anche aspetti relativi ai cambiamenti climatici e
come questi influenzano la gestione delle acque sotterranee.
4.4. Ricerca di supporto
Il Trattato dell’Unione Europea indica che I Programmi Quadro per la Ricerca devono avere due obiettivi strategici principali.
Primo, devono fornire una base scientifica e tecnologica per l’industria e favorirne la competitività internazionale. Secondo,
devono promuovere attività di ricerca in supporto di altre politiche dell’Unione Europea. A tal fine, i Programmi Quadro
sono progettati per aiutare a risolvere problemi ed per rispondere alle sfide economiche e sociali che emergono nella società. Il Programma Quadro sulla Ricerca (FP) è lo strumento principale dell’Unione Europea per finanziare la ricerca e lo
sviluppo. Il Sesto Programma Quadro (FP6) è terminato a dicembre 2006 ed il Settimo è l’attuale Programma Quadro di
Ricerca (FP7) che è iniziato a Gennaio 2007 e proseguirà fino alla fine del 201319.
Il Sesto Programma Quadro ha rappresentato la risposta della Commissione agli obblighi derivanti dal summit tenutosi a
Lisbona nel marzo 2000, in cui si richiedeva un migliore uso della ricerca Europea creando un mercato interno per la scienza e la tecnologia (l’area per la ricerca Europea). Il Sesto Programma Quadro ha aperto la possibilità di finanziare progetti
ad hoc in risposta alle necessità di ricerca formulate dai decisori politici. Per quanto riguarda l’acqua sotterranea, ciò ha
portato all’avvio ed allo sviluppo del progetto BRIDGE (Criteri di base per l’identificazione dei valori soglia nelle acque sotterranee), che è stato concepito per sviluppare una comune metodologia da utilizzare da parte degli Stati Membri per stabilire i valori soglia delle acque sotterrane (supportando quindi direttamente la nuova Direttiva sulle Acque sotterranee)20.
La conoscenza acquisita è al centro dello sviluppo del documento guida di cui al paragrafo 4.3 (Figura 10). Questo progetto
è soltanto uno dei molti progetti di supporto RTD (Sviluppo della Ricerca e della Tecnologia) condotti nell’ambito del Sesto
19
32
20
7° Programma Quadro per la Ricerca e lo Sviluppo Tecnologico (2007-2013)
Progetto BRIDGE, http://ec.europa.eu/research/fp6/ssp/bridge_en.htm
Protezione delle acque sotterranee in Europa
Programma Quadro. Informazioni sui progetti finanziati dall’UE, inclusi i progetti di ricerca relativi all’acqua, sono disponibili sul Servizio Informativo Comunitario Ricerca e Sviluppo (CORDIS)21.
Figura 10 – Elementi di classificazione dello stato chimico delle acque sotterranee così come studiato
dal progetto BRIDGE (finanziato nell’ambito del 6o Programma Quadro RTD)
Acque sotterranee
inquinate (possibili impatti
significativi)
Qualità scarsa dovuta a
concentrazioni naturalmente elevate, ma nessun
impatto antropico (stato
chimico: buono)
Standard orientato al
recettore
Alterazione della
qualità dell’acqua
sotterranea
BUONO STATO
Variabilità nella qualità
naturale dovuta
all‘idrochimica
QUALITÀ
NATURALE
Acqua sotterranea non disturbata
Concentrazione crescente
INFLUENZATA ANTROPICAMENTE
Concentrazione crescente di inquinanti
INDICAZIONE
PER LO STATO SCARSO
Livello di rivelabilità/
quantificazione
Nell’ambito del Settimo Programma Quadro (formalmente adottato dal Parlamento Europeo e dal Consiglio a dicembre
2006), il tema Ambiente (inclusi i cambiamenti climatici) ha un budget di 1890 milioni di Euro per il periodo 2007-2013 (per
un budget totale di 50521 milioni di euro). Esso copre un range di attività di ricerca relative all’acqua, alcune delle quali supporteranno direttamente o indirettamente l’implementazione della nuova direttiva sulle acque sotterranee. In particolare,
il bando 2008 comprende una tematica sui “sistemi delle acque sotterranee”, che è studiata ad hoc per rispondere alle necessità di raccogliere un’aggiornata conoscenza scientifica sul funzionamento dei sistemi delle acque sotterranee alla luce
della revisione della direttiva nel 2013.
