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ANNO XLII N. 718
LUGLIOIAGOSTO 1994
MENSlhE DELL'AICCRE
ASSOCIAZIONE MNITARIA DI COMUNI PROVINCE REGIONI
(dal quartiere alla regione per una Comunità europea federale
L'Europa del dialogo
Fuori dalla crisi
istituzionale
con lo Stato federale
di Fabio Pellegrini
C
Elias Canetti ci ha lasciato. Era di famiglia ebrea sefardita spagnola, esule in Bulgaria. Premio
8 Nobel, ha scritto le sue opere principali in lingua tedesca, seconda lingua «materna»; era conon
scitore delle principali lingue e letterature europee. È stato uno di quegli ebrei *europei» che
.z
i
tanto hanno contribuito alla crescita della nostra civiltà, ebrei che Hitler - rozzo oltre che criminale - e il suo servo Mussolini hanno tentato di distruggere. L'Europa dell~Olocausto,dell'imperiaiismo e del colonialismo otterrà una rinnovata credibilità nel Mondo solo se saprà, federandosi, dare la prova di essersi realmente rinnovata
La crisi politica italiana, che ha colpito partiti
ed istituzioni, ha contribuito - insieme alla
elezione diretta - ad esaltare il ruolo dei Sindaci e delle istituzioni d i base, quelle più vicine
ai cittadini. Diversi sono stati i casi di chi ha
scelto di fare il Sindaco rinunciando al seggio in
Parlamento o rinunciando ad andarci.
Questo momento felice per i Sindaci corrisponde anche con l'esigenza dei cittadini di rivolgersi alle istituzioni con la speranza, l'attesa
e la necessità di vedere risolti i numerosi e gravi
problemi che affliggono la società italiana: dalla
disoccupazione alla qualità scadente dei servizi
sociali, collettivi e alla persona. E necessario
che tali speranze non vengano disattese perché
ad indebolirsi non sarebbe solo l'immagine dei
Sindaci, ma la stessa credibilità democratica
nelle istituzioni. Ma se lasciati soli i Sindaci non
potrebbero farcela. Per questo è necessario un
forte impegno degli amministratori e delle Associazioni per spingere le forze politiche, il Parlamento e il Governo a completare la riforma
istituzionale dello Stato. Tale riforma dev'essere ispirata al principio di sussidiarietà in senso
federalista che vada a collegarsi con il quadro
istituzionale europeo, anch'esso da completare
con la riforma dei Trattati di Maastricht e gli
sviluppi della terza fase dell'unione economica
e monetaria euroDea.
L'attuazione del principio d i sussidiarietà significa coiiocare il sistema dei poteri territoriali
alla base della democrazia nel nostro continente. Partendo dal Comune Der risalire all'ente intermedio, alle regioni, allo Stato ed al potere sovranazionale europeo. Tanto più si avanzerà
verso poteri sovranazionali, tanto più ci sarà l'esieenza d i rafforzare i ~ o t e r ai ~ i diretto
ù
contGllo da parte dei citiadini. E da queste premesse che nasce l'esigenza d i una soluzione federale delle riforme istituzionali in Italia e nel1>unione europea,
La fine di ogni eccesso di centralizzazione è
ormai una conciizione per promuovere uno sviluppo economico-scciale adeguato. La modifica
del quadro economico e poiitico internazionale
richiede flessibilità ed elasticità ai sistemi
economico-sociali che sono in contraddizione
con la centralizzazione delle decisioni.
In questo senso diventerà fondamentale la
funzione della regione come livello di governo
della programmazione territoriale. La funzione
legislativa regionale dovrà armonizzarsi con i
poteri e le competenze degli Enti locali per favorire la mobilitazione delle risorse economiche, sociali ed umane e promuovere uno sviluppo economico e sociale sostenibile, salvaguardando nello stesso tempo l'ambiente e uno standard elevato dei servizi a tutti i cittadini. C'è
ancora qualcuno che, partendo dalla crisi
d'«identità» e di inefficienza che vivono le attuali regioni, nega l'utilità di dare ad esse compiti e poteri più ampi degli attuali. Ma già oggi
(e lo sanno meglio di altri gli amministratori locali, le forze economiche e sociali delle regioni
in crisi quasi «comatosa») avvertiamo quanto
pesi negativamente l'inefficienza delle regioni
sulla vita dei poteri locali e della società. I loro
ritardi, o addirittura la paralisi dei governi regionali si ripercuote sui governi locali e sulle decisioni dei soggetti economici e sociali.
Nell'ordinamento federale, la regione deve
assumere un ruolo centrale di ~ o t e rdiffusi
i
e diversi per funzioni e risorse finanziarie, collocata
tra i poteri locali, in primo luogo del Comune,
e lo Stato centrale (con un Senato o Camera delle Regioni). La regione dovrà avere un rapporto
diretto con l'unione europea in quanto potere
sovranazionale regolato da quel principio di sussidiarietà -già introdotto dal Trattato di Maastricht. A precisi poteri e competenze, si è detto, devono corrispondere le risorse finanziarie
adeguate, regolate da un federalismo fiscale che
salvaguardi l'autonomia politica dei diversi livelli istituzionali nel quadro di una fiscalità
equa per tutti i cittadini.
In questa nuova prospettiva, anche la fiscalità locale e regionale non sarà soltanto uno strumento di reperimento di risorse per fornire servizi da parte dell'Ente locale e la regione diverrà un elemento importante del governo dell'economia a livello territoriale, strumento di programmazione territoriale. Su questo aspetto si
deve lavorare ancora molto. L'AICCRE ha avviato - con un progetto europeo - una riflessione in questo senso da alcuni anni. Alla Conferenza europea di Viareggio, agli inizi di ottobre, faremo in modo di portare qualche primo
risultato apprezzabile.
In questo processo istituzionale un punto di
forza del sistema delle autonomie è rappresentato dal «Comitato delle Regioni e degli Enti locali» (CdR). Ad esso dovremo assicurare un successo politico in quanto punto d'appoggio per la
riforma delle istituzioni dell'unione europea la
quale dovrà sboccare - con i pieni poteri legislativi e di controllo al Parlamento europeo ad una seconda Camera degli Stati. Ma solo un
CdR funzionante sarà anche politicamente autorevole.
Esso dovrà evitare genericità, evitare di dive-
som
ma
rio
COMUNI D'EUROPA
nire la brutta copia del Parlamento europeo; dovrà, invece, esprimere la propria specificità e
concretezza sui problemi che attanagliano le comunità locali e regionali, con una visione non
corporativa ma sovranazionale. Questo grande
sforzo di rinnovamento,. per avere successo. dev'essere accompagnato da un profondo cambiamento della cultura ~oliticadegli
" amministratori locali e regionali. A livello locale la nuova legge elettorale (n. 81/93) ha contribuito a produrre un sensibile rinnovamento di amministratori.
Nuovi criteri di selezione dei candidati e una
nuova legge elettorale dovranno suscitare profondi cambiamenti anche nelle regioni. Una
nuova capacità di governo nelle regioni e nelle
città porterà una nuova spinta alla riforma delle
strutture burocratico-amministrative e, con una
particolare attenzione alla formazione dei dipendenti pubblici, darà significativi benefici di
efficienza agli enti locali e alle Regioni.
I criteri di selezione fin qui adottati ed il tipo
di collegio elettorale regionale (Regioni ordinarie) non hanno contribuito a selezionare amministratori regionali all'altezza della funzione legislativa e del governo regionale. La nuova legge dovrebbe contribuire a superare i vecchi difetti. Intanto. con l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale il quale dovrà essere collegato ad una maggioranza per garantire la
stabilità politica.
Le idee che corrono sul sistema maggioritario
sottintendono una parcellizzazione ancora maggiore dei collegi elettorali a livello regionale rispetto alla legge attuale. Con ciò si vedrà un
maggior legame tra eletto e elettori, ma senz'altro renderà ancora più difficile il sorgere
- di un
amministratore con una visione di governo regionale, generale.
Questo obiettivo potrebbe essere raggiunto,
probabilmente, molto più facilmente con una lista unica regionale, bloccata, cioè senza preferenze per non emarginare le aree a bassa intensità demografica. Tale sistema dovrebbe prevedere delle «~rimarie»Der la selezione dei candidati e una «soglia» di sbarramento per evitare
una eccessiva frammentazione (e quindi litigiosità politica) della rappresentanza politica nei
Consigli regionali.
Una considerazione finale, ma non ultima per
importanza, riguarda il ruolo delle Associazioni
degli Enti locali e regionali.
I1 modello associativo che si è venuto definendo storicamente in Italia è caratterizzato da
una visione separata dei diversi poteri territoriali. Sovente in conflitto fra loro per ampliare
le loro competenze a scapito di qualche altro,
pronti ad «allearsi» con il potere centrale nell'illusione di avvantaggiarsene separatamente. La
crisi politica che ha colpito i partiti si è trasmessa in alcune associazioni come riflesso ~aralizzante evidenziando ancor più un ritardo
politico-culturale, perdendo gran parte della
funzione di promozione innovativa sia a livello
del governo locale sia come stimolo di riforma
e di rinnovamento istituzionale a livello nazio-
nale.
L'elezione diretta dei nuovi sindaci, eletti direttamente dai cittadini, ha dato loro una maggiore credibilità ed una certa autonomia politica
di movimento con effetti benefici anche sulle
Associazioni. Un nuovo clima politico attraverserà le Associazioni e produrrà cambiamenti
non solo organizzativi e nel modo di rapportarsi
ai propri associati, ma anche sotto l'aspetto di
una nuova cultura politica, in particolare per
quanto riguarda l'intendimento di una visione
unitaria del sistema dei ~ o t e r iterritoriali che
comprenda le stesse regioni. Non intendo affatto proporre il modello AICCRE per partigianeria. Penso senz'altro ad una semplificazione associativa che veda da una parte una forte organizzazione di gestione del potere «politico» interno e dei servizi al livello territoriale e, dall'altra, avere un'istanza politico-culturale dell'insieme dei poteri territoriali come fucina di idee,
centro di elaborazione e di suggestioni culturali,
capace di alimentare uno stimolo dinamico del
sistema dei poteri locali e regionali.
Ma dell'esigenza di rinnovamento associativo
non è esente nemmeno I'AICCRE. Anche la
nostra Associazione ha bisogno di uno scatto innovativo, non solo perchè sono avvenute molte
modificazioni sul piano politico, ma soprattutto
perchè deve trovare un rapporto più dinamico
e di più stretta rappresentanza con gli enti associati. Il carattere militante dell'Associazione, la
sua ispirazione federalista, non vuol dire rischiare di ridursi ad un piccolo esercito di
soldati-kamikatze della propaganda e del pedagogismo federalista, vuol dire capacità di rinnovarsi e di portare nel campo della battaglia politica per il federalismo centinaia e migliaia di
amministratori, di eletti locali e regionali in modo da far sentire tale battaglia - anche quando
si veste degli
" obiettivi istituzionali - come
obiettivo generale nel quale si trovano le possibili soluzioni dei gravi problemi delle comunità.
Quei problemi angosciosi che talvolta appaiono
dimenticati rispetto a parole d'ordine astratte,
o che appaiono tali, proprio perchè non collegate a programmi economico-sociali e quindi
svuotate di significati politici mobilitanti per i
cittadini. Questo potrebbe essere uno dei motivi della perdita di vitalità e di incisività dello
stesso Movimento federalista. L'AICCRE, an;
che per il suo inserimento nel contesto di un'associazione europea, è certamente cosa diversa
da un movimento politico tradizionale, ma per
la sua stessa natura politica può comunque correre ugualmente rischi di chiusura e di settarismo «ideologico» che potrebbero condurla alla
paralisi e ad una crisi irreversibile.
Con le elezioni del ~rossimo"giugno.
avremo
"
,
il rinnovamento quasi completo degli amministratori locali e regionali.
I'AICCRE dovrà essere pronta a raccogliere tutte le energie che scaturiranno dalla nuova realtà le auali. innestate
nel solco di una tradizione politico-culturale,
potranno generare nuovi e più fecondi frutti.
2
,
3 - Cooperazione e stabilità nel Mediterraneo
3 - Un9Agenda di partenariato, di Laura Guazzone
7 - Politiche della popolazione e cooperazione allo sviluppo, di Rairnondo Cagiano de Azevedo
7 - La Conferenza del Cairo sulla popolazione e lo sviluppo, di Beatrice Tecchi
10 - Una svolta decisiva per la costruzione europea, di Pier Virgilio Dastoli
12 - Un panorama non sempre roseo ma di battaglia, di Urnberto Serafini
15 - Il documento del Consiglio nazionale
16 - Città e territorio in Europa dopo Maastricht, di Dornenico Moro
19 - I nuovi intellettuali arabi, di Renata Landotti
LUGLIOIAGOSTO 1994
il Progetto MED-2000 dell'Istituto Affari Internazionali
Cooperazione e stabilità nel Mediterraneo
Interdipendenza e cooperazione
I1 Mediterraneo, crocevia e luogo di incontro e di cooperazione di paesi e regioni profondamente diverse, eppure tra loro strettamente interconnesse, è anche un'area di
grande instabilità, caratterizzata da forti rischi e da molteplici problemi irrisolti. L'interdipendenza dei paesi e delle regioni rivierasche è molto alta, a cominciare da quella
commerciale, energetica, strategica, dei flussi
migratori, eccetera. Tuttavia questa interdipendenza non è governata da una cooperazione altrettanto sviluppata ed importante. Essa
quindi diviene facilmente fonte di confronto
e di ostilità, accrescendo l'instabilità internazionale.
Se si mettono assieme la sponda Nord e
quella Sud del Mediterraneo è facile notare
come nella sponda Sud, (escludendo il fianco
asiatico, i cui problemi economici, politici e
di sicurezza sono diversi), si concentri il 40%
della popolazione, in rapida crescita, ma solo
il 6 % del PIL complessivo della regione. I1
reddito medio pro-capite degli abitanti della
sponda Nord è approssimativamente di 11
volte superiore a quello degli abitanti della
sponda Sud: una rapporto che non è mutato
significativamente negli ultimi 25 anni. Inol-
tre la crescita demografica è del tutto sproporzionata, alta a Sud e bassa o stagnante a
Nord.
Questo divario è reso più grave dal diverso
tasso di crescita delle popolazioni. Se ad
esempio si prendono in considerazione i paesi
rivieraschi del Mediterrano da un lato e quelli membri dell'UE (a 12) dall'altro, si vede come attualmente la popolazione europea rappresenti circa il 61% del totale. Date le attuali tendenze demografiche, già nel 2000 la
parte europea scenderà a meno del 54% e nel
2015 dovrebbe calare ancora a circa il 47%.
In questi anni, mentre la popolazione dei 12
paesi europei crescerà di circa 13 milioni di
unità, quella degli altri paesi rivieraschi crescerà di oltre 170 milioni di unità. Egitto, Algeria e Marocco, assieme alla Turchia, avranno una popolazione complessiva di circa 270
milioni di persone, per lo più giovani e urbanizzati.
Un modello econometrico mostra come,
per impedire la crescita della disoccupazione
nei paesi della sponda Sud (che è oggi pari a
circa il 20% della forza lavoro: il doppio rispetto a quello della sponda Nord) sarebbe
necessario un tasso di crescita del PIL pari al
12,2% per l'Algeria (che in realtà, nell'ultimo
triennio, si è attestata sul 2,5%), a11'8,8%
Un'Agenda di partenariato
Fra la fine del 1993 e l'inizio del 1994, il
Presidente del Consiglio e il Ministro degli Esteri del Governo italiano hanno sottolineato in
numerose sedi ed occasioni la necessità di riprendere e rafforzare la cooperazione fra i paesi
dellJUnioneEuropea e quelli della sponda sud
del Meditevaneo, trovando rispondenza sia nel
Governo egiziano sia in quello francese. Da
questi contatti diplomatici sono scaturite due
iniziative: (a) una riunione informale (sul modello noto nella diplomazia comunitaria come
«Gymnich») fra i ministri degli Esteri di quei
paesi che, nella fase attuale, sono interessati a riprendere il discorso della cooperazione mediterranea (i paesi del Sud Europa - Portogallo,
Spagna, Francia, Italia e Grecia - più l'Egitto,
la Turchia e Malta e i paesi del Nord Africa Marocco, Algeria, Tunisia - con l'eccezione
della Libia), riunione che si è tenuta ad Alessandria d'Egitto il 4 luglio 1994; e (b) la redazione
di un'agenda di partenariato volta ad individuare, alla luce di criteri di fattibilità e con lassistenza di un Gruppo di personalità culturali indipendenti del Mediterraneo, le linee di una possibile cooperazione politica, culturale ed economica nelle circostanze attuali.
Con il nome di «Progetto MED-2000)) la redazione delllAgenda è stato realizzata dall'lstituto Affari Internazionali (IAI, Roma), su invito del Gouerno italiano ma in piena indipendenza di giudizio. Il Progetto è basato sulla conLUGLIOIAGOSTO 1994
vinzione, condivisa dall'lstituto e dal Governo,
che la società civile e il settore priuato possono
e debbono svolgere un compito importante e insostituibile nello stimolare e realizzare la cooperazione internazionale nell'area del Mediterraneo.
Il Progetto MED-2000 si è svolto in due fasi
distinte: (a) la preparazione delllAgenda; (b) la
riunione del Gruppo di personalità mediterranee, costituito allo scopo di discutere l'Agenda
e arricchirla. L'Agenda ha beneficiato dei lavori
del Gruppo, ma solo l'Istituto porta la responsabilità finale delle proposte contenute nelllAgenda.
Qui di seguito sono prima riportate integralmente le premesse delllAgenda. Non è invece
possibile, per ragioni di spazio, riportare per
esteso l'analisi dei settori prioritari di cooperazione, individuati dalla IAI nella cooperazione
politica, culturale, sulle questioni dell'emigrazione, dell'occupazione, dell'ambiente, dell'agricoltura e alimentazione, dell'energia e dell'industria. Subito dopo il testo delle premesse,
è riportato integralmente il testo delllAppendice
dell'Agenda, dedicato all'illustrazione sintetica
di progetti di cooperazione immediatamente
rea lizzabili.
Laura Guazzone
Responsabile Programma Meditenaneo
e Medio Oriente dello IAI
per la Tunisia (ora al 3,3%), al 12,7% per il
Marocco (ora al 2,3%) e all'll% per l'Egitto
(ora al 4,2%). Nell'ultimo triennio tutti questi paesi sono rimasti ben al di sotto delle cifre auspicate anche nei settori più moderni e
industrializzati, che pure si sono sviluppati
ad un ritmo più alto di quello complessivo (rispettivamente attorno al 3,5%, 4,5%, 4,2%
e 5%, per i paesi citati). Ne consegue sia una
fortissima pressione migratoria che un alto
potenziale di conflittualità interna ai singoli
stati.
Ci confrontiamo con la prospettiva di una
complessa crisi multidimensionale delle società e degli stati cui non sono immuni né i paesi
della sponda Nord né quelli della sponda Sud
del Mediterraneo: fattori politici, culturali,
religiosi si mescolano a quelli economici e
strategici, avviando gravi processi di delegittimizzazione dei governi e degli stessi
modelli culturali e istituzionali alla base di
questi stati. Si pone quindi con urgenza la
questione della ricostituzione del consenso
politico interno, minacciato da forme diverse
di frazionamento (etnico, religioso, linguistico, ma anche semplicemente nazionalistico).
Elementi di ri-nazionalizzazione della politica internazionale (sia degli stati di quest'area, che più in generale) aggravano il quadro
accreditando l'idea rozza che i rapporti internazionali siano un gioco a somma zero tra gli
stati partecipanti, per cui ognuno guadagna
solo quello che l'altro perde. Tensioni protezioniste e mercantiliste si aggiungono a quelle
politiche, sociali e culturali spingendo i governi verso scelte conflittuali, nella illusione
di poter così dominare gli effetti di processi
globali che invece sfuggono alle reali capacità
di gestione dei singoli stati nazionali.
Una linea pragmatica e flessibile
I grandi mutamenti avvenuti nell'ex-blocco sovietico hanno aperto una nuova era di
speranza, ma nello stesso tempo richiedono
un'attenzione crescente della comunità internazionale, sia in termini di risorse economiche e finanziarie che di impegni politici e di
sicurezza. L'Europa è intensamente coinvolta in questo processo che vincola in modo ormai dominante l'attenzione e l'attività di una
grande parte delle organizzazioni internazionali e delle alleanze, sia globali che regionali.
Di contro, il Mediterraneo, malgrado la sua
ovvia importanza strategica, riceve un'attenzione molto minore e vincola l'impiego di risorse molto meno significative. Naturalmente non si vuole qui stabilire un impossibile parallelismo tra Est e Sud (o tra Europa centrale e orientale da un lato e Mediterraneo meridionale e orientale dall'altro). Si dovrebbe ricordare, infatti, che i paesi dell'Europa
orientale sono sottoposti a mutamenti gravidi
di conseguenze per quanto riguarda i loro sistemi politici ed istituzionali, i loro modelli
COMUNI D'EUROPA
economici e le loro alleanze internazionali.
