Lombardia/254/2015/GEST
REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa
Presidente
dott. Gianluca Braghò
Primo referendario
dott.ssa Laura De Rentiis
Primo referendario
dott. Andrea Luberti
Referendario
dott. Paolo Bertozzi
Referendario
dott. Cristian Pettinari
Referendario
dott. Giovanni Guida
Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro
Referendario (relatore)
nell'adunanza del 16 giugno 2015
Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12
luglio 1934, n. 1214;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161, che modifica il testo unico;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del
16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, modificata con la deliberazione delle Sezioni riunite n. 2
del 3 luglio 2003;
Visto l’art. 2, comma 2 octies, del D.L. 29/12/2010 n. 225 convertito, con
modificazioni, nella Legge 26/02/2011 n. 10;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 4/2014 del
28 maggio 2014;
Visto il Rendiconto 2013 del Commissario Generale di Sezione per il Padiglione
Italia;
Visto il rilievo istruttorio del 05 febbraio 2015 (prot. CC. n. 1205);
Visti i chiarimenti forniti dall’Amministrazione con nota del 6 marzo 2015,
pervenuta in data 13 marzo 2015 (prot. C.C. n. 2502);
1
Vista la relazione in data 21 aprile 2015 con la quale il Magistrato istruttore ha
trasmesso gli atti al Consigliere delegato per il deferimento alla Sezione di controllo
dell’esame del Rendiconto 2013 e per l’assunzione di ogni conseguente decisione;
Vista la relazione in data 21 aprile 2015 con la quale il Consigliere delegato ha
chiesto al Presidente il deferimento alla Sezione dell’esame del Rendiconto 2013 del
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia;
Vista l’ordinanza n. 111 del 19 maggio 2015 con la quale il Presidente della
Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha convocato per il giorno 16 giugno
2015 la predetta Sezione per l’esame in sede collegiale della questione proposta;
Vista la nota n. 6104 del 21 maggio 2015, con la quale la predetta ordinanza è
stata comunicata al Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia e al
Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria territoriale dello Stato di Milano;
Udito il relatore, dott.ssa Sara Raffaella Molinaro;
Intervenuti, in rappresentanza del Commissario Generale di Sezione per il
Padiglione Italia, dott.ssa Diana Bracco, il dr. Fabrizio Grillo, in qualità di Dirigente
delegato alla gestione della contabilità speciale del Commissario, e il dr. Renato Carli,
delegato a presenziare all’adunanza al fine di assistere e supportare il dr. Fabrizio
Grillo sulle questioni oggetto di trattazione, e, in rappresentanza della Ragioneria
Territoriale di Milano, il signor Tommaso Lucia;
Con l’assistenza della dott.ssa Alba Costanza, in qualità di Segretaria di
udienza.
RITENUTO IN FATTO
1. In seguito alla richiesta del Magistrato Istruttore in data 28 novembre 2014 (prot.
nr. 17534) veniva presentato il rendiconto per l’esercizio finanziario 2013, capitolo
7695, contabilità speciale n. 5729, intestata al Commissario Generale di Sezione per il
Padiglione Italia Expo 2015, munito del visto di regolarità contabile della Ragioneria
Territoriale dello Stato di Milano (prot. Ragioneria n. 87762 del 27 maggio 2014).
2. Con rilievo istruttorio al Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia del
5 febbraio 2015, prot. nr. 1205, il Magistrato Istruttore chiedeva di notiziare in merito
a:

i motivi del mancato espletamento di una procedura selettiva prodromica alla
stipulazione dei contratti relativi alle spese di cui al rendiconto in oggetto;

l'avvenuta presentazione delle dichiarazioni sostitutive di cui all'art. 38 del
d.lgs. n. 163/2006, relative ai contratti di cui al rendiconto in oggetto e se
l'Amministrazione abbia previsto di effettuarne un controllo a campione in forza
del d.p.r. 445/2000 e dell'art. 4, comma 14 bis d.l. 70/2011;
2

specificare se le seguenti spese di viaggio costituiscono attuazione del contratto
di agenzia per la fornitura dei servizi di gestione integrata delle trasferte di
lavoro stipulato in data 20.02.2013 e, in caso negativo, di motivarne le ragioni:
Ordinativo n. 4 del 03/07/2013 per un totale di € 408,98
Ordinativo n. 6 del 30/08/2013 per un totale di € 324,94
Ordinativo n. 12 del 04/12/2013 per un totale di € 520,08

la sussistenza di un documento scritto che attesti la stipulazione dei contratti
(approvazione preventivo, scambio di proposta ed accettazione o altre modalità
di stipulazione per iscritto o in forma telematica):

o
Eliorapid srl (676.39+522.12= 1.198,51)
o
Fondazione Brescia Musei (1.830+2.277,83= 4.107,83)
o
Paolo Verri € 781,35
o
Centro Distribuzione pavimenti € 1.331;
i motivi che hanno condotto l’Amministrazione a qualificare il contratto,
stipulato in data 18.01.2013 per i locali del 29^ piano del Palazzo Pirelli di Via
F. Filzi 22 - Milano, in termini di comodato oneroso, specificando quali sono le
voci di costo.

precisare se il contratto di cui al precedente alinea è stato registrato ai sensi
del d.p.r. n. 131/1986 (art. 1 della Tabella allegata).
3. Con nota prot. nr. 2502 del 13 marzo 2015 perveniva la risposta del Commissario
Generale di Sezione per il Padiglione Italia alla nota istruttoria. Con essa si
rappresenta innanzitutto che il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
è "organo del Governo, e in quanto tale, sono stati applicati i DPCM 9 dicembre 2002 e
22 novembre 2010, che contengono la disciplina relativa all'autonomia finanziaria e
contabile della Presidenza del Consiglio dei Ministri. In particolare, ai sensi dell'art. 50,
comma 8, lett. c) del DPCM da ultimo citato, si è ritenuto possibile escludere la
richiesta di più preventivi quando l'importo della spesa non abbia superato i 20.000
(ventimila/00) euro". Pertanto, ad avviso del Commissario Generale di Sezione per il
Padiglione Italia, "alla luce della normativa sopra citata, e considerata la modesta
entità degli affidamenti in esame, gli stessi sono stati effettuati tramite la procedura in
economia, ai sensi dell'art. 125, comma 11 del D.L.gs. n. 163/2006, secondo cui è
consentito procedere ad affidamento diretto per servizi o forniture di importo inferiore
ad euro 40.000,00 (quarantamila/00). Pertanto, poiché l'importo delle spese di cui al
rendiconto in oggetto è notevolmente inferiore alla cifra riportata nella più stringente
delle due previsioni sopra richiamate (eccezion fatta per il contratto di comodato
oneroso stipulato con Regione Lombardia, per il quale valgono le specificazioni che
seguono), si è ritenuto di non espletare alcuna procedura di gara per gli affidamenti in
questione, nel rispetto della normativa applicabile".
3
Il Commissario, pur non ritenendosi tenuto, "ha comunque inteso affidare le attività di
cui al rendiconto in oggetto a soggetti già selezionati tramite procedure di gara
effettuate da altri soggetti pubblici, dove ciò fosse possibile (cfr., in particolare, gli
ordinativi nn. 4, 6 e 12 del 2013, relativi a Carlson Wagonlit Travel s.r.l.). Le altre
spese in merito alle quali si chiede chiarimenti riguardano rimborsi viaggi di soggetti
che, nel periodo interessato, hanno prestato, gratuitamente, la propria attività in
favore del Commissario (cfr. ordinativi nn. 5, 9 e 15 del 2013 relativi a Paolo Verri e
Francesca Bertoglio).
Con riferimento alle dichiarazioni di insussistenza dei motivi di esclusione ai sensi
dell'art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006 il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione
Italia deduce che "l'art. 71 del D.P.R. n. 445/2000 prevede che “Le amministrazioni
procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione e in tutti i casi
in cui sorgono fondati dubbi, sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di cui agli
articoli 46 e 47. La norma citata prevede controlli a campione e dunque, non impone
controlli su tutti i singoli affidamenti, esonerando l'amministrazione dall'effettuare
verifiche nei casi in cui non sorgano fondati dubbi sulla veridicità delle dichiarazioni
rese (cfr., sul punto, la sentenza TAR Lazio - Roma, Sez. II-ter, 24 marzo 2006, n.
2110, ove si afferma che, considerata la ratio di semplificazione dell'istituto in esame,
''l'operatività della norma [citata] è circoscritta ai casi in cui l'amministrazione (...)
abbia un qualche fondato dubbio in merito alla veridicità di quanto dichiarato dal
privato ").
Alla luce di quanto sopra, si è proceduto come segue:

si è richiesto a tutti i contraenti di autocertificare il possesso dei requisiti di cui
all'art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006;

considerato il ridotto numero di affidamenti e l'individuazione di contraenti
istituzionali (i.e. Fondazione Brescia Musei: la Fondazione – ente costituito e
partecipato dal Comune di Brescia che intrattiene rapporti con le istituzioni
culturali nazionali e internazionali - ha presentato la dichiarazione relativa al
possesso dei requisiti di cui all'art. 38 del d.lgs. 163/2006, rilasciata in conformità
agli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000 e il documento di regolarità contributiva DURC), di contraenti selezionati da Expo 2015 S.p.A. per cui la veridicità della
dichiarazione dei requisiti è stata verificata direttamente dalla medesima società
committente (Carlson Wagonlit Travel s.r.l. di Roma è un fornitore qualificato già
convenzionato dalla Consip S.p.A. e prescelto dalla stazione appaltante Expo 2015
S.p.A. per le proprie attività attraverso apposita procedura selettiva; per tale
motivo, è stata presa in considerazione la dichiarazione di insussistenza dei motivi
di esclusione ai sensi dell'art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006 e il DURC rilasciati da
Carlson Wagonlit Travel S.r.l. ad Expo 2015 S.p.A., ancora in corso di validità) e di
contraenti già noti al Commissario o a Regione Lombardia e selezionati proprio per
4
la loro verificata affidabilità (i soggetti Studio Brughiera di Milano, Eliorapid s.r.l.,
Centro Distribuzione Pavimenti di Sante Aramini, CosMilano S.r.l. di Milano e
Studio De Stefano Lorenzi hanno presentato al Commissario Generale di Sezione
per il Padiglione Italia la dichiarazione di insussistenza dei motivi di esclusione ai
sensi dell'art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006, rilasciata in conformità agli art. 46 e 47
del D.P.R. 445/2000, nonché il DURC), non sono state effettuate ulteriori verifiche
a campione".
In merito, poi, alle spese sostenute nei confronti di Eliorapid s.r.l., Fondazione Brescia
Musei, Paolo Verri e Centro Distribuzione Pavimenti di Sante Aramini, il Commissario
Generale di Sezione per il Padiglione Italia riferisce che "l'affidamento diretto alla
suindicata società, ampiamente sotto le soglie di cui si è detto e disposto in condizioni
di urgenza, data la scarsa possibilità di programmare le esigenze di comunicazione di
cui si discute, è stato preceduto da uno scambio di comunicazioni commerciali, dal
rilascio da parte dell'operatore dell'autocertificazione relativa al possesso dei requisiti
di cui all'art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006, nonché da apposita Determina a Contrarre".
Il Commissario ha altresì stipulato in data 7 febbraio 2013 un accordo di
collaborazione con Fondazione Brescia Musei, nel quale si stabilisce che "le spese di
trasferta (vitto, alloggio, trasporti, telefonia, etc.) ed ogni altra spesa viva che i
dipendenti della Fondazione dovessero sostenere per la partecipazione ai lavori della
Segreteria Tecnica, sono a carico del Commissario (cfr. art. 7 del contratto); le spese
di trasferta di Paolo Verri, incaricato gratuitamente di svolgere attività di assistenza al
Commissario per la redazione del programma degli eventi, di cui all'ordinativo di
pagamento n. 5 del rendiconto in oggetto, sono dettagliate e giustificate da allegati
biglietti ferroviari, acquistati dal collaboratore, residente a Torino, per recarsi a Milano
ad espletare le attività ad esso affidate dal Commissario”
. Con riferimento all'impresa Centro Distribuzione Pavimenti di Sante Aramini, essa "è
risultata, dagli approfondimenti svolti dai rappresentanti di Padiglione Italia, il fornitore
abituale di Regione Lombardia per le attività di cui al contratto in oggetto; l'operatore
è stato dunque contattato dal Commissario per ottenere un preventivo; l'importo di
detto preventivo, corrispondente ad euro 1.100,00 (millecento/00), è stato ritenuto
congruo dal Commissario, che ha determinato, in data 11 luglio 2013, di affidare al
medesimo operatore il servizio in economia (all. 3)".
Infine, con riferimento alla qualificazione del contratto stipulato in data 18 gennaio
2013 con Regione Lombardia in termini di comodato oneroso, il Commissario Generale
di Sezione per il Padiglione Italia deduce che il nomen iuris del contratto suddetto è
stato modificato dal Commissario su richiesta del dirigente Struttura e Servizi Interni
Unità Organizzativa Patrimonio e Acquisti di Regione Lombardia.
Quanto all'applicabilità del D.P.R. n. 131/1986, il Commissario Generale di Sezione per
il Padiglione Italia segnala che l'art. 10, comma 3 dell'Accordo tra la Repubblica
5
Italiana e il Bureau International des Expositions sulle misure necessarie per facilitare
la partecipazione all'Esposizione Universale di Milano 2015, fatto a Roma l'11 luglio
2012 e ratificato dalla L. 14 gennaio 2013 n. 3, stabilisce che: "Gli atti, transazioni ed
operazioni finanziarie relativi agli acquisti e servizi necessari ai Commissariati Generali
di Sezione per il perseguimento dei propri fini, istituzionali non commerciali sono
esenti dalle imposte di bollo, di registro, ipotecarie e catastali". Come indicato
dall'Agenzia delle Entrate nella circolare n. 26/E del 7 agosto 2014, "tale esenzione è
tuttavia circoscritta al pagamento delle imposte e non si estende all'obbligo di
registrazione, previsto per legge"; pertanto, la registrazione della scrittura privata in
oggetto, potrà essere effettuata, ai soli fini della certificazione della data ex art. 18 del
D.P.R. n. 131/1986, in caso d'uso, come previsto dall'art. 10 del medesimo contratto.
In ogni caso, il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia comunica che,
analogamente a quanto predisposto per gli altri contratti di concessione degli spazi a
società ed enti del Sistema regionale, il suindicato contratto è stato registrato da
Regione Lombardia presso il Repertorio regionale dei Contratti e delle Convenzioni in
data 31 gennaio 2013, come risulta da documento allegato in calce (all. n. 5).
4. A seguito di istruttoria il Magistrato Istruttore presentava una relazione contenente
rilievi in ordine alla legittimità dell’atto.
In particolare, il Magistrato Istruttore osservava quanto segue.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 agosto 2012 la dott.ssa Diana
Bracco è stata nominata Commissario Generale di sezione per il Padiglione Italia ai
sensi dell'art. 13 della convenzione sulle esposizioni internazionali, firmata a Parigi il
22 novembre 1928, fino al 31 dicembre 2016.
Con il medesimo decreto sono state intestate al Commissario Generale di sezione per
il Padiglione Italia le seguenti funzioni:
“a) rappresenta il Governo Italiano in quanto Partecipante Ufficiale all'Expo di Milano
2015 ai sensi della Convenzione sulle Esposizioni internazionali firmata a Parigi il 22
novembre 1928 e successive modifiche. Per «Padiglione Italia» si intende l'area
espositiva italiana, ovvero tutti gli spazi espositivi all'interno del sito, tra cui l'edificio
definito «Palazzo Italia» e il «Cardo»;
b) è responsabile degli adempimenti previsti in capo ai Commissari Generali di Sezione
dalla Convenzione sulle Esposizioni internazionali firmata a Parigi il 22 novembre
1928, citata in premessa;
c) informa il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministro degli affari esteri ed il
Commissario Generale dell'Expo sui contenuti della presenza italiana all'Esposizione;
d) vigila affinché i diritti e gli obblighi degli espositori siano rispettati;
e) è responsabile del coordinamento della gestione degli spazi espositivi nei quali si
dispiegherà la presenza dell'intero sistema Italia, anche attraverso il coinvolgimento
ed il coordinamento della presenza di altri enti pubblici italiani, nonché di istituzioni,
6
enti o associazioni private. La responsabilità del Commissario Generale di Sezione per
il Padiglione Italia riguarda, in particolare, la presenza degli espositori e le attività
commerciali che si svolgeranno all'interno dell'area espositiva italiana e gli aspetti
contenutistici dell'area espositiva, nel rispetto delle norme e dei regolamenti del BIE".
Con D.P.C.M. 9 ottobre 2012 al Commissario Generale di Sezione per il Padiglione
Italia è stata altresì attribuita una funzione di coordinamento per la realizzazione e la
gestione del Padiglione Italia che vengono affidate alla Expo 2015 Spa. A tal fine:
"a) elabora il concept e formula gli indirizzi e le linee guida riguardanti i contenuti della
progettazione, l'edificazione delle opere e la gestione del Padiglione anche con
riferimento ai relativi bandi di gara, verificandone in fase attuativa la coerenza nei
tempi e nelle modalità di attuazione;
b) riceve informativa preventiva sui bandi di gara e sui criteri di aggiudicazione delle
gare di affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture, la cui aggiudicazione è
approvata dalla Expo 2015 Spa, nella sua qualità di stazione appaltante;
c) d'intesa con la Expo 2015 Spa predispone il piano industriale ed il budget relativo
agli impegni economici riguardanti l'attuazione delle attività previste dalle lettere
precedenti, di cui si tiene conto nel piano industriale della società, in coerenza con
l'allegato 1 al D.P.C.M. 22 ottobre 2008".