21
CORDIS, http://cordis.europa.eu/
33
Protezione delle acque sotterranee in Europa
4.5. Collegamento con le associazioni ed i programmi internazionali
Il Gruppo di Lavoro sulle Acque Sotterranee nell’ambito della Strategia Comune di Implementazione della Direttiva Quadro
Acque collabora con il Programma Internazionale Idrologico (IHP) dell’UNESCO per scambiare informazioni e garantire che le
raccomandazioni sulle buone pratiche di gestione delle acque sotterranee siano disseminate in tutto il mondo22. Le guide
metodologiche, le linee guida e le revisioni concernenti la contaminazione delle acque sotterranee e degli acquiferi transfrontalieri sono di particolare interesse e sono disponibili sul sito dell’ IHP-UNESCO. Tali documenti sono particolarmente rilevanti ai
fini dell’elaborazione attuale dei documenti tecnici guida UE sull’implementazione della nuova direttiva acque sotterranee.
Altri collegamenti sono stati stabiliti con organizzazioni di stakeholder, attraverso il Gruppo di Lavoro C, che rappresentano
i settori industriale ed agricolo e la società civile, la comunità scientifica, le agenzie ambientali e i ministeri degli Stati Membri. Attività di scambio hanno luogo anche con le associazioni internazionali come l’Associazione Internazionale degli Idrogeologi (IAH), Eurogeosurveys, l’Associazione Europea delle Acque (EWA), il Centro Internazionale di Valutazione delle
Risorse Idriche Sotterranee (IGRAC) ed organizzazioni rappresentative dei settori industriali (ad esempio, CEFIC, EUREAU,
Eurometaux, COPA-COGECA, etc.) e gruppi di interesse ecologici (rappresentati dall’Ufficio Europeo dell’Ambiente - EEB).
34
22
http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/groundwater/scienc_tec/links/index_en.htm
Protezione delle acque sotterranee in Europa
5.
Prossimi passi
Gli anni futuri richiederanno una cooperazione attiva multi-settoriale e multi-disciplinare per
garantire lo sviluppo di un appropriato regime di gestione delle acque sotterranee a livello
Europeo e garantire un’efficace implementazione della nuova direttiva. Ciò si baserà fortemente, ma non solo, sull’efficace integrazione delle diverse politiche ambientali. L’integrazione
sarà anche cruciale in relazione agli input della ricerca (trasferimento efficace dei risultati scientifici ai decisori politici), condividendo le pratiche e le attività pratiche dimostrative. La cooperazione effettiva in seno al Gruppo di Lavoro Acque Sotterranee (WG C), in associazione con gli
sviluppi della ricerca su larga scala, rappresenta un’opportunità unica per costruire un quadro
normativo basato sulla conoscenza per le acque sotterranee (chimico e quantitativo) fino al
2013 quando la direttiva dovrà essere revisionata.
Appendice: Glossario
BRIDGE Criteri di base per l’identificazione dei valori soglia nelle acque sotterranee
CIS
Strategia Comune di Implementazione
GWD
Direttiva Acque Sotterranee
RBMP
Piano di Gestione di Bacino Idrografico
WFD
Direttiva Quadro sulle Acque
WG C
Gruppo di Lavoro C sulle acque sotterranee
Commissione Europea
Protezione delle acque sotterranee in Europa
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities
2008 – 35 pp. – 21 x 21 cm
ISBN 978-92-79-09820-8
35
Protezione delle acque sotterranee in Europa
KH-81-08-380-IT-C
ISBN 978-92-79-09820-8