Nulla di simile sta avvenendo nel Mediterraneo, con la sola eccezione, forse, delle conseguenze che potrebbe avere il successo del
processo di pace fra arabi (specialmente i palestinesi) e israeliani. Tuttavia, il Mediterraneo presenta elementi di instabilità e di rischio importanti e richiede anch'esso un'attenzione prioritaria.
Del resto, nel Mediterraneo esattamente
come in Europa e nel resto del mondo, non
sono state ancora individuate le politiche migliori e né sono stati concepiti gli strumenti
necessari per governare l'interdipendenza. In
quest'area inoltre è ancora irrisolto il problema di una gestione efficace del rapporto tra
Nord e Sud. Tutto ciò richiede l'elaborazione
di una politica di cooperazione regionale i cui
obiettivi sono complementari, sia per la sponda africana che per quella europea, ma che
deve restare insieme pragmatica e flessibile.
In Africa, si tratta di curare alcune importanti cause socio-economiche dell'instabilità interna e della crisi di legittimità, oltre che di
confermare e rafforzare il ruolo indipendente
e i valori propri di queste società nel quadro
globale. In Europa si tratta di contenere l'instabilità, di ridurre i rischi derivanti dal divario dei fattori economici e demografici e, in
un quadro più generale, di impedire la trasformazione del Mediterraneo in una nuova
frontiera conflittuale.
L'obiettivo comune è quello di assicurare
una maggiore stabilità e sicurezza al rapporto
di interdipendenza allo scopo di garantire il
necessario processo di mutamento e di crescita. La stabilità è da ricercare in un legame positivo tra fattori interni ed internazionali: l'elaborazione e la costante affermazione di un
insieme comune di valori, di percezioni e di
priorità politiche, che si riferisca in modo
prioritario alle diverse priorità e percezioni
interne delle società mediterranee. Cooperazione internazionale e processo di ricostruzione e di rafforzamento del consenso sono le
due facce di una stessa medaglia. In un periodo in cui le minacce militari dirette alla sicurezza nazionale sembrano relativamente meno importanti, la sicurezza dipende soprattutto dalla capacità concreta di affrontare in
tempo utile i rischi nascenti dai divari politici
ed economici e dalle crisi sistemiche, senza
accrescere le divisioni internazionali.
Si tratta quindi di concepire e avviare iniziative significative nei diversi campi dell'economia e dello sviluppo, così come nei campi politici e della sicurezza. Ma perché esse
siano realmente produttive di maggiore cooperazione internazionale, è necessario che
siano inquadrate in uno schema più generale
di cooperazione politica e che venga affrontata la dimensione culturale di fondo: come far
convivere la inevitabile dialettica che deriva
dal confronto tra la specificità e il profondo
radicamento dei diversi patrimoni storici,
culturali e religiosi, con la realtà di una progressiva globalizzazione dell'economia, della
politica, delle comunicazioni e della sicurezza. Una dialettica che può risolversi alternativamente in un duro scontro, che rigetterebbe
il Mediterraneo verso un'era di instabilità e
creerebbe una gravissima frattura a Sud delCOMUNI D'EUROPA
l'Europa e a Nord del mondo arabo, oppure
che può sciogliersi in un nuovo processo di
convivenza e cooperazione internazionale.
Che cosa si dovrebbe fare per realizzare
una cooperazione nel Mediterraneo è stato
già lungamente esaminato e analizzato. Nondimeno, la cooperazione langue, i tentativi
fatti all'inizio degli anni novanta per organizzarla sono naufragati e quel tanto di cooperazione che oggi esiste è affidato a iniziative
sparse e politiche frammentarie. Perciò, nel
cercare di riavviare la cooperazione NordSud, non esiste tanto un problema di inventare politiche, opzioni e soluzioni nuove. È
piuttosto necessario ripensare e selezionare le
proposte già esistenti onde trarne una linea
d'azione basata sulla fattibilità e il pragmatismo. Occorre, in particolare, evitare i massimalismi e le astrattezze del passato.
Un patrimonio di studi e di proposte
Molti di questi problemi sono stati già studiati ed analizzati, e molte cure sono state
proposte, nel corso degli anni, portando a
molteplici ipotesi di collaborazione multilaterale, dal dialogo euro-arabo sino alla proposta
di una Conferenza per la sicurezza e la cooperazione nel Mediterraneo e in Medio Oriente, cui si aggiungono numerosissimi accordi
di tipo bilaterale, nei settori più diversi. Questo vasto patrimonio di idee e di progetti non
ha purtroppo dato risultati sufficienti a disinnescare i processi conflittuali. Tuttavia questa non è una buona ragione per ignorare il
patrimonio del passato: al contrario, i grandi
mutamenti intervenuti nello scenario internazionale e nello stesso Mediterraneo consentono ora di ripercorrere questo patrimonio di idee e di iniziative, sia per trovarvi l'ispirazione necessaria a nuove intraprese, sia
per rivitalizzarne o potenziarne altre già in
corso, sia per evitare, nella misura del possibile, alcuni degli errori che hanno impedito la
loro piena realizzazione. Questa Agenda
quindi non ignorerà il passato, ma cercherà
invece di farne tesoro: non esiste tanto un
problema di inventare politiche, opzioni e soluzioni nuove, quanto di ripensare e selezionare proposte in gran parte già esistenti, per
adattarle ai cambiamenti accelerati di questi
ultimi anni ed estrarne un piano d'azione fattibile e pragmatico.
Allo stesso tempo, l'iniziativa di cooperazione nata su proposta del governo egiziano,
ha il vantaggio di essere una formula aperta
e flessibile, poco istituzionalizzata, e di puntare più alla concreta realizzabilità delle proposte fatte che alla loro preventiva accettazione da parte di tutti i potenziali interlocutori. Essa non si presenta in alternativa ad altre proposte sul tappeto o ad altri schemi di
cooperazione esistente. Riconosciamo tutti
che il Mediterraneo, come l'Europa, è una regione che tocca gli interessi vitali di molti governi, anche molto al di là di quelli rivieraschi, che hanno tutti ottime ragioni per essere presenti in quest'area, e quindi anche il diritto di essere coinvolti nei vari schemi di
possibile cooperazione (così come sarebbero
inevitabilmente coinvolti in situazioni di tipo
conflittuale). I1 Mediterraneo, in quanto crocevia di regioni e di esperienze diverse, non
può imporre, neanche ai soli stati rivieraschi,
una comunità di vedute e di interessi qualitativamente e quantitativamente diversa (né
tanto meno superiore) a quelle che originano
dalle loro rispettive collocazioni geostrategiche, geo-economiche, culturali e religiose. L'interdipendenza e l'importanza dei
legami economici e politici intermediterranei non giustifica, in alcun modo
una tale perdita di identità. E quindi necessario procedere empiricamente, per piccoli passi e per gruppi di paesi, per accrescere lentamente la forza della cooperazione attraverso
la concretezza dei risultati, e per estendere
l'istituzionalizzazione di tale cooperazione ai
paesi e ai settori che man mano sembreranno
pronti o necessitati a questo passo, non in opposizione verso l'esterno, ma neanche troppo
dipendenti dalle volontà dell'esterno e degli
altri interlocutori non immediatamente coinvolti.
Infine, tutto questo non riguarda solo gli
stati ed i governi, ma la società civile nel suo
complesso. Ciò è particolarmente vero nel
Mediterraneo, dove la società civile ha sempre mostrato una capacità concreta di cooperazione, una generosità e un'inventiva che
spesso sono invece mancate a livello ufficiale.
In certa misura si può dire che il concetto
stesso della esistenza di una cultura o di una
società «mediterranee» è qualcosa che continua ad esistere malgrado gli stati che insistono su questo mare, più che grazie a loro, per
effetto del libero e inarrestabile processo di
umana interferenza e interconnessione tra i
singoli.
A ciò oggi si aggiunge la crescente importanza delle attività di innumerevoli organizzazioni non governative, regioni ed enti locali, centri di studio o di iniziativa e soprattutto
degli imprenditori e degli stessi lavoratori, la
cui mobilità (Sud-Nord certo, ma anche
Nord-Sud) non ha fatto che accrescersi. Una
tale realtà esige i1 suo giusto riconoscimento
da parte dei governi, che debbono in ogni
modo rafforzarne e potenziarne le iniziative,
senza per questo umiliarne la libertà e l'autonomia.
Elementi essenziali della cooperazione
Gli elementi essenziali della linea d'azione
avanzata da questo rapporto sono i seguenti:
" è necessario stabilire un quadro di cooperazione politica ed economica fra i paesi
del Mediterraneo, istituzionalizzato in modo
leggero, flessibile, con l'obiettivo di assicurare condizioni migliori di cooperazione multilaterale;
" il risultato di una crescente cooperazione tra le società e gli stati del Mediterraneo
al livello culturale ed economico sarà anche
una maggiore interazione in campo politico
che rafforzerà quel meccanismo di cooperazione politica, più o meno formale, che è alla
base di questo processo;
" chiudere la porta a future adesioni, la
cooperazione deve essere avviata dai paesi
LUGLIOIAGOSTO 1994
arabi ed europei del Mediterraneo che hanno
attualmente mostrato un interesse concreto a
farlo, cioé Algeria, Egitto, Francia, Grecia,
Italia, Malta, Marocco, Portogallo, Spagna,
Tunisia e Turchia;
lazione delle economie a sud del Mediterraneo è un significativo fattore del loro sottosviluppo.
" la cooperazione mediterranea richiede
un suo ambito istituzionale specifico nel quale i paesi comunitari del Sud Europa debbono
avere una specifica responsabilità, nei confronti sia dei partners della sponda sud sia dei
paesi europei del nord; questo ambito, più o
meno istituzionalizzato, deve tuttavia essere
collegato alla Politica Comune Estera e di Sicurezza (PESC) dell'unione Europea;
ALCUNE AZIONI DI PRONTA
REALIZZABILITÀ
le istituzioni della cooperazione politica
devono avere due obiettivi principali:
(a) accrescere la coerenza tra i processi di
formazione del consenso interno ai singoli
paesi e la cooperazione internazionale per
una migliore gestione della interdipendenza e
dei grandi processi economici, sociali e culturali globali, per una attenuazione e risoluzione d i eventuali crisi e per la riduzione dei rischi;
(b) ricercare le condizioni dialettiche atte
all'inserimento dell'area mediterranea nei
processi di globalizzazione, riducendo la tensione tra globalizzazione e specificità; la tematica della dimensione umana è perciò destinata ad essere preminente nella cooperazione mediterranea;
" per questo lo sviluppo delle politiche
pubbliche e private di cooperazione culturale
e di dialogo e lo stabilimento di più solidi canali d i comunicazione e di scambio tra le due
sponde del Mediterraneo dovrà giocare un
ruolo primario nell'attuazione delle finalità
di questo progetto;
" più in generale, mentre resta essenziale
il ruolo di impulso e coordinamento della cooperazione intergovernativa, lo sviluppo in
concreto della cooperazione multilaterale dipende in grande misura dall'iniziativa e dall'allargamento dell'azione di cooperazione
delle entità non governative; è necessaria una
costante ed efficace interazione fra i1 livello
ufficiale e quello privato e non governativo;
" la cooperazione economica dei partners
mediterranei deve concentrarsi sui problemi
di fondo, essenzialmente sull'enorme divario
che separa il Sud e il Nord e sulla responsabilità di quest'ultimo ad affrontare questo problema con una adeguata capacità di «visione»; tale visione comporta soprattutto tre
aspetti: l'apertura del mercato europeo, la
centralità dell'immigrazione, la responsabilità europea nell'assicurare la sostenibilità dello sviluppo e la protezione dell'ambiente;
" nello stesso quadro di un rafforzamento
dell'iniziativa non governativa e dei diversi
livelli di autonomia della società civile, in
campo econoinico si deve porre l'accento sulla rinascita di istituzioni, autonomie e iniziative decentrate; un lungo periodo d i accentramento delle decisioni a livello dello Stato e di
concentrazione delle risorse ha impedito la
diffusione delle necessarie articolazioni economiche nel tessuto delle società, indebolend o altri importanti fattori (artigianato, commercio, diritti demaniali); l'attuale disarticoLUGLIOIAGOSTO 1994
Alla luce del lavoro dell'Istituto Affari Internazionali sull'«Agenda di Partenariato* e
delle discussioni nell'ambito del Gruppo
MED-2000,l'IAI ha selezionato un certo numero di azioni che appaiono di pronta realizzazione. I suggerimenti riguardano sia lo
schema di cooperazione politica, sia alcune
azioni concrete da intraprendere nei principali campi della cooperazione: la cultura, l'economia e l'ambiente. Lo IAI ritiene che
queste azioni siano dotate di forte potenzialità e che possano essere rapidamente realizzate. Esse potrebbero essere subito assunte nell'agenda intergovernativa in modo da formulare le necessarie politiche comuni.
Cooperazione politica
" Creare un'istituzione flessibile e pragrnatica di cooperazione politica: una Cooperazione Politica nel Mediterraneo (CPM).
La CPM dovrebbe essere dotata di istituzioni leggere. Dovrebbe essere in grado di
collegarsi in modi diversi alle altre organizza-
zioni internazionali esistenti e alle attività
multilaterali di cooperazione, particolarment e alla Politica Estera e di Sicurezza Comune
(PESC) dell'unione Europea. La CPM integrerebbe la proposta avanzata nel quadro delI'UE dai Governi italiano e britannico per associare alla PESC i paesi dell'Europa centroorientale.
Compito della C P M sarebbe il dialogo e la
consultazione fra i Governi e l'organizzazione di relazioni multilaterali per assicurare la
comunicazione fra sfera pubblica e privata.
Idealmente, la CPM dovrebbe stabilire una
lista di priorità e di obbiettivi che siano poi
di stimolo e guida a ogni sorta di cooperazione (bilaterale o multilaterale, pubblica o privata). Anche se inizialmente si concentrerebbe su come stabilire e rafforzare il dialogo politico, essa dovrebbe restare aperta nel futuro
all'inclusione di istituzioni militari e d i gestione delle crisi.
" Creare scambi regolari fra il livello governativo e quello non governativo.
La C P M dovrebbe essere vista come un
esercizio a due binari, uno a livello governativo e l'altro non governativo. I due livelli dovrebbe muoversi in parallelo e sostenersi a vicenda, ma rimanere autonomi l'uno dall'altro. I1 livello non governativo dovrebbe raccogliere membri permanenti che rappresentino interlocutori quali l'università e la scuola,
i media,gli interessi economici e imprenditoriali, i centri di ricerca sui problemi interna-
Appuntamento a Valencia
Dal 15 al 17 settembre si terrà a Valencia la I1 Conferenza euro-araba delle Città, organizzata
dal Consiglio dei Comuni e delle Regioni d'Europa e dall'Organizzazione delle Città Arabe, dopo la prima tenutasi a Marrakech nell'ottobre del 1988. Nella foto un momento della conferenza
stampa di presentazione, tenutasi a Roma presso la sede dell'AICCRE. Da sinistra: Gianfranco
Martini, Segretario generale dell'AICCRE, Fabio Pellegrini, Segretario generale aggiunto delI'AICCRE, Umberto Serafini, Presidente dell'AICCRE, Enzo Bianco, Sindaco di Catania e relatore a Valencia, Salem Sawadhah, funzionario della municipalità di Amman
COMUNI D'ELIROPA
zionali e su altre materie. La partecipazione
di parlamentari e diplomatici sarebbe un modo per collegare il livello privato a quello governativo.
* Incentivare la pubblicazione periodica
di un «Rapporto Mediterraneo» sullo stato
della cooperazione e dei conflitti nella regione e sulle misure da prendere per migliorare
la situazione.
Esso proverrebbe da fonti private e non sarebbe perciò attribuibile a nessun Governo.
Questo Rapporto potrebbe fornire la base di
discussione in occasione di un incontro annuale intergovernativo sul modello Gymnich
e potrebbe stimolare una continua interazione fra i due livelli. I1 Rapporto potrebbe essere elaborato dagli istituti di studi internazionali dei paesi in questione, poiché essi hanno
già costituito significativi canali indipendenti
di comunicazione e collaborazione scientifica
nell'ambito di gruppi come la Commissione
di Studi del Mediterraneo (MeSCo).
Cooperazione culturale
" Istituire un programma Avewoè per favorire la mobilità trans-mediterranea nell'ambito degli studi universitari.
Traendo vantaggio dall'esperienza dei programmi in essere della Comunità Europea
(Erasmus, Tempus e, in misura più limitata,
Avicenna) e collegandosi ad esso, tale programma favorirebbe il movimento degli studenti e l'arricchimento della loro istruzione
pre-laurea (dovrebbe anche portare a colmare
le lacune «mediterranee» esistenti nei corsi di
studio delle università del Mediterraneo).
* Creare un «dottorato mediterraneo»,
cioé un corso di studi comune a tutti i paesi
del Mediterraneo, secondo la proposta del
conzorzio di università mediterranee UNIMED. I1 dottorato userebbe i corsi e le attrezzature offerte da diverse università, rendendole disponibili agli studenti provenienti
dalla regione. Gli studenti riceverebbero un
riconoscimento accademico riconosciuto da
tutti i paesi partecipanti al progetto.
" Trasformare il programma della C E
Med-Campus in un programma permanente di
cooperazione (il progetto attualmente in corso nell'ambito della Politica Mediterranea
terminerà con l'anno accademico 1995-96).
Espandere il programma della C E Avicenna,
aumentando le risorse finanziarie e rivedendo i meccanismi di partecipazione in modo da
dare maggior sostegno ai centri non governativi.
" Incoraggiare le associazioni professionali interessate (insegnanti, operatori sociali,
etc.), i centri di ricerca pubblici e privati, le
competenti istituzioni a livello nazionale e locale a preparare moduli di insegnamento per
l'istruzione primaria e media relativi alla storia e alla geografia dei paesi europei e arabi,
alle tre grandi religioni mediterranee (ebraica, cristiana e mussulmana), ai diritti umani,
in particolare ai diritti delle donne. Questi
moduli dovrebbero essere tutti integrati nei
programmi formali e informali di istruzione.
" Promuovere la pubblicazione di una
COMUNI D'EUROPA
«Storia delle donne nel Mediterraneo», sulla
traccia della «Storia delle donne in Occidente» diretta da Georges Duby e Michelle
Perrot .
Emigrazione e occupazione
Studiare la possibilità di introdurre quote comuni nell'unione Europea per regolare
l'ingresso degli immigranti stagionali. In caso
siano introdotte «quote» per aree di maggiore
immigrazione, esse dovrebbero tener conto
degli antichi legami e dei rapporti esistenti
nel bacino mediterraneo, nonché della forte
interdipendenza fra la riva nord e la riva sud.
" Promuovere dei {(distretti industriali»
nei settori competitivi a livello internazionale, sviluppando le necessarie infrastrutture;
lo sviluppo di questi distretti dovrebbe contribuire a rafforzare le micro-imprese emergenti dal settore informale in modo che possano trasformarsi in piccole e medie imprese
e in cooperative fra giovani. Dovrebbe anche
servire ad attrarre i risparmi locali e le rimesse degli emigranti.
" Migliorare le istituzioni di addestramento e di credito per aiutare la cooperative di
giovani a funzionare e per riqualificare i lavoratori che tornano.
Energia e industria
"
Aumentare la fornitura di energia a
buon mercato, sotto forma di gas e/o elettricità, alla città costiere del Mediterraneo del
sud al fine di incoraggiare l'industria e l'artigianato e di accrescere il benessere delle popolazioni;
" Creare nuove infrastrutture per esportare energia verso l'Europa, sia essa sotto forma di gas o di elettricità, per mezzo di nuove
condotte di gas o connessioni elettriche;
" Realizzare un progetto di adduzione
d'acqua beneficiando delle nuove tecnologie
disponibili, in modo da rafforzare l'agricoltura e far indietreggiare il deserto;
* Lanciare un programma di chimica industriale per trasformare in situ i feedstocks esistenti e/o trasportarli in Europa; produrre
carburanti non convenzionali per il trasporto
e la combustione onde liberare petrolio per
l'esportazione.
Ambiente
"
Stabilire nel Mediterraneo uno dei Centri regionali per le produzioni pulite (secondo
quanto indicato dall'UNEP e dall'lJNID0);
" Estendere al Mediterraneo il Memorandum of Understanding on Port State Control;
" Applicare al Mediterraneo il programma
delllUNECE Efficacité Eneugétique 2000.
* Avviare sistemi di controllo della navigazione (VTS) in aree di particolare rischiosità;
* Sviluppare tecnologie alternative nel
campo della refrigerazione (Greenfreeze) e
dell'illuminazione (lampadine ad alto rendimento).
