CRONACHE DI UN CONFLITTO TRA PARLAMENTO E MAGISTRATURA
NELL'ITALIA LIBERALE: L’INTERPRETAZIONE DELL'ART. 45 DELLO STATUTO
*
SULL'IMMUNITÀ DEI DEPUTATI
di
Fernando Venturini
(Consigliere parlamentare della Camera dei Deputati)
25 giugno 2014
Sommario: 1. Introduzione. 2. La Camera “oltremodo cauta e gelosa custode” delle sue
prerogative rivendica il diritto di interpretare l'art. 45 dello Statuto. 3. La Camera (tenta di)
interpreta(re): l'autorizzazione a procedere è necessaria anche fuori dal tempo della sessione.
4. La giurisprudenza degli anni '80: l'incidente Nicotera-Lovito. 5. La Camera cerca
un'interpretazione sull'arresto esecutivo. Il Governo difende i procuratori di fronte alla
“magistratura delle urne”. 6. La giurisprudenza negli anni '90: scandali, sovversivi e stati
d'assedio: “L'arresto di un deputato è già per se stesso un'ottima cosa”. 7. La Camera
interpreta: l'art. 45 copre anche i deputati militari in tempo di guerra. 8. La scienza del diritto:
i privilegi dei parlamentari sono “ruderi storici” o “necessarissimi, salutari, altamente
liberali”? 9. La Camera finalmente si esprime sul conflitto con la magistratura: il giurista
“ripiega la sua bandiera”. 10. Ancora sull'arresto esecutivo: la Camera non si pronuncia sul
caso Ferri. 11. Le autorizzazioni a procedere nel dopoguerra: dal conflitto silenzioso alla
questione morale. 12. Nel regime fascista: “l'autorità di un Parlamento può essere […] or assai
grande or assai scarsa; e può anche annullarsi del tutto”. Appendice: dati statistici sulle
autorizzazioni a procedere, 1848-1929.
*
Articolo sottoposto a referaggio. L’Autore ringrazia Marco Cerase, Paolo Evangelisti, Enrico Gustapane, Guido
Melis, Francesco Soddu per aver letto una prima stesura di questo studio. Alcuni aspetti del testo, con particolare
riferimento al dibattito giuridico, sono stati anticipati in un articolo in corso di pubblicazione nella rivista “Le
carte e la storia” con il titolo: L'art. 45 dello Statuto albertino nella letteratura giuridica: appunti su di uno
scritto di Vittorio Emanuele Orlando.
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1. Introduzione
Si è scritto, con riferimento all’Italia della cosiddetta “prima repubblica”, che l’istituto
dell’autorizzazione a procedere, costituisce “un indicatore empirico a più volti” sulla
legittimazione della classe politica e sulla sensibilità istituzionale che alimenta l’azione della
magistratura1. Questo contributo nasce dall'ipotesi che considerazioni simili possano essere
fatte anche per l'Italia liberale. Non essendovi studi storiografici in grado di dare una risposta
soddisfacente2 in primo luogo si è cercato, nell'appendice statistica, di raccogliere dati precisi
sulle domande di autorizzazione ad arrestare o a tradurre in giudizio presentate alla Camera
dei deputati nel periodo 1848-1929, sulle procedure seguite e sui reati contestati. Per il resto,
ci si propone di individuare i passaggi più importanti di una giurisprudenza parlamentare
molto incerta, almeno fino alla prima guerra mondiale,
dove trapelano forti divisioni
nell'atteggiamento verso la magistratura e dove ricorre già pochi anni dopo l'approvazione
dello Statuto albertino una questione centrale: la titolarità dell'interpretazione dell'art. 45 dello
Statuto.
Ricordiamone il testo: “Nessun Deputato può essere arrestato, fuori del caso di flagrante
delitto, nel tempo della sessione, né tradotto in giudizio in materia criminale, senza il previo
consenso della Camera”3.
Pochi articoli dello Statuto, scrisse V. Emanuele Orlando, furono “fertili di questioni” come
l'art. 45 “in parte per l'equivoca formulazione dell'articolo stesso, in parte perché la Camera
1
F. Cazzola, M. Morisi, La mutua diffidenza: il reciproco controllo tra magistrati e politici nella prima
Repubblica, Milano, Feltrinelli, 1996, p. 20.
2
L'unico saggio storico è M. Dogliani, Immunità e prerogative parlamentari, in Storia d'Italia. Annali
17. Il Parlamento, a cura di L. Violante, Torino, Einaudi, 2001, p. 1009 sgg. Si vedano anche le pagine di
introduzione storica in G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari: natura e limiti di una garanzia
costituzionale, Torino, Einaudi, 1979 e il recente F. Compagna, Alle radici delle immunità parlamentari, in
“L'acropoli”, 2009 <http://www.lacropoli.it/articolo.php?nid=205>. Per quanto riguarda la letteratura coeva,
oltre a M. Mancini e U. Galeotti, Norme ed usi del Parlamento italiano, Roma, Tip. Della Camera dei deputati,
1887, p. 515 sgg., utili le analisi dell'istituto e le rassegne della giurisprudenza di G. Crisafulli, La guarentigia
dei deputati nei procedimenti penali, in “Archivio di diritto pubblico”, 4 (1894), p. 10-36, 249-278, 401-412, e
I. Brunelli, F. Racioppi, Commento allo Statuto del Regno, Torino, Utet, 1909, vol. 2, p. 543 sgg.
3
L'art. 46 proteggeva inoltre i deputati dall'arresto per debiti durante la sessione e nelle tre settimane
precedenti o seguenti ma tale guarentigia divenne inutile dopo l'abolizione dell'arresto per debiti nel 1877. Per i
senatori la situazione era diversa poiché l'art 37 li sottraeva alla magistratura ordinaria sia per procedere
all'arresto (salvo il caso di flagranza) sia per il giudizio penale, in quanto la competenza era affidata al Senato
stesso costituito in alta corte di giustizia. Peraltro questa immunità non aveva un grande valore pratico per il
numero limitato di casi e per la consuetudine dei senatori accusati di dimettersi. Come ricordano in piena età
giolittiana Racioppi e Brunelli: “Nella massima parte dei casi le processure ebbero termine nel periodo
istruttorio, che per essere segreto sfugge alla cognizione precisa del pubblico. Il più delle volte si finì con
dichiarazione di non luogo a procedere: altre volte i Senatori imputati troncarono il procedimento dimettendosi e
affidandosi al magistrato ordinario: due sole volte il processo ebbe pieno svolgimento fino alla sentenza di
condanna, cioè per il Persano nel 1866 e per il Pissavini nel 1888”, cfr. I. Brunelli, F. Racioppi, Commento allo
Statuto del Regno cit., vol. 2, p. 368.
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2
non fu sempre giudice spassionato”4. Tra queste, la questione più importante era preliminare
a tutte le altre: a chi spettava interpretare l'estensione ed i limiti della guarentigia statutaria, in
una situazione nella quale non vi era un organismo terzo in grado di dirimere un conflitto di
natura costituzionale? Tale domanda diede vita, come si vedrà, ad una vivace dialettica tra
l'autorità giudiziaria e la Camera dei deputati. Nello stesso tempo, a partire dagli anni '70,
sulle immunità cominciarono a scaricarsi le tensioni politiche esterne e gli umori
antiparlamentari di un'opinione pubblica a cui dava manforte una parte consistente della
scienza giuridica. Attraverso lo specchio dell'immunità, il Parlamento italiano rivelava così la
sua posizione, incerta e mutevole, nell'arena politica e istituzionale e si confrontava con una
magistratura nient'affatto compatta ma “tutt'altro che arrendevole alle ragioni della
rappresentanza”5.
Quando in età giolittiana la Camera fece finalmente un'esplicita affermazione della propria
titolarità, la magistratura sembrò abbandonare la contesa o, almeno, porsi in un atteggiamento
di conflittualità silenziosa. L'interpretazione dell'immunità parlamentare lentamente assunse,
dopo il primo conflitto mondiale e fino all'affermazione del fascismo, connotati simili a quelli
delle prime legislature repubblicane6.
2. La Camera “oltremodo cauta e gelosa custode” delle sue prerogative rivendica il
diritto di interpretare l'art. 45 dello Statuto
I primi decenni della giurisprudenza parlamentare sulle immunità possono essere seguiti sulle
pagine del repertorio di Mario Mancini ed Ugo Galeotti7 che parlano di “lodevole
temperanza” nell'applicazione dell'art. 45. Per la verità, le legislature del Parlamento
subalpino e le prime legislature del Regno vedono la Camera dei deputati rivendicare con
forza e senza soggezioni l'inviolabilità dei parlamentari. La Camera impone la propria
interpretazione oppure chiede direttamente la modifica di interventi lesivi dell'immunità,
facendo leva sul rapporto fiduciario con il Governo, di fronte ad una magistratura ritenuta
inaffidabile perché legata all'ancien régime.
Già nel dicembre 1848, la Camera chiese ed ottenne, in sede di verifica dei poteri, con voto
unanime e con il consenso di tutti i ministri del Governo Perrone, l'immediata scarcerazione
4
V. E. Orlando, Principii di diritto costituzionale, 4. ed. riv., Firenze, Barbera, 1905, p. 190-191.
5
G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari cit., p. 21.
6
Solo nel 1988 e cioè in occasione di una famosa sentenza della Corte costituzionale, la n. 1150,
l'autonomia parlamentare sul terreno delle prerogative sarebbe tornata sub judice e, nello specifico, sub judice
constitutionis, visto che la Corte dichiarò che le pronunce di insindacabilità potevano essere sottoposte al
controllo della Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzione da parte del giudice ordinario.
7
Norme ed usi del Parlamento italiano, cit. p. 556.
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3
dell'avvocato mazziniano Didaco Pellegrini, eletto a Genova quando era già sotto accusa per
essere stato coinvolto nell'insurrezione del capoluogo ligure8. Nel 1862, durante lo stato
d'assedio per l'impresa di Aspromonte, la Camera intervenne nel famoso caso degli arresti dei
deputati Antonio Mordini, Nicola Fabrizi e Salvatore Calvino: di fronte ad un ordine del
giorno molto duro di Agostino Bertani, il Governo Rattazzi preferì dimettersi9.
In effetti, in un primo periodo le richieste di autorizzazione furono poche ma non furono mai
accordate: la Camera subalpina, scrivono Mancini e Galeotti “ora col considerarla immatura,
ora col sospenderla, ed ora col non riferirne, non accordò mai la chiesta autorizzazione”10.
Inoltre, ciò che è ancora più significativo, fino agli anni '60, la Camera (o per meglio dire la
commissione di volta in volta incaricata dagli Uffici di presentare una relazione all'aula) non
si limitò quasi mai a verificare la presenza di ciò che viene comunemente definito fumus
persecutionis
ma più volte individuò interessi politici e ragioni di opportunità che
consigliavano di rifiutare o di sospendere la richiesta di autorizzazione, secondo un approccio
che mirava a far prevalere l'autonomia del potere legislativo e la libertà nell'esercizio del
mandato. Il sistematico rifiuto di autorizzare procedimenti per il reato di duello ne è la
principale dimostrazione. Come scrisse il relatore del primo caso giunto alla Camera, quello
del duello tra Cavour ed Enrico Avigdor, il 18 maggio 1850: “un deputato, nel tempo della
Sessione, non appartiene intieramente a se stesso; e dove sia fatto in qualsivoglia modo
impedimento all'esercizio delle sue funzioni legislative, ne risulterà un danno non lieve; ne
risulterà il discapito di un interesse, che non può dirsi privato, imperocché i suoi elettori
verranno con ciò, senza alcuna lor colpa, direttamente spogliati del prezioso benefizio di
essere rappresentati nel Parlamento”11. Inoltre, scriveva Pasquale Stanislao Mancini in una
relazione del 1865, la Camera non poteva legarsi le mani nella valutazione delle richieste di
autorizzazione in quanto “non è vincolata, né soggiace a restrizione circa la scelta degli
elementi che possano determinare il suo apprezzamento morale e politico” e può desumerli
anche da fattori esterni alla vicenda processuale e cioè “dall'indole e gravità dell'imputazione,
dalle circostanze del paese o delle persone, o dallo stato dell'opinione pubblica, onde inferirne
se appaia miglior consiglio consentire eccezionalmente il procedimento penale durante la
8
Da allora si stabilì una prassi costituzionale che la magistratura italiana rispettò sempre, liberando i
deputati che al momento della loro elezione si trovavano in carcere in attesa di giudizio. Per il caso dei deputati
eletti mentre erano detenuti in carcere a seguito di sentenza definitiva, si veda infra.
9
Il testo dell'ordine del giorno di Bertani era il seguente: “La Camera, avendo riconosciuto non solo la
non flagranza, ma l'incolpabilità dei deputati arrestati ne lo scorso agosto in Napoli, riprova ne l'atto arbitrario
commesso l'offesa arrecata a la prerogativa sovrana de la rappresentanza nazionale e passa all'ordine del giorno”
A.P. Camera dei deputati, Disc., 17 dicembre 1862, p. 4773.
10
Norme ed usi del Parlamento italiano cit., p. 545.
11
A.P. Camera dei deputati, Disc., 18 maggio 1850, p. 2076-2077.
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4
Sessione, ovvero far attendere la chiusura di essa perché la giustizia possa spiegare
liberamente la sua azione”12 .
In questo contesto, la rivendicazione del diritto ad interpretare l'art. 45 fu affermata con
comprensibile energia di fronte alla magistratura. Nel novembre 1853 l’avvocato Giovanni
Bonaventura Buttini fu condannato in appello per reato di stampa e fece ricorso in
Cassazione. Nelle more del ricorso, poiché l’8 dicembre 1853 fu eletto deputato, invocò
l’applicazione dell’art. 45 dello Statuto e chiese che fosse richiesta l’autorizzazione della
camera di appartenenza per poter proseguire nel giudizio.
La Cassazione da un lato affermò la propria competenza a giudicare i limiti dell’art. 45 poiché
ogni tribunale è giudice della propria competenza “ed essa si estende, tranne i casi eccettuati,
a conoscere sì dell’azione che dell’eccezione”, dall’altro sostenne che il ricorso in Cassazione
istituisce un giudizio “che è nuovo e tutto speciale, e in cui non vi è più esercizio di azione
penale”, che non cade sulla persona o sui fatti, già stabiliti dal giudicato13. Per questi motivi,
il giudizio di Cassazione non poteva essere accomunato ai giudizi in materia criminale a cui
faceva riferimento l’art. 45 dello Statuto. Poi, esaminato il merito, respingeva il ricorso e
confermava la condanna del Buttini.
Su richiesta dello stesso Buttini, la Camera dei deputati affrontò la questione istituendo una
commissione che, con una relazione del 1° maggio 1855, firmata da Carlo Cadorna,
affermava che anche quello in Cassazione aveva i caratteri di un giudizio penale, rivendicava
il sovrano diritto della Camera a decidere qualunque controversia sull’art. 45 e invitava,
infine, il potere esecutivo a non dare esecuzione alla sentenza della Cassazione14. Cosa che
avvenne spontaneamente senza che fosse necessaria una delibera da parte dell’assemblea
plenaria. La questione era molto delicata e l'esito sarebbe stato definito, anni più tardi, “un
colossale e stranissimo arbitrio che solo il dispotismo di un'Assemblea poteva arrogarsi”15
poiché la Camera si trovava di fronte ad una sentenza passata in giudicato, ma ciò non impedì
una presa di posizione netta, mossa dalla preoccupazione di non avallare un'interpretazione
che avrebbe potuto minare alla radice l'istituto dell'immunità. In margine si può notare che
12
A.P. Camera dei deputati, Sess. 1863-64, Doc., n. 336-A, p. 4. Ivi Mancini ricordò che la camera
subalpina si era sempre mostrata “oltremodo cauta e gelosa custode di questa sua prerogativa”.
13
Quest'ultimo argomento fu ripetuto successivamente dalla Cassazione di Firenze con sentenza 6
dicembre 1873 su ricorso Simonelli. Cfr. I. Brunelli – F. Racioppi, Commento allo Statuto del Regno cit., vol. 2,
p. 555.
14
A.P. Camera dei deputati, Sess. 1853-54, Doc., n. 167-A. La relazione Cadorna è un documento di
notevole spessore, orgogliosamente incentrato nella difesa della libertà ed indipendenza della rappresentanza
politica: “noi facciamo un atto politico, e non un atto giuridico. E la Camera ha indubbiamente, come qual si
voglia altro Potere dello Stato, il diritto di tutelare con atti politici le proprie prerogative nei termini dello
Statuto”, p. 3.
15
A. Dell'Abate, L'articolo 45 dello Statuto costituzionale italiano, Bologna, Zanichelli, 1886, p. 20.
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5
attraverso questa sentenza, la Cassazione, istituita nel 1847, aveva cercato di affermare una
posizione di separatezza dalle tradizionali giurisdizioni del Piemonte sabaudo e che la
Camera, rifiutando questa pretesa e assimilando implicitamente gli altri tribunali alla Corte di
Cassazione, legittimava di fronte a se stessa l'intero ordine giudiziario come potere
costituzionale, pur rivendicando il diritto di avere l'ultima parola16.
3. La Camera (tenta di) interpreta(re): l'autorizzazione a procedere è necessaria anche
fuori dal tempo della sessione
La seconda rivendicazione di competenza circa l'interpretazione dell'art. 45 si ebbe intorno ad
un tema molto importante, quello dei limiti temporali dell'inviolabilità e si legò al primo
grande scandalo dell’Italia unita, quello della Regia cointeressata dei tabacchi. Con sentenza
15 novembre 1869, il Tribunale di Firenze condannò ad un anno di carcere militare il deputato
- e militare con il grado di maggiore - Cristiano Lobbia per simulazione di reato. Era questa la
strana conclusione del procedimento penale (inizialmente contro ignoti) per l’attentato allo
stesso Lobbia avvenuto a Firenze nella notte tra il 15 e il 16 giugno, dopo che il Lobbia aveva
dichiarato in aula di essere in possesso di prove della corruzione che aveva accompagnato
l’approvazione della convenzione istitutiva della privativa di fabbricazione dei tabacchi ed
una Regìa cointeressata costituita da investitori italiani e stranieri. Lobbia poté essere
processato nonostante fosse deputato in carica poiché la sessione era stata prorogata il 15
giugno 1869 e chiusa il 14 agosto. Il Tribunale di Firenze aveva ritenuto di poter procedere
interpretando alla lettera l’art. 45 dello Statuto che imponeva il consenso della Camera “nel
tempo della sessione”, nonostante gli argomenti di Pasquale Stanislao Mancini, difensore del
Lobbia. Come è noto, i pochi mesi del processo videro pesanti interventi del Governo, tramite
il Ministro Pironti, e il procuratore generale di Firenze, Augusto Avet, sulla magistratura
requirente e sulla giudicante con trasferimenti, dimissioni del procuratore Giuseppe Borgnini,
ecc. di cui si ha traccia anche nella Storia costituzionale di Arangio Ruiz17.
Quando Lobbia fece appello, la sessione parlamentare era aperta e così fu necessario chiedere
l’autorizzazione a procedere alla Camera dei deputati. La commissione incaricata di
esaminare tale domanda (relatore Pier Ambrogio Curti) decise per la concessione sia perché lo
16
“essendoché […] l'Ordine giudiziario, sebbene sia una emanazione, e per così dire, un ramo del Potere
esecutivo per ciò che riguarda la nomina dei di lui membri, costituisca ciò non pertanto di per sé un Potere
costituzionale per l'attribuzione di podestà, che ha direttamente dallo Statuto, e per la inamovibilità che lo rende
indipendente dal Potere esecutivo nell'esercizio delle proprie attribuzioni”, A.P. Camera dei deputati, Sess. 185354, Doc., n. 167-A, p.2.
17
G. Arangio-Ruiz, Storia costituzionale del Regno d'Italia, 1848-1898, Firenze, Civelli, 1898, p. 232233. Su questi episodi si veda la ricostruzione di T. Iermano, Uno scandalo nell'età della Destra Storica: la
Regia dei tabacchi, “Prospettive Settanta”, n.s., 7 (1985), n. 3-4, p. 477-497.