Il D.P.C.M. 3 agosto 2012 non disciplina le modalità di azione del Commissario
Generale di Sezione per il Padiglione Italia, limitandosi a demandare ad un successivo
provvedimento la definizione della struttura di supporto "senza maggiori oneri a carico
della finanza pubblica" (art. 2, comma 3).
In attuazione dell'art. 2, comma 3, del D.P.C.M. 3 agosto 2012 è stato adottato il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 ottobre 2012.
Tale ultimo decreto ha dotato il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione
Italia, con sede a Milano, di una segreteria composta da personale dipendente da enti,
anche privati o società, ed amministrazioni interessati, che svolgono tale attività
nell'ambito dei compiti istituzionali, senza maggiori oneri a carico della finanza
pubblica. L'organizzazione puntuale della struttura è demandata ad un successivo
provvedimento del Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia, che potrà
anche stipulare a tal fine convenzioni con le singole amministrazioni.
L'art. 2 del D.P.C.M. 9 ottobre 2012 ha altresì previsto che il Commissario Generale di
Sezione per il Padiglione Italia si avvalga dei servizi della Expo 2015 Spa, nonché di
altre società o di altri entri privati o pubblici "senza aggravio per la finanza pubblica".
Infine il comma 3 del suddetto art. 2 prevede che "su apposita contabilità Speciale
intestata al Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia affluiscono le
risorse destinate al suo funzionamento entro i limiti dello stretto necessario. Per le
attività di coordinamento, indirizzo e verifica si avvale di risorse umane messe a
disposizione dalla Expo 2015 Spa".
7
Ne deriva che l'operatività del Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
è assicurata, da un lato, dalla presenza di una struttura di supporto composta in modo
da assicurare che non vi siano "maggiori oneri a carico della finanza pubblica" e,
dall'altro lato, dalla possibilità di avvalersi dei servizi della Expo 2015 Spa, nonché di
altre società o di altri entri privati o pubblici "senza aggravio per la finanza pubblica".
Per le restanti spese il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia può
fare affidamento sulle risorse che affluiscono sull'apposita contabilità speciale allo
stesso intestata e che devono essere destinate al suo funzionamento "entro i limiti
dello stretto necessario". Con tale ultima disposizione viene declinato in senso
oltremodo pregnante il principio di buon andamento ed economicità che caratterizza
l'azione pubblica, imponendo di affrontare spese solo nei limiti dello stretto necessario.
La stretta necessità deve intendersi non solo nel senso che non possono essere
affrontate spese negli ambiti presidiati dalla struttura di supporto di cui all'art. 2,
comma 3, del D.P.C.M, 3 agosto 2012 e dai servizi resi da Expo 2015 Spa, nonché da
altre società o altri entri privati o pubblici, ai sensi dell'art. 2 del D.P.C.M. 9 ottobre
2012, ma anche nel senso che l'accollo di ulteriori spese deve oltrepassare il vaglio
della stretta necessità e non solo dell'utilità/necessità rispetto al perseguimento della
finalità a cui è preposto il Commissario Generale.
Con riferimento al criterio che il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione
Italia deve rispettare al fine di assumere le proprie determinazioni in ordine alle spese
da affrontare si richiama, da ultimo, il D.P.C.M. 6 maggio 2013 che, all’art. 7, comma
1, stabilisce che “I finanziamenti pubblici statali previsti dall' articolo 14, comma 1,
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133 , possono essere assegnati e utilizzati per il Commissario Unico
delegato del Governo per Expo Milano 2015 e per il Commissario Generale di Sezione
per il Padiglione Italia entro i limiti dello stretto necessario per il loro funzionamento,
nonché per fronteggiare esigenze non altrimenti risolvibili e sempre che non
sussistano altre dotazioni e risorse finanziarie, sia di tipo straordinario sia di origine
territoriale. Salvo questa limitata quota, i finanziamenti in oggetto sono erogati
direttamente in favore della Società EXPO 2015 p.a. o dei soggetti attuatori degli
interventi che la stessa Società o il Tavolo Lombardia individuano in accordo con il
Commissario Unico, in conformità a quanto è stato previsto nel dossier di candidatura
presentato al BIE e successive modificazioni e secondo il piano finanziario di cui al
presente decreto”.
I criteri illustrati costituiscono parametro utile per la scelta relativa all'an e al quantum
della spesa, laddove invece le modalità operative di effettuazione della spesa (quali la
scelta del contraente e la forma negoziale) sono soggette alla normativa attualmente
vigente in materia.
8
Considerato quanto sopra si osserva, in termini generali, che l’art. 2, comma 2 octies,
inserito, in sede di conversione del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225, dalla legge 26
febbraio 2011, n. 10 dispone che “I funzionari e commissari delegati, commissari di
Governo o in qualunque modo denominati, nominati dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, autorizzati alla gestione di fondi statali, titolari di contabilità speciali per la
realizzazione di interventi, programmi e progetti o per lo svolgimento di particolari
attività, rendicontano nei termini e secondo le modalità di cui all’ articolo 5, comma 5bis, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 . I rendiconti sono trasmessi all’Ufficio
centrale del bilancio presso il Ministero dell’economia e delle finanze per il controllo e
per il successivo inoltro alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, all’ISTAT e alla
competente sezione regionale della Corte dei conti. Le amministrazioni interessate
provvedono agli adempimenti di cui al presente comma nell’ambito delle risorse
umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente”.
L’art. 5, comma 5 bis della legge n. 225/1992 dispone che “Ai fini del rispetto dei
vincoli di finanza pubblica, i Commissari delegati titolari di contabilità speciali, ai sensi
degli articoli 60 e 61 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e dell'articolo 333
del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, rendicontano, entro il quarantesimo giorno
dalla chiusura di ciascun esercizio e dal termine della gestione o del loro incarico, tutte
le entrate e tutte le spese riguardanti l'intervento delegato, indicando la provenienza
dei fondi, i soggetti beneficiari e la tipologia di spesa, secondo uno schema da stabilire
con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente comma. Il rendiconto contiene anche una sezione dimostrativa della
situazione analitica dei crediti, distinguendo quelli certi ed esigibili da quelli di difficile
riscossione, e dei debiti derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate assunte
a qualsiasi titolo dai commissari delegati, con l'indicazione della relativa scadenza”.
Lo schema di rendiconto previsto dal richiamato comma 5 bis è stato approvato con
d.m. 27 marzo 2009.
Con riferimento, in generale, alla modalità di rendicontazione, si rileva che il
rendiconto in esame non è conforme a quanto previsto dal d. m. 27 marzo 2009, dal
momento che non è stato utilizzato, ai fini della rendicontazione, lo schema di cui
all'allegato 1, del quale costituiscono parte integrante l'allegato 1 bis con l'analisi delle
spese e il prospetto della situazione dei crediti e dei debiti, di cui all'allegato 2.
In relazione alle singole voci di spesa si osserva quanto segue, premettendo sin da
subito che le spese di cui al rendiconto in esame non sono, in via generale, di
ammontare elevato, salvo che per l’ordinativo n. 8.
In merito alla mancata espletazione di una procedura di gara, l’art. 125 d.lgs. n.
163/2006 consente, a determinate condizioni, l’affidamento diretto per importi di
ammontare inferiore ai 40.000 euro. Al riguardo si osserva innanzitutto che tale
9
possibilità si configura in termini di facoltà e non di obbligo. L'Amministrazione,
laddove ritenga di avvalersene, è tenuta a motivare la propria scelta, soggiacendo, in
termini generali, al principio di trasparenza e al correlato obbligo di motivazione
sancito dalla legge n. 241/1990.
In secondo luogo si rileva come l'art. 121 del d. lgs. n. 163/2006, in apertura del
Titolo II, relativo ai contratti sotto soglia comunitaria, preveda, in termini generali,
l'applicazione dei principi contenuti nell'art. 2 del d.lgs. n. 163/2006, fra i quali i
principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza,
proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente
codice.
Con specifico riferimento ai contratti aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture,
esclusi, in tutto o in parte, dall’ambito di applicazione oggettiva del presente codice
“l'affidamento dei contratti pubblici, avviene nel rispetto dei principi di economicità,
efficacia,
imparzialità,
parità
di
trattamento,
trasparenza,
proporzionalità.
L'affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se
compatibile con l'oggetto del contratto”. (art. 27 cod. appalti)
Per i contratti non disciplinati dal d. lgs. n. 163/2006, quali i contratti attivi, si applica
invece il regio decreto n. 2440 del 1923 e il relativo regolamento di attuazione (n.
827/1924), oltre alle regole generali che presiedono l’attività amministrativa,
contenute nell’art. 1 della legge generale sul procedimento (n. 241/1990).
Inoltre, il richiamo contenuto nell’art. 2 - “Per quanto non espressamente previsto nel
presente codice, le procedure di affidamento e le altre attività amministrative in
materia
di
contratti
pubblici
si
espletano
nel
rispetto
delle
disposizioni
sul
procedimento amministrativo di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni e integrazioni” – comporta quanto meno il rispetto dei principi di cui
all’art. 1 della legge n. 241/1990, quali i principi di economicità, di efficacia, di
imparzialità, di pubblicità e di trasparenza.
In relazione alle modalità operative di scelta del contraente si richiama la normativa
cogente
in
materia
di
convenzioni
Consip
e
ricorso
al
mercato
elettronico.
Segnatamente, ai sensi dell’art. 1, comma 449, della legge n. 296/2006 “tutte le
amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni
ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, sono tenute ad
approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro”. Il comma successivo dell’art. 1
della medesima legge dispone, con riferimento al mercato elettronico della pubblica
amministrazione, che “Dal 1° luglio 2007, le amministrazioni statali centrali e
periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle
istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al
di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato
elettronico della pubblica amministrazione di cui all'articolo 328, comma 1, del
10
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207”.
I commi 455 e 456 del medesimo articolo, in combinato disposto con quanto previsto
dall’art. 33 del d. lgs. n. 163/2006, disciplinano l’istituto delle centrali di committenza.
L’art. 1 d.l. n. 95/2012 stabilisce le conseguenze della mancata ottemperanza alle
prescrizioni in tema di convenzioni Consip e ricorso al mercato elettronico, prevedendo
che “1. Successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, i contratti stipulati in violazione dell'articolo 26, comma 3 della legge
23 dicembre 1999, n. 488 ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di
approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip
S.p.A. sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità
amministrativa. Ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto
della differenza tra il prezzo, ove indicato, dei detti strumenti di acquisto e quello
indicato nel contratto. Le centrali di acquisto regionali, pur tenendo conto dei
parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da
Consip S.p.A., non sono soggette all'applicazione dell'articolo 26, comma 3, della
legge 23 dicembre 1999, n. 488. La disposizione del primo periodo del presente
comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato
stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di
qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A.,
ed a condizione che tra l'amministrazione interessata e l'impresa non siano insorte
contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza. 3. Le
amministrazioni
pubbliche
obbligate
sulla
base
di
specifica
normativa
ad
approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre
1999, n. 488 stipulate da Consip S.p.A. o dalle centrali di committenza regionali
costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
possono procedere, qualora la convenzione non sia ancora disponibile e in caso di
motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla
stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria e sottoposti a
condizione risolutiva nel caso di disponibilità della detta convenzione. 6. Nell'ambito
del Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione realizzato dal Ministero
dell'economia e delle finanze avvalendosi di Consip S.p.A. possono essere istituite
specifiche sezioni ad uso delle amministrazioni pubbliche che, a tal fine, stipulino
appositi accordi con il Ministero dell'economia e delle finanze e con Consip S.p.A. 7.
Fermo restando quanto previsto all'articolo 1, commi 449 e 450, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, e all'articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n.
244, quale misura di coordinamento della finanza pubblica, le amministrazioni
pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, a totale partecipazione pubblica
11
diretta o indiretta, relativamente alle seguenti categorie merceologiche: energia
elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento,
telefonia fissa e telefonia mobile, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le
convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali
di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie autonome procedure
nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione
messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. La presente disposizione non si applica
alle procedure di gara il cui bando sia stato pubblicato precedentemente alla data di
entrata in vigore del presente decreto. È fatta salva la possibilità di procedere ad
affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette
modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre
centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi
inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da
Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno
comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di
adeguamento
ai
predetti
corrispettivi
nel
caso
di
intervenuta
disponibilità
di
convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni
di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza delle disposizioni del
presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale. 8. I
contratti stipulati in violazione del precedente comma 7 sono nulli, costituiscono illecito
disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione
del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, degli
strumenti di acquisto di cui al precedente comma 7 e quello indicato nel contratto”.
Le Amministrazioni dello Stato devono pertanto ottemperare alla normativa in materia
di convenzioni Consip e ricorso al mercato elettronico. Le limitate ipotesi in cui si
ammette il mancato ricorso a tali istituti devono trovare adeguata rappresentazione
nella determina a contrarre.
In merito alla mancata previsione di controlli sulle dichiarazioni sostitutive presentate
ai sensi dell'art. 38 del d. lgs. n. 163/2006, si rileva che l'art. 125, comma 12, d. lgs.
n. 163/2006 stabilisce che "l'affidatario di lavori, servizi, forniture in economia deve
essere in possesso dei requisiti di idoneità morale, capacità tecnico-professionale ed
economico-finanziaria prescritta per prestazioni di pari importo affidate con le
procedure ordinarie di scelta del contraente". Ne deriva che l'affidamento diretto
costituisce una
modalità semplificata
–
che peraltro non
esime, di
per sé,
dall’acquisizione del C.I.G. (la determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 dell’ANAC
espressamente dispone “l’estensione dell’utilizzo del CIG a tutte le fattispecie
contrattuali contemplate nel codice, indipendentemente dall’importo dell’appalto e
dalla procedura di scelta del contraente adottata”) - di scelta del contraente, che non
12
consente tuttavia all'Amministrazione di derogare alle disposizioni volte ad assicurare
la sussistenza dei requisiti prescritti dalla legge in capo al soggetto affidatario. In altre
parole, il criterio dell'affidamento diretto costituisce una modalità semplificata,
individuata dal codice appalti, per scegliere il contraente al ricorrere di determinati
presupposti ma, una volta individuato il medesimo, a quest'ultimo è richiesta la
medesima connotazione in termini di requisiti di idoneità morale, capacità tecnicoprofessionale ed economico-finanziaria che viene richiesta ai soggetti che stipulano
contratti con la pubblica amministrazione a seguito dell'espletamento della prodromica
procedura ad evidenza pubblica. Ciò in quanto, nel caso dell'affidamento diretto, non
viene meno l'esigenza di tutelare il buon andamento dell'azione amministrativa nel
senso di evitare che la P.A. entri in contatto con soggetti privi di affidabilità morale e
professionale.
In materia di gare d'appalto, l'aggiudicazione definitiva segue alla verifica dell'effettivo
possesso, in capo all'aggiudicataria, dei requisiti di idoneità morale, capacità tecnicoprofessionale ed economico-finanziaria, verifica che condiziona l'efficacia e il cui
carattere di atto dovuto è confermato dal suo verificarsi ope legis (art. 12, comma 1,
d.lgs. n. 163/2006 - Codice degli appalti) per l'infruttuoso spirare del lasso temporale
legislativamente cristallizzato (in termini, Cons. Stato, sez. V, n. 5238/2014).
Ne deriva che requisiti prescritti dalla normativa vigente per la contrattazione con le
pubbliche amministrazioni debbono essere verificati nei termini di legge. Fra essi si
richiamano i requisiti di ordine generale, ivi compresa la regolarità contributiva, e, ove
richiesti, i requisiti di idoneità professionale e di capacità economica e finanziaria. In
vista della stipulazione del contratto deve altresì essere presentata, da parte del
contraente privato, la dichiarazione attestante l’impegno a rispettare i vincoli in
materia di tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’art. 3 legge n. 136/2010 e, ove
prescritta, la documentazione antimafia.
Con specifico riferimento al DURC l'art. 4, comma 14 bis, del d.l. n. 70/2011, poi
convertito nella legge n. 106/2011, stabilisce che "Per i contratti di forniture e servizi
fino a 20.000 euro stipulati con la pubblica amministrazione e con le società in house, i
soggetti contraenti possono produrre una dichiarazione sostitutiva ai sensi dell' articolo
46, comma 1, lettera p), del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, in luogo del documento di regolarità
contributiva. Le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare controlli periodici
sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive, ai sensi dell'articolo 71 del medesimo
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000".