I1 Progetto MED-2000 è stato organizzato
da una «task force» costituita in seno all'IAI
da:
- Roberto Aliboni, direttore delle ricerche
- Gianni Bonvicini, direttore
- Laura Guazzone, capo del programma
Mediterraneo e Medio Oriente
- Paolo Guerrieri, consigliere scientifico
dell'Istituto e professore di politica economica all'università di Napoli
- Cesare Merlini, presidente
- Stefano Silvestri, vicepresidente
La redazione dell'Agenda, coordinata da
Roberto Aliboni, è opera di un gruppo costituito nel modo seguente:
- Roberto Aliboni & Stefano Silvestri
(cooperazione politica)
- Massimo Bagarani, docente presso la
Facoltà di Agraria dell'università di Campobasso (agricoltura e alimentazione)
- Paola Biocca, responsabile «Progetto
Mediterraneo», Greenpeace (ambiente)
- Marce110 Colitti, presidente dell'Enichem (energia e sviluppo industriale)
- Laura Guazzone (cooperazione culturale)
- Giuseppe Pennisi, direttore dell'ufficio per l'Italia dell'organizzazione Internazionale del Lavoro (occupazione e migrazione)
I1 Gruppo MED-2000, il cui coordinamento è stato assicurato da Cesare Merlini, è
composto da:
- Prof. Mahmoud Abdel Fadil, Università del Cairo, Cairo
- Prof. Duygu Bazoglu Sezer, Università
di Bilkent, Ankara
- M . Robert Bistolfi, Consigliere alla
Dir. Gen. delle Relazioni economiche esterne, Commissione Europea, Bruxelles
- Prof. Salvino Busuttil, direttore, Foundation for International Studies, Malta
- Prof. Theodore Couloumbis, presidente, Fondazione Ellenica per la Politica Europea e Internazionale, Atene
- M.me Assia Djebar, scrittrice, Parigi
- Dr. Salah Eddin Hafez, vicedirettore
del quotidiano «Al-Ahram», Cairo
- M.me Nezha Lahrichi, vicepresidente,
GERM-Groupement d'Etudes et de Recherches sur la Méditerranée, Rabat
- Amb. Umberto La Rocca, presidente,
SIOI-Società per l'organizzazione Internazionale, Roma
- Prof. Bernabé Lopez Garcia, Dipartimento di Studi Arabi e Islamici, Universidad
Autonoma de Madrid
- Mr. Eric Rouleau, ex ambasciatore di
Francia e giornalista, Parigi
- Prof. Habib Slim, direttore, CERPCentre d'Etudes, Recherches et Publications, Università di Tunisi, Tunisi
- Prof. Alvaro Vasconcelos, direttore,
IEEI-Istituto di Studi Strategici e Internazionali, Lisbona
- Prof. Charles Zorgbibe, direttore, Fondation pour les Etudes d e Défense, Parigi.
W
LUGLIOIAGOSTO 1994
dal caso italiano ad una visione globale
Politiche della popolazione e cooperazione allo sviluppo
di Raimondo Cagiano de Azevedo *
Le questioni demografiche trattate nel
Rapporto nazionale predisposto dal Comitato
Nazionale della Popolazione per il Governo
italiano e quelle contenute nella documentazione preliminare per la Conferenza Mondiale su «Popolazione e Sviluppo» del Cairo sono
ampie e numerose: comunque non sono riconducibili alla sola questione del numero di
abitanti, né del paese e né del pianeta.
Il fatto che l'Italia moderna non abbia, per
scelta, più avuto esplicite politiche demografiche potrebbe indicare un indirizzo di rispetto delle scelte individuali e familiari dei cittadini; ciò non esclude la possibilità di un quadro coerente di misure di politica di popolazione ed ancor più di politiche sociali attente ai
mutamenti demografici. La storia recente dell'Italia è esempio evidente di questi adeguamenti normativi e politici: nel 1970 con l'introduzione di una nuova legislazione sul di-
vorzio; nel 1975 con l'istituzione dei consultori familiari e con la riforma del Diritto di
famiglia; nel 1976 con la costituzione del Comitato nazionale della popolazione presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri e nel
1977 con quella della Commissione per le pari opportunità; nel 1978 con l'introduzione di
una nuova legislazione sull'interruzione volontaria della gravidanza; nel 1981 con l'insediamento di una Commissione nazionale per
la famiglia e con la creazione dell'Istituto di
ricerche sulla popolazione del C.N.R.; nel
1986 con la prima legge sui lavoratori extracomunitari, con relativa sanatoria; seguita
poi nel 1990 con la cosiddetta «Legge Martelli» tuttora vigente sulla stessa materia; nel
1992 si riapre la questione dell'innalzamento
dell'età pensionistica con un ampio dibattito
politico, economico ed istituzionale che continua tuttora; con un complesso, in definiti-
La Conferenza del Cairo
sulla popolazione e lo sviluppo
1.e Nazioni Unite hanno sempre dedicato una
particolare attenzione alle problematiche della
popolazione e dello sviluppo. I,'esempio più noto è quello della Conferenza di Rio; ma è bene
ricordare che in materia di popolazione già nel
1974 la Nazioni Unite approvarono a Bucarest
un Piano di Azione Mondiale sulla Popolazione
e che nel 1984 a Città del Messico organizzarono una seconda Conferenza mondiale sulla Popolazione.
A dieci anni di distanza, nel settembre del
1994, è convocata al Cairo la nuova Conferenza Internazionale sulla Popolazione e lo Sviluppo (ICPD). Già da tre anni ferve la preparazione
di questo importante appuntamento per il quale
sono state promosse numerose riunioni preparatorie, rapporti di esperti e cinque grandi conferenze regionali; a questo si è accompagnato un
vivace dibattito, soprattutto negli ultimi tempi,
caratterizzato dall'intervento delle massime autorità politiche, culturali e spirituali, sui grandi
temi delle politiche di popolazione.
Tutta questa lunga fase preparatoria, si è conclusa con un'importante assise presso la sede
delle Nazioni Unite (PrepCom 111, Aprile 1994)
che ha raccolto in un unico, ampio e grande documento le principali azioni e raccomandazioni
su cui tutti i governi del mondo saranno chiamati a confvontarsi in occasione della Conferenza del Cairo.
Il Programma finale dovrà essere un insleme
di tematiche, di azioni e di impegnofinanziario,
collegato alla popolazione ed allo sviluppo, capace di guidare le politiche ed i programmi della
popolazione delle prossime due decadi. 1 rappresentanti dei governi, nonostante il dissenso manifestato su molti degli argomenti oggetto d'analisi, si sono tuttavia trovati concordi nell'afferLUGLIOIAGOSTO 1994
mare che il modo più efficaceper stabilizzare la
crescita della popolazione non è certo quello di
perseguire obiettivi demografici troppo ristretti,
che tra l'altro potrebbero rivelarsi di natura
coercitiva ma quello di migliorare la qualità dei
servizi sulla salute riproduttiva, di assicurare
una maggiore ed una migliore educazione per le
ragazze e per le donne, di rispettare i diritti fondamentali dell'uomo e della donna, di decidere
in modo libero ed autonomo sul numero deifigli e sulla cadenza delle nascite, infine, di rendere l'uomo più responsabile e più partecipe di tutti gli aspetti della salute riproduttiva e della pianificazione familiare.
Il processo messo in atto dallllCPD è sintomatico di uno dei cambiamenti più importanti
avvenuti nell'arena politica internazionale. Per
molti anni le politiche della popolazione sono
state focalizzate sul controllo dei numeri, spesso
attraverso metodi coercitivi, senza dare alcuna
rilevanza alla specifiche esigenze riproduttive
delle donne. Solo da poco tempo la comunità
internazionale ha cominciato a riconoscere che
la popolazione deve essere considerata all'interno del più vasto contesto dello sviluppo, il che
situa appunto la donna in una situazione di centralità.
Il PrepCom I11 è stato caratterizzato da una
serie di concreti passi in avanti. Questi includono: il passaggio dalla pianificazione familiare aG
la salute della riproduzione; la considerazione
deiella popolazione nel più ampio contesto dello
sviluppo economico; il ruolo più importante
della donna, che è risultato molto pi2 incisivo
di quanto si sarebbe potuto aspettare. Il testo,
inoltre, contiene riferimenti sui temi della produzione e del consumo; e, riconosce, alle «indi(segue a pag 8)
va, di iniziative strutturali e congiunturali di
adeguamento istituzionale e di misure di politica sociale che hanno complessivamente modificato l'assetto italiano in materia di politiche sociali direttamente legate alle principali
questioni d e m ~ ~ r a f i c h e .
1,'invecchiamento demografico è caratteristica ormai consolidata della popolazione italiana e di quelle europee: anch'esso è il risultato del successo conseguito contro forme diffuse di mortalità precoce e del conseguito allungamento della durata media della vita. Esso è ancor più marcato, nei suoi aspetti demografici, dal simultaneo ridursi del peso relativo della popolazione giovane. Se dal punto di
vista dei singoli individui questo va considerato come un risultato molto posititlo di scelte ed
azioni deliberate, l'invecchiamento nel suo
complesso pol'e seri problemi economici e sociali a tutti i paesi, ed in modo particolare all'Italia. Le istituzioni ed i meccanismi di sicuiezza e previdenza sociale sono stati infatti
costruiti in epoca ed in circostanze totalmente diverse sia sul piano demografico che economico; e non sono oggi in grado di rispondere alla nuova situazione. Profondi cambiamenti di questi meccanismi istituzionali sono stati
annunciati da tempo e possono essere considerati molto probabili sia in Italia che in Europa; ed a non troppo lungo termine anche nei
paesi meno sviluppati. Anche in questo caso
l'evoluzione demografica va tenuta molto più
presente nelle scelte e nelle decisioni di tipo
economico ed istituzionale. Si pone inoltre su
questa questione una ricorrente questione legata alle soglie di età che definirebbero la
vecchiaia. Si d à normalmente per scontata la
loro definizione sul limite dei 60 od al massimo dei 65 anni di età. Vi sono anche qui delle
considerazioni e degli esempi paradossali: sono giovani, per esempio, in molte associazioni spontanee (ivi inclusi i demogafi) i cosiddetti «under 40»; sono invece anziani coloro
con più di 5 0 anni per l'attribuzione della
«Selecard» su iniziativa del Dipartimento per
la Famiglia e la Solidarietà (già per gli Affari
Sociali)! L'età, rispetto allo sviluppo ed alle
condizioni sociali, sembra ormai influire solo
per le primissime età e per le ultimissime. I
bambini sono oggi sempre più adulti, così come i giovani; questi - si potrebbe 'quasi affermare - passano direttamente alla terza
età dove peraltro si può vivere bene fino ad
oltre 80 anni. È evidente che qui, come altrove, vi sono alcuni problemi di forte impatto
sociale dovuti al mutamento demografico in
corso. L'indicazione potrebbe essere quella di
rivedere l'età in funzione dei problemi sociali; e di rivedere la tradizionale tipologia di
giovani e anziani (dentro o fuori delle fami-
* Professore
ordinario di Demografia alllUniversità
degli Studi di Roma «La Sapienza)).Nota predisposta
in preparazione della Conferenza Internazionale sulla
Popolazione e Io Sviluppo, Cairo, settembre 1994.
COMUNI D'EUROPA
genous people(s)» speciali esigenze e diritti.
Tuttavia, alcuni hanno commentato che dal
Programma di Azione sarebbe potuto emergere
un documento ancora piu forte, se fosse stata
dedicata maggiore attenzione a questi altri temi
di carattere sostanziale invece di centrare il dibattito sugli argomenti riguardanti contraccezione ed aborto.
Un ruolo importante è stato assegnato alle
Organizzazioni Non Governative (ONG) sia
come numero di presenze, mai registrate ad una
precedente conferenza, sia per l'attività, a volte
fin troppo frenetica e concitata, di collaborazione e cooperazione con le delegazioni dei governi.
Pur con «background»diversi:femministe attiviste, sostenitori dei programmi di pianificazione familiare e dei servizi sulla salute della
donna, o dell'esigenza di controllo della popolazione, ambientalisti, gruppi religiosi e organizzazioni che lottavano per il diritto alla vita hanno adottato subito un comportamento conciliante ed un'immagine professionale, si sono
spesso rivehti più competenti e più informati
delle stesse delegazioni governative. Hanno preso parte instancabilmente sia alle riunioni di loro competenza che a quelle ufficialidell'assembleu, apportando un contributo sostanziale alle
negoziazioni ed alle soluzioni di alcuni dei punti controversi.
Alcuni esempi concreti: il capitolo dedicato
alla collaborazione con e tra gli ONG è arrivato
all'assemblea plenaria finale praticamente senza
riserve. Si tratta di un capitolo che determina il
ruolo delle ONG, con specifiche menzioni sulle
concrete attività da assegnare alle organizzazioni composte essenzialmente da donne.
Molte delle riserve sono state rimosse dal capitolo che tratta l'uguaglianza tra i sessi ed il
ruolo centrale della donna, la particolare incisività di tale capitolo è appunto dovuta alla pressione esercitata dalle ONG.
Il capitolo sulla famiglia ha riconosciuto una
concezione «estesa»del concetto di famiglia, nel
testo finale portato all'assemblea plenaria conclusiva. Le ONG hanno lavorato con zelo e costanza per assicurarsi che il concetto della famiglia, come rappresentazione di una pluralità di
forme, rimanesse nel documento.
Fatalmente i problemi tipici delle popolazioni sviluppate hanno avuto minore rilievo: l'invecchiamento demografico, la caduta della fecondità, le migrazioni transmeditewanee non
hanno trovato nei documenti preparatori per la
Conferenza del Cairo lo stesso allarme che suscitano in Europa e che evidentemente non sucitano nel terzo mondo. Due punti però vanno sottolineati: il coordinamento comunitario, reso
obbligatorio dal trattato di Maastricht, obbliga
i governi europei a continue e difficili negoziazioni alla ricerca, finalmente, di una posizione
comune, e da ultimo le raccomandazioni della
Conferenza, tradizionalmente indirizzate quasi
esclusivamente ai governi nazionali, sono ora
esplicitamente estese anche ai poteri regionali e
locali, che verranno così investiti - giustamente e doverosamente - da nuove responsabilità
per lo sviluppo delle nuove popolazioni.
Beatrice Tecchi
COMUNI D'EUROPA
glie) in un nuovo modello possibile di organizzazione sociale.
Anche alla popolazione giovane è riservata
molta attenzione: con diversi problemi e prospettive a seconda che si tratti di popolazioni
sviluppate o non sviluppate. Per l'Italia, e più
in generale per l'Europa, il problema attuale
più impellente è quello della disoccupazione
giovanile, aggravato da lunghi tempi di attesa
per la ricerca di una prima occupazione. I1
problema in questo caso è meno demografico
e più direttamente ed urgentemente collegato
con l'organizzazione del lavoro e della produzione. La questione demografica riappare in
tutta la sua importanza quando si collegano
questi problemi dei giovani con i modi ed i
tempi di costituzione di una nuova famiglia.
La questionefemminile è giustamente ricorrente nella documentazione preparatoria del
Segretariato della Conferenza del Cairo: ma
spesso se ne esasperano gli aspetti di contrasto,
così da rendere le prese di posizione, sotto
questo profilo, meno costruttive e molto datate. Tra l'altro non si sottolinea come la popolazione e la questione femminile stia evolvendo anche nel mondo sviluppato.
I n materia di mortalità e di salute in molti
paesi meno sviluppati la questione è ancora
quella della lotta per la sopravvivenza: soprattutto alla nascita ed in età infantile; ma in generale, per tutte le età, contro le malattie e le
morti precoci o discriminanti.
Nei paesi più sviluppati la lotta per la sopravvivenza si è trasformata in positiva azione
per la qualità della vita, contro malattie e comportamenti degenerativi.
Tavola 1
L'una e l'altra questione richiedono grande
attenzione e interventi diversi tesi ad assicurare uguaglianza di diritti e dignità di condizioni per tutti di fronte alla vita e alla morte.
La riproduzione degli uomini e delle donne
- con le sue tendenze di natalità e di fecondità - si muove sempre di più sulla linea di
comportamenti liberi e responsabili dei singoli,
delle coppie e delle famiglie. Tuttavia in ampie aree del mondo, si mantengono livelli elevati di fecondità e natalità e condizioni insoddisfacenti di libertà e responsabilità nelle scelt e e nei comportamenti riproduttivi.
Le aree del mondo più evolute presentano
i livelli più bassi oggi conosciuti di fecondità e
di riproduzione per scelte ormai quasi sempre
consapevoli, anche se a volte condizionate, e
talvolta al di sotto dei livelli desiderati. A
questi condizionamenti è opportuno riservare
una particolare attenzione anche in considerazione dell'elevato allarmismo che talora
emerge nel paese a causa dei bassi livelli di
natalità e di fecondità. Questi sono infatti discesi ai livelli più bassi del mondo quanto ad
indicatori totali di fecondità del momento,
con disparità regionali che ne esaltano la rapida caduta. Meno allarmanti, ma pur sempre
in visibile diminuzione sono invece gli indicatori per generazioni (tab. 1) che mostrano le
ultime generazioni complete (quelle costituite
da donne nate fino a cinquanta anni fa) ancora al livello della sostituzione; il recupero della fecondità tardiva e poi quello, fisiologico,
della fecondità statisticamente normale consentirà un probabile riallineamento anche
dell'Italia sui livelli della fecondità totale pre-
- Discendenza f i a l e per generazione
REGIONI
Piemonte e Valle d'Aosta
GENERAZIONI
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1,71
1 6
1,65
1,75
1,82
1,80
1,67
1,58
Lombardia
1,97
1,89
1,90
1,97
l
1,85
1,70
1,60
Trentino Alto Adige
2,62
2,48
2,51
2,43
2,26
2,02
1,84
1,69
Veneto
2,48
2,30
2,30
2,26
2,lO
1,97
1,78
1,83
Friuli Venezia Giulia
1,94
1,88
l
,
1,89
1,77
1,72
1,59
1,46
Liguria
1,53
1,48
1,56
1,66
1,69
1,68
1,48
1,35
Emilia Romagna
1,87
1,76
1,78
1,79
1,75
1 7
1,55
1,41
Toscana
1 8
1,72
1,75
1,82
1,76
1,79
1,61
1,50
Umbria
2,06
1,89
1,84
1,88
1 8
1,80
1,71
1,60
Marche
2,18
1,98
1,94
1,96
1,93
1,88
1,76
1,67
Lazio
2,36
2,18
2,20
2,24
2,12
2,09
1,92
1,75
Abruzzo e Molise
2,63
2,41
2
2,22
2,lO
2,05
1,94
1,87
Campania
3
1 4
O
3,02
2,69
2,65
2,37
2,26
Puglia
3,54
2 1
3,lO
2,97
2,66
2,51
2,30
2,19
Basilicata
3,59
3,26
3,04
2,87
2,70
2,40
2,20
2,06
Calabria
3,54
3,39
O
3,05
2,68
2,50
2,27
2,14
Sicilia
3,07
2,84
2,82
2,86
2,60
2,49
2,28
2,19
Sardegna
4,04
5 1
3,28
2,97
2,67
2,35
2,07
1,80
NORD
1,99
1,89
1,90
1,94
1,90
l
,
1,67
1,55
CENTRO
2,11
1,96
1,98
2,04
1,96
1,94
1,78
1,65
SUD
331
3,06
2,99
2,90
2,62
2,49
2,26
2,14
ITALIA
2,47
2,32
2
2,30
2,16
2,08
1,91
1,80
LUGLIOIAGOSTO 1994
valente nei paesi europei più avanzati; inferiore, ma non troppo lontana, dai livelli di sostituzione demografica delle generazioni.
La pianificazione familiare (family planning) va considerata e sostenuta come insieme di misure e di strumenti capaci di favorire
la piena libertà e responsabilità delle scelte
procreative e la loro realizzazione in condizioni di massima sicurezza e benessere; sia
quando si tratti di contenere la dimensionefinale della discendenza sia dove si tratti di espanderla; e comunque per realizzare la dimensione e le condizioni di sviluppo desiderate delle
famiglie e delle persone. Su questi aspetti anche un forte dibattito apparentemente lessicale (per es. sui qsexual and reproductive
rights») può essere considerato importante e
maturo: a condizione che non esasperi, come
forse è avvenuto, ridondanze ideologiche, ma
rifletta con linguaggio moderno le esigenze
delle popolazioni contemporanee.
L'educazione e l'organizzazione sociale sono gli strumenti da privilegiare negli interventi di assistenza alla pianificazione familiare; così come l'organizzazione sanitaria. I1
tutto al servizio delle scelte di persone, coppie e famiglie tese a realizzare la dimensione
e le cadenze desiderate per la propria discendenza.
Nuove fomze di costituzione, sviluppo, modificazione e dissolvimento dell'unione e della
vita familiare si sono consolidate in Europa e
concretamente manifestate in Italia. Ad esse
è dovuto il rispetto sociale ed istituzionale
che le moderne società di diritto riservano alle scelte dei cittadini, non contrastanti con
l'interesse ed il bene comune. Resta peraltro
normale in Italia, e cioè praticata dalla maggioranza della popolazione, la scelta della vita
familiare fondata sull'unione e sul contratto
matrimoniale; sulla fecondità coniugale; e sui
rapporti intergenerazionali vissuti all'interno
della famiglia. La permanenza e la solidità
dell'istituzione familiare deve essere sostenuta ed incoraggiata; più che con interventi di
tipo assistenziale - ancora necessari in casi
di indigenza materiale e sociale - soprattutto con la rimozione dei troppo frequenti impedimenti al libero e programmato svolgimento
di una vita familiare non perturbata da eventi
e interventi esogeni spesso di carattere occasionale e frammentario.