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6
stesso Lobbia aveva rivolto alla Camera “le più vive sollecitazioni” in questo senso, sia
perché si riteneva che vi fossero stati “enormi abusi di autorità” ed un’azione funesta
sull’ordine giudiziario da parte del passato Governo quali non si erano mai avuti dal 1848 e
che quindi fosse necessario “contrapporre a codeste mancanze di rispetto del passato
Ministero verso l’ordine giudiziario una solenne e pubblica testimonianza di nobile fiducia
della Camera dei deputati ne’ sentimenti di giustizia, di libertà e di indipendente fermezza che
possono fare l’orgoglio della magistratura italiana”18.
La commissione deliberò solo nel merito e non si occupò dell’interpretazione dell’art. 45, in
particolare della perseguibilità di un deputato nell’intervallo tra due sessioni, poiché questo
tema fu affidato ad una commissione ad hoc, incaricata di dirimere le questioni più
controverse circa la durata e l'estensione delle prerogative parlamentari.
La commissione presentò, a firma proprio di Pasquale Stanislao Mancini, una relazione il 30
luglio 187019. Si tratta di un documento importante e più volte richiamato che cercò,
riuscendovi solo in parte, di porre su basi solide la giurisprudenza parlamentare in tutte le
questioni che si erano fino ad allora presentate: in primo luogo l'estensione dell'immunità
all'intera legislatura e, poi, l’elezione successiva all’arresto, la quasi flagranza, l’eventuale
distinzione della materia criminale in delitti e contravvenzioni, gli atti istruttori consentiti alla
magistratura prima dell’eventuale accusa, ecc. La risposta era data ponendo le guarentigie
parlamentari tra le radici più profonde del regime rappresentativo. Quasi sempre – scriveva
Mancini - tra “gli esagerati fautori della preponderanza del potere esecutivo confidato al
monarca ed ai suoi ministri”, vi erano i “sistematici oppugnatori” delle immunità
parlamentari. Queste erano tanto più necessarie in un paese dove le istituzioni rappresentative
erano giovanissime e l’opinione pubblica priva di quella influenza morale in grado di
contrastare gli eventuali abusi del Governo in carica. E dove erano deboli le garanzie di
indipendenza del potere giudiziario, giacché allo stesso potere esecutivo apparteneva “la
nomina dei magistrati, ogni loro promozione nella carriera, il premiarli con onori e vantaggi
di ogni specie, e finanche il punirli con traslocamenti che possono talora nel fatto equivalere a
degradamento o ad espulsione dall’ufficio”. Insomma: “Sopprimete, o per poco indebolite,
questo ordigno della macchina costituzionale, e potrete senza accorgervene sconcertare e
colpire di impotenza l'intiero delicato meccanismo del sistema”.
18
A.P. Camera dei deputati, Sess. 1869-70, Doc. n. 2-A, p. 32. In effetti, come è noto, Lobbia fui poi
assolto in appello.
19
A.P. Camera dei deputati, Sess. 1869-70, Doc. n. 2 ter, a cui appartengono le citazioni seguenti.
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7
Su queste basi, Mancini poteva affermare che l'obbligo di ottenere il consenso alla traduzione
in giudizio doveva considerarsi esteso all’intera legislatura per due ordini di motivi. Prima di
tutto perché una diversa interpretazione sarebbe stata inconciliabile con lo scopo dell’istituto e
con i principi stessi del regime costituzionale visto che l’azione penale era affidata al pubblico
Ministero “sventuratamente presso di noi costituito organo e dipendenza del potere
esecutivo”20 . In secondo luogo perché l’art. 45 poteva essere distinto in due differenti
proposizioni: la prima “nessun Deputato può essere arrestato, fuori del caso di flagrante
delitto, nel tempo della Sessione”, e la seconda: “nessun Deputato può essere tradotto in
giudizio in materia criminale senza il previo consenso della Camera”. Si trattava di
un’interpretazione che forzava la lettera della norma e giungeva al risultato paradossale di
consentire – fuori dalla sessione – di arrestare ma non di “tradurre in giudizio” un deputato,
come osservò la gran parte dei commentatori21. Nello stesso tempo, era un'interpretazione
che cercava di difendere la prerogativa ancorandola al testo dello Statuto e “sterilizzandola”
politicamente, attraverso argomenti che intendevano rispondere in punta di diritto alle
obiezioni della magistratura22.
Infine, la relazione Mancini risolveva la controversia riguardo l'interpretazione dell'art. 45
dello Statuto adottando pienamente le conclusioni della Relazione Cadorna del 1855: nelle
monarchie costituzionali, dove non vi era una Corte suprema per il controllo di
costituzionalità degli atti di tutti i poteri dello Stato, era necessario considerare ciascuna delle
due camere “custode e legittima difenditrice delle prerogative proprie e dei suoi componenti
dalle invasioni di qualunque altro potere, e conseguentemente giudice competente e
supremo”.
La relazione Mancini avrebbe avuto notevole influenza sulla giurisprudenza parlamentare
successiva alimentando il dialogo con la magistratura ma togliendo qualche argomento alle
ragioni del Parlamento poiché aveva un carattere fortemente “difensivo”. Infatti l'immunità
parlamentare era giustificata con riferimento al pericolo di ingerenze dell'esecutivo e alla
20
Si chiedeva infatti Mancini: “basterà [che il Governo] pubblichi un Decreto di chiusura della Sessione
per avere immediatamente la mano libera, e spogliare i membri della Camera stessa di qualsiasi guarentigia?”,
ivi, p. 8.
21
Successivamente fu notato che il testo in francese dello Statuto, pubblicato contemporaneamente a
quello in italiano, aveva una formulazione molto più chiara che escludeva la possibilità di individuare due
disposizioni distinte: “Pendant le cours de la session, aucun député ne peut être arrêté, hors le cas de flagrant
délit, ni traduit en jugement à raison de matière criminelle, sans le consentiment préalable de la Chambre”, cfr. F.
Racioppi, Sull'interpretazione dell'articolo 45 dello Statuto, “Giurisprudenza italiana”, 1903, p. 5.
22
Nello stesso anno della relazione Mancini furono pubblicate le lezioni di G. E. Garelli, Il diritto
costituzionale italiano, Torino, Tip. Baglione, 1870, dove si giungeva alle stesse conclusioni affermando, più
semplicemente, che lo Statuto utilizzava il termine “sessione” in due accezioni diverse e nell'art. 45 come
coincidente con l'intera durata della legislatura, p. 250.
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8
presunzione di insufficienza di garanzie dell'ordine giudiziario. Non si prevedeva l'ipotesi che
il diniego di autorizzazione potesse basarsi sulla tutela di altri valori o su di una
discrezionalità di cui - in determinate circostanze - l'assemblea poteva avere il diritto e la
forza di assumersi la responsabilità politica, come pure la Camera aveva fatto negli anni
precedenti. Prevaleva la necessità di affrontare il problema dal punto di vista giuridico e
pesava la vicenda processuale e politica da cui era nata la relazione stessa, cioè uno dei più
clamorosi episodi di ingerenza della politica sulla magistratura dell'Italia liberale.
Coerentemente, si formulavano giudizi sulla magistratura che miravano a creare quella
“costituzionale solidarietà” che avrebbe consentito all'ordine giudiziario e alla Camera dei
deputati di legittimarsi reciprocamente nei confronti del potere esecutivo. Mancini poteva
affermare infatti che se “i magistrati si sentissero protetti e tutelati dalle Assemblee politiche
contro le pressioni o le ingiustizie ministeriali; una costituzionale solidarietà non
mancherebbe di stabilirsi, e per reciprocanza di ufficii le franchigie parlamentari troverebbero
efficace e sufficiente protezione nello stesso ordine giudiziario”.
Sembra di poter dire che questa interpretazione fu accolta da molti magistrati di merito ma fu
sempre respinta dalla Corte di Cassazione, come dimostra la giurisprudenza successiva sui
limiti di tempo dell'immunità. Prima di tutto la relazione Mancini non arrivò mai in aula e non
ottenne la sanzione di un voto politico, il che ne ridusse certamente la forza. Inoltre, accettare
di dare alla Camera il potere di interpretare l'art. 45 avrebbe voluto dire avallare la supposta
dipendenza, debolezza e potenziale parzialità del potere giudiziario che era alla radice della
norma statutaria, come era stato ribadito dallo stesso Mancini. Infine, successivamente, negli
anni delle leggi repressive crispine, la residua competenza della magistratura e della Corte di
cassazione in particolare, avrebbe consentito di ricondurre al “diritto comune” gli uomini
politici più esposti, radicali o socialisti.
Su questa linea di contrapposizione con la Camera si ebbero diversi episodi. Nel 1891 la
Cassazione penale ribadì la propria competenza ad interpretare l’estensione dell’immunità
penale, escludendo le contravvenzioni dalla “materia criminale” prevista dall‘art. 45 dello
Statuto23. Nel 1895, nei casi dei deputati socialisti Camillo Prampolini e Gregorio Agnini, la
Cassazione riaffermò che la prerogativa dell'art. 45 non poteva sopravvivere alla chiusura
della sessione24 mentre la Camera cercò di affermare una sorta di interpretazione autentica
23
Cfr. “Il monitore dei tribunali”, vol. 32 (1891), p. 644 su cui l'articolo di V. E. Orlando, Competenza del
potere giudiziario sull'interpretazione dell'art. 45 dello Statuto: se la prerogativa si estenda al giudizio per
contravvenzioni, in “Archivio di diritto pubblico”, 1(1891), p. 387-392.
24
Nell'ottobre 1894, Camillo Prampolini fu condannato al confino, a sessione parlamentare chiusa, dal
pretore di Reggio Emilia sulla base dei provvedimenti eccezionali di pubblica sicurezza emanati da Crispi, per
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9
basata sui precedenti e sulle relazioni Cadorna, Mancini e Sacchi: “Tali precedenti appunto
hanno affermato il diritto dei deputati di non essere sottoposti ad accusa o a giudizio senza la
preventiva autorizzazione della Camera, e ciò senza distinzione e limitazione di tempo,
ritenendo tale prerogativa come essenzialmente inerente al mandato e alla qualità di
rappresentante della Nazione”25.
Insomma, su questo punto vi furono oscillazioni interpretative fino all'inizio del nuovo secolo
e soprattutto vi fu una costante contrapposizione tra Camera e Corte di Cassazione nel
rivendicare la titolarità del potere interpretativo. Una sorta di conflitto costituzionale latente
che fece dire all'avvocato generale presso la Corte di Cassazione di Roma nel discorso
inaugurale dell'anno giudiziario 1896 che “Tutto questo è un disordine che offende del pari le
attribuzioni del Parlamento e quelle dell'ordine giudiziario”26.
Da notare che la giurisprudenza di Cassazione fu, in quegli stessi anni, molto più benevola nei
confronti delle garanzie previste dallo Statuto per i membri del Governo. Infatti la Cassazione
penale nel 189527 e nel 189728 diede ragione ai ricorrenti, rispettivamente Giolitti e Crispi,
riguardo alla competenza in materia di reati ministeriali, affidandola in ogni caso alla messa in
stato d'accusa da parte della Camera dei deputati e al Senato in Alta corte di giustizia come
previsto dall'art. 47 dello Statuto. La sezione d'accusa della Corte d'Appello di Roma aveva
aver fatto parte della cosiddetta “Lega socialistica”, nonostante Prampolini si appellasse all'art. 45 dello Statuto.
In appello, il Tribunale di Reggio Emilia dichiarò che non era possibile procedere al giudizio contro un deputato
senza l'autorizzazione della Camera sebbene il procedimento fosse iniziato e proseguito durante la chiusura della
sessione parlamentare. In caso contrario, avevano scritto i giudici di Reggio Emilia, cioè se la protezione dei
deputati dovesse considerarsi sospesa o interrotta durante la chiusura della sessione “potrebbe mancare la
ragione stessa della sua esistenza, e chi trovasi investito del mandato legislativo […] vedersi esposto ad
esorbitanze od atti men che legittimi d'altri poteri”: “La giustizia penale”, 1895, n. 1, col. 75. Ma la Corte di
Cassazione di Roma, con sentenza 1° febbraio 1895, riformava la sentenza e affermava invece che la prerogativa
dell'art. 45 non poteva sopravvivere alla chiusura della sessione poiché diversamente “una prerogativa diretta a
garantire l'uffizio del deputato durante la sessione, verrebbe mutata in un privilegio alla persona durante l'intiera
legislatura con offesa del principio di uguaglianza dei cittadini, col turbare il corso della giustizia e dei diritti dei
privati”: “Giurisprudenza italiana”, 1895, pt. 2, col. 117. Un anonimo commentatore - con tutta probabilità
Lodovico Mortara - criticava aspramente tale sentenza scrivendo che con essa la magistratura italiana si era
assunta la responsabilità di affermazioni contrarie “ai più corretti principii del diritto pubblico nazionale quali
erano stati fino ad ora intesi; e se la è assunta in circostanze ed in momento in cui per una fatalità accidentale,
eppur molto spiacevole, queste affermazioni sembrano più gradite agli organi supremi del potere esecutivo”,
“Giurisprudenza italiana” 47 (1895), pt. 2, col. 83. Pochi mesi dopo, il 20 giugno 1895, il procuratore generale
della Cassazione di Roma, Francesco Auriti, chiedeva al Presidente della Camera di concedere l'autorizzazione
per l'ulteriore corso del procedimento penale a carico del deputato Gregorio Agnini condannato durante la
chiusura della sessione dal Tribunale di Modena a 6 mesi e 10 giorni di reclusione per aver preso parte ad
un'associazione socialista diretta a commettere delitti ed incitamento all'odio di classe. La sentenza, confermata
in appello con riduzione della pena, era stata portata in Cassazione per vari motivi tra cui la “Violazione del
principio del diritto costituzionale che ogni Potere dello Stato è giudice delle proprie prerogative”.
25
Così la Commissione della Camera, presieduta dall'on. Salaris, sulla richiesta di autorizzazione a
procedere contro il deputato Agnini: A.P. Camera dei deputati, Leg. XIX, Doc., n. 90-A.
26
Discorso pronunziato dal senatore Emilio Pascale, avvocato generale presso la Corte di Cassazione di
Roma nella assemblea generale del 2 gennaio 1896, Roma, Forzani, 1896, p. 23.
27
Sentenza 24 aprile 1895, in “Rivista penale”, 1895, vol. 41, p. 455 sgg.
28
Sentenza 8 novembre 1897, in “Rivista penale”, vol. 47, p. 26 sgg.
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10
invece affermato che la locuzione dell'art. 47 dello Statuto “non esclude che l'azione penale si
possa esercitare anche dall'Autorità giudiziaria, imperocché, se la Camera dei deputati ha il
diritto di accusare e non ne usa, nessun divieto è sancito dallo Statuto per arrestare il corso
della giustizia”29. In questo modo la Cassazione precludeva al giudice ordinario la possibilità
di interpretare l'art. 47 e di valutare i caratteri del reato ministeriale. In sostanza, se la
Cassazione difendeva la possibilità del giudice di interpretare l'art. 45 che riguardava le
guarentigie dei parlamentari, non faceva altrettanto per i membri del Governo il cui
comportamento doveva essere in ogni caso deciso dagli organi della giustizia politica30. Che
l'autorità giudiziaria fosse sempre incompetente sia a giudicare che a istruire i reati di un
ministro commessi nella sua qualità di ministro fu poi ribadito dalle sezioni penali unite della
Corte di cassazione il 10 giugno 1907 sul caso Nasi che fu quindi rinviato alla Camera per la
messa in stato di accusa31.
4. La giurisprudenza degli anni '80: l'incidente Nicotera-Lovito
Negli anni '70, dopo la Comune di Parigi, l'atteggiamento repressivo dei pubblici poteri si
fece più aspro e le richieste di autorizzazione a procedere aumentarono, soprattutto in
relazione ai reati di stampa. Contemporaneamente, nei giornali, i riferimenti alle richieste di
autorizzazione e alle relative discussioni parlamentari si fecero più numerosi diventando
materia di polemica e di lotta politica32. In alcuni casi, attraverso le querele e le conseguenti
richieste di autorizzazione per diffamazione o ingiurie, gli avversari di collegio dei
parlamentari eletti cercavano di continuare la lotta politica nonostante la convalida delle
29
“Rivista penale”, 1895, vol. 41, p. 461.
30
Anche perché “si verrebbe a deferire, come rilevano i più illustri pubblicisti, ad altro potere, all'infuori
della Camera, la possibilità di provocare crisi ministeriali. D'altronde, se non si può procedere
senz'autorizzazione del re, sentito il Consiglio di Stato, contro un prefetto od un sindaco per gli atti dipendenti
dall'esercizio delle loro funzioni, non può esser dato di procedere contro un ministro, che, potendo essere né
deputato né senatore, resterebbe spoglio di ogni garanzia”, in “Rivista penale”, 1895, vol. 41, p. 464.
31
Cfr. R. Ferrari Zumbini, L'«incidente» Nasi: cronaca di una vicenda dell'Italia politica d'altri tempi
(1903-1908), Padova, Cedam, 1993, p. 130-131.
32
Nella relazione ad una richiesta della procura di Milano di incriminare Felice Cavallotti per reati di
opinione, il relatore si preoccupò di ricordare la “frequenza con la quale negli ultimi tempi si sono ripetute
domande per autorizzazione a procedere contro deputati, [...] per la facilità con la quale i procuratori del Re, e i
giudici istruttori a loro richiesta, si valgono della facoltà di spiccare mandato d'arresto anche contro accusati di
reati, come quelli di stampa”. La diffusione di tali notizie nei giornali rischiava di ledere la dignità dei
parlamentari ed era “artificiosamente sfruttata in argomento di malevoli insinuazioni a carico del decoro dovuto
al Consesso dei rappresentanti della nazione” A.P. Camera dei deputati, Leg. XI, sess. 1873-74, n. 43-A, p. [2][3]. Nel dicembre dell'anno precedente Nicotera aveva confessato di assistere da qualche tempo ad un
“fenomeno abbastanza strano. Si spargono delle voci contro taluni deputati; i giornali di un partito si studiano di
aggravare queste voci, a diffonderne la notizia, e ciò per produrre un'impressione nel pubblico. Poi la Camera di
Consiglio delibera di non esservi luogo a procedere contro l'individuo accusato; ma l'effetto si è prodotto;
almeno per qualche tempo l'opinione pubblica è rimasta in sospeso sul conto di quel deputato, un discredito si è
ottenuto”. A.P. Camera dei deputati, Disc., Sess. 1871-72, p. 3963.
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elezioni da parte della Camera. Dopo l'allargamento del suffragio e le elezioni del 1882
questa tendenza si accentuò: mai come nella sessione unica della XV legislatura si ebbero
richieste di autorizzazione e casi controversi33 e non solo perché, scriveva Attilio Brunialti,
l'allargamento del suffragio aveva favorito l'elezione “di uomini che non sono troppo abituati
a rispettare le leggi, e si fanno anzi merito e gloria di violarne alcune” ma anche perché l'art.
45 sembrava applicato dalle procure con eccessiva larghezza, tale da trasformarsi in una
gogna che può essere del tutto immeritata34. In questi anni, la giurisprudenza della Camera
subisce una sorta di corto circuito che porta a decisioni incerte e contraddittorie: si denuncia il
ricorso quasi automatico da parte della magistratura requirente a richieste di autorizzazione
per contravvenzioni o motivi futili tanto che si auspica la creazione di un organismo
permanente, una sorta di giunta per le autorizzazioni a procedere che, “colla garanzia della
rappresentanza delle minoranze, compirebbe il suo mandato senza pubblicità nei casi lievi e di
nessuna importanza”35. Nello stesso tempo, l'aula concede l'autorizzazione a procedere con
maggiore facilità, sovente in contraddizione rispetto alle conclusioni della commissione e del
suo relatore36 e a ciò si aggiunge la superficialità dell'esame quando la richiesta colpisce
Andrea Costa o esponenti della sinistra repubblicana e radicale37 creando precedenti che
smentiscono gli orientamenti della giurisprudenza parlamentare e i faticosi tentativi di
individuare criteri uniformi e condivisi.
In questo nuovo contesto, l'incidente Nicotera-Lovito rappresentò un momento significativo
anche in relazione all'atteggiamento dell'opinione pubblica e della dottrina. Il 6 dicembre
1883, all'interno di Montecitorio, l'on. Nicotera ebbe un alterco con il deputato Lovito,
segretario generale del Ministero dell'interno e gli sputò in faccia. Il 7 dicembre Nicotera e
Lovito si sfidarono sanguinosamente a duello a prati di Castello. L'11 dicembre, il procuratore
33
S. Barzilai, L'articolo 45 dello Statuto: la guarentigia dei deputati nei procedimenti penali, Roma,
Fratelli Bocca, 1887, p. 9.