In relazione alla necessità di rispettare la forma scritta per la stipulazione dei contratti
che comportano una spesa per il contraente pubblico, si richiama quanto sopra
illustrato in merito al fatto che l'affidamento diretto costituisce una modalità
semplificata, individuata dal codice appalti, per scegliere il contraente al ricorrere di
13
determinati presupposti ma, una volta individuato il medesimo, l'Amministrazione è
tenuta a procedere alle prescritte cautele al fine di stipulare il contratto. Fra esse
assume rilevanza il rispetto della forma pubblica, nei termini indicati, a seconda della
tipologia di contratto stipulato, dall'art. 11 d. lgs. n. 163/2006 e dagli artt. 16 e 17 del
regio decreto n. 2440/1923. Ciò in quanto la forma scritta imposta ai contratti
pubblici, che la giurisprudenza ha tradizionalmente interpretato in modo rigoroso – al
contrario di quanto affermato con riferimento alla forma ad substantiam prevista
dall'art. 1350 cod. civ. -, è, da un lato, funzionale ai principi di buon andamento e
trasparenza dell'azione amministrativa e, dall'altro lato, strumentale ai canoni della
contabilità pubblica, a cui soggiace la contabilità speciale in esame, sotto il profilo del
ciclo della spesa. Al riguardo si rileva che i documenti giustificativi delle spese di
viaggio di cui agli ordinativi n. 4, n. 6 e n. 12 consistono essenzialmente nella
determina con la quale il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
approva la spesa fino ad un massimo di 39.000, IVA esclusa, per i viaggi effettuati da
collaboratori e ospiti, affidando l’incarico alla Carlson Wagonlit S.r.l. – “fornitore
qualificato già convenzionato con la CONSIP S.p.A. e prescelto dalla stazione
appaltante EXPO 2015 S.p.A. per le proprie attività e per la sua qualità del servizio,
attraverso apposita procedura a cui hanno partecipato le 4 società accreditate dalla
CONSIP S.p.A.” - e prevedendo che la spesa possa essere ripartita in più quote. A tale
determina si accompagna copia del contratto stipulato fra la Carlson Wagonlit S.r.l. e
la società EXPO 2015 S.p.A., con i documenti annessi. A ciascun ordinativo, n. 4, n. 6
e n. 12, è altresì allegata copia della rispettiva fattura intestata al Commissario
Generale di Sezione per il Padiglione Italia, recante in originale una firma per
approvazione.
Gli ordinativi n. 9 e n. 15 attengono a spese effettuate nell’ambito dell’accordo di
collaborazione stipulato in data 7 febbraio 2013 con Fondazione Brescia Musei, nel
quale si stabilisce che "le spese di trasferta (vitto, alloggio, trasporti, telefonia, etc.)
ed ogni altra spesa viva che i dipendenti della Fondazione dovessero sostenere per la
partecipazione ai lavori della Segreteria Tecnica sono a carico del Commissario” (art.
7). In particolare l’ordinativo n. 9 si riferisce alle spese affrontate dalla risorsa della
Fondazione assegnata al Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
mentre l’ordinativo n. 15 attiene ad una fattura della Fondazione Brescia Musei
recante “Attività di ricerca ed individuazione di soggetti e controparti del territorio
bresciano per il fundraising ed il piano di marketing territoriale ai fini del Progetto del
Padiglione Italia all’Expo Milano 2015. Costituzione di un data base relativo alle attività
di cui sopra. Attività di supporto logistico ed assistenza per il coordinamento degli
eventi istituzionali ai fini del Progetto del Padiglione Italia all’Expo Milano 2015 di
marzo (firma del protocollo Commissario Pad. It., Comune di Brescia e AIB) e
settembre
2013
(convention
ambasciatori)”.
14
Segnatamente,
la
fattura
di
cui
all’ordinativo n. 15 si riferisce a spese difficilmente qualificabili in termini di “spesa
viva che i dipendenti della Fondazione dovessero sostenere per la partecipazione ai
lavori della Segreteria Tecnica sono a carico del Commissario”, attenendo piuttosto ad
attività resa dalla Fondazione nell’ambito dell’accordo di collaborazione fra Fondazione
Brescia Musei e Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia Expo 2015. In
particolare, l’art. 3 dell’accordo definisce gli obblighi reciproci dei due enti, prevedendo
l’impegno di entrambi a “ - sviluppare azioni di ricaduta positive per il Comune dí
Brescia e per le finalità connesse allo Statuto della Fondazione Brescia Musei di
valorizzazione e promozione del patrimonio culturale e artistico della città di Brescia,
per il periodo di avvicinamento ad EXPO 2015 e nello svolgimento dello stesso,
individuato come l'evento più rilevante a livello mondiale per la promozione del
territorio; - sviluppare un piano di programmazione strategica nelle relazioni
istituzionali a supporto della Segreteria Tecnica del Commissario Generale di Sezione
Padiglione Italia, al fine di un efficace coinvolgimento di enti territoriali ed associazioni
in EXPO 2015; - supportare la progettazione e realizzazione di eventi connessi al piano
di promozione dell'Evento sia nel periodo di avvicinamento sia durante lo svolgimento
di EXPO 2015; - supportare l'attività di fundraising e di sviluppo di un piano marketing
per il perseguimento degli obiettivi evidenziati nel DPCM del 9 ottobre 2012”. Al
riguardo si rileva che l’accordo prevede obblighi di entrambi gli enti e individua quale
criterio di regolazione degli interessi quello della reciprocità dei medesimi, relegando
l’eventuale esborso di denaro alla sola ipotesi delle spese di cui al richiamato art. 7
dell’accordo di collaborazione.
Con riferimento all’ordinativo n. 5 si rileva che la spesa ivi affrontata consiste nel
rimborso reso ad un assistente del Commissario Generale di Sezione per il Padiglione
Italia che presta la propria opera a titolo gratuito nelle more della stipula del relativo
contratto di collaborazione.
Infine, si rilevano casi nei quali i documenti relativi alla spesa affrontata consistono,
oltre che nella determina a contrarre, nella copia di una fattura intestata al
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia, firmata in originale per
approvazione. Tra di essi ve ne sono alcuni che recano quale data della firma per
approvazione apposta sulla fattura una data successiva a quella di emissione
dell’ordinativo di contabilità speciale (ordinativi n. 1/2013, che, peraltro, presenta
quale documento giustificato una nota di debito, n. 2/2013, n. 10/2013, n. 11/2013).
In merito al contratto di "comodato oneroso" stipulato con Regione Lombardia in data
22 gennaio 2013, in sede istruttoria questo Ufficio rilevava che la qualificazione in
termini di comodato oneroso non risulta coerente con la disposizione contenuta nella
determina a contrarre, in forza della quale "il canone forfettario d'affitto annuale è
stabilito in [ ...]", che farebbe propendere per la qualificazione in termini di contratto
di locazione, anziché di comodato. Segnatamente, dal contratto scritto si evince che gli
15
oneri e le spese sostenute per il "comodato oneroso" da parte del Commissario
Generale di Sezione per il Padiglione Italia ammontano ad euro 100.000 annui per
l'intero piano, mentre in 37.000 euro sono stati quantificati costi per la prima fase
transitoria del rapporto contrattuale.
Al fine di qualificare il contratto, soccorrono le regole dettate dall’art. 1362 e ss. del
codice civile. In particolare soccorre nell’individuazione della reale volontà delle parti la
documentazione allegata alla risposta istruttoria (copia cartacea di e-mail), dalla quale
si evince che il costo annuale del canone di concessione, prospettato in fase di
trattative per l'uso dell'intero piano 29 di Palazzo Pirelli, ammontava ad euro 285.600
annui. Dalla medesima corrispondenza si rileva l’intenzione di non prevedere la
corresponsione del canone di locazione. Nello stesso tempo vengono quantificate le
spese dovute annualmente dal Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
in termini di euro 91.382,22 per l'intero piano. Tale somma si avvicina per difetto
all'importo di 100.000 euro, dovuto annualmente dal Commissario Generale in base al
contratto in esame.
Nella suddetta corrispondenza è altresì ricompresa una tabella analitica dei costi
relativi all'uso del 29^ piano di Palazzo Pirelli, il cui totale ammonta appunto ad euro
91.382,22, che si riporta di seguito:
VOCI DI SPESA
UNITÀ
DI
UTILIZZATA
Illuminazione,
forza
motrice/riscaldamento/condizioname
nto (energia elettrica)
2
PROPOSTE
DI
CALCOLO
1) misuratore di energia
dedicato
per
illuminazione
forza
motrice
oppure
2) unico calcolo spesa
totale sul POD elettrico
diviso i mq totali degli
uffici
Mq
Mq.
Mq.
Mq.
Mq.
Mq.
Mq.
Acqua
Tarsu (Nava: paghiamo 115.718)
Hard facility (impianti)
Pulizia e igiene ambientale
Portierato
Reception (commessi al piano)
Vigilanza armata
MISURA
Costo
unitario
annuale
note
21,44
al mq
0,64
3,81
24,27
20,84
1,32
40.000
204.808,80
al mq.
al mq.
al mq.
al mq.
al mq.
costo
di
commesso
1 guardia
Costo
da
addebitare
ANNUO
calcolato
su
mq
650
(piano intero)
13.938,46
1
415,25
2474.23
15.775,91
13.543,97
855,26
40.000
4.379,14
La sopra riportata suddivisione analitica delle spese annualmente a carico del
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia ricomprende, oltre a
“illuminazione”, “forza motrice/riscaldamento/condizionamento (energia elettrica)”,
“acqua”, “Tarsu”, “hard facility (impianti)”, voci quali "pulizia e igiene ambientale",
"portierato",
"reception"
e
"vigilanza
armata".
Tali
ultime
voci
non
trovano
corrispondenza nell'oggetto del contratto, così come descritto nell'atto scritto allegato
al rendiconto 2013, che riguarda (nei termini individuati nel contratto) l'uso dell'intero
16
29^ piano di Palazzo Pirelli, di due posti auto, nonché di arredi ed attrezzature,
mentre spese di vigilanza, movimentazione e pulizie potranno essere addebitate,
sempre in base al contratto, solo nel caso di attivazione di particolari eventi, indicati
nel medesimo.
Al riguardo si rileva, con riferimento alla qualificazione del negozio stipulato con
Regione Lombardia per il 29^ piano di Palazzo Pirelli, che il contratto di comodato è
disciplinato dal codice civile in termini di gratuità. Peraltro, la giurisprudenza ritiene
che il carattere essenzialmente gratuito del comodato non venga meno per effetto
dell'apposizione di un modus a carico del comodatario, di consistenza tale da non
poter integrare le caratteristiche di un corrispettivo del godimento della res (C.
3087/2010;
C.
485/2003;
C.
3021/2001;
C.
4976/1997;
C.
1132/1987).
Segnatamente si afferma che l'esistenza di un modesto contributo pecuniario non
esclude il carattere di essenziale gratuità del comodato, a meno che il vantaggio
fornito al comodante si ponga come corrispettivo del godimento della cosa e assuma
natura di controprestazione (C. 9694/1994). Il modus, infatti, annulla il carattere di
gratuità del comodato solo se in posizione di corrispettivo del godimento con natura di
controprestazione (C. 9718/1990).
Al fine di qualificare il contratto, identificandone la causa concreta, occorre quindi
mettere a confronto i sacrifici ed i vantaggi che dal negozio derivano rispettivamente
alle parti.
Nel caso di specie, la reale intenzione delle parti può essere indagata anche sulla base
della corrispondenza allegata alla risposta istruttoria, laddove si evince che le somme
annualmente corrisposte dal Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
alla Regione Lombardia esorbitano dalle spese afferenti al contratto di comodato
stipulato il 22 gennaio 2013 laddove comprendono le voci "pulizia e igiene
ambientale", "portierato", "reception" e "vigilanza armata".
L'effettiva prestazione dei servizi di "pulizia e igiene ambientale", "portierato",
"reception" e "vigilanza armata" da parte della Regione Lombardia non trova titolo nel
contratto in esame, con la conseguenza che l'obbligo della forma scritta è stato
adempiuto solo in parte. Il provvedimento amministrativo prodromico alla stipulazione
del contratto risulta privo della determinazione circa la “stretta necessità” di acquisire i
suddetti
servizi
e
mancante
della
relativa
motivazione,
che
avrebbe
dovuto
considerare il reale impatto, anche economico, dei medesimi sulla concreta causa del
negozio a fronte dell’asserita esigenza di dotarsi di un immobile.
Si rileva inoltre che la corresponsione di tali ulteriori prestazioni risulta determinante ai
fini dell’individuazione della tipologia contrattuale a cui appartiene il negozio, posto
che quest'ultimo avrebbe ad oggetto una serie di prestazioni eterogenee, quali la
locazione di beni immobili e mobili e la fornitura di servizi, con una preponderanza di
questi ultimi in termini economici, con le conseguenze che ne derivano in termini di
17
disciplina afferente all'obbligo di effettuare procedure ad evidenza pubblica. L'Allegato
II A del d. lgs. n. 163/2006 contempla espressamente i "servizi di pulizia e di gestione
delle proprietà immobiliari", con la conseguenza dell’assoggettamento alla disciplina
del cod. appalti in forza dell’art. 20, comma 2, del d. lgs. n. 163/2006. Per i servizi di
cui all’Allegato II B si applicano comunque, ai sensi del combinato disposto dell’art. 20,
comma 1 e dell’art. 27, i “principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di
trattamento, trasparenza, proporzionalità. L'affidamento deve essere preceduto da
invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l'oggetto del contratto”.
Né il caso di specie può essere sussunto nella fattispecie di cui all’art. 15 della legge n.
241/1990, ritenuta dalla giurisprudenza comunitaria una delle ipotesi, insieme
all’affidamento a società in house, nelle quali è consentito alle amministrazioni di non
svolgere procedure ad evidenza pubblica (Corte di Giustizia nella sentenza del 20
giugno 2013 in C 352/12). Segnatamente gli accordi di cui all’art. 15 rappresentano
una delle possibili forme di cooperazione tra enti pubblici, comunque imperniata sul
carattere “comune” delle attività il cui svolgimento viene con essa disciplinato. In base
all’interpretazione della Corte di Giustizia, il contenuto e la funzione elettiva degli
accordi tra pubbliche amministrazioni non può che essere quella di regolare le
rispettive attività funzionali.
Sul punto il Consiglio di Stato ha ulteriormente rappresentato come le direttive sugli
appalti impongono, in via generale, alle pubbliche amministrazioni il rispetto della
concorrenza
laddove
debbano
affidare
attività
economicamente
contendibili
e,
conseguentemente, in negativo, escludono l’operatività della regolamentazione proconcorrenziale quando non vi siano rischi di distorsioni del mercato interno. Ne
consegue che “gli accordi tra pubbliche amministrazioni sono necessariamente quelli
aventi la finalità di disciplinare attività non deducibili in contratti di diritto privato”
(Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 3849/2013).
Segnatamente, qualora un’amministrazione si ponga rispetto all’accordo come
operatore economico, ai sensi di quanto stabilito dalla Corte di Giustizia nella sentenza
del 23 dicembre 2009, in C 305/08, e presti servizi ex All. II A e verso un corrispettivo
anche non implicante il riconoscimento di un utile economico ma solo il rimborso dei
costi, non è possibile parlare di una cooperazione tra enti pubblici per il perseguimento
di funzioni di servizio pubblico comune, ma di uno scambio tra i medesimi.
Il requisito dell’interesse pubblico “comune” può considerarsi soddisfatto allorché vi sia
una sinergica convergenza su attività di interesse comune, pur nella diversità del fine
pubblico perseguito da ciascuna amministrazione.
Nel caso di specie difetta tale convergenza di interesse pubblico perché il contratto in
contestazione è inquadrabile nel paradigma generale previsto dall’art. 1321 cod. civ.,
essendo caratterizzato dalla patrimonialità del rapporto giuridico con esso costituito e
della riconducibilità dello stesso a diffusi schemi contrattuali praticati nella prassi.
18
D’altro canto, le prestazioni dedotte nel contratto sono meramente strumentali rispetto
ai compiti demandati dall’ordinamento al Padiglione Italia e sono contendibili sul
mercato.
Il contratto in esame non contiene, pertanto, una disciplina di attività comuni agli enti,
ma compone un contrasto di interessi patrimoniali tra il Commissario Generale di
Sezione per il Padiglione Italia, che necessita di un immobile, e la Regione Lombardia,
che è interessata a condividere i costi di Palazzo Pirelli. La logica è quella dello
scambio economico, desumibile dalla previsione di un corrispettivo, calcolato secondo
il criterio del costo. Ne consegue che lo strumento impiegato è estraneo alla logica del
coordinamento di convergenti attività di interesse pubblico di più enti pubblici, non
potendo quindi rientrare nella fattispecie di cui all’art. 15 legge n. 241/1990.
Infine, questo Ufficio rileva che non risulta - anche dal carteggio allegato in sede di
risposta al rilievo istruttorio - che l'atto sia stato registrato ai sensi del d.p.r. n.
131/1986, avendo evidenza solamente dell'iscrizione dello stesso nel Repertorio
regionale dei Contratti e delle Convenzioni, iscrizione che attiene alla modalità di
catalogazione della Regione Lombardia circa i contratti stipulati ai sensi degli artt. 16 e
17 del regio decreto n. 2440/1923. Segnatamente, in forza della circolare n. 26/E del
7 agosto 2014, "ai sensi del comma 3 dell'articolo 10 dell'Accordo con il BIE, gli atti, le
transazioni e le operazioni finanziarie relativi agli acquisti di beni e servizi effettuati dai
Commissariati Generali di Sezione per il perseguimento dei propri fini istituzionali
espositivi e non commerciali sono esenti dalle imposte di registro, di bollo, ipotecaria e
catastale.
Tale esenzione è tuttavia circoscritta al pagamento delle imposte e non si estende
all'obbligo di registrazione, previsto per legge.
Sono, ad esempio, soggetti all’obbligo di registrazione, la compravendita di beni
immobili, la costituzione o il trasferimento di un diritto di superficie o d’uso, compresi
la rinuncia pura e semplice agli stessi, le locazioni e gli affitti di beni immobili.