Sotto questo profilo le misure e gli interventi di carattere politico ed economico in
materia di abitazione, lavoro, educazione, sanità e reddito, dovrebbero avere carattere non
episodico e forte rispetto per la costituzione,
lo sviluppo e la stabilità dell'istituzione familiare.
Quasi tutti i governi del mondo perseguono l'obiettivo di escludere o ridurre le ragioni
di ricorso all'intemzione volontaria della gravidanza: essa è considerata da quasi tutti i governi e autorità responsabili come una decisione ed un intervento negativi, penosi e talvolta rischiosi; e comunque non da annoverarsi fra le misure per la prevenzione ed il
controllo delle nascite. Laddove ad essa si
faccia ricorso, le norme in vigore dovrebbero
garantire il massimo d i prevenzione, sicurezza, rispetto ed assistenza per le donne inteLUGLIOIAGOSTO 1994
ressate. La sua ulteriore riduzione, auspicabile
e da perseguirsi, va quindi strettamente associata ad una azione efficace e preventiva degli interventi d i educazione, salute e assistenza alla vita familiare e di coppia.
Le caratteristiche di una vita familiare desiderata e sicura per ogni persona dovranno
essere protette e garantite nel paese indipendentemente da ogni altra valutazione di condizione giuridica ed amministrativa.
L'annullamento della mobilità delle persone
è contrario a scenari scientifici e naturali; la
scelta di società chiuse è contraria agli indirizzi fin qui perseguiti sia in Italia che in Europa.
I,a mobilità delle persone all'interno dei
paesi ed a livello internazionale va quindi accolta e regolata in tutte le sue manifestazioni
d i positiva progettazione ed attuazione.
Quando le migrazioni siano invece il risultato
di scelte meno libere o forzose vanno ancora
concretamente affrontate con misure che rimuovano gli ostacoli a queste libere scelte,
con provvedimenti che non siano unilaterali e
che impegnino nelle decisioni tutte le parti e
le autorità interessate. Di qui il forte interesse per la migliore conoscenza e interpretazione delle decisioni individuali e famigliari che
spingono alla migrazione dai paesi d i origine;
e la complementare necessità di disporre di
istituzioni e di risorse capaci di confrontare,
regolare e adeguare le decisioni politiche alle
esigenze delle popolazioni di origine e di destinazione dei flussi di migranti.
I1 problema che emerge con tutta evidenza
è quello del legame fra le politiche in materia
migrazioni e la cooperazione allo sviluppo.
Questa associazione di interventi politici è
stata da qualcuno contestata (es. N. Caffaro
nel suo intervento al Convegno dei giovani
demografi, Roma 9 giugno 1993): a meno di
non considerarla come un'operazione di «baratto» fra paesi di origine e paesi di destinazione per il controllo dei flussi migratori.
D'altra parte però questa idea si è fatta strada, sia pure con molta fatica, ed è stata sanzionata da una importante decisione del Consiglio dei Ministri dell'unione Europea (6
maggio 1994) che ha raccolto così le indicazioni emerse a più riprese nelle sedi di molti
organismi internazionali.
I1 ruolo delle autorità e dei poteri locali, così
come di attente e qualificate organizzazioni
non governative, sarà decisivo per il buon esito di politiche sociali orientate sui problemi
della popolazione.
La conoscenza dei meccanismi regolatori della struttura e dei movimenti di popolazione va
approfondita e le ricerche in materia incoraggiate. Questa esigenza è primaria presso tutte
le popolazioni e i governi del mondo: a questo compito primario 1'UNFPA e le organizzazioni internazionali competenti e responsabili dovrebbero dedicare una coerente priorità
soprattutto nella ripartizione delle risorse disponibili e negli impieghi di persone, mezzi
tecnici ed organizzazione.
Le conseguenze delle modificazioni nella
struttura e nei movimenti di popolazione
debbono indurre a solleciti ed opportuni adeguarnenti istituzionali, soprattutto nelle politiche della famiglia, del lavoro, della previden-
za e della sicurezza sociale; tenendo conto
delle modificazioni attese dalle popolazioni
interessate e soprattutto le interdipendenze
sempre crescenti tra le varie popolazioni del
mondo.
I n conclusione, il punto complessivamente
più problematico della documentazione preliminare per la Conferenza del Cairo sembra il
seguente: si dà del mondo una visione fortemente povera e sottosviluppata; il che è vero,
anche se dal punto di vista demografico buona parte dell'umanità ha ormai affrontato i
passaggi fondamentali della transizione demogafica. Poi però si auspicano per tutti i
paesi soluzioni di tipo demografico, economico, sanitario, educativo, tipiche del mondo
fortemente sviluppato; mentre forse anche qui
bisognerebbe accompagnare con migliore
progressività la transizione e lo sviluppo. Per
molti paesi, infatti, il passaggio da una situazione non stabile di incremento demografico
senza controllo dell'uomo su mortalità e natalità ad una situazione di incremento demografico in presenza di controllo sulle stesse
variabili, si accompagna ad una accentuata
instabilità nella parallela transizione economica e sociale. L'analisi delle motivazioni e
dei comportamenti lungo la transizione è cosa
diversa dalla stessa transizione demogafica.
Così si può parlare, come taluni studiosi fanno, di seconda transizione demogafica solo
se si ritiene che la prima sia cessata o compiuta e che un'altra sia iniziata. Ma la fine della
prima transizione richiederebbe l'affermazione di un avvenuto totale controllo sulla mortalità e sulla natalità in condizioni di stabilità: cosa che non avviene, non solo nei paesi
meno sviluppati ma neppure in quelli più progrediti. Quindi la transizione demogafica
sembra continuare con problemi molto complessi relativi alla misurazione dei parametri
economici e sociali di accompagnamento.
Sono troppo labili, infine, alcuni messaggi
importanti su cui si è già detto: per es. un'attività esplicita per la riduzione del ricorso all'interruzione volontaria della gravidanza;
oppure le implicazioni di limitazione alla sovranità degli Stati e dei governi nella trattazione delle migrazioni internazionali; od ancora questioni fondamentali come quelle del
«costo» e della «cooperazione» in campo demogafico, che sono forse presentate in termini eccessivamente monetari e contabili.
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)
i compiti che attendono la IV legislatura europea
Una svolta decisiva per la costruzione europea
di Pier Virgilio Dastoli*
L'Assemblea europea, riunita a Strasburgo
per la prima volta il 19 luglio dopo le elezioni
del 12 giugno, si trova ad una svolta decisiva
della vita politica del Parlamento europeo e
dell'Europa nel suo insieme.
I1 Trattato di Maastricht è stato gradualmente svuotato dei suoi elementi fondamentali e questo ancor prima della sua entrata in
vigore, avvenuta il l o novembre 1993. In
molti casi importanti, l'azione dei governi nazionali è andata in direzione opposta agli
orientamenti del Trattato. Basta citare quattro esempi:
- durante la guerra fratricida nella exJugoslavia, l'Europa comunitaria ha mostrato
con la sua impotenza gli effetti dell'assenza di
una politica estera, della sicurezza e della difesa comune. Dietro la valanga di inutili dichiarazioni adottate dai ministri degli esteri,
ogni governo ha giocato il suo gioco pericoloso sullo scacchiere balcanico, e questo a partire dal riconoscimento unilaterale e frettoloso
della Croazia e della Slovenia da parte della
diplomazia tedesca;
- in materia di cittadinanza europea, i
governi non hanno rispettato la scadenza del
l o gennaio 1993 relativa alla libera circolazione delle persone. In sovrappiù, la risoluzione del Consiglio GiustiziaIAffari Sociali
del 20 giugno 1994 in materia di immigrazione è completamente estranea a qualunque vocazione di solidarietà, che dovrebbe costituire uno dei pilastri della costruzione europea;
- in materia di funzionamento delle istituzioni comunitarie, l'adozione del compromesso di Ioannina sulla ponderazione dei voti
in seno al Consiglio apre la strada alla paralisi
decisionale provocata, trent'anni fa, dal compromesso di Lussemburgo e comporta un rafforzamento della sovranità nazionale di ciascun paese membro e dunque un indebolimento dei meccanismi istituzionali dell'Unione;
- in materia di rilancio dell'economia europea e di lotta alla disoccupazione, alcuni
governi hanno difeso con protervia un'ideologia liberista pura e dura, ed i Dodici nel loro insieme si apprestano a mettere il Libro
Bianco di Delors in archivio, accontentandosi dei deboli segnali di ripresa che si stanno
concretizzando in questi mesi.
I1 «parlatoio» della terza legislatura
Accanto a questi atti di evidente irresponsabilità dei governi nazionali, bisogna denun-
* Vicepresidente del Movimento Federalista Europeo,
membro della Direzione nazionale dell'AICCRE
COMUNI D'EUROPA
ciare anche il fatto che il Parlamento eletto
nel giugno 1989 è stato incapace di insorgere
per affermare la sua vocazione di rappresentante dei cittadini europei. I1 Parlamento europeo ha rinunciato, fin dall'inizio del suo
mandato, ad elaborare il suo modello di Unione europea ed ha perseguito la strategia cosiddetta dei piccoli passi, proposta dai conservatori britannici e dalla maggioranza del
gruppo socialista, ma accettata dalla maggioranza del Parlamento europeo (ciò che mostra
che i partigiani dei piccoli passi siedono in
tutti i gruppi politici). È così che il Consiglio
si è praticamente preso gioco della richiesta
di associazione al negoziato intergovernativo
e le opinioni dei deputati sull'elaborazione
del Trattato di Maastricht (il modello di
Unione voluto dai governi) non sono mai state prese seriamente in considerazione.
Durante tutta la legislatura, la maggioranza dei deputati ha proclamato la sua opposizione all'allargamento dell'unione senza l'approfondimento del suo sistema di decisione.
Arrivata alla fine del suo cammino e sottoposta al ricatto dei governi nazionali, la maggioranza dei deputati ha ingoiato l'allargamento
nelle condizioni peggiori per i Dodici e per i
paesi candidati. Infine, relegando come allegato il progetto di Costituzione, il Parlamento è diventato un grande parlatoio, perché un
parlamento è tale solo se alla fine del dibattito decide: e il parlatoio non decide niente.
Dio ci scampi e liberi dal metodo
intergovernativo
Una volta votato dall'Assemblea, questo
progetto correrà il più grande rischio, perché
i governi pretenderanno di farlo studiare dalle loro diplomazie, considerandolo - nella
migliore delle ipotesi - come un semplice
documento di lavoro in vista della revisione
di Maastricht del 1996. Questa revisione si affermerà nelle sedici capitali - potrà acquistare la sua forma definitiva solo a seguito
di una conferenza intergovernativa che si
concluda con un accordo unanime di sedici
rappresentanti nazionali: la fine di questo
progetto sarebbe così definitivamente segnata.
Collaborando con tutte le forze politiche
che avranno contribuito all'elaborazione ed
al voto di questo progetto, l'Assemblea dovrà
esigere che esso - che sarà formalmente un
trattato internazionale, ma in realtà una degge costituzionale dell'Unione» - sia trasmesso per ratifica agli organi costituzionali competenti di ogni paese chiamato ad adottarlo,
cioé ai parlamenti nazionali o ai popoli per ref erendum.
Facendo così, l'Assemblea avrà preso nelle
sue mani il futuro dell'Europa.
Pro-memoria: i poteri del Parlamento
europeo e nove priorità della quarta
legislatura europea
Un Parlamento che decide
L'Assemblea riunita il 19 luglio deve mostrare che essa è cosciente del suo ruolo e che
è pronta ad assumere su se stessa la responsabilità di proporre il modello di Unione europea che dovrà nascere dalla revisione di Maastricht del 1996.
Per far questo, l'Assemblea deve dichiarare l'inutilità di riforme marginali, che si limitano a proporre qualche adattamento del
Trattato ma che non sfiorano nemmeno le ragioni profonde della crisi delle nostre istituzioni.
Essa deve essere convinta del fatto che, alla fine di questo lungo processo, deve emergere una costituzione completa dell'unione.
Essa deve essere cosciente del fatto che la
legittimazione democratica proveniente dalla
sua elezione e la presenza al suo interno delle
principali forze politiche esistenti nei nostri
paesi ne fanno la sola istituzione politica che
possa proporre, con tutta l'autorità necessaria, un tale progetto di Costituzione.
Questo progetto deve emergere dalla convergenza, dai compromessi e infine da un largo consenso fra le forze politiche e non dalla
convergenza e dal consenso fra i diplomatici
dei paesi membri.
Libera circolazione delle persone. Le frontiere fra i paesi membri dell'unione avrebbero
dovuto scomparire il 31 dicembre 1992, ma
esse sono ancora al loro posto, come un simbolo dell'Europa incompiuta. I1 Parlamento
europeo dispone di un potere di parere conforme su tutti gli atti legislativi in questo settore. Inoltre, esso ha utilizzato il suo potere
di ricorso giurisdizionale per denunciare la
Commissione europea davanti alla Corte di
Giustizia. Da ricordare che anche fra i paesi
firmatari dell'accordo di Schengen - i cui
negoziati sono iniziati nel 197.; - le frontiere non sono ancora state soppresse.
Diritto di voto ed eleggibilità nelle elezioni
comunali. La proposta di direttiva presentata
dalla Commissione europea dovrebbe entrare
in vigore prima del 31 dicembre 1994: il Parlamento europeo dispone di un potere di consultazione, ma un conflitto di attribuzione
fra la commissione giuridica e la commissione
istituzionale ha impedito all'Assemblea di
pronunziarsi prima della fine della terza legislatura, ciò che ha fatto il gioco dei governi
che si oppongono all'adozione di questa direttiva in seno al Consiglio.
Estensione dei diritti dei cittadini europei.
La Commissione europea ha presentato un
LUGLIOIAGOSTO 1994
rapporto sull'applicazione delle disposizioni
in materia di cittadinanza europea, conformemente al trattato di Maastricht, ma essa
non ha proposto di ampliare i diritti dei cittadini europei. I1 Parlamento, che dispone di
un potere di consultazione (e di pre-iniziativa
legislativa), può cogliere l'occasione offerta
dall'esame del rapporto della Commissione
per proporre delle disposizioni che tendano a
completare il Trattato di Maastricht ancor
prima della revisione del 1996.
Messa in opera del programma d'azione in
materia di politica sociale. I1 Parlamento dispone di un potere di co-decisione nelle azioni di incoraggiamento in materia di educazione e partecipa all'elaborazione delle «leggi»
comunitarie nel quadro della procedura di
cooperazione per tutto quel che concerne in
particolare la sicurezza dei lavoratori, la consultazione, la parità uomo/donna e la messa
in opera della politica di formazione professionale. Inoltre, l'Assemblea potrebbe avviare una procedura di ricorso in carenza contro
il Consiglio, prevista dall'articolo 175 C E , in
materia di politica sociale.
Reti transeuropee. Si tratta di uno dei temi
centrali del Libro Bianco sulla crescita, la
competitività e l'occupazione (Piano Delors),
la cui messa in opera sarà basata su grandi
progetti nel settore dei trasporti, dell'energia
e dell'ambiente. I progetti nel settore dei trasporti devono essere avviati immediatamente
e gli altri progetti potranno essere avviati al
più tardi del 1996. I1 Parlamento dispone di
un potere di codecisione per la definizione
degli orientamenti e partecipa alla loro messa
in opera attraverso la procedura di cooperazione.
Nomina della nuova Commissione europea. La procedura stabilita dal Trattato d i
Maastricht dà al Parlamento europeo un vero
e proprio diritto di co-decisione sulla nomina
del Presidente e dei suoi commissari, ciò che
gli permette di esigere la definizione di un
rapporto di fiducia politica non soltanto sulla
composizione del collegio ma anche sul programma della legislatura.
Sistema delle risorse proprie e procedura di
bilancio. Si tratta di un settore chiave, dove
il Parlamento non ha ottenuto, con il Trattato di Maastricht, alcun rafforzamento dei
suoi poteri, né in materia di entrate né in materia di spese. I nuovi compiti che dovranno
essere affidati all'unione europea dopo il suo
allargamento ed a seguito del suo approfondimento nel 1996 esigeranno una revisione del
quadro finanziario fissato nel 1993 e bloccato
per ora fino al 1999. 11 Parlamento europeo
dispone di un pacchetto di poteri (consultazione sul sistema delle risorse proprie, ultima
parola sulle spese non-obbligatorie...) che gli
permette di aprire - quando sarà il momento - il dossier sul bilancio dell'unione.
Nuove adesioni. I1 Consiglio europeo di
Corfù ha chiesto al Consiglio ed alla Commissione di fare tutto il possibile affinché siano
rapidamente conclusi i negoziati con Malta e
Cipro sul quarto protocollo finanziario, in vista dell'adesione di questi due paesi all'unione, ed ha preso atto con soddisfazione delle
domande di adesione dell'Ungheria e della
Polonia. Come per le adesioni dei paesi delLUGLIOIAGOSTO 1994
l'EFTA, il Parlamento europeo dispone di un
potere di parere conforme e dovrà mostrare
di essere capace di utilizzarlo con più determinazione di quella mostrata in occasione del
voto del 4 maggio 1994.
Modifiche dei trattati e conferenza intergovernativa del 1996. 11 Trattato di Maastricht ha già stabilito che la procedura di revisione dovrà essere effetuata nel 1996 e che
essa dovrà prendere in considerazione le questioni risolte solo parzialmente o accantonate
nel 1991. Si tratta in particolare dei poteri
del Parlamento europeo, della dimensione europea della difesa, della gerarchia delle norme
e dunque delle relazioni fra l'autorità legislativa (Consiglio e Parlamento) ed esecutiva (la
Commissione) e dell'estensione della cittadinanza europea. I n occasione dell'adozione
della risoluzione relativa al progetto di Costituzione di Fernand Herman, il Parlamento
europeo ha approvato una procedura (emendamento presentato da David Martin), che
rappresenta un modello molto realista del potere costituente rivendicato da Altiero Spinelli e dai federalisti europei. Se il Parlamento europeo vorrà essere coerente con questa
procedura e vorrà utilizzare al meglio il piccolo potere di consultazione previsto dall'articolo N del Trattato di Maastricht, esso dovrà
dare un mandato vincolante ai suoi rappresentanti nel «Gruppo di riflessione» deciso a
Corfù, affinché l'emendamento Martin divenga la proposta centrale del Gruppo (o della sua maggioranza) al Consiglio europeo di
fine 1995.
Preparazione della Coniferenza
intergovernativa del 1996
(la decisione di Corfù)
«I1 Consiglio europeo ha deciso di creare
un Gruppo di riflessione che sarà composto
di rappresentanti dei ministri degli esteri degli Stati membri e del Presidente della Commissione. Esso sarà presieduto da una persona designata dal governo spagnolo ed inizierà
i suoi lavori nel giugno 1995. Due rappresentanti del Parlamento europeo parteciperanno
ai lavori del Gruppo».
Da ricordare che i membri del Comitato
Dooge erano dei rappresentanti personali dei
capi di stato e di governo e che il Consiglio
dei ministri, riunito a Ioannina, aveva confermato questa composizione del Gruppo di
riflessione. È evidente che le amministrazioni nazionali sono riuscite - per ora - nella
loro operazione d i controllo della preparazione del 1996.
Una sfumatura significativa sembra apparire nella definizione dei membri del Gruppo,
che è «composta d i rappresentanti ...>> ed al
quale «partecipano due rappresentanti del
Parlamento europeo». Questa sfumatura potrebbe giocare in definitiva a favore del Parlamento europeo, poiché i suoi rappresentanti potrebbero non considerarsi legati alle conclusioni del Gruppo.
«Le istituzioni sono invitate ad elaborare,
prima dell'inizio dei lavori del Gruppo, dei
rapporti sul funzionamento del Trattato di
Maastricht, che costituiranno un contributo
ai lavori del Gruppo».
Da ricordare che l'emendamento Martin
aveva stabilito che il progetto di Costituzione
del Parlamento euroreo avrebbe dovuto essere il docun~entodi base di un comitato di saggi incaricato di preparare il 1996.
«I1 Gruppo esaminerà ed elaborerà dei suggerimenti concernenti le disposizioni del
Trattato di cui la revisione è già prevista (dal
Trattato, n.d.r.) insieme ad altri miglioramenti possibili, in uno spirito di democrazia
e di apertura, sulla base della valutazione del
funzionamento del Trattato contenuto nei
rapporti (delle istituzioni, n.d.r.). Esso elaborerà ugualmente, nella prospettiva dell'allargamento futuro dell'unione, delle opzioni
sulle questioni istituzionali che figurano nelle
conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles e nell'accordo di Ioannina (ponderazione
dei voti, soglia per le decisioni prese a maggioranza qualificata, numero dei membri della Commissione europea ed ogni altra misura
ritenuta necessaria per facilitare i lavori delle
istituzioni e garantire la loro efficacia nella
prospettiva dell'allargamento)».
Si tratta di un mandato ben più ampio di
quello redatto a Ioannina - clie si limitava
a far riferimento alla questione della ponderazione dei voti ed alla soglia delle decisioni
prese a maggioranza qualificata - e d i una
sfida che esigerà una risposta del Parlamento
europeo, più ambiziosa di quella data dal Parlamento europeo durante la terza legislatura
e dunque all'altezza del progetto Spinelli del
1984.