34
A. Brunialti, Di alcune prerogative dei deputati al Parlamento, in “Rassegna di scienze sociali e
politiche”, 1883, vol. 1, p. 30. Il riferimento era certamente a deputati come Andrea Costa, Antonio Oliva,
Francesco Coccapieller, tutti accusati di reati a mezzo stampa.
35
A.P. Camera dei deputati, Leg. XV, Sess. 1882-1883, Doc., n. 67-A, Relazione Guala, 22 gennaio
1883, p. 8. Proposta ripresa anche dal ministro Giannuzzi Savelli in aula: “non potrebbe la Camera per
avventura, nella formazione del suo regolamento, per mezzo di una Giunta, od altrimenti, trovare tale un metodo
di procedura per il quale questa pubblicità delle domande di autorizzazione a procedere non avvenisse se non
quando questa Giunta da lei nominata credesse di dover concedere l'autorizzazione?”, A.P. Camera dei deputati,
Disc., 14 giugno 1883, p. 3865.
36
Lo scarto nella giurisprudenza a partire dalla XV legislatura è notato anche da S. Barzilai, L'articolo 45
dello Statuto cit., Roma,Bocca, 1887, p. 55 ss. con numerosi esempi.
37
Incredibile la richiesta di concessione dell'autorizzazione a procedere nei confronti di Andrea Costa
fatta dalla commissione il 27 giugno 1884 per avere il Costa inviato una lettera sul giuramento politico al
giornale “Lega della democrazia” preannunciando “d'accordo con altri deputati un progetto di legge, che ponga
fine una volta all'indegna commedia del giuramento politico”, A.P. Camera dei deputati, Leg. XV, Sess. 188283-84, Doc. n. 50-A, p. 1.
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del Re di Roma scrisse al Presidente della Camera per informarlo che in base alle notizie
apparse su tutti i giornali aveva ritenuto di avviare delle indagini preliminari per reato di
oltraggio ad una pubblica autorità (art. 258-259 e 266 del Codice penale) ma che trattandosi di
un fatto avvenuto nei locali della Camera “ragioni di alta convenienza e di rispetto verso
codesta onorevole rappresentanza, consigliassero di non proseguire nella preliminare
informazione, prima di averne domandato il consenso alla Camera medesima”38. Con
successiva istanza, lo stesso procuratore, questa volta – come da prassi - tramite il Ministro di
grazia e giustizia, chiedeva l'autorizzazione a procedere per il reato di duello.
Nonostante il parere favorevole della commissione, il 9 febbraio 1884, la Camera, su proposta
di Francesco Crispi, decise di negare l'autorizzazione a procedere per il duello, poiché mai era
stata data per tale reato, e per l'oltraggio, poiché in quanto Lovito era alla Camera in veste di
deputato ed era un semplice impiegato superiore che non esercita “giurisdizione od impero”.
Si trattò di un dibattito e di una decisione importante sotto diversi profili. In primo luogo è
alle origini dell'immunità della sede del Parlamento39. In effetti la richiesta proveniente dalla
procura di Roma fu criticata da Crispi e da altri deputati sia perché pervenne direttamente alla
Presidenza della Camera senza la consueta trasmissione del Ministro di grazia e giustizia sia,
soprattutto, perché non era stata preceduta da una denuncia del Presidente della Camera. Ma
vale la pena notare che proprio la condotta della magistratura requirente confermava e
riconosceva l'esistenza di una inviolabilità della sede della Camera. Questo riconoscimento fu
anzi rimproverato al pubblico ministero come dimostrazione di debolezza e di soggezione
politica40. Inoltre, l'episodio sembrava fatto apposta per mettere in evidenza le contraddizioni
della giurisprudenza parlamentare sul reato di duello che ora acquistava una nuova luce di
privilegio tanto più clamoroso perché riferito ad un eminente notabile politico.
Così i deputati italiani si trovarono improvvisamente di fronte ad una vasta eco nei giornali e
nella pubblicistica giuridico-politica. Luigi Palma non esitò a definire il voto del 9 febbraio
1884 un abuso di potere e “un giorno di gran regresso del diritto pubblico italiano” insistendo
38
A.P. Camera dei deputati, Leg. XV, Sess. 1882-83, Doc., n. 164 bis, p. 2.
39
Sull'immunità della sede si veda I. Brunelli, F. Racioppi, Commento allo Statuto del Regno cit., vol. 3,
p. 246-249 dove si ricorda l'incidente Nicotera-Lovito ed il caso del deputato socialista Giuseppe Pescetti che,
nel 1898, colpito mentre si trovava a Roma da mandato di cattura per lo stato d'assedio in Toscana, si rifugiò per
una decina di giorni all'interno di Montecitorio “finché il governo, auspice officiosa la Presidenza della Camera,
non ebbe promesso di desistere dall'arresto, salvo a richiedere all'assemblea la regolare autorizzazione secondo
l'articolo 45”, p. 249. Sul caso Pescetti scrisse anche Orlando, L'immunité des locaux parlementaires: a propos
de l'incident du député Pescetti, en Italie, in “Revue du droit public et de la science politique en France et a
l'étranger”, 5 (1898), vol. 10, p. 62-72.
40
“il torto è […] tutto della istituzione di cui egli fa parte, e per la quale egli è un funzionario mezzo
giudiziario e mezzo amministrativo, mezzo indipendente e mezzo schiavo; il movimento dell'organo è incerto
come tutto l'organismo è oscillante”, G. S. Tempia, Una pagina di patologia politica, in “Rassegna di scienze
sociali e politiche”, 2 (1884), p. 28
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soprattutto sull'infondatezza dell'immunità della sede della Camera dall'ingerenza dell'autorità
giudiziaria “opera puramente di fantasia […] assolutamente ignota al nostro diritto”,
concludendo che la questione era sorta solo in virtù del peso politico del suo protagonista “un
uomo che amici e nemici non possono non riconoscere, colle sue qualità e coi suoi difetti,
come uno dei più cospicui deputati, di un Pentarca che ha nella Camera molti amici devoti e
clienti” e per il quale “Il battesimo dell'elezione pubblica, la fiducia di certi gruppi
parlamentari si vorrebbe che rendesse superiore ai codici, alle leggi, ai giudici, a tutto. Ma il
Governo costituzionale può riuscire a creare 508 irresponsabili e inviolabili, e a creare un
altro Vaticano nel palazzo di Montecitorio?”41. E ancora più duramente, Giovanni Stefano
Trompia rimproverava la Camera di voler “salvare le persone e abbuiare le cose […] formula
della condotta di tutte le caste”42 . Ma il giudizio più attonito e sferzante fu quello di
Alessandro Guiccioli che nel suo diario scriveva il 10 febbraio 1883: “La Camera ha
compiuto un altro di quegli atti scandalosi che ne compromettono sempre più la fama presso
l'opinione pubblica. Ha deciso di passare agli atti l'incidente Lovito-Nicotera. Rimane così
stabilito che nella reggia della nuova oligarchia rivivono gli antichi privilegi: che ci si può
sputare in faccia, battersi a duello, assassinare, senza che la giustizia abbia diritto di
intervenire. E' mostruoso!43”.
5. La Camera cerca un'interpretazione sull'arresto esecutivo. Il Governo difende i
procuratori di fronte alla “magistratura delle urne”.
A metà degli anni '80, il tema delle sentenze passate in giudicato divenne un nuovo terreno di
potenziale conflitto con la magistratura: in questi casi, era coperto dall'immunità parlamentare
il deputato colpito da ordine di cattura o eletto mentre era detenuto? Si trattava di una
fattispecie diversa da quella del detenuto in attesa di giudizio che, dopo la proclamazione
dell'avvenuta elezione, aveva trovato fin dal 1848, come si è visto, una soluzione nella
liberazione immediata, prassi sempre rispettata dalla magistratura italiana. I tempi erano
cambiati: ora si assisteva alla candidatura elettorale come forma di protesta di fronte alla
41
L. Palma, Una nuova questione sui privilegi parlamentari, in “Rassegna di scienze sociali e politiche”,
1 (1883-84), vol. 2, p. 535.
42
G. S. Tempia, Una pagina di patologia politica cit., p. 33, dove si aggiunge: “il popolo guarda stupito
questo nuovo taumaturgo che viaggia gratis in prima classe, che ha tutti i ministri sotto le mani, che fa fare i
sindaci e i cavalieri, le strade e le ferrovie, che fa dare impieghi e promozioni, che professore, si dispensa dal far
lezione, che avvocato, dà suggezione ai magistrati […] il popolo nota quest'essere, che, prepotente con
gl'impiegati, prepotente coi magistrati, prepotente coi privati, prepotente con tutti, riceve di tratto in tratto inni di
lode per il suo sacrificio in pro del pubblico bene!”. Si veda anche: L. Palma, Ancora sul voto del 9 febbraio sui
privilegi parlamentari, in “Rassegna di scienze sociali e politiche”, 2 (1884), vol. 1, p. 64-72.
43
A. Guiccioli, Diario di un conservatore, Milano, Ed. del Borghese, 1983, p. 118.
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condanna per reati politici. Il primo caso ricordato nella letteratura dell'epoca fu quello del
repubblicano Giovanni Falleroni condannato con sentenza passata in giudicato per aver
distribuito e affisso stampati antimonarchici ed eletto a Macerata nel 1882: tuttavia la
domanda di autorizzazione all'arresto non fu mai presentata perché Falleroni si rifiutò di
prestare giuramento44. Il caso più clamoroso fu quello del garibaldino, poi anarchico,
Amilcare Cipriani che, condannato a 25 anni di lavori forzati per omicidio, fu più volte
candidato e poi risultò eletto nel maggio 1886 e per altre tre volte fino al febbraio 1887 nel
collegio di Forlì. La sua elezione fu sempre annullata poiché il reato che stava scontando
prevedeva l'interdizione perpetua dai pubblici uffici45. Furono invece almeno quattro i
deputati la cui elezione fu convalidata nonostante fossero condannati con sentenza definitiva.
Si tratta di Alcibiade Moneta e Andrea Costa, socialisti, e Francesco Coccapieller e Pietro
Sbarbaro, i due “tribuni”, protagonisti dimenticati, negli anni successivi alla caduta della
Destra, di una stagione di moralismo e di indignazione contro la finanza corrotta e l'intrigo
politico che fu all'origine di clamorosi processi per diffamazione ed ingiurie46. La Camera
cercò, in qualche modo, di stringere le maglie a difesa dell'immunità dei suoi membri ma,
alla fine, la soluzione fu contraria all'applicazione dell'art. 45 dello Statuto e quindi alla
liberazione o alla sospensione della detenzione esecutiva. Sul punto si ebbero forti contrasti e
la Camera subì il peso sia dell'opinione pubblica che del Governo come dimostrano gli
interventi del Ministro di grazia e giustizia e del Presidente del consiglio per compattare la
maggioranza di fronte alle vicende giudiziarie dei deputati coinvolti.
44
Su Falleroni, cfr. la voce di A. M. Isastia, in Dizionario biografico degli italiani, vol. 44, 1994.
45
Sulla figura di Cipriani, cfr. la voce del Dizionario biografico degli italiani, vol. 25, 1981, a cura di Pier
Carlo Masini. Sulla sua elezione si veda l'articolo allarmato di E. Cabib, A proposito dell'elezione di un
ineleggibile, in “Rassegna di scienze sociali e politiche”, 4 (1886), vol. 1, p. 534-549. La mobilitazione a favore
di Cipriani portò infine alla concessione della grazia nel 1888.
46
Su Sbarbaro si veda: L. Lacchè, Pietro Sbarbaro e il “Risorgimento” di Alberico Gentili, in Alberico
Gentili: atti dei convegni nel quarto centenario della morte, vol. 2, Milano, Giuffrè, 2010; Pietro Sbarbaro
(1838-1893): atti della Giornata di studio, Savona, 7 dicembre 1993, a cura di Silvia Bottaro ed Emilio Costa,
Savona, Sabatelli, 1994; P. De Sanctis Ricciardone, Il mattoide e l'antropologo, in Id., Nemici immaginari:
esercizi di etnografia, Roma, Meltemi, 1996. Su Coccapieller, si veda la voce del Dizionario biografico degli
italiani, vol. 26 (1982), a firma di Lauro Rossi. Occorre tener conto del fatto che fino al codice Zanardelli, la
diffamazione e l'ingiuria a mezzo stampa, il cosiddetto “libello famoso” era regolato dall'editto sulla stampa del
1848 con pene molto miti (il carcere fino a 6 o tre mesi ed una multa non superiore a L. 1000). Dal 1890 l'art.
393 del codice Zanardelli stabilì pene molto severe per la diffamazione aggravata dalla pubblicità prevedendo la
reclusione fino a 5 anni e abolì il regime favorevole per la diffusione a stampa. Questa modifica anche la
reazione politica al giornalismo scandalistico romano degli anni '80 che ebbe in Coccapieller e Pietro Sbarbaro i
suoi rappresentanti più noti. Come scrisse Manzini nel suo Trattato di diritto penale l' ”esorbitanza” della pena
in materia di diffamazione era dovuta all' “ansia di taluni nostri uomini politici, allora dominanti, di sottrarsi
coll'intimidazione penale agli attacchi velenosi di certa stampa diffamatoria, che in quei tempi ebbe un'effimera
fortuna in Italia” dovuta a “due mattoidi libellisti, che la follia propria e collettiva portò per breve ora persino ai
fastigi del parlamento, Francesco Coccapieller e Pietro Sbarbaro”, V. Manzini, Trattato di diritto penale
italiano, vol. 7, Torino, Bocca, 1918, p. 504-505.
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I primi casi, sia pure molto diversi tra loro, si presentarono tra la fine della XV legislatura e
l'inizio della legislatura XVI, cioè tra il dicembre 1885 e l'agosto 1886.
Pietro Sbarbaro, il famoso professore e pubblicista savonese, fu accusato di numerosi reati di
diffamazione e minacce da Guido Baccelli, da Agostino Depretis e da altri politici del tempo
per i violenti articoli pubblicati su “Le forche caudine” e su altri giornali. Finì con l'essere
condannato dalla corte d'appello di Roma e divenne una sorta di simbolo della lotta alle
degenerazioni del parlamentarismo, tanto che gli elettori di Pavia lo elessero deputato nel
dicembre 1885. Poiché pendeva un ricorso in Cassazione, fu immediatamente scarcerato per
iniziativa della procura e “accompagnato al Parlamento da una turba di popolo entusiasta sin
quasi al delirio”47. Dietro richiesta del procuratore generale presso la Cassazione di Roma, il
14 aprile 1886 la Camera autorizzò l'ulteriore corso del procedimento penale ma, nello stesso
tempo, affermò che per arrestare di nuovo lo Sbarbaro sarebbe stato necessaria una specifica
richiesta di autorizzazione. Sbarbaro, comunque, fuggì all'estero rifugiandosi a Lugano.
Intanto, nel maggio 1886, era stato eletto a Mantova il deputato socialista Alcibiade
Moneta48 fuggito in Spagna dopo la condanna in contumacia passata in giudicato per alcuni
articoli pubblicati sul giornale “La Favilla” e soprattutto per il reato di ribellione (art. 247 del
codice penale) in occasione degli scontri con la polizia avvenuti a Mantova, l'8 giugno 1882
durante la commemorazione della morte di Garibaldi. Dopo l'elezione, Moneta tornò in Italia
e fu quindi chiesta alla Camera l'autorizzazione all'esecuzione della sentenza.
Qualche settimana dopo, il 1° agosto 1886, Francesco Coccapieller, lo stravagante giornalista
romano famoso per i suoi articoli diffamatori, fu eletto al ballottaggio nel primo collegio di
Roma, mentre si trovava in carcere con sentenza passata in giudicato per calunnie e
diffamazione. Nell'occasione la questione dell'applicabilità dell'art. 45 dello Statuto fu
affrontata in Consiglio dei ministri ed esclusa dal Ministro di grazia e giustizia Diego Tajani,
proprio perché la sentenza era definitiva e il condannato era già in stato di arresto. Ma il
Presidente della Camera Biancheri, dopo la proclamazione di Coccapieller, ritenne comunque
di difendere le prerogative della Camera dei deputati e ne nacque un vivace scambio
epistolare con Tajani di cui abbiamo notizie indirette ma abbastanza dettagliate. Biancheri
ricordò i precedenti di Sbarbaro e Moneta ma Tajani poté rispondere che Sbarbaro non era
condannato con sentenza passata in giudicato e Moneta era sì condannato definitivamente ma
non era in stato di arresto e perciò il procuratore generale “per omaggio alla lettera dell'art. 45
47
S. Cilibrizzi, Storia parlamentare politica e diplomatica d'Italia: da Novara a Vittorio Veneto, Napoli,
Treves, 1939-1952, vol. 2, p. 281.
48
Su Alcibiade Moneta, si veda la voce firmata da E. Cecchinato in Dizionario biografico degli italiani,
vol. 75 (2011).
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e per abbondare in rispetto alle garanzie dei deputati” non aveva fatto catturare Moneta al suo
ritorno in Italia e aveva chiesto alla Camera la relativa autorizzazione. Diversa era la
situazione di Coccapieller poiché non era possibile scarcerarlo “senza violare l'art. 68 dello
Statuto e senza dare all'art. 45 un'interpretazione nuovissima ed arbitraria”49.
La questione di Sbarbaro si risolse momentaneamente con la fine della legislatura mentre il
caso Coccapieller trovò una soluzione attraverso uno specifico provvedimento di grazia
concesso nell'ottobre 1886 dopo la richiesta di clemenza proveniente da più di 10.000
cittadini.
Più interessante il caso di Alcibiade Moneta, quando la richiesta di dare esecuzione alle
sentenze a suo carico fu esaminata prima dagli Uffici e poi dalla Commissione parlamentare
presieduta da Gennaro Di San Donato, nel giugno 1887. Il relatore, Ettore Sacchi, dichiarò
che non era né opportuno né necessario entrare nel merito delle sentenze di condanna: il fine
dell'art. 45 dello Statuto non era principalmente quello di tutelare i membri della Camera dagli
abusi del potere esecutivo e giudiziario, abusi che peraltro, in questo caso, sarebbe stato
difficile ipotizzare, poiché le sentenze erano precedenti l'elezione del Moneta. Il fine dell'art.
45 era quello di garantire l'esercizio della sovranità nel corpo elettorale e la continuità della
funzione legislativa: “Ogni deputato rappresenta la intera nazione: così solennemente
proclama lo Statuto, e quando la nazione ha fissato per mezzo de' suoi poteri legislativi quanti
e quali la debbano rappresentare, noi crediamo che nessuno può per qualsiasi ragionamento
interporsi tra la nazione e il suo rappresentante e confiscarle sia pure in una cinquecentesima
parte l'esercizio della sovranità”50. Perciò, partendo dalla divisione dell'art. 45 in due distinte
disposizioni normative, come già proposto da Pasquale Stanislao Mancini, Sacchi poteva
affermare che il divieto di arresto di un deputato nel tempo della sessione dovesse
considerarsi assoluto e incondizionato, salvo il caso di flagranza, “e come la Camera stessa
non solo non possa autorizzarlo, ma non dovrebbe neppure essere chiamata ad occuparsi di
una siffatta domanda”51.
L'impianto interpretativo proposto da Mancini nella relazione del 1870, portato alle estreme
conseguenze, divenne quindi lo strumento principale, in anni di crescenti conflitti sociali, per
difendere anche i deputati dell'estrema sinistra ed i primi deputati socialisti, cercando di
tutelare l'integrità del Parlamento e la sua funzione rappresentativa, evitando che il voto
49
Cfr. Quel che pensa l'on. Biancheri, in “Il Friuli: giornale del popolo”, 28 settembre 1889, n. 232, p. 1,
disponibile anche in rete: <http://periodicifriulani.sbhu.it/>. L'articolo descrive in dettaglio i contenuti della
corrispondenza intercorsa tra Biancheri e Tajani.
50
A.P. Camera dei deputati, Leg. XVI, Sess. 1886-87, Doc., n. 49-A, p. 12.
51
Ivi, p. 7.
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ricalcasse la divisione tra maggioranza e opposizione o tra moderati ed “estrema”. In questo
caso, gli argomenti di Mancini erano utilizzati non tanto per risolvere il conflitto con la
magistratura ma per evitarlo in situazioni limite come la detenzione o l'arresto, e scongiurare
così un voto politico che avrebbe potuto emarginare i rappresentanti dell'estrema sinistra.