La registrazione va richiesta dal Commissariato Generale di Sezione o di chi ne ha la
rappresentanza:
- in genere nel termine di 20 giorni dalla data dell’atto, se perfezionato in Italia;
- nel termine di 30 giorni dalla data dell’atto, per quest’ultimo è nella forma di atto
pubblico e di scrittura privata autenticata registrati con modalità telematiche, nonché
per i contratti di locazione e affitto di beni immobili;
- nel termine di 60 giorni dalla data dell’atto, se quest’ultimo ha ad oggetto beni
immobili o aziende esistenti nel territorio dello Stato ed è perfezionato all’estero”.
Al riguardo si rileva che, ai sensi dell’art. 1, comma 346, della legge n. 311/2004, “I
contratti di locazione, o che comunque costituiscono diritti relativi di godimento, di
unità immobiliari ovvero di loro porzioni, comunque stipulati, sono nulli se,
ricorrendone i presupposti, non sono registrati”.
19
5. Alla luce di quanto sopra il Magistrato Istruttore trasmetteva gli atti al Consigliere
Delegato per il seguito di competenza e per il deferimento alla Sezione di Controllo
dell'esame e di ogni conseguente decisione in oggetto.
6. Il Consigliere Delegato, con nota 46752738 del 21 aprile 2015, condivideva i dubbi
prospettati dal Magistrato Istruttore e aggiungeva che “L’adozione della forma
contrattuale del c.d. “comodato oneroso” per l’utilizzo di un piano del Palazzo sede
della Regione Lombardia, non trova riscontro, quanto a scelta del tipo negoziale, con
la concreta funzione economica voluta dalle amministrazioni sottoscrittrici, essendo
l’accordo qualificabile, invero, quale contratto misto di locazione di uffici ed appalto di
servizi, in cui l’entità economica delle prestazioni rese supera l’esborso finanziario per
il mero utilizzo della porzione immobiliare messa a disposizione presso la sede
regionale. Inoltre, a seguito dell’istruttoria documentale espletata, difetta ogni
valutazione sulla convenienza economica della scelta adottata con riferimento a detta
tipologia contrattuale che non appare, allo stato, idonea ad assicurare l’ottemperanza
alla clausola limitativa delle spese previste per il funzionamento della struttura ai sensi
dell’art. 2 del d.p.c.m. 9 ottobre 2012 (c.d. avvalimento, senza oneri o aggravi per la
finanza pubblica, o con formula complementare, con “spese per stretta necessità"). Da
ultimo, si osserva che la procedura di scelta del contraente e l’allocazione della
struttura commissariale, non danno contezza di eventuali ulteriori opzioni alternative,
attraverso le quali l’interesse al contenimento dei costi di funzionamento nell’ambito
dello stretto necessario poteva essere adeguatamente perseguito. Ciò premesso, si
chiede il deferimento alla Sezione per la pronuncia sulla legittimità del provvedimento
in oggetto”.
7. Il Presidente della Sezione fissava apposita adunanza per il giorno 16 giugno 2015
con ordinanza n. 111 del 19 maggio 2015.
8. Con nota n. 7050 del 10/06/2015 il Commissario Generale di Sezione per il
Padiglione Italia presentava una memoria contenente le deduzioni relative ai rilievi
formulati.
Segnatamente, il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia ha
comunicato di avere provveduto a trasferire i contenuti del rendiconto già trasmesso in
un nuovo documento, allegato in calce alla presente nota, utilizzando il modello di cui
al D.M. 27 marzo 2009 del Ministero dell'Economia e delle Finanze.
In via generale il Commissario rappresenta come abbia richiesto l'attribuzione sulla
propria contabilità speciale, di € 340.000,00 con due successive istanze rivolte al
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, datate, rispettivamente, 21 novembre
2012 e 11 febbraio 2013 (all. 3). Tali fondi — “evidentemente considerati dal Ministero
appropriati e congrui per il funzionamento dell'organo commissariale” — sono stati
accreditati, al termine dell'istruttoria ministeriale, in data 9 maggio 2013 e 28 giugno
2013 e sono stati utilizzati per una parte inferiore alla metà, pari a € 133.640,00,
20
oggetto dell'odierna analisi, cosicché il bilancio di esercizio per il 2013 dell'organo
commissariale si è chiuso con un attivo di € 206.360,00.
Quanto alla Segreteria Tecnica si rileva che, nell'anno 2013 il Commissario ha
espletato le attività di propria competenza con il supporto di soli 9 (nove)
collaboratori, che hanno acconsentito a svolgere gratuitamente la propria attività. Per
5 (cinque) di questi, il Commissario ha fatto ricorso alla possibilità fornita dall'art. 2
del DPCM 9 ottobre 2012 di avvalersi di servizi resi da Expo 2015 S.p.A. o da altri enti
pubblici o privati senza aggravio per la finanza pubblica e, in particolare, da Regione
Lombardia (per le sig.re Beatrice Tagliatesta, Clara Tommasino, Maria Beatrice
Volonté), Expo 2015 S.p.A. (ing. Cesare Vaciago), Fondazione Milano per Expo 2015
(dott.ssa Rossella Vodret).
Sempre in termini generali il Commissario ha illustrato come l’attività di networking e
promozione del Padiglione Italia abbia portato a ottenere sponsorizzazioni attive del
mondo imprenditoriale per un importo complessivo, a vantaggio di Expo 2015, di oltre
sette milioni di euro, “i cui risultati in termini di risparmio della spesa pubblica sono
evidenti, in quanto attraverso tali sponsorizzazioni (tecniche e finanziarie) da parte di
imprese private si è potuto evitare di corrispondere, a valere sulla spesa pubblica, la
remunerazione
per
diverse
attività
di
cui
oggi
il
Padiglione
Italia
beneficia
gratuitamente”.
Con riferimento alle contestazioni specifiche il Commissario rileva che la determina
relativa agli affidamenti diretti riguarda:

una chiavetta USB per la firma digitale (ordinativo n. 1), per un importo di €
70.00;

la fornitura di n. 80 opuscoli esplicativi del progetto del Padiglione Italia e del
programma di partecipazione dell’Italia a Expo Milano 2015 (ordinativi nn. 2 e
3), per un importo di € 1.198,51;

un intervento di sistemazione della pavimentazione di un locale degli uffici
commissariali (ordinativo n. 10), per un importo di € 1.331,00, contiene la
motivazione circa la mancata consultazione di altri operatori economici, in
termini di urgenza (cfr., in particolare, la determina 30 marzo 2013,
riguardante l'affidamento sopracitato sub i) e di insussistenza di altri soggetti
idonei a svolgere le prestazioni oggetto di affidamento con celerità e
affidabilità, in ragione del pregresso rapporto con il Commissario o con Regione
Lombardia (cfr. determina 16 aprile 2013, riguardante l'affidamento sopracitato
sub ii e la determina 11 luglio 2013, riguardante l'affidamento sopracitato sub
iii).
Con riferimento al ricorso al mercato elettronico e alla convenzione Consip, il
Commissario afferma che esso non costituisce un obbligo per il Commissario, ma una
mera facoltà, in ragione del carattere derogatorio, straordinario e temporaneo del
21
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia non consente di inquadrare lo
stesso stabilmente fra le "amministrazioni statali centrali e periferiche" di cui all'art. 1,
comma 450 della legge n. 296/2006. Si aggiunge che il ricorso a tale procedura è reso
facoltativo per Expo 2015 S.p.A. dall'articolo 46-ter del D.L. 21 giugno 2013, n. 69,
che prevede quanto segue: "Al fine dello svolgimento delle attività di propria
competenza, la società Expo 2015 s.p.a. può avvalersi della struttura organizzativa di
Consip spa, nella sua qualità di centrale di committenza ai sensi dell'articolo 3, comma
34, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, mediante preventiva
stipula di apposita convenzione che preveda il mero rimborso delle relative spese a
carico della società Expo 2015 s.p.a. e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica". Il Commissario ne desume che, se il ricorso al mercato elettronico delle
pubbliche amministrazioni e alla disciplina Consip è previsto quale facoltà per la
Società Expo 2015 S.p.A. — che, in quanto ente organizzatore dell'evento, ha diretta
disponibilità dei fondi pubblici di cui all'art. 14 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 — a
fortiori, lo stesso deve dirsi per il Commissario Generale di Sezione, che ha solo la
disponibilità di un fondo di modesta entità destinato alle mere spese di funzionamento.
Sulla necessità di acquisire i CIG, il Commissario precisa di essersi avvalso dell'agenzia
Carlson Wagonlit Travel s.r.l. (ordinativi nn. 4, 6) in quanto già operatore di Expo
2015 S.p.A., selezionato mediante l'esperimento di una gara pubblica, per la quale è
stato acquisito un apposito CIG (481334953F).
Nessun altro obbligo di acquisizione dei CIG si imponeva, poi, con riferimento alle altre
spese di cui al Rendiconto in oggetto. Invero, ai sensi della determinazione ANAC n. 4
del 7 luglio 2011 citata dallo stesso Magistrato Istruttore, sono escluse dall'obbligo di
acquisizione del CIG le spese relative al fondo economale, inteso come "le spese
minute e di non rilevante entità, necessarie per sopperire con immediatezza ed
urgenza ad esigenze funzionali dell'ente, (...) che ciascun ente disciplina in via
generale con un provvedimento intento".
Il Commissario si è dotato del Regolamento riguardante il fondo economale in data 15
marzo 2013 (all 6), prevedendo che "ai sensi dell'art. 3 della legge n. 136/2010 e
successive modificazioni (...) i fondi di volta in volta assegnati all'istituendo Fondo
economale, potranno essere utilizzati per le spese previste nell'elenco riportato di
seguito", previa autorizzazione ed emissione da parte del Commissario di relativa
Determina a Contrarre, salvo casi di documentata urgenza. L'elenco del Regolamento
comprende, fra l'altro, spese per "interventi di manutenzione anche urgenti su locali e
impianti; - piccoli strumenti elettronici; - materiali o servizi di fotocopiatura rilegatura,
fascicolatura di atti e documenti; - materiali o semiti inerenti all'allestimento o
partecipazioni a convegni, congressi, seminari, riunioni, mostre ed altre manifestazioni
varie".
22
Il Commissario ritiene, pertanto, esclusi dall'obbligo di acquisizione del CIG, sulla base
del sopracitato Regolamento, i pagamenti effettuati nei confronti di Studio Brughera
s.r.l. (ordinativo n. 1), Eliorapid s.r.l. (ordinativi n. 2, 3) e Centro Distribuzione
Pavimenti di Sante Aramini (ordinativo n. 10). I pagamenti relativi a tali contratti sono
stati, in ogni caso, effettuati tramite bonifico bancario e, dunque, sono tracciabili in
piena trasparenza.
Per quanto riguarda gli ulteriori ordinativi di cui al Rendiconto, Il Commissario effettua
le seguenti considerazioni:
-
le
spese
effettuate
in
favore
di
De
Stefano
Lorenzi
Notai
Associati,
relativamente all'attività di vidimazione del libro degli atti ufficiali del
Commissario (ordinativo n. 11) e di CosMilano s.r.l. per la pratica di
registrazione e pagamento tributi relativi al contratto di comodato gratuito per
il locale di via dei Serviti 23, Roma (ordinativo n. 13) rientrano fra i "servizi
legali", esclusi dall'obbligo di acquisizione CIG, come confermato dall'ANAC
nella deliberazione n. 4/2011 sopracitata;
-
le spese di cui agli ordinativi n. 14 e 16, relative a rimborsi di trasferte
effettuate da un membro della Segreteria Tecnica del Commissario — il dott.
Daneo — attengono a un accordo professionale instaurato con decreto
commissariale n. 3/2013 (cfr. all. 4), sulla base del DPCM 9 ottobre 2012,
escluse dall'obbligo di acquisizione del CIG in quanto si tratta di rimborsi e non
di acquisti;
-
le spese di cui agli ordinativi n. 5 e 9 si riferiscono a rimborsi di trasferte
effettuate
da
collaboratori
del
Commissario,
individuati
con
apposite
convenzioni con gli enti istituzionali ai sensi del DPCM 9 ottobre 2012
(Fondazione Brescia Musei ed Expo 2015 S.p.A.) (cfr. di seguito, par. V, sub d),
escluse dall'obbligo di acquisizione del CIG in quanto si tratta di rimborsi e non
di acquisti;
-
le spese di cui all'ordinativo n. 15 si riferiscono all'organizzazione di due eventi
istituzionali, sulla base della Convenzione stipulata fra il Commissario e
Fondazione Brescia Musei (cfr. di seguito, par. V sub c), escluse dall'obbligo di
acquisizione del CIG in quanto si tratta di rimborsi e non di acquisti;
-
le spese vive relative al contratto stipulato con Regione Lombardia (ordinativo
n. 8) sono escluse dal perimetro di applicazione della tracciabilità in quanto
inerenti a un accordo fra amministrazioni avente ad oggetto la disponibilità del
29° piano della sede istituzionale di Regione Lombardia in Via Filzi n. 22, non
suscettibile di essere messo in gara, per le considerazioni svolte idra, par. V,
sub e).
Sulla necessità di effettuare i controlli sui requisiti dei contraenti, il Commissario
ribadisce la necessità di interpretare l’art. 71 del d.p.r. n. 445/2000 coerentemente
23
con la ratio di semplificazione e celerità ad essa sottesa, che esclude l'esperimento dei
controlli a campione ogniqualvolta non sorgano fondati dubbi sulla veridicità delle
dichiarazioni rese (cfr., in proposito, TAR Lazio — Roma, sez. II-ter, 24 marzo 2006,
n. 2110). Si aggiunge altresì che il Commissario non aveva ragione di dubitare della
veridicità delle dichiarazioni rilasciate, in quanto gli affidatati dei contratti in oggetto
sono:
-
soggetti istituzionali (cfr. Regione Lombardia e Fondazione Brescia Musei,
ordinativi nn. 7, 8, 9, 15);
-
soggetti già selezionati da altre amministrazioni (cfr. Carlson Wagonlit Travel
s.r.l., Centro Distribuzione Pavimenti dì Sante Aramini s.r.l., ordinativi nn. 4, 6,
10, 12);
-
soggetti noti al Commissario, i cui requisiti di moralità e professionalità erano
già stati verificati in precedenza (cfr. Studio Brughera di Milano, Eliorapid s.r.l.,
Cos Milano s.r.l. e Studio De Stefano Lorenzi, ordinativi nn. 1, 2, 3, 11, 13).
Con riferimento alla forma del contratto con Carlson Wagonlit Travel s.r.l., il
Commissario afferma l'assenza della necessità della stipula di un nuovo contratto,
posta la vigenza del contratto stipulato fra Carlson Wagonlit Travel s.r.l. e la società
Expo 2015 S.p.A. Segnatamente, in considerazione dell'esperimento da parte di Expo
2015 S.p.A. di una procedura di gara pubblica per selezionare Carlson Wagonlit Travel
s.r.l., il Commissario ha concluso con il medesimo operatore un accordo mediante
scambio di proposta e accettazione, ai sensi dell'art. 1326 del Codice Civile, fruendo
delle medesime condizioni economiche accordate alla società Expo 2015 S.p.A..
Quindi, il contratto intercorrente tra Expo 2015 S.p.A. e l'operatore contiene le
condizioni contrattuali valide anche con riferimento al Commissario, sulla base della
richiamata corrispondenza. In proposito, occorre ricordare che la giurisprudenza
amministrativa ammette la suindicata forma contrattuale, affermando che "Nei
contratti stipulati con soggetti pubblici è richiesta la forma scritta a pena di nullità, la
quale tuttavia non implica la contestualità dei consensi, potendo la volontà dei
contraenti risultare anche da documenti distinti (...), purché concludenti, secondo il
modello dello scambio di proposta con accettazione conforme, ex art. 1326 c.c."
(T.A.R. Firenze, sez. III, 14 maggio 2010, n. 1466; cfr., in senso conforme, T.A.R.
Pescara, sez. I, 25 maggio 2011, n. 327).
Sempre in relazione alla forma scritta del contratto, il Commissario deduce, in
relazione alle spese effettuate nei confronti della Fondazione Brescia Musei di cui
all’ordinativo n. 15, oltre all’esiguità dell’importo, che la prima parte (della causale
della fattura) fa riferimento all'oggetto dell'accordo con la Fondazione (attività di
ricerca e sviluppo del fundraising e del network nel territorio bresciano, esperita dalla
Fondazione gratuitamente) mentre la seconda parte si riferisce specificamente alle
spese sostenute per l'organizzazione di due eventi istituzionali, l'incontro tenutosi per
24
la firma del Protocollo da parte del Commissario e la convention degli ambasciatori
italiani all'estero tenutasi il 28 settembre 2013, per presentare il progetto di Padiglione
Italia ai rappresentanti dei paesi stranieri.
Con riferimento all'ordinativo n. 5 — di importo pari complessivamente a € 781,35
(euro settecentottantuno/35) — il Commissario chiarisce che, ai sensi dell'art. 54,
comma 3 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, "I contratti di assunzione del personale, a
qualsiasi titolo, i contratti di lavoro a progetto e gli incarichi di consulenza esterna
devono essere deliberati esclusivamente dal Consiglio di amministrazione della società
EXPO 2015 S.p.A., senza possibilità di delega". Ai sensi della norma citata, il contratto
fra il dott. Paolo Verri e la società Expo 2015 S.p.A., stipulato in data 13 marzo 2013,
è stato approvato dalla società sei mesi dopo, e precisamente in data 20 settembre
2013. Nel frattempo, il dott. Paolo Verri ha prestato gratuitamente la propria attività al
Commissario, ai sensi del citato art. 2, collima 3 del DPCM 9 ottobre 2012, in qualità di
"assistente nella materia dei contenuti espositivi e dell'organizzazione degli eventi
relativi al progetto del Padiglione Italia" (cfr. determina a contrarre del 5 dicembre
2012). Il Commissario ha pertanto provveduto al rimborso delle spese vive costituite
dagli oneri di viaggio dallo stesso sostenuti per prestare la attività nell'interesse dello
stesso Commissario, e comunque non oltre il 30 aprile 2013 (data in cui si ipotizzava
giungesse a termine la procedura di approvazione del contratto da parte del CdA della
società Expo Milano 2015).