«La procedura prevista dal Trattato per la
revisione si applicherà alla fase successiva
(cioè alla revisione del 1996, n.d.r.)».
Si tratta del nodo centrale della battaglia
del Parlamento europeo, delle forze e dei deputati partigiani di un'Europa federale, dei
governi pronti a giocare il gioco della decisione a maggioranza contro il ricatto del veto di
uno contro gli altri. Se si accetta il principio
che la revisione del 1996 deve essere il risultato di un negoziato diplomatico e dunque
l'elaborazione di un trattato internazionale, è
evidente che si cadr à nella trappola dell'accordo unanime e di una revisione di basso
profilo. Se si parte dal principio che la revisione di Maastricht rappresenta una modifica
importante delle basi costituzionali dell'Unione europea e che il suo risultato dovrà essere l'elaborazione di una vera Costituzione
federale, è evidente che si uscirà dai limiti apparentemente insuperabili dell'articolo N per
entrare in una fase nuova - e democratica
- della storia della costruzione europea. H
Un dovere
Abbonarsi a <<Comunid'Europa» è un dovere
individuale per tutti gli amici e i colleghi. Per
gli Enti è un dovere abbonare tutti i loro consiglieri eletti.
Da questi impegni, in realtà, si verifica la
coerenza dell'impegno europeo e federalista:
questo impegno <<Comunid'Europa», che si
stampa col '94 da 42 anni, lo merita. Lo meritano la sua capacità di informare, la spregiudicatezza dei suoi giudizi, la cultura dei suoi collaboratori, la sua coerenza federalista.
COMUNI D'EUROPA
il Consiglio nazionale dell'AICCRE
Un panorama non sempre roseo ma di battaglia
di Umberto Serafini*
Si è riunito 1'1 l luglio a Roma il Consiglio
nazionale dell'AICCRE, con un nutrito ordine
del giorno, che andava da una valutazione delle
elezioni europee di giugno alla prossima revisione del Trattato di Maastricht nel 1996, dalla situazione economico-finanziaria dellJAICCRE
alle prospettive dell'associazionismo del sistema
italiano delle autonomie.
All'inizio della riunione, sotto la presidenza
di Umberto Serafini, il tesoriere Aurelio Dozio
ha tenuto una relazione sulla situazione finanziaria dell'Associa~ione, che presenta diversi
elementi positivi. E brevemente intervenuto il
membro della Giunta Ugo Poli, che in qualità
di membro del Comitato finanziario del CCRE
sarà a Parigi a fine agosto.
Il presidente Serafini ha quindi introdotto il
tema del panorama politico europeo, introduzione che riportiamo in queste stesse pagine, ed
ha successivamente dato la parola, per ulteriori
approfondimenti, al vicepresidente del Movimento federalista europeo e membro della Direzione nazionale dell'AICCRE, Virgilio Dastoli,
per il quale rimandiamo all'articolo pubblicato
nelle pagine precedenti.
Dal successivo dibattito sono emersi diversi
elementi, tra i quali segnaliamo la provocazione
del segretario generale, Gianfranco Martini, che
si è domandato se forse non si disorientino i nostri amministratori con una moltitudine di tesi
pur interessanti, ma talvolta di troppo alta politica. La risposta è subito venuta da Moreno
Bucci, consigliere circoscrizionale di Viareggio,
che ha sottolineato come qualsiasi evoluzione
(O involuzione) politica in Europa non debba
farci abbandonare la nostra prospettiva federalista, che rimane la stessa sin dalla nascita del
CCRE e che deve guidarci in ogni momento.
Anche Aldo Amati, segretario della Federazione regionale dell'AICCRE delle Marche, si riaL
laccia all'esigenza di non abbandonare la coscienza del «chi siamo». Da parte sua Francesco
Romeo, vicepresidente della Federazione siciliana delllAICCRE, insiste sulla necessità di tornare ai temi forti della politica: è riduttivo articolare un progetto in pochi punti, come un semplice decalogo, senza portare un nostro contributo anche di carattere culturale.
Per Maria Teresa Coppo Gavazzi, parlamentare europea uscente, c'è bisogno di un colpo
d'ala, che però non potrà esser fatto se non ci si
rende necessari, in temini di presenza qualificata, non solo di servizi ma anche di proposte, agli
Enti locali. Bisogna comunque uscire dalla dicotomia tra una fedeltà ai principi ed un decalogo da scrivere con fomulette. Venuto il suo turno, Giorgio De Sabbata, segretario del Comitato italiano della Federazione mondiale delle città unite, sottolinea invece l'urgenza di un rafforzamento della democrazia in Europa: ed in questo frangente istituzionale la strada obbligata è
l'accettazione di un ruolo complessivo di governo per la Commissione europea, responsabile di
COMUNI D'EUROPA
fronte al Parlamento europeo: la Commissione
non dovrà essere di fatto soppiantata da un Segretariato politico del Consiglio dei ministri,
che torna a prospettarsi pericolosamente.
Nel suo intervento, il segretario generale aggiunto, Fabio Pellegrini, tra l'altro enuncia e
chiarisce i compiti del Gruppo di lavoro del
CCRE sulla revisione di Maastricht nel 1996,
Gruppo che vede la luce proprio grazie all'azione della Sezione italiana. Anche la riforma del
nostro sistema istituzionale è strettamente collegata alla revisione di Maastricht: qui è uno dei
nostri più importanti banchi di prova.
Successivamente, il segretario generale Martini e l'aggiunto Pellegrini hanno affrontato il
punto all'ordine del giorno relativo alle prospettive dell'associazionismo del sistema italiano
delle autonomie territoriali, del suo coordinamento nazionale e nel quadro europeo, specificatamente per quel che riguarda il Comitato
delle Regioni e degli Enti locali istituito dal
Trattato di Maastricht.
Tra i vari interventi sui punti all'ordine del
giorno ricordiamo quelli di Riccardo Scarpa, socio individuale, Franco Punzi, presidente della
Federazione pugliese delllAICCRE, Fausta
Cecchini, membro della Giunta, Enzo Baldassi,
membro della Direzione nazionale, Gian Carlo
Zoli, vicepresidente della Federazione toscana
delllAICCRE, Pierino Donada, presidente della
Federazione friulana delllAICCRE, Raffaele
Gallus, presidente della Federazione sarda deL
I'AICCRE, Clava Grossi, Sindaco di Lendinara.
A l temine della seduta, è stato affidato ai Segretari il compito di riassumere e condensare i
temi emersi dal dibattito in un documento, che
ora pubblichiamo nelle pagine seguenti.
Infine, il Consiglio nazionale ha proceduto
ad alcune cooptazioni: Sergio Merusi, Sindaco
di Novara, Raimondo Fassa, Sindaco di Varese,
Michela Sironi Mariotti, Sindaco di Verona,
Hans Zelger, Sindaco di Nova Ponente, Ezio
Bartolini, Sindaco di Bibbiena, Domenico Ricchiuti, presidente della Provincia di Bari, GiL
berto Valeri, presidente della Provincia di Vercelli. Inoltre, per quanto riguarda la Direzione
nazionale, in sostituzione di alcuni membri decaduti, sono stati eletti Maria Teresa Coppo Gavazzi, ex parlamentare europea ed ex consigliere
comunale di Milano, Claudio Carnieri, presidente della Regione Umbria, Raimondo Fassa,
Sindaco di Varese, Gilberto Valeri, presidente
della Provincia di Vercelli, Vincenzo Del Colle,
presidente della Regione Abruzzo.
Da segnalare, in conclusione, che la Direzione nazionale, riunitasi brevemente al temine
della riunione del Consiglio nazionale, ha provveduto alla sostituzione in Giunta del dimissionario Giuseppe Bufardeci con il consigliere circoscrizionale di Viareggio Moreno Bucci.
Iniziamo il nostro discorso sulle elezioni
europee, che si possono dire ancora una volta
un'occasione mancata. Forse di tutte le tornate elettorali europee questa è stata la peggiore in senso assoluto: durante la campagna
elettorale praticamente, salvo momenti di distrazione dell'oratore, di problemi europei
non si è parlato. Per quale motivo mai gli
elettori devevano eleggere il Parlamento europeo se sulla revisione di Maastricht del
1996, non sapevano nulla, perchè i media si
sono rifiutati di informarli convenientemente? Al Parlamento europeo in merito spetta di
fare che cosa? Anzitutto giuridicamente quali
poteri esso ha? Secondo: politicamente, che
cosa noi pensiamo - o potevano pensare gli
elettori - che possa e debba essere in condizione di fare?
Le forze politiche di una parte e dall'altra
hanno considerato queste elezioni una riconferma o una rivincita delle precedenti elezioni nazionali: e basta.
I n quanto ai media (e per media intendo
tutto: sia la stampa quotidiana che periodica,
sia la televisione pubblica che privata) non
solo non hanno accompagnato la campagna
elettorale, ma erano anni che non informavano sui problemi europei: e questo è gravissimo sia per la televisione pubblica, che ha addirittura un compito istituzionale, sia per la
privata, che deve rispettare una normale
deontologia professionale; lasciando stare le
organizzazioni europeiste o federaliste, su cui
si taceva interamente, stampa e televisioni
non davano notizia sulle istituzioni europee.
I1 Parlamento europeo è stato eletto da milioni di italiani: i giornali non hanno mai sentito
il dovere di informare, salvo il dibattito sulle
coppie omosessuali e simili scemenze, di pubblicare un articolo sulla risoluzione Hansch
(c'era in ballo un progetto di Costituzione europea nella prospettiva di una Paneuropa federale), di descrivere il Progetto Delors, che
poi è diventato il Libro bianco. Credo che sul
Libro bianco (io posso essermi distratto) solo
un quotidiano, durante tutta la campagna
elettorale, ha pubblicato un editoriale che
grosso modo era corretto. I1 fatto è di una gravità notevolissima, perchè in altri paesi, tipica la Francia, dove molte erano anche le forze
contrarie ad una integrazione più spinta, democratica, federale, tuttavia si discuteva di
questi problemi, magari contro: c'era cioè
una battaglia politica che giustificasse un'elezione politica. I n Italia c'era lo zero.
Ora forze politiche e media, la cultura non
è che si sia molto largamente impegnata e si
potrebbe aggiungere la scuola, specie quella
superiore: ma non approfondiamo questo discorso, che ormai noi portiamo avanti da
anni.
* Trascrizione dal nastro dell'intervento al Consiglio
nazionale
LUGLIOIAGOSTO 1994
L'AICCRE ha fatto uno sforzo massimo
per quanto le sue forze lo permettevano. C'è
stato un lungo dibattito su un primo testo per
le elezioni, denso e d'avanguardia, che era
ovviamente un testo lungo, non perchè lo dovessero pubblicare i quotidiani o i bollettini
parrocchiali e partitici, ma perchè esprimesse
la nostra presa di posizione di fronte a problemi, che poi sono emersi. A questo è seguito, approvato dalla Direzione nazionale, un
testo breve mandato per discussione ed eventuale approvazione, a tutti i Consigli regionali, provinciali e dei Comuni capoluogo di Provincia. Abbiamo poi distribuito, d'accordo
con il Parlamento europeo, una semplice
esortazione a votare a ben ottomila Comuni.
Ma la cosa che vorrei ricordare è che siamo
l'unica Associazione nazionale di autonomie
territoriali che pubblica una Agenzia settimanale, che settimanalmente porta, salvo eccezioni, un articolo di un parlamentare europeo
e un fatto commentato di un amministratore
regionale o locale, o viceversa, e che porta
tutte le novità sulla Commissione di Bruxelles, tutte le novità sul Parlamento europeo,
tutto ciò che può interessare l'attività dei Soci del CCRE, non nel senso stretto di quello
che facciamo come piccola o grande Associazione, ma nel senso di quello che avviene in
Europa e nelle Istituzioni e che si riflette sulle possibili nostre attività locali. Lo sforzo è
grossissimo e debbo dire che (dal 15 gennaio
1993) la mandiamo gratis a tutti i nostri Soci,
a tutti i nostri Comuni, alle Province, alle Regioni, con la preghiera di abbonarsi: ma la risposta è modesta. E qui, come il collega Pellegrini giustamente ha detto alle nostre Federazioni regionali, fate che (quelle che già lo hanno fatto, sono benemerite) le Regioni versino
tempestivamente la loro quota e che i singoli
Soci, i Comuni, le Province nell'ambito delle
Federazioni stesse, si abbonino ad «EuropaRegioni»: è uno sforzo singolare, ma ricordiamoci che noi siamo l'Associazione di gran
lunga meno costosa, con le quote più basse
fra tutte le consorelle, e l'unica che ha una resa economica, perchè non a caso quando noi,
facendo irritare un ministro per il Mezzogiorno, pubblicammo un opuscolo intitolato «Lo
sviluppo distratto», abbiamo battuto sul fatto
che noi ogni anno perdiamo due, tre, quattromila miliardi dovuti all'Italia dalle Comunità
e che spesso sono perduti per mancanza di
programmazione.
Per non parlare di un altro merito pregresso, addirittura antico: siamo l'Associazione
che si battè a suo tempo perchè il Fondo sociale fosse utilizzabile dagli enti locali. Proprio l'altro giorno ho visto il capo gabinetto
di quello che era il vicepresidente della Commissione degli anni fine '50; gli dicevo: «ti sono grato, perchè ci hai spinto ad agire». I Soci
più vecchi forse ricorderanno che inizialmente il Fondo sociale era esclusivamente devoluto a imprenditori e a sindacati. Fu da allora
che sono entrati per merito nostro in Italia
molti miliardi e ne siamo felici. Malgrado ciò,
c'è qualche ente locale che dice che non ha
soldi per modesti abbonamenti.
Infine, soprattutto attraverso la rivista di
formazione «Comuni d'Europa», abbiamo
cercato disperatamente di suggerire una camLUGLIOIAGOSTO 1994
pagna elettorale europea che scaturisse da
preoccupazioni elementari della gente, proponendo due obiettivi essenziali. I1 primo:
crisi economica? disoccupazione? Ebbene il
Progetto Delors a questa angoscia viene senz'altro incontro su scala sovranazionale: e dal
Progetto Delors si poteva rendere «sentita»
l'esigenza della moneta unica, dell'armonizzazione fiscale comunitaria, di un governo
economico democratico della Comunità (e
quindi di una Costituzione europea).
Il secondo: lo sdegno per la viltà di una
Unione europea inesistente di fronte alla tragedia iugoslava? Ebbene, allo sdegno si doveva associare la paura per la nostra stessa sicurezza al di fuori di una politica estera comune
dell'unione e di una politica di sicurezza pure
comune. Cosa succederà se la situazione peggiorerà all'Est europeo? se all'equilibrio del
terrore invece di una nostra Unione forte e
democratica - federale e aperta a tutti - subentrerà il terrore senza equilibrio.
Detto questo sulla campagna elettorale,
forse sarà bene sottolineare che, mentre facevamo una campagna per l'Europa federale e
democratica, ne stiamo facendo un'altra non
da oggi, ma da quarant'anni, per una lenta
trasformazione dello Stato regionale italiano
in uno stato federale. Non sono chiacchiere le
nostre: siamo l'unica Associazione che nella
Commissione bicamerale sulle Regioni presieduta da Cossutta si è esplicitamente
espressa per il Senato delle Regioni; siamo
l'unica Associazione che negli anni '80 ha fatto uno studio classico sul federalismo fiscale.
E' arrivato il momento di collegare queste
due facce del federalismo per essere coerenti
su tutti gli aspetti della nostra battaglia. Non
è in questa sede che possiamo approfondire
questo argomento, ma esso resta molto importante. Sia sul senso della trasformazione
italiana che è in atto, sia nel senso della comparazione con quello che succede negli altri
Stati europei. La Francia, Stato tipicamente
unitario, sotto il Ministro Defferre (Ministro
per le riforme) cominciò una riforma regionale (non entrerò nel merito delle piuttosto vacue Regioni francesi): infatti sull'esperienza,
almeno sulla carta, della Costituzione italiana
da noi illustrata si orientò Defferre. Comunque sarà bene che approfondiamo in maniera
comparata lo studio, anche perchè mano mano che ci allarghiamo verso l'Est dell'Europa,
troviamo Stati che stanno ricostruendo la loro democrazia, e quindi questo merita il massimo interesse.
A questo proposito abbiamo giustamente
guardato con preoccupazione, anche se con
comprensione, l'allargamento della Comunità
dei Dodici: che la Comunità non può essere
una fortezza chiusa è evidente, che l'allargamento ci debba essere è altrettanto evidente,
che non ci sia stato un inizio comunitario in
tutta l'Europa era evidente, era dovuto alla
cortina di ferro; che, tuttavia, in un momento
in cui si sta cercando di approfondire il Trattato di Maastricht ci sia un allargamento senza sufficienti garanzie, cioè senza la garanzia
che i quattro centro-occidentali, che per ora
entreranno, non debbano annacquare ulteriormente il Trattato, insomma allearsi con
quel paese che ultimamente ha bocciato, uni-
co contro undici, il progetto di successione di
Delors, e parlo del Regno Unito è ragionevole. Questo per altro non ci può nascondere
che tra i quattro nuovi c'è un paese di fortissima tradizione politica e culturale federalista: l'Austria. L'Austria è un paese che ha
una grossa tradizione federale. Ci sono tutta
una serie di posizioni classiche, una delle quali è di colui che è stato nel dopoguerra il primo presidente della Repubblica, Renner.
L'Impero asburgico era uno Stato plurinazionale, tipico, anomalo; non era federale, ma il
plurinazionalismo dell'Impero austroungarico era estremamente complesso: per esempio
c'erano 15 lingue lecite nell'esercito imperiale e tutte rigorosamente rispettate. Bene,
l'Austria da parte di Renner, Otto Bauer,
ecc., fece diversi progetti per trasformare la
zona in una federazione danubiana: ma prevalse l'autodeterminazione di Wilson, e quello che poi è successo lo sapete tutti. Tra l'altro si va peggiorando, perchè allora, per
esempio, nacque la Cecoslovacchia, che adesso si è spezzata in due, e c'è da domandarsi
perchè non si sia articolata in una federazione, ma si sia divisa. Credo che ci sia qualche
prof. Miglio anche in Cecoslovacchia: soltanto che lì la cosa è stata più comoda, perchè la
castagna dal fuoco è stata tolta ai boemi più
ricchi dagli slovacchi. C'era un ex stalinista
tutt'altro che nazionalista ail'inizio, che è diventato il leader del nazionalismo slovacco, e
i boemi contentissimi hanno visto «separarsi»
i poveri e non hanno battuto ciglio. Indubbiamente non possiamo tralasciare la storia,
la memoria storica, in questo momento difficilissimo per l'Europa, mentre noi non siamo
un'associazione nata ieri. Noi siamo un'associazione che lavora e lavora efficacemente anche alla base, nella scuola, nei piccoli centri
culturali periferici di tutta Europa; non si
possono dimenticare le tradizioni che hanno
radici, non sono cose inventate dagli intellettuali: ma, appunto, siamo federalisti.
Poi c'è l'altro problema: i postumi delle
elezioni europee. Nelle stesse conclusioni degli Stati generali del CCRE di Strasburgo si
è parlato proprio, nelle righe conclusive del
«manifesto», di un nuovo ordine economicosociale planetario. Che vuol dire? Questo è
molto importante, ed è una delle cose che sono emerse durante la campagna elettorale europea, seppur di striscio. E' indubbio che la
costruzione paziente e graduale di una società
europea miiltietnica non può venire sotto
l'impatto di una valanga di extracomunitari:
soprattutto perchè coloro che vengono a subire questa «valanga» non sono gli intellettuali,
non noi che «stiamo bene», ma sono i disoccupati, i giovani, ecc. Questi ultimi ci possono domandare: in questi giorni c'è il C7 a
Napoli: voi perchè non chiedete di spartire
diversamente le ricchezze del mondo, facendo interventi seri e non costringendo quindi
questa gente dei paesi del «Quarto Mondo» a
venire da noi non perchè vogliano venire per
libera scelta qui, ma perchè devono scappare
dal loro paese per fame, per disoccupazione
endemica? Quindi quello che avviene a Napoli (guardiamo un po' con obiettività) è
estremamente grave: ho l'impressione che
perfino la stampa cosiddetta progressista acCOMUNI D'EUROPA
cenni, ma non tutta, la realtà. Vi rendete conto che il G 7 è stato preceduto dagli accordi
del GATT? quelli che sono pratici di questa
materia si dovrebbero essere accorti che gli
accordi del G A T T sono sulla scia di quel famoso scambio ineguale, che era uno dei marchingegni con i quali prosperava l'imperialismo, forse il peggiole. Siccome avremo a Valencia, a settembre, una seconda Conferenza
delle Città euro-arabe, vi rendete conto delle
estreme responsabilità che assume il CCRE
su questo terreno?
Facciamo un passo indietro. Avete mai
pensato gli effetti degli accordi di Lomè,
stretti dalla Comunità con certi paesi soprattutto africani? sono stati accordi negativi,
hanno disastrato delle economie semplici e
artigiane, che avevano bisogno di aiuto, senza dubbio, ma non certamente di distruzione.