L'intento era quello di togliere la prerogativa parlamentare dall'arbitrio della maggioranza e
assoggettarla unicamente alla legge, “isolando” e “proteggendo” la Camera anche a costo di
portarla in un vicolo cieco interpretativo. Comunque, sull'interpretazione di Sacchi, non si
ottenne la delibera della Camera poiché intervenne un'amnistia che pose fine alla questione.
Nel 1887, intanto, Pietro Sbarbaro, arrestato in Italia e ormai non più protetto dall'immunità
parlamentare, fu incarcerato in esecuzione della sentenza del novembre 1885. Mentre stava
espiando la pena fu di nuovo eletto nel primo collegio di Pavia nel 1889 e nella seduta del 5
dicembre 1889 la sua elezione fu convalidata. A questo punto Sbarbaro scrisse al Presidente
Biancheri, chiedendo alla Camera di dichiarare la sua libertà “in omaggio alla magistratura
delle urne”.
Il Presidente della Camera deferì agli Uffici la questione attraverso la nomina di apposita
commissione che presentò la sua relazione il 4 marzo 1890 - a firma di Tommaso Cambray
Digny – affermando che l'art. 45 dello statuto non poteva essere applicato al caso del cittadino
eletto deputato mentre sta espiando una pena a seguito di sentenza passata in giudicato52. Il
22 marzo 1890 la questione arrivò in aula, proprio il giorno successivo al dibattito sull'arresto
esecutivo di Andrea Costa che era stato condannato a tre anni di reclusione per il reato di
ribellione53. L'autorizzazione all'arresto di Costa diede luogo, nei giorni 19, 20 e 21 marzo
1890, ad una discussione molto accesa nella quale intervenne anche il Governo. La
Commissione incaricata di riferire all'aula presentò una relazione di maggioranza a firma di
Antonio Salandra che limitava la possibilità di impedire l'applicazione di un giudicato alla
presenza di indebite ingerenze del potere esecutivo e quindi proponeva di concedere gli
arresti. La relazione di minoranza proponeva invece di negare l'arresto poiché la Camera
doveva ritenersi pienamente arbitra della decisione. Accanto a queste due soluzioni Sacchi,
con l'appoggio di Galimberti, Cavallotti, Villanova e Marcora, illustrò nuovamente l'opinione
che invece mirava ad impedire una pronuncia discrezionale dell'assemblea precludendo ad
52
A.P. Camera dei deputati, Leg. XVI, sess. 1889-1890, Doc., n. 101-A dove è riprodotto anche il testo
della lettera di Sbarbaro.
53
Cfr. A.P. Camera dei deputati, Leg XVI, ses. 1889-1890, Doc., n. 89A.
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essa la decisione poiché la prerogativa parlamentare doveva considerarsi assoluta durante la
sessione. Per alzata di mano fu approvata la proposta della maggioranza54.
Come ricordano Mancini e Galeotti, la novità dei dibattiti del marzo 1890 sui casi Sbarbaro e
Costa fu che il Governo abbandonò il tradizionale atteggiamento di neutralità per intervenire
risolutamente a tutela delle sentenze e del potere giudiziario. Soprattutto Crispi pose la
questione in termini perentori e ultimativi: “Un condannato per reato comune, il quale è
nominato deputato, può esso godere dei benefizi dell’articolo 45? Non potete che rispondere:
no. L'articolo 86 della legge elettorale politica, dando agli elettori il diritto di eleggere
individui, i quali furono condannati per certi reati che non tolgono loro l'eleggibilità, gli eletti,
dovranno essere scarcerati appunto perché sono stati nominati deputati? Non potete dire che
no. Ove diverso fosse il vostro verdetto, voi non solo portereste il disordine nel
funzionamento dei poteri pubblici, ma rechereste una vera offesa alla magistratura, le cui
sentenze devono essere rispettate ed eseguite”55.
L'interpretazione di Sacchi sarebbe riemersa e si sarebbe affermata nell'aprile 1903 quando
giunse in discussione la richiesta di autorizzazione all'arresto dell'on. Filippo Mario
Todeschini condannato dalla corte d'assise di Verona con sentenza passata in giudicato a tre
mesi e dieci giorni di detenzione per reato di offesa alle istituzioni costituzionali dello stato
mediante stampa (art. 126 del codice penale). La commissione propose all'aula di negare
l'autorizzazione “per non essere consentito dall'articolo 45 dello statuto di dare esecuzione alla
relativa sentenza durante la sessione”56. Alla relazione era allegata la ripubblicazione della
relazione Sacchi del 1887 i cui argomenti erano ripresi integralmente dal relatore Umberto
Caratti nel ribadire che l'applicazione delle prerogative parlamentari “non possa essere
esposta ad arbitrii ed a capricciose, e magari contraddittorie deliberazioni, ma debba restare
determinata per tutti e sempre dalla legge”57. Il 28 aprile 1903 la Camera accettò senza
discussione, la proposta della commissione. La decisione fu adottata quasi a sorpresa, in
un'aula decimata dalle assenze, senza discussione, in una seduta mattutina, come notò qualche
54
“La Camera, convinta che dalla sentenza del tribunale correzionale di Roma del 5 aprile 1889, relativa
al deputato Andrea Costa, è esclusa ogni ingerenza del potere politico, delibera che l'art. 45 dello statuto del
regno non è applicabile al caso in esame”.
55
Intervento del 22 marzo 1890 sulla scarcerazione di Pietro Sbarbaro, cit. in M. Mancini – U. Galeotti,
Norme ed usi del parlamento italiano. Prima appendice, Roma, Tip. Della Camera dei deputati, 1891, p. 77-78.
Nella tornata precedente, il ministro Zanardelli in relazione alla domanda di arrestare il Andrea Costa aveva
affermato: “Di fronte a questa franchigia voi invocate l'altra franchigia dell'immunità parlamentare, che essa pure
è certamente in sé stessa una rispettabile, una utile e provvida difesa. Ma quando volete, non dirò sovrapporla,
ma contrapporla, alla giustizia, allora lasciate che io vi dica che la giustizia non ammette rivali, né nell'intelletto,
né nella coscienza; che la giustizia è il solo sentimento a cui gli uomini s'inchinano senza alcuna riserva; che la
giustizia non è ancella di nessuna potenza, nemmeno della libertà”.
56
“Giurisprudenza italiana”, 55 (1903), col. 174.
57
Ivi, col. 179.
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anno dopo Sidney Sonnino58. Il voto restò isolato e contribuì ad approfondire il solco tra la
giurisprudenza parlamentare e la dottrina giuridica, anche quella più attenta alle ragioni del
Parlamento. Domenico Zanichelli denunciò che “in nessun Parlamento europeo la tesi degli
onor. Sacchi e Caratti avrebbe avuta probabilità di trionfare. Non è questo un primato di cui
l'Italia possa sentirsi onorata, perché è un indizio della debolezza del nostro senso giuridico e
politico e della degenerazione dei nostri istituti rappresentativi”59. E Arangio-Ruiz definì la
deliberazione della Camera una delle ultime manifestazioni dello spirito rivoluzionario “che,
detronizzati o limitati i re, chiamati responsabili i Governi, tende a innalzare sul trono
l'assemblea elettiva e per ripercussione i propri membri”60. Resta
significativa questa
reiterata volontà, espressa prevalentemente da deputati radicali, di evitare alla Camera
l'esercizio della discrezionalità ed impedire il prevalere della logica di maggioranza, tutelando
l'integrità dell'assemblea e portando alle estreme conseguenze l'interpretazione di Pasquale
Stanislao Mancini dell'art. 4561. Sul fronte opposto, nel suo articolo del 1905, Sonnino
raccomandava alla Camera di non fare da potere costituente e di non tentare di sfuggire alla
inevitabile “decisione sulla sufficienza o sulla natura dei motivi sia per accordare sia per
negare le autorizzazioni chieste”62.
6. La giurisprudenza negli anni '90: scandali, sovversivi e stati d'assedio: “L'arresto di
un deputato è già per se stesso un'ottima cosa”
Le incertezze che abbiamo visto derivano soprattutto dai riflessi che gli scandali finanziari e
la questione sociale hanno sulle immunità parlamentari a partire dalla metà degli anni '80.
L'inviolabilità del deputato, di alcuni deputati simbolo (ad esempio Pietro Sbarbaro, Andrea
Costa, Giuseppe De Felice Giuffrida, Camillo Prampolini) diventa il crocevia dove si
scontrano le tradizioni garantiste della Camera dei deputati, il rapporto con la piazza e il peso
del Governo. In questo quadro, il dialogo costituzionale con la magistratura si fa più fitto e
58
S. Sonnino, L'arresto esecutivo e il privilegio della Camera, in “Il Giornale d'Italia”, 4 dicembre 1905,
ora in Id., Scritti e discorsi extraparlamentari, 1903-1920, Bari, Laterza, 1972, vol. 2, p. 1311.
59
D. Zanichelli, Intorno all'art. 45 dello Statuto, in “Studi senesi”, 20 (1903), p. 319.
60
G. Arangio-Ruiz, Intorno all'art. 45 dello Statuto, in “Archivio di diritto pubblico e
dell'amministrazione italiana”, 2 (1902), p. 161. E aggiungeva che il limite politico all'azione giudiziaria non
può esercitarsi “verso un atto di natura giuridica, verso una sentenza che deve esigere obbedienza assoluta ed
incondizionata da tutti e da ciascuno, a cui nessun potere (salvo la grazia, la amnistia e l'indulto) può recare
qualsiasi menomazione”, p. 150.
61
Roberto Mirabelli scriveva nel 1895 che “Oggi […] noi siamo ridotti a tal punto in Italia, che i radicali,
per ragioni superiori di civiltà politica, devono difendere quelle libertà, consacrate nello statuto più retrivo, che
tra gli statuti italici sia apparso nella prima metà del nostro secolo”, cfr. R. Mirabelli, L'articolo 45 dello Statuto:
scorribande costituzionali, Napoli, Uffici del giornale “Rinaldo”, 1895, p. 8 (l'opuscolo è la raccolta degli
articoli pubblicati sul giornale napoletano “Rinaldo” tra il 26 marzo e il 21 aprile 1895).
62
S. Sonnino, L'arresto esecutivo e il privilegio della Camera, cit. p. 1306-1317.
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controverso: non si tratta più soltanto di difendere le prerogative della rappresentanza. Con le
richieste di autorizzazione a procedere o ad arrestare entrano nelle aule di Montecitorio i
conflitti sociali ed i conflitti tra i centri di potere. I
difensori delle ragioni della
rappresentanza diventano i repubblicani, i radicali, i primi socialisti. Dalle discussioni
parlamentari di quegli anni sulle immunità, sarebbe difficile capire lo stato della giustizia
italiana. La magistratura talvolta è invocata come potere sacro e intangibile. In altre occasioni,
i meccanismi che la rendono soggetta al potere politico sono svelati con spietato realismo. Vi
sono
memorabili interventi come quello di Cavallotti sull’autorizzazione all’arresto di
Andrea Costa, che disegnano il quadro di condizionamento sociale, di debolezza intellettuale
e di pregiudizio politico della magistratura italiana63. Tale approccio cambia completamente
l'interpretazione sulla quale era fondata la relazione Mancini: la Camera, attraverso lo
strumento dell'immunità, non deve difendersi da una magistratura potenzialmente asservita al
Governo bensì da una magistratura conservatrice che esprime valori di classe e che la
minoranza dell'estrema sinistra non può riconoscere come potere terzo. In questa situazione la
Camera molte volte concede l'autorizzazione, talvolta la rifiuta, spesso preferisce non
decidere. Le regole della procedura e la prassi parlamentare subiscono torsioni che ne
indeboliscono l'autorità anche di fronte ad una dottrina giuridica sempre più critica verso
prerogative che pure furono usate, fino all'età giolittiana con relativa parsimonia e
moderazione. Ne è prova il susseguirsi di soluzioni incerte, con delibere che si contraddicono
nel tempo o che mirano ad evitare affermazioni troppo impegnative.
In sostanza, si può dire che l'emergere, in sede parlamentare, di posizioni politiche
rappresentative di formazioni che si opponevano radicalmente all'assetto costituzionale
dominante, mise in crisi l'istituto dell'autorizzazione a procedere. Poiché autorizzare
procedimenti per fatti illeciti legati all'attività politica extraparlamentare dei rappresentanti di
tali forze “sovversive” voleva dire espellere dalla rappresentanza prospettive politiche
63
“quando all’infuori di ogni ingerenza di libero Governo, per antiche contratte abitudini magistrati
adulatori o impazienti di carriera credono indovinare e prevenire i segreti risentimenti, le segrete antipatie, i
segreti rancori di chi siede in alto, e che magari a loro di tali servigi non chiede; quando un malinteso spirito
conservatore li aizzi contro le nuove teorie del diritto popolare; o quando per memoria di altri servigi e di altri
tempi, un segreto mal represso astio li animi contro la età nuova, e i bersaglieri delle sue teorie; contro i nomi
sacri alla patria contro le memorie sante ne’ suoi fasti; quando alle volte li spaventi, li irriti, li scandalizzi,
l’ardita affermazione di nuove dottrine, di nuovi problemi sociali, che, nel chiuso dei loro gabinetti, non hanno
mai avuto tempo di studiare, e che alla loro spaventata fantasia faccian temere che il mondo ne crolli; quando un
malinteso spirito di corpo li rende istintivamente intolleranti e malevoli verso i membri di un altro corpo emulo
dello Stato; quando la tempesta politica fattasi più fitta, più vicina, più rabbiosa intorno a loro, investe le Aule di
Temi e vi porta il soffio di antipatie o di simpatie tanto più vive, tanto più intense, quanto più mischiato nella
battaglia è l’uomo che sono chiamati a giudicare, crede egli, l’onorevole relatore, che il giudizio e la sentenza
non se ne risentano? […] E credete che, nel compier l’opera sua, a tutto questo non abbia pensato il legislatore
quando ha istituito la garanzia dell’art. 45?” A.P. Camera, Leg. XVI, 20 marzo 1890, p. 1957-1958.
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alternative a quelle dominanti, isolarle ed accentuarne la pericolosità, radicalizzando lo
scontro, alcuni parlamentari di orientamento radicale cercarono di affermare una fisionomia
della Camera dei deputati come luogo di compensazione, il che presupponeva che le
minoranze politiche non fossero perseguibili per fatti politici e che a determinati reati fosse
assegnata una valenza politica, un carattere “politico-rappresentativo” che creava uno scudo a
difesa di chi lo aveva commesso64.
Questo tentativo era molto difficile in quel momento storico e divenne del tutto impossibile
nel clima della crisi di fine secolo, quando alcuni parlamentari (prevalentemente socialisti)
furono portati di fronte ai tribunali militari chiamati ad amministrare la giustizia penale a
seguito della proclamazione dello stato d'assedio. Si tratta di un clima emergenziale dove i
dibattiti sulle autorizzazioni a procedere e il luogo stesso di Montecitorio diventarono il
bersaglio delle pulsioni della piazza e della classe dirigente più conservatrice. Non è un caso
che durante la discussione per l'autorizzazione a procedere contro De Felice Giuffrida, l'8
marzo 1894, una bomba scoppiasse nelle vicinanze di Montecitorio ferendo gravemente 4
persone e che Alessandro Guiccioli, nel suo diario, accogliesse con soddisfazione e con
espressioni paradossali (“L'arresto di un deputato è già per se stesso un'ottima cosa”) l'arresto
di De Felice. Non tanto come il giusto provvedimento nei confronti di un sovversivo, quanto
come un colpo ben assestato agli odiosi privilegi di una casta65.
Entrando più nel merito, le relazioni sulle autorizzazioni a procedere a carico di De Felice
Giuffrida nel 1894 e di ben sette deputati nel 1898 (Turati, Bertesi, Rondani, Costa, Bissolati,
De Andreis e Morgari) per i reati di cospirazione contro la sicurezza dello stato e di
eccitamento alla guerra civile, pur nella diversità delle situazioni giudiziarie e politiche,
presentano alcuni tratti comuni: la legittimazione dello stato d'assedio e dei tribunali militari;
l'assenza di una reale delibazione e cioè l'accettazione superficiale degli elementi di fatto posti
all'attenzione della Camera; la timida volontà, in ogni caso, di marcare una qualche differenza
rispetto alle richieste delle procure militari; l'intervento deciso del Governo nella discussione.
La discussione del 1894 fu più articolata e aperta, anche perché precedente le sentenze della
Corte di Cassazione di Roma del 189466 , che respingevano il ricorso di De Felice Giuffrida e
64
Andava emergendo, in un momento di radicale scontro politico, un'impostazione che ritroveremo più
chiaramente nel primo dopoguerra.
65
A. Guiccioli, Diario di un conservatore cit., p. 187: “L'odioso privilegio che consente a 500 individui di
essere al di sopra della legge e di godere sempre di una totale impunità per qualsiasi delitto è cosa enorme e tanto
più abominevole adesso, mentre i brutali e ignari strumenti di costoro pagano col sangue l'inganno in cui sono
stati tratti”.
66
Cassazione 9 maggio 1894, “Foro italiano”, 19 (1894), pt. 2, col. 317; Cassazione 11 luglio 1894 (ric.
De Felice Giuffrida), col. 330. Su quest'ultima vedi: G. B. Impallomeni, I metodi della Corte di cassazione,
1894, p. 224-251.
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legittimavano lo stato di guerra, i tribunali militari e la loro competenza a conoscere anche di
fatti commessi anteriormente alla proclamazione dello stato d'assedio. Il relatore Romualdo
Palberti affermò che nessun dubbio poteva esservi sull'autorizzazione a procedere nei
confronti di De Felice Giuffrida e che l'arresto doveva considerarsi legittimo aggiungendo che
“se anche, ferma sempre la necessità della scrupolosa osservanza di queste leggi [di
procedura], dovesse farsi ricorso anche a considerazioni di convenienza politica, anche queste
concorrerebbero a giustificare quell'atto, perché col medesimo si riuscì ad impedire disordini
ed eccidi che si prevedevano imminenti”67. La maggioranza della commissione comunque
volle precisare che l'autorizzazione era concessa “per fatti che accerta e dichiara non
posteriori alla instaurazione dello stato d'assedio” ed incaricò il relatore di esprimere il
convincimento che il processo a De Felice Giuffrida dovesse essere sottratto ai tribunali
militari, senza tuttavia proporre una risoluzione formale. La discussione in aula fu molto
accesa, con interventi di Barzilai, Imbriani, Cavallotti, Napoleone Colajanni, Sacchi. E fu
quest'ultimo, componente della commissione, a formalizzare la richiesta di rispettare “le
norme della competenza ordinaria” a cui si aggiunsero altri emendamenti dello stesso tenore.
La Camera in sostanza non ebbe la forza di difendere le prerogative di un proprio membro
anche di fronte all'opinione pubblica68 e cercò di spostare l'attenzione sul tema della
competenza della magistratura militare, provocando la reazione irritata del Presidente del
consiglio. Crispi disse che approvare un simile emendamento “farebbe la massima delle
offese alla legge fondamentale del Regno”, in quanto sarebbe un attentato al potere
giudiziario, solo legittimato a dirimere una questione di competenza: “La Costituzione
sarebbe lacerata, noi saremmo in piena rivoluzione, e voi non potete permetterlo” e
concludendo metteva sul tavolo tutto il peso del Governo: “Resta a provare all'Europa se
siamo, realmente, degni di vivere con le istituzioni parlamentari, di vivere con la libertà; e voi
questa prova la darete col voto che noi vi chiediamo”69.
Di nuovo Camera dei deputati e magistratura suprema si trovavano a contendere, in questo
caso non tanto sull'interpretazione dell'art. 45 quanto sul peso della giurisprudenza nella
valutazione degli elementi di diritto sostanziale e procedurale sottesi alla decisione in tema di
autorizzazione a procedere.
67
A.P. Camera dei deputati, Leg. XVIII, Doc. 296-A, p. 4.
68
Il relatore Palberti accennò all'impressione che nel paese si sarebbe avuta se solo De Felice, in quanto
deputato, fosse stato sottratto agli arresti, lasciando in carcere tutti i numerosi coimputati, cfr. A.P. Camera dei
deputati, Leg. XVIII, 9 marzo 1894, p. 7065.
69
Ivi, p. 7070-7071.