Sulla qualificazione del contratto stipulato con Regione Lombardia l'individuazione del
Palazzo Pirelli come sede degli uffici del Commissario che rappresenta l'Italia
all'Esposizione Universale è stata determinata, da un lato, dalle caratteristiche
simboliche e di rappresentanza del Palazzo Pirelli e, dall'altro lato, dal ruolo
istituzionale svolto da Regione Lombardia (che ha sede nell'edificio in questione)
nell'organizzazione
dell'Evento,
in
quanto
originario
membro
del
Comitato
di
candidatura della Città di Milano a Expo 2015 e, nella persona del suo Presidente,
Commissario Generale del Governo nei confronti del BIE e degli Stati esteri per le
obbligazioni internazionali fino al 2013, nonché presidente del Tavolo istituzionale per
il governo complessivo per gli interventi regionali e sovraregionali e socio della società
Expo 2015 S.p.A. (cfr., altresì, il par. II della presente memoria). Le caratteristiche del
grattacielo, unitamente al pregio storico-artistico e alla collocazione geografica in
posizione centrale nella pianta urbana, perfettamente idoneo e organizzato per la
ricezione, in sicurezza, dei rappresentanti degli Stati esteri, per essere già stato
adibito a tale funzione rendono evidente la ragionevolezza dell'individuazione della
sede degli uffici del Commissario. Oltretutto la collaborazione tra Regione Lombardia e
il Commissario, entrambi responsabili dell'organizzazione dell'Evento, ha consentito
l'economicità dell'operazione, proprio evitando un contratto di locazione, che avrebbe
comportato un canone per detto spazio, quantificato in euro 285.600,00 annui (come
25
dichiarato da Regione Lombardia), e ricorrendo, invece, ad un contratto di comodato,
strumento che (anche in forma atipica) si attaglia perfettamente al caso di specie
perché, prevedendo la consegna di un immobile affinché l'altra parte se ne serva per
un tempo e per un uso determinato assumendone solo le spese necessarie per
servirsene, ha consentito al Commissario di non pagare un canone, ma solo la quota
delle spese corrispondenti alla parte dell'edificio preso in consegna, forfettariamente
predeterminata. Tale accordo sinergico, in sintonia con quanto previsto dal DPCM per i
soggetti coinvolti nella realizzazione dell'evento Expo Milano 2015, giustifica, in
ragione di tale comunanza di scopo e di interesse pubblico, la concessione in uso dei
locali da parte della Regione Lombardia senza ricorrere alle regole del mercato. Non si
tratta, infatti, di "attività economicamente contendibile" ma di un partenariato
pubblico-pubblico. La Regione, d'altronde, non ha mai avuto la volontà di dare in
locazione a terzi alcuni locali siti nella sua sede di rappresentanza a fini di profitto
economico, né tanto meno allo scopo di condividere i costi del Palazzo.
Con riferimento agli ordinativi n. 1, 2, 10 e 11, il Commissario ha firmato
l'approvazione della relativa fattura successivamente all'emissione degli stessi. Ciò è
dovuto all'adozione di una modalità operativa resasi necessaria in considerazione del
carattere difficilmente pianificabile dell'attività del Commissario, responsabile dello
svolgimento di diverse e rilevanti attività istituzionali che ne richiedevano la presenza
in diverse parti del territorio nazionale ed estero. In nessun caso, comunque, gli
ordinativi di pagamento sono stati trasmessi alla Sezione di Milano della Banca d'Italia
— Tesoreria dello Stato prima dell'apposizione della firma per approvazione sulla
relativa fattura, cosicché la procedura seguita deve considerarsi legittima, nonché
ragionevole ed efficiente, in considerazione del carattere contingente delle attività
svolte dal Commissario.
CONSIDERATO IN DIRITTO
La questione all’esame della Sezione concerne la regolarità del rendiconto 2013
presentato dal Commissario Generale per il Padiglione Italia.
1. Il primo rilievo attiene alla non conformità del rendiconto a quanto previsto dal D.M.
27 marzo 2009, dal momento che il Rendiconto 2013 all’esame della Sezione non è
stato redatto in aderenza allo schema di cui all'allegato 1, del quale costituiscono parte
integrante l'allegato 1 bis con l'analisi delle spese e il prospetto della situazione dei
crediti e dei debiti, di cui all'allegato 2.
In merito il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia ha comunicato di
avere provveduto a trasferire i contenuti del rendiconto già trasmesso in un nuovo
documento, allegato in calce alla presente nota, utilizzando il modello di cui al D.M. 27
marzo 2009 del Ministero dell'Economia e delle Finanze.
26
Al riguardo, pur prendendo atto dell’avvenuto invio di un nuovo rendiconto con la nota
7082 del 10 giugno 2015, redatto utilizzando il modello di cui al d.m. 27 marzo 2009
del Ministero dell'economia e delle finanze, si osserva che detto documento è stato
inoltrato alla Corte privo del visto della Ragioneria territoriale che, per contro, era
stato apposto, ai sensi dell’art. 11 del d. lgs. 30 giugno 2011, n. 123, al rendiconto
oggetto di deferimento. Per tale ragione il presente esame della Sezione verte
comunque su tale ultimo provvedimento.
La non conformità del rendiconto in esame al d.m. 27 marzo 2009, così come
richiamato dal combinato disposto dell’art. 2, comma 2 octies, inserito, in sede di
conversione del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10 e
dell’art.
5,
comma
5
bis
della
legge
n.
225/1992,
rende
il
medesimo
complessivamente non regolare. Nondimeno la Sezione ritiene, anche con finalità
conformativa della successiva attività del Commissario, di approfondire i rilievi relativi
alle singole voci di spesa.
2. Il secondo rilievo attiene alla mancata espletazione di una procedura di gara.
2.1 In particolare, il Magistrato Istruttore ha rilevato che l’art. 125 d.lgs. n. 163/2006
consente, a determinate condizioni, l’affidamento diretto di lavori , servizi e forniture
per importi di ammontare inferiore ai 40.000 euro. Tale possibilità si configura in
termini di facoltà e non di obbligo. L'Amministrazione, laddove ritenga di avvalersene,
è tenuta a motivare la propria scelta, soggiacendo, in termini generali, al principio di
trasparenza e al correlato obbligo di motivazione sancito dalla legge n. 241/1990.
In secondo luogo si è rilevato come l'art. 121 del d. lgs. n. 163/2006, in apertura del
Titolo II, relativo ai contratti sotto soglia comunitaria, preveda, in termini generali,
l'applicazione dei principi contenuti nell'art. 2 del d.lgs. n. 163/2006, fra i quali i
principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza,
proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente
codice.
Con specifico riferimento ai contratti aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture,
esclusi, in tutto o in parte, dall’ambito di applicazione oggettiva del presente codice
“l'affidamento dei contratti pubblici avviene nel rispetto dei principi di economicità,
efficacia,
imparzialità,
parità
di
trattamento,
trasparenza,
proporzionalità.
L'affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se
compatibile con l'oggetto del contratto”. (art. 27 cod. appalti)
Per i contratti non disciplinati dal d. lgs. n. 163/2006, quali i contratti attivi, si applica
invece il regio decreto n. 2440 del 1923 e il relativo regolamento di attuazione (n.
827/1924), oltre alle regole generali che presiedono l’attività amministrativa,
contenute nell’art. 1 della legge generale sul procedimento (n. 241/1990).
Inoltre, il richiamo contenuto nell’art. 2 – “Per quanto non espressamente previsto nel
presente codice, le procedure di affidamento e le altre attività amministrative in
27
materia
di
contratti
pubblici
si
espletano
nel
rispetto
delle
disposizioni
sul
procedimento amministrativo di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni e integrazioni” – comporta quanto meno il rispetto dei principi di cui
all’art. 1 della legge n. 241/1990, quali i principi di economicità, di efficacia, di
imparzialità, di pubblicità e di trasparenza.
2.2 Con riferimento a quanto sopra il Commissario ha dedotto che gli affidamenti
diretti riguardano:
-
una chiavetta USB per la firma digitale (ordinativo n. 1), per un importo di €
70.00;
-
la fornitura di n. 80 opuscoli esplicativi del progetto del Padiglione Italia e del
programma di partecipazione dell’Italia a Expo Milano 2015 (ordinativi nn. 2 e
3), per un importo di € 1.198,51;
-
intervento di sistemazione della pavimentazione di un locale degli uffici
commissariali (ordinativo n. 10), per un importo di € 1.331,00, contiene la
motivazione circa la mancata consultazione di altri operatori economici, in
termini di urgenza (cfr., in particolare, la determina 30 marzo 2013,
riguardante l'affidamento sopracitato sub i) e di insussistenza di altri soggetti
idonei a svolgere le prestazioni oggetto di affidamento con celerità e
affidabilità, in ragione del pregresso rapporto con il Commissario o con Regione
Lombardia (cfr. determina 16 aprile 2013, riguardante l'affidamento sopracitato
sub ii e la determina 11 luglio 2013, riguardante l'affidamento sopracitato sub
iii).
2.3 La Sezione rileva che si aggiunge alle richiamate ipotesi di affidamento diretto
l’affidamento dell’incarico alla Carlson Wagonlit S.r.l. (ordinativi n. 4, n. 6 e n. 12) per
una spesa massima di 39.000,00 euro, IVA esclusa, per i viaggi effettuati da
collaboratori e ospiti. Gli affidamenti diretti di cui sopra (ordinativi n. 1, n. 2, n. 3, n.
4, n. 6, n. 10 e n. 12) sono accompagnati da apposita determina a contrarre che reca,
nelle premesse, la giustificazione dell’affidamento medesimo.
Nella specie, la determina di cui all’ordinativo n. 1 rappresenta la necessità di acquisire
un dispositivo elettronico per la firma digitale in “tempi molto contenuti”, oltre alla
congruità della spesa da affrontare.
La determina di cui agli ordinativi n. 2 e n. 3 rappresenta come l’importo sia di entità
modesta e giustifichi il ricorso all’acquisizione in economia e come il fornitore sia molto
qualificato e sia già conosciuto dal Commissario.
La determina di cui agli ordinativi n. 4, n. 6 e n. 12 rappresenta come Carlson
Wagonlit S.r.l. sia un “fornitore qualificato già convenzionato con la CONSIP S.p.A. e
prescelto dalla stazione appaltante EXPO 2015 S.p.A. per le proprie attività e per la
sua qualità del servizio, attraverso apposita procedura a cui hanno partecipato le 4
28
società accreditate dalla CONSIP S.p.A.”, come le tariffe, ritenute congrue, applicate
siano quelle previste a favore di Expo 2015 S.p.A.
La determina di cui all’ordinativo n. 10 rappresenta la necessità di svolgere lavori di
riparazione del pavimento e come sia stata contatta la ditta affidataria in quanto
fornitore abituale della Giunta regionale lombarda.
Peraltro
la
Sezione
osserva,
in
funzione
precipuamente
conformativa,
che
l’affidamento diretto di lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 40.000 deve
avvenire nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici e dei principi generali
di trasparenza e di contemperamento dell’efficienza dell’azione amministrativa con i
principi di parità di trattamento, non discriminazione e concorrenza tra operatori
economici. Tali principi devono, peraltro, essere declinati in funzione del principio di
proporzionalità che informa tutta l’attività amministrativa. Si richiama altresì la
necessità di rappresentare adeguatamente il percorso motivazionale delle singole
scelte di affidamento, anche diretto.
3. Il terzo rilievo attiene al mancato rispetto della normativa in materia di convenzioni
Consip e ricorso al mercato elettronico.
3.1 Nella Relazione del Magistrato Istruttore si è richiamata la normativa cogente in
materia di convenzioni Consip e ricorso al mercato elettronico. Segnatamente, ai sensi
dell’art. 1, comma 449, della legge n. 296/2006 “tutte le amministrazioni statali
centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le
istituzioni educative e le istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi
utilizzando le convenzioni-quadro”. Il comma successivo dell’art. 1 della medesima
legge dispone, con riferimento al mercato elettronico della pubblica amministrazione,
che “Dal 1° luglio 2007, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione
degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle
istituzioni universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo
comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica
amministrazione di cui all'articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207”. I commi 455 e 456 del medesimo
articolo, in combinato disposto con quanto previsto dall’art. 33 del d. lgs. n. 163/2006,
disciplinano l’istituto delle centrali di committenza.
L’art. 1 d.l. n. 95/2012 stabilisce le conseguenze della mancata ottemperanza alle
prescrizioni in tema di convenzioni Consip e ricorso al mercato elettronico, prevedendo
che “1. Successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, i contratti stipulati in violazione dell'articolo 26, comma 3 della legge
23 dicembre 1999, n. 488 ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di
approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip
S.p.A. sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità
amministrativa. Ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto
29
della differenza tra il prezzo, ove indicato, dei detti strumenti di acquisto e quello
indicato nel contratto. Le centrali di acquisto regionali, pur tenendo conto dei
parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da
Consip S.p.A., non sono soggette all'applicazione dell'articolo 26, comma 3, della
legge 23 dicembre 1999, n. 488. La disposizione del primo periodo del presente
comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato
stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di
qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A.,
ed a condizione che tra l'amministrazione interessata e l'impresa non siano insorte
contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza. 3. Le
amministrazioni
pubbliche
obbligate
sulla
base
di
specifica
normativa
ad
approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre
1999, n. 488 stipulate da Consip S.p.A. o dalle centrali di committenza regionali
costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
possono procedere, qualora la convenzione non sia ancora disponibile e in caso di
motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla
stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria e sottoposti a
condizione risolutiva nel caso di disponibilità della detta convenzione. 6. Nell'ambito
del Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione realizzato dal Ministero
dell'economia e delle finanze avvalendosi di Consip S.p.A. possono essere istituite
specifiche sezioni ad uso delle amministrazioni pubbliche che, a tal fine, stipulino
appositi accordi con il Ministero dell'economia e delle finanze e con Consip S.p.A.
Fermo restando quanto previsto all'articolo 1, commi 449 e 450, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, e all'articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n.
244, quale misura di coordinamento della finanza pubblica, le amministrazioni
pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, a totale partecipazione pubblica
diretta o indiretta, relativamente alle seguenti categorie merceologiche: energia
elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento,
telefonia fissa e telefonia mobile, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le
convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali
di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie autonome procedure
nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione
messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. La presente disposizione non si applica
alle procedure di gara il cui bando sia stato pubblicato precedentemente alla data di
entrata in vigore del presente decreto. È fatta salva la possibilità di procedere ad
affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette
30
modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre
centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi
inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da
Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno
comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di
adeguamento
ai
predetti
corrispettivi
nel
caso
di
intervenuta
disponibilità
di
convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni
di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza delle disposizioni del
presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale. 8. I
contratti stipulati in violazione del precedente comma 7 sono nulli, costituiscono illecito
disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione
del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, degli
strumenti di acquisto di cui al precedente comma 7 e quello indicato nel contratto”.
Le Amministrazioni dello Stato devono pertanto ottemperare alla normativa in materia
di convenzioni Consip e ricorso al mercato elettronico. Le limitate ipotesi in cui si
ammette il mancato ricorso a tali istituti devono trovare adeguata rappresentazione
nella determina a contrarre.
3.2
Con riferimento al ricorso al mercato elettronico e alla convenzione Consip, il
Commissario afferma che esso non costituisce un obbligo per il Commissario, ma una
mera facoltà, in ragione del carattere derogatorio, straordinario e temporaneo del
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia che non consente di
inquadrare lo stesso stabilmente fra le "amministrazioni statali centrali e periferiche"
di cui all'art. 1, comma 450 della legge n. 296/2006. Si aggiunge che il ricorso a tale
procedura è reso facoltativo per Expo 2015 S.p.A. dall'articolo 46-ter del D.L. 21
giugno 2013, n. 69, che prevede quanto segue: "Al fine dello svolgimento delle attività
di propria competenza, la società Expo 2015 s.p.a. può avvalersi della struttura
organizzativa di Consip spa, nella sua qualità di centrale di committenza ai sensi
dell'articolo 3, comma 34, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163, mediante preventiva stipula di apposita convenzione che preveda il mero
rimborso delle relative spese a carico della società Expo 2015 s.p.a. e senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica". Il commissario ne desume che, se il ricorso al
mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni e alla disciplina Consip è previsto
quale facoltà per la Società Expo 2015 S.p.A. — che, in quanto ente organizzatore
dell'evento, ha diretta disponibilità dei fondi pubblici di cui all'art. 14 del D.L. 25
giugno 2008, n. 112 — a fortiori lo stesso deve dirsi per il Commissario Generale di
Sezione, che ha solo la disponibilità di un fondo di modesta entità destinato alle mere
spese di funzionamento.