Questo ha provocato una monocultura quasi
ovunque, cosicchè, quando quel settore unico
andava in crisi, era la fine. Poi la Comunità
ci ha ripensato e ha proposto una serie di accordi uninazionali ai singoli paesi dell'Airica:
non vi starò qui a fare un discorso sui pasticci
che sta combinando, fuori dei suoi confini, la
stessa Comunità, e questo tra l'altro avviene
senza un sufficiente controllo democratico
della stessa Comunità.
Certo, non sono i nostri Parlamenti nazionali che si occupano di questo: lo avete visto
anche durante le elezioni nazionali; i1 Parlamento europeo se ne può interessare, ma platonicamente, finchè non ha il potere di controllare di fatto, di codecidere non in qualche
settore spe~ificoma in generale sulla intera linea della Commissione di Bruxelles. Comunque gli Stati della cosiddetta Unione europea
fanno ciascuno la sua propria politica estera.
Questo lo accenno semplicemente: poi dopo, quando parleremo dei compiti futuri del
Parlamento europeo, ci torneremo ancora
una volta: ora serviva di inquadrare la Conferenza di Valencia, una delle prossime attività
che ci aspettano. Mentre un'altra attività ci
aspetta ancora prima: il 5 e il 6 settembre il
CCRE ci ha proposto un seminario da svolgere a Roma, a livello europeo, sul Libro
bianco.
Qui io ho avuto una sorpresa positiva veramente notevole, che però è indice del lavoro
che facciamo con qualche insuccesso ma anche con esiti che meravigliano e ci gratificano. Sono ststo in un piccolo Comune laziale
di 1.800 abitanti: il sindaco aveva convocato
tutti i colleghi della Comunità montana ed altri sindaci, aveva invitato la Regione, che
aveva promesso di intervenire e successivamente è scomparsa, aveva invitato le Province con termini che avevano promesso e si sono poi negate; in compenso è intervenuto il
rappresentante del17UNCEM: si tratta di
un'Associazione di Comuni montani. E il sindaco, quasi non nominandolo, ha fatto un
esempio di quello che dovrebbe comportare
l'attuazione del Piano Delors a quel livello. E
questo lo ha fatto un Sindaco di un Comune
di 1.800 abitanti, lasciandomi sbalordito sull'intelligenza di questa amministrazione. 01tretutto essa ci segue: ogni volta che arriva
«EuropaRegioni» se la studia: e poi noi abbiamo fatto, ve lo ricorderete (la sintesi fu pubCOMUNI D'EUROPA
blicata da «Comuni d'Europa»), un seminario
su questo argomento. Tutto questo per dire
che veramente il nostro discorso europeo, se
riuscissimo a rendere ulteriormente incisivo
il nostro lavoro, è fondamentale.
Possiamo affermare che il Piano Delors è
un Piano che interessa non sul piano astratto,
ma su quello che riguarda la flessibilità, le
nuove professioni: dovevate vedere come era
dibattuto in questa piccola Comunità montana dove, state bene attenti, non c'era come
preliminare il discorso sulla distinzione tra
pubblico e privato. Quindi non si tratta per
1'AICCRE di essere - o di essere solo - un
ufficio studi, si tratta di essere una organizzazione di stimolo capillare. Purtroppo l'altro
giorno, quando ci fu il fatto che la Regione e
le Province avevano disertato il convegno,
pur avendo promesso di intervenire, venne a
galla che non si trattava di pubblico o privato
ma che molti miliardi andati a una Provincia
venivano spesi per un inutile allargamento
(chiaramente clientelare) delle strade provinciali, mentre dal resoconto del sindaco è
emersa tutta una serie di occupazioni possibili: il privato qui non c'entrava niente, che
erano stimolati da 40 milioni, 30 milioni, c'era che con pochi milioni una economia periferica si presentava come capace d i utilizzare
quelli che si chiamano i beni immateriali, I'intelligenza, l'inventiva, di cui parla il Piano
Delors con una flessibilità e mobilità del lavoro di tiitto il comprensorio. Non c'entrano
immediatamente nel dibattito il privato o il
pubblico, c'entra invece la capacità di procedere con reale senso della situazione circostante e con reale intuizione creativa.
Noi abbiamo percorso i primi venti o trenta anni di vita del CCRE (eravamo anche un
po' «nuovi», questo è chiaro) con continui interventi di novità culturali. Voi pensate
quando nel '53 varammo in Europa la «Carta
europea delle libertà locali»; fu un progetto
assolutamente nuovo, dicevamo cose che poi
sono state perdute nella sua brutta copia, cioè
nella «Carta delle autonomie» del Consiglio
d'Europa. I famosi «mezzi» messi a disposizione del singolo elettore nella fase prepartitica li discutemmo con Mortati ed altri giuristi, che avevamo mobilitato.
Ma abbiamo fatto tanti altri studi, di cui
dobbiamo però continuare a sviluppare le
conseguenze; h o citato non a caso lo studio
che facemmo (negli anni ottanta) sul federalismo fiscale tedesco e in questo momento ne
dobbiamo trarre le conseguenze.
Sentiamo spesso parlare di federalismo fiscale in maniera del tutto svagata, che non ha
niente a che fare con quello che abbiamo ricavato dal «Finanzausgleich» tedesco, cioè le
perequazioni: non abbiamo finora visto in
Italia un accenno concreto a prospettive di
questo genere. Abbiamo su «Comuni d'Europa» scritto poi un articolo, che era in relazione anche alle autonomie, sui partiti europei e
sulla loro struttura (come si viene a creare il
partito europeo): aspettiamo le reazioni dei
Soci. Adesso non voglio approfondire questo:
volevo solo sottolineare che c'è questa esigenza.
I n questo momento facciamo più che mai
un'attività di base, di capillare diffusione,
dove ci riusciamo con i nostri mezzi che poi
non sono immensi: ma abbiamo bisogno della
collaborazione di tutti i Soci, particolarmente
dei membri del Consiglio nazionale. Non vorremmo avere - al centro, a Roma - un senso di isolamento. Insisto, tra l'altro, per ribadire che «Comuni d'Europa» è aperto a tutte
le proposte, teoriche e pratiche soprattutto
dei membri come voi, dirigenti dell'Associazione. La mia è un'esortazione, che vi faccio
con grande cordialità, perchè in sostanza I'organo è di tutti voi, di tutti noi.
Mi fermerei qui, nel senso che voi troverete nelle cartelle (e questa poteva essere la comunicazione del presidente all'inizio della seduta) un numero di «Comuni d'Europa» - se
già non lo avete avuto a casa - che ha un editoriale intitolato «Con chi stiamo», che non
è volutamente firmato, perchè la mia fiducia
è che ciascuno d i voi, ciascuno d i noi, vi si
senta rappresentato.
Si diceva prima con un collega: prima e seconda Repubblica? Noi stiamo con una Repubblica, diciamo così, al di fuori del tempo,
stiamo con alcuni obiettivi ideali di partenza,
ai quali siamo stati sempre fedeli; non raramente con difficoltà. Vi ho detto dell'opuscolo «Lo sviluppo distratto»: avvenne uno scontro durissimo con il ministro del Mezzogiorno, parecchi anni fa.
Anche oggi siamo pronti a fare un discorso
sul federalismo interno, ma non a farlo in maniera diversa d a come lo abbiamo sempre fatto. Non perchè abbiamo la privativa in questa materia, ma perchè esigiamo chiarezza:
come mai molti federalisti interni non parlano o parlano raramente del Senato delle Regioni? La ragione c'è: perchè il Senato delle
Regioni è l'organo di maggior coordinamento
delle autonomie che ci regala il federalismo
. perinterno (come avviene in G e r m ~ n i a ) E
chè poi approfondendo il discorso si scoprono altri elementi in favore. Si riflette sul fatto
che il Consiglio d'amministrazione della terribile Bundesbank è eletto in maggioranza
dai Laender? questo ha un grosso significato:
nel Bundesrat, nel Senato delle Regioni, nello
stesso momento in cui si coordinano le autonomie, si ragiona nell'ambito di un tetto della
spesa che gli stessi Laender riconoscono come
intangibile (ci sono i problemi dell'inflazione,
dei rapporti internazionali e dei cambi, ecc.).
In questo ambito bisogna non solo controllare che la spesa serva anzitutto nella sua distribuzione o perequazione ai compiti di istituto
di ogni Ente, ma anche che sia coordinata
con tutto il resto dello sviluppo nazionale.
Adesso non vorrei soffermarmi ulteriormente
su questo punto, ma certamente anche questo
aspetto va approfondito.
Sul Parlamento europeo or ora eletto tuttavia ci sono una serie di ulteriori problemi, che
io spero esporrà lucidamente il nostro collega
Dastoli, a lungo Segretario dell'Intergruppo
federalista del Parlamento europeo, il quale
ci rammenterà non solo i grossi compiti del
Parlamento europeo, non solo i compiti a cui
la legislatura che sta terminando ha mancato
per pusillanimità, per debolezza, per eccessivi legami con i partiti nazionali che condizionano i parlamentari, ma anche dei problemi
che restano aperti, perché la scadenza del '96
è una scadenza fondamentale. Mentre praticamente i governi nazionali fanno di tutto
per annacquare quel che è già stato realizzato
col Trattato di Maastricht: l'Europa intergovernativa è la negazione del federalismo.
C'è qualcosa però che vorrei aggiungere subito, perché veramente fa sorridere se non
suscitasse sdegno. E ' la tendenza che è propria dell'attuale Ministro degli Esteri a far sì
che di fronte al «bieco» duopolio francotedesco l'Italia per ristabilire l'equilibrio, si
allei col Regno Unito antifederalista, quasi
che noi dentro l'Unione europea fossimo ancora nel 1700, quando i primi studiosi inglesi
teorizzarono la teoria dell'equilibrio. Questo
ministro è il figlio di un altro ministro che capiva molto bene i problemi dell'integrazione
e a cui si dovette il rilancio di Messina. I n
realtà i franco-tedeschi sono amici, ma litigano anche spesso: finchè l'Italia era nella scena
attiva, la mediazione italiana era gradita, anzi
per loro fondamentale, mediazione in senso
europeo: con gli inglesi siamo contenti e canzonati; gli inglesi ci utilizzano e poi ci buttano a mare appena abbiamo fatto il servizio,
mentre il duopolio, se c'è, franco-tedesco,
continua a camminare per la sua strada. Queste sono cose sulle quali bisogna riflettere,
perchè stiamo veramente per la prima volta a
te
d i politica
rompere ~ n ' i n t e l l i ~ e ntradizione
estera con una politica che, il minimo che si
può dire, è estremamente ingenua e sorpassata.
Allora termino dicendo appunto quello che
avevo cominciato a dire e col quale voglio
concludere: con chi stiamo? Vi prego di reagire all'editoriale di «Comuni d'Europa»: dateci la sensazione che siete o non siete, in caso
disperato, d'accordo.
Per quale ragione non dovremmo essere
con noi stessi? eravamo contro la partitocrazia nei suoi aspetti, che già si delineavano a
partire dagli anni '50, quando ci siamo fondati; abbiamo fatto una battaglia per la creazione delle Regioni a Statuto ordinario, che non
si volevano creare, voi lo ricordate, e abbiamo fatto un congresso a Forlì nel '55 per
chiederle, sono state realizzate 15 anni dopo;
appena realizzate, con la Regione FriuliVenezia Giulia abbiamo fatto un volume, di
cui siamo tutt'ora orgogliosissimi, sulla «Regione italiana nella Comunità europea»; ci
siamo impegnati per il Senato delle Regioni,
abbiamo fatto uno studio sul federalismo fiscale: con chi dovremmo stare, se non con noi
stessi?
Questo è il momento dell'orgoglio e della
battaglia. Scherzando dicevo: mi sento giovane perchè mi sento ringiovanire quando almeno l'obiettivo era per me chiarissimo, ma un
po' folle combattere per esso: nel 1935! Oggi
la situazione è più confusa, anche se meno
difficile: ma quello di essere fedeli a noi stessi
mi pare che sia un passaporto che non dobbiamo dimenticare.
Dunque su questo panorama un po' vasto
aprirei il discorso ricordando le tre scadenze
che abbiamo a breve termine: il seminario europeo a Roma di tutto il CCRE sul Libro
bianco il 5-6 settembre; nella seconda metà di
settembre, 15-16-17, si svolgerà a Valencia la
seconda Conferenza euro-araba delle città: ci
LUGLIOIAGOSTO 1994
vuole una rappresentanza italiana estremamente impegnata e qualificata; terza scadenza: ci sarà a Viareggio dal 6 al 9 ottobre un
Convegno sulle autonomie territoriali in Europa, dove ci saranno anche i problemi italiani ma i1 convegno sarà europeo, sovranazionale.
Ricordiamo che i problemi anche degli Stati, che hanno raggiunto il federalismo interno, sono grossi: i Laender tedeschi sono in
una polemica durissima con gli enti infraregionali perchè i Laender non rispettano nean-
che un po' il principio di sussidiarietà (si è visto nella selezione in funzione del Comitato
delle Regioni e delle collettività locali). Ma
non è solo per questo episodio che dobbiamo
preoccuparci: l'Europa delle Regioni non sarà
per caso una brutta copia, una micro-copia
delllEuropa degli Stati, se le Regioni aspigano
anch'esse a una sovranità «illimitata»?
Insomma il discorso è grosso e questo dico
per invogliarvi maggiormente a rifletterci,
prima che ci si veda tutti a Viareggio.
Al lavoro, comunque.
il documento del Consiglio nazionale
Riforme europee, riforme italiane
Il Consiglio nazionale dellJAICCRE, riunito a
Roma 1'11 luglio 1994, considera le recenti elezioni europee, almeno per quanto riguarda l'ltaZia. un'occasione che l'elettorato italiano ha dimostrato di non saper valutare e cogliere nel suo
reale significato, a causa della disinformazione di
lunga data sulle vicende fondamentali del Parlamento europeo e della Commissione esecutiva di
Bruxelles, per la sua inadeguata conoscenza dei
compiti che attendono il Parlamento europeo da
eleggere e delle determinanti prospettive di un suo
ruolo costituente: è mancata una soddisfacente riflessione sul Libro bianco (Piano Delors) e sulla
importanza della scadenza del 1996 riguardante la
revisione del Trattato di Maastricht che dovrebbe
rappresentare un momento di sostanziale progresso
politico-istituzionale delllUnione e non certo, come alcuni si augurano, una fase di ripiegamento su
posizioni piti arretrate.
Il voto del 12 giugno, in mancanza di questi indispensabili presupposti, si è trasformato per molti
aspetti in una ricerca di riconferma o di rivincita
rispetto ai risultati delle recenti elezioni nazionali,
nel sostanziale vuoto informativo dei mass media.
L'AICCRE, Sezione italiana del Consiplio
- dei
Comuni e delle Regioni d'Europa, ha invece preso
responsabili posizioni su tutta la tematica europea
e federalista e ha preso l'iniziativa di proporre ai
Consigli regionali, comunali e provinciali, per sollecitarne l'interesse e il dibattito, un documento di
appoggio consapevole alla campagna elettorale europea. Nel panorama generale di insufficiente informazione europea, gli organi di stampa della nostra Associazione hanno fornito ampi e puntuali
elementi di conoscenza ai simpatizzanti sull'intero
teritorio nazionale.
Il Consiglio nazionale delllAICCRE ha ribadito che il nuovo Parlamento europeo eletto il 12
giugno si trova dinnanzi a sfide decisive per l'avvenire di noi tutti e ad una scelta di linea politica
che riguardi finalmente l'inefficace e contradditerio metodo intergovernativo e l'apertura di nuove
prospettive sulla via di una Europa federale, linea
riaffermata autorevolmente dagli Stati generali di
Strasburgo (ottobre 1993) del CCRE. L'AICCRE
confida che i neo eletti al Parlamento europeo
consapeuoli della loro responsabilità, si impegneranno nelle varie sedi sul cammino di unJUnione
democratica e federale, respingendo, in particolare, i ricorrenti tentativi di svuotare politicamente
la Commissione europea, dando l'iniziativa politica (nella politica estera e di sicurezza, ma non solo) a un Segretariato del Consiglio dei Ministri,
mentre la Commissione attuale deve essere l'embrione di un vero governo europeo. L'allargamento dellJUnionea nuovi Paesi, che hanno fatto do-
manda di adesione, agli Stati dellJEuropacentroorientale che hanno riconquistato la libertà e la
democrazia e che premono per fame parte, è un
dato certamente positivo purchè l'ampliamento
venga guidato anzitutto da obiettivi politici e sia
ispirato a finalità di federalismo pan-europeo.
A l tempo stesso il problema del sud delllEuropa, del Mediterraneo e della massiccia immigrazione extra comunitaria nei nostri Paesi e in particolare nelle nostre città esige un sistematico ed efficace intervento - realmente rivoluzionario - a
favore dei paesi della fame e della disoccupazione
endemica, verso un giusto ordine economico-sociale planetario.
Da oltre quarant'anni I'AICCRE è impegnata
nell'azione di formazione degli eletti locali e regionali indispensabili simultaneamente per la costruzione sovranazionale ma anche per la trasformazione dello Stato regionale italiano in uno Stato federale, caratterizzato dalla creazione di un Senato delle Regioni e da un sistema di federalismo
fiscale capace di coniugare autentiche e forti autonomie tem'toriali con una effettiva solidarietà.
Con questo obiettivo che coinvolge tutta la
realtà autonomistica italiana, I'AICCRE fa appello anche alle altre associazioni ed organizzazioni
delle autonomie teritoriali per un'azione comune
sul terreno della forma federalista dello Stato e per
una azione unitaria, pur nella diversità dei vari livelli di governo, dell'intero sistema delle autonomie, nel rispetto del principio di sussidiarietà come
motivo ispiratore dell'intero complesso dei rapporti istituzionali, dal Comunefino allJUnionesovranazionale europea.
L'AICCRE chiede al Parlamento italiano di assumere decisamente e tempestivamente decisioni
responsabili sulla riforma federalista dello Stato
italiano, collocandola però costantemente nella
prospettiva della revisione del Trattato di Maastricht. Dal governo nazionale si attende la designazione, egualmente tempestiva e politicamente
significativa, dei due membri italiani nella nuova
Commissione europea tali da assicurare al nostro
paese la possibilità di contribuire efficacemente e
con coerenza, per le loro competenze, al progresso
dell'integrazione europea.
L'AICCRE, infine, si rivolge ai colleghi amministratori di Enti teritoriali, comunali, provinciali e regionali, agli studiosi di problemi costituzionali, di amministrazione locale, di urbanistica, di
economia e di problemi del lavoro affinchè essi si
sentano concretamente coinvolti in questa comune azione per la realizzazione delfederalismo, unica scelta politica capace di coniugare gli indispensabili obiettivi di autonomia e di una solidarietà
su cui deve basarsi la lotta per la pace.
COMUNI D'EUROPA
un contributo
Città e territorio in Europa dopo Maastricht
d i Dornenico Moro*
I n questi ultimi anni è stata rivolta una crescente attenzione al ruolo che le città hanno
nello sviluppo economico. E quindi importante capire se questa attenzione ha un carattere strutturale, e se quindi è utile per i federalisti intervenire nel dibattito, e farne un'occasione di crescita dei militanti, oppure se è
destinata ad esaurirsi in breve tempo. I1 presente contributo si fonda sull'ipotesi che vi
siano ragioni sia economiche che politiche
perché il dibattito possa essere considerato
un fatto strutturale.
Per quanto riguarda le ragioni economiche,
la più importante è dovuta al crescente progresso dell'unificazione economica europea
che, malgrado le difficoltà incontrate dallo
S.M.E. nell'ultimo anno, si è notevolmente
consolidata proprio a partire dal momento in
cui lo S.M.E. è stato creato. La ridistribuzione della ricchezza tra le città europee, come
conseguenza della integrazione economica, è
stata enorme. Per citare un esempio illuminante, basti ricordare cosa è successo ad alcune città portuali della Gran Bretagna, un Paese che nel 1965 esportava il 18,2% delle proprie merci verso la CEE, e che nel 1983 raggiungevano il 44,7%. I1 potenziamento dello
sbocco europeohperle merci inglesi ha significato un totale capovolgimento nell'importanza relativa dei porti inglesi. Liverpool, che
nel 1965 smistava il 18,5% delle esportazioni
inglesi, nel 1983 ne smistava solamente il
2,8%. Nello stesso periodo di tempo, Dover,
a poche decine di chilometri dal continente
europeo, vedeva la quota di esportazioni inglesi utilizzare le sue strutture portuali passare dall'l,7% al 12,1% del totale e il porto di
Felixstowe dal 3,2% al 9,1%.'