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La discussione del luglio 1898 tornò, tra l'altro, su questo punto giacché il relatore Tommaso
Villa richiamò le sentenze della Corte di Cassazione di Roma del 1894 sulla competenza dei
tribunali militari, per affermare che l'autorità giudiziaria non poteva essere contraddetta70.
Per il resto, anche nel 1898 le prerogative parlamentari furono abbandonate con molta retorica
ed altrettanta leggerezza di fronte ad un impianto accusatorio quasi inesistente. Tuttavia, Villa
propose di respingere la richiesta di autorizzazione per Bissolati, Costa e Bertesi poiché,
contrariamente a quanto affermato, arrivarono a Milano quando ormai i moti erano stati
repressi e il Presidente del consiglio, Pelloux dichiarò che il Governo si sarebbe astenuto nella
votazione finale, nella fiducia “che la bufera passata sia stata davvero una lezione; una dura
lezione, la quale ha ricordato, a tutti, grandi doveri, anche se talvolta molto dolorosi”71. La
Camera si piegava ancora una volta alla sindrome dello stato d’assedio e accettava di far
entrare nell’aula di Montecitorio la repressione della protesta sociale senza tutelare, di fronte a
reati palesemente politici, i propri membri di minoranza, criminalizzandone di conseguenza le
opinioni. Così si può comprendere che Turati manifestasse dal carcere, in una lettera del 15
luglio 1898 ad Anna Kulishoff, il suo sdegno dopo aver letto in sunto sulla Gazzetta Ufficiale
il resoconto della discussione alla Camera sull'autorizzazione a procedere nei suoi
confronti72.
7. La Camera interpreta: l'art. 45 copre anche i deputati militari in tempo di guerra
Tra il caso De Felice e i moti del 1898, cioè nel periodo in cui le prerogative dei deputati
furono per molti versi considerate un ostacolo al dispiegarsi delle misure repressive stabilite
con gli stati d'assedio, la Camera dei deputati trovò la forza di difendere l'immunità
parlamentare e la propria autonomia nel caso del Generale Baratieri che, deputato eletto fin
dal 1876, comandante in capo e governatore della colonia Eritrea, dopo la sconfitta di Adua
fu accusato dinanzi al Tribunale militare di Asmara di “omissioni, negligenze e abbandono di
comando in guerra”. In occasione di un'interrogazione presentata da Matteo Imbriani nel
maggio 1896, il ministro di grazia e giustizia Giacomo Costa affermò che la garanzia stabilita
dall'articolo 45 dello statuto non era compatibile con l'esercizio della giurisdizione dei
70
A.P. Camera dei deputati, Leg. XX, Sess. 1897-98, Doc. n. 293-A 294-A, p. 7. Suscitando le reazioni
del deputato Berenini: “che cosa sarà mai dell'autorità della Camera e della divisione dei poteri se la Corte di
Cassazione detterà legge alla Camera e se alla giurisprudenza sua vorrà condizionato l'esercizio sovrano delle
nostre funzioni. Potrà essere che la Camera decida in un senso e la cassazione in un altro. Ma intanto non è
lecito, come non lo sarebbe dinanzi al più modesto pretore, di opporre ai sovrani criteri della Camera la
regiudicata, per quanto dottissima, della Corte Suprema”, A.P. Camera dei deputati, Leg. XX, Disc., 9 luglio
1898, p. 6676.
71
Ivi, p. 6689.
72
Vedi F. Turati, A. Kuliscioff, Carteggio, Vol. 1 (1898-1899), Torino, Einaudi, 1977, p. 41.
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tribunali militari in tempo di guerra poiché in tali frangenti il militare svolgeva una funzione
superiore a difesa della patria e della bandiera che superava qualunque altro incarico pubblico:
“quando il deputato è sul campo di battaglia, prevale in lui la qualità militare, che assorbe
quella di deputato”73 . L'argomento era presentato come una opinione personale del ministro
ma non si poteva fare a meno di interpretarla come un sostegno all'inerzia del procuratore
militare – peraltro dipendente dal Ministro della guerra - che fino a quel momento non aveva
trasmesso alla Camera dei deputati la domanda di autorizzazione a procedere. Ne nacque una
mozione che invitava il Governo alla stretta osservanza dell'art. 45 dello Statuto e che fu
discussa nel maggio 1896 . Fu alla fine approvato un ordine del giorno presentato da CoccoOrtu che non faceva riferimento al caso specifico e nella quale “la Camera, convinta che il
Governo provvederà perché sia mantenuta integra ed inviolata la guarentigia costituzionale
dell'articolo 45 dello Statuto, passa all'ordine del giorno”. Il Presidente del consiglio, Di
Rudinì, accettò tale ordine del giorno e dichiarò di interpretarlo nel senso di darne piena
attuazione: “io mi rivolgerò all'autorità giudiziaria militare, facendo nota la volontà della
Camera ed invitandola quindi, a presentare la domanda di autorizzazione a procedere”74 che
fu poi rapidamente concessa il 1° giugno 1896.
8. La scienza del diritto: i privilegi dei parlamentari sono “ruderi storici” o
“necessarissimi, salutari, altamente liberali”?
La situazione di compressione delle immunità parlamentari che si creò negli anni novanta
ebbe poche voci dissenzienti.
Una di queste fu Attilio Brunialti che nel 1896, in un articolo appassionato, abbandonò gli
argomenti legati alle tradizioni parlamentari e scese sul terreno impervio della legalità e delle
istituzioni nell'Italia di fine secolo. Tutti, amici della libertà e dell'eguaglianza, scriveva
Brunialti, si esprimono contro i privilegi dei senatori e dei deputati, eppure, “Cotesta quasi
unanimità di voci […] mi seduce a spezzare una lancia in favore d'alcuni privilegi, perché mi
sembrano necessarissimi, salutari, altamente liberali”. Se fossimo in Inghilterra, dove le
libertà di ogni cittadino sono grandi e garantite da una magistratura assolutamente
indipendente, si potrebbe “dare in cambio” tutti i privilegi garantiti dallo Statuto, ma la realtà
dell'Italia è ben diversa. In Italia “abbiamo la guarentigia amministrativa, che copre il peggior
dei prefetti e il più disonesto e prepotente dei sindaci; e quando piace al potere esecutivo e ad
73
A.P. Camera dei deputati, Leg. XIX, Sess. 1, Disc., 14 maggio 1896, p. 4188.
74
Ivi, 25 maggio 1896, p. 4734. Di Rudinì aggiunse che la proclamazione della necessità di presentare in
ogni caso la domanda di autorizzazione a procedere contro qualsiasi deputato militare portava con sé la necessità
di revisione della legge sulle incompatibilità dei parlamentari militari.
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una complice maggioranza, che in Inghilterra si ha, ma in Italia si può anche fabbricare,
abbiamo anche i tribunali militari per i civili,e le indimenticabili dolcezze dello stato di
assedio. In Italia un cittadino può essere arrestato, detenuto, dimenticato; si può 'preparare
l'ambiente' per giudicarlo; si possono fare perquisizioni, usare violenze nelle famiglie, nelle
camere di sicurezza, nelle carceri, fare, in una parola, della libertà il peggiore strazio […] Così
stando le cose, e stanno forse peggio assai di quello che si può immaginare, chi non vede
come sia necessario che alcuni cittadini, almeno, possano parlar franco e schietto al Governo,
senza timore di destituzione o di trasferimenti, senza paura che si inventino reati da attribuir
loro o si costituisca un tribunale per condannarli?”75.
Che l'immunità fosse un privilegio lesivo dell'uguaglianza tra i cittadini e che la
giurisprudenza della Camera ne desse un'interpretazione estensiva inaccettabile era
convinzione ribadita da una parte della dottrina giuridica già dagli anni '80. Le posizioni più
esplicite furono quelle di Luigi Palma76, Domenico Zanichelli e Vincenzo Miceli. Zanichelli
nel primo numero della Rivista di diritto pubblico, nel 1890, scrisse un breve articolo
intitolato I privilegi parlamentari dove l'immunità parlamentare era definita una rudere
storico a cui l'opinione pubblica, la magistratura ed il Governo dovevano porre un argine77.
Miceli nella voce Immunità parlamentari dell'Enciclopedia giuridica italiana78 la qualificava
“un’eccezione odiosa al diritto comune” che, tra l'altro aveva il difetto di dover essere
abbandonata all'interpretazione di coloro a favore dei quali è istituita79 e finiva con
l'esprimersi a favore della sospensione delle immunità durante lo stato d'assedio80.
Contemporaneamente, la questione delle immunità parlamentari diventava un topos della
polemica giornalistica antiparlamentare a cui si uniformavano anche coloro che cercavano di
75
A. Brunialti, Privilegi o prave leggi?, in “Rivista di politica e scienze sociali”, 1 (1896), n. 14, p. 212213
76
Già nella prima edizione del Corso di diritto costituzionale, Firenze, Pellas, 1877-1880, scriveva che
“tali privilegi ripugnano all'eguaglianza civile e alla divisione dei poteri dei nostri tempi. Sono armi del passato
che non bisogna dismettere del tutto, ma debbono riservarsi per grandi e straordinarie occasioni” vol. 2, p. 372.
77
“Rivista di diritto pubblico”, 1 (1890), p. 84.
78
Enciclopedia giuridica italiana, Milano, Società Editrice Libraria, vol. 8, pt. 1 (1902), p. 109-138
79
“Se l’ordinario potere giudiziario si suppone non atto a giudicare i senatori o i deputati senza
l’autorizzazione della Camera, per esser logici bisognerà anche ritenerlo non atto a determinare a tal riguardo i
limiti della propria competenza”, ivi, p. 136.
80
“In uno stato libero le libertà dei cittadini non sono meno preziose delle immunità parlamentari e se
necessità di ordine pubblico inducono a una restrizione delle prime, non si capisce perché non possano indurre a
una restrizione delle seconde”, p. 138. Anche nella voce Autorizzazione a procedere, su “Il Digesto italiano”,
vol. 4, pt. 2, Torino, Utet, 1893-1899, scritta da Amerigo Namias, si ribadiva la necessità che l'autorità
giudiziaria rispettasse la giurisprudenza che la Camera era andata via via formando nella materia delle sue
prerogative. Nello stesso tempo si raccomandava un uso moderato delle immunità poiché “se nei primi anni della
monarchia costituzionale (come già era accaduto in Inghilterra) sentì il bisogno di dare alle sue prerogative la più
ampia estensione, ora che l'unità della patria è compiuta e che le libertà statutarie hanno posto indistruttibile
radice nella coscienza della nazione, l'immunità parlamentare deve essere ricondotta al suo vero ufficio ed ai
suoi limiti naturali”, p. 448.
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26
difendere le ragioni del parlamento. Esemplare il caso del giornalista e deputato Francesco
Ambrosoli che nel famoso opuscolo Salviamo il Parlamento! In risposta all'opuscolo di
Scipio Sighele "Contro il parlamentarismo”81 definiva l'articolo 45 “funesto” e meritevole di
scomparire alla prima buona occasione poiché alla base della pessima reputazione goduta dai
deputati italiani82. In effetti, la crescente insofferenza dell'opinione pubblica nei confronti
dell'inviolabilità dei parlamentari accompagnò il dibattito politico parlamentare rischiando,
nei momenti più critici, di travolgere le instabili costruzioni dei costituzionalisti 83.
Contemporaneamente a queste posizioni emergevano in dottrina posizioni più mature che in
qualche modo tornavano, in una prospettiva più moderna, a radicare l' inviolabilità dei
parlamentari nel tessuto costituzionale, cercando di superare le concezioni puramente
difensive della rappresentanza politica. Già nel suo manuale di diritto costituzionale del 1889,
Vittorio Emanuele Orlando, riteneva che basare l’immunità parlamentare sulla mutua
diffidenza tra il potere esecutivo e il potere legislativo e sulla presunzione che il primo
intendesse eccedere dalla propria sfera giuridica
fosse un vecchio pregiudizio da cui
occorresse liberare la scienza del diritto costituzionale84. In seguito, nel già citato articolo del
189185, citando Erskine May, egli poneva le ragioni della prerogativa dell’art. 45, nel “diritto
superiore che il Parlamento ha alla presenza ed al servizio dei suoi membri” ampliando così
gli spazi di discrezionalità del Parlamento ma contemporaneamente trovando ad essi un argine
poiché, nello stesso testo, Orlando propendeva per la competenza della magistratura
nell’interpretazione dell’art. 45 dovendo prevalere “le poderose autorità delle nostre Corti
(certo non sospettabili di velleità d'ingerenza politica)”86, in una prospettiva che mirava a
contemperare principi giuridici che facevano capo ad espressioni diverse della sovranità e del
potere dello Stato87.
81
Milano, Treves, 1895.
82
“la persuasione, diffusa a poco a poco nel pubblico, che i deputati non siano cittadini come gli altri, ma
esseri privilegiati cui la giustizia umana non arriva a colpire, ha inferto maggior danno alle istituzioni
parlamentari che non tutti i casi più flagranti di deputati dimentichi delle leggi dell'onestà e del decoro”. Per una
idea “media” di immunità parlamentare nell'Italia di fine secolo, si può consultare la voce Privilegi parlamentari
di L. Eusebio, in Supplemento alla sesta edizione della Nuova enciclopedia italiana, Vol. 4, Torino, Utet, 1895,
p. 1211-1226.
83
Lo notò Orlando nel 1898 scrivendo che le prerogative parlamentari lasciano in Italia, al contrario della
Gran Bretagna, l'opinione pubblica indifferente o addirittura “sourdement hostile” poiché l'interesse del popolo
per le istituzioni era “languissant, bien hésitant et bien faible. Cette indifférence, en ce qui concerne les
prérogatives parlementaires, n'est qu'un symptôme de la décadence générale de nos institutions
constitutionnelles. Il est vrai aussi que ce symptôme peut devenir une cause. Et, ainsi, la question cesse d'être
juridique pour devenir politique”, V. E. Orlando, L'immunité des locaux parlementaires cit: p. 72.
84
Principii di diritto costituzionale, Firenze, Barbera, 1889, p. 158.
85
Competenza del potere giudiziario sull'interpretazione dell'art. 45 dello Statuto cit.
86
Ivi, p. 388.
87
Orlando tornò sul tema in due successivi articoli, per affermare, in ogni caso, che l'inviolabilità dei
deputati derivava dalla natura sovrana della Camera: Della responsabilità penale dei membri del Parlamento pel
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27
Qualche anno dopo, Luigi Rossi qualificava l'inviolabilità dei deputati come “una garanzia
dell' integrità dei corpi costituzionali e del loro mutuo rispetto nell'esercizio delle loro
funzioni”88 legandola così non solo all'esercizio della funzione legislativa ma anche alla
tutela della natura rappresentativa dell'organo parlamentare, incarnata dai propri componenti
anche fuori delle aule parlamentari, secondo una visione molto moderna89. Venivano in
questo modo razionalizzati e legittimati i criteri largamente discrezionali e non di rado
contraddittori che la giurisprudenza della Camera aveva utilizzato fin dal 184890.
Coerentemente con tale impostazione, Rossi considerava la Camera dei deputati “giudice
assoluto dei suoi privilegi”91 proprio perché la norma dell'art. 45 poneva “un primo stadio di
giudizio” finalizzato a proteggere l'autonomia dell'organo parlamentare rispetto agli altri
organi costituzionali, anch'essi dotati di specifiche garanzie di autonomia92. Gaetano Arangio
Ruiz, in un lungo articolo del 1903, chiedeva alla Camera di abbandonare la pretesa di
svolgere una funzione “normativa” in questo campo e di “battere la via larga, lealmente,
francamente [avendo il coraggio di] negare l'autorizzazione a procedere o ad arrestare
esecutivamente, fondandosi sull'opportunità politica”93. Su questa linea, Manfredi Siotto
Pintor, in una serie di articoli dedicati a diversi aspetti delle immunità parlamentari pubblicati
titolo di corruzione: nota, in “Archivio di diritto pubblico, 3 (1893), p. 134-139 e il già citato L'immunité des
locaux parlementaires... Ciò aveva conseguenze dirette nelle fattispecie che esponevano i parlamentari ad un
potere esterno: ad esempio rendeva non punibile il deputato accusato di corruzione per fatti relativi ad un voto
parlamentare; oppure rendeva inviolabile anche la sede dell'attività parlamentare poiché gli organi sovrani
“jouissent d'une liberté et d'une autonomie parfaites et entières, avec exclusion de toute ingérence de tout autre
autorité étrangère quelconque”, L'immunité des locaux parlementaires, cit. p. 69.
88
L. Rossi, L'immunità dei deputati in sé e nella sua applicazione ai militari in tempo di guerra, in
“Archivio giuridico Filippo Serafini”, 58 (1897), p. 236.
89
“La funzione del deputato non è rinchiusa soltanto nella parlamentare; c'è una sua azione extraparlamentare, specificamente meno rilevabile, ma genericamente importantissima. Il deputato è, perché tale,
spesso chiamato a prestare l'opera sua in lavori che fortemente interessano la vita dello Stato; può far valere sul
governo la sua autorità anche in sede non parlamentare; e sopratutto è a considerarsi tutto quel complesso di
rapporti tra elettore e deputato, dai quali in un paese libero, la vita pubblica trae il suo maggiore alimento”, ivi, p.
234.
90
“Si supponga, per esempio, che il procedimento sia giustissimo: ma che si tratti d'un reato di pochissima
entità, o di una persona di grande onestà e di grande autorità accusata d'un reato in cui si prevede certa
l'assoluzione e di cui questa persona è già assolta dalla coscienza unanime del paese, o di un reato d'indole
politica, o di altri casi in cui il processo sarebbe più un danno che non un vantaggio sociale. - in tutte queste
ipotesi, perché la Camera non potrà negare l'autorizzazione? E notisi che la Camera italiana ha già
implicitamente accettato qualcuna di queste ipotesi, negando, per esempio, (non vogliamo dire qui se bene o
male) l'autorizzazione a procedere per duello ”, ivi, p. 254.
91
Ivi, p. 250.
92
Questa costruzione che poggiava l'inviolabilità dei parlamentari sull'equilibrio e sulla dialettica tra
organi costituzionali in posizione di parità fu ripresa successivamente anche da Francesco Racioppi nel
Commento allo statuto del Regno, laddove riconduceva le prerogative della Camera e del Senato alla più
generale categoria delle prerogative degli organi costituzionali perché “fossero posti in condizione di mantenere
e difendere la propria indipendenza”, F. Racioppi, I. Brunelli, Commento allo Statuto del Regno cit., vol. 1, p.
214, con riferimento all'art. 4 sulle prerogative del Re. Come è noto, a Racioppi si deve il commento dei dei
primi 38 articoli. Dopo la sua morte, nel 1905, grande parte del commentario è dovuto a I. Brunelli che scrisse
anche il commento all'art. 45.
93
G. Arangio Ruiz, Intorno all'art. 45 dello Statuto cit., p. 158.
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28
tra il 1903 e il 190994, portava alle estreme conseguenze la visione realista del rapporto tra
giurisprudenza parlamentare e giurisprudenza dei giudici: il conflitto, nonostante i numerosi e
vani tentativi di stabilire confini netti tra criteri politici e criteri giuridici, “non trova nel
sistema del nostro diritto pubblico una via giuridica di definizione” e “per altra via, culmina
pur sempre nell'effettivo trionfo della volontà della Camera”95 che può arrivare, come
avvenne nel caso Buttini del 1853, a chiedere all'esecutivo di non applicare una sentenza. Per
questo motivo l'interpretazione dell'art. 45 “non può non essere affidata in ultima analisi, caso
per caso, alla Camera, altrimenti si ammetterebbe un'altra autorità ad intralciare, e, in ipotesi,
anche ad eliminare l'esercizio del potere alla Camera stessa conferito”96. E questo era vero a
tal punto che l'eventuale autorizzazione della Camera doveva considerarsi strettamente legata
alla specifica situazione politica e parlamentare che l'aveva prodotta: in altre parole, in caso di
condanna successiva all'autorizzazione il giudice era tenuto a chiedere una nuova
autorizzazione per l'esecuzione della pena97. Nella sostanza la prerogativa dei deputati non
poteva essere circoscritta da limiti giuridici: “La sostanza delle disposizioni statutarie in
proposito, deve ritenersi compresa in quella zona grigia del sistema costituzionale, che
ammette esclusivamente l'esplicazione di criterii politici”98. In altre parole, la Camera svolge
in tale ambito un'attività “metagiuridica” e non può che suscitare meraviglia la “fanciullesca
ingenuità” con la quale ci si adopera per tracciare limiti “di una facoltà che la Camera stessa
volle sempre e sempre potrà esercitare in modo affatto arbitrario”99.