3.3 Al riguardo, e segnatamente con riferimento agli ordinativi nn. 1, 2, 3, 4, 6, 10 e
12, la Sezione osserva, con finalità conformativa della successiva attività, che il
31
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia, in quanto rappresentante del
Governo Italiano ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 agosto
2012, è organo governativo e, quindi – in mancanza di apposita disposizione
derogatoria -, amministrazione statale tenuta, ai sensi dell’art. 1, comma 449, della
legge n. 296/2006 “ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro”. Allo stesso
modo, ai
sensi
del
comma
successivo dell’art. 1
della
medesima
legge, le
amministrazioni statali “sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica
amministrazione di cui all'articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 per gli acquisti di beni e servizi al
di sotto della soglia di rilievo comunitario”. I commi 455 e 456 del medesimo articolo,
in combinato disposto con quanto previsto dall’art. 33 del d. lgs. n. 163/2006,
disciplinano l’istituto delle centrali di committenza.
La lata previsione del citato comma 450 legge n. 296/2006 e del nuovo art. 33,
comma 3 bis, consente di poter ricorrere alla procedura ex art. 125 del d. lgs. n.
163/2006 al di fuori di tali mercati solo nell’ipotesi di non reperibilità dei beni o servizi
necessitati. In tal caso l’ente, nella fase amministrativa di determinazione a contrarre,
dovrà evidenziare le caratteristiche tecniche necessarie del bene e della prestazione
che non lo rendono equipollente ai beni e servizi presenti sui mercati elettronici (in
termini Corte dei conti, Sez. Lombardia, parere 23 aprile 2013 n. 165).
La mancata ottemperanza alle prescrizioni in tema di convenzioni Consip e ricorso al
mercato elettronico comporta le conseguenze in punto di nullità e responsabilità
disciplinare e amministrativa di cui all’art. 1 d.l. n. 95/2012. Con specifico riferimento
alle amministrazioni statali l’ultimo periodo del comma 1, art. 1, del d.l. n. 95/2012
introduce una specifica “prova di resistenza”, atteso che “La disposizione del primo
periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il
contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei
parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da
Consip S.p.A.” In effetti, per le Amministrazioni dello Stato detto beneficio compensa
la circostanza che la disciplina degli obblighi di approvvigionamento sia estremamente
stringente (in termini Corte dei conti, Sez. Lombardia, parere 23 aprile 2013 n. 165).
Il terzo comma dell’art. 1 citato stabilisce altresì che “Le amministrazioni pubbliche
obbligate sulla base di specifica normativa ad approvvigionarsi attraverso le
convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 stipulate da
Consip S.p.A. o dalle centrali di committenza regionali costituite ai sensi dell'articolo 1,
comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 possono procedere, qualora la
convenzione non sia ancora disponibile e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento
di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e
misura strettamente necessaria e sottoposti a condizione risolutiva nel caso di
disponibilità della detta convenzione”. Infine, ai sensi del successivo comma 7, le
32
amministrazioni statali, relativamente alle categorie merceologiche di energia elettrica,
gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia
fissa e telefonia mobile, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o
gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di
committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie autonome procedure
nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione
messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. È fatta salva la possibilità di procedere
ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette
modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre
centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi
inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da
Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno
comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di
adeguamento
ai
predetti
corrispettivi
nel
caso
di
intervenuta
disponibilità
di
convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni
di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza delle disposizioni di cui al
comma 7 rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale e determina
la nullità del contratto.
Pertanto, per le amministrazioni statali la possibilità di ricorrere alla procedura ex art.
125 cod. contr. al di fuori dei mercati in esame residua solo nell’ipotesi di non
reperibilità dei beni o servizi necessitati o di superamento della sopracitata “prova di
resistenza” (che deve essere accompagnata da adeguata motivazione).
Né è argomento che depone in senso contrario la circostanza che il legislatore sia
intervenuto con apposita disposizione (art. 46 ter del D.L. 21 giugno 2013, n. 69,
convertito, con modificazioni, in legge 9 agosto 2013, n. 98) al fine di facoltizzare
Expo 2015 S.p.A. ad avvalersi della struttura organizzativa di Consip S.p.A., nella sua
qualità di centrale di committenza ai sensi dell'articolo 3, comma 34, del codice di cui
al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, mediante preventiva stipula di apposita
convenzione. Tale previsione si spiega, piuttosto, in ragione della veste societaria che
caratterizza Expo 2015, connotato che ha reso necessario un apposito intervento
facoltizzante del legislatore al fine di consentire alla società di avvalersi della struttura
organizzativa di Consip S.p.A. ai sensi del citato art. 46 ter del D.L. 21 giugno 2013, n.
69.
4. Il quarto rilievo attiene alla mancanza di controlli in merito alla sussistenza dei
requisiti.
4.1 Il Magistrato Istruttore ha osservato che l'art. 125, comma 12, d. lgs. n. 163/2006
stabilisce che "l'affidatario di lavori, servizi, forniture in economia deve essere in
possesso dei requisiti di idoneità morale, capacità tecnico-professionale ed economico33
finanziaria prescritta per prestazioni di pari importo affidate con le procedure ordinarie
di scelta del contraente". Ne deriva che l'affidamento diretto costituisce una modalità
semplificata – che peraltro non esime, di per sé, dall’acquisizione del C.I.G. (la
determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 dell’ANAC espressamente dispone “l’estensione
dell’utilizzo del CIG a tutte le fattispecie contrattuali contemplate nel codice,
indipendentemente dall’importo dell’appalto e dalla procedura di scelta del contraente
adottata”) - di scelta del contraente, che non consente tuttavia all'Amministrazione di
derogare alle disposizioni volte ad assicurare la sussistenza dei requisiti prescritti dalla
legge in capo al soggetto affidatario. In altre parole, il criterio dell'affidamento diretto
costituisce una modalità semplificata, individuata dal codice appalti, per scegliere il
contraente al ricorrere di determinati presupposti ma, una volta individuato il
medesimo, a quest'ultimo è richiesta la medesima connotazione in termini di requisiti
di idoneità morale, capacità tecnico-professionale ed economico-finanziaria che viene
richiesta ai soggetti che stipulano contratti con la pubblica amministrazione a seguito
dell'espletamento della prodromica procedura ad evidenza pubblica. Ciò in quanto, nel
caso dell'affidamento diretto, non viene meno l'esigenza di tutelare il buon andamento
dell'azione amministrativa nel senso di evitare che la P.A. entri in contatto con soggetti
privi di affidabilità morale e professionale.
In materia di gare d'appalto, l'aggiudicazione definitiva segue alla verifica dell'effettivo
possesso, in capo all'aggiudicataria, dei requisiti di idoneità morale, capacità tecnicoprofessionale ed economico-finanziaria, verifica che condiziona l'efficacia e il cui
carattere di atto dovuto è confermato dal suo verificarsi ope legis (art. 12, comma 1,
d.lgs. n. 163/2006 - Codice degli appalti) per l'infruttuoso spirare del lasso temporale
legislativamente cristallizzato (in termini, Cons. Stato, sez. V, n. 5238/2014).
Ne deriva che i requisiti prescritti dalla normativa vigente per la contrattazione con le
pubbliche amministrazioni debbono essere verificati nei termini di legge. Fra essi si
richiamano i requisiti di ordine generale, ivi compresa la regolarità contributiva, e, ove
richiesti, i requisiti di idoneità professionale e di capacità economica e finanziaria. In
vista della stipulazione del contratto deve altresì essere presentata, da parte del
contraente privato, la dichiarazione attestante l’impegno a rispettare i vincoli in
materia di tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’art. 3 legge n. 136/2010 e, ove
prescritta, la documentazione antimafia.
Con specifico riferimento al DURC l'art. 4, comma 14 bis, del d.l. n. 70/2011, poi
convertito nella legge n. 106/2011, stabilisce che "Per i contratti di forniture e servizi
fino a 20.000 euro stipulati con la pubblica amministrazione e con le società in house, i
soggetti contraenti possono produrre una dichiarazione sostitutiva ai sensi dell' articolo
46, comma 1, lettera p), del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, in luogo del documento di regolarità
contributiva. Le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare controlli periodici
34
sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive, ai sensi dell' articolo 71 del medesimo
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000".
4.2 Sulla necessità di acquisire i CIG, il Commissario precisa di essersi avvalso
dell'agenzia Carlson Wagonlit Travel s.r.l. (ordinativi nn. 4 e 6) in quanto già operatore
di Expo 2015 S.p.A., selezionato mediante l'esperimento di una gara pubblica, per la
quale è stato acquisito un apposito CIG (481334953F).
Nessun altro obbligo di acquisizione dei CIG si imponeva, poi, con riferimento alle altre
spese di cui al Rendiconto in oggetto. Invero, ai sensi della determinazione ANAC n. 4
del 7 luglio 2011 citata dallo stesso Magistrato Istruttore, sono escluse dall'obbligo di
acquisizione del CIG le spese relative al fondo economale, inteso come "le spesi
minute e di non rilevante entità, necessarie per sopperire con immediatezza ed
urgenza ad esigenze funzionali dell'ente, (...) che ciascun ente disciplina in via
generale con un provvedimento interno".
Il Commissario si è dotato di un siffatto Regolamento in data 15 marzo 2013,
prevedendo che "ai sensi dell'art. 3 della legge n. 136/2010 e successive modificazioni
(...) i fondi di volta in volta assegnati all'istituendo Fondo economale, potranno essere
utilizzati per le spese previste nell'elenco riportato di seguito", previa autorizzazione
ed emissione da parte del Commissario di relativa Determina a Contrarre, salvo casi di
documentata urgenza. L'elenco del Regolamento comprende, fra l'altro, spese per "interventi di manutenzione anche urgenti su locali e impianti; - piccoli strumenti
elettronici; - materiali o servizi di fotocopiatura rilegatura, fascicolatura di atti e
documenti; - materiali o semiti inerenti all'allestimento o partecipazioni a convegni,
congressi, seminari, riunioni, mostre ed altre manifestazioni varie".
Il Commissario ritiene, pertanto, esclusi dall'obbligo di acquisizione del CIG, sulla base
del sopracitato Regolamento, i pagamenti effettuati nei confronti di Studio Brughera
s.r.l. (ordinativo n. 1), Eliorapid s.r.l. (ordinativi n. 2, 3) e Centro Distribuzione
Pavimenti di Sante Aramini (ordinativo n. 10). I pagamenti relativi a tali contratti sono
stati, in ogni caso, effettuati tramite bonifico bancario e, dunque, sono tracciabili in
piena trasparenza.
Per quanto riguarda gli ulteriori ordinativi di cui al Rendiconto, il Commissario illustra
le seguenti considerazioni:
-
le
spese
effettuate
in
favore
di
De
Stefano
Lorenzi
Notai
Associati,
relativamente all'attività di vidimazione del libro degli atti ufficiali del
Commissario (ordinativo n. 11) e di CosMilano s.r.l. per la pratica di
registrazione e pagamento tributi relativi al contratto di comodato gratuito per
il locale di via dei Serviti 23, Roma (ordinativo n. 13) rientrano fra i "servizi
legali", esclusi dall'obbligo di acquisizione CIG, come confermato dall'ANAC
nella deliberazione n. 4/2011 sopracitata;
35
-
le spese di cui agli ordinativi n. 14 e 16, relative a rimborsi di trasferte
effettuate da un membro della Segreteria Tecnica del Commissario — il dott.
Daneo — attengono a un accordo professionale instaurato con decreto
commissariale n. 3/2013 (cfr. all. 4), sulla base del DPCM 9 ottobre 2012,
escluse dall'obbligo di acquisizione del CIG in quanto si tratta di rimborsi e non
di acquisti;
-
le spese di cui agli ordinativi n. 5 e 9 si riferiscono a rimborsi di trasferte
effettuate
da
collaboratori
del
Commissario,
individuati
con
apposite
convenzioni con gli enti istituzionali ai sensi del DPCM 9 ottobre 2012
(Fondazione Brescia Musei ed Expo 2015 S.p.A.) (cfr. di seguito, par. V, sub d),
escluse dall'obbligo di acquisizione del CIG in quanto si tratta di rimborsi e non
di acquisti;
-
le spese di cui all'ordinativo n. 15 si riferiscono all'organizzazione di due eventi
istituzionali, sulla base della Convenzione stipulata fra il Commissario e
Fondazione Brescia Musei (cfr. di seguito, par. V sub c), escluse dall'obbligo di
acquisizione del CIG in quanto si tratta di rimborsi e non di acquisti;
-
le spese vive relative al contratto stipulato con Regione Lombardia (ordinativo
n. 8) sono escluse dal perimetro di applicazione della tracciabilità in quanto
inerenti a un accordo fra amministrazioni avente ad oggetto la disponibilità del
29° piano della sede istituzionale di Regione Lombardia in Via Filzi n. 22, non
suscettibile di essere messo in gara, per le considerazioni svolte idra, par. V,
sub e).
Sulla necessità di effettuare i controlli sui requisiti dei contraenti, il Commissario
ribadisce la necessità di interpretare l’art. 71 del d.p.r. n. 445/2000 coerentemente
con la ratio di semplificazione e celerità ad essa sottesa, che esclude l'esperimento dei
controlli a campione ogniqualvolta non sorgano fondati dubbi sulla veridicità delle
dichiarazioni rese (cfr., in proposito, TAR Lazio — Roma, sez. II-ter, 24 marzo 2006,
n. 2110). Si aggiunge altresì che il Commissario non aveva ragione di dubitare della
veridicità delle dichiarazioni rilasciate, in quanto gli affidatati dei contratti in oggetto
sono:
-
soggetti istituzionali (cfr. Regione Lombardia e Fondazione Brescia Musei,
ordinativi nn. 7, 8, 9, 15);
-
soggetti già selezionati da altre amministrazioni (cfr. Carlson Wagonlit Travel
s.r.l., Centro Distribuzione Pavimenti dì Sante Aramini s.r.l., ordinativi nn. 6,
10, 12);
-
soggetti noti al Commissario, i cui requisiti di moralità e professionalità erano
già stati verificati in precedenza (cfr. Studio Brughera di Milano, Eliorapid s.r.l.,
Cos Milano s.r.l. e Studio De Stefano Lorenzi, ordinativi nn. 1, 2, 3, 11, 13).
36
4.3 Al riguardo, e segnatamente con riferimento agli ordinativi nn. 1, 2, 3, 4, 6, 10 e
12, la Sezione osserva, con finalità conformativa, che il comma 12 dell’art. 125
prevede espressamente che “l'affidatario di lavori, servizi, forniture in economia deve
essere in possesso dei requisiti di idoneità morale, capacità tecnico-professionale ed
economico-finanziaria prescritta per prestazioni di pari importo affidate con le
procedure ordinarie di scelta del contraente”. In mancanza di prescrizioni relative alle
altre tipologie di requisiti, i requisiti di ordine generale per la partecipazione alle
procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi e
per la stipulazione dei relativi contratti di cui all’art. 38 del cod. appalti devono,
pertanto, essere posseduti anche laddove non sia espletata una procedura ad evidenza
pubblica disciplinata dal d. lgs. n. 163/2006. Del resto l’art. 38 costituisce un
fondamentale principio di ordine pubblico economico che soddisfa l'esigenza di avere
un soggetto contraente con l'Amministrazione che sia affidabile sotto il profilo morale.
Il Consiglio di Stato ha recentemente precisato, confermando il principio, che esso
attiene
al
profilo
sostanziale,
alla
necessità
cioè
che
il
soggetto
possieda
effettivamente i requisiti, ma non anche al profilo dichiarativo e formale (Cons. Stato,
sez. VI, 2 febbraio 2015, n. 462), non potendosi quindi esigere il rigore formale e i
vincoli procedurali imposti dall’art. 38. Resta comunque la necessità che i soggetti
affidatari possiedano i requisiti morali e che tali requisiti vadano quindi esaminati,
anche verificando le relative dichiarazioni sostitutive presentate, secondo quanto
prevede in via generale il d. lgs n. 163/2006 e tenuto conto di quanto disposto dal
citato art. 4, comma 14 bis, del d.l. n. 70/2011 in relazione al DURC. Tale principio
deve essere tuttavia declinato dall’Amministrazione in funzione del principio di
proporzionalità che informa l’attività amministrativa, non risultando quindi indifferente
l’importo
del
contratto
stipulando
in
relazione
all’attività
preparatoria
al
perfezionamento del medesimo.
4.4 Con specifico riferimento al codice identificativo di gara (CIG), la Sezione osserva
che l'affidamento diretto costituisce una modalità semplificata di scelta del contraente
che non esime, di per sé, dall’acquisizione del CIG (la Determinazione n. 4 del 7 luglio
2011 dell’ANAC espressamente dispone “l’estensione dell’utilizzo del CIG a tutte le
fattispecie
contrattuali
contemplate
nel
codice,
indipendentemente
dall’importo
dell’appalto e dalla procedura di scelta del contraente adottata”). Tale considerazione
è da riferirsi, in particolare, agli ordinativi riguardanti spese che rientrano nell’ambito
di applicazione del d. lgs. n. 163/2010 quali gli ordinativi n. 1, n. 2, n. 3, n. 6, n. 10.
Invero, la determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 stabilisce, al punto 6.3, una modalità
semplificata di acquisizione del codice CIG per i contratti affidati ai sensi dell’art. 125
cod. appalti.