L'unificazione economica ha in secondo
luogo accompagnato il prevalere, nelle grandi
città, dell'occupazione nel terziario sull'occupazione nell'industria, creando le premesse
per i1 primato dell'accumulazione del capitale
intellettuale su quello fisico. Essa ha inoltre
comportato una crescente uniformità nella
struttura dei consumi dei cittadini europei e
quindi una crescente standardizzazione dei
prodotti su scala europea, con una progressiva uniformità delle politiche di marketing,
commerciali, distributive, e di ricerca e sviluppo di nuovi prodotti. Ciò ha fatto sì che
se fino a 20 anni fa una grande impresa multinazionale che voleva penetrare in tutti i mercati europei avrebbe dovuto avere un proprio
centro direzionale in ogni Paese di interesse,
per tener conto delle specificità locali, oggi
questo è sempre meno vero, e lo sviluppo sul
mercato europeo può essere gestito da un unico centro direzionale localizzato in una città
europea qualunque, purché dotata delle ne-
* Membro della Direzione nazionale del Movimento
federalista europeo.
COMUNI D'EUROPA
cessarie infrastrutture. Le grandi aree urbane
europee sono quindi in competizione tra di
loro per diventare la sede del «cervello» e, in
generale, delle attività a maggior valore aggiunto delle grandi multinazionali.
L'obiettivo della creazione del mercato interno europeo, proposto nel 1985 con il libro
bianco della Commissione della Comunità
Europea, ha, negli ultimi anni, consolidato
questa prospettiva.
Per quanto riguarda le ragioni politiche,
queste sono di due tipi: da un lato c'è l'accelerazione del processo di unificazione politica, prodotta dal Trattato di Maastricht che,
per la prima volta, riconosce l'esistenza di
una nuova figura giuridica: il cittadino europeo; d'altro lato bisogna notare che le grandi
città italiane, ma anche europee, in questo secondo dopoguerra sono cresciute di 3-4 volte
- alcune anche di più -, ma gli strumenti
d i governo non si sono adattati a questo radicale mutamento della realtà. Anzi, paradossalmente, almeno in Italia, si è assistito ad
una centralizzazione a livello nazionale delle
entrate fiscali, mentre a livello locale si è recentemente proceduto al rafforzamento dell'esecutivo con l'elezione diretta del sindaco
che, se dà maggior stabilità ad una politica di
sviluppo proiettata nel medio-lungo periodo,
dovrebbe però anche richiedere un rafforzamento del ruolo dei quartieri.
I1 dilemma delle città: sviluppo della città e
vitalità dei quartieri
Al fine di contribuire al dibattito sul futuro delle città, si cerca qui di individuare quali
sono i problemi più generali da cui occorre
partire al fine di sviluppare una efficace politica urbana. Si tratta in particolare di vedere
come si possano conciliare gli obiettivi della
qualità della vita delle città, di cui sviluppo,
vitalità e sicurezza di tutti i quartieri sono
una componente fondamentale, con l'esigenza di assicurarne la crescita.
I1 punto di partenza di questo inquadramento generale sono le tesi del geografo tedesco Christaller,* il quale, studiando la distribuzione delle funzioni centrali sul territorio,
ha evidenziato che si stabilisce una gerarchia
tra le diverse località centrali, determinata
dal numero e tipo di funzioni che vi si installano. Secondo Christaller, la caratteristica più
rilevante degli insediamenti, al fine di indagarne la distribuzione territoriale e lo sviluppo, è la loro «centralità», cioè la loro vocazione e costituire «il punto centrale di un territorio» circostante gli insediamenti stessi, in
quanto luogo che ne soddisfa i bisogni. Un
luogo cioè è centrale «quando gli abitanti
svolgono attività economiche necessariamente legate ad una posizione centrale. Queste
attività economiche devono essere denomina-
te attività centrali, ed i beni e servizi che vengono prodotti nel luogo centrale proprio perché esso è centrale devono essere denominati
beni e servizi centrali». Esistono poi località
centrali di «qualità» diversa, da imputarsi alla
dimensione del territorio di cui soddisfano i
bisogni. Vi sono quindi località centrali di ordine inferiore, quando queste esercitano la
loro influenza sul territorio immediatamente
circostante, e località centrali di ordine superiore, la cui funzione centrale si esercita su un
territorio che comprende altre località centrali di minore importanza. La constatazione
dell'esistenza di diversi tipi di località centrali evidenzia l'esistenza di una «gerarchia» tra
le stesse che non è espressione di un fatto
geometrico, ma piuttosto di una funzione da
loro svolta. Questa funzione è rappresentata
dall'appr~vvi~ionamento
del territorio circostante di beni e servizi centrali. Sono questi
ultimi infatti a definire la centralità di una località: i beni e servizi centrali di ordine superiore saranno offerti solo in una località di ordine superiore, ed i beni e servizi centrali di
ordine inferiore saranno offerti nelle località
di ordine inferiore e, ovviamente, in quelle di
ordine superiore.
I beni e servizi centrali possono essere classificati secondo la loro natura (servizi sanitari, culturali, amministrativi, etc.) e secondo il
loro livello di complessità e specializzazione
(per esempio, nel settore della sanità, medico
condotto, farmacia, specialisti delle varie
branche, ospedali di diversa dimensione; nel
settore dell'istruzione, scuola elementare,
media inferiore, media superiore, università,
istituti post-universitari). I vari beni e servizi
centrali servono territori di diversa estensione, cioè hanno diversi ambiti territoriali di
influenza, che sono tanto più ampi quanto
più elevato è il loro grado di specializzazione
e di complessità (per esempio, un medico generico serve al più un quartiere, un medico
specializzato più quartieri, un ospedale serve
la città). Ai fini che qui più ci interessano, occorre ricordare l'osservazione di Christaller
secondo cui la caratteristica della centralità è
soprattutto propria delle attività distributive
- piuttosto che di quelle produttive in senso
stretto - e in genere dei servizi, in quanto
la localizzazione di queste funzioni avviene
principalmente in vista della facilità di accesso dei potenziali consumatori e utenti.
Se quanto sostiene il geografo tedesco è vero, però questo significa che le diverse parti
del territorio non hanno la medesima vitalità
delle località centrali di ordine superiore,
cioè di quelle che oltre ad offrire i beni e servizi più elementari, sono dotate di unità economiche che offrono anche beni e servizi più
sofisticati e complessi.
Queste ultime località si trovano infatti a
veder concentrata sul proprio territorio una
numerosità e varietà di beni e servizi offerti
LUGLIOIAGOSTO 1994
come non c'è in nessuna o in poche altre località. L'estensione delle osservazioni di Christaller alla distribuzione degli insediamenti
all'interno di un'area urbana evidenzierebbe
pertanto una contraddizione d i fatto con
quanto ha sostenuto l'urbanista americana Jane Jacobs a proposito delle condizioni che
rendono possibile la sicurezza e la vitalità delle strade e dei quartieri di una grande città.
Secondo la Jacobs vitalità e sicurezza del
quartiere dipendono dalla sorveglianza e dalla frequentazione da parte dei cittadini. Perché si manifesti l'interesse di questi ultimi a
sorvegliare e frequentare le strade urbane,
occorre che sul territorio urbano si realizzi
una mescolanza di usi e di attività sufficientemente complessa da alimentare questo interesse. I n particolare, secondo l'urbanista
americana, «per creare una ricca diversità
nelle strade e nei quartieri di una città sono
indispensabili quattro condizioni: 1) il quartiere - e, meglio ancora, il maggior numero
possibile delle singole zone che lo compongono - deve servire a più funzioni primarie
[es.: residenze, piccole attività industriali, uffici, esercizi commerciali; N.d.A.], possibilmente più di due. Queste funzioni debbono
assicurare la presenza di persone che popolino le strade a ore diverse e che, pur frequentando la zona per motivi differenti, abbiano
modo di utilizzare in comune molte delle sue
attrezzature; 2) la maggior parte degli isolati
debbono essere piccoli, il che significa che le
strade e le occasioni di svoltare agli angoli
debbono essere frequenti; 3 ) nel quartiere devono coesistere edifici di diverse età e condizioni, compreso un buon numero di vecchie
costruzioni, in modo che siano diversi i redditi che i vari edifici debbono fornire per essere remunerativi; questa mescolanza dev'essere assortita in modo abbastanza minuto; 4)
quale che sia il motivo per cui la gente si trova nella zona, la densità di popolazione dev'essere sufficientemente elevata; ciò significa, tra l'altro, una forte densità di popolazione residente».' Pertanto, affinché si sviluppi
una effettiva molteplicità di usi del territorio
urbano, il sistema delle località centrali come
descritto da Christaller, a livello urbano dovrebbe esaurirsi all'interno d i ogni quartiere,
nel senso che ognuno di questi dovrebbe avere almeno lo stesso numero, che hanno gli altri, di servizi aventi portata superiore alla dimensione del quartiere.
Ad oggi, però, almeno secondo un lavoro4
sul numero e sulla distribuzione delle località
centrali all'interno dell'area urbana torinese,
questo non sembra corrispondere alla realtà.
Nel capoluogo piemontese risulta esserci un
forte squilibrio nella distribuzione delle attività terziarie e dei servizi in generale, tra le
diverse parti della città. L'indagine, sviluppata sulla base dello studio della localizzazione
dei servizi più frequenti e generici, che sono
quelli che servono un'area meno estesa, e che
vengono definiti servizi di ordine inferiore
(es.: panetterie, latterie, drogherie, etc..), e i
servizi meno frequenti e più specializzati, che
sono quindi quelli che servono un'area molto
estesa e che vengono definiti servizi di ordine
superiore (borse valori, borse merci, agenzie
di cambio, sedi principali di banche ed assiLUGLIOIAGOSTO 1994
curazioni, agenzie immobiliari, Camera di
commercio, Posta centrale, uffici di avvocati
e commercialisti, etc..), ha consentito di individuare un sistema di località centrali urbane
articolate su 4 livelli: una località di massimo
ordine che è quella che annovera i servizi più
specializzati che si sono appena visti, e che è
costituita dal centro storico, 7 località centrali di secondo livello, 38 di terzo livello, e 66
di quarto livello.
Dal dualismo sociale al dualismo
territoriale: l'esempio dell'agglomerazione
lombardo-piemontese
Nel caso di Torino, oltre alla necessità di
riequilibrare la distribuzione delle funzioni
centrali tra i diversi quartieri che compongono la città, si stanno manifestando nuovi tipi
di squilibri che sono già visibili nelle relazioni
economiche che regolano i rapporti tra la regione Piemonte e la regione Lombardia.
Torino, per decenni città operaia per eccellenza, si è ormai lasciata alle spalle la tradizionale, e semplificatrice, contrapposizione tra
«borghesia e proletariato», che comunque,
entro certi limiti, si risolveva in un conflitto
su come distribuire il reddito all'interno dello
stesso territorio urbano, ed all'orizzonte si
affaccia un'altra contrapposizione, dalla portata forse più dirompente per il futuro della
città, e che pone il problema della distribuzione della produzione del reddito tra aree
urbane del nord Italia. Questo aspetto delle
relazioni economico-territoriali è messo bene
in evidenza dall'analisi delle aree di pendolarità del fattore 1avoro.j
Con riferimento al mercato del lavoro in
generale, sono stati individuati sei poli urbani autonomi (Torino, Novara, Domodossola,
Biella, Borgosesia e Verbania) di primo livello (poli il cui mercato del lavoro non dipende
da quello di altre aree urbane del Piemonte),
ma che si riducono a cinque, comprendendo
nell'analisi la Lombardia, in quanto la città di
Novara risulta essere un polo urbano dipendente dal mercato del lavoro di Milano. Questo è un fatto tanto più importante se si pensa
che città come Vercelli e Borgomanero sono
poli dipendenti da Novara e che la città di
Arona è un polo d i secondo livello direttamente dipendente da Milano. I1 mercato del
lavoro del Piemonte nord-orientale è attratto
quindi dall'area urbana milanese.
L'analisi delle aree di pendolarità del fattore lavoro della regione per settore di attività
e figure professionali evidenzia una situazione di squilibrio ancora più grave per Torino
e per il Piemonte. Infatti, in questo caso sembrerebbe emergere una dipendenza di Torino
e del Piemonte nord-orientale dal capoluogo
lombardo per quei settori di attività e per
quelle figure professionali più qualificanti ai
fini deilo sviluppo, vale a dire il settore dei
servizi e la categoria dei dirigenti e dei quadri. Individuando i poli di attrazione del fattore lavoro in base alla dimensione e direzione del flusso di mobilità dello stesso, e per
settore di attività economica d i appartenenza, si evidenziano, per quanto riguarda l'industria quattro poli di primo livello, tra cui
Torino e Milano, mentre nel terziario vi è un
solo polo di primo livello costituito da Milano, con Torino che si colloca al secondo posto, come mercato del lavoro dipendente da
quello del capoluogo lombardo, assieme a Novara, Biella, Verbania e Domodossola. La situazione di squilibrio dell'area Piemontese,
rispetto all'area urbana milanese, viene confermata analizzando i bacini di afferenza della manodopera per posizione professionale.
Nel caso dei dirigenti ed impiegati di concetto
vi è un solo polo di primo livello, Milano, con
Torino, Novara e Verbania che dipendono
dal capoluogo lombardo. La dipendenza da
Milano è confermata anche per la categoria
degli impiegati esecutivi ed amministrativi. Diversa è la posizione di Torino per le altre categorie professionali: gli operai qual$cati e
quelli geneuici. Nel primo caso Torino si colloca al primo livello gerarchico assieme a Milano, mentre per quanto riguarda la seconda categoria professionale, Torino si colloca da sola al primo livello gerarchico seguita da Milano e da altre città del Piemonte.
A questa situazione di progressiva dipendenza dell'economia piemontese da quella
milanese ha indubbiamente contribuito la politica infrastrutturale seguita negli anni dell'immediato dopoguerra. Osservando gli elementi portanti del sistema infrastrutturale
costituiti dalla rete autostradale e ferroviaria,
si può vedere come questi privilegino i collegamenti nazionali. I collegamenti autostradali sono la Torino-Milano-Venezia (Ah), la
Torino-Piacenza (A21) con le sue diramazioni vero l'Italia nord-orientale e centrale, la
Torino-Aosta (A>), e la Torino-Savona. Come si vede, dunque, il sistema autostradale
svolge una funzione interregionale e nazionale, in quanto i collegamenti autostradali con
la Svizzera e la Francia non sono ancora operativi. Infatti, la distribuzione del traffico
per i tracciati autostradali (al 1986) è la seguente: il 46% verso Milano, il 21% verso
Piacenza, il 17% verso Aosta, e il 15% verso
Savona. Grosso modo la stessa situazione la
ritroviamo nei collegamenti ferroviari, dove
vi sono molte linee di transito nazionale date
dalla Torino-Milano-Venezia, Torino-Bologna-Lecce, Torino-Genova-Roma, mentre la
sola linea ferroviaria di transito internazionale è la Torino-Modane. Anche in questo caso,
l'analisi del flusso del traffico passeggeri lungo le principali linee ferroviarie mette in evidenza il ruolo di Torino come polo d i movimenti prevalentemente nazionali, dato che
questi si sviluppano lungo le direttrici ALGE e, in misura minore, MI-VE. Il traffico
internazionale di persone su rotaia (ToModane) ha, invece, un peso molto ridotto.
Analoga vocazione a scambi prevalentemente nazionali e prevalentemente verso l'area urbana milanese, si può riscontrare per gli
scambi immateriali che utilizzano la rete telefonica ed i terminali per trasmissione dati.6
Comunque è evidente che qualupque conclusione sulla politica migliore di riequilibrio
territoriale comporta un'analisi che non sia limitata, come quelle qui citate, all'ambito nazionale, bensì estesa alle regioni francesi e
svizzere confinanti e quindi deve comprendere almeno un bacino europeo di aree urbane.
COMUNI D'EUROPA
La città post-industriale:
dall'accumulazione del capitale fisico
all'accomulazione del capitale intellettuale
Le aree urbane europee sono ormai irreversibilmente avviate sulla strada del passaggio
dal modo di produzione industriale al modo
di produzione post-industriale. Infatti, sempre con riferimento al capoluogo piemontese,
il numero di coloro che a livello provinciale
svolge un lavoro nel quale è richiesta ampia
autonomia e capacità professionale (imprenditori e liberi professionisti, dirigenti e impiegati, lavoratori in proprio) è passato dal
33% della popolazione residente attiva nel
1961, al 56% nel 1991: quindi l'occupazione
dove ciò che conta è la «materia grigia», rappresenta ben più della metà della popolazione
attiva, mentre l'occupazione legata alla «catena di montaggio», ed alla quale è richiesta
una maggior rigidità di comportamento, nel
1961 era pari al 67% della popolazione attiva, e nel 1991 è scesa al 44%. Ciò significa
che a Torino, come in genere in altre città dove l'occupazione nel settore dei servizi ha superato l'occupazione nel settore industriale,
il capitale intellettuale (il capitale investito in
«materia grigia») sta diventando, se non è già
diventato, più importante del capitale fisico.
Pertanto, ai fini dell'indirizzo da dare ad una
politica discrezionale di sostegno ad uno sviluppo equilibrato di queste parti del territorio è utile tener conto di questo dato strutturale. Su questo bisogna concentrare gli sforzi
per la creazione di nuove opportunità di crescita, tenendo conto che «le città sono insediamenti dove molte attività nuove vengono
aggiunte alle vecchie, e queste nuove attività
si moltiplicano e diversificano le divisioni del
lavoro; (...) le città si sviluppano grazie a questo processo, e non a causa d i eventi estranei
ad esse».' La Jacobs, dunque, evidenzia un
fatto nuovo alla base del processo di sviluppo
di una città e che non è costituito dal modo
tradizionale d i intendere la divisione del lavoro, che ha come risultato quello di perfezionare il modo di organizzare la produzione
di attività già create, e che quindi se è importante per raggiungere l'efficienza operativa,
di per sé stessa non ha il potere di promuovere un duraturo sviluppo economico. La divisione del lavoro di cui essa parla è in realtà
una divisione in attività imprenditoriali autonome di prodotti prima integrati in un unico
processo produttivo. I n sostanza, si tratta di
un processo di deverticalizzazione di attività
prima integrate in un unico ciclo di produzione, che si devono affermare sul mercato come
attività autonome ed il cui successo è condizione perché esse generino, a loro volta, nuove attività. Nel caso del territorio in esame
occorre rafforzare il processo di sviluppo del
terziario, avendo però cura d i promuovere
uno sviluppo equilibrato tra le due aree, tenendo presente che si tratta di partire dalle
condizioni esistenti, le quali vedono una tendenza prevalente verso l'uso del «capitale intellettuale». Del resto alcuni autori hanno già
sostenuto che la formazione e la ricerca devono essere la preoccupazione principale di una
società che sta entrando nel modo di produzione scientifico e t e c n o l o g i ~ o . ~
COMUNI D'EUROPA
Sulla base di quanto detto finora, un primo
indirizzo di sviluppo deve avere come obiettivo l'eliminazione della compartimentalizzazione delle aree urbane prodotta dalla destinazione monofunzionale - industriale, terziaria, quartieri residenziali per soli redditi
elevati, quartieri residenziali per soli redditi
bassi - di molte parti delle città. I1 passaggio
da un'attività prevalentemente industriale ad
una prevalentemente terziaria, con il continuo processo di razionalizzazione dell'attività produttiva, può agevolare questo indirizzo, in quanto si sta liberando un volume crescente di aree dismesse. Queste, nella fase
dello sviluppo industriale, avevano trovato
collocazione a ridosso del centro storico della
città, e sono state successivamente inglobate
dallo sviluppo urbano di questa seconda metà
del secolo. Ora quindi si trovano in una posizione strategica ai fini della riqualificazione e
della vitalità e sicurezza dei quartieri e il loro
recupero e inserimento in un piano di sviluppo che ne privilegi la molteplicità di destinazioni d'uso, è il primo passo in questa direzione.
I1 secondo indirizzo riguarda le infrastrutture di cui necessita il territorio dell'Italia
nord-occidentale che confina con la Francia e
la Svizzera. La passata politica di miglioramento degli assi di comunicazione con Milano, e di questa con l'Europa centrale, ha contribuito al processo di concentrazione dell'attività produttiva nella fascia centrale del territorio dell'unione europea. Se si vuole ora
invertire questo processo, o quanto meno riequilibrarlo, occorre potenziare gli assi di comunicazione verso la Francia (e la Spagna) e
la Svizzera. Sulla base di quanto si è detto,
però, invocare solo la realizzazione degli anelli mancanti nel settore delle infrastrutture
tradizionali è importante ma limitativo. Oggi
occorre pensare anche alle infrastrutture del
futuro - le cosiddette autostrade dell'informazione - che sono necessarie per 1: vivibilità della città. Infatti, lo sviluppo di una efficiente rete di telecomunicazioni rende possibile, almeno in gran parte, il superamento
della separazione, tipica delle aree urbane europee, tra luoghi di residenza, produzione, e
consumo, sviluppando diffusamente, sul territorio e nei settori produttivi, forme di telelavoro. I n questo modo è pensabile che possa
venire attenuata, se non eliminata, la contraddizione tra quanto ha rilevato Christaller
e quanto ha rilevato Jacobs. Inoltre, non dimentichiamolo, telecomunicazioni avanzate
sono il supporto per la fornitura di servizi
avanzati al sistema produttivo e quindi un sostegno alla sua crescita.