E' da notare che Siotto Pintor non rinunciava, in questa analisi, a liberarsi di tale “fanciullesca
ingenuità” anche in relazione alla concreta situazione della forma di governo dell'Italia
liberale e si affrettava, sulla scia del Brunialti, a ricordare che la sfera di arbitrio riconosciuta
alla Camera era poca cosa di fronte a quella esercitata dal Governo “che può, quando gli
piaccia, chiudere le sessioni e troncare le legislature” e concludeva che, ciò posto,
“spaventarsi per la possibilità di qualche eccesso in materia di estensione delle guarentigie
94
Intorno ai limiti delle immunità dei deputati, “Annali della Facoltà di giurisprudenza dell'Università di
Perugia”, S. 3, 1 (1903), p. 219-235; Nella zona grigia del regime costituzionale: ancora in tema d'immunità dei
deputati, in “Annali della Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Perugia”, S. 3, 2 (1904), p. 109-135; Nuovi
dibattiti in tema d'immunità: il consentito arresto dell'onorevole Nasi e il non consentito arresto dell'onorevole
Ferri, in “Annali della Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Perugia”, S. 3, 6 (1908), n. 3, p. 157-209; n.
4, p. 221-240; 7 (1909), n. 1, p. 1-33; Di una nuova interpretazione dell'art. 45 dello Statuto, in “Rivista di
diritto pubblico e della pubblica amministrazione in Italia” 1 (1909), pt. 1, p. 322-344.
95
M. Siotto Pintor, Intorno ai limiti delle immunità cit., p. 226.
96
Ivi, p. 232.
97
Infatti “Da un momento all'altro possono sorgere circostanze politiche tali da far considerare come
essenzialissima l'opera di un deputato che, in altre circostanze, potrebbe apprezzarsi in modo affatto diverso”,
ivi, p. 231
98
Ivi, p. 235.
99
M. Siotto Pintor, Nella zona grigia del regime costituzionale cit., p. 126.
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29
parsimoniosamente concesse alla Camera […] giudichi ognuno che sappia valutare meglio la
sostanza che l'apparenza”100.
9. La Camera finalmente si esprime sul conflitto con la magistratura: il giurista “ripiega
la sua bandiera”
Nel 1904 furono trasmesse alla Camera dei deputati alcune richieste di autorizzazione a
procedere contro quattro deputati per semplici contravvenzioni. La presidenza della Camera le
restituì al Ministro guardasigilli ritenendo, sulla base anche di precedenti delibere, che la
prerogativa parlamentare non dovesse estendersi alle contravvenzioni. Ma il ministro non poté
che inviarle di nuovo, ricordando la sentenza della Corte di Cassazione del 18 ottobre 1902,
ricorrente il deputato Annibale Vigna, nella quale si ribadiva, per l'ennesima volta, che solo
l'autorità giudiziaria era competente a giudicare la necessità dell'autorizzazione a procedere
prevista dall'art. 45 dello Statuto e, nel merito, si stabiliva che era comunque necessaria
l'autorizzazione in materia contravvenzionale.
L'esame di questa richiesta segna un momento importante del conflitto tra magistratura e
Camera dei deputati sull'interpretazione dell'art. 45 dello Statuto. Alla relazione della
Commissione parlamentare firmata dallo stesso presidente Romualdo Palberti e comunicata
all'aula il 26 febbraio 1904 101 si può ricondurre la decisione della Camera di dirimere
finalmente il contrasto decennale con la magistratura e di rivendicare la piena e completa
competenza nell'applicazione dell'art. 45 dello Statuto, decisione “destinata a chiudere l'adito,
per un pezzo, ad ogni seria discussione in materia di limiti dell'immunità dei deputati”102.
Questo delle contravvenzioni era un tema su cui l'orientamento della Camera dei deputati
aveva subito oscillazioni, complicate dall'approvazione del codice Zanardelli che aveva
superato la ripartizione di origine napoleonica tra crimini, delitti e contravvenzioni e aveva
distinto i reati in delitti e contravvenzioni. Una relazione del 1894 (relatore Luigi Lucchini)
aveva proposto di escludere dall'obbligo di autorizzazione i procedimenti per contravvenzione
che non prevedessero
“anche alternativamente” provvedimenti limitativi della libertà
personale ma unicamente pene pecuniarie. Ma la Camera non ebbe modo di pronunciarsi.
Ora, la Commissione presieduta da Romualdo Palberti, volle tornare all'interpretazione
originaria, rifacendosi alla lettera dell'art. 45 ed estendendo ad ogni tipo di contravvenzione
l'obbligo di richiedere l'autorizzazione a procedere. Ma, soprattutto, la Commissione rispose
100
101
102
M. Siotto Pintor, Intorno ai limiti delle immunità cit., p. 235.
A.P. Camera dei deputati, Leg. XXI, 1902-1904, Doc., n. 482/486-A.
Così M. Siotto Pintor, Nella zona grigia del regime costituzionale cit. p. 128.
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con fermezza alla sentenza della Cassazione nella parte in cui si affermava la competenza
dell'autorità giudiziaria ad interpretare l'art. 45. La magistratura “custode energica, se non
forse anche ombrosa delle proprie prerogative”103 da troppo tempo sosteneva questa tesi. Ora
la Camera aveva “l'esclusiva autorità di decidere sopra quanto la riguarda”104 e aveva il
dovere di vigilare scrupolosamente su tali prerogative “cui non potrebbe per nessun pretesto
rinunziare, e che per nessuna ragione, neanche per il rispetto dovuto agli altri poteri dello
Stato, può lasciare neanche indirettamente infirmare”105. Lo strumento per risolvere tale
conflitto era non già la creazione di una forma speciale di reato per punire questa particolare
usurpazione di potere come era avvenuto in Francia, bensì la richiesta al Governo - legato al
Parlamento dal rapporto di fiducia - di non dare esecuzione ad eventuali provvedimenti
giudiziari illegittimi così come era già avvenuto nel 1855 per il caso Buttini. Perciò si
proponeva la seguente deliberazione che fu approvata dall'assemblea il 17 marzo 1904, senza
discussione e con l'astensione del Presidente del consiglio, Giolitti: “La Camera è la sola
competente a decidere su tutte le questioni toccanti l'applicabilità e la estensione della
garanzia proclamata dall'art. 45 dello Statuto. Essa intende mantenere intatte ed illese le
proprie prerogative, usando dei mezzi che le spettano a termini dello Statuto. In
interpretazione ed applicazione di tale prerogativa, devesi ritenere che qualsiasi atto o
procedimento delle autorità giudiziarie contro le persone dei deputati, senza preventiva
autorizzazione della Camera, deve ritenersi abusivo e senza giuridico effetto. Intanto invita il
Governo a provvedere per quanto a lui spetta, e coi mezzi che sono a sua disposizione, in
conformità a tali risoluzioni”106.
Su questa linea, la Camera seguiva le posizioni più autorevoli della dottrina, anche di quella
più severa verso l'uso delle immunità parlamentari107. Nello stesso tempo, confermava la
natura pienamente discrezionale dell’autorizzazione a procedere: “La Camera” commentava
Siotto Pintor “può fare dei precetti contenuti nell’articolo 45 dello Statuto quel governo che
crede. L’attività sua in questa direzione è metagiuridica”108 e così, di fronte a questo stato di
fatto, “alla esplicita e circostanziata consacrazione dell’arbitrio […] il giurista non può
103
Ivi, p. 2.
104
Ivi, p. 4.
105
Ibidem.
106
Ivi, p. 5.
107
Cfr. come si è visto, Ignazio Brunelli – Francesco Racioppi, Commento allo Statuto del Regno cit., vol.
3, p. 253-254 e p. 482 e ancora più chiaramente Vincenzo Miceli nella voce Immunità parlamentari dell'
“Enciclopedia giuridica italiana” cit.
108
M. Siotto Pintor, Nella zona grigia del regime costituzionale cit. p. 126.
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provvedere alla propria dignità, che in un modo solo: ripiegando bandiera, e rinunciando ad
occuparsi d’una facoltà che si svolge affatto fuori dei limiti del diritto”109.
10. Ancora sull'arresto esecutivo: la Camera non si pronuncia sul caso Ferri
Gran parte dei temi fin qui trattati appaiono ingigantiti e distorti nel caso Ferri dove si
ritrovano le incertezze della giurisprudenza, le pressioni dell'opinione pubblica, le
implicazioni politiche delle delibere parlamentari. Tra il 1903 e il 1908 la Camera si trovò ad
affrontare uno dei casi più controversi di applicazione dell'art. 45, quello relativo al processo
per diffamazione ed ingiurie a mezzo stampa nei confronti di Enrico Ferri e alla condanna
che ne seguì. Come è noto, Enrico Ferri, allora direttore dell'Avanti! lanciò tra il maggio ed il
giugno 1903 una violenta campagna contro il ministro della marina Giovanni Bettolo accusato
di affarismo, corruzione e aggiotaggio in relazione alle commesse navali affidate alla società
Terni. Dopo le dimissioni, Bettolo querelò Ferri: la Camera concesse, senza discussione,
l'autorizzazione a procedere. Il processo, che ebbe vastissima risonanza, si concluse il 10
febbraio 1904 con la condanna del deputato socialista a 14 mesi di reclusione per
diffamazione continuata a mezzo stampa poi confermati in appello e in Cassazione.
Per comprendere il caso Ferri è necessario anche capire i caratteri della campagna di
moralizzazione portata avanti dal giornale socialista e la figura del suo direttore, un
personaggio, è stato scritto, che sembrava uscito da un romanzo di Zola, avvocato, scienziato
del positivismo, demagogo, in grado di portare la tiratura dell'Avanti! a livelli mai raggiunti e
di riscuotere simpatie anche tra la piccola borghesia e nel mondo dell'accademia e della
cultura110. Del resto, la campagna contro Bettolo deve essere collocata tra i grandi casi
giudiziari del periodo giolittiano, insieme al processo Murri, al processo Modugno, al caso
Nasi che attrassero l'interesse popolare sulle aule di tribunale.
Quando la Camera fu chiamata a deliberare sulla domanda di autorizzazione ad eseguire la
sentenza di condanna, si ripropose il contrasto tra la maggioranza della Commissione
incaricata di esaminare la domanda (relatore Edoardo Daneo) per la quale non era necessaria
un'ulteriore delibera di fronte ad una sentenza pronunciata a seguito di una precedente
autorizzazione a procedere; e la minoranza (relatore Dario Cassuto) che riprendendo gli
argomenti di Sacchi e di Caratti riteneva che l'esecuzione della pena per un reato che non
109
Ivi, p. 135.
110
“Nel 1906, quando ancora egli esercitava l'attività di tribuno nelle file socialiste, ricorrendo il
venticinquesimo anniversario del suo insegnamento universitario, una manifestazione in suo onore verrà indetta
con largo concorso di pubblico eletto e numerose adesioni dal mondo accademico e politico italiano e straniero,
e Giovanni Pascoli gli dedicherà una malinconica poesia”, G. Arfè, Storia dell'Avanti!, Roma, Ed. Avanti!, 1977,
p. 40.
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32
prevede la decadenza dal mandato legislativo dovesse considerarsi sospesa per tutto il tempo
della sessione. Il fine ultimo di questa protezione era quello di “non turbare la funzione
dell'assemblea nella potenzialità numerica e di non privare il collegio della sua
rappresentanza, scelta in condizioni legittime di liceità”. Dopo alterne vicende successive alle
dimissioni di Ferri e alla sua rielezione la domanda fu esaminata da una nuova commissione,
relatore Luigi Lucchini, che confermò l'orientamento della relazione Daneo ma quando la
questione arrivò in aula nell'aprile 1908 l'on. Roberto Mirabelli ripropose l'argomento della
protezione dell'indipendenza legislativa nell'esecuzione delle sentenze durante le sessioni e
chiese una sospensiva e la costituzione di una Commissione per dirimere l'interpretazione
dell'art. 45 dello Statuto. Mirabelli affermava, nel suo discorso del 2 aprile 1908, che il
rispetto delle prerogative della magistratura era assicurato proprio dalla sospensione ex lege
delle sentenze esecutive nel periodo della sessione e non dall'interpretazione opposta che
invece costringeva la Camera a decidere volta per volta se vi era o no ingerenza del potere
esecutivo e quindi in questo caso realmente sindacare ogni volta la sentenza.
Siotto Pintor ne trasse la conclusione, già espressa da Barzilai durante la discussione, che
un’assemblea politica non era in grado di affrontare e dirimere una questione di diritto.
Questa dimostrazione di impotenza non rispondeva alle legittime esigenze dell’opinione
pubblica “ed ha inopportunamente acuito le antipatie che, non solo nelle cerchie sociali
inferiori e incolte, ma anche nell’ambiente stesso dei ceti dirigenti e illuminati, si addensano
contro istituti che, per il modo come vengono tradotti in pratica, assumono un odioso colorito
d’ingiustificabile privilegio”111. Sarebbe stato necessario - e possibile nel caso specifico prendere atto dei deliberati della magistratura come dati di fatto “incensurabili” e metterli a
confronto “con motivi d’ordine politico che possono controbilanciarne la portata” e
consigliare l’esplicita sospensione degli effetti della condanna inflitta ad Enrico Ferri.
Occorreva però enunciare in modo aperto ed esplicito le ragioni di ordine superiore che
suggerivano alla Camera di assumere una posizione in contrasto con la sentenza della
magistratura. Tali ragioni, nel caso Ferri, risiedevano nello stretto legame tra gli atti per i
quali Ferri era stato riconosciuto colpevole e la “correlativa azione parlamentare esercitata col
più solenne consenso generale per la miglior tutela di eminenti interessi pubblici“ al punto che
si poteva ritenere “implicata nel procedimento la dignità e indipendenza dell’intiera
Assemblea”112.
111
M. Siotto Pintor, Di una nuova interpretazione dell’art. 45 dello Statuto, “Rivista di diritto pubblico e
della pubblica amministrazione in Italia“ 1 (1909), pt. 1, p. 342.
112
Ivi, p. 343.
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33
11. Le autorizzazioni a procedere nel dopoguerra: dal conflitto silenzioso alla questione
morale.
Quella sul caso Ferri è l'ultima richiesta di autorizzazione a procedere intorno alla quale si
genera un vero dibattito politico e giuridico. Successivamente, le questioni trovano la loro
soluzione parlamentare
attraverso una giurisprudenza che resta incerta ma senza eco
nell'opinione pubblica e nella dottrina. Si consideri del resto che con il nuovo secolo uno degli
aspetti che più avevano alimentato le controversie sull'immunità parlamentare perde
d'interesse poiché non si hanno più periodi di interruzione dell'attività parlamentare per
chiusura della sessione. Nel corso della legislatura XXIV, tra il 1913 e il 1919, il numero
delle richieste di autorizzazione a procedere resta sostenuto ma le relazioni si fanno più brevi,
i dibattiti sulla richiesta delle commissioni referenti più rari. Più della metà delle richieste
riguarda reati di ingiurie, diffamazione e diffamazione a mezzo stampa. A ciò si aggiungono
contravvenzioni e reati legati alla legislazione restrittiva delle libertà personali successiva
all'inizio della prima guerra mondiale nei quali la Camera tende a proteggere le funzioni dei
deputati. In questo contesto, sono numerosi i casi nei quali la Camera mette in rilievo nelle
richieste della magistratura i caratteri della persecuzione politica113 anche se, dopo
Caporetto, in un clima diverso, le poche richieste di autorizzazione per disfattismo, in base al
d. lgt. 4 ottobre 1917 n. 1561, sono sempre accolte114. Si notano situazioni di conflitto diretto
con la magistratura non su questioni interpretative dell'art. 45 ma per dichiarazioni che alcuni
magistrati ritengono diffamatorie. Questo è il caso, per esempio, della richiesta di
autorizzazione a procedere nei confronti di Alceste De Ambris per un articolo sul giornale
L'internazionale nel quale si ravvisavano, con una singolare interpretazione, gli estremi del
reato previsto dall'art. 247 del Codice penale (incitazione all'odio di classe) in quanto diretto
contro la magistratura “non potendosi dubitare che i magistrati costituiscono una classe
sociale, adempiendo ad una funzione sociale e contraddistinguendosi da altre categorie di
cittadini con fini differenziati da quelli di amministrare la giustizia”115.
113
Ad es. A.P. Camera dei deputati, Leg. XXIV, Doc. n. 653 e 791 (contro il deputato De Giovanni), n.
654 (contro il deputato Cagnoni) n. 923 (contro il deputato Vigna), n. 203 (contro il deputato V. Bianchi), n. 461
(contro il deputato Basile), n. 459 (contro il deputato Tasca).
114
Sulla legislazione speciale si veda: G. Procacci, La limitazione dei diritti di libertà durante la prima
guerra mondiale: il piano di difesa (1904-1935), l'internamento dei cittadini nemici e la lotta ai 'nemici interni'
(1915-1918) in “Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno, 28 (2009), p. 601-652.
115
Così il cav. Brezzi, procuratore di Parma, il 1° dicembre 1913, in A.P. Camera dei deputati, Leg.
XXIV, Doc. n. 90, p. 2. L'articolo incriminato, pubblicato il 21 giugno 1913 con il titolo Giudici, affermava che i
giudici violentavano la legge per farne un'arma agli scopi di classe, che la giustizia era solo una funzione di
classe compiuta per lo più da individui di bassissimo livello morale nei quali il servilismo diventava odio.
Naturalmente la commissione (relatore Amedeo Sandrini) propose di negare l'autorizzazione poiché per classi
sociali si devono intendere “soltanto quelle che materialmente esistono o si formano nell'organismo sociale e non
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Negli anni burrascosi del primo dopoguerra, tra il 1919 e il 1921, il dialogo tra la Camera dei
deputati e la magistratura si interrompe anche se si può intuire un conflitto risentito e
silenzioso. Le richieste di autorizzazione a procedere si infrangono nell'indifferenza o nella
necessità di evitare conflitti laceranti tra le forze politiche. Di 149 richieste, solo tre arrivano
in aula e si tratta in tutti i casi di reati particolarmente odiosi in quel momento perché legati
alla guerra e alle sue conseguenze (diserzione, presunta truffa su merci calmierate, ecc.).
L'unico vero dibattito parlamentare è quello sull'autorizzazione a procedere contro Francesco
Misiano, il deputato socialista accusato di diserzione per aver abbandonato nel 1916 il proprio
reparto rifugiandosi in Svizzera116. Anche a causa dei provvedimenti di amnistia e indulto
che si succedono nel dopoguerra117, una gran parte delle richieste non fu neanche esaminata
dalla apposita commissione referente che a partire dalle riforme regolamentari del 1920
coincideva con una sottocommissione della commissione permanente Legislazione di diritto
privato, affari di giustizia e culti, autorizzazioni a procedere. Quando le autorizzazioni a
procedere sono esaminate, l'istruttoria è assai sbrigativa e si profila, con chiarezza, una
situazione che è possibile assimilare a quella che si ebbe nelle prime legislature repubblicane
in base alla quale “le camere accordano protezione ai propri membri per tutte le attività da
questi compiute che abbiano una qualche valenza politica”118. La proposta di non accordare
l'autorizzazione diventa prassi – senza discussioni - in presenza di fattispecie legate alla
violazione delle leggi di pubblica sicurezza, al vilipendio delle istituzioni, all'incitamento alla
rivoluzione e ad altri reati di impronta politica che riflettono la lotta di classe nelle campagne,
nelle fabbriche e nelle piazze. L'art. 45 è di nuovo interpretato con piena discrezionalità: si
propone di negare l'autorizzazione rilevando caratteri di persecuzione poliziesca119, per
già gli organismi creati dall'uomo o dallo Stato, quali gli istituti politici, giuridici, amministrativi, scientifici,
commerciali, ecc.”, ivi, Doc. 90-A, p. 2 e così decise l'aula il 2 giugno del 1914. Nella relazione si precisava che
nello Statuto la magistratura è chiamata Ordine e nell'art. 197 del Codice penale (Codice Zanardelli) è chiamata
Corpo. In altra occasione, i giudici conciliatori e vice conciliatori dei sette mandamenti di Torino, querelarono
Oddino Morgari per diffamazione ed ingiuria a mezzo stampa in quanto gerente responsabile del giornale “Il
grido del popolo” per un articolo pubblicato il 9 ottobre 1915 sull'applicazione del d. lgt. n. 788 del 1915. Cfr.