Invero, con riferimento agli ordinativi n. 6, n. 10 e n. 12, si richiama l’obbligo di
acquisizione del CIG ai sensi dell’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, peraltro
37
esplicitato, da parte dell’attuale ANAC, nella determinazione n. 4 del 7 luglio 2011, in
forza della quale “sono soggetti agli obblighi di tracciabilità gli acquisti in economia
mediante procedura di cottimo fiduciario, ivi compresi gli affidamenti diretti di cui
all’art. 125, comma 8, ultimo periodo e comma 11, ultimo periodo” (punto 3.13).
In relazione alle spese di cui agli ordinativi n. 1, n. 2, n. 3 e n. 10 – che il Commissario
considera esenti dall’obbligo di dotarsi di CIG in quanto la citata Determinazione n. 4
del 7 luglio 2011 ne consente il pagamento in contanti
– la Sezione rileva che il
Commissario, pur avendo approvato il regolamento di funzionamento del Fondo
economale in data 15 marzo 2013, ha provveduto all’adempimento delle obbligazioni
pecuniarie ricorrendo al Tesoriere.
L’art. 3 della legge n. 136/2010 prevede, in termini generali, l’obbligo di riportare il
CIG negli strumenti di pagamento relativi a ciascuna transazione. Le norme sulla
tracciabilità non prevedono ipotesi di esclusione dai relativi obblighi legate alla non
effettuazione di una gara o al modico valore della medesima (in termini anche la
determinazione n. 4 del 7 luglio 2011, punto 3.4). In altre parole non rileva né
l’importo del contratto, né la procedura di affidamento utilizzata. Benché la citata
Determinazione n. 4 consenta il pagamento in contanti delle spese effettuate dai
cassieri mediante l’utilizzo del fondo economale (punto 8) ed impregiudicata ogni
valutazione in ordine alla medesima, tale circostanza non ricorre, per i motivi sopra
esposti, nel caso di specie.
5. Il quinto rilievo attiene alla forma dei contratti.
5.1 In sede istruttoria è stato osservato che l'affidamento diretto costituisce una
modalità semplificata, individuata dal codice appalti, per scegliere il contraente al
ricorrere
di
determinati
presupposti
ma,
una
volta
individuato
il
medesimo,
l'Amministrazione è tenuta a procedere alle prescritte cautele al fine di stipulare il
contratto. Fra esse assume rilevanza il rispetto della forma pubblica, nei termini
indicati, a seconda della tipologia di contratto stipulato, dall'art. 11 d. lgs. n. 163/2006
e dagli artt. 16 e 17 del regio decreto n. 2440/1923. Ciò in quanto la forma scritta
imposta ai contratti pubblici, che la giurisprudenza ha tradizionalmente interpretato in
modo rigoroso – al contrario di quanto affermato con riferimento alla forma ad
substantiam prevista dall'art. 1350 cod. civ. -, è, da un lato, funzionale ai principi di
buon
andamento
e
trasparenza
dell'azione
amministrativa
e,
dall'altro
lato,
strumentale ai canoni della contabilità pubblica, a cui soggiace la contabilità speciale in
esame, sotto il profilo del ciclo della spesa. Al riguardo si rileva che i documenti
giustificativi delle spese di viaggio di cui agli ordinativi n. 4, n. 6 e n. 12 consistono
essenzialmente nella determina con la quale il Commissario Generale di Sezione per il
Padiglione Italia approva la spesa fino ad un massimo di 39.000, IVA esclusa, per i
viaggi effettuati da collaboratori e ospiti, affidando l’incarico alla Carlson Wagonlit
S.r.l. – “fornitore qualificato già convenzionato con la CONSIP S.p.A. e prescelto dalla
38
stazione appaltante EXPO 2015 S.p.A. per le proprie attività e per la sua qualità del
servizio, attraverso apposita procedura a cui hanno partecipato le 4 società accreditate
dalla CONSIP S.p.A.” - e prevedendo che la spesa possa essere ripartita in più quote.
A tale determina si accompagna copia del contratto stipulato fra la Carlson Wagonlit
S.r.l. e la società EXPO 2015 S.p.A., con i documenti annessi. A ciascun ordinativo, n.
4, n. 6 e n. 12, è altresì allegata copia della rispettiva fattura intestata al Commissario
Generale di Sezione per il Padiglione Italia, recante in originale una firma per
approvazione.
Gli ordinativi n. 9 e n. 15 attengono a spese effettuate nell’ambito dell’accordo di
collaborazione stipulato in data 7 febbraio 2013 con Fondazione Brescia Musei, nel
quale si stabilisce che "le spese di trasferta (vitto, alloggio, trasporti, telefonia, etc.)
ed ogni altra spesa viva che i dipendenti della Fondazione dovessero sostenere per la
partecipazione ai lavori della Segreteria Tecnica sono a carico del Commissario” (art.
7). In particolare l’ordinativo n. 9 si riferisce alle spese affrontate dalla risorsa della
Fondazione assegnata al Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
mentre l’ordinativo n. 15 attiene ad una fattura della Fondazione Brescia Musei
recante “Attività di ricerca ed individuazione di soggetti e controparti del territorio
bresciano per il fundraising ed il piano di marketing territoriale ai fini del Progetto del
Padiglione Italia all’Expo Milano 2015. Costituzione di un data base relativo alle attività
di cui sopra. Attività di supporto logistico ed assistenza per il coordinamento degli
eventi istituzionali ai fini del Progetto del Padiglione Italia all’Expo Milano 2015 di
marzo (firma del protocollo Commissario Pad. It., Comune di Brescia e AIB) e
settembre
2013
(convention
ambasciatori)”.
Segnatamente,
la
fattura
di
cui
all’ordinativo n. 15 si riferisce a spese difficilmente qualificabili in termini di “spesa
viva che i dipendenti della Fondazione dovessero sostenere per la partecipazione ai
lavori della Segreteria Tecnica sono a carico del Commissario”, attenendo piuttosto ad
attività resa dalla Fondazione nell’ambito dell’accordo di collaborazione fra Fondazione
Brescia Musei e Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia Expo 2015. In
particolare, l’art. 3 dell’accordo definisce gli obblighi reciproci dei due enti, prevedendo
l’impegno di entrambi a “ - sviluppare azioni di ricaduta positive per il Comune di
Brescia e per le finalità connesse allo Statuto della Fondazione Brescia Musei di
valorizzazione e promozione del patrimonio culturale e artistico della città di Brescia,
per il periodo di avvicinamento ad EXPO 2015 e nello svolgimento dello stesso,
individuato come l'evento più rilevante a livello mondiale per la promozione del
territorio; - sviluppare un piano di programmazione strategica nelle relazioni
istituzionali a supporto della Segreteria Tecnica del Commissario Generale di Sezione
Padiglione Italia, al fine di un efficace coinvolgimento di enti territoriali ed associazioni
In EXPO 2015; - supportare la progettazione e realizzazione di eventi connessi al
piano di promozione dell'Evento sia nel periodo di avvicinamento sia durante lo
39
svolgimento di EXPO 2015; - supportare l'attività di fundraising e di sviluppo di un
piano marketing per il perseguimento degli obiettivi evidenziati nel DPCM del 9 ottobre
2012”. Al riguardo si rileva che l’accordo prevede obblighi di entrambi gli enti e
individua quale criterio di regolazione degli interessi quello della reciprocità dei
medesimi, relegando l’eventuale esborso di denaro alla sola ipotesi delle spese di cui
al richiamato art. 7 dell’accordo di collaborazione.
Con riferimento all’ordinativo n. 5 si rileva che la spesa ivi affrontata consiste nel
rimborso reso ad un assistente del Commissario Generale di Sezione per il Padiglione
Italia che presta la propria opera a titolo gratuito nelle more della stipula del relativo
contratto di collaborazione.
Infine, si rilevano casi nei quali i documenti relativi alla spesa affrontata consistono,
oltre che nella determina a contrarre, nella copia di una fattura intestata al
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia, firmata in originale per
approvazione. Tra di essi ve ne sono alcuni che recano quale data della firma per
approvazione apposta sulla fattura una data successiva a quella di emissione
dell’ordinativo di contabilità speciale (ordinativi n. 1/2013, che, peraltro, presenta
quale documento giustificato una nota di debito, n. 2/2013, n. 10/2013, n. 11/2013).
5.2 Con riferimento al contratto con Carlson Wagonlit Travel s.r.l., il Commissario
afferma l'assenza della necessità della stipula di un nuovo contratto, attesa la vigenza
del contratto stipulato fra Carlson Wagonlit Travel s.r.l. e Expo 2015 S.p.A.
Segnatamente, in considerazione dell'esperimento da parte di Expo 2015 S.p.A. di una
procedura di
gara pubblica per selezionare Carlson Wagonlit Travel
s.r.l., il
Commissario avrebbe concluso con il medesimo operatore un accordo mediante
scambio di proposta e accettazione, ai sensi dell'art. 1326 del Codice Civile, fruendo
delle medesime condizioni economiche accordate alla società Expo 2015 S.p.A..
Quindi, il contratto intercorrente tra Expo 2015 S.p.A. e l'operatore contiene le
condizioni contrattuali valide anche con riferimento al Commissario, sulla base della
richiamata corrispondenza. In proposito, occorre ricordare che la giurisprudenza
amministrativa ammette la suindicata forma contrattuale, affermando che "Nei
contratti stipulati con soggetti pubblici è richiesta la forma scritta a pena di nullità, la
quale tuttavia non implica la contestualità dei consensi, potendo la volontà dei
contraenti risultare anche da documenti distinti (...), purché concludenti, secondo il
modello dello scambio di proposta con accettazione conforme, ex art. 1326 c.c."
(T.A.R. Firenze, sez. III, 14 maggio 2010, n. 1466; cfr., in senso conforme, T.A.R.
Pescara, sez. I, 25 maggio 2011, n. 327).
Sulle spese effettuate nei confronti della Fondazione Brescia Musei, di cui all’ordinativo
n. 15, il Commissario deduce, oltre all’esiguità dell’importo, che la prima parte (della
causale della fattura) fa riferimento all'oggetto dell'accordo con la Fondazione (attività
di ricerca e sviluppo del fundraising e del network nel territorio bresciano, esperita
40
dalla Fondazione gratuitamente) mentre la seconda parte si riferisce specificamente
alle spese sostenute per l'organizzazione di due eventi istituzionali, l'incontro tenutosi
per la firma del Protocollo da parte del Commissario e la convention degli ambasciatori
italiani all'estero tenutasi il 28 settembre 2013, per presentare il progetto di Padiglione
Italia ai rappresentanti dei paesi stranieri.
Con riferimento all'ordinativo n. 5 — di importo pari complessivamente a € 781,35
(euro settecentottantuno/35) — si chiarisce che, ai sensi dell'art. 54, comma 3 del
D.L. 31 maggio 2010, n. 78, "I contratti di assunzione del personale, a qualsiasi titolo,
i contratti di lavoro a progetto e gli incarichi di consulenza esterna devono essere
deliberati esclusivamente dal Consiglio di amministrazione della società EXPO 2015
S.p.A., senza possibilità di delega". Ai sensi della norma citata, il contratto fra il dott.
Paolo Verri e la società Expo 2015 S.p.A., stipulato in data 13 marzo 2013, è stato
approvato dalla società sei mesi dopo, e precisamente in data 20 settembre 2013. Nel
frattempo, il dott. Paolo Verri ha prestato gratuitamente la propria attività al
Commissario, ai sensi del citato art. 2, comma 3, del DPCM 9 ottobre 2012, in qualità
di "assistente nella materia dei contenuti espositivi e dell'organizzazione degli eventi
relativi al progetto del Padiglione Italia". Il Commissario ha pertanto provveduto al
rimborso delle spese vive costituite dagli oneri di viaggio dallo stesso sostenuti per
prestare la attività nell'interesse dello stesso Commissario, e comunque non oltre il 30
aprile 2013 (data in cui si ipotizzava giungesse a termine la procedura di approvazione
del contratto da parte del CdA della società Expo Milano 2015).
5.3 In relazione agli ordinativi n. 4, n. 6 e n. 12 la Sezione osserva che essi non
trovano titolo in un contratto scritto fra il Commissario e Carlson Wagonlit Travel s.r.l.
Agli atti sono infatti presenti, quali documenti giustificativi della spesa, la determina a
contrarre del Commissario, il contratto stipulato da Carlson Wagonlit Travel s.r.l. non
con il medesimo Commissario ma con Expo 2015 S.p.A. e le fatture recanti una firma
per approvazione, oltre che alcune e-mail scambiate con esponenti di Expo 2015 Spa.
La Sezione non ritiene che tale documentazione costituisca un titolo idoneo a
giustificare la spesa. Invero, la determina a contrarre svolge la funzione di manifestare
la volontà del Commissario in ordine alla stipulazione del contratto ma non riveste
alcun carattere vincolante nei confronti del fornitore, dovendo essere seguita appunto
dalla stipulazione del contratto. Il contratto allegato è stato stipulato fra Carlson
Wagonlit Travel s.r.l. ed Expo 2015 S.p.A. Esso non può pertanto essere posto a
fondamento delle spese affrontate dal Commissario, atteso che, ai sensi dell’art. 1372
c.c., il contratto ha forza di legge fra le parti. Le fatture recanti le firme per
approvazione non sono atte a individuare il regolamento contrattuale vincolante per le
parti, regolamento che avrebbe consentito di verificare la corretta imputazione della
spesa,
in
particolare
in
relazione
a
prestazione
41
caratterizzate
da
una
certa
complessità. Le e-mail, impregiudicata ogni valutazione in ordine alla vincolatività
delle medesime, non sono intercorse fra le parti dell’asserito contratto.
Con riferimento all’ordinativo n. 15 si rileva che la spesa affrontata non trova titolo
nell’accordo di collaborazione stipulato in data 7 febbraio 2013 con Fondazione Brescia
Musei. Invero, la convenzione prevede il pagamento, da parte del Commissario, delle
sole spese "di trasferta (vitto, alloggio, trasporti, telefonia, etc.) ed ogni altra spesa
viva che i dipendenti della Fondazione dovessero sostenere per la partecipazione ai
lavori della Segreteria Tecnica” a fronte della reciprocità degli obblighi derivanti
dall’accordo. La fattura di cui all’ordinativo n. 15 reca, invece, il riferimento all’attività
di ricerca e sviluppo del fundraising e del network nel territorio bresciano, che pur
costituendo oggetto dell’accordo di collaborazione, non viene prevista come attività da
remunerare. Lo stesso è a dirsi per l’altra voce di spesa di cui all’ordinativo n. 15,
relativa ad attività di supporto logistico ed assistenza per il coordinamento di due
eventi istituzionali, l'incontro tenutosi per la firma del Protocollo da parte del
Commissario e la convention degli ambasciatori italiani all'estero tenutasi il 28
settembre 2013, per presentare il progetto di Padiglione Italia ai rappresentanti dei
paesi
stranieri.
Al
riguardo
la
spiegazione
fornita
dal
Commissario,
cioè
la
riconducibilità di tale esborso alle spese sostenute per l'organizzazione dei due eventi
istituzionali, non è idonea a ricomprendere le medesime fra le spese di trasferta o
comunque le spese vive affrontate dai dipendenti della Fondazione in occasione della
partecipazione ai lavori della Segreteria Tecnica.
Con riferimento all’ordinativo n. 5 la Sezione prende atto che lo stesso afferisce al
rimborso delle spese sostenute da un assistente del Commissario Generale di sezione
per il Padiglione Italia che presta la propria opera a titolo gratuito nelle more della
stipulazione del relativo contratto.
5.4 Con riferimento agli ordinativi n. 1, n. 2, n. 10 e n. 11 la Sezione prende atto,
anche in considerazione dei principi di proporzionalità ed economicità, di quanto
affermato dal Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia in merito al
fatto che il Commissario medesimo abbia firmato l'approvazione della relativa fattura
successivamente all'emissione degli stessi. Segnatamente “Ciò è dovuto all'adozione di
una modalità operativa resasi necessaria in considerazione del carattere difficilmente
pianificabile dell'attività del Commissario, responsabile dello svolgimento di diverse e
rilevanti attività istituzionali che ne richiedevano la presenza in diverse parti del
territorio nazionale ed estero.
In nessun caso, comunque, gli ordinativi di pagamento sono stati trasmessi alla
Sezione di Milano della Banca d'Italia — Tesoreria dello Stato prima dell'apposizione
della firma per approvazione sulla relativa fattura, cosicché la procedura seguita deve
considerarsi legittima, nonché ragionevole ed efficiente, in considerazione del
carattere contingente delle attività svolte dal Commissario.”
42
6. Il sesto rilievo attiene al contratto di comodato oneroso.
6.1 Al riguardo il Magistrato Istruttore, in sede di Relazione di deferimento, rilevava
che la qualificazione in termini di comodato oneroso del contratto stipulato con
Regione Lombardia in data 22 gennaio 2013 non risulta coerente con la disposizione
contenuta nella determina a contrarre, in forza della quale "il canone forfettario
d'affitto annuale è stabilito in [ ...]", che farebbe propendere per la qualificazione in
termini di contratto di locazione, anziché di comodato. Segnatamente, dal contratto
scritto si evince che gli oneri e le spese sostenute per il "comodato oneroso" da parte
del Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia ammontano ad euro
100.000 annui per l'intero piano, mentre in 37.000 euro sono stati quantificati costi
per la prima fase transitoria del rapporto contrattuale.