Le condizioni istituzionali di una efficace
politica del territorio
A questo punto, tracciato, sia pure a grandi
linee, il quadro dei problemi dell'agglomerato
lombardo-piemontese, si tratta di vedere quali sono le condizioni istituzionali che rendono
compatibili l'esigenza di vitalità e sicurezza
di tutti i quartieri, con quella dello sviluppo
della città, e che possono consentire l'avvio
di una politica del territorio volta ad elimina-
re le cause degli squilibri evidenziati.
Per individuare però le condizioni istituzionali favorevoli allo sviluppo equilibrato
della città e del territorio dell'Italia nordoccidentale, occorre prima vedere come quelle esistenti ne hanno caratterizzato la particolare modalità di crescita. Sullo sviluppo della
parte nord-occidentale del territorio hanno
inciso la divisione dell'Europa in Stati sovrani ed indipendenti, così come la struttura burocratica ed accentrata dello Stato italiano, e
la centralizzazione nella gestione della città.
La prima ragione ha determinato uno sviluppo delle infrastrutture che ha privilegiato i
collegamenti con Milano e, in subordine, con
Genova e l'Italia centrale. Siccome gli effetti
di queste scelte di fondo nella politica territoriale si vedono solo nel lungo periodq, è così
che si spiega il forte legame che si è progressivamente sviluppato tra l'economia torinese e
piemontese e quella dell'area urbana milanese. La seconda regione ha determinato un accentramento di tutti i ministeri e delle loro
strutture a Roma. Questo ha influenzato, a
sua volta, la localizzazione delle istituzioni
pubbliche e dei centri direzionali di molte imprese, che lavorano prevalentemente per i ministeri, nella capitale. La terza regione ha,
forse, impedito che da una maggior dialettica
tra i quartieri e la città in quanto tale nascessero maggiori opportunità di crescita. I1 futuro delle città è dunque legato a riforme che
debbono riguardare il livello europeo, quello
nazionale, e quello locale.
La riforma a livello europeo, con la trasformazione del Consiglio dei Ministri nella Camera degli Stati, l'attribuzione di poteri legislativi al Parlamento dell'unione Europea e
la trasformazione della Commissione europea
in un vero e proprio governo dell'unione,
porrebbe le condizioni per l'avvio di un programma di sviluppo delle infrastrutture su
scala europea che abbia l'obiettivo di un'equilibrata crescita del territorio europeo. Se
così non fosse, la creazione del mercato interno europeo, senza alcun strumento di guida e
controllo democratico dell'economia a livello
dell'unione, non farebbe che accentuare la
spinta verso la concentrazione delle attività
produttive nella fascia di aree urbane che si
sviluppa dall'olanda e dal Belgio e che, attraversando il bacino della Rhur, arriva fino all'area urbana milanese:1° quest'area, infatti,
già ora presenta le caratteristiche incipienti
di un'unica grande conurbazione di dimensioni continentali. La creazione di un Comitato d i rappresentanza delle regioni, prevista
dal Trattato di Maastricht, può intanto consentire di dare una voce alla richiesta di una
programmazione europea del territorio, ma
da sola non basta.
Sarebbe invece decisiva la riforma istituzionale a livello italiano, con la trasformazione del Senato in un Senato delle regioni, che
creerebbe, tra l'altro, le condizioni per la decentralizzazione a livello regionale dei Ministeri e d i altre pubbliche Istituzioni, così come è avvenuto in Germania dove, ad esempio, a Francoforte hanno la loro sede, accanto
ad istituzioni di primaria importanza, la Bundesbank, l'Ente federale delle Ferrovie, e
[segue in ultima)
LUGLIOIAGOSTO 1994
I LIBRI
I nuovi intellettuali arabi
di Renata Landotti
«L'Islam è stato accusato di poca originalità: esso avrebbe soltanto accolto, elaborato,
sintetizzato ... Eppure, dinanzi al mirabile
equilibrio che questa sintesi - nelle sue infinite variabili locali - ci propone, ... non si
può non concludere che l'effettiva originalità
e la vera forza dell'Islam stanno proprio qui:
in questa flessibile e spregiudicata capacità di
assimilare e ripensare, ridefinire, riproporre,
ricreare» (1):mi piace introdurre così, con le
parole di uno studioso «occidentale», autore
di un piccolo gioiello di chiarezza e sinteticità
divulgativa sulla cultura islamica, un giovane
studioso «magrebino», Abdellah Labdaoui, e
il suo libro «Les nouveaux inteiiectuels arabes» (2), non ancora tradotto in Italia, che di
questa «originalità»e «sintesi» è la conferma.
Una conferma che si spera non rimanga isolata e sconosciuta.
«Les nouveaux intellectuels arabes» può
essere idealmente suddiviso in tre parti: nella
prima l'autore delinea la figura dell'intellettuale tout court; nella seconda, più specifica,
definisce l'intellettuale laico in Marocco; nella terza parte esamina l'opera di tre intellettuali marocchini.
«Abdellah Labdaoui, formé à 1'Insitut d'Etudes Politiques de Grenoble, a rejoint l'équipe de la Faculté de Droit de Marrakech».
Così la sintetica presentazione sul retro di copertina: sintetica perchè l'autore è agli inizi
della sua avventura di nuovo intellettuale laico arabo, perchè l'impegno totalizzante della
sua impresa gli dà spessore, lo caratterizza e
si trasmette prepotente al lettore lasciandolo
nella convinzione che nel mondo arabo islamico si continua ad operare affinchè le parole
di Fouad Zakaria: «L'Islam sarà ciò che ne faranno i musulmani» ( 3 ) prendano corpo in
modo costruttivo, per la salvaguardia di quelle radici culturali che non sono tali se non
vengono auto-gestite dai popoli che ad esse si
rifanno. Allo stesso modo anche il mondo cristiano, l'Europa, il futuro, saranno ciò che
noi sapremo farne: mondo occidentale mediterraneo e mondo islamico mediterraneo, due
tradizioni culturali che si sono sempre conosciute, nel bene e nel male, poco importa.
«Storici e filosofi hanno dimostrato da tempo
che l'Europa ha preso coscienza di sé opponendosi all'Islam arabo e che l'arabismo attuale è nato dal confronto dapprima con 1'Europa cristiana, poi con quella mercantilistica
... si tratta ... di una situazione di complementarietà ... un aspetto insopprimibile nei
rapporti euro-arabi. L'evoluzione degli arabi
e degli europei, quale oggi viene concepita, è
il risultato di un'interdipendenza protrattasi
per un millennio» (4).
E così, di citazione in citazione, si potrebbe cedere alla tentazione di comporre un mosaico «mediterraneo» delle voci autorevoli di
coloro che perseverano a porre pacifiche e solide basi per la realizzazione dell'utopia di far
LUGLIOIAGOSTO 1994
rivivere la plurimillenaria funzione unificante
del Mediterraneo e la fertilità creativa del
suo cosmopolitismo.
A queste voci si aggiunge, a pieno titolo,
quella di A. Labdaoui che, armato del razionalismo tranquillo di un Weber e del progressismo ottimista di un Popper, fin dalla scelta
dei titoli incuriosisce il lettore, lo prende per
mano e lo accompagna attraverso un processo
tanto complesso quanto quello della definizione del nuovo intellettuale laico arabo, della sua condizione di «passeur entre deux rives», del suo reinventare se stesso nell'apprendimento dell'arabità, alla ricerca «d'une
fine saveur de l'arabité dans ce y'elle a d'authentique et de repersonnalisant»(5).
Per riuscire nel suo intento, come sottolinea nella prefazione Y. Schemeil(6), A. Labdaoui ha dovuto affrontare il difficile esercizio di imparare a negarsi senza rinnegarsi,
esercizio che presuppone un'etica irreprensibile e una curiosità inesauribile, qualità che
egli possiede allegramente. 11 suo libro ne è
prova, pagina dopo pagina, e si può attribuire
il suo valore, ed il successo che dovrebbe avere, a questo particolare stato di grazia, di essere cioè sempre marocchino fino in fondo e,
allo stesso tempo, completamente universale.
Universale per la familiarità e l'agio, derivanti da uno studio approfondito e da una instancabile curiosità, con cui l'autore si muove
tra i vari Max Weber, Bertrand Badie, Yves
Schemeil, Olivier Carre, Albert Hirschman,
Maxime Rodinson, Jean Leca, Bernard Lewis, Karl Popper, P.J. Vatikiotis, solo per citarne alcuni; e, allo stesso tempo profondamente marocchino per la familiarità, derivante dal vissuto, l'entusiasmo e l'amore con cui
tratta, tra gli altri, Abdallah Laroui, Fatima
Mernissi, Mohammad Abed Jabri, Mohammad Arkoun, Khenata Benouna, Edward
Said, Albert Hourani, Mona Ozouf, Taha
Housein, cioè alcuni tra i padrilmadri, figlilfiglie del nuovo pensiero arabo.
Per far capire come e perchè nasce e si forma questa nuova figura di intellettuale, chi è
e come opera, l'autore affronta, prima di tutto, la definizione dell'intellettuale «tout
court», definizione che deve essere sufficentemente generica da comprendere tutti gli intellettuali, i vari tipi di società ed i periodi
storici in cui si collocano e sufficientemente
univoca da assicurare allloggetto la maggiore
omogeneità possibile. Egli esamina, metodicamente, uno per uno, aspetti tanto fondamentali come i legami esistenti tra individuo
(qui inteso come intellettuale) e collettività,
la posizione nei confronti della religione (tradizione), della scienza (modernità), del potere politico (libertà di pensiero e indipendenza
necessari all'esercizio del ruolo/professione di
intellettuale): tutto ciò avviene in un sobrio
stato di equilibrio, grazie a quelle doti di universalità e specificità sottolineate da Y. Sche-
meil nella prefazione e che accompagnano il
lettore in modo discreto ed allo stesso tempo
entusiasta.
Definiti così, nella prima parte, gli elementi e le metodologie «universali», A. Labdaoui
si immerge nello specifico, cioè nella problematica figura dell'intellettuale nel mondo
arabo, in particolare dell'intellettuale laico in
Marocco, suo Paese d'origine.
«Modernizzarsi significa tradirsi, restare
fedeli a se stessi vuol dire soccombere alla
storia~(7):
così A. Laroui riassume il dilemma
in cui si dibatte, almeno all'inizio della sua
avventura, ogni nuovo intellettuale arabo,
una figura che nasce come prodotto di un
progetto di modernizzazione dei Paesi arabi,
sotto la pressione di una situazione mondiale
in cui l'Occidente esercita un ruolo egemonico, ed a cui spetta il gravoso compito di formulare le basi collettive del processo di modernizzazione tenendo conto, allo stesso tempo, della identità culturale dell'opinione pubblica cui si rivolge e dalla quale avrà, o meno,
la sua legittimazione.
L'intellettuale laico arabo nasce con una
doppia paternità: occidentale per formazione, e nazionale poichè deve allo stato l'iniziativa della sua prima educazione. Questa doppia paternità genera una frattura con la società, frattura che potrà essere ricomposta solo
se egli sarà in grado di affrontare con successo una triplice sfida. La prima consiste nell'ottenere la propria legittimazione in quanto
intellettuale laico impegnato ad affrontare i
problemi della modernità ed a costruire il futuro, in contrapposizione ai «legittimati» dotti tradizionalisti ripiegati su se stessi, rivolti
verso l'origine, verso «quel passato-anestesia
in cui eravamo protetti» (8). La seconda sfida
riguarda l'emancipazione dal potere, con
qualche complicazione in più ,se ciò avviene
in un Paese in via di «modernizzazione». Infine, la sfida con l'occidente, sotto forma di
rapporto con l'orientalismo e con la reazione
ad esso, l'anti-orientalismo. Oltre a ciò, per
riuscire nell'impresa di affermare la propria
laicità in una cultura religiosa, l'intellettuale
arabo deve affrancarsi dalla logica stessa che
ha presieduto alla sua nascita. E facendo cio',
ha la sgradevole sensazione di praticare l'eutanasia di una cultura locale che in fin dei
conti ha contribuito alla sua formazione.
Con molto amore, lo si sente, A. Labdaoui
ci guida lungo il cammino dettagliato, approfondito, vissuto della «sua» formazione culturale: la famiglia, la scuola statale, l'ambiente
(urbano/agricolo), gli studi all'estero (cultura
altra da cui prendere in prestito strumenti altri di conoscenza), la lingua (arabolfrancese),
il potere (connivenzalindipendenza), l'eterogeneità dei codici culturali (tradizionelmodernità, religiosità/laicità). Eterogenità di codici culturali che, in mancanza di una formula di equilibrio, a livello di privato, può dare
una dimensione drammatica alla vita:
«Quand je suis dans la détresse, c'est bien le
nom de mon dieu qui revient. J'en ai honte,
moi qui ne crois à rien» (9).
E, questo, un capitolo particolarmente ric-
co e intenso che offre al lettore occidentale,
tra l'altro, una documentata sintesi (convegni, saggi, articoli) del vivace dibattito culturale in atto negli ultimi decenni «sull'altra
sponda» del Mediterraneo, dibattito che si
svolge, all'interno del Paese, nell'ambito di
istituzioni pubbliche, parititi politici, collettivi universitari, e dall'interno verso l'esterno
in senso sia verticale Nord/Sud (FrancialMarocco) che orizzontale Est/Ovest (Maghreb/Machrek). Gli Arabi vogliono ormai organizzare la propria auto-identificazione,
comprendere e conoscere meglio se stessi cercando di costruire la loro realtà come oggetto
di investigazione. E il fatto di comunicare le
idee per meglio comprendersi tra Arabi rappresenta in se una novità. I1 problema non è
più «cosa fare?» ma piuttosto «cosa stiamo facendo?». L'intellettuale laico marocchino
vuole utilizzare gli strumenti della pratica
scientifica per ritrovare la sua autenticità, per
poter parlare di se stesso. L'efficacia del suo
ruolo dipende quindi dalla adeguatezza dei
suoi strumenti nell'impresa di rendere il cambiamento possibile rendendolo pensabile senza, al tempo stesso, di prenderne l'iniziativa.
Nella terza parte del libro, A. Labdaoui
propone al lettore tre esempi di «strategia laica», quale emerge dalle opere di tre intellettuali marocchini.
I1 filosofo Mohammad Abed Jabri, titolare
della prima cattedra marocchina di filosofia,
si confronta con lo scacco subito dal programma di nahda (rinascimento) arabo: scacco dovuto «à I'inaptitude d e la raison arabe, en
tant que moyen d e production de la pensée,
à traiter les problèmes d e notre é p o q u e ~ .
L'intellettuale arabo ha una doppia missione
da compiere: difendere la cultura araba in un
mondo in cui la cultura occidentale si diffonde sempre di più e riformare la ragione araba
per meglio adattarla alle esigenze dei tempi
moderni. I1 futuro della cultura araba è questione di volontà: quella degli intellettuali e
quella dei governanti.
L'originalità del pensiero della sociologa
Fatima Mernissi consiste sia nel proporsi come individuo rispetto alla collettività esprimendo le sue scelte e preferenze personali;
sia nella convizione della possibilità di riformare la cultura islamica dall'interno, utilizzando i suoi stessi strumenti e la sua stessa
memoria, contestualmente al supporto della
sua cultura scientifica. È un'intellettuale indipendente, non cerca di rappresentare nessuno. Vuole ristabilire la verità dell'Islam,
quella di Mohammed, Profeta geniale e capo
carismatico che è stato il promotore di una
religione rivoluzionaria. Vuole contribuire all'evoluzione del rapporto tra i due sessi verso
una situazione di parità: a tal fine opera una
rilettura dei fondamenti stessi delle basi giuridiche che giustificano l'attuale stato di inferiorità della donna e formula in modo nuovo
gli elementi della cultura politica propria della collettività araba in generale e di quella
marocchina in particolare.
Per lo storico Abdallah Laroui, continuità
e rottura rappresentano due aspetti solidali di
uno stesso processo, quello della trasformazione della società araba che si sta ristrutturando sotto la pressione della dinamica delle
sue proprie difficoltà da una parte e del confronto con l'occidente dall'altra. La crisi vissuta dall'intellettuale arabo è la conseguenza
e la ripresa di molte crisi precedenti, la crisi
dell'ideologia islamica tradizionale, la crisi
del liberalismo arabo, la crisi del socialismo
arabo, la crisi dell'arabismo. Durante il suo
lungo percorso di intellettuale arabo riconosciuto come tale sia in patria che all'estero,
Laroui dà un grande e prezioso contributo alla divulgazione della cultura araba cominciando, da un certo punto in poi, a pubblicare i
suoi testi prevalentemente in arabo, e distinguendosi per la chiarezza, la ricerca di una
grande precisione, il senso univoco dei termini. Questa pratica linguistica risponde ad un
antico desiderio di Laroui il quale deplorava
che l'uso del francese da parte degli arabi impediva alla lingua araba di adattarsi alle esigenze dei tempi e di costituirsi come mezzo
linguistico di livello internazionale.
Come ogni opera ben riuscita, il libro di A.
Labdaoui non è fine a se stesso: è uno stimolo
e un mezzo per una conoscenza più razionale
ed approfondita dell'altra metà del Mediterraneo, una sfida ai «nuovi intellettuali occiW
dentali».
(1) Cardini, Noi e I'Islam. Un incontro possibile?, Laterza
1994, p. 49
(2) Abdellah Labdaoui, Les nouveaux intellectuels arabes,
I'Harmattan Histoire et Perspectives Méditerranéennes, 1993
(3) Citato in: F. Cardini, »p. cit., p. i16
(4) Gian Lupo del B»n». Federalisnio meditcrraneo, in: Coniuni d'Europa, Maggio 1994. p. 41
(5) Mohammed Bougliali. Lettre ouverte à un Arabe, I'ublicd
tions de la Faculté de lettre et sciences liiiniaines, Marrakech.
1983
(6) Yves Schmeil, professore presso I'lstitiito di Studi Politici
s Aix-en-Provcnce, al quale A. Labdaoui. nel paragrafo dedicato
ai ringraziamenti, riserva uno spazio speciale poichè «...a son
contact, ma formation s'est enricliie de quelques solides repères
totémiques, tels que le debat l»?al et la probité intellectuelle. .D
A. Labdaoui, op. cit.. p. 21
(7) A. Laroui, Islam e modernità, Marietti 1992, p 157
(8) F. Mernissi, Donne del Profeta La condizione femminile
nell'Islam. ECIG 1992. p 25
(9) Abdelkebir Kharibi, Anioiir bilingue, Paris, Fata Morgana,
1983, p. 43
mensile dell'AICCRE
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Questo numero è stato finito di stampare il 12/9/1994
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COMUNI D'EUROPA
.
Città e territorio..
(segue da pag 181
l'ufficio federale per l'economia industriale,
a Kassel il Tribunale federale del lavoro, a
Karlsruhe la Corte suprema federale e la Corte costituzionale, etc.."
I1 bicameralismo, però, con la rappresentanza in una delle due camere, degli enti locali, dovrebbe trovare attuazione anche a livello regionale e comunale. A livello regionale
dove, accanto al Consiglio regionale, dovrebbe trovare collocazione la Camera alta delle
città della regione; a livello comunale dove,
accanto al Consiglio comunale, dovrebbe trovare collocazione la Camera alta dei quartieri
della città.
Tuttavia, alla luce di quanto detto sulle caratteristiche dell'economia piemontese, malto integrata con quella lombarda, nel Parlamento regionale piemontese dovrebbero essere presenti anche rappresentanti della regione
Lombardia e delle regioni limitrofe, così i
rappresentanti del Piemonte dovrebbero sedere presso il Parlamento di queste ultime. In
questo modo, al momento della formazione
del piano di sviluppo territoriale, dal quartiere, alla città, alla regione, allo stato, alllUnione europea, tutte le esigenze avrebbero modo
di esprimersi ed essere recepite in una comune politica di sviluppo equilibrato.'*
m
( l ) Commission Of The European Cominunities, Urban pro
blems and regionalpolicy in lhe European Cotiirriunily, Lussembur~
go, 1988. p. 210
(2) Christaller W . , Le località centrali della Germania meridio~
nale, Milano, 1980.
(3) Jacobs J., Vita e morte delle grandi città (saggio srille metropoli
americanrj, Torino, 1969, p 140.
(41 Deniatteis G., Le località ceritrali nello geografia urbana di
Torino, Torino, 1966.
(51 Uertuglia C. S., Gallino T., Rabino G. A., Le aree di peli do^
loriti in Piemonte al Cenrzmento 1981. lin'analisi disaggregata per
setton e tigure professionali, Quaderni di ricerca Ires n. 38, luglio
1986; e, degli stessi autori: L'organizzazione gerarchica del territo~
rio pietuontese. Stato, trasformazioni in atto e scenari in evoluzione,
Quaderni di ricerca Ires n. 40, novembre 1986.
(6) Censis, Torino metropoli internazionale, Torino, 1989
(71 Jacobs J., L'economza delle città, Milano, 1971.
(81 Thurour L,,Testa a testa, Milano, 1992.
(9) Scarpitti G., Zingdrelli D,, Il telelovoro, Milano, 1993.
(10) Recliis, Les villes «européennes», Paris, 1989
(11)
AA.VV.. La capitale reticolare, Torino, 1993
(12) Rossolino F., Città, territono, istituzioni nello società
posl-induslriale, Napoli, 1993.
Una copia L. 3.000 (arretrata L. 5.000)
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