A.P. Camera dei deputati, Leg. XXIV, Doc. n. 602, 6 aprile 1916.
116
Il dibattito è del 10 luglio 1920 con interventi dello stesso Misiano, di Morgari, Paolo Lombardo,
Bentini, Salvemini, Tovini. L'autorizzazione fu concessa con 137 voti contro 70. Come è noto Francesco
Misiano, rieletto nel 1921, fu oggetto nella seduta inaugurale della legislatura, di una violenta aggressione da
parte dei deputati fascisti e costretto ad abbandonare Montecitorio. Su Misiano si veda N. Marzano, F. Nocera,
Francesco Misiano. Il pacifista che portava in valigia la corazzata Potëmkin, Reggio Calabria, Città del Sole,
2009.
117
Cfr. A. Santosuosso, F. Colao, Politici e amnistia. Tecniche di rinuncia della pena per i reati politici
dall'Unità ad oggi, Verona, Bertani, 1986. Sulle amnistie nei primi anni del fascismo, a cominciare dal R.D. 22
dicembre 1922, n. 1641, si veda G. Neppi Modona, M. Pelissero, La politica criminale durante il fascismo, in
Storia d'Italia. Annali, 12: La criminalità, a cura di L. Violante, Torino, Einaudi, 1997.
118
G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari cit., p. 45.
119
A.P. Camera dei deputati, leg. XXVI, Doc. n. 1373 (contro il deputato Romita), n. 1409 (contro il
deputato Di Vittorio), n. 2027 (contro il deputato Picelli).
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esigenze di pubblica pacificazione120, poiché non è possibile “comprimere la manifestazione
di tendenze e di correnti politiche che rispondono a sentimenti e ad aspirazioni diffusi fra il
popolo”121, poiché vi è una “indissolubile continuità” tra l'azione del deputato all'interno e
all'esterno delle aule parlamentari122 ecc.
Nella legislatura successiva, tra il 1921 e il 1924, si ha il numero più alto di richieste di
autorizzazione a procedere di tutto il periodo liberale, ben 273, delle quali 93 riguardano i
reati di incitamento alla disobbedienza delle leggi, vilipendio delle istituzioni, istigazione a
commettere reati e 32 sono riferite a reati di sangue o violenze123. Anche in questo caso ben
211 richieste non furono esaminate o decaddero anche a causa dei decreti di amnistia 22
novembre 1922 n. 1641 e 31 ottobre 1923 n. 2278. Per il resto la giurisprudenza parlamentare
si conferma, almeno fino all'avvento del fascismo, molto tollerante sui reati di opinione legati
in qualche modo alla matrice politica. Come ebbe a dire il socialista Lollini nel maggio del
1922: “la Commissione ha ormai adottato criteri di larghezza in materia di reati politici e fa
sempre una specie di delibazione, negando, il più delle volte […] l'autorizzazione a
procedere124”.
Le elezioni del 1921 portarono alla Camera anche un gruppo di esponenti socialisti che erano
detenuti in attesa di giudizio - anche per reati di sangue - con conseguente scarcerazione: si
tratta di Ersilio Ambrogi, Filippo Amedeo, Edoardo Temistocle Bogianckino, Giulio Cavina,
Carlo De Angelis, Andrea Ercolani, Luigi Fabbri, Gaetano Zirardini. Alcuni protagonisti del
biennio rosso venivano così portati sotto lo scudo dell'immunità parlamentare con conseguenti
polemiche che si possono immaginare. Nel nuovo contesto politico, l'art. 45 dello Statuto
svolgeva un ruolo che, per alcuni aspetti, abbiamo già visto ma che ora assumeva caratteri più
netti e radicali: strumento di protezione per gli uomini di un partito politico alternativo
all'ordine costituito. Questi uomini, entrando attraverso l'elezione nell'arena della Camera dei
deputati, acquistavano uno status di immunità funzionale non tanto alla rappresentanza e
all'autonomia dell'organo parlamentare quanto piuttosto alla possibilità del partito stesso di
lottare per un assetto dell'economia e della società del tutto alternativo a quello esistente.
L'immunità diventava garanzia delle opzioni politiche più radicali ed era chiamata a tutelare
120
Ivi, Doc. n. 701 e 703 (contro il deputato Pagella), n. 1728 (contro il deputato Garosi).
121
A.P. Leg. XXV, Doc. n. 206-A (contro il deputato Luigi Salvatori), p. 2.
122
Ivi, Doc. n. 210 e 210-A (contro il deputato Zanardi).
123
Le 273 richieste di autorizzazione riguardavano 289 nominativi di deputati che in molti casi si
ripetevano anche in relazione al ruolo di gerenti o direttori di giornali. Di questi 133 erano socialisti (23
riguardavano Oddino Morgari e 16 Vincenzo Pagella), 77 comunisti (19 riguardavano Pietro Rabezzana e 14
Luigi Repossi) e 37 fascisti.
124
A.P. Camera dei deputati, Leg. XXVI, Disc., 24 maggio 1922, p. 5088.
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anche comportamenti di varia natura, sanzionati dal codice penale, legati all'attività politica in
un periodo di mobilitazione popolare e di tumultuosa agitazione sociale125.
In questo contesto, la magistratura non era considerata un potere terzo, bensì lo strumento di
protezione dell'ordinamento giuridico esistente, in quanto espressione di classe, secondo il
giudizio dei socialisti dell'epoca. Del resto la giurisprudenza nel primo dopoguerra, davanti
alle manifestazioni di lotta sociale antagonista, anche quando chiamata all'applicazione dei
diversi provvedimenti di amnistia che si succedono in quegli anni, sembra orientata su di una
linea di difesa dell'assetto sociale esistente e di “decisa repressione delle illegalità originate
dalle nuove dinamiche sociali, anche oltre le direttive di politica criminale perseguita
dall'esecutivo” abbandonando il ruolo di mediazione del conflitto126. L'insofferenza di una
parte della magistratura la si può ben percepire nell'unico contributo originale sull'immunità
parlamentare pubblicato nei primi anni del dopoguerra, a firma di Piero Pagani, sostituto
procuratore generale della Corte d'Appello di Firenze127. In questo articolo, Pagani sosteneva
la tesi che il candidato eletto in stato di detenzione non poteva essere scarcerato se l'arresto
era avvenuto in flagranza di reato, altrimenti, in base all'art. 45, avrebbe goduto di una
situazione di privilegio. La questione arrivò in qualche modo fino alla Cassazione poiché, nel
caso dell'elezione di Ersilio Ambrogi, la sezione di accusa della Corte d'appello di Lucca
aveva in un primo momento respinto l'istanza di scarcerazione in quanto l'arresto sarebbe
avvenuto in flagranza di reato. La Cassazione fu dell'avviso che nel caso specifico, per essere
avvenuto l'arresto dopo 12 ore dal reato, si poteva parlare solo di quasi flagranza e quindi
Ambrogi doveva essere posto sotto la piena tutela dell'art. 45 dello Statuto e, di conseguenza,
scarcerato128. Da notare che sia nell'articolo di Pagani, sia nel ricorso in Cassazione di
Giuseppe Modigliani che, in veste di avvocato, difendeva Ambrogi, si riproponeva la
questione della titolarità dell'interpretazione dell'art. 45. Pagani affermava che “la
magistratura, non altri […] ha veste a decidere le questioni attinenti all'applicazione dell'art.
45 dello Statuto”129 e Modigliani, ricordando che la Camera aveva sempre rivendicato la sua
125
Con riferimento al secondo dopoguerra, questa è l'interpretazione efficacemente descritta da Dogliani,
Immunità e prerogative parlamentari cit., p. 1047, che scrive di immunità che “svolgono una funzione protettiva
che è strumentale a garantire quella che potremmo chiamare la funzione 'proiettiva' del rappresentanza”. In altre
parole “le immunità sono lo strumento con cui i portatori del nuovo assetto costituzionale garantiscono la
possibilità di loro comportamenti politici conflittuali rispetto alla legislazione vigente”, ivi, p. 1046.
126
F. Colao, Il delitto politico tra ottocento e novecento: da “delitto fittizio” a “nemico dello Stato”,
Milano, Giuffrè, 1986, p. 190-191.
127
P. Pagani, Imputato in istato di detenzione eletto deputato: articolo 45 dello Statuto, “Rivista di diritto
pubblico e della pubblica amministrazione in Italia”, 13 (1921), pt. 1, p. 497-509.
128
Cfr. Cassazione penale, Sez. I, 24 giugno 1921, in “La giustizia penale”, 27 (1921), col. 490-496.
129
P. Pagani, Imputato in istato di detenzione cit, p. 501.
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piena competenza, non nascondeva la possibilità di imporre la soluzione tramite un voto
parlamentare130.
Tra le richieste di autorizzazione legate al clima di violenza e di guerra civile di quegli anni
che, in alcuni casi, reiteravano richieste già presentate tra il 1919 e il 1921, spicca la richiesta
di autorizzazione a procedere nei confronti di Mussolini per costituzione di banda armata “al
fine di mutare violentemente la costituzione dello Stato e la forma di Governo” trasmessa il
30 settembre 1921 dal procuratore generale di Milano, Antonio Raimondi, e comunicata alla
Camera il 21 dicembre 1921. Nella lettera di accompagnamento dell'incarto processuale si
faceva notare che i fatti risalivano al periodo precedente e successivo alle elezioni del
novembre 1919 e che l'istruttoria era già chiusa quando le elezioni del maggio 1921
impedirono alla sezione d'accusa della corte d'appello di pronunciarsi131. La richiesta non
ebbe alcun seguito ma il documento, ignorato dalla storiografia sul fascismo132, meriterebbe
un approfondimento che è impossibile fare in questa sede. Si possono comunque notare
alcune cose. In primo luogo il riferimento a fatti avvenuti dopo le elezioni del 1919 appare
veramente molto lontano e del tutto fuori contesto rispetto alla situazione del dicembre 1921
tanto da togliere qualunque credibilità all'iniziativa della magistratura milanese. Questo spiega
perché il fascismo considerò tale richiesta di autorizzazione a procedere l'estrema esibizione
di velleitaria impotenza di una classe politica sconfitta nonché un ridicolo affronto a
Mussolini da non dimenticare, tanto che la copia originale autografa del procuratore generale
di Milano fu tolta, nel 1932, dal fascicolo presente negli archivi della Camera dei deputati per
essere esposta nella mostra della rivoluzione fascista che si inaugurò nel Palazzo delle
esposizioni di Roma133. In secondo luogo, l'episodio potrebbe essere ricondotto all'estremo
130
“In conformità di questa teorica e di tutti i precedenti che la confortano – rispettosamente, ma
esplicitamente – noi vogliamo dichiarare che, se attendiamo con sicura fiducia dalla Suprema Cassazione il
riconoscimento del diritto dell'on. Ambrogi, non rinunciamo per questo all'ultima istanza che, in dannata ipotesi,
ci resterebbe in materia: quella parlamentare”, Cassazione penale, Sez. I, 21 giugno 1921 cit, col. 495.
Modigliani aveva citato poco prima il caso Buttini del 1855 e la relazione di Carlo Cadorna.
131
A.P. Camera dei deputati, Leg. XXVI, Doc., n. 1275. Nel marzo 1920, un deputato socialista, Vittorio
Lollini, aveva presentato un'interrogazione al ministro di grazia e giustizia “per sapere se e quali procedure siano
in corso contro Benito Mussolini e cooperatori e complici per i delitti da essi perpetrati con l'assoldamento di
bande armate”, A.P. Camera dei deputati, Leg. XXV, Disc., 22 marzo 1920, p. 1056.
132
Della richiesta di autorizzazione non si ha traccia nella biografia di Mussolini del De Felice. Un cenno
è solo nella Storia d'Italia nel periodo fascista, di L. Salvatorelli e G. Mira dove si ricorda che una istruttoria fu
avviata contro Mussolini e contro gli Arditi del popolo successivamente all'arresto del Mussolini nel novembre
1919: “Il procedimento andò avanti con grande lentezza […] e solo nel gennaio 1922 [in realtà nel dicembre del
1921] pervenne alla Camera la richiesta di autorizzazione a procedere contro Mussolini, divenuto nel frattempo
deputato e s'incagliò. Eppure codesta impostazione giudiziaria, rimasta platonica, sarebbe stata la più appropriata
nei rispetti dell'ulteriore sviluppo fascista, quello delle 'spedizioni punitive' “, Milano, Einaudi, 1956, p. 115.
133
Cfr. Archivio storico della Camera dei deputati, Disegni e proposte di legge e incarti delle
commissioni, Leg. XXVI, vol. 1060, n. 1275. L’originale è riprodotto in A.C.S., Mostra della rivoluzione
fascista, Archivio fotografico, Album 66, negativo 10256. http://www.acs.beniculturali.it/index.php?it/273/fotoe-documenti-della-storia-dellitalia-post-unitaria/it-acs-f107003727-08-06043. Insieme all'autografo della
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tentativo del Governo Bonomi di ristabilire l'ordine pubblico. Come è noto, intorno alla metà
di dicembre si diffusero voci che Bonomi era pronto a sciogliere le squadre fasciste e sul
“Popolo d'Italia” apparve un comunicato dove si affermava che a far data dal 15 dicembre
1921, tutti gli iscritti alle sezioni dovevano considerarsi parte delle squadre di combattimento
e tenersi pronti a reagire134. Il 21 dicembre, la stessa data della comunicazione alla Camera
della richiesta di autorizzazione (che peraltro era firmata 30 settembre), Bonomi emanava la
nota circolare che autorizzava i prefetti a sciogliere i corpi armati organizzati militarmente.
Infine, non può passare inosservata la firma in calce alla richiesta di autorizzazione. Si tratta
di Antonio Raimondi, personalità insigne ed autore forse del libro di memorie più interessante
di cui disponiamo per la magistratura del Regno135, dove il rapporto con il fascismo e con il
suo capo presenta contorni ambigui e reticenti già segnalati dalla storiografia. Qui ci
limitiamo a riprendere un passo dove Raimondi si riferisce ad un colloquio con Mussolini
risalente al 1923 proprio sulle autorizzazioni a procedere. Il tema del colloquio era quello di
un possibile procedimento contro il gerente dell' “Avanti!”, Giacinto Menotti Serrati, per
alcuni articoli ritenuti sovversivi. Raimondi era in dubbio se provocare un dibattito
parlamentare “per una così meschina questione; una questione puramente politica sulla quale
io, capo del pubblico ministero, rappresentante del potere esecutivo presso l'autorità
giudiziaria, dovevo conoscere l'opinione del governo, per uniformare ad essa l'opera mia”.
Attraverso Oviglio, Raimondi arrivò a parlarne con Mussolini che gli disse di fare come
riteneva meglio: “quel che fa lei è sempre ben fatto”136. Diversamente, scrive Raimondi, era
stato il caso del deputato fascista e vicepresidente della Camera, Francesco Giunta, per il
quale la procura generale di Milano, tenuta allora da Enrico Tunesi, successore di Raimondi,
aveva chiesto, nel dicembre 1924, l'autorizzazione a procedere come mandante
dell'aggressione al dissidente fascista Cesare Forni. Infatti quello doveva essere considerato
un caso di delinquenza comune nel quale la politica entrava non per la natura del reato ma per
la qualità dell'accusato e la procura “doveva agire secondo il suo criterio e i dettami della sua
richiesta della procura generale di Milano fu esposto anche l'articolo del Popolo d'Italia del 3 gennaio con il
quale si dava la notizia. L'episodio, nel suo piccolo, entrò a far parte della mitologia fascista. Come scrisse A.
Marpicati in Il partito fascista: origine, sviluppo, funzioni, Milano, Mondadori, 1938: “in certe sfere governative
ancora si credeva che, per distruggere il Fascismo, fosse bastevole un processo contro il suo Capo”, p. 36-37.
134
Cfr. R. De Felice, Mussolini il fascista. 1. La conquista del potere, Torino, Einaudi, 1966, p. 207.
135
A. Raimondi, Mezzo secolo di magistratura. Trent'anni di vita giudiziaria milanese, Bergamo,
S.E.S.A., 1951.
136
Ivi, p. 316-317. In un passaggio precedente, per la verità, Raimondi aveva individuato criteri diversi:
l'autorità giudiziaria inquirente di fronte a fatti di natura politica, “in tempi agitati da passioni politiche, doveva
cercare piuttosto di non vedere che di vedere il reato, ed astenersi dal perseguirlo penalmente ogni volta che,
attraverso allo sfondo politico, se ne poteva scorgere uno morale od ispirato ad un senso di patriottismo o di una
umana giustizia”, p. 225.
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coscienza, e assumendo intera la responsabilità della propria azione e delle possibili
conseguenze”137. Su questo punto Raimondi rivela i criteri certamente utilizzati dalle procure
in tanti procedimenti penali portati all'attenzione della Camera dei deputati fin dai primi anni
dopo l'unità, mentre la citazione del caso Giunta ci porta nel nuovo clima venutosi a creare
dopo il delitto Matteotti.
Quando la richiesta di autorizzazione arrivò alla Camera, il 16 dicembre 1924, Francesco
Giunta, allora vicepresidente della Camera, si dimise ma l'assemblea, il 17 dicembre, respinse
le dimissioni. Paolo Orano nell'occasione dichiarò, con un'espressione che sarebbe stata
ripresa da Mussolini il 3 gennaio 1925, che i fascisti non potevano accettare di essere
considerati una organizzazione di malfattori e si assumevano “la responsabilità in solido” di
tutti gli avvenimenti più recenti. Un paio di giorni dopo Mussolini impose l'accettazione delle
dimissioni (come ricordò nel discorso del 3 gennaio 1925 138) nonostante le resistenze di
Farinacci e di Michele Bianchi. La richiesta di autorizzazione a procedere nei confronti di
Francesco Giunta destò grande impressione come dimostrano le lettere di Filippo Turati139.
Il Comitato delle opposizioni approvò nell'occasione un ordine del giorno nel quale si
dichiarava che la richiesta della procura di Milano “consocia responsabilità giuridiche e
costituzionali di Governo, le quali dimostrano la incompatibilità del Governo attuale con la
continuazione delle sue funzioni politiche”140.
Per capire il nuovo contesto in cui si colloca questo episodio, bisogna ricordare che dopo il
delitto Matteotti e la secessione dell'Aventino, la questione morale e la denuncia di ogni
forma di illegalità era divenuta una delle leve che, agli occhi degli oppositori del nascente
regime, poteva scardinare il blocco di potere fascista. La giustizia penale, attraverso le varie
inchieste intorno al delitto Matteotti, divenne un terreno di mobilitazione e di lotta politica. Si
voleva e si chiedeva una giustizia penale libera da condizionamenti, in grado di arrivare fino
alle responsabilità ultime di un delitto di tale gravità e ciò entrava in contrasto con al giustizia
politica in tutte le sue forme, in particolare l'art. 47 dello Statuto sull'accusa ai ministri e l'art.
37 che sottraeva i senatori alla giustizia ordinaria. Si pensi all'incriminazione presso l'alta
corte di giustizia del senatore ed ex capo della polizia Emilio De Bono, poi assolto, e al
discorso del 3 gennaio 1925 nel quale Mussolini chiese provocatoriamente “se in questa
137
Ivi, p. 317.
138
“La Camera scatta; io comprendo il senso di questa rivolta; pure, dopo 48 ore, io piego ancora una
volta, giovandomi del mio prestigio, del mio ascendente, piego questa Assemblea riottosa e riluttante; dico: siano
accettate le dimissioni. Si accettano.”, A.P. Camera dei deputati, Leg. XXVII, 3 gennaio 1925, p. 2030.
139
Il 17 dicembre Turati scriveva ad Anna Kuliscioff che il rifiuto delle dimissioni di Giunta “è
l'associazione a delinquere che si denuda completamente e trascina nel gorgo il governo”: F. Turati, A.
Kuliscioff, Carteggio. VI. Il delitto Matteotti e l'Aventino (1923-25), Torino, Einaudi, 1959, p. 316.
140
La ricostruzione fascista (novembre 1924-gennaio 1925), Milano, Corbaccio, 1925, p. 164.
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Camera o fuori di qui vi sia qualcuno che si voglia valere dell'art. 47”. Per quanto riguarda
l'art. 45, l'opposizione aventiniana, che non partecipava ai lavori parlamentari, lo interpretava
come l'estremo ostacolo al dispiegarsi della giustizia penale nei confronti di uomini della
maggioranza implicati nelle più diverse forme di delinquenza.