Al fine di qualificare il contratto, soccorrono le regole dettate dall’art. 1362 e ss. del
codice civile. In particolare soccorre nell’individuazione della reale volontà delle parti la
documentazione allegata alla risposta istruttoria (copia cartacea di e-mail), dalla quale
si evince che il costo annuale del canone di concessione, prospettato in fase di
trattative per l'uso dell'intero piano 29 di Palazzo Pirelli, ammontava ad euro 285.600
annui. Dalla medesima corrispondenza si rileva l’intenzione di non prevedere la
corresponsione del canone di locazione. Nello stesso tempo vengono quantificate le
spese dovute annualmente dal Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
in termini di euro 91.382,22 per l'intero piano. Tale somma si avvicina per difetto
all'importo di 100.000 euro, dovuto annualmente dal Commissario Generale in base al
contratto in esame.
Nella suddetta corrispondenza è altresì ricompresa una tabella analitica dei costi
relativi all'uso del 29^ piano di Palazzo Pirelli, il cui totale ammonta appunto ad euro
91.382,22, che si riporta di seguito:
VOCI DI SPESA
UNITÀ DI MISURA
UTILIZZATA
Costo
unitario
annuale
note
Illuminazione,
forza
motrice/riscaldamento/condiz
ionamento (energia elettrica)
2
PROPOSTE
DI
CALCOLO
1) misuratore di
energia
dedicato
per
illuminazione
forza motrice
oppure
2)
unico
calcolo
spesa
totale
sul
POD elettrico diviso
i mq totali degli
uffici
21,44
al mq
43
Costo da
addebitar
e ANNUO
calcolato
su
mq
650
(piano
intero)
13.938,46
Acqua
Tarsu
(Nava:
paghiamo
115.718)
Hard facility (impianti)
Pulizia e igiene ambientale
Portierato
Reception
(commessi
al
piano)
Vigilanza armata
Mq
Mq.
Mq.
Mq.
Mq.
Mq.
Mq.
0,64
3,81
24,27
20,84
1,32
40.000
204.808,8
0
al mq.
al mq.
al mq.
al mq.
al mq.
costo
di
1
comme
sso
1
guardia
415,25
2474.23
15.775,91
13.543,97
855,26
40.000
4.379,14
La sopra riportata suddivisione analitica delle spese annualmente a carico del
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia ricomprende, oltre a
“illuminazione”, “forza motrice/riscaldamento/condizionamento (energia elettrica)”,
“acqua”, “Tarsu”, “hard facility (impianti)”, voci quali "pulizia e igiene ambientale",
"portierato",
"reception"
e
"vigilanza
armata".
Tali
ultime
voci
non
trovano
corrispondenza nell'oggetto del contratto, così come descritto nell'atto scritto allegato
al rendiconto 2013, che riguarda (nei termini individuati nel contratto) l'uso dell'intero
29^ piano di Palazzo Pirelli, di due posti auto, nonché di arredi ed attrezzature,
mentre spese di vigilanza, movimentazione e pulizie potranno essere addebitate,
sempre in base al contratto, solo nel caso di attivazione di particolari eventi, indicati
nel medesimo.
Al riguardo si rileva, con riferimento alla qualificazione del negozio stipulato con
Regione Lombardia per il 29^ piano di Palazzo Pirelli, che il contratto di comodato è
disciplinato dal codice civile in termini di gratuità. Peraltro, la giurisprudenza ritiene
che il carattere essenzialmente gratuito del comodato non venga meno per effetto
dell'apposizione di un modus a carico del comodatario, di consistenza tale da non
poter integrare le caratteristiche di un corrispettivo del godimento della res (C.
3087/2010; C. 485/2003; C. 3021/2001; C. 4976/1997; C. 1132/1987; A. Palermo
29.7.1988). Segnatamente si afferma che l'esistenza di un modesto contributo
pecuniario non esclude il carattere di essenziale gratuità del comodato, a meno che il
vantaggio fornito al comodante si ponga come corrispettivo del godimento della cosa e
assuma natura di controprestazione (C. 9694/1994). Il modus, infatti, annulla il
carattere di gratuità del comodato solo se in posizione di corrispettivo del godimento
con natura di controprestazione (C. 9718/1990).
Al fine di qualificare il contratto, identificandone la causa concreta, occorre quindi
mettere a confronto i sacrifici ed i vantaggi che dal negozio derivano rispettivamente
alle parti.
Nel caso di specie, la reale intenzione delle parti può essere indagata anche sulla base
della corrispondenza allegata alla risposta istruttoria, laddove si evince che le somme
annualmente corrisposte dal Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia
alla Regione Lombardia esorbitano dalle spese afferenti al contratto di comodato
44
stipulato il 22 gennaio 2013 laddove comprendono le voci "pulizia e igiene
ambientale", "portierato", "reception" e "vigilanza armata".
L'effettiva prestazione dei servizi di "pulizia e igiene ambientale", "portierato",
"reception" e "vigilanza armata" da parte della Regione Lombardia non trova titolo nel
contratto in esame, con la conseguenza che l'obbligo della forma scritta è stato
adempiuto solo in parte. Il provvedimento amministrativo prodromico alla stipulazione
del contratto risulta privo della determinazione circa la “stretta necessità” di acquisire i
suddetti
servizi
e
mancante
della
relativa
motivazione,
che
avrebbe
dovuto
considerare il reale impatto, anche economico, dei medesimi sulla concreta causa del
negozio a fronte dell’asserita esigenza di dotarsi di un immobile.
Si rileva inoltre che la corresponsione di tali ulteriori prestazioni risulta determinante ai
fini dell’individuazione della tipologia contrattuale a cui appartiene il negozio, posto
che quest'ultimo avrebbe ad oggetto una serie di prestazioni eterogenee, quali la
locazione di beni immobili e mobili e la fornitura di servizi, con una preponderanza di
questi ultimi in termini economici, con le conseguenze che ne derivano in termini di
disciplina afferente all'obbligo di effettuare procedure ad evidenza pubblica. L'Allegato
II A del d. lgs. n. 163/2006 contempla espressamente i "servizi di pulizia e di gestione
delle proprietà immobiliari", con la conseguenza dell’assoggettamento alla disciplina
del cod. appalti in forza dell’art. 20, comma 2, del d. lgs. n. 163/2006. Per i servizi di
cui all’Allegato II B si applicano comunque, ai sensi del combinato disposto dell’art. 20,
comma 1 e dell’art. 27, i “principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di
trattamento, trasparenza, proporzionalità. L'affidamento deve essere preceduto da
invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l'oggetto del contratto”.
6.2 Il Consigliere delegato aggiungeva altresì che la procedura di scelta del contraente
e l’allocazione della struttura commissariale, non danno contezza di eventuali ulteriori
opzioni alternative, attraverso le quali l’interesse al contenimento dei costi di
funzionamento nell’ambito dello stretto necessario poteva essere adeguatamente
perseguito.
6.3 Il Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia ha in merito affermato
che l'individuazione del Palazzo Pirelli come sede degli uffici del Commissario che
rappresenta l'Italia all'Esposizione Universale è stata determinata, da un lato, dalle
caratteristiche simboliche e di rappresentanza del Palazzo Pirelli e, dall'altro lato, dal
ruolo istituzionale svolto da Regione Lombardia (che ha sede nell'edificio in questione)
nell'organizzazione
dell'Evento,
in
quanto
originario
membro
del
Comitato
di
candidatura della Città di Milano a Expo 2015 e, nella persona del suo Presidente,
Commissario Generale del Governo nei confronti del BIE e degli Stati esteri per le
obbligazioni internazionali fino al 2013, nonché presidente del Tavolo istituzionale per
il governo complessivo per gli interventi regionali e sovraregionali e socio della società
Expo 2015 S.p.A. Le caratteristiche del grattacielo, unitamente al pregio storico45
artistico e alla collocazione geografica in posizione centrale nella pianta urbana,
perfettamente idoneo e organizzato per la ricezione, in sicurezza, dei rappresentanti
degli Stati esteri, per essere già stato adibito a tale funzione rendono evidente la
ragionevolezza dell'individuazione della sede degli uffici del Commissario. Oltretutto la
collaborazione tra Regione Lombardia e il Commissario, entrambi responsabili
dell'organizzazione dell'Evento, ha consentito l'economicità dell'operazione, proprio
evitando un contratto di locazione, che avrebbe comportato un canone per detto
spazio,
quantificato
in
euro
285.600,00
annui
(come
dichiarato
da
Regione
Lombardia), e ricorrendo, invece, ad un contratto di comodato, strumento che (anche
in forma atipica) si attaglia perfettamente al caso di specie perché, prevedendo la
consegna di un immobile affinché l'altra parte se ne serva per un tempo e per un uso
determinato assumendone solo le spese necessarie per servirsene, ha consentito al
Commissario di non pagare un canone, ma solo la quota delle spese corrispondenti
alla parte dell'edificio preso in consegna, forfettariamente predeterminata. Tale
accordo sinergico, in sintonia con quanto previsto dal DPCM per i soggetti coinvolti
nella realizzazione dell'evento Expo Milano 2015, giustifica, in ragione di tale
comunanza di scopo e di interesse pubblico, la concessione in uso dei locali da parte
della Regione Lombardia senza ricorrere alle regole del mercato. Non si tratta, infatti,
di "attività economicamente contendibile" ma di un partenariato pubblico-pubblico. La
Regione, d'altronde, non ha mai avuto la volontà di dare in locazione a terzi alcuni
locali siti nella sua sede di rappresentanza a fini di profitto economico, né tanto meno
allo scopo di condividere i costi del Palazzo.
6.4 In merito alla qualificazione del comodato ed alle conseguenze dalla medesima
derivanti in punto di individuazione della procedura prodromica alla stipulazione del
medesimo risulta determinante, ad avviso della Sezione, quanto affermato dal
Commissario Generale di Sezione per il Padiglione Italia nella memoria 10 giugno 2015
(prot. n. 7050), in merito al fatto che l'individuazione di Palazzo Pirelli come sede degli
uffici del Commissario che rappresenta l'Italia all'Esposizione Universale è stata
determinata, da un lato, dalle caratteristiche simboliche e di rappresentanza del
Palazzo e, dall'altro lato, dal ruolo istituzionale svolto da Regione Lombardia (che ha
sede nell'edificio in questione) nell'organizzazione dell'Evento, oltre che dal pregio
storico-artistico e dalla collocazione geografica in posizione centrale nella pianta
urbana. Il Commissario ha altresì aggiunto che la propria collaborazione con la
Regione
Lombardia,
cioè
con
un
altro
soggetto
coinvolto
nell'organizzazione
dell'Evento, ha assicurato l'economicità dell'operazione, evitando di stipulare un
contratto di locazione, che avrebbe comportato un canone per detto spazio,
quantificato in euro 285.600,00 annui. La Regione, secondo l’interpretazione del
Commissario, non ha mai avuto la volontà di dare in locazione a terzi alcuni locali siti
46
nella sua sede di rappresentanza a fini di profitto economico, né tanto meno allo scopo
di condividere i costi del Palazzo.
Al riguardo la Sezione rileva che la scelta di Palazzo Pirelli risulta ancorata, in base a
quanto affermato dal Commissario nella memoria difensiva, alla specificità e alla
rappresentatività dell’immobile nella realtà milanese, anche in relazione alle sinergie
esistenti con Regione Lombardia, che lo rendono unico. Tale circostanza – che avrebbe
dovuto essere adeguatamente evidenziata in sede di motivazione della spesa di cui
all’ordinativo n. 8 - è idonea, anche in considerazione della funzione del Commissario
Generale di Sezione per il Padiglione Italia di rappresentanza del Governo italiano, a
superare la criticità in ordine alle modalità di scelta dell’immobile e alla qualificazione
del contratto. L’unicità di Palazzo Pirelli rende, almeno nella prospettazione fornita dal
Commissario – che non può essere vagliata in questa sede con riferimento ai profili
inerenti al merito della scelta amministrativa -, inattuali le problematiche inerenti alle
modalità con le quali è stato individuato l’immobile da utilizzare in punto di
assicurazione della massima concorrenza possibile nel mercato di riferimento. Peraltro,
l’esigenza, evidenziata dal Commissario, di dotarsi di una struttura di rappresentanza
sita in Palazzo Pirelli porta con sé anche la disponibilità del Commissario alla refusione
delle spese inerenti a tale immobile. In altre parole, è da ascrivere all’intenzione
originaria di dotarsi di quel particolare edificio – anche la volontà e la giustificazione di
affrontare le spese ad esso inerenti. In tale contesto, pertanto, non paiono sussistere
elementi tali da superare la qualificazione del contratto, operata dalle parti, in termini
di comodato oneroso, attesa appunto la motivazione addotta dal Commissario nella
memoria difensiva del 10 giugno 2015 per la scelta di quel particolare edificio.
7. Il settimo rilievo attiene alla mancata registrazione del contratto di comodato
oneroso.
7.1 In sede di Relazione di deferimento il magistrato istruttore osservava che non
risulta - anche dal carteggio allegato in sede di risposta al rilievo istruttorio - che l'atto
sia stato registrato ai sensi del d.p.r. n. 131/1986, avendo evidenza solamente
dell'iscrizione dello stesso nel Repertorio regionale dei Contratti e delle Convenzioni,
iscrizione che attiene alla modalità di catalogazione della Regione Lombardia circa i
contratti stipulati ai sensi degli artt. 16 e 17 del regio decreto n. 2440/1923.
Segnatamente, in forza della circolare dell’Agenzia delle Entrate n. 26/E del 7 agosto
2014, "ai sensi del comma 3 dell'articolo 10 dell'Accordo con il BIE, gli atti, le
transazioni e le operazioni finanziarie relativi agli acquisti di beni e servizi effettuati dai
Commissariati Generali di Sezione per il perseguimento dei propri fini istituzionali
espositivi e non commerciali sono esenti dalle imposte di registro, di bollo, ipotecaria e
catastale.
Tale esenzione è tuttavia circoscritta al pagamento delle imposte e non si estende
all'obbligo di registrazione, previsto per legge.
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Sono, ad esempio, soggetti all’obbligo di registrazione, la compravendita di beni
immobili, la costituzione o il trasferimento di un diritto di superficie o d’uso, compresi
la rinuncia pura e semplice agli stessi, le locazioni e gli affitti di beni immobili.
La registrazione va richiesta dal Commissariato Generale di Sezione o di chi ne ha la
rappresentanza:
- in genere nel termine di 20 giorni dalla data dell’atto, se perfezionato in Italia;
- nel termine di 30 giorni dalla data dell’atto, per quest’ultimo è nella forma di atto
pubblico e di scrittura privata autenticata registrati con modalità telematiche, nonché
per i contratti di locazione e affitto di beni immobili;
- nel termine di 60 giorni dalla data dell’atto, se quest’ultimo ha ad oggetto beni
immobili o aziende esistenti nel territorio dello Stato ed è perfezionato all’estero”.
Al riguardo si rileva che, ai sensi dell’art. 1, comma 346, della legge n. 311/2004, “I
contratti di locazione, o che comunque costituiscono diritti relativi di godimento, di
unità immobiliari ovvero di loro porzioni, comunque stipulati, sono nulli se,
ricorrendone i presupposti, non sono registrati”.
7.2 Sul punto il Commissario non ha svolto argomentazioni nella memoria presentata
il 10 giugno 2015.
7.3 La Sezione rileva che, ai sensi dell’art. 2 del d.p.r. n. 131/1986, sono soggetti a
registrazione gli atti indicati nella tariffa se formati per iscritto nel territorio dello
Stato. Al riguardo si richiama il sopra illustrato obbligo della forma scritta ad
substantiam per i contratti stipulati da amministrazioni pubbliche. In particolare, sono
soggetti a registrazione a termine fisso gli atti indicati nella parte prima della tariffa e
in caso d’uso quelli indicati nella parte seconda (art. 2). I contratti di comodato di beni
immobili sono ricompresi nella parte prima della tariffa, essendo espressamente citati
al punto 4 dell’art. 5 della medesima parte prima, e sono pertanto soggetti a
registrazione a termine fisso. Con specifico riferimento agli atti posti in essere da
pubbliche amministrazioni, l’art. 1 della tabella le esonera dall’obbligo di richiedere la
registrazione per tutti gli atti dalle stesse compiuti “diversi da quelli relativi alla
gestione del proprio patrimonio”. Ne deriva che il contratto di comodato oneroso
stipulato per iscritto da Regione Lombardia e Commissario Generale di Sezione per il
Padiglione Italia è soggetto a obbligo di registrazione a termine fisso. Né vale in senso
contrario la circolare n. 26/E del 7 agosto 2014. Invero quest’ultima contiene una
previsione di esonero dei commissari generali di Sezione dalle imposte di registro, di
bollo, ipotecaria e catastale. “Tale esenzione è tuttavia circoscritta al pagamento delle
imposte e non si estende all'obbligo di registrazione, previsto per legge”.
La Sezione rileva altresì che la mancata registrazione dell’atto comporta la nullità del
medesimo ai sensi dell’art. 1, comma 346, della legge n. 311/2004 (“I contratti di
locazione, o che comunque costituiscono diritti relativi di godimento, di unità
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immobiliari ovvero di loro porzioni, comunque stipulati, sono nulli se, ricorrendone i
presupposti, non sono registrati”).
PQM
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia:
-
dichiara non regolare il rendiconto 2013 presentato dal Commissario Generale
per il Padiglione Italia;
-
dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Commissario Generale
per il Padiglione Italia e al Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria
territoriale dello Stato di Milano.
Così deliberato nell’adunanza pubblica del giorno 16 giugno 2015.
Il Magistrato istruttore
Il Presidente
Dott.ssa Sara Raffaella Molinaro
Dott.ssa Simonetta Rosa
Depositata in Segreteria il
23/07/2015
Il Direttore della Segreteria
Dott.ssa Daniela Parisini
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