12. Nel regime fascista: “l'autorità di un Parlamento può essere […] or assai grande or
assai scarsa; e può anche annullarsi del tutto”
Si può dire che nei mesi dell'Aventino, in una situazione politica del tutto eccezionale, intorno
all'art. 45 dello Statuto si creò una situazione che ribaltava sia l'approccio in base al quale il
legame tra procure e Governo lasciava indifesi i parlamentari di minoranza ed inutile la tutela
dell'autorizzazione a procedere, sia quello che vedeva nell'autorizzazione a procedere la tutela
delle minoranze anche di quelle più estreme. Ora era la minoranza che, in sostanza, come si è
detto, riteneva che l'immunità fosse un ostacolo alle iniziative giudiziarie nei confronti dei
parlamentari di maggioranza. Si può ricordare che qualcosa di simile è avvenuto di recente,
nel Parlamento della Repubblica, dopo le inchieste cosiddette di “mani pulite”.
Ben presto tuttavia, dopo il discorso di Mussolini del 3 gennaio 1925, il fascismo si avviò ad
assumere i caratteri di un regime e nel novembre 1926, quando i deputati aventiniani furono
dichiarati decaduti141, le immunità persero qualsiasi funzione costituzionale pur restando
presenti nell'ordinamento come strumento di tutela dei singoli componenti gli organi supremi.
Infatti la legge del dicembre 1928 sull'ordinamento e le attribuzioni del Gran Consiglio del
fascismo prevedeva all'art. 9 che nessun membro potesse essere arrestato o sottoposto a
procedimento penale o a provvedimenti di polizia senza l'autorizzazione del Gran Consiglio
stesso e anche i consiglieri nazionali della Camera dei fasci godevano delle stesse prerogative
stabilite dallo Statuto per i deputati (art. 7 della L. 129 del 1939) cosicché i consiglieri
nazionali che erano anche componenti del Gran Consiglio godevano di una doppia immunità.
I giuristi fascisti interpretavano l'art. 45 come una forma di diritto speciale che non aveva più
alcun legame con la forma di governo parlamentare. Di fatto le immunità diventarono un vero
e proprio privilegio, assumendo la fisionomia a cui tante volte, negli anni dell'Italia liberale, la
dottrina e l'opinione pubblica si erano mostrate insofferenti anche se, durante il fascismo, le
richieste di autorizzazione furono ben poche, per lo più riferite a contravvenzioni, reati
141
Cfr. Dogliani, Immunità e prerogative parlamentari cit., p. 1031. La mozione di Augusto Turati legava
proprio alle immunità parlamentari l'ultimo pericolo dell'Aventino giacché affermava che i deputati aventiniani
“usando delle prerogative e delle immunità parlamentari” avevano continuato a svolgere “opera di eccitamento e
sovvertimento contro i poteri dello Stato”, cfr. A.P. Camera dei deputati, Leg. XXVII, Disc., 9 novembre 1926,
p. 6389.
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colposi legati alla circolazione automobilistica e, in qualche caso, a reati contro il
patrimonio142.
Eppure, l'interpretazione che vedeva nelle immunità uno dei caratteri costitutivi del
parlamentarismo restò latente nel pensiero giuridico. Nel 1933, in pieno regime, quando
ormai la Camera veniva eletta con un sistema plebiscitario, Vittorio Emanuele Orlando tornò
sul tema con un articolo che partiva da un caso limite (se il parlamentare fosse tutelato
dall'immunità in caso di giudizio d'interdizione) per chiedersi se le norme costituzionali
relative all'inviolabilità dei parlamentari fossero di diritto comune o di diritto “di
eccezione”143. Tema non nuovo che la dottrina italiana aveva già affrontato ma che
evidentemente ad Orlando premeva ribadire. Dopo una lunga esposizione, Orlando
concludeva con la necessità di “trasportare” negli organi parlamentari gli attributi, in
particolare l'inviolabilità, che, di solito, sono tipici della persona del Re: “Or, precisamente, in
siffatta corrispondenza delle prerogative parlamentari con quella regia, sta il sostanziale
contenuto della nostra dottrina”144: non si può avere un organo sovrano – sia esso il Re o il
Parlamento - senza una garanzia di inviolabilità nei confronti di ogni giurisdizione e quindi le
immunità parlamentari dovevano essere considerate parte del diritto comune. L'articolo
sembra richiedere una lettura in controluce anche perché ripresenta ed approfondisce - senza
motivo apparente se non il legame con i contenuti degli ultimi anni di corso all'Università di
Roma145 - argomenti messi a fuoco da Orlando in vari scritti precedenti che abbiamo già
citato. Si percepisce certamente la polemica con i giuristi fascisti che interpretavano le
immunità parlamentari come un privilegio. Ma anche l'implicita difesa delle immunità
parlamentari, in un momento storico nel quale la forma di governo liberale si poteva
considerare morta e sepolta e la Camera era formata da “deputati designati”. Infatti, ad un
certo punto, Orlando non poteva fare a meno di mettere in guardia il suo lettore dal cercare di
applicare le sue argomentazioni alla realtà italiana degli anni trenta. Quando si parla di
assemblee rappresentative, scriveva Orlando, bisogna presupporre “che esse sieno come è
conforme alla loro natura di essere” al di là degli ordinamenti formali. Infatti, “a parità di
ordinamenti formali, l'autorità effettiva di un Parlamento può essere da popolo a popolo e, a
parità di popolo, da epoca ad epoca, or assai grande or assai scarsa; e può anche annullarsi del
142
Tra il 1929 e il 1934 le richieste di autorizzazione a procedere furono 27 di cui 16 accordate e 4 negate.
Tra il 1934 e il 1939 furono solo 2.
143
V. E. Orlando, Immunità parlamentari ed organi sovrani: a proposito del caso di un giudizio
d'interdizione contro un membro del Parlamento, in “Rivista di diritto pubblico e della pubblica
amministrazione”, 25 (1933), pt. 1, p.6-37.
144
Ivi, p. 27.
145
“Mi limiterò a riassumere schematicamente un ordine di concetti, ai cui sviluppi ho dedicato alcune
parti dei corsi dati in questi anni nell'Università di Roma, sino all'ultimo, che fu nel 1930-31”, ivi, p. 27.
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tutto”146. Le immunità parlamentari si trovavano in una situazione di morte apparente ma
una diversa situazione istituzionale le avrebbe fatte tornare a nuova vitalità. Con questo
articolo, Orlando le lasciava in eredità ad un regime parlamentare risorto e futuro.
Appendice: dati statistici sulle autorizzazioni a procedere, 1848-1929
Fino alle riforme regolamentari del 1920, le richieste di autorizzazione a procedere seguirono
una procedura del tutto simile a quella dei disegni di legge, poiché erano assegnati agli Uffici
che, dopo una prima discussione più o meno ampia, procedevano all'elezione di una
commissione incaricata di riferire all'aula. Con le riforme Bonghi e quindi nel testo coordinato
del 1° giugno 1888, le autorizzazioni a procedere ebbero una prima regolamentazione
specifica che fissava un termine a riferire di 15 giorni per le commissioni elette dagli
Uffici147. Tali norme non subirono modifiche sostanziali fino al primo dopoguerra148.
Naturalmente, il sistema degli Uffici ostacolava lo sviluppo di una giurisprudenza coerente in
materia di immunità parlamentari e rendeva la composizione delle commissioni incaricate di
istruire la richiesta, molto sensibile alle contingenze politiche e istituzionali nonché, talvolta,
agli interessi dei deputati149. Il che aveva il vantaggio di non cristallizzare le posizioni
intorno ai precedenti ma indeboliva la Camera di fronte alle pressioni dell'opinione pubblica e
anche del Governo. Per questo, come si è visto, tanta importanza fu sempre data ad alcune
relazioni (relazione Cadorna, relazione Mancini, relazione Sacchi, ecc.) che avevano
146
147
Ivi, p. 15.
CAPO XI DOMANDE A PROCEDERE CONTRO DEPUTATI
Art. 69
1. Le domande a procedere contro i deputati, annunziate alla Camera stampate e distribuite sono
trasmesse agli Uffici.
Art. 70
1. Le Commissioni elette dagli Uffici per riferire sulle autorizzazioni a procedere contro deputati,
devono riferire nel termine di 15 giorni.
2. Quando ad esse occorrano documenti, che il Ministero si ricusi di dare, devono riferirne alla Camera,
perché questa risolva se è necessario comunicarli.
3. Se senza rifiuto il Ministero indugia a comunicare i documenti richiesti, la Commissione deve dar
notizia alla Camera dell’indugio; e il termine di quindici giorni comincia da quello, in cui la Commissione li avrà
ricevuti.
4. Quando, senza ragione di richiesta di documenti o d’indugio nel riceverli, la Commissione non abbia
riferito nel termine prescritto, il Presidente della Camera, iscriverà d’ufficio all’ordine del giorno la domanda di
autorizzazione, come è stata presentata dal Governo.
5. Nei termini non sono computate le ferie.
148
Nel regolamento del 1° luglio 1900, gli articoli sulle autorizzazioni a procedere erano il 74 e il 75,
identici a quelli del 1888, con l'aggiunta di un comma in base al quale “In ogni caso la Commissione dovrà
riferire alla Camera entro 60 giorni dalla data di costituzione della Commissione”.
149
“Avviene ora ogniqualvolta una domanda di autorizzazione a procedere viene portata agli Uffici, essa
vi è discussa per lo più con grande indifferenza, qualche volta con l'intervento e l'ingerenza di coloro che sono i
più interessati alla medesima. Noi vediamo così l'incarico di riferire su coteste domande fuggito spesso, quasi
con orrore, mentre, in taluni casi per fortuna assai rari, è ricercato con uno zelo, che neppure l'amicizia o la
passione politica bastano sempre a scusare”, A.P. Camera dei deputati, Leg. XXII, sess. 1904-1907, Documenti,
n. IX-A , Relazione della Commissione permanente per il regolamento della Camera, 27 marzo 1907, p. 2.
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affrontato il tema delle prerogative parlamentari da un punto di vista generale cercando di
fornire risposte ai principali dubbi interpretativi, ancorandole alle norme dello Statuto e ai
valori liberali. Occorre aggiungere che non mancarono proposte di istituire una commissione
o giunta permanente che, in età giolittiana, giunsero all'attenzione della Giunta del
regolamento ma furono sempre respinte. Si temeva che un organismo permanente avrebbe
avuto troppo potere, che potesse divenire una commissione di inquisitori: “Una Giunta
speciale […] parve a taluno quasi una nuova magistratura, un Consiglio dei dieci […]
giustizieri accarezzati o temuti dai colleghi, ufficio certamente ingrato e che dovrebbe essere
assegnato con grande cautela”150. Si noti che la trasmissione delle richieste di autorizzazione
a procedere alla Camera, per il tramite del ministro di grazia e giustizia, non era priva di
condizionamenti come notarono i protagonisti dell'epoca151.
Nel primo dopoguerra, dopo l'istituzione delle
Commissioni permanenti, la materia fu
affidata alla Commissione giustizia e più precisamente ad una apposita sottocommissione. Un
organismo permanente per istruire le richieste di autorizzazione a procedere fu istituito
quando ormai la rappresentanza politica era stata subordinata al potere esecutivo. In occasione
del testo unico del Regolamento della Camera del 31 ottobre 1925, fu creata la Commissione
permanente per l'esame delle autorizzazioni a procedere, formata da 11 deputati nominati dal
Presidente della Camera (art. 12), “la quale sarebbe, per dir così, precostituita per tutte, e
quindi fra l'altro non mancherebbe di dare un indirizzo sistematico ai propri lavori e a formare
una propria giurisprudenza, con grande vantaggio per l'imparzialità, per l'uniformità e per la
sollecitudine”152.
I dati delle tabelle seguenti sono tratti dagli indici di legislatura della Camera dei deputati.
Sono state contate le richieste di autorizzazione a procedere intese come documenti
150
Ibidem. Nel 1903 una proposta in tal senso fu presentata dall'on. Tito Sinibaldi, Leg. XXI, sess. 2,
1902-1908, Doc. VII, n. 2 e nel 1907 dall'on. Francesco Montagna.
151
Il ritardo nella trasmissione alla presidenza della Camera non era infrequente. Per alcuni esempi cfr. M.
Siotto Pintor, Nuovi dibattiti in tema d'immunità: il consentito arresto dell'onorevole Nasi … cit. p. 222, n. 1,
dove si nota che si trattava quasi sempre di casi a favore di deputati ministeriali. Lo stesso Orlando ricordò, da
ministro di Grazia e giustizia, di aver trattenuto sul suo tavolo una richiesta di autorizzazione: “Chi scrive queste
righe assunse, da guardasigilli, la responsabilità di non trasmettere ad una delle due Camere la denunzia ricevuta
da un procuratore del Re, per una banale contravvenzione ferroviaria commessa da un membro del Parlamento.
Si trattava di persona rivestita di un'alta qualità, parlamentare anch'essa; il solo fatto della denunzia, degli echi
che essa avrebbe destati, della procedura parlamentare che sarebbe occorsa, sarebbe bastato per obbligare un
venerando uomo a dimettersi da quella sua carica, per la delicatezza della situazione che ne sarebbe derivata.
Non ne valeva la pena: e fu così che io stesso, lasciando indefinitamente sul tavolo la nota del procuratore del
Re, mi resi colpevole del reato (ministeriale!) di omessa denuncia”, V. E. Orlando, Immunità parlamentari ed
organi sovrani...cit. p. 23.
152
Camera dei deputati, La legislazione fascista 1922-1928, Roma, Tip. della Camera dei deputati, 1929,
vol. 1, p. 174. Il procedimento era regolato dagli art. 60 e 61.
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parlamentari, anche se riguardavano più di un deputato. Sono state escluse, naturalmente, le
richieste di autorizzazione a procedere nei confronti di privati per offese alla Camera dei
deputati. Per quanto riguarda i reati contestati, i raggruppamenti rispecchiano le formulazioni
presenti negli indici parlamentari. Nel caso, non frequente, di richieste relative a reati
appartenenti a più di un raggruppamento sono state classificate nel gruppo del reato più grave.
Le due tabelle si integrano a vicenda poiché in molti casi l'una fornisce risposte all'altra. Si
possono formulare tre osservazioni di carattere generale:
1. La crescita delle richieste di autorizzazione a procedere sembra legata da un lato
all'allargarsi del suffragio, dall'altra ai periodi di maggiore fermento sociale e di
repressione del dissenso politico. Occorre tuttavia fare attenzione poiché in alcuni casi
la tabella dei reati ci segnala situazioni contingenti che gonfiano le richieste di
autorizzazione: ad esempio tra la XXII (1904-1909) e la XXIII legislatura (19091913) si passa da 41 a 116 richieste di autorizzazione ma ben 63 sono relative a
contravvenzioni in gran parte legate ai primi regolamenti sulla circolazione delle
automobili.
2. Sembra evidente che nelle prime due legislature del dopoguerra la Camera modifica
completamente le prassi e si rende impermeabile rispetto allo scontro politico e sociale
che sconvolgeva il paese. Un numero molto limitato di autorizzazioni a procedere
giunge in aula, inoltre l'esame a cura della sottocommissione della Commissione
giustizia appare molto più rapido e sommario che in passato e si attesta nella difesa
pressoché sistematica delle prerogative parlamentari.
3. Con riferimento alla tipologia di reato si nota la grande prevalenza dei reati di
opinione e dei reati politici, seguiti dal duello e dalle contravvenzioni. Da notare infine
che in tutto il periodo considerato hanno un peso del tutto trascurabile i reati comuni
contro il patrimonio e contro la pubblica amministrazione.
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45
Tabella 1: Le richieste di autorizzazione ex art. 45 dello Statuto albertino (1848-1929)
Perve
nute
I Legislatura 8 maggio 1848 - 30 dicembre 1848
II Legislatura 1º febbraio 1849 - 30 marzo 1849
III Legislatura 30 luglio 1849 - 20 novembre 1849
IV Legislatura 20 dicembre 1849 - 20 novembre 1853
V Legislatura 19 dicembre 1853 - 25 ottobre 1857
VI Legislatura 14 dicembre 1857 - 21 gennaio 1860
VII Legislatura 2 aprile 1860 - 17 dicembre 1860
VIII Legislatura 18 febbraio 1861 - 7 settembre 1865
IX Legislatura 18 novembre 1865 - 13 febbraio 1867
X Legislatura 22 marzo 1867 - 2 novembre 1870
XI Legislatura 5 dicembre 1870 - 20 settembre 1874
XII Legislatura 23 novembre 1874 - 3 ottobre 1876
XIII Legislatura 20 novembre 1876 - 2 maggio 1880
XIV Legislatura 26 maggio 1880 - 2 ottobre 1882
XV Legislatura 22 novembre 1882 - 27 aprile 1886
XVI Legislatura 10 giugno 1886 - 22 ottobre 1890
XVII Legislatura 10 dicembre 1890 - 27 settembre 1892
XVIII Legislatura 23 novembre 1892 - 8 maggio 1895
XIX Legislatura 10 giugno 1895 - 2 marzo 1897
XX Legislatura 5 aprile 1897 - 17 maggio 1900
XXI Legislatura 16 giugno 1900 - 18 ottobre 1904
XXII Legislatura 30 novembre 1904 - 8 febbraio 1909
XXIII Legislatura 24 marzo 1909 - 29 settembre 1913
XXIV Legislatura 27 novembre 1913 - 29 settembre 1919
XXV Legislatura 1º dicembre 1919 - 7 aprile 1921
XXVI Legislatura 11 giugno 1921 - 25 gennaio 1924
XXVII Legislatura 24 maggio 1924 - 21 gennaio 1929
1
1
1
3
7
4
10
15
11
11
8
29
21
13
22
22
38
86
41
116
102
149
273
164
Accolte
Accolte in
%
Ritirate,
sospese o
non
esaminate
Resp
inte
1
1
1
3
1
14,30%
1
4
10
3
4
2
16
6
1
10
8
21
36
10
53
37
3
21
63
40,00%
66,70%
27,30%
36,40%
25,00%
55,20%
28,60%
7,70%
45,50%
36,40%
55,30%
41,90%
24,40%
45,70%
36,30%
2,00%
7,70%
38,40%
1
5
4
5
5
8
5
5
11
13
12
4
9
8
12
19
27
24
146
207
62
2
1
2
2
8
5
9
38
12
36
41
0
45
39
Tabella 2: Le richieste di autorizzazione ex art. 45 dello Statuto albertino (1848-1929)
per reato o gruppi di reati contestati
La colonna 1848-1896 riassume i dati relativi al primo cinquantennio dello Statuto ed è basata
sull'Indice generale degli atti parlamentari: 1848-97. Storia dei collegi elettorali, a cura di R.
Biffoli, C. Montalcini, L. Nuvoloni, Roma, Tipografia della Camera dei deputati, 1898.
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46
1848
1897
1900
1904
1909
1913
1919
1921
1924
1896
1900
1904
1909
1913
1919
1921
1924
1929
1
1
1
4
2
12
3
6
28
13
75
5
13
17
54
A
Omicidio, tentato omicidio
3
B
Ferimenti,
15
percosse,
3
3
4
Tot.
violenza
C
Falsi,
truffe,
peculato,
frodi,
7
2
3
1
6
57
14
41
21
20
56
26
71
36
342
12
1
2
6
3
12
13
8
60
4
millantato
credito,
concussione,
appropriazione indebita
D
Calunnia,
ingiurie,
minaccia,
diffamazioni,
libelli
E
Oltraggi,
rifiuto
di
obbedienza all’autorità
F
Reati elettorali
7
5
4
3
2
1
G
Duello, omicidio in duello
38
5
7
1
12
4
H
Simulazione di reato
2
I
Istigazione a commettere
24
reati,
incitamento
26
11
23
101
2
10
17
2
3
6
57
93
16
233
alla
disobbedienza delle leggi,
all'odio
tra
le
classi,
vilipendio delle istituzioni
L
Abuso di potere
1
M Offese al pudore, adulterio
N
Contravvenzioni
O
Reati previsti dal codice di
1
1
1
9
6
7
2
3
63
20
35
2
1
3
34
40
214
5
10
20
commercio o da altre leggi
di economia e sanità
P
Reati e contravvenzioni
1
8
2
1
102
149
273
12
della legislazione di guerra
(propalazione di notizie,
disfattismo,
divieto
di
riunione, ecc.)
176
38
87
41
www.federalismi.it
116
166
47
1156